Ministerio de la

Protección Social
República de Colombia
Dirección General de Salud Pública

MÓDULO UNO
SALUD Y ATENCIÓN PRIMARIA DE LA SALUD

INTRODUCCIÓN

Este modulo invita a los participantes del Curso a revisar los conceptos básicos de Salud y de
Atención de la salud y, a partir de estos, los lleva a la consideración de los principios, valores,
características, contenidos y alcances de la Atención Primaria de la Salud como fue consignada
en la Declaración de Alma Ata (1.978). Estimula luego la revisión de su devenir histórico a lo
largo de mas de 30 años, para llegar a un nuevo hito de su evolución, la definición de los
conceptos de la Renovación de la Atención Primaria de la Salud, propuestos por la OPS, con la
reafirmación de su caracterización y sus atributos originales, pero con nuevas herramientas para
responder a los cambios del contexto global de América Latina, aplicables evidentemente a
Colombia.

La revisión de conceptos básicos de la APS y su Renovación en los ámbitos, internacional y

nacional, permitirá a los participantes del Curso reflexionar sobre orientaciones de cambio que
ofrece la incorporación de la APS como estrategia de atención de la salud y para tal efecto en la
reorganización de los sistemas de servicios de salud. En ese marco estimulará igualmente su
reflexión sobre la apertura, las oportunidades y espacios que genera en Colombia la expedición
de la Ley 1438 de 2.011 que define explícitamente el significado y los alcances de la APS como
estrategia en la reforma al SGSSS.

Por siglos las nociones de salud y enfermedad transitaron interdependientes a lo largo de la

historia de la humanidad. Los fundadores de la “agencia de salud” de la Organización de las
Naciones Unidas (1.948), en la redacción de la Constitución de la Organización Mundial de la
Salud, definieron la salud como “un completo estado de bienestar físico, mental y social y no
solo la ausencia de enfermedad”1. Esta definición que ha perdurado en el tiempo, aunque no sin
cuestionamientos, ha sobrevivido a los avances del conocimiento, se ha enriquecido con ellos,
en particular en el campo de las ciencias sociales. En el marco de esta definición, desde los años
cincuenta, las numerosas experiencias en diversas regiones del mundo (incluida Colombia) que
se desarrollaron para llevar “servicios básicos de salud” a poblaciones en áreas rurales y zonas
marginadas urbanas, hicieron evidente que el acceso a esos servicios no era suficiente para
mejorar las condiciones de salud de esas comunidades. La experiencia demostró que los
programas de salud, rurales y urbano-marginales, para lograr los resultados esperados, debían
estar acompañados o ser parte de acciones integrales de reconstrucción agrícola, educación,
vivienda y en general, de mejoramiento de las condiciones de desarrollo social y económico.

Por otra parte, la observación de comunidades con buen estado de salud indicó que estas tenían
altos niveles de productividad y por tanto eran a su vez generadoras de desarrollo económico.

1 La Constitución de la Organización Mundial de la Salud, Documentos Básicos , Ginebra , 1.948

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Esta constatación inicial de la influencia de condiciones del desarrollo social y económico en el

estado de salud de individuos y comunidades, condujo a la identificación de cuatro grandes
grupos de determinantes de la salud: unos ligados a factores biogenéticas (herencia); otros a
características del medio ambiente físico y social en que viven las personas (factores
ambientales y determinantes sociales); influencias derivadas del comportamiento individual
(hábitos de vida) y la acción de los servicios de salud, mediante sus formas de intervención
convencionales (promoción, prevención, curación y rehabilitación).
Excluidos los factores biogenéticos, se reconoce desde mediados de los años setenta del siglo
anterior, que las condiciones del medio ambiente físico y social, junto con los hábitos de vida,
configuran los principales determinantes del estado de salud de las personas y de las
comunidades. Los servicios de salud cumplen, al respecto, un rol importante, aunque
relativamente secundario (Informe Lalonde)2

El imperativo de generar soluciones para responder a situaciones apremiantes de salud de

grandes grupos de población, afectados por la pobreza en países con muy bajas condiciones de
desarrollo social y económico, planteó la necesidad de desarrollar formas de atención de la salud
que pudieran combinar y articular acciones orientadas a satisfacer necesidades básicas de vida,
con la atención apropiada de epidemias y enfermedades originadas en la pobreza.

En ese contexto conceptual y político, surgió la iniciativa de Atención Primaria de la Salud que,
aunque en sus orígenes se concibió para atender situaciones de salud signadas por la pobreza y
el subdesarrollo, numerosas y exitosas experiencias de su utilización en países avanzados
evidencian su aplicabilidad universal, en cuanto su proyección intersectorial permite actuar con
respecto a factores primarios determinantes de la salud, cualesquiera que ellos sean.

En la revisión de estos antecedentes, que incluyen el trabajo conjunto de la Organización

Mundial de la Salud y de UNICEF para el Estudio “Enfoques alternativos para atender
necesidades básicas de salud en países en desarrollo” (1.974), los participantes en el Curso
encontrarán los orígenes de la Atención Primaria de la Salud, en el Documento WHA28/9
(1.975) que consignó la primera definición de la APS3 (Ver nota al pie de página), luego
plasmada en la Declaración de Alma Ata (1.978). 4

2 Government of Canada, Ministry of National Health and Welfare: Lalonde M; A New Perspective on the Health of Canadians ; A working

document; Ottawa, Canada, April 1974.

