Sistema Aduanero Nacional

de El Salvador

Carlos Restrepo, Carolina de Franco,

Juan C. Rivas y Juan Carlos Barahona

CEN 330
Junio, 1996
Documento en Proceso. Escrito por los consultores Carlos Restrepo, Carolina de
Franco, Juan C. Rivas y Juan Carlos Barahona, Director Adjunto del CLACDS. Este
trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles
opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de
políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de
estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen
responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y
Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de
buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo
ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el
desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad,
bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios
contribuyentes del proyecto. Junio, 1996.
 TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN ........................................................................................................................................... 1

1. CAMBIOS EN EL AMBIENTE QUE OBLIGAN A QUE SE REALICE UN CAMBIO EN LA

FORMA EN QUE SE ADMINISTRA EL SISTEMA DE ADUANAS .................................................... 3

2. RELACIONES INTERINSTITUCIONALES ................................................................................. 6

2.1 ¿CUÁLES SON TODOS LOS ELEMENTOS DEL SISTEMA Y CÓMO SE RELACIONAN CON EL CONTEXTO
O ENTORNO Y SU PAPEL DENTRO DEL SISTEMA? ................................................................................. 6
2.2 MATRIZ DE ACTORES ................................................................................................................. 7
2.3 MAPA POLÍTICO ......................................................................................................................... 7
3. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL DE ADUANAS, SITUACIÓN ACTUAL Y SU
PAPEL COMO BARRERA O LIMITANTE DE LA COMPETITIVIDAD ............................................ 11
3.1 DESCRIPCIÓN GENERAL SOBRE LA OPERACIÓN DE LA ADUANA .................................................. 11
3.2 DIAGNÓSTICO .......................................................................................................................... 12
3.2.1 Entorno........................................................................................................................... 12
3.2.1.1 Privado Marco Regulatorio del Sistema de Aduanas de El Salvador .................... 12
3.2.1.2 Reglamento Organico Funcional De La Dirección General De La Renta De
Aduanas 12
3.2.1.3 Reglamento Nacional Del Código Aduanero Uniforme Centroamericano............. 12
3.2.1.4 Ley orgánica de la Policia Nacional Civil.............................................................. 12
3.2.1.5 Ley del Régimen de Zonas Francas Recintos Fiscales........................................ 13
3.2.1.6 Reglamento General de la ley del Régimen de Zonas Francas y Recintos
Fiscales 13
3.2.1.7 Ley de Almacenaje................................................................................................ 13
3.2.1.8 Ley de equipaje de viajeros procedentes del exterior............................................ 14
3.2.1.9 Anteproyecto de "Ley Especial para sancionar infracciones aduaneras” .............. 14
3.2.1.10 Consideraciones sobre la efectividad del marco legal de las aduanas .............. 15
3.2.2 Estructura y Organización.............................................................................................. 16
3.2.3 Infraestructura................................................................................................................ 20
3.2.4 Administración de la Información ................................................................................... 22
3.3 CAPACIDAD DE IMPLEMENTACIÓN DEL CAMBIO .......................................................................... 26
3.3.1 Posible Proceso de Privatización................................................................................... 26
4. MOSTRAR EN TÉRMINOS DEL IMPACTO SOBRE LA COMPETITIVIDAD, QUE CAMBIOS
POSITIVOS Y NEGATIVOS SE HAN DADO EN LOS ÚLTIMOS CINCO AÑOS ............................ 30
4.1 ANTECEDENTES ....................................................................................................................... 30
4.2 PROCESOS, PROCEDIMIENTOS Y SU IMPACTO EN COSTO Y TIEMPOS ......................................... 30
DESCRIPCION DE PASO ................................................................................................. 30
4.2.1 Fases de Externalización de Mercancías ...................................................................... 31
4.2.2 Sistema Electrónico de Exportación .............................................................................. 31
4.2.3 Fases de Internalización de Mercancías ....................................................................... 32
4.2.4 Sistema Automatizado de Importación (SIDUNEA) ....................................................... 32
4.2.5 Resumen........................................................................................................................ 34
4.2.5.1 En el Sector Privado .............................................................................................. 34
4.2.5.2 En el Sector Público............................................................................................... 34
4.2.6 Generadores de Demoras ............................................................................................. 35
4.2.7 Generadores de Costos................................................................................................. 35
4.2.8 Generadores de Corrupcion .......................................................................................... 35
4.2.9 Minicaso – American Park Free Zone............................................................................ 36
4.3 IMPACTO SOBRE LA COMPETITIVIDAD ........................................................................................ 36
4.3.1 Datos Generales ............................................................................................................ 36
4.4 IMPACTO SOBRE LOS INGRESOS FISCALES ................................................................................ 39
4.5 IMPACTO SOBRE LA INFORMACIÓN............................................................................................. 41
5. QUÉ ESTA FALLANDO O RETARDANDO EL PROCESO DE CAMBIO Y MODERNIZACIÓN
EN LAS ADUANAS ........................................................................................................................... 45
5.1 ELEMENTOS QUE RETRASAN .................................................................................................... 45
5.2 ELEMENTOS QUE PUEDEN ACELERAR EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN .................................... 45
5.3 PLAN DE ACCIÓN...................................................................................................................... 45
CONCLUSIONES .............................................................................................................................. 47

RECOMENDACIONES...................................................................................................................... 48

LISTA DE ENTREVISTAS................................................................................................................. 49

BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 50
 RESUMEN

La situación actual del sistema de aduanas de El Salvador se puede analizar en cuatro

items preferenciales: Problemas detectados por el Sector Privado, Soluciones planteadas
por el Sector Público, Medidas puntuales adoptadas por la Dirección General de la Renta
de Aduanas y nuestras Recomendaciones Finales.

⇒ Problemas del Sector Privado:

! Excesivo celo sobre la Valoración Aduanera

! Excesivo número de pasos y trámites administrativos
! Aforaje físico del 100%
! Escasez de Infraestructura Física e Informática

⇒ Soluciones del Sector Público:

! Proceso de reforma legal (CAUCA II, RECAUCA II, Ley de Infracciones

Aduanales, compilación y reforma de instructivos)
! Reorganización Institucional
! Introducción del SIDUNEA
! Depuración y capacitación de los Recursos Humanos

⇒ Medidas Puntuales De La Dgra:

! Nuevos instructivos de consulta de valoración y aranceles

! Unico formulario de Declaración de Mercancías
! Introducción de la AUTOLIQUIDACION
! Aforaje selectivo y semaforización del Aforaje al 10%
! Incremento de la capacidad informática a través de la ayuda del BID

⇒ Recomendaciones Finales:

! No se ha aplicado ningún plan de Valoración Aduanera. A pesar de que se está

revisando la experiencia de otros países en la privatización de la valoración
aduanera y se considera la opción de privatizar el servicio o crear un centro de
valoración de importaciones privado, no se han aplicado acciones concretas.
! No obstante se cuenta con un plan y financiamiento para el manejo de personal
redundante y con el decreto legislativo No. 471 se retiró{o parte del personal, no
se han tomado acciones concretas para disminuir sistemáticamente el personal
de aduanas o Privatizar toda la Administración Aduanera.

1
! Las medidas tomadas sobre la selectividad del Aforaje disminuyen la necesidad
de fiscalizar in-situ. La PNC y la DGRA deberán coordinar esfuerzos para una
amplia fiscalización ex-post.
! No se presenta ninguna solución para el control del tráfico interaduanal y el
control del contrabando. Eliminar los puestos fronterizos y controlar desde el
puerto de entrada ya sea en el territorio nacional o de países vecinos.

2
1. CAMBIOS EN EL AMBIENTE QUE OBLIGAN A QUE SE
REALICE UN CAMBIO EN LA FORMA EN QUE SE
ADMINISTRA EL SISTEMA DE ADUANAS

La reforma del sistema de aduanas en El Salvador ha venido adquiriendo cada vez mayor
importancia dentro del programa de modernización que contempla el gobierno, en la
medida que la desprotección al sector productivo -que se ha originado con la
desgravación arancelaria-, demanda de una pronta reconversión del aparato productivo
para poder sobrevivir ante una competencia externa cada vez más fuerte. El sistema
aduanero puede convertirse en elemento facilitador, o por el contrario obstaculizador,
para que las empresas eleven sus niveles de competitividad, lo que explica la importancia
que adquiere la modernización aduanera en el proceso de reconversión industrial.

Existen fuerzas tanto externas como internas que están impulsando una reforma profunda
en el sistema aduanero. Entre los factores externos se encuentra el fenómeno de la
"globalización" que se manifiesta en una mayor y más compleja interdependencia de las
economías no sólo en el comercio de bienes, sino también de servicios, y de flujos de
capital, pero además que se traduce en la internacionalización de los procesos de
producción, de manera que un bien pueda ser generado a través de procesos de
producción que se llevan a cabo en diferentes países.

De acuerdo a la Organización Mundial de Comercio, esta mayor integración económica

es reflejo principalmente de tres sucesos: el cambio de políticas gubernamentales, los
avances tecnológicos que han generado profundos cambios en los procesos de
producción y en las comunicaciones, y el cambio de estrategia al que han recurrido las
empresas transnacionales, para elevar los niveles de competitividad y asegurar
mercados. Los dos últimos sucesos han estado fuertemente interrelacionados y se han
impulsado mutuamente, uniendo esfuerzos en favor de la liberalización comercial. Las
políticas gubernamentales en la mayoría de países han estado orientadas hacia la
apertura de las economías, pero en algunos casos han propiciado medidas
proteccionistas, sobre todo aplicadas a determinados sectores, ante las presiones
domésticas por una mayor protección.

Esta mayor "globalización" se ha reflejado en un crecimiento del comercio mundial que

supera la tasa del crecimiento de la producción global, y ha habido un cambio en la
estructura del comercio donde el sector terciario ha adquirido creciente importancia en los
flujos comerciales, especialmente en lo que se refiere a los servicios financieros. Al
mismo tiempo se ha impulsado fuertemente el sistema multilateral de comercio que busca
la liberalización del comercio a nivel mundial, de tal manera que el Acuerdo General de
Comercio y Tarifas (GATT) fue sustituido por la Organización Mundial de Comercio
(OMC). Pero también, la globalización ha estado acompañada de la multiplicación de
acuerdos comerciales para conformar zonas de libre comercio entre economías de
desigual desarrollo. Todos estos hechos han significado que prácticamente toda nación
que quiera desarrollarse se vea obligada a incursionar activamente en el escenario
mundial.

Por el lado de los factores internos que están propiciando por un cambio en la
administración de aduanas en el país, tenemos la finalización del conflicto armado, y la
implementación de un modelo de economía social de mercado con apertura externa. El

3
cambio radical en la política del gobierno ha estado obviamente condicionado a las
grandes transformaciones que se han producido en el escenario mundial. El gobierno en
su búsqueda de elevar el desarrollo económico en un mundo altamente interrelacionado,
tiene entre sus principales objetivos elevar la competitividad del país a estándares que le
permitan incursionar con éxito en el mercado mundial, desechando completamente el
modelo de sustitución de importaciones que fomentaba el desarrollo industrial a través de
una fuerte protección arancelaria.

Esta misma orientación de la economía hacia la apertura externa llevó a que el país
buscara su incorporación al GATT, y más tarde a la OMC, y que emprendiera un agresivo
programa de desgravación arancelaria que llevara al productor nacional a reconvertirse, y
que al mismo tiempo redujera sus costos de producción, al abaratarse los insumos y
bienes intermedios importados. Por otra parte se ha tratado de dar un nuevo impulso y
orientación a la integración centroamericana, y se han emprendido negociaciones para la
conformación de zonas de libre comercio con México, Venezuela y Colombia, y se está
participando activamente en las mesas de trabajo para lograr la implementación del
Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Todos estos pasos han presionado a una reforma sustancial del sistema aduanero. Ante
la reducción de los impuestos a la importación que ha disminuido la protección efectiva de
la que gozaba la producción doméstica, el sector empresarial ha manifestado cada vez
más la imperiosa necesidad de modernizar las aduanas para evitar ineficiencias. Al
mismo tiempo, el sector exportador y el que comercia con bienes importados, están
gestionando fuertemente por la modernización de las aduanas.

El actual sistema aduanero representa en la actualidad un alto costo sobre todo para el
importador, por la lentitud, lo engorroso y por la falta de automaticidad del proceso, por
los pagos ilegales que deben efectuarse, por la subfacturación y otros actos de
corrupción que ponen en desventaja al importador honesto, y por la falta de preparación
del personal de aduanas, que muchas veces obstaculiza y le quita transparencia al
proceso. Asimismo, el agente aduanal está a favor de un cambio en los procedimientos
aduaneros que reduzca o elimine los costos que resultan de la ineficiencia y la corrupción.
En esto también ha influido la desgravación que se ha llevado a cabo, que hacen cada
vez menos atractiva la subfacturación o los pagos extra oficiales para reducir impuestos,
por los menores ahorros que esto representa, y por lo tanto por el mayor costo que
implica el riesgo de ser penalizados.

Con la internacionalización de la economía, el papel de las aduanas como agente

recolector de impuesto pierde importancia, para pasar a desempeñar esencialmente el
papel de facilitador de los flujos comerciales. En este sentido se busca reducir y unificar
los trámites, rebajar costos, agilizar los procedimientos, y lograr la aplicación imparcial de
la ley. Una manera propuesta para lograr una mayor transparencia e imparcialidad ha
sido el acceso público a las pólizas de importación, que ahora están restringidas al
importador y agente aduanal.

Pero también la conformación de la reforma está supeditada al hecho de que el país es

miembro de la OMC, es signatario del Tratado General de Integración Económica
Centroamericana, y está negociando tratados de libre comercio con otros países. En
primer lugar, debe cumplir con los compromisos adquiridos con la OMC en cuanto a
procedimientos aduanales, y valorización. Por otra parte, el país está buscando uniformar

4
procedimientos con el resto de países de la región, y la firma de otros acuerdos de libre
comercio implicará también compromisos en esta área.

