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de El Salvador
CEN 330
Junio, 1996
Documento en Proceso. Escrito por los consultores Carlos Restrepo, Carolina de
Franco, Juan C. Rivas y Juan Carlos Barahona, Director Adjunto del CLACDS. Este
trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles
opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de
políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de
estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen
responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y
Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de
buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo
ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el
desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad,
bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios
contribuyentes del proyecto. Junio, 1996.
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN ........................................................................................................................................... 1
RECOMENDACIONES...................................................................................................................... 48
LISTA DE ENTREVISTAS................................................................................................................. 49
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 50
RESUMEN
⇒ Recomendaciones Finales:
1
! Las medidas tomadas sobre la selectividad del Aforaje disminuyen la necesidad
de fiscalizar in-situ. La PNC y la DGRA deberán coordinar esfuerzos para una
amplia fiscalización ex-post.
! No se presenta ninguna solución para el control del tráfico interaduanal y el
control del contrabando. Eliminar los puestos fronterizos y controlar desde el
puerto de entrada ya sea en el territorio nacional o de países vecinos.
2
1. CAMBIOS EN EL AMBIENTE QUE OBLIGAN A QUE SE
REALICE UN CAMBIO EN LA FORMA EN QUE SE
ADMINISTRA EL SISTEMA DE ADUANAS
La reforma del sistema de aduanas en El Salvador ha venido adquiriendo cada vez mayor
importancia dentro del programa de modernización que contempla el gobierno, en la
medida que la desprotección al sector productivo -que se ha originado con la
desgravación arancelaria-, demanda de una pronta reconversión del aparato productivo
para poder sobrevivir ante una competencia externa cada vez más fuerte. El sistema
aduanero puede convertirse en elemento facilitador, o por el contrario obstaculizador,
para que las empresas eleven sus niveles de competitividad, lo que explica la importancia
que adquiere la modernización aduanera en el proceso de reconversión industrial.
Existen fuerzas tanto externas como internas que están impulsando una reforma profunda
en el sistema aduanero. Entre los factores externos se encuentra el fenómeno de la
"globalización" que se manifiesta en una mayor y más compleja interdependencia de las
economías no sólo en el comercio de bienes, sino también de servicios, y de flujos de
capital, pero además que se traduce en la internacionalización de los procesos de
producción, de manera que un bien pueda ser generado a través de procesos de
producción que se llevan a cabo en diferentes países.
Por el lado de los factores internos que están propiciando por un cambio en la
administración de aduanas en el país, tenemos la finalización del conflicto armado, y la
implementación de un modelo de economía social de mercado con apertura externa. El
3
cambio radical en la política del gobierno ha estado obviamente condicionado a las
grandes transformaciones que se han producido en el escenario mundial. El gobierno en
su búsqueda de elevar el desarrollo económico en un mundo altamente interrelacionado,
tiene entre sus principales objetivos elevar la competitividad del país a estándares que le
permitan incursionar con éxito en el mercado mundial, desechando completamente el
modelo de sustitución de importaciones que fomentaba el desarrollo industrial a través de
una fuerte protección arancelaria.
Esta misma orientación de la economía hacia la apertura externa llevó a que el país
buscara su incorporación al GATT, y más tarde a la OMC, y que emprendiera un agresivo
programa de desgravación arancelaria que llevara al productor nacional a reconvertirse, y
que al mismo tiempo redujera sus costos de producción, al abaratarse los insumos y
bienes intermedios importados. Por otra parte se ha tratado de dar un nuevo impulso y
orientación a la integración centroamericana, y se han emprendido negociaciones para la
conformación de zonas de libre comercio con México, Venezuela y Colombia, y se está
participando activamente en las mesas de trabajo para lograr la implementación del
Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
Todos estos pasos han presionado a una reforma sustancial del sistema aduanero. Ante
la reducción de los impuestos a la importación que ha disminuido la protección efectiva de
la que gozaba la producción doméstica, el sector empresarial ha manifestado cada vez
más la imperiosa necesidad de modernizar las aduanas para evitar ineficiencias. Al
mismo tiempo, el sector exportador y el que comercia con bienes importados, están
gestionando fuertemente por la modernización de las aduanas.
El actual sistema aduanero representa en la actualidad un alto costo sobre todo para el
importador, por la lentitud, lo engorroso y por la falta de automaticidad del proceso, por
los pagos ilegales que deben efectuarse, por la subfacturación y otros actos de
corrupción que ponen en desventaja al importador honesto, y por la falta de preparación
del personal de aduanas, que muchas veces obstaculiza y le quita transparencia al
proceso. Asimismo, el agente aduanal está a favor de un cambio en los procedimientos
aduaneros que reduzca o elimine los costos que resultan de la ineficiencia y la corrupción.
En esto también ha influido la desgravación que se ha llevado a cabo, que hacen cada
vez menos atractiva la subfacturación o los pagos extra oficiales para reducir impuestos,
por los menores ahorros que esto representa, y por lo tanto por el mayor costo que
implica el riesgo de ser penalizados.
4
procedimientos con el resto de países de la región, y la firma de otros acuerdos de libre
comercio implicará también compromisos en esta área.
Al conformar zonas de libre comercio, o uniones aduaneras, las aduanas deben volverse
operativas para poder determinar eficazmente el origen de las mercancías, y poder
aplicar el respectivo régimen arancelario que les corresponda. Esto no es del todo fácil,
considerando que muchas de las normas de origen que establecen los acuerdos de libre
comercio son bastante complejas, y pueden convertirse en un obstáculo al libre comercio.
