La política ejecutiva

Los estados miembro de la UE han delegado importantes facultades y poderes a la Comisión

en cuanto a liderazgo político, aplicación de las políticas y regulación. Las responsabilidades
políticas se comparten entre el Consejo y la Comisión, formando así un ejecutivo dual. El
Consejo se encarga de los asuntos a largo plazo y la comisión de los asuntos a corto plazo.

Teorías sobre política ejecutiva.

En la estructura constitucional clásica, el legislativo decide, el ejecutivo aplica y el judicial

enjuicia. Los nuevos gobiernos, sin embargo, utilizan su poder en dos aspectos: político y
administrativo. Usan su poder político de liderazgo para orientar a la sociedad en una dirección
con propuestas políticas y legislativas.

Los politólogos usan la estructura de referencia del “principal/agente” para estudiar la

delegación de responsabilidades a actores determinados. Un agente “principal” detenta el
poder inicialmente el poder ejecutivo decide delegar determinados poderes a un agente
delegado o mandatado y responsabilizarle de llevar a cabo la tarea. El desafío más importante
para el agente principal es asegurarse que el agente delegado ejecute la tarea de modo
neutral, ya que los agentes delegados tienen sus propios intereses y preferencias políticas.
Para ello el agente principal tiene dos maneras de controlar como se ejecuta el agente
delegado: selección y control. Al seleccionar un delegado, el principal a menudo ha de elegir
entre uno que tenga preferencias similares a las suyas y uno muy competente para
desempeñar la tarea. Puede ser un problema si el agente delegado no es lo suficientemente
competente como para ejecutar la tarea en consonancia con la solicitud del agente principal
(Huber y McCarry, 2004).

La Comisión tiene discrecionalidad para cambiar el resultado de la política original, pero dentro
de las limitaciones de las preferencias de los legisladores (PE + Consejo).

El principal puede usar mecanismos de supervisión o restringir las posibilidades de deriva

especificando y concretando la tarea delegada. Los mecanismos de supervisión pueden incluir
el uso de otro agente a quien se encomienda la tarea de controlar como está ejecutando la
tarea el primer agente (llamado “patrulla de policía”. El principal también puede confiar en
partes interesadas (grupos de interés o ciudadanos) para que le informen de las derivas
(“alarma de incendio”)(McCubbins y Schwartz, 1984). Al concretar y especificar la tarea
delegada, el agente principal puede limitar el alcance de la deriva política. El principal puede
idear normas y procedimientos para minimizar la discrecionalidad del agente delegado. Una
delegación cuidadosa debe hallar el equilibrio óptimo entre el coste de la deriva política y los
costes de limitar y controlar al delegado. Se restringe la capacidad de un agente delegado de
apartarse de su mandato original. Sin embargo, el agente delegado puede tener información
de la cual los principales no dispongan.

Los legisladores de la UE tienen dos agentes delegados de confianza que pueden aplicar la
legislación de la UE: la Comisión y las burocracias nacionales (gobiernos). La elección se sitúa
entonces entre una política común que es distinta de la que acordaron los gobierno y una
diversidad en la manera en que las políticas de la UE serán aplicadas a cada estado miembro. Si
una cuestión de política se decide por unanimidad, los gobiernos prefieren delegar a sus
administraciones nacionales, a sabiendas de que una vez tomada una decisión, sería difícil
cambiarla. Si una cuestión de política se decide mediante mayoría cualificada, los gobiernos
estarán dispuestos a delegar a la comisión, sabiendo que tendrán la capacidad de reformar la
legislación si la comisión cambia la política más allá de su intención original.

El grado de autonomía que reciben los agentes delegados de manos de sus agentes principales
depende de la naturaleza de las tareas de que se trate, de las normas institucionales con las
que funcionan, del grade de desacuerdo entre los agentes principales acerca de la política, y de
la cantidad de información que poseen los principales sobre las posibles acciones de los
delegados. Elementos centrales para la relación entre el consejo y la comisión en la UE.

Los estados miembros: poder ejecutivo, delegación y discrecionalidad

Delegación y conferencias intergubernamentales (CIG)

El requisito de la unanimidad en CIG tiende a producir negociaciones de tratados con el

“mínimo común denominador”. Las cuestiones a las que han de hacer frente los gobiernos en
las CIG son decidir que tareas delegaran a un agente común y hallar el equilibrio en la
necesidad de garantizar que una política común se aplique en toda la UE, limitando al mismo
tiempo el alcance de posibles derivas políticas.

