¿Quién paga la Ciudad?

R.Gillmore1

I. Introducción.

A partir del fenómeno de la metropolización acelerada de las principales

ciudades de nuestro país, se ha construido una gran cantidad de metros cuadrados
para habitación y otros usos, junto con la llegada de cientos de miles de vehículos a
sus calles. Toda esta manifestación de progreso sería incontrastable si no se nos
hubiera olvidado que edificaciones y vehículos requerían de la infraestructura
apropiada como soporte necesario para la organización estructural de nuestras
ciudades. El problema, es que este gran pasivo urbano, afecta la calidad de vida de
estos ciudadanos, por ende, limita su desarrollo económico y social.
Para ser justos, autoridades, desarrolladores y ciudadanos son responsables
de este olvido. Así, al liberalizar la economía y reducir el tamaño del Estado, no
podíamos seguir pensando que los equipamientos e infraestructura, en cuanto obra
pública, seguirían siendo una responsabilidad exclusiva del Estado. De alguna
manera, era posible prever que el aparato público no contaría con los recursos
materiales y humanos que demanda acompañar la velocidad de desarrollo de la
empresa privada, la que ha dedicado un reconocido esfuerzo al generar una inmensa
cantidad de productos inmobiliarios para la explotación privada. Coherente con el
objetivo de optimizar sus rentabilidades, la empresa privada se limita a cumplir con las
exigencias legales y reglamentarias sobre transferencia y provisión de bienes públicos.
Así las cosas, nos preguntamos cuál es el estado del arte de nuestra
legislación urbanística en materia de aportes y de que manera se ha ido incorporando
el desarrollador inmobiliario al financiamiento de estas obras. Es lo que intentaremos
revisar en este artículo.
Como punto de partida, comprobamos que estos aportes se sustentan casi
exclusivamente en normas reglamentarias, sin rango de ley, contrariando el principio
de reserva legal establecido en la Constitución para establecer cargas y obligaciones
al ejercicio del derecho de propiedad. Consecuencia de lo anterior, estas regulaciones,
en tanto reglamentos que varían en el tiempo, no tratan de manera orgánica y
sistemática estos aportes. Como tales, carecen de certeza jurídica, ya que además de
estar expuestos al ius variandi de la administración, no existe claridad en cuanto a la
magnitud de la obligación de aporte antes de un emprendimiento. El actual entramado
reglamentario, contiene tal nivel de impresiones y carencias, que en situaciones no
está claro qué autoridad es la que debe exigir el cumplimiento de la obligación. En
algunos casos, no se precisa si los aportes se pagan en dinero, si únicamente pueden
exigirse en obras específicas, o bien, si es posible operar con otras formas de
financiamiento.
Existe, además, una gran cantidad de superposiciones en el ámbito de las
atribuciones de los distintos órganos de la administración del estado que intervienen
en estas materias, lo que implica, en la práctica, diferentes criterios sectoriales,
descoordinación y excesos de control que entorpecen la dinámica que requiere el
sector inmobiliario y de la construcción.
II. Los aportes históricos del desarrollador inmobiliario.
En la actividad inmobiliaria dos son las principales actuaciones sobre el suelo,
la urbanización y la edificación. La urbanización es un proceso de transformación del
suelo consistente en incorporar el terreno bruto a una zona edificable o apta para

1
Robert Gillmore Landon, abogado PUC, profesor Derecho Inmobiliario y Derecho del Urmanismo. Año
2008.
recibir implantaciones inmobiliarias de diferentes usos o destinos. La edificación, en
cambio, es el proceso de fabricar y habilitar inmuebles para recibir habitantes u
ocupantes para los distintos usos. Parece razonable convenir que ambas actividades,
urbanización y edificación, requerirán complementarse con una adecuada provisión de
infraestructura, todo ello con el objeto de conformar una ciudad equipada, funcional y
sustentable. Una las expresiones más relevantes del proceso de urbanización es el
denominado “loteo”2, que consiste en la división de un predio en nuevos lotes y la
apertura de vías públicas. Pues bien, esta operación inmobiliaria contempla aportes
concretos que debe efectuar el desarrollador urbanizador en el lugar donde se
emplaza su proyecto. En este caso, el propietario está obligado a ejecutar, a su costa,
el pavimento de las calles y pasajes, las plantaciones y obras de ornato, las
instalaciones sanitarias y energéticas, con sus obras de alimentación y desagües de
aguas servidas y aguas lluvia, y las obras de defensa y de servicio del terreno. La
posibilidad de urbanizar a través de un loteo se encuentra sujeta, además de la
realización de las obras señaladas, a una obligación correlativa singular, que consiste
en ceder parte de la superficie del predio gratuitamente según lo dispone el artículo 70
de la Ley General de Urbanismo y Construcciones —LGUC— y el artículo 2.2.5. de la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones —OGUC— superficies que deben
pasar al dominio publico al tiempo de la recepción definitiva de las obras de
urbanización. Las superficies así cedidas incluyen la obligación de su ejecución en el
caso de las vías de circulación y las áreas verdes, en tanto que las superficies
destinadas a equipamiento, estas ultimas, pasan al dominio municipal como terrenos
baldíos y cuya materialización dependerá de la gestión y recursos municipales,
insuficientes por lo general, sobre todo en las comunas mas pobres de nuestro país3.
Para el desarrollador del loteo, la transferencia de bienes privados al dominio
público no constituye una mera liberalidad, en realidad representa una
contraprestación para compensar los impactos que genera la actividad inmobiliaria al
resto de la ciudad. Sean aportes en terreno, la ejecución de obras o dinero para que
un tercero las ejecute, lo cierto es que estas contribuciones permiten lograr un
desarrollo armónico y equitativo del sector enfrentado a la modificación del entorno
urbano por la acción del emprendedor inmobiliario. En el caso del Loteo, los aportes y
obras están definidos con claridad en la ley, la que establece límites máximos para la
cesión de terreno y la ordenanza reglamentaria de la ley establece una variación
gradual de los aportes según la densidad del proyecto.
En el caso de los proyectos de edificación en zonas urbanizadas, la ley
urbanística no contempla un sistema de aportes, sólo se exige, por vía de la
ordenanza reglamentaria de la ley que para proyectos residenciales y no residenciales
que consulten en un mismo predio 250 o más estacionamientos y 150 o mas,