Finalmente, los nuevos acuerdos de libre comercio implicarán actualizar las funciones del
agente aduanero y de los funcionarios de las aduanas.
5
2. RELACIONES INTERINSTITUCIONALES
RELACIONES INTERINSTITUCIONALES
Título del
TRANSPOR
AGENT TERREST
ADUAN AERE
NAVA
CONSUMID
6
2.2 Matriz de Actores
Todos los actores involucrados en el comercio internacional de El Salvador están a favor
de la modernización de las aduanas, excepto el sindicato del Ministerio de Hacienda. El
sector privado puede estar a favor del cambio de forma política, sin embargo, los agentes
que intervienen en el proceso de internalización de bienes pueden generar obstáculos a
través de practicas no éticas como la evasión y el fraude.
CUADRO 1
7
CUADRO 2
Agentes Ministerio de
Aduanales Economía
ASI
AGEMHA ANEP
COEXPORT
Navieras
Transportistas
Terrestres
8
CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS
9
POSICIÓN DE LOS ACTORES SAN CENTROAMERICANOS RESPECTO A CAMBIOS ESPECÍFICOS: INSPECCIÓN
ALEATORIA DEL 10%
10
3. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL DE ADUANAS,
SITUACIÓN ACTUAL Y SU PAPEL COMO BARRERA O
LIMITANTE DE LA COMPETITIVIDAD
1
Según la Sra. Carmen Regina de Arévalo, de la Dirección General de Crédito Público.
2
Idem.
11
3.2 Diagnóstico
3.2.1 Entorno
A continuación se presenta una breve descripción de las principales leyes que rigen el
sistema de aduanas de El Salvador. Estas leyes determinan la estructura del sistema de
aduanas, los procedimientos y plazos necesarios para efectos de importación y
exportación de mercancías, y las condiciones especiales a que están sujetas las zonas
francas y recintos fiscales. Posteriormente se presentan algunas consideraciones sobre la
efectividad de este marco regulatorio, basado en las percepciones de los usuarios del
sistema aduanal.
Este reglamento, publicado en el Diario Oficial del 9 de junio de 1994, tiene por objeto
desarrollar los principios y disposiciones del Código Aduanero Uniforme Centroamericano,
y rige todas las actividades aduaneras que se efectúan en el país, incluyendo la recepción
legal de los medios de transporte; la descarga, carga, transbordo y reembarque de las
mercancías; el manifiesto de carga; el depósito temporal de mercancías; la declaración de
mercancías; la importación y exportación definitiva; el tránsito aduanero; la importación
temporal con reexportación en el mismo estado; la admisión temporal para
perfeccionamiento activo; el depósito de aduanas; las zonas francas; la exportación
temporal con reimportación en el mismo estado; la exportación temporal para
perfeccionamiento pasivo; modalidades especiales de importación y exportación
definitivas; las mercancías abandonadas y subasta aduanera; los requisitos para la
autorización de despachantes de aduanas y sanciones; y los recursos aduaneros.
Esta ley crea la Policía Nacional Civil (PNC), como institución con autonomía
administrativa y financiera, cuyo objeto, según el artículo 1 de la Ley es "proteger y
garantizar el libre ejercicio de los derechos y las libertades de las personas; prevenir y
combatir toda clase de delitos; mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la
seguridad pública, tanto en el ámbito urbano como rural, con estricto apego a los
derechos humanos".
12
En relación con las funciones aduanales, el artículo 15 establece que la División de
Finanzas de la PNC, bajo la dirección funcional del Ministerio de Hacienda, se encargará
de "prevenir y combatir las infracciones a la legislación fiscal, sin perjuicio de las
funciones de vigilancia o de las otras que corresponden a dicho ministerio, al que servirá
como organismo de apoyo policial". La División de Finanzas de la PNC está dividida en
dos departamentos: Aduana e Impuestos.
El mismo artículo señala que "La División de Finanzas será el único organismo policial
con competencia en área de aduanas e impuestos. En consecuencia, a partir de su
entrada en operación, quedarán sin efecto toda disposición y estructura incompatible con
este principio. Esta ley se publicó en el Diario Oficial del 10 de agosto de 1992.
Esta ley se publicó en el Diario Oficial del 18 de abril de 1990, y tiene por objeto regular el
funcionamiento de zonas francas y recintos fiscales, así como los beneficios a los titulares
de las empresas que desarrollen, administren o usen las mismas. La ley define las zonas
francas como "aquellas áreas del territorio nacional extra-aduanal previamente
calificadas, sujetas a un régimen especial donde podrían establecerse y funcionar
empresas, nacionales o extranjeras, que se dediquen a la producción o comercialización
de bienes para la exportación, así como en la prestación de servicios vinculados al
comercio internacional y a las actividades conexas o complementarias a ellas".
Este Reglamento, publicado en el Diario Oficial del 16 de octubre de 1990, tiene por
objeto desarrollar las normas básicas de la Ley del Régimen de Zonas Francas y
Recintos Fiscales en lo relativo al funcionamiento y establecimiento de las zonas francas
y de los beneficios que se conceden para su desarrollo, administración y uso, así como
en lo referente a la concesión de los beneficios e incentivos para los exportadores de
productos no tradicionales hacia los países fuera del área centroamericana, ubicados en
zonas francas o recintos fiscales, con el propósito de propiciar las inversiones y fomentar
las exportaciones. La descripción del "Régimen Aduanero" se establece en el Capítulo V,
artículos 29-46.