Al conformar zonas de libre comercio, o uniones aduaneras, las aduanas deben volverse
operativas para poder determinar eficazmente el origen de las mercancías, y poder
aplicar el respectivo régimen arancelario que les corresponda. Esto no es del todo fácil,
considerando que muchas de las normas de origen que establecen los acuerdos de libre
comercio son bastante complejas, y pueden convertirse en un obstáculo al libre comercio.
Finalmente, los nuevos acuerdos de libre comercio implicarán actualizar las funciones del
agente aduanero y de los funcionarios de las aduanas.

5
2. RELACIONES INTERINSTITUCIONALES

2.1 ¿Cuáles son todos los Elementos del Sistema y cómo se

relacionan con el Contexto o Entorno y su papel dentro del
Sistema?
El principal actor en todo sistema de intercambio es el consumidor y el productor
(exportador o importador). A este sistema se le añaden los facilitadores como lo son los
agentes aduanales y los transportistas. Los organismos que prestan un servicio público al
sistema: CEPA y Aduanas, son parte del sistema debido a que administran un bien
público. Los organismos de control como es el CENTREX y las organizaciones de
posición e intereses como lo son los sindicatos (AGEMHA) y las gremiales (ASI,
COEXPORT, Cámara de Comercio e Industria, ASODAA).

RELACIONES INTERINSTITUCIONALES

Título del

ASI EXPORTAD IMPORTAD Camara

COEXPO Comerci
CENTR

AGEMH ADUAN CEP

TRANSPOR
AGENT TERREST
ADUAN AERE
NAVA

CONSUMID

6
2.2 Matriz de Actores
Todos los actores involucrados en el comercio internacional de El Salvador están a favor
de la modernización de las aduanas, excepto el sindicato del Ministerio de Hacienda. El
sector privado puede estar a favor del cambio de forma política, sin embargo, los agentes
que intervienen en el proceso de internalización de bienes pueden generar obstáculos a
través de practicas no éticas como la evasión y el fraude.

CUADRO 1

MATRIZ DE POSICIONES DE LOS AGENTES DE CAMBIO

ACTOR POSICIÓN INFLUENCIA

AGEMHA El sindicato de trabajadores del Ministerio de Hacienda se oponen al cambio y a la MEDIO
modernización del sistema de aduanas, porque consideran que dicho cambio implica menos
plazas y reubicación del personal, cambios de horarios y mayor carga de trabajo por individuo,
condiciones laborales que no pueden prevalecer en un marco del régimen del servicio civil.
CENTREX El CENTREX esta a favor de la modernización de Aduanas, ya que muchas de las labores que MUY ALTO
realiza en el registro de las exportaciones son competencia propia de la Administración de
Aduanas. Actualmente implementaron el nuevo sistema SIEX que es como la contrapartida en
exportaciones de SIDUNEA, la jefatura del CENTREX esta en coordinación con la Dirección
General de la DGRA para unificar formularios y bases de datos que permitan una solución rápida
al proceso de exportación ágil y oportuno.
Cámara de A favor. Existe una comisión permanente de la Cámara que estudia los problemas de sus socios ALTO
Comercio suscitados en aduanas y mantienen una comunicación constante con la Dirección General de
Aduanas, para fines de solventar y superar dichos problemas. Los pasos que la Cámara da son
a favor de resolver los problemas presentados y en general apoyan cualquier intento por mejorar
dicha situación. Así mismo, la Cámara posee en su organización un comité de transporte que
esta compuesto a su vez por transportistas terrestres, agentes aduanales y navieras, lo que
genera información de primera mano en el señalamiento de cualquier anomalía en aduanas.
Agentes Están a favor de la modernización porque desean un sistema rápido, eficiente y eficaz de BAJO
Aduanales introducción de mercaderías, disminuyendo sus costos de transacción, a su vez, desean poca o
ninguna arbitrariedad sobre la valoración y tasación de las mercaderías importadas.
ASI A favor. Al igual que la Cámara mantienen una constante vigilancia de los problemas aduaneros ALTO
de sus socios. Hacen los señalamientos en el momento que ocurren y no poseen una propuesta
de mejoramiento. No obstante, sus señalamientos más importantes son por la continúa denuncia
de practicas ilegales de comercio (contrabando) y la falta de control de la dirección de aduanas
en el dicho aspecto, aunado a un esfuerzo no coordinado de la Policía Nacional Civil sobre los
tópicos aduaneros que provocan detenciones de cargamentos de productos a exportar, que
repercuten en entregas fallidas y penalizaciones o anulaciones de contratos de exportación.
ANEP A favor. Su posición que será conocida en próximas semanas, es la de solicitar una rápida MUY ALTO
privatización de las Aduanas, y coordinar y apoyar al ente privado que asumiría la dirección de
los servicios de las Aduanas. Esta posición será presentada como una iniciativa en conjunto con
ASI-Cámara.
COEXPORT Al igual que la Cámara mantiene una constante vigilancia sobre los problemas de sus socios en ALTO
el terreno de Aduanas, apoyan decididamente todo proyecto de modernización de aduanas.
Señalan que su principal obstáculo en Aduanas es la forma no armonizada de llenar la póliza de
exportación, que trae como consecuencia el rechazo de la solicitud de los incentivos fiscales. Así
como también señalan que los acuerdos regionales tomados por los Ministros de Economía del
área, no se aplican de forma unánime ni simultánea en todas las aduanas de los países
centroamericanos. (Mala comunicación).
Ministerio de La Dirección General de Renta de Aduanas desea dar un servicio eficiente, oportuno y MUY ALTO
Hacienda transparente de internalización de mercancías.

2.3 Mapa Político

La posición de los agentes de cambio fueron resultado de las entrevistas realizadas para
este proyecto, un listado de personalidades puede observarse al final del documento.

7
 CUADRO 2

MAPA POLÍTICO DE LOS AGENTES DE CAMBIO

Muy en contra En Contra Centro A Favor Muy a Favor

División de Cámara de Ministerio de
Finanzas de la Comercio Hacienda
PNC CENTREX

Agentes Ministerio de
Aduanales Economía
ASI

AGEMHA ANEP
COEXPORT
Navieras
Transportistas
Terrestres

8
 CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS

POSICIÓN DE LOS ACTORES SAN CENTROAMERICANOS RESPECTO A CAMBIOS ESPECÍFICOS:

ACCESO PÚBLICO A LAS PÓLIZAS

ACTORES APOYO PRINCIPAL RAZON

Sindicato AGEMHA NULO Puede implicar en actos a
empleados públicos y no hay
respaldo institucional
CENTREX PARCIAL El sistema actual del SIEX
permite el ingreso vía
modem pero no la consulta
de otras transacciones. En el
BCR no hay espacio para
exhibir copias de las
declaraciones de
exportación.
Cámara de Comercio PARCIAL Las casas de
representaciones y las casas
de distribuciones exclusivas,
perderían la confidencialidad
de sus costos y el origen de
sus contactos comerciales
Agentes Aduanales PARCIAL Muchos clientes podrían ver
diferencias significativs con
respecto a los pagos de
impuestos de su
competencia y podrían
reducir los servicios de los
agentes aduanales
ASI, ANEP, COEXPORT PARCIAL Algunos socios de la gremial
consideran que el acceso
público a las pólizas de
importación finalizarían con
la competencia desleal, ya
que existe evidencia de
empresas que importan
subvalorando sus
mercaderías
Ministerio de Hacienda PARCIAL Las pólizas de importación
son una declaración jurada,
al igual que en otras
declaraciones de otros
impuestos, esta es de uso
exclusivo de los empleados
del Ministerio de Hacienda,
que deben confidencialidad
en lo que trabajan.

9
 POSICIÓN DE LOS ACTORES SAN CENTROAMERICANOS RESPECTO A CAMBIOS ESPECÍFICOS: INSPECCIÓN
ACTORES
Sindicato AGEMHA
CENTREX
Cámara de Comercio
Agentes Aduanales
ASI, ANEP, COEXPORT
Ministerio de Hacienda
POSICIÓN DE LOS ACTORES SAN CENTROAMERICANOS RESPECTO A CAMBIOS ESPECÍFICOS:
DECLARACIONES ADUANERAS AUTOMATIZADAS
ACTORES
Sindicato AGEMHA
CENTREX
Cámara de Comercio
Agentes Aduanales
ASI, ANEP, COEXPORT
Ministerio de Hacienda
ALEATORIA DEL 10%
APOYO PRINCIPAL RAZON
BAJO Oposición. Debido a la reducción posible
de Contadores-Vista
NULO No es su competencia
ALTO A favor. Ya que reduce el tiempo de
estancia de los productos en la Aduana
ALTO A favor. Ya que agilizaría el tramite de
internalización de las mercaderías
ALTO A favor. Porque reduce la desventaja
competitiva del país y ayuda al aumento de
las exportaciones
ALTO Es parte del plan de modernización de
Aduanas.
APOYO PRINCIPAL RAZON
BAJO Oposición. Debido a falta de comunicación
y entrenamiento de los empleados de la
DGRA
ALTO A favor. Actualmente el CENTREX trata de
capacitar a la DGRA en el conocimiento
del sistema SIEX de exportación con el fin
de equiparar los dos procedimientos tanto
para exportación como para importación
ALTO A favor de la declaración automatizada y el
proceso de autoliquidación
PARCIAL Ya que consideran que no se ha
implementado totalmente (se lleva manual
y automatizado a la vez). Por falta de
comunicación y entrenamiento no saben
que equipo y software obtener para ser
compatibles con SIDUNEA
ALTO Todo el beneficio siempre que agilize el
tramite de importación
ALTO Es el sistema que esta implementando.
10
3. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL DE ADUANAS,
SITUACIÓN ACTUAL Y SU PAPEL COMO BARRERA O
LIMITANTE DE LA COMPETITIVIDAD

3.1 Descripción General sobre la Operación de la Aduana

El Sistema Nacional de Aduanas esta lejos de ser un facilitador del comercio intraregional
debido especialmente a la competencia y procedimientos contemplados en la legislación
de su parte funcional, que no es compatible con un proceso de apertura económica
(100% de verificación física de los bienes internalizados).

En cuanto al comercio extraregional que se realiza a través de transporte marítimo y

aéreo, las condiciones son diferentes debido a las facilidades (oficinas en San Salvador)
con las que cuenta la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma CEPA. La situación más
critica se refleja en la falta de coordinación y control de las mercaderías en transito
interaduanal.

Como agente de recaudación no posee la capacidad más adecuada de fiscalización ex-

post, capacidad que requiere para elevar la recaudación vía aranceles. “En la actualidad
cuenta con unidades de Programación y Auditoría, que desarrollan la fiscalización ex-post
(60 personas). Además desarrolla auditorías Integrales con la Dirección General de
1
Impuestos Internos”/ . No obstante la apertura económica reflejada en la baja de los
aranceles, es frenada por el afán de valoración correcta de los bienes y no el precio
pactado, lo que destruye la ventaja competitiva alcanzada en las transacciones por los
agentes económicos.

El papel de generador de estadísticas de la Dirección General de Renta de Aduanas es

nulo debido a que “...aunque posee el equipo adecuado para realizar dicha labor, no ha
2
desarrollado el apoyo logístico necesario para operar”/ . Sin embargo, el proceso de
modernización incluye la automatización de los procesos de internalización y
externalización de los bienes, en un futuro se producir dichas estadísticas, el grado de
confiabilidad de dichas estadísticas será igual al grado de supervisión de sistemas que se
ejerzan.

1
Según la Sra. Carmen Regina de Arévalo, de la Dirección General de Crédito Público.
2
Idem.

11
3.2 Diagnóstico

3.2.1 Entorno

3.2.1.1 Privado Marco Regulatorio del Sistema de Aduanas de El Salvador

A continuación se presenta una breve descripción de las principales leyes que rigen el
sistema de aduanas de El Salvador. Estas leyes determinan la estructura del sistema de
aduanas, los procedimientos y plazos necesarios para efectos de importación y
exportación de mercancías, y las condiciones especiales a que están sujetas las zonas
francas y recintos fiscales. Posteriormente se presentan algunas consideraciones sobre la
efectividad de este marco regulatorio, basado en las percepciones de los usuarios del
sistema aduanal.

3.2.1.2 Reglamento Organico Funcional De La Dirección General De La

Renta De Aduanas

Este reglamento se publicó en el Diario Oficial del 10 de junio de 1994, y establece la

estructura orgánico funcional de la Dirección General de la Renta de Aduanas,
estableciendo las atribuciones de sus distintas dependencias.

3.2.1.3 Reglamento Nacional Del Código Aduanero Uniforme

Centroamericano

Este reglamento, publicado en el Diario Oficial del 9 de junio de 1994, tiene por objeto
desarrollar los principios y disposiciones del Código Aduanero Uniforme Centroamericano,
y rige todas las actividades aduaneras que se efectúan en el país, incluyendo la recepción
legal de los medios de transporte; la descarga, carga, transbordo y reembarque de las
mercancías; el manifiesto de carga; el depósito temporal de mercancías; la declaración de
mercancías; la importación y exportación definitiva; el tránsito aduanero; la importación
temporal con reexportación en el mismo estado; la admisión temporal para
perfeccionamiento activo; el depósito de aduanas; las zonas francas; la exportación
temporal con reimportación en el mismo estado; la exportación temporal para
perfeccionamiento pasivo; modalidades especiales de importación y exportación
definitivas; las mercancías abandonadas y subasta aduanera; los requisitos para la
autorización de despachantes de aduanas y sanciones; y los recursos aduaneros.

3.2.1.4 Ley orgánica de la Policia Nacional Civil

Esta ley crea la Policía Nacional Civil (PNC), como institución con autonomía
administrativa y financiera, cuyo objeto, según el artículo 1 de la Ley es "proteger y
garantizar el libre ejercicio de los derechos y las libertades de las personas; prevenir y
combatir toda clase de delitos; mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la
seguridad pública, tanto en el ámbito urbano como rural, con estricto apego a los
derechos humanos".

12
En relación con las funciones aduanales, el artículo 15 establece que la División de
Finanzas de la PNC, bajo la dirección funcional del Ministerio de Hacienda, se encargará
de "prevenir y combatir las infracciones a la legislación fiscal, sin perjuicio de las
funciones de vigilancia o de las otras que corresponden a dicho ministerio, al que servirá
como organismo de apoyo policial". La División de Finanzas de la PNC está dividida en
dos departamentos: Aduana e Impuestos.