2
El artículo 1.1.2. de la OGUC en el capítulo de las definiciones establece que: "Loteo
de terrenos": proceso de división del suelo, cualquiera sea el número de predios
resultantes, cuyo proyecto contempla la apertura de nuevas vías públicas, y su
correspondiente urbanización.
3
El artículo 70 de la LGUC establece que entre las superficies cedidas quedarán
incluidas las correspondientes áreas verdes de uso público, ensanches y apertura de
calles que se contemplaren en el Plan Regulador. Por su parte, el artículo 135 de la
LGUC confirma la necesidad de obtener la recepción final estableciendo sus efectos al
disponer que “Terminados los trabajos a que se refiere el artículo anterior (obras de
infraestructura de la urbanización), el urbanizador solicitará su recepción al Director de
Obras. Cuando la Dirección de Obras Municipales otorga la recepción indicada
(certificado de recepción final de la urbanización), por este solo hecho, se
considerarán incorporadas al dominio nacional de uso público todas las calles,
avenidas, plazas y espacios públicos en general, que existieren en la nueva zona
urbanizada”.

2
respectivamente, la obligación de adecuar la vialidad afectada por el proyecto. Estos
emprendimientos no se encuentran obligados a aportar con los otros bienes públicos
tales como plazas, parques u otros bienes o espacios públicos.
Para estos aportes por impacto vial, el desarrollador no cuenta con un sistema
de información que le permita conocer de manera previa a su emprendimiento el
alcance y magnitud de la obligación, lo que representa una dificultad para el desarrollo
actual de los grandes proyectos inmobiliarios. Así, para poder determinar de qué
manera deberá contribuir un proyecto de construcción a la vialidad y sistema de
transporte, los particulares, una vez que sus proyectos alcanzan determinados
umbrales establecidos en la norma reglamentaria, deben someterse previamente a la
aprobación de un estudio que identifica los impactos y propone las medidas para
resolverlos o atenuarlos, todo ello en las instancias centrales de la administración.
Estos estudios, aún cuando son encargados por los desarrolladores a consultoras
privadas y se sustentan en una serie de modelaciones y formulas técnicas de calculo,
deben ser aprobados finalmente por la administración. Ahora bien, como no existe un
solo criterio y la aprobación está sometida a la opinión de profesionales de diversas
reparticiones públicas, existe un espacio para la discrecionalidad administrativa y para
un trato no siempre previsible y con apego al principio constitucional de igualdad ante
la ley. Estas situaciones han generado desconfianza en la actividad reguladora del
estado, sobre todo en aquellos casos en que las medidas adicionales exigidas por la
administración no fueron propuestas en el informe que elaboraron las empresas
consultoras.
III. Aportes a la infraestructura.
A partir de la creación del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo —MINVU— en
1965, esta cartera se hizo cargo no sólo de la política habitacional sino que además
del control de las obras de equipamiento urbano, atribuciones que antes estaban
radicadas en el Ministerio de Obras Públicas.4 Las primeras obligaciones para los
desarrolladores inmobiliarios de contribuir con obras viales urbanas fueron
incorporadas a la OGUC. En un primer momento, las obras viales para un proyecto y
sus características eran definidas por la “Corporación de Obras Urbanas”. Tiempo
después asumieron esta labor los Servicios de Vivienda y Urbanismo Regionales
—SERVIU—, ambas reparticiones dependientes del MINVU. Los aportes y exigencias
por los impactos viales se circunscribían únicamente al interior del proyecto y el control
del cumplimiento de las obras pertinentes estaba a cargo de los SERVIU5 y de las
Direcciones de Obras Municipales —DOM—. 6

4
El D.F.L. Nº 456, D.O. de 15.01.68, hizo aplicables al Ministerio de Vivienda y
Urbanismo y a sus servicios dependientes diversas funciones y atribuciones
contenidas en la ley Nº 15.840, Orgánica del Ministerio de Obras Públicas. Mas
adelante, en 1975, se complementan y perfeccionan las atribuciones con la dictación
del D.L. Nº 1.305, publicado en el D.O. de 19.02.76, que reestructuró y regionalizó el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
5
El Artículo 18 de la ley Nº 8.946 de 1948 sobre Pavimentación Comunal establece
que los SERVIU estarán facultados para cobrar una contribución de pavimentación a
los propietarios colindantes de una calle sin ejecutar. Esta posibilidad de cobro incluye
el costo de la construcción de aceras o de colocación de soleras y el valor de las obras
complementarias, como desagües de aguas lluvias, pasos de aguas u otros que fuere
necesario ejecutar y los gastos de estudio e inspección técnica de las obras. La
disposición citada señala que el costo de la parte de los pavimentos de calzadas,
aceras y soleras, que, de acuerdo con dicha norma no fuere de cargo de los
propietarios será de exclusiva cuenta del Gobierno Regional, con cargo a los fondos
que al efecto le asigne la Ley de Presupuestos.
6
El artículo 24º Ley 18.695 de 2001 Orgánica Constitucional de Municipalidades
establece que: “A la unidad encargada de obras municipales le corresponderán las
siguientes funciones: e) Ejecutar medidas relacionadas con la vialidad urbana y rural;”