Esta ley señala, en su artículo primero, que las mercancías que ingresen al territorio
aduanero, donde la aduana efectúe operaciones de almacenamiento o depósito, deberán
ser presentadas a despacho por su consignatario, dueño, o representante autorizado,
dentro de los plazos de almacenaje libre que se expresan a continuación:
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! 48 horas cuando se trate de animales vivos (plazo único).
! 15 días hábiles para las mercaderías en general.
La ley también establece tasas para las mercancías que no se despachen en los periodos
establecidos y para la refrigeración. La fecha de publicación de este ley en el Diario
Oficial es 19 de diciembre de 1990.
Esta ley define equipaje como "los bienes de uso o consumo normal del viajero, que por
su naturaleza o cantidad se puede determinar que son introducidos para fines
personales". Viajero se define como "toda persona que salga o ingrese al territorio
nacional, por los lugares habilitados para tal efecto". La fecha de publicación de esta ley
en el Diario Oficial es 10 de enero de 1994.
La ley establece que todo viajero que llegue al país deberá someter su equipaje al control
de la Aduana y formular una declaración escrita. Asimismo, se estable que un sistema de
doble circuito o "Declara/No declara", indicándose que, según las necesidades del turismo
internacional, dicho sistema podrá implantarse en cualquier otro aeropuerto, puerto o
punto fronterizo del país.
Asimismo, la ley establece sanciones para quienes crucen el circuito "No declara",
cuando porte bienes que superan los límites de las franquicias y demás condiciones
establecidas; cuando no se presente la declaración, o se presente con información falsa;
o cuando se retire el equipaje por puertas o vías que no han sido habilitadas por la
Aduana para tales efectos.
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3.2.1.10 Consideraciones sobre la efectividad del marco legal de las
aduanas
A pesar de que el CAUCA II, o protocolo de modificación del CAUCA, se aprobó hace
varios años, este Código aún no está funcionando en ningún país de Centroamérica. La
Asamblea Legislativa de El Salvador aprobó el CAUCA II hace un año y medio. Sin
embargo, este marco regulatorio no está funcionando en la práctica. El CAUCA I nunca
se aplicó en El Salvador, a pesar de haber sido aprobado en 1963.
Es necesario que tres países entreguen el instrumento del CAUCA II al SICA para que
funcione, y sólo El Salvador y Nicaragua lo han hecho. El Salvador fue el primer país en
depositarlo.
En vista que los demás países no han aprobado el CAUCA II, El Salvador decidió aprobar
el Reglamento Nacional del Código Aduanero Centroamericano. Uno de los principales
cambios que este nuevo marco legal ha introducido es el sistema de autoliquidación, el
cual funciona con base en un sistema aleatorio, lo cual se considera una transferencia de
"buena fe", de las aduanas a los particulares.
Otro cambio importante que surgió con este nuevo marco regulatorio fue el cambio del
"formulario de la póliza de importación" por la "declaración de mercancías". Este nuevo
formulario ha mejorado la efectividad de control por parte de las aduanas y ha
simplificado los procedimientos para los usuarios, eliminándose la intervención de varios
funcionarios y simplificando varios procesos administrativos. Asimismo, el nuevo
formulario permite el cruce de información con la Dirección de Impuestos Internos, del
Ministerio de Hacienda.
A pesar de estos cambios, hay varios aspectos aduanales en El Salvador que aún se
rigen por leyes que fueron aprobadas hace varias décadas. La Ley de Almacenaje,
aunque aprobada recientemente, es una recopilación de la ley original, que se aprobó en
1934, y de todas las modificaciones que se le han hecho desde entonces.
Algunos usuarios del sistema de aduanas perciben que la Policía Nacional Civil (PNC)
está ejerciendo funciones de auditoría fiscal y otras que no le corresponden por ley.
Miembros de la PNC tienen que estar presentes, poner firmas, y supervisar otros
procedimientos. Según la opinión de algunos agentes aduanales, la aduana ha perdido
15
toda su autoridad. “Esto se debe a que la Ley de la PNC no tiene un reglamento que
3
defina y norme su accionar”/ .
Se percibe que hoy día sí hay interés por parte de la Dirección General de la Renta de
Aduanas para hacer cumplir el CAUCA II cuando un tercer país lo deposite, ya que se
cree que este nuevo marco regulatorio ordenaría el marco legal anterior, el cual se
considera disperso y confuso. Se espera que el CAUCA II y su reglamento ordenen el
desorden de leyes obsoletas vigentes hoy día.
En términos generales se considera que los procedimientos para importar son mucho
más engorrosos que los relativos a la exportación, por lo que ameritan especial atención.
Actualmente se está discutiendo en la Asamblea Legislativa un anteproyecto de Ley de
Infracciones aduaneras. Esta ley facultaría a la PNC a poner multas. Dicho anteproyecto
está siendo impulsado por la Presidencia, a través del Ministerio de Hacienda.
Un elemento que algunos consideran importante para reducir los problemas observados
en las aduanas, relacionados con el contrabando y la arbitrariedad, es crear mecanismos
para que las pólizas tramitadas ante la aduana puedan hacerse públicas. Esto permitiría
que los competidores tuvieran acceso a esta información y disminuiría los problemas
asociados con actuaciones arbitrarias.
(San Cristóbal, Anguiatu, El Poy y El Amatio), dos aduanas terrestres (San Bartolo, Santa
Ana), dos aduanas portuarias (Acajutla, El Cutuco/La Unión) y una aduana en el
Aeropuerto de Comalapa.