3 “Primary Health Care is taken to mean a health approach which integrates at the community level all the elements necessary to make an

impact on the health status of the people Such an approach should be an integral part of the health care system. It is an expression or
response to the fundamental human needs…A response to such needs must be a series of simple and effective measures in terms of costs,
technique and organization , which are easily accessible to the people in need and which assist in improving the living conditions of
individuals , families and communities. These include preventive, promotional, curative and rehabilitative health measures and community
development activities” (Promotion of national health services related to primary health care, Resolution of 28 World Health Assembly ,
WHA28.88, 1975 .
4 Declaration of Alma-Ata, International Conference on Primary Health Care, September 1.978 ,

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Consistente con lo anterior, la Atención Primaria de la Salud, ha demostrado ser una estrategia
clave para maximizar la efectividad de la atención de salud, en variadas situaciones y en países
con distintos niveles de desarrollo, lo cual evidencia, la validez y aplicabilidad universal de sus
conceptos básicos y de sus componentes esenciales en Sistemas de Servicios de Salud de
diferentes características y en contextos sociales, políticos, económicos y culturales diversos.

No obstante estos reconocimientos, se constatan aún grandes vacíos en el desarrollo de la APS.

En particular, en los países de América Latina la implementación de la APS, ha sido irregular, y
con interpretaciones parciales de los conceptos fundamentales consignados en la Declaración de
Alma Ata.
Esto, junto con la fragmentación y la segmentación que han afectado a los sistemas de servicios
de salud de estos países, han repercutido en una reducción conceptual y operativa de la APS,
generando adaptaciones y desarrollos parciales, en su momento acotados por la OMS como
nociones “selectivas” de la APS.5

De hecho, en 1.979, solo un año después de Alma Ata, un conjunto de organizaciones

internacionales, entre ellas el Banco Mundial, la Fundación Rockefeller, la Fundación Ford, AIDS,
etc. propusieron el concepto de APS selectiva, sobre la base de paquetes de prestaciones de
bajo costo para problemas prioritarios en países pobres. La consideración de estas situaciones
indujo, en el año 2.003, a la OMS y a la OPS a realizar un análisis crítico de los conceptos
teóricos y prácticos de la APS, y a revisar las lecciones aprendidas desde la Conferencia de Alma
Ata para, en lo pertinente, reformular la estrategia, de suerte que esta pudiera responder
mejor a las necesidades y características actuales de los sistemas de salud. Esta revisión ha
dado origen a la Renovación de la APS, a la cual se hace referencia en el módulo dos de este
Curso.

Colombia no ha sido ajena a estos fenómenos de aplicación parcial de la APS. Las condiciones
de contexto generadas a partir de la implantación del SGSSS, han contribuido a profundizar la
fragmentación y la segmentación de los servicios de salud y han impedido concretar las
modificaciones esperadas en la equidad en el acceso a estos servicios. Los desarrollos parciales
y selectivos de la APS, intentados en diversos ámbitos, institucionales y territoriales, no han
logrado impactar suficiente y efectivamente para modificar esas situaciones y en consecuencia
persisten importantes desigualdades en salud que afectan a diferentes grupos poblacionales.

En este módulo se buscará construir un entendimiento compartido del concepto de salud y un

reconocimiento de la categorización o agrupación conceptual de factores, biológicos,
ambientales, del comportamiento, individual y colectivo y, en especial, del orden social, que
constituyen determinantes fundamentales de las condiciones de salud, tanto para las personas
como para las colectividades o grupos sociales que integran la población. (Una revisión
específica de los determinantes sociales se hará en el Módulo dos).

5 OMS. Informe Mundial de la Salud 2000. Pág. 15- 20. Ginebra, OMS 2000.

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En este contexto será procedente una referencia inicial (que se desarrollará en los Módulos
siguientes) a las disposiciones, que al respecto define, en Colombia, la Constitución Política de
1.9916.
A partir de esas consideraciones se precisará y analizará el concepto de APS: la Declaración de
Alma Ata; la fundamentación, los elementos básicos, alcances y concepción integral e integrada
de la APS; las variaciones en la interpretación y la aplicación de la APS y sus diversas
manifestaciones, con particular referencia al concepto de APS selectiva y, en ese marco, se
analizarán experiencias y lecciones aprendidas, en el orden nacional e internacional, de la
aplicación de esas interpretaciones de la APS.

Estas revisiones y análisis se harán con una visión general, de la incorporación de la APS en el
SGSSS, la cual es tema específico del Módulo Cuatro del Curso. Para apoyar estas revisiones,
las lecturas principales de este Módulo considerarán documentos y publicaciones relacionados
con el inicio de la APS y su evolución. Además de esas referencias principales, se sugerirán
lecturas complementarias, que facilitarán a los participantes en el Curso, revisar información
sobre la APS en varios países que les será útil para la reflexión que se realizará en los ejercicios
y en los foros.