3
 El año 1985 se incorpora formalmente al Ministerio de Transportes como otro
actor de las exigencias de aportes7. Así, se dicta el DS 83-85 del Ministerio de
Transportes y Telecomunicaciones que, junto con conferirle atribuciones a esta
repartición en el ámbito de la vialidad urbana, institucionaliza el concepto de “Red Vial
Básica” en las ciudades y las define en el radio urbano como aquellas vías que, por
sus características, tienen un rol trascendental para los flujos de transito. Según este
decreto supremo, la determinación de las vías que integran esta red básica
corresponde al SEREMI de Transporte competente previo informe técnico que
confeccionarán y le enviarán las municipalidades involucradas. En lo que concierne a
los aportes, esta norma reglamentaria establece que cualquier proyecto o intervención
que implique modificaciones operacionales o físicas en las vías que formen parte de la
Red Vial Básica, debe ser sometido a la aprobación de dicho Ministerio. Como se
aprecia, este decreto supremo no contempla de manera explicita la obligación para el
desarrollador de efectuar contribuciones a la vialidad, solo le corresponde a dicha
repartición la aprobación del proyecto. Sin embargo, en la práctica, para ser aprobados
estos proyectos se ha exigido la ejecución de obras en bienes públicos.
En adelante, se inicia un proceso continuo de modificaciones reglamentarias
para paliar la deficitaria infraestructura de nuestras ciudades, aumentando las
contribuciones de los promotores y otorgando mayores atribuciones a distintos
órganos de la administración del Estado. Con este propósito, se modifica la Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones, incrementando los porcentajes de superficie
de terreno a ceder por parte de los loteadores. Esta mayor contribución, rechazada por
una parte importante del sector inmobiliario fue aceptada por el Tribunal Constitucional
sentando un importante precedente inspirado en la premisa de que las cesiones y
aportes son una manera de conciliar en forma prudente y justa los intereses
personales del urbanizador con los de la sociedad toda. Más aún, este alto Tribunal
sostuvo que los aportes “robustecen el derecho de propiedad ya que persiguen evitar
el deterioro de las propiedades vecinas para lograr un desarrollo armónico y equitativo
de las ciudades frente a aquel que, con legítimo derecho, solicita modificar el entorno
urbano existente en su propio y personal beneficio”.8
En cuanto a las obras de infraestructura vial, hasta el año 2001, la ley General
de Urbanismo y Construcciones y Ordenanza del ramo no contemplaban más
obligaciones que la aprobación de un “estudio de transito”, cuando en un predio se
contemplaba el emplazamiento de un número superior a 100 estacionamientos o
superior a 50 si la entrada o salida se verificaba desde o hacia una vía constituyente
de la red estructurante y/o básica.9 En estos casos, en base al estudio, la Dirección de

7
El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones fue creado mediante el Decreto
Ley Nº 557, publicado en el Diario Oficial el 10 de julio de 1974 y tiene como
principales funciones proponer las políticas nacionales en materias de transportes y
telecomunicaciones, de acuerdo a las directrices del Gobierno y ejercer la dirección y
control de su puesta en práctica; supervisar las empresas públicas y privadas que
operen medios de transportes y comunicaciones en el país, y coordinar y promover el
desarrollo de estas actividades y controlar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y
normas pertinentes. La ley N° 18.059, publicada en el Diario Oficial de 7 de noviembre
de 1981, le asignó al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, el carácter de
organismo rector nacional de tránsito.
8
Ver fallo del Tribunal Constitucional, de fecha 15 de Abril del año 1997, en el que
solicitó la declaración de inconstitucionalidad del Decreto Supremo Nº 171, del MINVU
de fecha 5 de diciembre de 1996, publicado en el Diario Oficial de 17 de enero de
1997 año que modificaba la superficie que el propietario de un terreno debe ceder
gratuitamente al urbanizar.
9
El artículo 1.1.2. de la OGUC define "Red vial estructurante": conjunto de vías
existentes o proyectadas, que por su especial importancia para el desarrollo del

4
Obras Municipales podía exigir modificaciones al proyecto. El resto de la vialidad
pública correspondía ser ejecutada y financiada al sector público, en especial, a los
Gobiernos Regionales. 10
Así, el nuevo artículo 2.4.3, incluido en las modificaciones introducidas a la
Ordenanza en julio del año 2001, establece por primera vez la obligación hacer
adecuaciones al proyecto para mitigar impactos, modificaciones que se harán
exigibles al tiempo de la recepción final de las obras. Asimismo, se establece que el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, mediante resolución, aprobará la metodología
conforme a la cual deberá elaborarse y evaluarse el Estudio de Impacto sobre el
Sistema de Transporte Urbano.
Se incorpora entonces la institución del “Sistema de Estudios de Impacto sobre
el Sistema de Transporte Urbano” —SEISTU— reconocido a través de los nuevos
artículos 2.4.3, 4.5.4, 4.8.3 y 4.13.7 de la OGUC que establecen las variables que se
requieren para la procedencia y elaboración de un estudio de impacto sobre el
Sistema de Transporte Urbano —EISTU—.
Mas tarde, el decreto supremo número 1 del año 2003, del MINVU, publicado
en el Diario Oficial con fecha 1º de febrero del año 2003, pretendió incorporar una
nueva modificación a la OGUC, readecuando los umbrales de entrada al sistema y
confiriendo mayores atribuciones al Ministerio de Transportes. En esta oportunidad el
sector inmobiliario también reaccionó como en el caso de los aumentos de cesiones
del año 1997 pero esta vez obtuvo un importante pronunciamiento por parte del
Tribunal Constitucional, el cual, mediante sentencia de fecha 9 de abril del año 200311
reparó de inconstitucionalidad el decreto supremo. Entre las consideraciones más
importantes, dicho Tribunal sentenció que no corresponde que por vía reglamentaria