3
Según la Sra. Carmen Regina de Arévalo, de la Dirección General de Crédito Público.
16
Publicas y Asesoría y Estudios) que tienen como objetivo servir de soporte al Director
General.
Dirección General
Subdirección General
División de STAFF
Fiscalización
PNC
Unidad Unidad
Supervisión Asesoria y
Estudios
Unidad Unidad
Modernización Fiscalización
Unidad Unidad
Informatica Liquidación
Unidad
Relaciones
Publicas
Unidad de
Departamento Departamento Departamento Departamento Departamento Subastas Departamento Departamento Departamento Departamento
Juridico Laboratorio Regímenes Valoración Arancelario Finanzas Recursos Servicios Proveeduria
Aduaneros Humanos Generales
Administración de
Sección Sección Aduanas
Tiendas Libres Zonas Francas Subadministración
y Franquicias Recintos Fiscales de Aduanas
Sección Sección
Despacho Administrativa
Mercancias
17
GRÁFICA 1
300
250
200
ley salarios
150
contrato
100
50
0
Ejecutivo Técnico Administrativo Servicios
Los puestos fronterizos tienen un horario teórico entre 8 a.m. hasta 4 p.m., sin embargo,
existe trabajo extraordinario de los contadores vista o aforadores, quienes pueden
trabajar horas extras las cuales son cobradas como viáticos a los importadores. En
General los puestos fronterizos pasan abiertos de 6 a.m. hasta 11 p.m.
Todos los procedimientos en los puestos fronterizos se han armonizado, guías de transito
interaduanal rigen el sistema de control y transporte de bienes. No obstante, la
experiencia y destreza del resto de administradores aduanales no se compara con los de
Acajutla, Comalapa y San Bartolo, especialmente con esta ultima.
18
ADUANA SAN BARTOLO
Administrador
de Aduana
Subadministrador Subadministrador
de Aduana de Aduana
19
3.2.3 Infraestructura
En los puestos fronterizos las bodegas de almacenamiento solo poseen una capacidad de
30 m cuadrados, en la frontera de Angüiatu el parqueo de vehículos es techado por lo
que genera mayor área techada, en el puerto del Cutuco/La Unión existe
aproximadamente 5,500 m cuadrados de techo en bodegas en mal estado.
CUADRO 3
20
El manejo de la carga en los almacenes de la aduana terrestre de San Bartolo es
compleja, gracias a que no cuentan con el equipo para movilizar las mercaderías para su
revisión física, para poder realizar las inspecciones los Contador-Vistas tienen que pedir
prestado a las navieras los equipos necesarios para movilizar bultos o “containers”.
La Dirección General posee 115 computadoras para 770 empleados generando una
razón empleado/computadora de 7 empleados por computadora aproximadamente. No
existe comunicación entre redes, ni comunicación entre actores, no se tienen los “módem”
para que funcione el sistema.
21
CUADRO 4
Computadora Telefonos
Comalapa 17 DIRECTO
Acajutla 9 DIRECTO
La Unión DIRECTO
El triunfo N.D.
El Amatio 4 DIRECTO
El Poy 110
Anguiatu 4 110
San 110
Hachadur 110
Chinamas 4 110
Santa 10 DIRECTO
San 19 DIRECTO
Otros 48
TOTAL 115
Existe un sistema en uso: SIDUNEA (con fondos del PNUD) y MOST (con fondos AID) en
abandono. Ambos sistemas no son compatibles. La base general de datos del Ministerio
de Hacienda fue desarrollado por el MOST (DGII) y se requeriría que la base de aduanas
fuese compatible. No obstante, SIDUNEA seguirá adelante. El lenguaje ocupado en el de
SIDUNEA se llama AVAL y el del MOST es el FOXBASE.
Se esta trabajando para compatibilizar las bases de datos y flexibilizar un poco los
paquetes, no obstante, la unidad de informática no audita el proceso de introducción de
datos al sistema, ni el SIDUNEA contiene un vector de errores que faciliten el trabajo, por
lo que las estadísticas que genere el sistema no serán confiables hasta que no se supere
este problema.
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Adjunto al presente capitulo encontrarán una copia de los principales formularios que
deben llenarse para efectuar operaciones de comercio exterior, solicitud de registro de
operación/formulario aduanero de exportación, declaración de mercancías, certificado de
origen, “bill of landing”, orden de embarque. En la siguiente tabla se encuentran algunos
datos requeridos por cada registro u hoja de tramite requerido tanto para la exportación
como por la importación.