El mismo artículo señala que "La División de Finanzas será el único organismo policial
con competencia en área de aduanas e impuestos. En consecuencia, a partir de su
entrada en operación, quedarán sin efecto toda disposición y estructura incompatible con
este principio. Esta ley se publicó en el Diario Oficial del 10 de agosto de 1992.

3.2.1.5 Ley del Régimen de Zonas Francas Recintos Fiscales

Esta ley se publicó en el Diario Oficial del 18 de abril de 1990, y tiene por objeto regular el
funcionamiento de zonas francas y recintos fiscales, así como los beneficios a los titulares
de las empresas que desarrollen, administren o usen las mismas. La ley define las zonas
francas como "aquellas áreas del territorio nacional extra-aduanal previamente
calificadas, sujetas a un régimen especial donde podrían establecerse y funcionar
empresas, nacionales o extranjeras, que se dediquen a la producción o comercialización
de bienes para la exportación, así como en la prestación de servicios vinculados al
comercio internacional y a las actividades conexas o complementarias a ellas".

El Capítulo V, comprendido por los artículos 22-30, establece el Régimen aduanero. La

ley establece que el tránsito de mercaderías a ser admitidas en Zonas Francas o recintos
fiscales se debe operar por medio de permisos provisionales de importación o guías
interaduanales. El plazo para la permanencia de los bienes bajo el Régimen de Admisión
Temporal internados a zonas francas o recintos fiscales para su perfeccionamiento activo
es de 18 meses, contados a partir de la fecha de su registro aduanero inicial.

3.2.1.6 Reglamento General de la ley del Régimen de Zonas Francas y

Recintos Fiscales

Este Reglamento, publicado en el Diario Oficial del 16 de octubre de 1990, tiene por
objeto desarrollar las normas básicas de la Ley del Régimen de Zonas Francas y
Recintos Fiscales en lo relativo al funcionamiento y establecimiento de las zonas francas
y de los beneficios que se conceden para su desarrollo, administración y uso, así como
en lo referente a la concesión de los beneficios e incentivos para los exportadores de
productos no tradicionales hacia los países fuera del área centroamericana, ubicados en
zonas francas o recintos fiscales, con el propósito de propiciar las inversiones y fomentar
las exportaciones. La descripción del "Régimen Aduanero" se establece en el Capítulo V,
artículos 29-46.

3.2.1.7 Ley de Almacenaje

Esta ley señala, en su artículo primero, que las mercancías que ingresen al territorio
aduanero, donde la aduana efectúe operaciones de almacenamiento o depósito, deberán
ser presentadas a despacho por su consignatario, dueño, o representante autorizado,
dentro de los plazos de almacenaje libre que se expresan a continuación:

13
 ! 48 horas cuando se trate de animales vivos (plazo único).
! 15 días hábiles para las mercaderías en general.

La ley también establece tasas para las mercancías que no se despachen en los periodos
establecidos y para la refrigeración. La fecha de publicación de este ley en el Diario
Oficial es 19 de diciembre de 1990.

3.2.1.8 Ley de equipaje de viajeros procedentes del exterior

Esta ley define equipaje como "los bienes de uso o consumo normal del viajero, que por
su naturaleza o cantidad se puede determinar que son introducidos para fines
personales". Viajero se define como "toda persona que salga o ingrese al territorio
nacional, por los lugares habilitados para tal efecto". La fecha de publicación de esta ley
en el Diario Oficial es 10 de enero de 1994.

La ley establece que todo viajero que llegue al país deberá someter su equipaje al control
de la Aduana y formular una declaración escrita. Asimismo, se estable que un sistema de
doble circuito o "Declara/No declara", indicándose que, según las necesidades del turismo
internacional, dicho sistema podrá implantarse en cualquier otro aeropuerto, puerto o
punto fronterizo del país.

Asimismo, la ley establece sanciones para quienes crucen el circuito "No declara",
cuando porte bienes que superan los límites de las franquicias y demás condiciones
establecidas; cuando no se presente la declaración, o se presente con información falsa;
o cuando se retire el equipaje por puertas o vías que no han sido habilitadas por la
Aduana para tales efectos.

3.2.1.9 Anteproyecto de "Ley Especial para sancionar infracciones

aduaneras”

En vista de la percepción ubicua que el contrabando es un problema serio que le resta

competitividad al sector privado, el Ministerio de Hacienda ha presentado un anteproyecto
de ley que tiene por objeto establecer normas legales para reprimir las conductas
señaladas como infracciones aduaneras; así como establecer sanciones los
procedimientos para su aplicación. El anteproyecto establece infracciones administrativas,
tributarias y penales. De acuerdo con este anteproyecto el contrabando se podrá penar
con hasta cinco años de prisión.

El anteproyecto también establece que el Director General sería la autoridad competente

para conocer y sancionar las infracciones tributarias. Asimismo, se establece que en
todas aquellas infracciones tributarias para cuya sanción se requiera de un proceso
investigativo previo, la autoridad aduanera se auxiliará de la PNC.

Con el objeto de asegurar el pago de los derechos, impuestos y sanciones pecuniarias

que se impongan por infracciones tributarias, la autoridad aduanera deberá retener las
mercancías en los depósitos temporales hasta que se efectúe dicho pago. Cuando las
mercancías objeto de infracciones tributarias no se encuentren en poder de la Aduana,
ésta dispondrá la aprehensión inmediata de las mismas a fin de restituirlas a su control.

14
 3.2.1.10 Consideraciones sobre la efectividad del marco legal de las
aduanas

A pesar de que el CAUCA II, o protocolo de modificación del CAUCA, se aprobó hace
varios años, este Código aún no está funcionando en ningún país de Centroamérica. La
Asamblea Legislativa de El Salvador aprobó el CAUCA II hace un año y medio. Sin
embargo, este marco regulatorio no está funcionando en la práctica. El CAUCA I nunca
se aplicó en El Salvador, a pesar de haber sido aprobado en 1963.

Es necesario que tres países entreguen el instrumento del CAUCA II al SICA para que
funcione, y sólo El Salvador y Nicaragua lo han hecho. El Salvador fue el primer país en
depositarlo.

En vista que los demás países no han aprobado el CAUCA II, El Salvador decidió aprobar
el Reglamento Nacional del Código Aduanero Centroamericano. Uno de los principales
cambios que este nuevo marco legal ha introducido es el sistema de autoliquidación, el
cual funciona con base en un sistema aleatorio, lo cual se considera una transferencia de
"buena fe", de las aduanas a los particulares.

Bajo las disposiciones de este reglamento, es el consignatario de la mercancía quien

determina la obligación tributaria a pagar, haciendo efectivos los impuestos en una
institución bancaria, accediendo a las aduanas para registrar la información y retirar la
mercancía. El nuevo sistema de autoliquidación ha significado la simplificación de
trámites y procedimientos. Es importante notar, sin embargo, que de acuerdo con la
opinión de los usuarios de las aduanas, el sistema de autoliquidación aún no está
funcionando en la práctica.

Otro cambio importante que surgió con este nuevo marco regulatorio fue el cambio del
"formulario de la póliza de importación" por la "declaración de mercancías". Este nuevo
formulario ha mejorado la efectividad de control por parte de las aduanas y ha
simplificado los procedimientos para los usuarios, eliminándose la intervención de varios
funcionarios y simplificando varios procesos administrativos. Asimismo, el nuevo
formulario permite el cruce de información con la Dirección de Impuestos Internos, del
Ministerio de Hacienda.

Un nuevo mecanismo innovador introducido con el Reglamento es el de permitirle al

usuario hacer reclamos del aforo, hacer uso de un recurso de reconsideración ante el
administrador de aduanas y de un recurso de apelación ante el Director General de la
Renta de Aduanas.

A pesar de estos cambios, hay varios aspectos aduanales en El Salvador que aún se
rigen por leyes que fueron aprobadas hace varias décadas. La Ley de Almacenaje,
aunque aprobada recientemente, es una recopilación de la ley original, que se aprobó en
1934, y de todas las modificaciones que se le han hecho desde entonces.

Algunos usuarios del sistema de aduanas perciben que la Policía Nacional Civil (PNC)
está ejerciendo funciones de auditoría fiscal y otras que no le corresponden por ley.
Miembros de la PNC tienen que estar presentes, poner firmas, y supervisar otros
procedimientos. Según la opinión de algunos agentes aduanales, la aduana ha perdido

15
toda su autoridad. “Esto se debe a que la Ley de la PNC no tiene un reglamento que
3
defina y norme su accionar”/ .

También se considera que existe un problema de definición, ya que actualmente se

considera que el contrabando se da solamente cuando se atraviesa la mercadería por
caminos no habilitados o diseñados como puestos fronterizos.

Se percibe que hoy día sí hay interés por parte de la Dirección General de la Renta de
Aduanas para hacer cumplir el CAUCA II cuando un tercer país lo deposite, ya que se
cree que este nuevo marco regulatorio ordenaría el marco legal anterior, el cual se
considera disperso y confuso. Se espera que el CAUCA II y su reglamento ordenen el
desorden de leyes obsoletas vigentes hoy día.

En términos generales se considera que los procedimientos para importar son mucho
más engorrosos que los relativos a la exportación, por lo que ameritan especial atención.
Actualmente se está discutiendo en la Asamblea Legislativa un anteproyecto de Ley de
Infracciones aduaneras. Esta ley facultaría a la PNC a poner multas. Dicho anteproyecto
está siendo impulsado por la Presidencia, a través del Ministerio de Hacienda.

El anteproyecto de Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras introduce el

procedimiento oral en materia administrativa, estableciendo que la aplicación de
sanciones por el cometimiento de infracciones tributarias como administrativas se llevaría
a cabo a través de una audiencia oral y pública ante el funcionario responsable. Sin
embargo, de acuerdo con especialistas en el tema, la introducción del sistema de
inmediación en esta materia no resolverá los problemas suscitados en las aduanas, ya
que el requisito de contar con funcionarios especializados sólo se puede lograr elevando
el nivel de capacitación del personal de las aduanas.

Un elemento que algunos consideran importante para reducir los problemas observados
en las aduanas, relacionados con el contrabando y la arbitrariedad, es crear mecanismos
para que las pólizas tramitadas ante la aduana puedan hacerse públicas. Esto permitiría
que los competidores tuvieran acceso a esta información y disminuiría los problemas
asociados con actuaciones arbitrarias.

3.2.2 Estructura y Organización

La Dirección General de Renta de Aduanas posee una estructura organizativa como se

puede observar en el Organigrama No.1 que esta actualizado a la fecha.

(San Cristóbal, Anguiatu, El Poy y El Amatio), dos aduanas terrestres (San Bartolo, Santa
Ana), dos aduanas portuarias (Acajutla, El Cutuco/La Unión) y una aduana en el
Aeropuerto de Comalapa.

Existe un Director General, un Subdirector General, dos Subdirectores específicos (uno

técnico y otro administrativo) y un Gerente de Aduanas. Como puede observarse en el
Organigrama de la Dirección, las unidades “staff” están compuestas por siete unidades
(de Supervisión, de Modernización, de Informática, de Liquidación, de Relaciones

3
Según la Sra. Carmen Regina de Arévalo, de la Dirección General de Crédito Público.

16
Publicas y Asesoría y Estudios) que tienen como objetivo servir de soporte al Director
General.

DIRECCION GENERAL DE LA RENTA DE ADUANAS

Dirección General
Subdirección General

División de STAFF
Fiscalización
PNC

Unidad Unidad
Supervisión Asesoria y
Estudios

Unidad Unidad
Modernización Fiscalización

Unidad Unidad
Informatica Liquidación

Unidad
Relaciones
Publicas

Subdirección Gerencia Subdirección

Técnica de Aduanas Administrativa

Unidad de
Departamento Departamento Departamento Departamento Departamento Subastas Departamento Departamento Departamento Departamento
Juridico Laboratorio Regímenes Valoración Arancelario Finanzas Recursos Servicios Proveeduria
Aduaneros Humanos Generales

Administración de
Sección Sección Aduanas
Tiendas Libres Zonas Francas Subadministración
y Franquicias Recintos Fiscales de Aduanas

Sección Sección
Despacho Administrativa
Mercancias

El Subdirector Técnico posee cinco departamentos especializados (Jurídico, Laboratorio,

Regímenes Aduaneros, Valoración y Arancelario). El departamento de regímenes
aduaneros posee dos secciones (de tiendas libres y franquicias y otra de zonas francas y
recintos fiscales). La gerencia de aduanas posee una unidad de subastas y doce
administraciones aduanales que se componen de una sección de despacho de
mercancías y otra administrativa.

La dirección administrativa posee cuatro departamentos (finanzas, recursos humanos,

servicios generales y proveeduría. El departamento de finanzas tiene dos secciones
(pagaduría y contabilidad), el departamento de servicios generales posee cuatro
secciones (archivo, transporte, servicios generales y mantenimiento). La interacción más
importante se da entre los contador vista o aforador y los departamentos de la dirección
técnica en cuanto a consultas en la aplicación de leyes e instructivos de la Dirección
General de Aduanas.

La Dirección General posee 840 plazas aprobadas en su presupuesto de 1996,

actualmente sólo tiene 770 empleados en planilla, muchas de las plazas vacantes fueron
resultado de la aplicación del decreto 471. No existe mayor información sobre la calidad
de personal que posee la Dirección, la descripción de la ley de Salarios indica que un
25% del total de los empleados de la Dirección ocupan plazas de técnicos.

17
 GRÁFICA 1

COMPOSICIÓN DEL EMPLEO DE ADUANAS

300

250

200

ley salarios
150
contrato
100

50

0
Ejecutivo Técnico Administrativo Servicios

Las posibilidades de capacitación del personal técnico-administrativo de la dirección son

manejadas por el CECAMH (Centro de Capacitación del Ministerio de Hacienda). No
obstante, los cursos son muy breves y teóricos y no capacitan al empleado a enfrentar las
situaciones reales planteadas en su trabajo diario. En El Salvador no existe oferta
universitaria para los administradores aduaneros, ni para los técnicos aduaneros. Un
programa de capacitación deberá basarse en los recursos del CECAMH.