1. Tratado de Paris (1951): estableció la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA). Acuerdo entre Francia y Alemania. Se crea la Alta Autoridad, precursor de la
Comisión. Robert Schuman y Jean Monnet eran los cerebros pensantes tras esta idea.
Se propuso que se podía garantizar mejor la eficacia de la toma de decisiones
delegando la responsabilidad a la hora de generar ideas de política y delegando
también la gestión diaria de la política en manos de un órgano supranacional. A la
combinación de la toma de decisiones intergubernamentales y la iniciación y gestión
de la política por parte de un ejecutivo supranacional se llamó “método Monnet”.
2. Tratado de Roma (1957): se estableció la Comunidad Económica Europea (CEE) y la
Comunidad de Energía Atómica (Euotam). Entre el objetivo alemán de un mercado
común y el objetivo francés de proteger sus productos agrícolas, mediante la Política
Agrícola Común (PAC). El Tratado de la CEE delego la función de iniciar las políticas en
el mercado común y la función de administrar la PAC a la comisión. También se creó el
procedimiento legislativo (procedimiento de consulta) que permitió que fuera más
fácil para el consejo aceptar las propuestas de la comisión. Es decir, los gobiernos
permitieron que la comisión gozara de un alcance un poco mayor para derivas políticas
para tener más políticas comunes.
3. Acta Única Europea (1986): objetivo económico de establecer un “mercado único” con
nuevas políticas de acompañamiento sociales y medioambientales. Nuevas
responsabilidades para la Comisión: iniciar un amplio cuerpo legislativo para
establecer el mercado único; proponer y aplicar normas comunes en medio ambiente,
sanidad y seguridad y en lo social; preparar reformas de los fondos estructurales y
redactar el borrador de un plan para la unión económica y monetaria (UEM). Estas
reformas fueron hechas con vistas a fortalecer las facultades de establecimiento de la
agenda en manos de la Comisión con votaciones por mayoría cualificada y un nuevo
 procedimiento legislativo y de cooperación. Por último, la AUE introdujo disposiciones
para la cooperación intergubernamental en política exterior (Cooperación Política
Europea-CPE), los gobiernos de los estados miembros decidieron que la autoridad
ejecutiva debía estar en manos del consejo. Cuando los gobiernos delegaron un grado
sustancial de facultades para establecer el programa o la agenda cambiaron la norma
de decisión a la mayoría cualificada en muchas áreas de política, estaban más
preocupados por ganar las siguientes elecciones nacionales que por las implicaciones
políticas a largo plazo, y podían culpar a la UE de las decisiones políticas impopulares,
mientras se atribuían al mismo tiempo el mérito de decisiones populares.
4. Tratado sobre la Unión Europea o Tratado de Maastricht (1991/1993): institucionalizo
el plan negociado por la Comisión para la UEM. Se dieron más fondos para políticas de
cohesión, se fortaleció la política social de la UE, se añadieron nuevas políticas de
sanidad, educación, transporte y protección del consumidor y se estableció la
“ciudadanía” de la UE. El Consejo se negó a delegar poderes ejecutivos a la Comisión
en dos pilares nuevos separados del pilar principal. Estos nuevos pilares serian la
política exterior y de seguridad común (PESC) y sobre justicia y asuntos de interior
(JAI). Se incluyó un nuevo procedimiento de codecisión que debilito los poderes y las
facultades de la comisión en la establecimiento de temas en el programa.
5. Tratado de Ámsterdam (1997/1999): se aceptan las disposiciones de JAI que en el
tratado de Maastricht habían fracaso por la falta de liderazgo político. Los gobiernos
llegaron de nuevo a un acuerdo para delegar el derecho de iniciar las políticas en esta
área a la Comisión.
6. Tratado de Niza (2001/2003): cambios en la política de defensa. Se estableció la
defensa como una competencia de la UE, como parte integrante de las disposiciones
sobre una Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) en la que la comisión se
mantuvo apartada.
7. Tratado de Lisboa (2007/2010): se introducen mecanismos como la ponderación de los
votos dentro del Consejo y dos nuevos puestos de liderazgo: presidente permanente
del Consejo Europeo y un Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad.

Con la amplia delegación de facultades y poderes a la Comisión para fijar la agenda y el

programa que contiene el Acta Única Europea, los estados miembros experimentaron las
consecuencias diarias de dichos poderes en la construcción del mercado único. En
consecuencia, en Maastricht, Ámsterdam y Niza los gobiernos fueron mas reacios a la hora de
entregar facultades y poderes de fijación de la agenda en áreas de política nuevas o
extremadamente sensibles, y reformaron los procedimientos legislativos para restringir los
poderes de fijación de la agenda de la Comisión en aquellas áreas en que la iniciativa de las
políticas ya había sido delegada a la Comisión.

Liderazgo político y delegación

Los tratados proporcionan la estructura general para la división de poderes y de competencias

políticas en la UE, fija las directrices y los objetivos para la Comisión y supervisa como aplica la
Comisión dichas directrices. El liderazgo político de la UE a medio plazo recae en manos del
Consejo Europeo y del Presidente de este. La presidencia del Consejo es rotatoria cada seis
meses y tiene una función principalmente legislativa, por su parte, el Consejo Europeo elige a
su presidente para un mandato renovable de dos años y medios de duración.

La función del Presidente del Consejo Europeo será más política que administrativa, su
objetivo será centrarse en la resolución de diferentes políticas de alta visibilidad entre los jefes
de gobierno. La presidencia del Consejo (de ministros) tendrá ambas funciones.