23
ADUANAS CENTREX C. DE ORIGEN B/L Orden de
Embarque
Fecha/presentación # Nombre, dirección y exportador #
país del exportador (nombre,
dirección y país)
Codigo-aduana lugar y fecha Nombre, dirección y importador puerto de salida
país del importador (nombre,
dirección y país)
Fecha/recepción nombre exportador Transporte y ruta a puerto de carga lugar y fecha
utilizar
NIT NIT, Carnet de exportador, TEL # de paquetes puerto de marca
descarga
Razón Social Importador (nombre, dirección y país) Descripción de los # de “containers” NIT
bienes
# IVA tipo de exportación Criterios de origen descripción de cantidad de bultos
bienes
Código/nombre de país de destino de las mercancías Peso bruto peso neto contenido
Agente Aduanero
# de manifiesto forma de pago, plazo para recibir el pago___ días # y fecha de facturas total de peso bruto
“containers”
Fecha manifiesto Agente país de origen (nombre, dirección y país) Firmas y sellos valor total
# de documento de medio de pago lugar y fecha de embarcador
transporte envío
Código de transporte tipo de transporte firmas y sellos consignado a
Código de país de origen # de resolución puerto de destino
Código de país de # de trueque y/o compensación de deuda asegurado por
procedencia/destina
Código de otros aduana de salida vapor/línea
documentos
Valor flete país de origen de la mercancías derechos de
exportador serán
pagados por
Valor seguro punto de entrada en país importador flete marítimo
Valor gastos punto de embarque deben destinarse o
redestinarse los
bultos
Tipo de cambio fecha de embarque dirección de oficina
del embarcador
# de facturas partidas arancelarias departamento de la
república de donde
procede la
mercadería
Marcas y números número y clase de bultos, descripción transportado por
Código y cantidad de cantidad a exportar valor total de
bultos mercaderías
Peso en kilogramos código de unidad de medida TEL/emergencia
llamar a (nombre)
Código de unidad de categoría arancelaria fecha de
medida conocimiento de
embarque
Código arancelario peso neto en kilogramos permiso de
exportación #
Fecha/presentación # Nombre, dirección y exportador #
país del exportador (nombre,
dirección y país)
Codigo-aduana lugar y fecha Nombre, dirección y importador puerto de salida
país del importador (nombre,
dirección y país)
Fecha/recepción nombre exportador Transporte y ruta a puerto de carga lugar y fecha
utilizar
NIT NIT, Carnet de exportador, TEL # de paquetes puerto de marca
descarga
Razón Social Importador (nombre, dirección y país) Descripción de los # de “containers” NIT
bienes
24
ADUANAS CENTREX C. DE ORIGEN B/L Orden de
Embarque
# IVA tipo de exportación Criterios de origen descripción de cantidad de bultos
bienes
Código/nombre de país de destino de las mercancías Peso bruto peso neto contenido
Agente Aduanero
# de manifiesto forma de pago, plazo para recibir el pago___ días # y fecha de facturas total de peso bruto
“containers”
Fecha manifiesto Agente país de origen (nombre, dirección y país) Firmas y sellos valor total
# de documento de medio de pago lugar y fecha de embarcador
transporte envío
Código de transporte tipo de transporte firmas y sellos consignado a
Código de país de origen # de resolución puerto de destino
Código de país de # de trueque y/o compensación de deuda asegurado por
procedencia/destina
Código de otros aduana de salida vapor/línea
documentos
Valor flete país de origen de la mercancías derechos de
exportador serán
pagados por
Valor seguro punto de entrada en país importador flete marítimo
Valor gastos punto de embarque deben destinarse o
redestinarse los
bultos
Tipo de cambio fecha de embarque dirección de oficina
del embarcador
# de facturas partidas arancelarias departamento de la
república de donde
procede la
mercadería
Marcas y números número y clase de bultos, descripción transportado por
Código y cantidad de cantidad a exportar valor total de
bultos mercaderías
Peso en kilogramos código de unidad de medida TEL/emergencia
llamar a (nombre)
Código de unidad de categoría arancelaria fecha de
medida conocimiento de
embarque
Código arancelario peso neto en kilogramos permiso de
exportación #
Descripción comercial de valor de la materia prima por partida arancelaria observaciones
la mercadería (solo maquila)
Valor FOB valor CIF y FOB por partida arancelaria firmas y sellos
Valor gastos # de Facturas
Valor CIF peso bruto total en kilogramos
Tasa DAI valor total FOB
Monto DAI materia prima nacional (solo maquila)
Monto IVA materia prima importada (solo maquila)
Valores a pago valor flete
Monto de garantía valor seguro
Libre o excento valor gastos
Código banco valor total en $
Código agencia Exportación bajo convenio
Total recaudado Si es Café año cosecha y # de descripción
Firmas y sellos Si es Azúcar año Zafra y mercado
Información para certificado fitosanitario
Si es Textil bajo que convenio
modalidad de cuota
Si es cuota GAI detalle ITA
Régimen de exportación
Si es maquila # de póliza de admisión temporal
firmas y sellos
25
3.3 Capacidad de Implementación del Cambio
El seguimiento del plan de modernización esta a cargo de la Dirección General de la
Renta de Aduanas. Las posibilidades de implementación y el grado de libertad es
relativamente fuerte ya que el Ministro de Hacienda esta comprometido con el plan de
modernización integral del Estado. Según el plan estratégico de la Dirección (en
planeación ) la reforma que se plantearon originalmente estará concluida en los próximos
dos años.
Esta idea no esta muy alejada de la realidad, los servicios de aduanas del país casi están
privatizados. Considérese por ejemplo, que las zonas francas son privadas y se
conceptualizan como áreas aduaneras, que de seguir con el empuje de la maquila
existirán más zonas francas en el país. Las empresas que así lo deseen pueden solicitar
la clasificación de recinto fiscal lo que la eximir del procedimientos en puestos fronterizos
y en aduanas terrestres. Las grandes empresas han solicitado este tipo de ventaja.
Por otra parte las navieras se encargan de mover su propia carga dentro de los
almacenes de las aduanas terrestres (porque tienen los montacargas que la DGRA no
tiene). El puerto de Acajutla y el aeropuerto de Comalapa utilizan instalaciones de la
estatal Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma CEPA para movilizar la carga, en el
puerto de Acajutla también se utilizan los servicios de trenes de FENADESAL.