El clima laboral es tenso debido a la reestructuración provocada por la ley de retiro o

decreto 471, no obstante el nivel salarial es bueno y sus rangos están entre 2,500 a 7,000
los más altos. Los puntos de conflicto son los puestos fronterizos, la incomunicación,
horarios extraordinarios y el trabajo de las mujeres en lugares distantes de su hogar,
forman parte de una reticencia al cambio.

El grado de corrupción percibido por las autoridades de la Dirección se estima de

mediano impacto y en la medida en que el sector privado siga sosteniendo una situación
de aceleramiento de los procedimientos administrativos actuales, aunque la presencia de
la PNC y la nueva ley de infracción aduanal darán mayor soporte legal para proceder
contra los infractores ya sean del sector público o del sector privado.

Los puestos fronterizos tienen un horario teórico entre 8 a.m. hasta 4 p.m., sin embargo,
existe trabajo extraordinario de los contadores vista o aforadores, quienes pueden
trabajar horas extras las cuales son cobradas como viáticos a los importadores. En
General los puestos fronterizos pasan abiertos de 6 a.m. hasta 11 p.m.

Todos los procedimientos en los puestos fronterizos se han armonizado, guías de transito
interaduanal rigen el sistema de control y transporte de bienes. No obstante, la
experiencia y destreza del resto de administradores aduanales no se compara con los de
Acajutla, Comalapa y San Bartolo, especialmente con esta ultima.

El funcionamiento de la aduana de San Bartolo en cuanto a los procesos de exportación e

importación se discutirán en el apartado 4.2.. No obstante, aquí se presenta la relación
funcional de los actores en la aduana terrestre de San Bartolo.

18
 ADUANA SAN BARTOLO

Título del diagrama

Administrador
de Aduana

Subadministrador Subadministrador
de Aduana de Aduana

Revisión de Contador Vista Guardalmacenes

Declaraciones

Recepción de Control Cuadrilla BODEGAS PATIOS O

Documentos de Pagos PLAYAS

El primer paso en la Aduana de San Bartolo para el proceso de internalización de

mercancías es la presentación de la mercadería en transbordo al guardalmacen, mientras
se presenta la declaración en la sección de recepción de documentos, luego se trasladan
los documentos a la revisión de declaración y la devolución al agente aduanal para
efectuar el pago correspondiente que se revisa en control de pagos, una vez comprobado
el pago en la sección de revisión de declaraciones se asigna el contador vista quien
realiza el aforo, si todo sale correctamente, se emite la contraseña para la salida de la
mercadería, de lo contrario se efectúa una solicitud por parte del contador vista de opinión
al subadministrador de aduanas quien verificará si es o no pertinente un cambio de
régimen aduanero, una solicitud al departamento de valoración adunara o al
departamento de aranceles de la Dirección General de la Renta de Aduanas.

Para la exportación vía terrestre, el primer paso es presentar mercadería al

guardalmacen, mientras se presentan los documentos en la sección de recepción de
documentos, luego pasa la revisión de declaración que a su vez asigna al contador vista o
aforador para que selle el producto con los marchamos y pueda luego salir la mercadería
con la guía interaduanal.

Las mercaderías o bienes transados en el comercio internacional se concentran en su

recepción en la aduana del puerto de Acajutla y en la aduana terrestre de San Bartolo,
con un 34% y un 33% respectivamente, sobre el valor CIF de las importaciones totales.
Del total de las importaciones CIF, el 40% de las importaciones son generados por los
cincuenta importadores más grandes del país. El primer importador con alrededor del 8%
del total de importaciones es la Refinería Petrolera Acajutla S.A., los siete importadores
de automóviles nuevos representan un 6% y la estatal Administración Nacional de
Telecomunicaciones con el 2% y el resto de los cincuenta mayores importadores
representan porcentajes sobre las importaciones totales entre el 0.25% y el 1% (cada
uno), el resto de los importadores tienen porcentajes menor que 0.25% del total CIF de
las importaciones.

19
 3.2.3 Infraestructura

La infraestructura de la Dirección General de Renta de Aduanas esta diseminada entre

puestos fronterizos y las aduanas terrestres así como en un puerto (El Cutuco/La Unión) y
la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma maneja el puerto de Acajutla, el aeropuerto de
Comalapa y los ferrocarriles. Una descripción de la capacidad instalada se puede ver en
el siguiente cuadro. El siguiente cuadro contiene toda la capacidad de almacenamiento,
bodegaje, área de oficinas y cuadras e instalaciones para la PNC en las fronteras.

En los puestos fronterizos las bodegas de almacenamiento solo poseen una capacidad de
30 m cuadrados, en la frontera de Angüiatu el parqueo de vehículos es techado por lo
que genera mayor área techada, en el puerto del Cutuco/La Unión existe
aproximadamente 5,500 m cuadrados de techo en bodegas en mal estado.

CUADRO 3

ÁREA TECHADA DE ADUANAS

ADUANAS AREA (mt2) AREA SIN

TECHADA REHABILIT.
San Bartolo 34 649
Santa Ana 3 000
La Unión 1 500 5 500
Chinamas 2 400
Hachadura 1 860
San Cristobal 4 500
Anguiatu 7 000
El Poy 1 860
El Amatio 4 000
TOTAL 60 769 5 500

La infraestructura existente en el puerto de Acajutla comprende básicamente 4 bodegas

generales que proveen un área total de almacenamiento cubierto de 22 200 m2, un patio
para almacenaje de contenedores de 30 000 m2, un patio para almacenaje de hierro de
31 000 m2 y otro para vehículos de 40 000 m2. También el puerto posee bodegas
generales para mercaderías de exportación e importación con una capacidad de 12 000 y
18 000 TM, respectivamente. El patio de contenedores cuenta con 24 posiciones para el
almacenamiento de contenedores refrigerados. Lo que da como resultado que el puerto
de Acajutla tenga una capacidad de carga de 1 500 000 TM al año, actualmente dicha
capacidad deberá aumentar hasta 1 900 000 TM al año.

En el aeropuerto de Comalapa se posee una capacidad estática de 592,6 TM y la

capacidad dinámica se calcula en 14 418 TM al año. La infraestructura techada para
almacenaje, bodegas cerradas, cuartos fríos y oficinas es de 4,500 m cuadrados, dentro
de este total se destacan 3 422 m de bodegas para carga no registrada, 980 m para
registro de mercadería, 610 m para recepción de bienes, 151 m de cuartos fríos, 70 m de
oficinas y dos bóvedas de seguridad con 21 m cuadrados.

20
El manejo de la carga en los almacenes de la aduana terrestre de San Bartolo es
compleja, gracias a que no cuentan con el equipo para movilizar las mercaderías para su
revisión física, para poder realizar las inspecciones los Contador-Vistas tienen que pedir
prestado a las navieras los equipos necesarios para movilizar bultos o “containers”.

Las telecomunicaciones son una seria desventaja en el proceso de modernización de

aduanas, ya que los puestos fronterizos no cuentan con un servicio directo y expedito de
teléfonos. Por lo general, existe en cada puesto fronterizo una oficina de la estatal ANTEL
que ofrece servicio al público en general y a la administración de la aduana con la misma
línea telefónica. No existe de parte de la Dirección General la disposición de buscar otros
medios alternos de comunicación con sus puestos fronterizos (Radios de Banda Corta o
radio civiles, televip, celulares, etc...). Como podrá observarse en el siguiente cuadro
existen puestos fronterizos donde no poseen computadoras todavía. Existen dos redes
de computadoras, ambas ubicadas en San Bartolo, una red es de 19 pc´s y la otra es de
45 pc´s.

La Dirección General posee 115 computadoras para 770 empleados generando una
razón empleado/computadora de 7 empleados por computadora aproximadamente. No
existe comunicación entre redes, ni comunicación entre actores, no se tienen los “módem”
para que funcione el sistema.

El nivel de automatización esta en la primera etapa (solo introducción de la póliza de

importación), se llevan sistemas manuales y automatizados a la vez, lo que constituye un
serio retraso en todo el proceso de internalización de bienes. Se pretende que el sistema
SIDUNEA permita la autoliquidación de la póliza de importación y se ejecute en pc´s de
los agentes aduanales vía módem, lo que hará más eficiente la labor actual.

21
 CUADRO 4

DISTRIBUCIÓN DE TELÉFONOS Y COMPUTADORAS

ENTRE LAS ADMINISTRACIONES DE ADUANAS

Computadora Telefonos
Comalapa 17 DIRECTO
Acajutla 9 DIRECTO
La Unión DIRECTO
El triunfo N.D.
El Amatio 4 DIRECTO
El Poy 110
Anguiatu 4 110
San 110
Hachadur 110
Chinamas 4 110
Santa 10 DIRECTO
San 19 DIRECTO
Otros 48
TOTAL 115

Existe un sistema en uso: SIDUNEA (con fondos del PNUD) y MOST (con fondos AID) en
abandono. Ambos sistemas no son compatibles. La base general de datos del Ministerio
de Hacienda fue desarrollado por el MOST (DGII) y se requeriría que la base de aduanas
fuese compatible. No obstante, SIDUNEA seguirá adelante. El lenguaje ocupado en el de
SIDUNEA se llama AVAL y el del MOST es el FOXBASE.

El SIDUNEA es un paquete comprado a la medida, como tal es cerrado, no permite la

consulta on-line y si la autoliquidación es el fin del proceso de modernización no se podrá
verificar el pago de la póliza hasta 24 horas después, lo que repercute en atrasos.

Se esta trabajando para compatibilizar las bases de datos y flexibilizar un poco los
paquetes, no obstante, la unidad de informática no audita el proceso de introducción de
datos al sistema, ni el SIDUNEA contiene un vector de errores que faciliten el trabajo, por
lo que las estadísticas que genere el sistema no serán confiables hasta que no se supere
este problema.

3.2.4 Administración de la Información

Para la importación de mercancías se requiere presentar la siguiente documentación:

factura, original y 10 copias de póliza de importación, original y copia de guía
interaduanal, certificado de origen, además de los siguientes datos: NIT del importador,
nombre de la bodega si es registro domiciliario o zona franca, nombre de quien presenta
la documentación, tipo de cambio del día.

Para la exportación de mercancías se requiere presentar la siguiente documentación:

registro de exportación del CENTREX (si es fuera del área centroamericana), factura,
certificado de origen, conocimiento de embarque (B/L) o carta de porte, copia del NIT,
además se requiere los datos: partida arancelaria, código del agente aduanero.

22
Adjunto al presente capitulo encontrarán una copia de los principales formularios que
deben llenarse para efectuar operaciones de comercio exterior, solicitud de registro de
operación/formulario aduanero de exportación, declaración de mercancías, certificado de
origen, “bill of landing”, orden de embarque. En la siguiente tabla se encuentran algunos
datos requeridos por cada registro u hoja de tramite requerido tanto para la exportación
como por la importación.

23
 ADUANAS CENTREX C. DE ORIGEN B/L Orden de
Embarque
Fecha/presentación # Nombre, dirección y exportador #
país del exportador (nombre,
dirección y país)
Codigo-aduana lugar y fecha Nombre, dirección y importador puerto de salida
país del importador (nombre,
dirección y país)
Fecha/recepción nombre exportador Transporte y ruta a puerto de carga lugar y fecha
utilizar
NIT NIT, Carnet de exportador, TEL # de paquetes puerto de marca
descarga
Razón Social Importador (nombre, dirección y país) Descripción de los # de “containers” NIT
bienes
# IVA tipo de exportación Criterios de origen descripción de cantidad de bultos
bienes
Código/nombre de país de destino de las mercancías Peso bruto peso neto contenido
Agente Aduanero
# de manifiesto forma de pago, plazo para recibir el pago___ días # y fecha de facturas total de peso bruto
“containers”
Fecha manifiesto Agente país de origen (nombre, dirección y país) Firmas y sellos valor total
# de documento de medio de pago lugar y fecha de embarcador
transporte envío
Código de transporte tipo de transporte firmas y sellos consignado a
Código de país de origen # de resolución puerto de destino
Código de país de # de trueque y/o compensación de deuda asegurado por
procedencia/destina
Código de otros aduana de salida vapor/línea
documentos
Valor flete país de origen de la mercancías derechos de
exportador serán
pagados por
Valor seguro punto de entrada en país importador flete marítimo
Valor gastos punto de embarque deben destinarse o
redestinarse los
bultos
Tipo de cambio fecha de embarque dirección de oficina
del embarcador
# de facturas partidas arancelarias departamento de la
república de donde
procede la
mercadería
Marcas y números número y clase de bultos, descripción transportado por
Código y cantidad de cantidad a exportar valor total de
bultos mercaderías
Peso en kilogramos código de unidad de medida TEL/emergencia
llamar a (nombre)
Código de unidad de categoría arancelaria fecha de
medida conocimiento de
embarque
Código arancelario peso neto en kilogramos permiso de
exportación #
Fecha/presentación # Nombre, dirección y exportador #
país del exportador (nombre,
dirección y país)
Codigo-aduana lugar y fecha Nombre, dirección y importador puerto de salida
país del importador (nombre,
dirección y país)
Fecha/recepción nombre exportador Transporte y ruta a puerto de carga lugar y fecha
utilizar
NIT NIT, Carnet de exportador, TEL # de paquetes puerto de marca
descarga
Razón Social Importador (nombre, dirección y país) Descripción de los # de “containers” NIT
bienes

24
 ADUANAS CENTREX C. DE ORIGEN B/L Orden de
Embarque
# IVA tipo de exportación Criterios de origen descripción de cantidad de bultos
bienes
Código/nombre de país de destino de las mercancías Peso bruto peso neto contenido
Agente Aduanero
# de manifiesto forma de pago, plazo para recibir el pago___ días # y fecha de facturas total de peso bruto
“containers”
Fecha manifiesto Agente país de origen (nombre, dirección y país) Firmas y sellos valor total
# de documento de medio de pago lugar y fecha de embarcador
transporte envío
Código de transporte tipo de transporte firmas y sellos consignado a
Código de país de origen # de resolución puerto de destino
Código de país de # de trueque y/o compensación de deuda asegurado por
procedencia/destina
Código de otros aduana de salida vapor/línea
documentos
Valor flete país de origen de la mercancías derechos de
exportador serán
pagados por
Valor seguro punto de entrada en país importador flete marítimo
Valor gastos punto de embarque deben destinarse o
redestinarse los
bultos
Tipo de cambio fecha de embarque dirección de oficina
del embarcador
# de facturas partidas arancelarias departamento de la
república de donde
procede la
mercadería
Marcas y números número y clase de bultos, descripción transportado por
Código y cantidad de cantidad a exportar valor total de
bultos mercaderías
Peso en kilogramos código de unidad de medida TEL/emergencia
llamar a (nombre)
Código de unidad de categoría arancelaria fecha de
medida conocimiento de
embarque
Código arancelario peso neto en kilogramos permiso de
exportación #
Descripción comercial de valor de la materia prima por partida arancelaria observaciones
la mercadería (solo maquila)
Valor FOB valor CIF y FOB por partida arancelaria firmas y sellos
Valor gastos # de Facturas
Valor CIF peso bruto total en kilogramos
Tasa DAI valor total FOB
Monto DAI materia prima nacional (solo maquila)
Monto IVA materia prima importada (solo maquila)
Valores a pago valor flete
Monto de garantía valor seguro
Libre o excento valor gastos
Código banco valor total en $
Código agencia Exportación bajo convenio
Total recaudado Si es Café año cosecha y # de descripción
Firmas y sellos Si es Azúcar año Zafra y mercado
Información para certificado fitosanitario
Si es Textil bajo que convenio
modalidad de cuota
Si es cuota GAI detalle ITA
Régimen de exportación
Si es maquila # de póliza de admisión temporal
firmas y sellos

25
3.3 Capacidad de Implementación del Cambio
El seguimiento del plan de modernización esta a cargo de la Dirección General de la
Renta de Aduanas. Las posibilidades de implementación y el grado de libertad es
relativamente fuerte ya que el Ministro de Hacienda esta comprometido con el plan de
modernización integral del Estado. Según el plan estratégico de la Dirección (en
planeación ) la reforma que se plantearon originalmente estará concluida en los próximos
dos años.