correspondiente centro urbano, deben ser definidas por el respectivo instrumento de

planificación territorial.
10
La Ley Nº 20.035 publicada en el D.O. del 1/7/2005 estableció como nueva función
de los Gobiernos Regionales la construcción, reposición, conservación y
administración en las áreas urbanas de las obras de pavimentación de aceras y
calzadas, con cargo a los fondos que le asigne la Ley de Presupuestos. Asimismo, el
artículo tercero transitorio de la Ley Nº 20.035 facultó al Presidente de la República
para dictar un decreto con fuerza de ley para modificar los cuerpos legales que se
refieren a la nueva función que se entregó a los Gobiernos Regionales, antes
señalada, con el objeto de suprimir dicha competencia de la órbita de atribuciones de
otros organismos del Estado y de efectuar las adecuaciones necesarias para evitar
inconsistencias o contradicciones entre esta norma y las disposiciones contenidas en
dichos cuerpos legales. En virtud de esta delegación de facultades legislativas, el
Presidente de la República dictó el Decreto con Fuerza de Ley Nº 2/20.035 (D.O.
18/8/2006), que introduce modificaciones en la Ley Nº 8.946 sobre Pavimentación
Comunal, en la Ley Nº 11.150, sobre Pavimentación en la comuna de Santiago y en la
Ley Orgánica Constitucional del Ministerio de Obras Públicas. Por su parte, coherente
con estas atribuciones el artículo 20 de la Ley 19.175 Orgánica Constitucional sobre
Gobierno y Administración Regional, dispone que:” Para el cumplimiento de sus
funciones, el gobierno regional tendrá las siguientes atribuciones:… d) Disponer,
supervisar y fiscalizar las obras que se ejecuten con cargo a su presupuesto;….g)
Formular y priorizar proyectos de infraestructura social básica y evaluar programas,
cuando corresponda;..”
11
Ver fallo del Tribunal Constitucional, de fecha 9 de Abril del año 2003, dictado como
consecuencia de un requerimiento efectuado de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 82 Nº 5º de la Constitución Política, por doce senadores, con fecha 28 de
febrero de 2003, en el que solicitó la declaración de inconstitucionalidad del Decreto
Supremo Nº 1, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 8 de enero de 2003,
publicado en el Diario Oficial de 1º de febrero de ese año que modificaba
sustancialmente el SEISTU.

5
se establezcan disposiciones generales y enunciados amplios en los cuales se
confieren competencias a los órganos administrativos sin la especificidad y certeza
que exige la Constitución. Este excelentísimo Tribunal sentenció una vez más que “al
legislador le corresponde normar, con amplitud y profundidad, todo cuanto la certeza o
seguridad jurídica exige en relación con el establecimiento y configuración de las
obligaciones que se imponen al dominio con motivo de la función social que ha de
servir”.
IV. La institucionalización del Sistema de Estudios de Impacto sobre el
Sistema de Transporte Urbano —SEISTU—.
De manera similar al sistema de evaluación de impacto ambiental —
SEIA—, la idea de este sistema es identificar a través de las normas los casos en que
el desarrollador obligatoriamente debe confeccionar un estudio de impacto en la
vialidad y sistema de transporte urbano antes de llevar acabo su actividad y proponer
las medidas a ejecutar para mitigar los impactos generados por cada proyecto.
El procedimiento del EISTU se inicia a partir de un requerimiento de la DOM.
Esta repartición municipal, a través de la labor de revisión de los antecedentes
acompañados para la aprobación de una autorización para edificar, identifica y
reconoce que el proyecto se encuentra en alguno de los casos en que se impone el
estudio. El procedimiento continúa luego en la SEREMITT, en su calidad de organismo
ventanilla única que coordina los informes de las demás entidades involucradas.12
Una vez aprobado el estudio por la SEREMITT, el procedimiento concluye en
la DOM la que está facultada para modificar las exigencias del IFT—Informe de
Factibilidad Técnica—.13 Lo anterior, significa en la práctica, que la opinión técnica del
EISTU no es vinculante par la DOM, la que ponderará y definirá las adecuaciones al
proyecto, respecto de las cuales fiscalizará su cumplimiento al momento de la
recepción final. Por ello, la labor de la SEREMITT concluye con la aprobación o
rechazo del estudio que se le presenta. Es preciso destacar que este sistema —
SEISTU—, como procedimiento para definir una obligación para el desarrollador, fue
establecido por normas reglamentarias dictadas el año 2001 —DS.59 MINVU— las
que no fueron objeto de revisión por parte del Tribunal Constitucional ya que no hubo
requerimiento parlamentario al respecto. Sólo una modificación de sus parámetros
motivó la intervención de este Tribunal el año 2003. A partir del análisis y conclusiones
a las cuales arriba el fallo pertinente, resulta discutible la constitucionalidad del sistema
y normas reglamentarias en la que se sostiene.
Así, no obstante, la dudosa constitucionalidad del sistema, la empresa privada
ha aceptado la idea de que debe contribuir a la creación de la infraestructura que
demandarán los proyectos inmobiliarios. El sistema de aportes cuenta con cierto nivel