26
nada esta todavía en blanco y negro, deberá revisarse muchas otras experiencias antes
de señalar quienes podrían liderar el proceso de privatización y cual será su faceta.
GRADO EN QUE EL SAN CUMPLE CON SUS PRINCIPALES FUNCIONES: GENERADOR DE ESTADÍSTICAS Y
CONTROLADOR DE TRASIEGO
27
POSICIÓN DE LOS ACTORES RESPECTO AL MARCO LEGAL DEL SAN
28
PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA MODERNIZACIÓN DE LOS SAN CENTROAMERICANOS
29
4. MOSTRAR EN TÉRMINOS DEL IMPACTO SOBRE LA
COMPETITIVIDAD, QUE CAMBIOS POSITIVOS Y NEGATIVOS
SE HAN DADO EN LOS ÚLTIMOS CINCO AÑOS
4.1 Antecedentes
El proceso de modernización en la Dirección General de Renta de Aduanas tiene cuatro
pilares fundamentales: el proceso de reforma legal integral (CAUCA, RECAUCA, Ley de
Infracciones Aduanales (en aprobación) y la compilación y depuración de todos los
instructivos de la Dirección (en proceso)), el proceso de reorganización institucional
(reforma de Jun/94), el proceso de sistematización y automatización de los
procedimientos aduanales (Ex-MOST, SIDUNEA) y el proceso de depuración y
capacitación de los Recursos Humanos (decreto 471).
TIEMPO DE COSTO
DESCRIPCION DE ESPERA
PASO
30
FLUJOGRAMA DE TRAMITE DE EXPORTACION
31
textiles, cuenta individual del exportador.Requiere que el Sector Privado este suscrito al
sistema y contactado vía modem con la red del Banco Central de Reserva, además del
equipo siguiente: computadora 486, 8MB Ram, disco duro de 200MB o más, “mouse”,
windows y monitor VGA, impresor matricial de 80 columnas compatible con windows y
regulador de voltaje, modem, se ofrece base de datos GUPTA SQL, instalación de SIEX
en computadora del exportador y capacitación para el manejo del paquete. Las
autorizaciones automáticas se dan las 24 horas los 365 días del año para los
exportadores que solicitan Registro de Exportación y Formulario Aduanero
Centroamericano. La impresión final de los documentos se realiza en la misma oficina del
exportador.
32
este despachada en un lapso no mayor de un día, reduciendo los pasos de 26 (actual) a 7
pasos (si todo es correcto) y a 14 pasos (si existe algún error).
33
“CONTROL DE PAGOS”. En esta ventanilla, el funcionario deberá: Ingresar a SIDUNEA
el número de control de liquidación anotando en la Declaración y efectuar el ingreso del
pago de la misma. Anotar, en todas las copias, el número de cancelación otorgado por
SIDUNEA, destapar el sello de Control de Cómputo, entregar las copias al interesado,
para que éste pueda proceder al levante.
4.2.5 Resumen
Las decisiones sobre que transporte ocupar, que puerto de salida se utiliza y donde será
liquidada la importación o exportación queda en manos de empleados de tercer o cuarto
nivel.
Por lo general, estos empleados no están familiarizados con todas las opciones que
presenta el mercado. Sus cualificaciones técnicas escasamente llegan a auxiliares
contables o secretarias ejecutivas bilingüe, aunque su experiencia laboral los capacite
para esta tarea.
La mayoria de las empresas dan un leve entrenamiento en esta área que por lo general
es un apéndice del departamento de contabilidad. Muchos de los problemas de trámites
gubernamentales se solucionarían ocupando personal universitario.
Para la implementación del SIEX el CENTREX realiza una encuesta sobre el equipo
computacional con el que cuenta el encargado de exportaciones de las empresas
encuestadas. El 80% de las empresas exportadoras no cuenta con los requerimientos
mínimos de tecnología para enlazarse con la base de datos del BCR.
34
4.2.6 Generadores de Demoras
Los empleados de la DGRA tienen incentivos (pago de servicios extraordinarios por los
usuarios contemplados por ley) de realizar la mayoría de su trabajo en tiempo
extraordinario aún cuando lo puedan ejecutar en horario normal.
Las empresas pequeñas que realizan sus propios tramites no poseen economías de
escala que les permita obtener los mismos beneficios que las navieras y por lo tanto
sufren demoras en los puestos fronterizos.
El exceso de burocracia y la apatía con la que los empleados públicos realizan los
trámites que otorgan beneficios a los empresarios.
Por lo general las empresas grandes contratan los servicios de navieras, de puerto a
puerto, cubriendo en los costos de los mismos, “pagos para evitar demoras”.
Los pagos directos a empleados públicos por los servicios en jornada extraordinaria por
cada póliza de exportación o importación, aún cuando, el servicio prestado no tarde más
que unos pocos minutos.
Dentro de los costos de las navieras están considerados los pagos a empleados públicos
fronterizos.
35
su tramite (evasión fiscal) o ha arreglar con los empleados públicos una solución rápida a
los trámites (corrupción).
Los empleados públicos que no tienen una supresión directa ni laboran dentro de las
instalaciones públicas como lo son: los delegados fiscales, contadores-vista,
guardalmacenes, que trabajan con diferentes regímenes aduaneros, reciben de empresas
privadas aproximadamente US$2,000.00 por el equipo de tres personas, por cada
empresa que fiscalizan.