En el Foro de discusión, contemplado en este módulo, los participantes tendrán oportunidad de

interactuar, entre ellos y con los tutores y revisar material relacionado con los principales
debates y reflexiones que indujeron la Renovación de la APS.

CONTENIDOS TEMÁTICOS

1. La definición y concepto de salud

2. Factores que inciden en la salud individual y colectiva
3. La APS, conceptos básicos y contenidos generales
4. La APS en Colombia: experiencias previas
5. Lecciones aprendidas en la implementación de la APS
6. La APS en Colombia: Ley 1438 de 2.011

6 Constitución Política de Colombia 1991, Art. 44, define, entre los derechos fundamentales de los niños, “la vida, la integridad física, la salud y

la seguridad social, etc. “ y el Art 49, establece: “La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado,
Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, prevención y recuperación de la salud.”

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OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1. Revisar y analizar el concepto de salud y desarrollar una comprensión y un entendimiento

de sus principales determinantes, así como de las formas y modalidades de intervención
para la conservación y desarrollo de la salud individual y colectiva
2. Revisar y analizar el enfoque y contenidos de la APS y sus alcances en la organización y
prestación de servicios de salud
3. Revisar experiencias previas de APS en Colombia y analizar “lecciones aprendidas” del
desarrollo de las mismas
4. Revisar la Ley 1438 de 2.011 en lo relacionado con la APS y analizar las implicaciones de
su desarrollo en el contexto colombiano
5. Identificar los nuevos escenarios y los factores críticos asociados a la Renovación de la
Atención Primaria de Salud.

LECTURAS PRINCIPALES

1. Government of Canada, Ministry of National Health and Welfare: Lalonde M; A New

Perspective on the Health of Canadians; A working document; Ottawa, Canada, April 1.974.
2. Declaración de Alma Ata, Conferencia Internacional de Atención Primaria de la Salud,
Septiembre 1.978; OMS, 1.978.
3. Congreso de la República de Colombia. Ley 1438 del 19 de enero de 2.011, “por medio de la
cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones”.
4. OPS/OMS. Atención Primaria de Salud en las Américas: Las enseñanzas extraídas a lo largo
de 25 años y los Retos Futuro. CD44/9, OPS/OMS. 2.003.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Se sugiere a los participantes seleccionar dos de estas lecturas y comentar a su tutor, en no

más de dos páginas cada una, las ideas principales que encuentre en ellas, relacionadas con los
objetivos del módulo.
1. Constitución de la OMS, 1.948 (Definición/Concepto de Salud)
2. OMS/Ministerio de Salud y Bienestar Social de Canadá, Carta de Ottawa, 1.986 (Promoción
de la Salud)
3. OPS/OMS. Redes integradas de servicios de salud. Serie Atención Primaria de la Salud. 2.008
4. OMS, Informe Mundial de Salud 2008. Atención Primaria de Salud. Más Necesaria que
Nunca. OMS, Pág. 2- 24. Ginebra 2.008
5. OPS/OMS. La Renovación de la APS en las Américas, documento de posición de la
Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS),
Washington, DC, 2.007, Pág. 1- 11

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6. Resultados, sistematización, análisis y recomendaciones de la evaluación de las experiencias

de APS-RISS Convenio 485 MPS y OPS/OMS. Línea de gestión integral en salud pública.
Bogotá,, 2012

Recursos
Videos Dra. Roses y Dra. Chan

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE Y DE EVALUACIÓN

En concordancia con anotación previa, estas actividades (lecturas, ejercicios prácticos, estudios
de casos, etc.), serán definidas por la entidad educativa que desarrolla el Curso, teniendo en
cuenta, características de los participantes y objetivos educativos específicos.

Como ejemplos, se plantean los siguientes:

1- Ejercicio individual-grupal

• Caracterizar el desarrollo general de la APS en el país y analizar factores condicionantes,

sus principales resultados y las lecciones aprendidas. Si Usted conoce una experiencia
específica puede utilizarla como base del análisis.

• Identificar los principales factores que considera pueden haber influido en la

implementación, o no, de la APS en el sistema de salud de Colombia, teniendo en cuenta
características de financiamiento, rectoría del sistema y las capacidades y competencias
de los recursos humanos, entre otros
• Escribir 3 páginas con análisis individual, enviar a su tutor y luego discutir en su grupo
de trabajo

2- Foro grupal

• ¿Cuáles serían los puntos de acuerdos básicos con respecto a la modalidad del
financiamiento del sistema de salud, la capacidad de rectoría y el grado de autoridad en
salud, la influencia de las entidades educativas (academia) y los organismos de
participación social para viabilizar la implementación de la APS en el sistema de salud.
• Recurso adicional para el Foro:
Ver el video del discurso final de la Dra. Mirta Roses, Directora de la OPS, realizado en la
Cumbre Internacional de Salud para el Desarrollo: Derechos, Hechos y Realidades,
“Buenos Aires 30/15: De Alma Ata a la Declaración del Milenio” en Agosto de 2.007, que
representa un insumo de importancia para motivar el debate y la reflexión en el Foro.