No obstante, existen indicios relativamente fuerte de que una posición de ANEP

conjuntamente con la ASI y la Cámara de Comercio será presentada este año al gabinete
económico sobre la privatización de las aduanas.

Anteriormente el proceso de modernización del estado fue dirigido e impulsado por un

grupo de consultores de KPMG Peat Markwick y financiados por USAID, grupo liderado
por el Dr. Daniel Wiescaver, que actualmente funge como asesor privado del Ing. Manuel
Enrique Hinds, Ministro de Hacienda.

3.3.1 Posible Proceso de Privatización

El director ejecutivo de la Asociación Nacional de la Empresa Privada ANEP, Lic. Juan

Hector Vidal ha manifestado que de no existir un proceso de modernización rápido y
eficiente en la Dirección General de la Renta de Aduanas, el sector privado puede
solicitarle al Señor Presidente de la República, Dr. Armando Calderón Sol, ante consejo
de ministros, que privatice los servicios de aduanas y puestos fronterizos.

Esta idea no esta muy alejada de la realidad, los servicios de aduanas del país casi están
privatizados. Considérese por ejemplo, que las zonas francas son privadas y se
conceptualizan como áreas aduaneras, que de seguir con el empuje de la maquila
existirán más zonas francas en el país. Las empresas que así lo deseen pueden solicitar
la clasificación de recinto fiscal lo que la eximir del procedimientos en puestos fronterizos
y en aduanas terrestres. Las grandes empresas han solicitado este tipo de ventaja.

Por otra parte las navieras se encargan de mover su propia carga dentro de los
almacenes de las aduanas terrestres (porque tienen los montacargas que la DGRA no
tiene). El puerto de Acajutla y el aeropuerto de Comalapa utilizan instalaciones de la
estatal Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma CEPA para movilizar la carga, en el
puerto de Acajutla también se utilizan los servicios de trenes de FENADESAL.

La recaudación de los impuestos se hace a través de los servicios de la Dirección

General de Tesorería y/o instituciones financieras, lo que significa que de lo único que la
DGRA realiza en aduanas es el papeleo administrativo, la valoración aduanera y la
verificación física y documental de las declaraciones.
Los empresarios locales están interesados en un cambio rápido y efectivo a la situación
de aduanas, posiblemente reflejando experiencias de privatización de los servicios
administrativos de puestos fronterizos y portuarios, en el caso ecuatoriano. Otros
empresarios consideraron que el punto medular en aduanas es la valoración aduanera,
que la creación de una oficina privada que diera el servicio de valoración correcta a las
importaciones y que las aduana estatal aceptara ese valor como correcto. No obstante,

26
nada esta todavía en blanco y negro, deberá revisarse muchas otras experiencias antes
de señalar quienes podrían liderar el proceso de privatización y cual será su faceta.

CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS

Facilitador del Comercio Internacional Agente Recaudador del Estado

• El SAN esta lejos de ser un facilitador del •
comercio intraregional debido especialmente
a la competencia y procedimientos
contemplados en la legislación en su parte
funcional, que no es compatible con un •
proceso de apertura económica (100% de
verificación física)
• En cuanto al comercio extraregional las
condiciones son diferentes debido a las
facilidades con las que cuenta la Comisión •
Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) en
San Salvador
• No obstante, en el puerto de Acajutla se han
señalado desventajas por doble funciones de
la Aduana y la oficina de CEPA (problemas
de comunicación)
Como agente recaudador no posee la
capacidad de fiscalización “ex-post”,
requerida para elevar la recaudación vía
aranceles e IVA
Los ingresos tributarios recaudados en la
DGRA son en su mayoría D.A.I. e IVA,
representando en promedio entre el 36% y
el 47% de la recaudación total del Ministerio
de Hacienda
El esfuerzo de la DGRA se enfoca en la
valoración aduanera ya que los derechos
arancelarios son política y competencia del
Ministerio de Economía, que como parte de
la política de apertura comercial, reduce el
techo arancelario cada vez más a una
mayor cantidad de partidas arancelarias,
hasta llegar a la eliminación total de los
D.A.I.

GRADO EN QUE EL SAN CUMPLE CON SUS PRINCIPALES FUNCIONES: GENERADOR DE ESTADÍSTICAS Y
CONTROLADOR DE TRASIEGO

Generador de Estadísticas de Comercio Control-Tratamiento de Mercancías

Internacional
• El papel de generador de estadísticas de la • Muchos empresarios se han quejado
Dirección General de la Renta de Aduanas
es nulo debido a que no posee el equipo
adecuado para realizar dicha labor. Sin
embargo, el proceso de modernización
incluye la automatización de los procesos de
internalización y externalización de los
bienes, en un futuro se pueden producir
dichas estadísticas. El grado de
confiabilidad de dichas estadísticas será
igual al grado de supervisión de sistemas
que se ejerzan
de violaciones a marchamos de los
“containers” y el no respeto de la guía
de transito internacional en el puesto
fronterizo de Angüiatu. Algunos
productos perecederos en “containers”
refrigerados han perdido su calidad
debido a los cambios de temperatura
de sus productos

27
 POSICIÓN DE LOS ACTORES RESPECTO AL MARCO LEGAL DEL SAN

ACTORES CAUCA Y RECAUCA CAUCA II Y RECAUCA II

Sindicato AGEMHA Sin Comentarios Sin Comentarios
CENTREX Sin Comentarios Sin Comentarios
Cámara de Comercio Nunca se aplico Que se aplique ya esta
aprobado
Agentes Aduanales Nunca se aplico Que se aplique ya esta
aprobado
ASI, ANEP, COEXPORT Nunca se aplico Que se aplique ya esta
aprobado
Ministerio de Hacienda Sin Comentarios Se pretende aplicar cuando lo
suscriban otros países

ADUANAS MÁS IMPORTANTES SEGÚN TIPO DE VOLUMEN DE TRANSACCIONES EN US$

Nombre Ubicación Volumen (Mill. US$)

MARITIMA Puerto de Acajutla Sonsonate, Costa 1 072,7
Pacifico
TERRESTRE Aduana San Bartolo San Salvador, ZMSS 1 139,8
AEREA Aereopuerto La Paz, Zona Costera 167,6
Comalapa

CANTIDAD Y NIVEL ACADÉMICO DE LOS FUNCIONARIOS DE LOS SAN CENTROAMERICANOS

TOTA % Primaria % Primaria % Secundaria % Secundaria % Técnico o % % Post-

L Completa Incompleta Completa Incompleta Diplomado Universidad grado
770 29% 0% 41% 17% 11% 0%

EQUIPO INFORMÁTICO QUE SE PROYECTA ADQUIRIR PARA LOS SAN CENTROAMERICANOS

# CPU # terminal # PC’s

# RED # RED wan # SISTEMA Lenguaje
lan func/pc’s
Plan de Plan de plan de plan de Plan de plan de Plan de plan de
expansió expansió expansió expansió expansión expansió expansió expansió
n n n n n n n
Nota: Se planifica una expansión de equipo informático que sería financiado posiblemente con fondos del
BID.

CAPACIDAD DE TELECOMUNICACIONES EN LOS SAN CENTROAMERICANOS

Capacidad Actual Capacidad Proyectada

# TEL # MODEM # FAX # RADIOS # TEL # MODEM # FAX # RADIOS
33 0 3 0 n.d. n.d. n.d. n.d.

28
 PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA MODERNIZACIÓN DE LOS SAN CENTROAMERICANOS

Fuentes Internas Fuentes Externas

EL SALVADOR Presupuesto General de la BID
Nación Banco Mundial
PNUD

CAPACIDAD DE IMPLEMENTACIÓN DE LA MODERNIZACIÓN ADUANERA: LÍDER Y SU CAPACIDAD

Líder (es) del Proceso Capacidad de Implementación

EL SALVADOR KPMG Peat Markwick con Actualmente el MOST esta
fondos de USAID en el desmantelado y la
programa Modernización de la implementación de los
Administración Tributaria lineamientos de modernización
(MOST) están a cargo de la Dirección
General de Aduanas, no
obstante, el Jefe del equipo Dr.
Daniel Wiescaver funge
actualmente como asesor
privado del señor Ministro de
Hacienda, es de esperarse que
se realice un menor esfuerzo
con recursos propios.

CAPACIDAD DE IMPLEMENTACIÓN DE LA MODERNIZACIÓN ADUANERA: EXPECTATIVAS Y OPCIONES

Expectativas de Entidades que podrían

Implementación de los asumir el Liderato de la
Cambios Modernización
EL SALVADOR La introducción de la Si la DGRA no asume un
autoliquidación y el plan papel mas protagónico en la
piloto de SIDUNEA en la modernización y
Aduana de San Bartolo simplificación de los tramites
deberá ser efectiva a finales aduanales, el sector privado
de Abril, no obstante, el plan podría presionar fácilmente
estratégico de la DGRA (en a la administración Calderón
elaboración traza como para que privatice los
objetivo la implementación servicios aduanales. Una
en dos años más revisión de la experiencia
ecuatoriana puede iluminar
lo que el sector privado
salvadoreño desea.

29
4. MOSTRAR EN TÉRMINOS DEL IMPACTO SOBRE LA
COMPETITIVIDAD, QUE CAMBIOS POSITIVOS Y NEGATIVOS
SE HAN DADO EN LOS ÚLTIMOS CINCO AÑOS

4.1 Antecedentes
El proceso de modernización en la Dirección General de Renta de Aduanas tiene cuatro
pilares fundamentales: el proceso de reforma legal integral (CAUCA, RECAUCA, Ley de
Infracciones Aduanales (en aprobación) y la compilación y depuración de todos los
instructivos de la Dirección (en proceso)), el proceso de reorganización institucional
(reforma de Jun/94), el proceso de sistematización y automatización de los
procedimientos aduanales (Ex-MOST, SIDUNEA) y el proceso de depuración y
capacitación de los Recursos Humanos (decreto 471).

El proceso de mejoramiento y el plan de inversión en Infraestructura Aduanal no esta

siquiera considerado en el corto plazo. El presupuesto de la Dirección no contempla
ningún proceso de inversión pública en esta área. Sin embargo, la Dirección General de
Crédito Público indica que se han hecho algunas mejoras, a cargo del Presupuesto de la
Secretaría de Estado, y en el Presupuesto 1997 se consignarán fondos para este fin.

4.2 Procesos, Procedimientos y su Impacto en Costo y Tiempos

FLUJOGRAMA DE TRÁMITE DE IMPORTACIÓN

TIEMPO DE COSTO
DESCRIPCION DE ESPERA
PASO

Presentación de mercaderías al 15 minutos

guardalmacen
Presentación de documentación 20 minutos
Devolución de documentación para el pago 45 minutos variable (incluye Derechos
de impuestos y pago en sucursal bancaria Arancelarios DAI y el IVA
del 13% sobre el valor
CIF)
Presentación de documentación y pago 180 minutos
respectivo para designación de Contador-
Vista y revisión
Asignación de Contador-Vista y Delegado 45 minutos
de la Corte de Cuentas
Aforaje físico de la mercadería 30 minutos
Contraseña de salida y revisión de la PNC 45 minutos
Nota: Estos tiempos corresponden a la aduana terrestre de San Bartolo.

30
 FLUJOGRAMA DE TRAMITE DE EXPORTACION

DESCRIPCION DE PASO TIEMPO DE ESPERA COSTO

Presentación de mercaderías al 15 minutos
guardalmacen
Presentación de documentación 20 minutos
Venta de marchamos 30 minutos US$5.00 por cada uno
Asignación de Contador-Vista y Delegado 45 minutos
de la Corte de Cuentas
Aforaje físico de la mercadería 15 minutos
Colocación de marchamos 15 minutos
Contraseña de salida y revisión de la PNC 45 minutos
Nota: Estos tiempos corresponden a la aduana terrestre de San Bartolo.

4.2.1 Fases de Externalización de Mercancías

El sistema de externalización de mercancías puede ser catalogada por: tipo de

exportación (definitivas, temporal, sin valor comercial, devolución de mercaderías, re-
exportación, exportación mediante trueque, operación de compensación de deuda,
exportación de maquila, exportación de café, exportación de azúcar), por destino (al área
centroamericana, al resto del mundo), por vía de salida (terrestre, aéreo o marítimo). Para
los cuales existe una cierta variante de la exportación corriente.