12
Para la aprobación de un EISTU pueden requerirse tantas opiniones como estime
pertinente la SEREMITT. Desde ya, la opinión del Director de Tránsito y Transporte
Público de la Municipalidad respectiva; de la SEREMI MOP, tanto de la Dirección de
Vialidad, de la Dirección de Planeamiento, Dirección de Obras Hidráulicas, Dirección
de Arquitectura, de la Coordinación General de Concesiones y otras de este mismo
Ministerio; Secretaria Interministerial de Planificación y Transporte, SECTRA; de la
Comisión Nacional de Seguridad de Transito CONASET, compuesta por los siguientes
Ministerios: - Ministerio de Interior , - Ministerio Secretaría General de la Presidencia,
Ministerio Secretaría General de Gobierno ,- Ministerio de Educación, Ministerio de
Justicia , Ministerio de Obras Públicas ,- Ministerio de Salud,- Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones-; la Unidad Operativa de
Control de Transito UOCT, que es organismo técnico dependiente del Ministerio de
Transportes y Telecomunicaciones, cuya principal función es la administración y
operación del sistema de control de tránsito de la ciudad de Santiago; el SERVIU a
través de la subdirección de Pavimentación y Obras Civiles, etc.
13
Documento de Trabajo, División de Desarrollo Urbano-Minvu, Unidad Observatorio
Urbano, Santiago, Julio, 2004, página 13.

6
de aceptación y legitimidad que le ha permitido instalarse y mantenerse en el tiempo
frente a los desarrolladores inmobiliarios y empresarios de la construcción. Este
reconocimiento se desprende, entre otras razones, por la circunstancia de que aún no
se han impugnado estas obligaciones reglamentarias en sede constitucional. Por otra
parte, la obligación de contribuir con obras viales fue aceptada en la práctica por la
empresa privada cuando diversos grupos desarrolladores resolvieron asociarse
voluntariamente con determinadas municipalidades creando las denominadas
“Corporaciones Viales” 14, personas jurídicas sin fines de lucro, que captan recursos de
las empresas inmobiliarias para desarrollar obras públicas en beneficio de una
comuna, generalmente relacionadas con la vialidad. Por otra parte, en la práctica se
observan una serie de convenios o acuerdos de carácter público-privado para obtener
constructibilidad que tampoco cuentan con una habilitación legal muy clara. 15
En apoyo al SEISTU, la Contraloría General de la República se pronuncia
favorablemente a que el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo dicte un acto
administrativo reglamentario que contenga la metodología a seguir en caso que un
proyecto deba someterse al EISTU.16 En esta oportunidad, el órgano contralor
estableció que la ley Nº 16.391, Orgánica del MINVU, en su artículo 2°, Nos 3 y 4 le
otorga competencia al Ministerio de Vivienda y Urbanismo para dictar ordenanzas,
reglamentos e instrucciones generales sobre "desarrollo y planificación urbana",
"supervigilar lo relacionado con la planificación urbana y aplicación de leyes
pertinentes sobre la materia". De este modo, concluye el dictamen, el MINVU a partir
de estas atribuciones se encontraba facultado para aprobar el documento denominado
"Metodología para Elaborar y Evaluar estudios de Impacto Sobre el Sistema de
Transporte Urbano”. Así, en el ámbito de su competencia el MINVU, dicta la resolución
exenta Nº 2379 del año 2003, modificada posteriormente por la Resolución Exenta Nº
3.004 del año 2004, aprobando la metodología para elaborar y evaluar estudios de
impacto sobre el sistema de transporte urbano, todo ello con el objeto de dar
cumplimiento con lo establecido en el artículo 2.4.3. de la OGUC.
Finalmente, el EISTU se exige también para la única obligación con rango de
ley que establece expresamente la obligación para el desarrollador de construcciones
o urbanizaciones de financiar el costo y ejecutar obras viales como infraestructura
complementaria. Esta norma está contenida en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 850
del MOP y su aplicación corresponde a los proyectos que se encuentren emplazados
en un predio que cuente con acceso frente a un camino público.17 En efecto, el

14
Sobre Legalidad de los aportes de las Corporaciones Viales, ver Dictamen 36751 de
Contraloría General de la República de fecha 20.09.2002.
15
Un ejemplo de ello es el Acuerdo Marco de 7 de septiembre de 2001, sobre
mitigaciones en la provincia de Chacabuco, suscrito entre las empresas inmobiliarias
Chicureo Desarrollos Inmobiliarios S A. y El Chamisero Inmobiliaria S.A., y los
SEREMI de Transportes, Vivienda y Urbanismo y Obras Públicas con el objeto de
financiar proyectos que mitigan los impactos viales en la mencionada provincia para
las denominadas Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado —ZODUC—.
16
Dictamen CGR Nº 43.398 de fecha 26 de agosto del 2004 que valida la actuación de
estas corporaciones privadas.
17
El artículo 4º de la Ley Nº 19.474, de 30 de septiembre de 1996, facultó al
Presidente de la República para refundir en un solo texto, coordinado y sistematizando
sus disposiciones, varios cuerpos legales, la ley Nº 15.840, el decreto con fuerza de
ley Nº 206, de 1960, del MOP, la ley Nº 19.020, los decretos con fuerza de ley Nºs
870, de 1975 y 164 de 1991, ambos del Ministerio de Obras Públicas y cualquier otra
normativa relacionada con las funciones de ese Ministerio. En consecuencia, el
Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle dictó el Decreto con Fuerza de Ley Nº 850 con
fecha 12 de septiembre de 1997 el que se publicó en el Diario Oficial el 25 de febrero
de 1998, Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y sobre construcción y
conservación de caminos.