Las empresas otorgan ese premio a los empleados públicos con el fin de evitar demoras y
acelerar procedimientos administrativos que puedan retrasar sus operaciones. En general
un empleado público en estas condiciones fácilmente podría obtener sobresueldos por un
monto de US$6,500.00 mensuales.
• Enero 1995. American Park comienza proceso de conseguir placas para camiones de
la zona franca que se importaron con franquicia.
• Diciembre 1995. Se siguieron utilizando los camiones sin placas de circulación por
trabas burocráticas, con la posibilidad latente de multas hacia la zona franca.
• Las razones para el atraso fueron expuestos por el Lic. Rene Salazar, Subdirector
Técnico de la DGRA, como atrasos por cambios en el personal.
• La franquicia venció en 1995, por lo que ahora deben tramitar nuevamente la
franquicia y deberá otorgarles la DGRA, con la franquicia deberá seguirse proceso en
la Corte de Cuentas de la República para que procesen los documentos y luego
liquidar la póliza de importación, finalmente en la Departamento de Tránsito para la
obtención de placas.
• Los esfuerzos administrativos para el proceso tan sencillo y de relativa poca
importancia en la administración de la zona franca, han requerido del seguimiento
telefónico día a día de una secretaria durante 1 año y 2 meses, reuniones y visitas del
Gerente General de la zona franca a la DGRA sin resultados positivos.
Los insumos que utilizan las empresas encuestadas provienen en un 50% de productos
salvadoreños y el resto son importados en el orden, Estados Unidos (21%), resto del
36
mundo (15%), Centroamérica (9%) y México (4%). El origen de los insumos importados
se compone de la siguiente forma: 38% Europa, 30% Sur América 27% Asia y 5% resto
del mundo.
Al agregar los otros gastos habitualmente asociados con la importación (agente aduanal,
pagos extraordinarios, etc.) a los aranceles y otros impuestos, el total, como porcentaje
del costo CIF de los productos importados, aumenta alrededor de tres puntos
porcentuales, llegando a representar el 17% en promedio. Ese aumento de tres puntos
porcentuales es similar en todos los sectores, con excepción del sector servicios que es
de alrededor de cinco puntos. Así mismo, el aumento es más significativo para las
empresas grandes (casi 4 puntos) que para las medianas (2 puntos) y para las pequeñas
(menos de un punto). Por su parte, para las empresas localizadas en San Salvador, el
costo aumenta en un poco más de 4 puntos, para San Miguel más de 5 puntos, mientras
que para las localizadas en Santa Ana en promedio el costo aumenta en menos de un
punto porcentual.
En promedio, transcurren cerca de quince días desde que la mercadería llega a la aduana
hasta que puede ser reclamada; este tiempo es menor para las empresas constructoras
(10 días) y mayor para las de servicios (19 días). No se observan diferencias significativas
en cuanto al tamaño ni a zona geográfica. Sin embargo, hay empresas grandes (ya sea
industriales o comerciales) que tardan menos de un día en retirar sus mercancías. Por el
otro lado, algunas empresas tardan hasta tres meses en completar todos los trámites.
El 87% de los encuestados señala que el destino final de sus productos es el mercado
interno. El restante 13% divide sus colocaciones en Centroamérica (5.5%), Estado Unidos
(4.5%), México (0.4%) y el resto del mundo (1.7%). Finalmente, dentro de las empresas
que tienen como destino el resto del mundo, Europa representa el 33%, Sur América el
13% y otros el 53%.
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Santa Ana obtuvieron resultados de 1.9 y 1.8 respectivamente. Los permisos y tramites
de importación obtuvieron un 1.5 y en general no existe diferencias significativas entres
sectores, tamaños de empresas ni regiones del país. Los permisos y tramites de
exportación obtuvieron un resultado de 1.3 siendo la diferencia más significativa para el
sector industrial con 1.5.
El 76% de las empresas recurren a un abogado u otro profesional para que les ayuden
con las regulaciones. No se observan mayores diferencias ni por sector ni por tamaño de
empresas ni por ciudad. El costo mensual promedio de esta ayuda externa con las
regulaciones es de 500 US$; se reportaron costos promedios similares para la industria,
comercio y servicios, pero para la construcción el costo promedio es únicamente de 200
US$. Las mayores diferencias se aprecian según el tamaño de la empresa: 750 US$ para
las grandes y cerca de 125 US$ para las pequeñas. En promedio, el costo de la ayuda
externa es equivalente al 0.8% de las ventas.
38
4.4 Impacto sobre los Ingresos Fiscales
CUADRO 5
Los ingresos fiscales del gobierno proceden de tres fuentes principales en el orden: IVA,
aranceles e Impuesto sobre la Renta. Con el proceso de desgravación arancelaria y la
apertura económica las importaciones crecieron rápidamente generando mayores
ingresos en concepto de aranceles.
GRAFICA 1
39
COMPARACIÓN DE INDICADORES FISCALES
20.00%
18.00%
16.00%
14.00%
12.00%
DGRA/GT
10.00%
DGRA/RA
8.00%
AR/IT
6.00%
4.00%
2.00%
0.00%
1991 1992 1993 1994 1995
En cuanto al gasto, el presupuesto de la DGRA es apenas del 0.05% del PIB y el 0.30%
del presupuesto general. No existió inversión en infraestructura física en los últimos cinco
años, ni se pretende hacer ningún gasto en inversión este año.
Como puede observarse en la GRAFICA, los aranceles como porcentaje de los ingresos
tributarios tienden a caer en el tiempo, la finalización de la desgravación arancelaria
representa la perdida de un 17% de los ingresos totales.