Para la exportación corriente vía terrestre, el primer paso es presentar mercadería al

guardalmacen, mientras se presentan los documentos en la sección de recepción de
documentos, luego pasa la revisión de declaración que a su vez asigna al contador vista o
aforador para que selle el producto con los marchamos y pueda luego salir la mercadería
con la guía interaduanal.

Para la exportación corriente vía marítima o aérea, el primer paso es presentar la

documentación a la oficina de CEPA en San Salvador quien se encarga de hacer el envío
a sus oficinas en el puerto de Acajutla y en el aeropuerto de Comalapa, donde el aforador
o contador vista revisará la documentación y procederá al selle de los marchamos
respectivos (si es posible, ya que en el puerto de Acajutla se moviliza mucho producto a
granel).

4.2.2 Sistema Electrónico de Exportación

El proceso de exportación de mercancías tiene dos fases: la primera en CENTREX donde

se obtienen la mayoría de documentos y la segunda en la Dirección General de la Renta
de Aduanas y/o CEPA, parte formal de la exportación. CENTREX ha calculado que el
proceso que se realiza en sus oficinas tendría un costo en tiempo estimado de 5 a 10 días
si no existiera el CENTREX y con su existencia se reduce a tres horas. No obstante, un
nuevo sistema SIEX fue implementado en el mes de febrero de este año que permite la
reducción del tiempo a 30 minutos.

El SIEX es un sistema que responde a dos vías: autorizaciones automáticas y

semiautomáticas. Las ventajas del SIEX son: consultas de saldos de cuotas textiles y no

31
textiles, cuenta individual del exportador.Requiere que el Sector Privado este suscrito al
sistema y contactado vía modem con la red del Banco Central de Reserva, además del
equipo siguiente: computadora 486, 8MB Ram, disco duro de 200MB o más, “mouse”,
windows y monitor VGA, impresor matricial de 80 columnas compatible con windows y
regulador de voltaje, modem, se ofrece base de datos GUPTA SQL, instalación de SIEX
en computadora del exportador y capacitación para el manejo del paquete. Las
autorizaciones automáticas se dan las 24 horas los 365 días del año para los
exportadores que solicitan Registro de Exportación y Formulario Aduanero
Centroamericano. La impresión final de los documentos se realiza en la misma oficina del
exportador.

Las autorizaciones semiautomáticas se dan cuando el exportador requiere certificados

sanitarios, certificados de origen, visados agroquímicos y veterinarios o el visado textil.
Para lo cual, el exportador imprime los documentos en su oficina previa introducción al
sistema y luego presenta en el CENTREX la siguiente documentación Registro de
Exportación, Formulario Aduanero Centroamericano y Factura Comercial de Exportación,
luego de una espera de 30 minutos el exportador puede obtener: certificados de origen,
visa agroquímica (certificado de libre venta), visa textil, certificado fitosanitario
(precertificación de la DGSVA del MAG, certificado del tratamiento químico), certificado
zoosanitario (certificado médico veterinario, certificado de IPOA, certificado CITES).

4.2.3 Fases de Internalización de Mercancías

El sistema de internalización de mercancías puede ser catalogada por: tipos de

internalización (definitiva, de admisión temporal y temporal), régimen aduanal (zona
franca, recinto fiscal, almacén de deposito, tienda libre, permiso temporal de vehículos,
especiales (envíos postales, envíos urgentes, trafico fronterizo, equipaje, encomiendas y
agentes viajeros)), transito (internacional, interaduanal, interno). Para los cuales existe
una cierta variante de la importación normal. El destino final de las mercancías siempre
será el reembarque, almacenaje, bodega-carga, patio o playa, estacionamiento, cajas o
bobedas; ya sea en registro domiciliario o aduanal. El proceso completo puede
observarse en el diagrama de fases para la importación de mercancías.

El primer paso en el proceso de internalización de mercancías es la presentación de la

mercadería en transbordo al guardalmacen, mientras se presenta la declaración en la
sección de recepción de documentos, luego se trasladan los documentos a la revisión de
declaración y la devolución al agente aduanal para efectuar el pago correspondiente que
se revisa en control de pagos, una vez comprobado el pago en la sección de revisión de
declaraciones se asigna el contador vista quien realiza el aforo, si todo sale
correctamente, se emite la contraseña para la salida de la mercadería, de lo contrario se
efectúa una solicitud por parte del contador vista de opinión al subadministrador de
aduanas quien verificará si es o no pertinente un cambio de régimen aduanero, una
solicitud al departamento de valoración adunara o al departamento de aranceles de la
Dirección General de la Renta de Aduanas

4.2.4 Sistema Automatizado de Importación (SIDUNEA)

Con la instalación generalizada del SIDUNEA y el proceso de AUTOLIQUIDACIÓN de la

declaración de mercancías la Dirección General de la Renta de Aduanas se propone que
el tiempo de liquidación de la declaración no sea más de tres horas y que la mercadería

32
este despachada en un lapso no mayor de un día, reduciendo los pasos de 26 (actual) a 7
pasos (si todo es correcto) y a 14 pasos (si existe algún error).

El SIDUNEA tiene como objetivo automatizar todo el procedimiento de importación,

aunado al proceso de autoliquidación permitirá agilidad en las aduanas salvadoreñas.
Contiene ocho pasos claves:

PASO 1: RECEPCION DE LA DECLARACION. Responsable: Receptor El Receptor

recibe la declaración, junto con la documentación necesaria para iniciar el proceso de
Despacho Aduanero e ingresa a SIDUNEA, los datos generales que vienen en la
declaración: código de agente que presenta la declaración, serie de la declaración,
número de folios entregados, número de ítems declarados, número de NIT de la empresa
o empresario. El sistema imprime un boletín de control que consta de dos partes. La
primera se entrega al interesado. La segunda parte del boletín que contiene el código del
revisor asignado, deberá ser engrapada junto con la declaración.

PASO 2: REVISION DE DOCUMENTOS. Responsable: Revisores El Revisor asignado,

comprueba la existencia de documentos necesarios para proceder a un despacho y
revisa la declaración para confirmar la información detallada en la misma. En casos de
información incompleta, falta de documentos o cualquier otro agravante, el Revisor
llenará una “Boleta de Devolución”, marcando todas las razones por las cuales el
documento está rechazando y enviará los documentos para su devolución en la ventanilla
de Recepción. Finalizada la revisión antes mencionada con la documentación en regla, el
Revisor marca la Boleta de Devolución en la línea “Aceptado” y procede a ingresar la
información a SIDUNEA y registrar la misma en el módulo de declaraciones. Finalmente,
SIDUNEA numerará la declaración y asignará Contador Vista, el Revisor escribirá en la
declaración el número asignado y el nombre del Contador Vista asignado, la declaración
será enviada al Contador Vista correspondiente.
PASO 3: AFORO. Responsable: Contadores Vista Los Contadores Vista efectuarán la
liquidación utilizando SIDUNEA, es decir, deberán colocar la declaración en la pantalla,
revisar la información de las pantallas, liquidar la declaración incluyendo los impuestos
adicionales y las tasas a los servicios, imprimir el boletín de liquidación, transcribir los
resultados del boletín en la declaración, anotar en la declaración el número de control de
liquidación del SIDUNEA, firmar y sellar la declaración.

PASO 4: FIRMA DEL ADMINISTRADOR. El administrador o sub-administrador procede a

firmar y sellar la Declaración ya liquidada.

PASO 5: FOTOCOPIA. Responsable: Encargado Fotocopiadora El Encargado de la

fotocopiadora obtendrá las copias correspondientes de la Declaración debidamente
firmada y sellada.

PASO 6: ENTREGA DE DOCUMENTOS. Responsable: Encargado Entrega de

Documentos Los documentos serán entregados al importador en la ventanilla
correspondiente. El importador o su representante, debe proceder a cancelar el valor
establecido en la póliza o declaración, en la oficina de colecturía o en cualquier banco
autorizado del sistema. Las copias de la declaración deberán tener estampado el sello del
banco u oficina de colecturía donde se procedió con el pago antes mencionado.

PASO 7: INGRESO DEL PAGO A SIDUNEA. Responsable: Encargado del Módulo de

Ingresos El importador debe entregar la declaración ya cancelada en la ventanilla de

33
“CONTROL DE PAGOS”. En esta ventanilla, el funcionario deberá: Ingresar a SIDUNEA
el número de control de liquidación anotando en la Declaración y efectuar el ingreso del
pago de la misma. Anotar, en todas las copias, el número de cancelación otorgado por
SIDUNEA, destapar el sello de Control de Cómputo, entregar las copias al interesado,
para que éste pueda proceder al levante.

PASO 8: LEVANTE. El importador procederá a retirar la mercadería de los almacenes. El

Guardalmacén Expeditor deberá verificar la existencia del sello de Control de Cómputo,
antes de proceder a redactar el Pase de Salida.

4.2.5 Resumen

4.2.5.1 En el Sector Privado

Las decisiones sobre que transporte ocupar, que puerto de salida se utiliza y donde será
liquidada la importación o exportación queda en manos de empleados de tercer o cuarto
nivel.

Por lo general, estos empleados no están familiarizados con todas las opciones que
presenta el mercado. Sus cualificaciones técnicas escasamente llegan a auxiliares
contables o secretarias ejecutivas bilingüe, aunque su experiencia laboral los capacite
para esta tarea.

La mayoria de las empresas dan un leve entrenamiento en esta área que por lo general
es un apéndice del departamento de contabilidad. Muchos de los problemas de trámites
gubernamentales se solucionarían ocupando personal universitario.

Para la implementación del SIEX el CENTREX realiza una encuesta sobre el equipo
computacional con el que cuenta el encargado de exportaciones de las empresas
encuestadas. El 80% de las empresas exportadoras no cuenta con los requerimientos
mínimos de tecnología para enlazarse con la base de datos del BCR.

4.2.5.2 En el Sector Público

El grado de complejidad existente es alto. No obstante en el momento de aplicar el

sistema de autoliquidación se pasará de 26 pasos actuales a 7 pasos, en el caso de las
importaciones.

En general, se puede señalar que las exportaciones e importaciones cuando son de

régimen corriente son tratados con uniformidad por cualquier representante de la
Dirección General de la Renta de Aduanas (DGRA). No obstante, en el momento en que
cualquiera de ambos trámites experimenta cambios en el régimen aduanero o se realiza
una operación mixta entre regímenes el proceso se entrampa y causa demoras. El grado
de discrecionalidad de los empleados de la DGRA

34
 4.2.6 Generadores de Demoras

Los empleados de la DGRA tienen incentivos (pago de servicios extraordinarios por los
usuarios contemplados por ley) de realizar la mayoría de su trabajo en tiempo
extraordinario aún cuando lo puedan ejecutar en horario normal.

El tiempo de espera para obtener resoluciones de los Ministerios de Hacienda, Trabajo y

Previsión Social, Economía, Agricultura y Ganadería, competentes con los trámites
aduanales, obstaculizan el comercio internacional.

Las empresas pequeñas que realizan sus propios tramites no poseen economías de
escala que les permita obtener los mismos beneficios que las navieras y por lo tanto
sufren demoras en los puestos fronterizos.

La revisión de otras instituciones no especializadas sobre los procedimientos y resultados

de la actividad aduanera como lo son la PNC y la Corte de Cuentas de la República,
generan demoras innecesarias al inicio, durante y al final de los procesos de
internalización y externalización de las mercaderías.

El exceso de burocracia y la apatía con la que los empleados públicos realizan los
trámites que otorgan beneficios a los empresarios.

La DGRA es señalada como la principal fuente de costos y demoras en el comercio

internacional por el sector privado. No obstante, entre el importador y/o el exportador y la
DGRA existe una cadena de intermediarios desde las navieras hasta los “coyotes”, que
son personas poco entendidas en la materia contratadas por un Agente Aduanero para
realizar los trámites. La falta de educación y preparación de estas personas, genera
movimientos en círculos de los procedimientos de importación o de exportación.

4.2.7 Generadores de Costos

Por lo general las empresas grandes contratan los servicios de navieras, de puerto a
puerto, cubriendo en los costos de los mismos, “pagos para evitar demoras”.

Los pagos directos a empleados públicos por los servicios en jornada extraordinaria por
cada póliza de exportación o importación, aún cuando, el servicio prestado no tarde más
que unos pocos minutos.

El tiempo de espera para obtener resoluciones de los Ministerios de Hacienda, de Trabajo

y Previsión Social, de Economía, de Agricultura y Ganadería, competentes en trámites
aduanales, genera costos a las empresas debido a inmovilización de mercaderías y otros.

4.2.8 Generadores de Corrupcion

Dentro de los costos de las navieras están considerados los pagos a empleados públicos
fronterizos.

El exceso de celo en procedimientos burocraticos y el retardo en tramites de resoluciones

puede llevar a los contribuyentes a mentir en algunas declaraciones con el fin de agilizar

35
su tramite (evasión fiscal) o ha arreglar con los empleados públicos una solución rápida a
los trámites (corrupción).

Los empleados públicos que no tienen una supresión directa ni laboran dentro de las
instalaciones públicas como lo son: los delegados fiscales, contadores-vista,
guardalmacenes, que trabajan con diferentes regímenes aduaneros, reciben de empresas
privadas aproximadamente US$2,000.00 por el equipo de tres personas, por cada
empresa que fiscalizan.

Las empresas otorgan ese premio a los empleados públicos con el fin de evitar demoras y
acelerar procedimientos administrativos que puedan retrasar sus operaciones. En general
un empleado público en estas condiciones fácilmente podría obtener sobresueldos por un
monto de US$6,500.00 mensuales.