7
artículo 40 del DFL nº 850 establece que la Dirección de Obras de la Municipalidad
respectiva debe solicitar, antes de otorgar permisos de edificación y/o urbanización
para sectores industriales o residenciales, centros comerciales y recintos de
espectáculos masivos que contemplen accesos a los caminos públicos, un informe
técnico a la Dirección de Vialidad acerca de la infraestructura complementaria
necesaria. Asimismo, esta norma establece que el costo y ejecución de esas obras
viales corresponde a los propietarios de las construcciones o urbanizaciones.
La metodología aprobada por el MINVU para el desarrollo, revisión y
aprobación de los EISTU incluye expresamente en el sistema a todo “Proyecto
colindante con camino público”, señalando que “corresponde al proyecto emplazado
en un predio que cuente con acceso frente a un camino público definido de acuerdo al
DFL Nº 850 de 1997 del Ministerio de Obras Públicas.
V. Los Planes Reguladores y exigencias de aportes.
Frente a la carencia de norma legal que faculte a las autoridades para exigir
obras o dineros para mitigar impactos y/o para incrementar las obligaciones de
transferencia de los emprendedores hacia las deficitarias obras y espacios públicos, es
del todo discutible que un cuerpo normativo de carácter reglamentario como la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones pueda ser instrumentalizada para
ello. Más aún, la imperiosa necesidad de evolucionar hacia nuevas instituciones
urbanísticas acordes con las necesidades actuales, ha provocado que nuestras
autoridades transformen los planes reguladores en el principal vehículo normativo.
Basta observar como el planificador central, en este caso la SEREMI MINVU
METROPOLITANA, en concomitancia con el Gobierno Regional que sanciona el Plan
Regulador Metropolitano, se ha transformado en el principal legislador del derecho
urbanístico nacional. Por ejemplo, le ha conferido nuevos atributos a los inmuebles,
estableciendo la posibilidad de urbanizar y construir inmuebles fuera del límite urbano
más allá de los casos que establece la ley –LGUC- en su artículo 55, a través de las
ZODUC, ZIEDUC, AUDP, PDUC.18 También, a falta de ley ha incursionado en la
carrera reglamentaria al considerar al promotor inmobiliario un actor importante a la
hora de aportar con infraestructura, especialmente en el ámbito de la vialidad.
Con todo, para solucionar estos verdaderos atentados a los principios de
supremacía constitucional y legalidad será necesaria, a la brevedad posible, la
validación legislativa de la planificación por condiciones incorporando en la Ley
General de Urbanismo y Construcciones normas que permitan a los instrumentos de
planificación territorial establecer, a cambio del cumplimiento de ciertas condiciones y
aportes en infraestructura, nuevas formas e intensidades de uso de suelo tanto para
los proyectos de extensión como de densificación19. Desde luego, estos aportes,
deben ser coherentes con ciertos programas de inversiones en espacios públicos y
planes concretos de la Municipalidad respectiva.

18
Resolución Nº 39 del Gobierno Metropolitano D.O. 12.12.1997 que modifica el
PRMS e incorpora en la Provincia de Chacabuco 12.800 Hás. de suelo
complementario a Santiago y ciudades secundarias, urbanizables y construibles a
través de las nuevas Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZODUC), Áreas
Urbanizables de Desarrollo Prioritario (AUDP) y Zonas Industriales de Desarrollo
Condicionado (ZIEDUC). Luego, en virtud de la Resolución Nº 48 del Gobierno
Metropolitano D.O. de fecha 11.12.2003 se modifica el PRMS y se establece la
posibilidad de presentar un Proyecto de Desarrollo Condicionado (PDUC), también
denominadas —zoduc flotantes—.
19
El 11 de Enero del año 2008 se ingresó por tercera vez durante los gobiernos de la
Concertación un proyecto que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones
en materia de planificación. Este proyecto, entre otras materias, valida legislativamente
los desarrollos inmobiliarios por condiciones. Numero de Boletín 5719-14.

8
 Revisemos algunos ejemplos de obligaciones establecidas para mitigar
impactos viales a través de la ejecución de obras o simplemente recaudando dineros
para ello contenidas en algunos Instrumentos de Planificación Territorial.
La primera norma para destacar es el artículo 7.1.5. de la Resolución Nº 20, de
1994, del Consejo Regional Metropolitano, que aprobó el Plan Regulador
Metropolitano de Santiago, —PRMS— que establece que los proyectos que cumplan
determinadas características relacionadas con los vehículos que acceden a los
proyectos y que sea necesario recibir, deben elaborar un “análisis de factibilidad para
vialidad y transporte”. Como se aprecia, es innegable la relación de los supuestos de
esta norma con los impactos en la vialidad y sistema de transporte a que se refiere el
SEISTU. Sin embargo, la resolución Exenta Nº 3.004 del año 2004, del MINVU que
contempla la metodología para elaborar y evaluar estudios de impacto sobre el
sistema de transporte urbano no incluye los proyectos alcanzados por esta norma del
PRMS. En este caso, hay una superposición de reglamentación si se observa que en
una gran cantidad de casos coincidirán los parámetros que obligan a los proyectos
someterse tanto al EISTU como al análisis de factibilidad que establece el PRMS. Con
todo, parece mucho mas concreto este artículo del PRMS, por cuanto se refiere
expresamente la obligación del desarrollador de proveer bienes a favor de la
infraestructura. Recordemos que el artículo 2.4.3 de la OGUC dispone que a partir del
resultado del EISTU “establecerá las adecuaciones que el propietario deberá efectuar
en la vialidad afectada por el proyecto” y el DS 83-85 establece que cualquier proyecto
o intervención que implique modificaciones operacionales o físicas en las vías que
formen parte de la Red Vial Básica, debe ser sometido a la aprobación del Ministerio
de Transporte y Telecomunicaciones y no establecen expresamente la obligación de
aportes a la infraestructura.
Como se aprecia, el artículo 7.1.5. de la Ordenanza del PRMS consagra una
carga administrativa que grava los proyectos que cumplan alguna de las condiciones
relativas a la función transporte, los cuales deben, por una parte desarrollar un
“análisis de factibilidad para la vialidad y transporte” que sirven al proyecto y por otra
satisfacer un listado de obras y medidas a partir de dicho análisis. Los Proyectos
gravados, según esta disposición, son aquellos que generen una cantidad de viajes
igual o superior a 3.000 diarios totales, una cantidad superior a 100 vehículos o que
requieran una cantidad superior a 50 unidades de estacionamientos en proyectos
destinados a usos no habitacionales. Estas variables serán determinadas en cada
caso, aplicando los resultados de la una encuesta Origen-Destino de Viajes del Gran
Santiago, efectuada por la comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura
de Transporte. Según esta disposición, los proyectos deberán considerar medidas
tales como: provisión de nueva infraestructura —habilitación de nuevas vías, obras de
arte y/o de defensa, drenajes, etc.—, mejoramiento de la infraestructura existente
—ensanche de vías, rediseño de intersecciones, repavimentación de vías, medidas de
gestión —semaforización, señalización, demarcación—, provisión de accesos con
adecuado diseño y localización y diseño de estrategias que permitan la incorporación
de sistemas de transporte público. Cuando los Estudios de Factibilidad en referencia
determinen un área de influencia que exceda el nivel comunal, deberán ser informados
por la Secretaría Ministerial de Vivienda y Urbanismo, para ser presentados
posteriormente por los interesados en el municipio correspondiente, en conjunto con
los demás antecedentes del proyecto, como condición para su aprobación. En todo
caso, la disposición se refiere a la ejecución de obras y medidas y no a la posibilidad
de obtener dineros de los dueños de los predios para ejecutarlas. 20