GRAFICA 2
EFICIENCIA EN LA RECAUDACIÓN
1.40%
1.20%
1.00%
0.80% DGRA/GT
DGRA/RE
0.60%
0.40%
0.20%
0.00%
1991 1992 1993 1994 1995
Del gráfico anterior se puede desprender varías conclusiones, la primera es que el gasto
en aduanas representa hoy un menor gasto (como porcentaje del gasto total) que en
años anteriores comparable solo con el año 1991. Al igual que, en el caso anterior, la
40
relación gasto/recaudación cuya tendencia en el tiempo ha sido la de disminuir el gasto
como proporción de los ingresos generados, a niveles comparables a 1991.
CUADRO 6
Además, El Salvador utiliza como corredor de sus exportaciones los puertos de Barrios y
de Cortés para accesar al mercado norteamericano, mayor agilidad en el flujo de
mercancías en esta área beneficiaria potencialmente las exportaciones de maquila y
otros.
Cuando se permita que los agentes aduanales se conecten en red con SIDUNEA se
podrá generar una base de datos confiable y podría solicitarse el permiso correspondiente
para que las declaraciones puedan ser de uso público.
41
CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS
ANTECEDENTES DEL IMPACTO QUE SOBRE LA COMPETITIVIDAD EJERCEN LOS SAN CENTROAMERICANOS
➫ El equipo del
MOST/ USAID
trabajo fuerte en el
mejoramiento de la
administración
tributaria y la
capacitación del
personal,
mejorando los
recursos personales
e informáticos para
la nueva misión.
➫ * A partir de 1991 ya
se tenía una visión
clara de lo que sería
el proceso de
modernización de
aduanas. Para 1993
el marco legal ya
estaba listo y
reformado.
42
CARACTERÍSTICAS DE SAN CENTROAMERICANO
43
CARACTERÍSTICAS GENERALES DE SAN CENTROAMERICANO: CALIDAD SERVICIO, INFORMÁTICA Y
APLICACIONES
44
5. QUÉ ESTA FALLANDO O RETARDANDO EL PROCESO DE
CAMBIO Y MODERNIZACIÓN EN LAS ADUANAS
En los próximos tres años estos cuatro pilares de la estrategia de modernización habrá
culminado quedando pendiente el proceso de inversión pública en infraestructura.
La ayuda internacional generó buena parte de los recursos de la Dirección General, para
finalizar el proceso de automatización se cuenta con el apoyo del BID y el Banco Mundial.
45
No obstante, la cantidad de proyectos y agencias internacionales que financiaron
proyectos generó una duplicidad de esfuerzos en esta área, por lo que es difícil que se
obtengan resultados eficientes en el corto plazo.
Las autoridades aduanales en un reciente trabajo de plan estratégico para 1996 piensan
que el proceso de modernización podrá estar listo con los mismos recursos actuales en
un plazo no mayor de dos años.
VENTAJAS DESVENTAJAS
• Del plan señalado en la sección 5.1 la • El Salvador ya pago el precio de la apertura
Dirección General de la Renta de Aduanas comercial, por lo que una calendarización
solo le falta por conciliar la sistematización de los cambios a nivel regional, solo
y automatización de los procedimientos retrasarían los ajustes en la economía
aduanales y depurar y capacitar al interna y frenaría los beneficios esperados
personal en aduanas para los nuevos de la apertura.
procedimientos.
46
CONCLUSIONES
FORTALEZAS IMPLICACIONES
1. Marco legal reformado y aprobado 1. No existe limitante de aprobación legislativa
2. Reorganización Institucional 2. No requiere de una nueva reingenieria
DEBILIDADES IMPLICACIONES
1. Excesivo celo sobre la Valoración 1. Fuente de subvaloración aduanera
Aduanera 2. Fuente de corrupción y sobornos
2. Excesivo número de pasos y trámites 3. Deterioro de las mercancías
administrativos
3. Aforaje físico del 100%
OPORTUNIDADES IMPLICACIONES
1. Depuración y capacitación de los 1. Oportunidad de contratar recursos técnicos
Recursos Humanos apropiados
2. Introducción del SIDUNEA 2. Automatización de los procesos aduaneros
disminuyendo el costo de tiempo de los
trámites
AMENAZAS IMPLICACIONES
1. Escasez de infraestructura física e 1. Los cambios en procedimientos no se
Informática llevarían a cabo manteniendo viejas
2. Nula posibilidad de mejorar las estructuras
Telecomunicaciones 2. Imposibilidad de procesar los datos y
transferirlos vía modems, por consiguiente,
la imposibilidad de consultas on-line
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RECOMENDACIONES
No se presenta ninguna solución para el control del tráfico interaduanal y el control del
contrabando. Eliminar los puestos fronterizos y controlar desde el puerto de entrada ya
sea en el territorio nacional o de países vecinos.
48
LISTA DE ENTREVISTAS
49
BIBLIOGRAFIA
FUSADES (1995) ¿Cómo está Nuestra Economía? 1994. FUSADES, San Salvador, El
Salvador.
Gallagher, Mark (1993) La Aduana de México: Informe de Viaje. USAID, San Salvador, El
Salvador.
Banco Central de Reserva (1991) Guía del Exportador. BCR, San Salvador, El Salvador.
Harris Inc., Federic (1995) Estudio de Optimización del Sistema de Transporte. GOES
/USAID, San Salvador, El Salvador.
50