4.2.9 Minicaso – American Park Free Zone

AMERICAN PARK FREE ZONE

• Enero 1995. American Park comienza proceso de conseguir placas para camiones de
la zona franca que se importaron con franquicia.
• Diciembre 1995. Se siguieron utilizando los camiones sin placas de circulación por
trabas burocráticas, con la posibilidad latente de multas hacia la zona franca.
• Las razones para el atraso fueron expuestos por el Lic. Rene Salazar, Subdirector
Técnico de la DGRA, como atrasos por cambios en el personal.
• La franquicia venció en 1995, por lo que ahora deben tramitar nuevamente la
franquicia y deberá otorgarles la DGRA, con la franquicia deberá seguirse proceso en
la Corte de Cuentas de la República para que procesen los documentos y luego
liquidar la póliza de importación, finalmente en la Departamento de Tránsito para la
obtención de placas.
• Los esfuerzos administrativos para el proceso tan sencillo y de relativa poca
importancia en la administración de la zona franca, han requerido del seguimiento
telefónico día a día de una secretaria durante 1 año y 2 meses, reuniones y visitas del
Gerente General de la zona franca a la DGRA sin resultados positivos.

4.3 Impacto sobre la Competitividad

En una encuesta especial al sector privado realizada por FUSADES para el Banco
Mundial se determinaron ciertos costos derivados del proceso de internalización y
externalización de bienes para empresas de diferentes sectores y tamaños, en las tres
principales ciudades de El Salvador. Los resultados de esta encuesta realizada en el año
1994 pueden iluminar los aspectos relacionados con la modernización de aduanas que se
tendrán que superar.

4.3.1 Datos Generales

Los insumos que utilizan las empresas encuestadas provienen en un 50% de productos
salvadoreños y el resto son importados en el orden, Estados Unidos (21%), resto del

36
mundo (15%), Centroamérica (9%) y México (4%). El origen de los insumos importados
se compone de la siguiente forma: 38% Europa, 30% Sur América 27% Asia y 5% resto
del mundo.

El 53% de las empresas encuestadas realizan importaciones, siendo las empresas

industriales y comerciales (67% y 61%) las más importantes respectivamente, el mayor
porcentaje de empresas importadoras pertenecen al arrea metropolitana de San Salvador
y son empresas grandes (61% y 67%).

Los aranceles y otros impuestos relacionados con la importación representan en

promedio el 14% del costo total CIF de los bienes importados. Este porcentaje varía de
acuerdo a los sectores, siendo más bajo para la industria (12%) y más alto para la
construcción (20%), para los otros dos sectores eses porcentaje está entre el 17% y el
18%. La diferencia más significativa se obtiene al analizar los diferentes tamaños de
empresas, observándose que las grandes y medianas empresas tienen un porcentaje
similar al promedio global, mientras que para las empresas pequeñas el arancel y otros
impuestos representa el 24% del costo CIF de los productos. No se observan mayores
diferencias por zona geográfica.

Al agregar los otros gastos habitualmente asociados con la importación (agente aduanal,
pagos extraordinarios, etc.) a los aranceles y otros impuestos, el total, como porcentaje
del costo CIF de los productos importados, aumenta alrededor de tres puntos
porcentuales, llegando a representar el 17% en promedio. Ese aumento de tres puntos
porcentuales es similar en todos los sectores, con excepción del sector servicios que es
de alrededor de cinco puntos. Así mismo, el aumento es más significativo para las
empresas grandes (casi 4 puntos) que para las medianas (2 puntos) y para las pequeñas
(menos de un punto). Por su parte, para las empresas localizadas en San Salvador, el
costo aumenta en un poco más de 4 puntos, para San Miguel más de 5 puntos, mientras
que para las localizadas en Santa Ana en promedio el costo aumenta en menos de un
punto porcentual.

En promedio, transcurren cerca de quince días desde que la mercadería llega a la aduana
hasta que puede ser reclamada; este tiempo es menor para las empresas constructoras
(10 días) y mayor para las de servicios (19 días). No se observan diferencias significativas
en cuanto al tamaño ni a zona geográfica. Sin embargo, hay empresas grandes (ya sea
industriales o comerciales) que tardan menos de un día en retirar sus mercancías. Por el
otro lado, algunas empresas tardan hasta tres meses en completar todos los trámites.

El 87% de los encuestados señala que el destino final de sus productos es el mercado
interno. El restante 13% divide sus colocaciones en Centroamérica (5.5%), Estado Unidos
(4.5%), México (0.4%) y el resto del mundo (1.7%). Finalmente, dentro de las empresas
que tienen como destino el resto del mundo, Europa representa el 33%, Sur América el
13% y otros el 53%.

Se investigó la magnitud de los problemas relacionados con las regulaciones

gubernamentales. A nivel general, ninguno fue calificado ni siquiera como moderado; la
puntuación máxima obtenida fue de 1.9, lo que equivale a un obstáculo pequeño. Los
resultados esta clasificados de la siguiente forma: 5 obstáculo grave, 4 obstáculo grande,
3 obstáculo moderado, 2 obstáculo leve o pequeño, 1 ningún obstáculo. Los tramites o
practicas aduaneros en promedio obtuvieron un resultado de 1.7, sin embargo es el
sector comercio quien enfrentó un resultado de 2.1 y las ciudades como San Salvador y

37
Santa Ana obtuvieron resultados de 1.9 y 1.8 respectivamente. Los permisos y tramites
de importación obtuvieron un 1.5 y en general no existe diferencias significativas entres
sectores, tamaños de empresas ni regiones del país. Los permisos y tramites de
exportación obtuvieron un resultado de 1.3 siendo la diferencia más significativa para el
sector industrial con 1.5.

Los encuestado indicaron que en promedio, el propietario o la gerencia dedica el 7% de

su tiempo en asuntos relacionados con impuestos y otras regulaciones o tratos
gubernamentales (la respuesta que más se repitió fue 5%), los microempresarios
indicaron que sus propietarios dedican en promedio alrededor de 12 horas al mes para
asuntos relacionados con regulaciones gubernamentales.

El 76% de las empresas recurren a un abogado u otro profesional para que les ayuden
con las regulaciones. No se observan mayores diferencias ni por sector ni por tamaño de
empresas ni por ciudad. El costo mensual promedio de esta ayuda externa con las
regulaciones es de 500 US$; se reportaron costos promedios similares para la industria,
comercio y servicios, pero para la construcción el costo promedio es únicamente de 200
US$. Las mayores diferencias se aprecian según el tamaño de la empresa: 750 US$ para
las grandes y cerca de 125 US$ para las pequeñas. En promedio, el costo de la ayuda
externa es equivalente al 0.8% de las ventas.

El 59% de las empresas manifiesta tener problemas de competencia desleal o informal. A

las empresas que enfrentaban competencia desleal se les pidió que indicaran la magnitud
de los factores fuentes de esa competencia desleal. Los resultados más destacables son
3.1 (obstáculo moderado) para “No pagan aranceles ni observan las regulaciones
comerciales”, 2.8 (obstáculo moderado) para “Venden por debajo de los precios
internacionales”, 2.3 (obstáculo leve) para “Violan leyes de derechos de autor, patentes o
marcas registradas”. Lo que da la sensación de una presencia media de contrabando y
comercio ilegal en el mercado salvadoreño.

38
4.4 Impacto sobre los Ingresos Fiscales

CUADRO 5

INDICADORES ECONÓMICOS E INDICADORES DE IMPACTO DE LOS SAN CENTROAMERICANOS

ITEM 1991 1992 1993 1994 1995

a. PIB 5 219 5 612 6 901 8 079 9 709
b. Gasto Total GT 745 910 1 004 1 143 1 645
c. Presuepusto de MH 18 22 24 32 47
d. Presupuesto de DGRA 2 3.5 3.6 4.3 4.8
e. Inversión de la DGRA - - - - -
f. Ingresos Fiscales 497 541 712 876 1 144
g. Recaudación de Aduanas 225 273 340 444 553
h. Aranceles 78 95 136 170 199
i. Presupuesto DGRA/PIB 0,04% 0,06% 0,05% 0,05% 0,05%
j. Presupuesto DGRA/GT 0,27% 0,38% 0,36% 0,38% 0,29%
k. Presupuesto DGRA/Recaudación 0,89% 1,28% 1,06% 0,97% 0,87%
l. Aranceles/Ingresos Totales 16% 18% 19% 19% 17%

El presupuesto de la DGRA se ha mantenido en niveles realmente bajos en los últimos

cinco años. A partir de 1992 el presupuesto destinado a la Ex-Policia de Aduanas pasó a
formar parte de los fondos de la Dirección, por lo que puede observarse en ese año un
incremento del 75% en su asignación presupuestaria.

Los ingresos fiscales del gobierno proceden de tres fuentes principales en el orden: IVA,
aranceles e Impuesto sobre la Renta. Con el proceso de desgravación arancelaria y la
apertura económica las importaciones crecieron rápidamente generando mayores
ingresos en concepto de aranceles.

En el informe de Meseguer se afirma que más del 90% de la recaudación en aduanas

corresponde a ingresos por IVA. No obstante, la recaudación en aduanas se compone en
un 55% de IVA y un 45% de DAI, en promedio. La recaudación en Aduanas representa
alrededor del 47% de la recaudación total del Fisco. Al establecer una relación entre lo
gastado y recaudado en aduanas, se puede observar que la economía en la recaudación
es del 99.0% de los ingresos, es algo que no se puede decir de la Dirección General de
Impuestos Internos.

En cuanto a la recaudación del IVA esta se recauda principalmente en aduanas, lo que

representa algo más del 50% de la recaudación total del IVA. No obstante, años atrás la
recaudación del IVA tenía porcentajes mayores del 50%.

La política de apertura comercial y la rápida desgravación arancelaria implican un

sacrificio fiscal de alrededor de 199 millones de dólares ( a finales de 1996, El Salvador
tendrá cero aranceles). Sin embargo esta desgravación arancelaria podría alentar un
crecimiento mayor de las importaciones ( la tasa proyectada es del 7%), lo que significaría
un mayor incremento de recaudación vía IVA.

GRAFICA 1

39
 COMPARACIÓN DE INDICADORES FISCALES

20.00%
18.00%
16.00%
14.00%
12.00%
DGRA/GT
10.00%
DGRA/RA
8.00%
AR/IT
6.00%
4.00%
2.00%
0.00%
1991 1992 1993 1994 1995

En cuanto al gasto, el presupuesto de la DGRA es apenas del 0.05% del PIB y el 0.30%
del presupuesto general. No existió inversión en infraestructura física en los últimos cinco
años, ni se pretende hacer ningún gasto en inversión este año.

Como puede observarse en la GRAFICA, los aranceles como porcentaje de los ingresos
tributarios tienden a caer en el tiempo, la finalización de la desgravación arancelaria
representa la perdida de un 17% de los ingresos totales.

GRAFICA 2

EFICIENCIA EN LA RECAUDACIÓN

1.40%

1.20%

1.00%

0.80% DGRA/GT
DGRA/RE
0.60%

0.40%

0.20%

0.00%
1991 1992 1993 1994 1995

Del gráfico anterior se puede desprender varías conclusiones, la primera es que el gasto
en aduanas representa hoy un menor gasto (como porcentaje del gasto total) que en
años anteriores comparable solo con el año 1991. Al igual que, en el caso anterior, la

40
relación gasto/recaudación cuya tendencia en el tiempo ha sido la de disminuir el gasto
como proporción de los ingresos generados, a niveles comparables a 1991.

CUADRO 6

INTERCAMBIO COMERCIAL DE CENTROAMÉRICA CON LOS MERCADOS MÁS IMPORTANTES

1991 1992 1993 1994 1995

IMPORT. 1 406,0 1 698,5 1 912,2 2 574,1 3 352,4
C.A. 241,5 304,6 382,8 397,9 491,5
U.E. 155,8 180,1 180,1 256,0 389,3
N.A. 574,4 677,8 850,2 1 233,6 1 698,9
EXPORT. 588,0 597,5 731,7 1 249,1 1 661,3
C.A. 197,2 257,2 309,2 341,8 426,6
U.E. 123,8 62,4 125,0 207,9 286,8
N.A. 191,1 200,3 221,0 606,3 844,0

Para El Salvador, el comercio intraregional representa alrededor del 12% de sus

importaciones y el 25% de sus exportaciones, por lo que, lo que los demás países del
área puedan hacer por mejorar sus sistemas aduanales beneficiaría directamente a El
Salvador, ya que sus exportaciones podrían crecer rápidamente en esta dirección.

Además, El Salvador utiliza como corredor de sus exportaciones los puertos de Barrios y
de Cortés para accesar al mercado norteamericano, mayor agilidad en el flujo de
mercancías en esta área beneficiaria potencialmente las exportaciones de maquila y
otros.

En cuanto a las importaciones del área centroamericana, en el tiempo han perdido

competitividad en el mercado salvadoreño, causadas por muchas razones, no obstante el
flujo comercial entre El Salvador y Guatemala es más significativo que con el resto de
países del área centroamericana.

4.5 Impacto sobre la Información

En la medida en que los exportadores se conecten a la red del Banco Central de Reserva
(SIEX), se generará una base de datos más confiable y su uso previo permiso del Banco
podría ser de uso público.

Cuando se permita que los agentes aduanales se conecten en red con SIDUNEA se
podrá generar una base de datos confiable y podría solicitarse el permiso correspondiente
para que las declaraciones puedan ser de uso público.

41
 CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS

ANTECEDENTES DEL IMPACTO QUE SOBRE LA COMPETITIVIDAD EJERCEN LOS SAN CENTROAMERICANOS

PUNTO DE PARTIDA Principales Cambios en 1991 y 1996

DE LA POSITIVOS NEGATIVOS
MODERNIZACION
EL SALVADOR ➫ El punto de partida ➫ Mejoramiento de la ➫ La administración
de la Modernización infraestructura de aduanas no a
de Aduanas fue informática en podido superar
iniciado bajo la aduanas (1992), todavía la etapa
administración CAUCA II (1993), preparatoria de la
Cristiani (1989), RECAUCA (1994), modernización, un
debido a una SIDUNEA (1995), renovado impulso
apertura comercial depuración y en la aplicación de
acelerada y el inicio capacitación del lo planeado es
de una recurso humano urgente.
desgravación (1995-1996).
arancelaria fuerte y
progresiva.

➫ El equipo del
MOST/ USAID
trabajo fuerte en el
mejoramiento de la
administración
tributaria y la
capacitación del
personal,
mejorando los
recursos personales
e informáticos para
la nueva misión.