20
Dictamen Nº 39.722 CGR de 1998 señala que “no resulta posible inferir del artículo
7.1.15 del PRMS que sea procedente exigir algún tipo de derecho o aporte por parte
de los urbanizadores, para materializar los proyectos de impacto vial, en los casos que
describe esa norma, por no existir regulación alguna que otorgue a un organismo

9
 Se suman a esta difusa reglamentación los Municipios, quienes interesados en
atraer proyectos de desarrollo urbano para sus comunas y dado que la Ley Orgánica
de Municipalidades le confiere atribuciones para ejecutar medidas relacionadas con la
vialidad urbana, estas corporaciones han decidido avanzar en el tema. Bien sea a
través de las mencionadas Corporaciones Viales u otros mecanismos. En efecto, las
Municipalidades han captado la imperiosa necesidad de certeza jurídica al establecer
distintas formulas para que los aportes en obras de infraestructura sean previsibles y
que exista una ecuación razonable entre la proporcionalidad del aporte exigido, el
valor del total de las mitigaciones cuantificadas para el sector donde se emplazará el
proyecto y el coste del impacto según sus características. Para ello, se han
establecido distintas formulas tanto en los Planos Reguladores como en el seno del
Concejo Municipal.
Un primer ejemplo es el caso de la Municipalidad de Lo Barnechea que en
virtud del Acuerdo Nº 636 del Concejo Municipal de fecha 13 de mayo de 1997
estableció, asociado al otorgamiento de un permiso de edificación, el pago de 75 UF
por cada unidad de vivienda e igual monto por cada 70 metros cuadrados de
construcción de uso de equipamiento. 21
Otro caso, más reciente, es el Plan Maestro Vial Sector Parque Araucano
aprobado con fecha 4 de abril del año 2007 en la 562º sesión ordinaria del Concejo
Municipal de la Ilustre Municipalidad de Las Condes. En este último caso, se definió un
área de influencia delimitada por ciertas vías estructurantes y sobre esa base se
encargó un estudio al Centro de Investigación e Ingeniería DICTUC ligado a la
Universidad Católica que definió todas las obras de infraestructura vial que son
necesarias construir en dicha área de influencia. Se cuantificó el costo del total de las
obras y mejoras. Sobre la base del monto total de las inversiones, se definió una
cantidad de dinero proporcional para cada proyecto inmobiliario dependiendo del
número de estacionamientos de las edificaciones involucradas.
En el caso del Plan Maestro aprobado por el Concejo Municipal22, se aprecia
un grado de certeza mayor en la medida que las contribuciones han sido aceptadas
por los empresarios inmobiliarios del sector quienes, bajo este sistema de aportes, se
encuentran desarrollando uno de los polos inmobiliarios de oficinas más grandes y
moderno de Santiago denominado “Nueva Las Condes”. 23 Con todo, las autoridades
centrales rechazan la intromisión de los Municipios y la SEREMITT, actuando como
ventanilla única para aprobar un EISTU, ha reparado algunos estudios basados en los
acuerdos municipales con el argumento de que no reconoce la vinculación de las
soluciones municipales en la medida que no se enmarcan dentro del procedimiento
reglamentario del SEISTU.

VI Conclusiones.
Este año 2008, el Gobierno ha anunciado a través del Ministerio de la Vivienda
y Urbanismo el envío al Congreso de un proyecto de Ley sobre mitigaciones viales. A
partir de las reflexiones sintetizadas en este artículo, a modo de conclusión sería
conveniente que la norma se inspire en, a lo menos, las siguientes consideraciones:

1.- Los aportes para infraestructura no pueden limitarse a solucionar la carencia de

obras viales de nuestra ciudad. Las cesiones y obras viales con las que han
contribuido los loteos a la ciudad y las mitigaciones viales a las que son obligados

determinadas facultades para efectuar esa recaudación en los casos de los referidos
proyectos”.
21
Dictamen Nº 35.060 CGR de 1999 admite la posibilidad que se pueda convenir
aportes para que una entidad privada se haga cargo de la construcción de las obras
de infraestructura planificadas a nivel comunal.
22
Acuerdo Nº 43/2007 del Concejo Municipal de Las Condes.
23
Ver http://www.nuevalascondes.cl

10
actualmente los proyectos de gran envergadura son insuficientes para ir solucionando
el déficit de inversión en los demás espacios públicos de nuestras ciudades.

2.- Además del incremento de inversiones en infraestructura vial, es de suma

importancia redefinir la obligación de aportes para la generación de áreas verdes.
Estas superficies verdes contribuyen de manera sustancial en solucionar el deterioro
ambiental y la contaminación urbana que tanto afecta nuestras ciudades. Así, la norma
deberá definir un nuevo régimen de aportes para la formación permanente de nuevas
áreas verdes. Estos aportes además de mejorar la calidad del aire, favorecen el
esparcimiento y la recreación. 24

3.- Los aportes que deben satisfacer los desarrolladores, tanto al obtener nuevos usos
del suelo como al aumentar la intensidad del uso del suelo, deberán ser
proporcionales al impacto que generan sus proyectos.

4.- Es de suma importancia que la ley contemple un mecanismo para la determinación

previa de los aportes. Así, el desarrollador, a través de un cuociente que debe
aplicarse sobre una tabla determinada, puede conocer con anterioridad a su
emprendimiento el monto de los aportes que deberá asumir, tal como ocurre con las
cesiones que establece el artículo 70 de la LGUC. Es más, es necesario incorporar
este antecedente al sistema de información sobre las condiciones previas que afectan
al predio en relación a las condiciones e intensidad del uso del suelo y a las cargas
urbanísticas por lo que estos aportes exigibles deberán constar en el certificado de
informaciones previas establecido en el artículo 116 de la LGUC y artículo 1.4.4 de la
OGUC.

5.- Los aportes se pueden aplicar ya sea por unidad habitacional, en relación a la
superficie construida o en relación al avalúo fiscal del inmueble y se pueden diferenciar
según el destino de las edificaciones. —Ej. Considerando las diferencias de impactos
de centros comerciales, supermercados, industria, edificios de oficinas, habitacional,
etc. —.

6.- Para que las posibles variaciones de estas obligaciones no afecten la certeza de
los propietarios de los inmuebles, la norma deberá considerar un límite máximo para
gravar los proyectos. En Francia, por ejemplo, la Tasa Local de Equipamiento —taxe
locale d’equipement— con la cual el promotor inmobiliario contribuye al financiamiento
de vialidad, redes de agua, electricidad, telecomunicaciones, evacuación de aguas
lluvias, zonas de estacionamiento público, espacios públicos y áreas verdes establece
un limite máximo. En principio, esta tasa se determina aplicando un porcentaje a la
superficie a construir por un valor del metro cuadrado según la categoría del inmueble.
Este porcentaje va desde el 1% hasta un máximo del 5%. Fuera de la lista de
participaciones que establece los artículos L-332-6 y L-332-6-125 del Código del
Urbanismo Francés el Consejo de Estado ha declarado su nulidad y ordenado su
devolución. 26

24
Según el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo la Organización Mundial de Salud
(OMS) recomienda que las ciudades deben disponer de a lo menos 9 m2/hab. de
áreas verdes y la ONU 16 m2/hab. De las 34 comunas de la Región Metropolitana, 26
están por debajo de los 9 metros cuadrados—verdes— por habitante. (El Mercurio,
03/09/2008)
25
Code de L’Urbanisme, Dalloz, Edition 2002, p.
26
CE, 6 mars 1989, Comune de Crolles, en Dr. Adm, 1989, nº225.

11
7.- Los aportes deben colacionarse con un programa de inversiones en obras públicas
para un área determinada en función de las necesidades de infraestructura. La
contribución podrá variar en función de la realidad y situación de los lugares,
considerando el déficit de cada comuna o sector de la comuna —incluso a nivel
intercomunal— contemplando siempre un límite máximo para que no se transforme en
una verdadera expropiación. Estos programas deben revisarse obligatoriamente cada
cierto tiempo lo que también debiera ocurrir con los planes reguladores.

8.- Las obras de infraestructura deben obedecer a un programa de inversiones —Se

denominan usualmente Plan Maestro— el cual debe considerar por quien, cómo y
cuando se desarrollarán las obras, su descripción y especificaciones, presupuestos y
procedimientos de licitación. En efecto, los aportantes requieren también de la certeza
de que sus contribuciones se concretarán en obras que tendrán una incidencia directa
en las virtudes de sus proyectos.

9.- En aras a la igualdad ante la ley, todos los proyectos deberán contribuir
proporcionalmente a las inversiones en espacios públicos. En efecto, actualmente sólo
se le exigen mitigaciones viales a ciertos y determinados proyectos. Desde ya a los de
gran envergadura considerando el número de estacionamientos o de viajes que
generan. Lo razonable es exigir la participación de todos los proyectos de edificación
y urbanización tal como hoy se exige a los loteos. Igual cosa debe ocurrir con la
obligación de aporte de terrenos y ejecución de áreas verdes y otros espacios
públicos.

10.- Por último, debe definirse quienes serán los actores públicos y sus atribuciones
en la operación del sistema, evitando los males actuales de superposición de
funciones y discrecionalidad administrativa. En particular, se deben establecer las
modalidades de aporte, la forma y oportunidad en que se recaudarán, cómo se pagan
y/o garantizarán y cómo se asegurará su destinación exclusiva. Es importante además
definir el o los procedimientos por el cual se contratarán las obras a ejecutar en los
bienes públicos.

Sin duda nuestro ordenamiento jurídico requiere de un tratamiento sistemático

sobre atribuciones, responsabilidades y régimen de contribuciones de las obras de
infraestructura que requieren nuestras ciudades.

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