➫ * A partir de 1991 ya
se tenía una visión
clara de lo que sería
el proceso de
modernización de
aduanas. Para 1993
el marco legal ya
estaba listo y
reformado.

42
 CARACTERÍSTICAS DE SAN CENTROAMERICANO

PROCESO TIEMPO PROM. COSTO PROM. FLEXIBILIDAD

EXPORTACION Trámite en el 30 minutos US$3,00 Con el nuevo
CENTREX sistema SIEX
puede adelantar
el proceso aún
cuando no tenga
todos los
Trámite en 180 minutos US$5,00 c/u requisitos.
DGRA (San ninguna
Bartolo) flexibilidad en el
tramite.
Documentación
debe ser
completa.
IMPORTACION Trámite en 380 minutos varia (DAI+IVA) Documentación
DGRA (San debe estar
Bartolo) completa
TRANSITO DGRA-GTI 30 minutos n.d. n.d.

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE SAN CENTROAMERICANO: COMPLEJIDAD, NORMALIZACIÓN Y

CONTROLES

COMPLEJIDAD NORMALIZACIÓN CONTROLES

EXPORTACIÓN Todavía se da la Existen reclamos por Los delegados de la
verificación física del
diferencias de Corte de Cuentas
100% de la
criterios entre las supervisan y
mercadería. aduanas de fiscalizan el trabajo
Angüiatu, El Poy, y de los contadores-
El Amatio. vistas
IMPORTACIÓN El sistema se lleva Sin embargo, las Los agentes de la
de forma manual y el aduanas más PNC división de
SIDUNEA a la vez importantes son finanzas y tránsito,
Acajutla y San supervisan y vigilan
Bartolo, que la entrada y salida de
representan más del mercaderías de las
60% y sus acciones aduanas, así como
son equiparables. tam-
TRÁNSITO El SIDUNEA es Bién ejercen
exclusivo como plan fiscalización sobre
piloto en Aduana de las actuaciones de
San Bartolo los empleados
públicos de las
aduanas.

43
 CARACTERÍSTICAS GENERALES DE SAN CENTROAMERICANO: CALIDAD SERVICIO, INFORMÁTICA Y
APLICACIONES

Calidad de Servicio Apoyo Informático Diferencias en

Aplicación
EXPORTACIÓN El reclamo general No todos los puestos En los puestos
del sector privado es fronterizos poseen fronterizos se pueden
la falta de educación computadoras ni en liquidar algunas
y relaciones todos pólizas de bienes
IMPORTACIÓN humanas de los se ha implementado Agrícolas y ganaderos,
empleados públicos el SIDUNEA surgiendo
TRÁNSITO

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE SAN CENTROAMERICANO: FUENTES DE DEMORA, COSTO Y

CORRUPCIÓN

EL SALVADOR GENR. DE DEMORAS GENR. DE COSTOS GENR.DE

CORRUPCIÓN
EXPORTACION Los empleados de la DGRA Por lo general las Dentro de los costos
tienen incentivos (pago de empresas grandes de las navieras están
servicios extraordinarios por contratan los servicios considerados los
los usuarios contemplados de navieras, de puerto a pagos a empleados
por ley) de realizar la puerto, cubriendo en los públicos fronterizos.
mayoría de su trabajo en costos de los mismos,
tiempo extraordinario aún “pagos para evitar
cuando lo puedan ejecutar demoras”.
en horario normal.
IMPORTACION El tiempo de espera para Los pagos directos a El exceso de celo en
obtener resoluciones de los empleados públicos por procedimientos
Ministerios de Hacienda, los servicios en jornada burocraticos y el
Trabajo y Previsión Social, extraordinaria por cada retardo en tramites de
Economía, Agricultura y póliza de exportación o resoluciones puede
Ganadería, competentes importación, aún llevar a los
con los trámites aduanales, cuando, el servicio contribuyentes a
obstaculizan el comercio prestado no tarde más mentir en algunas
internacional. que unos pocos declaraciones con el
Las empresas pequeñas minutos. fin de agilizar su
que realizan sus propios tramite (evasión fiscal)
tramites no poseen o ha arreglar con los
economías de escala que empleados públicos
les permita obtener los una solución rápida a
mismos beneficios que las los trámites
navieras y por lo tanto (corrupción).
sufren demoras en los
puestos fronterizos.

44
5. QUÉ ESTA FALLANDO O RETARDANDO EL PROCESO DE
CAMBIO Y MODERNIZACIÓN EN LAS ADUANAS

5.1 Elementos que Retrasan

El proceso de modernización de aduanas contiene una estrategia definida en cuatro
pasos: reforma legal, reorganización institucional, sistematización y automatización de los
procesos aduanales y administración de los recursos humanos.

En los próximos tres años estos cuatro pilares de la estrategia de modernización habrá
culminado quedando pendiente el proceso de inversión pública en infraestructura.

Los continuos cambios de Ministros, Viceministros de Hacienda y Directores de Aduanas,

en los últimos años, la inestabilidad laboral general del Ministerio han provocado la
continua y persistente paralización del procesos de modernización.

Los procesos de cambio en la legislación son tardados debido a la aprobación de la

asamblea legislativa.

5.2 Elementos que Pueden Acelerar el Proceso de Modernización

El enfoque regional no puede acelerar el proceso de cambio, debido a la diversidad de
intereses que encierra, a lo tardado del proceso de negociación. Los procesos de
negociación en general son atributos de la política de comercio exterior del Ministerio de
Economía y los cambios deben ejecutarse en el Ministerio de Hacienda, por lo que, en
materias de aduanas, deberían ser los últimos y no los primeros, en negociar los cambios
en el sistema regional de aduanas.

El Salvador ya pago el precio de la apertura comercial, por lo que una calendarización de

los cambios a nivel regional, solo retrasarían los ajustes en la economía interna y frenaría
los beneficios esperados de la apertura.

En El Salvador el sector privado esta seriamente interesado en un proceso de

privatización de las empresas autónomas y de los servicios aduanales. En materia
aduanal, se puede decir que el 50% de los servicios están privatizados (zonas francas y
recintos fiscales), por lo que una privatización de las aduanas no esta lejos de pensarse.
No obstante, la coordinación con los países del área puede acarrearle costos a la
empresa que tome la dirección de las aduanas.

5.3 Plan de Acción

Del plan señalado en la sección 5.1 la Dirección General de la Renta de Aduanas solo le
falta por conciliar la sistematización y automatización de los procedimientos aduanales y
depurar y capacitar al personal en aduanas para los nuevos procedimientos.

La ayuda internacional generó buena parte de los recursos de la Dirección General, para
finalizar el proceso de automatización se cuenta con el apoyo del BID y el Banco Mundial.

45
 No obstante, la cantidad de proyectos y agencias internacionales que financiaron
proyectos generó una duplicidad de esfuerzos en esta área, por lo que es difícil que se
obtengan resultados eficientes en el corto plazo.

Las autoridades aduanales en un reciente trabajo de plan estratégico para 1996 piensan
que el proceso de modernización podrá estar listo con los mismos recursos actuales en
un plazo no mayor de dos años.

CUADROS RESUMEN CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS

FACTORES QUE MOTIVAN CONTINUAR CON LA MODERNIZACIÓN DEL SAN

FACTORES INTERNOS FACTORES EXTERNOS

• La continua señalización de los problemas • La disposición de fondos de organismos
de ADUANAS por las gremiales ASI, internacionales para desarrollar reformas
ANEP, COEXPORT y Cámara de en el ámbito de la modernización de
Comercio e Industria. aduanas.

FACTORES QUE LIMITAN CONTINUAR CON LA MODERNIZACIÓN DEL SAN

FACTORES INTERNOS FACTORES EXTERNOS

• La poca creatividad de los ejecutivos del • Mucha de la ayuda internacional de estos
sector público para poner en marcha la organismos es de corto plazo ya que
ejecución de proyectos que son muchos se están retirando del país o están
financiados por organismos disminuyendo sus fondos.
internacionales.

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE UN ENFOQUE REGIONAL DE LOS SAN

VENTAJAS
• Del plan señalado en la sección 5.1 la •
Dirección General de la Renta de Aduanas
solo le falta por conciliar la sistematización
y automatización de los procedimientos
aduanales y depurar y capacitar al
personal en aduanas para los nuevos
procedimientos.
DESVENTAJAS
El Salvador ya pago el precio de la apertura
comercial, por lo que una calendarización
de los cambios a nivel regional, solo
retrasarían los ajustes en la economía
interna y frenaría los beneficios esperados
de la apertura.

CARACTERÍSTICAS DE LOS PLANES DE MODERNIZACIÓN ADUANERA

Acción Clara Costo Tiempo Aproximado Fuentes de

Aproximado de Implementación Financiamiento
Plan de expansión de la ¢10,000,000.00 12 meses BID
capacidad de equipo informático

46
 CONCLUSIONES

FORTALEZAS IMPLICACIONES
1. Marco legal reformado y aprobado 1. No existe limitante de aprobación legislativa
2. Reorganización Institucional 2. No requiere de una nueva reingenieria

DEBILIDADES IMPLICACIONES
1. Excesivo celo sobre la Valoración 1. Fuente de subvaloración aduanera
Aduanera 2. Fuente de corrupción y sobornos
2. Excesivo número de pasos y trámites 3. Deterioro de las mercancías
administrativos
3. Aforaje físico del 100%

OPORTUNIDADES IMPLICACIONES
1. Depuración y capacitación de los 1. Oportunidad de contratar recursos técnicos
Recursos Humanos apropiados
2. Introducción del SIDUNEA 2. Automatización de los procesos aduaneros
disminuyendo el costo de tiempo de los
trámites

AMENAZAS IMPLICACIONES
1. Escasez de infraestructura física e 1. Los cambios en procedimientos no se
Informática llevarían a cabo manteniendo viejas
2. Nula posibilidad de mejorar las estructuras
Telecomunicaciones 2. Imposibilidad de procesar los datos y
transferirlos vía modems, por consiguiente,
la imposibilidad de consultas on-line

47
 RECOMENDACIONES

A pesar de que se está revisando la experiencia de otros países en la privatización de la

valoración aduanera y se considera la opción de privatizar el servicio o crear un centro de
valoración de importaciones privado, no se han aplicado acciones concretas en
valoración.

Los nuevos procesos y procedimientos requieren menos personal. Disminuir el personal

de aduanas o Privatizar toda la Administración Aduanera.

Las medidas tomadas sobre la selectividad del Aforaje disminuyen la necesidad de

fiscalizar in-situ. La PNC y la DGRA deberán coordinar esfuerzos para una amplia
fiscalización ex-post.

No se presenta ninguna solución para el control del tráfico interaduanal y el control del
contrabando. Eliminar los puestos fronterizos y controlar desde el puerto de entrada ya
sea en el territorio nacional o de países vecinos.

48
 LISTA DE ENTREVISTAS

! Juan Hector Vidal, Director Ejecutivo de la Asociación Nacional de la Empresa

Privada ANEP
! Eduardo Nuñez, Director Ejecutivo de la Fundación Salvadoreña para el
Desarrollo Económico y Social FUSADES
! Jorge Ariaza, Director Ejecutivo de la Asociación Salvadoreña de Industriales ASI
! Mario Magaña, Gerente Técnico de la Cámara de Comercio e Industria de El
Salvador
! Ana Leonor Díaz Falla de Pocasangre, Gerente Técnico de la Corporación de
Exportadores de El Salvador COEXPORT
! José Antonio Larín, Presidente de la Asociación de Agentes Aduanales ASODAA
! Ana Bella de Palomo, Analista Senior de la Agencia para el Desarrollo
Internacional USAID
! Luis López, Consultor proyecto MOST de la Agencia para el Desarrollo
Internacional USAID
! Rene Salazar, Subdirector Técnico de la Dirección General de la Renta de
Aduanas DGRA
! Rodríguez, Subdirector Administrativo de la Dirección General de la Renta de
Aduanas DGRA
! Carlos Guerra, Administrador Aduanero de la Aduana de San Bartolo de la DGRA
! Americo Ayala, Jefe Unidad de Asistencia y Estudios de la DGRA
! Ángel López, Jefe Unidad de Informática de la DGRA
! M.A. Franco, Jefe de Mantenimiento de la DGRA
! Carlos Luna, Analista Senior del proyecto FOSIT/BID de la Dirección General de
Impuestos Internos DGII
! Eduardo Ayala, Director General de Política Comercial del Ministerio de Economía
! Carmen Regina de Arevalo, Director General de Política Fiscal del Ministerio de
Hacienda
! Francisco Siles, Director del programa PNUD/SINUDEA
! Rebeca Flor, Director del Centro de Registro de Exportaciones CENTREX del
Banco Central de Reserva BCR
! Felipe Umaña, Director del Departamento de Legislación de FUSADES.
! Ana Maria Gutiérrez, Gerente General de EXPORSALVA FREE ZONE

49
 BIBLIOGRAFIA

FUSADES (1994) El Salvador. Encuesta especial al Sector Privado. FUSADES, San

Salvador, El Salvador.

FUSADES (1995) ¿Cómo está Nuestra Economía? 1994. FUSADES, San Salvador, El
Salvador.

Meseguer, Antonio (1995) Proyecto de Evaluación y Mejoramiento del Sistema de

Aduanas de El Salvador. USAID, San Salvador, El Salvador.

Gallagher, Mark (1993) La Aduana de México: Informe de Viaje. USAID, San Salvador, El
Salvador.

Banco Central de Reserva (1991) Guía del Exportador. BCR, San Salvador, El Salvador.

Escuela Superior de Economía y Negocios (1995) Bases Fiscales para el Estado

Moderno. ESEN /USAID /CINDE, San Salvador, El Salvador.

Escuela Superior de Economía y Negocios (1995) Política Fiscal para un Estado

Moderno. ESEN /USAID /CINDE, San Salvador, El Salvador.

Harris Inc., Federic (1995) Estudio de Optimización del Sistema de Transporte. GOES
/USAID, San Salvador, El Salvador.

FUSADES (1996) Informe Trimestral de Coyuntura II trimestre 1996. FUSADES, San

Salvador, El Salvador.

50