La delegación de las administraciones nacionales beneficia a los estados miembros tomados de

uno en uno. Sin embargo, los estados miembros desean una legislación común de la UE,
depender de las burocracias nacionales aumenta el riesgo de que un estado miembro se de
cuenta de que le interesa no aplicar correctamente la legislación, si ello le acarrea un coste:
problema clásico de coordinación. Este problema se puede resolver delegando a la Comisión
más poder sobre el proceso de aplicación.

Transposición de la legislación de la UE

Los estados miembros son responsables de la transposición de directivas de la UE en la

legislación nacional antes de determinado plazo temporal y conforme al derecho escrito y
aprobado sino la Comisión les puede denunciar. Los estados miembros necesitan tener
capacidad burocrática para aplicar la legislación de manera correcta y oportuna. Es más
probable que se retrase la nueva legislación de la UE que aquella legislación que enmienda
directivas o normativas ya existentes.

El conflicto político dentro del Consejo puede acelerar el proceso de transición, mientras que
una mayor libertad para establecer normas nacionales (discrecionalidad) ralentiza el proceso
de transposición. Las preferencias de política divergentes entre partidos que forman para de
una coalición de gobierno en un estado miembro retrasan aún más la transposición de
directivas.

Cuando deciden como y cuando aplican una directiva, los gobiernos de los estados miembros
consideran los costes derivados de la correcta aplicación, comparándolos con los costes del
fracaso o el retraso en el proceso de aplicación.

Gobierno ejercido por la comisión.

Cometidos de la comisión:

1. Proponer políticas e ideas para el desarrollo de la UE a medio plazo.

2. Iniciar legislativo y ejercer de árbitro en el proceso legislativo.
3. Representar a la UE en negociaciones comerciales bilaterales y multilaterales.
4. Emitir normas y reglamentos.
5. Gestionar el presupuesto de la UE.
6. Examinar la aplicación del articulado de los tratados primarios y de la legislación
secundaria.

Para ello, la Comisión se organiza como un gobierno estatal: un nucleo ejecutivo (Colegio de
Comisarios) centrado en tareas políticas, una burocracia (direcciones generales) con funciones
administrativas y organismos casi autónomos con tareas reguladores de supervisión.
Un gabinete: el núcleo ejecutivo de la UE

Cada estado tiene un solo Comisario que lo representa. El colegio de Comisarios se reúne al
menos una vez por semana y las decisiones se alcanzan por consenso. Se requiere mayoría
absoluta de los Comisarios y es el Presidente de la Comisión quien posee el voto de calidad en
caso de empate. Las abstenciones y ausencias se cuentan como voto negativo. Las votaciones
se realizan a mano alzada, sin escrutinio secreto.

El Presidente de la Comisión (primus inter pares) establece el programa político general de la

Comisión preparando el programa anual de trabajo, elabora la agenda y preside las reuniones
del Colegio. Esta al mando de la Secretaria General (supervisa la labor de las direcciones
generales) y decide que comisario recibe cada cartera. En la práctica, los gobiernos de los
estados tienen el poder de decidir cuál es el contenido del programa en esta relación, ya que
son ellos los que proponen a sus comisarios. El presidente de la comisión puede presionar
hasta cierto punto a los gobiernos para que propongan una personalidad de más alto perfil y
más competente o pedir a un comisario que dimita si se demuestra que es corrupto o
incompetente.

El sistema de gabinete de los Comisarios desempeña cuatro funciones principales: servir de

antenas y filtros políticos para las demandas de los partidos y grupos de interés, asesores
políticos para los funcionarios en las direcciones generales, mecanismos para la coordinación
de los Comisarios y la resolución de diferencias entre ellos y como supervisores que controlan
la labor de las direcciones generales responsables ante la comisión. Los jefes del gabinete se
reúnen cada semana para elaborar el programa de trabajo o agenda de la reunión semanal del
Colegio de Comisarios e intentan resolver la mayoría de asuntos en el programa semanal
dejando sola las decisiones más controvertidas y políticas a sus superiores políticos.

Comitología: interfaz del ejecutivo dual de la UE

La Comisión no tiene completa libertad para dar forma a las políticas cuando aplica la
legislación de la UE. El consejo ha diseñado un complejo sistema de comités (comitología) que
se compone de funcionarios de los gobiernos nacionales, que examinan como aplica la
Comisión las medidas por ellos acordadas. La comitología ha creado una fusión de poderes
mediante la cual los gobiernos de los estados miembros pueden, en algunos aspectos, hacer
que la comisión cumpla su voluntad. Se establecio mediante una decisión del Consejo en 1987
y fue reformado entre 1999 y 2006. Establecieron 4 tipos de comité: asesor de gestión,
regulador y comité regulador con examen. Los miembros de los comités dependen del papel y
la finalidad del comité. Los comités están compuestos por funcionarios nacionales,
representantes de grupos de interés privado y científicos o expertos.

1. Procedimiento de asesoramiento: la Comisión tiene el grado más alto de libertad

teniendo en cuenta la opinión de los expertos. Mayoría de las áreas.
2. Procedimiento de gestión: si las medidas de aplicación aprobadas por la Comisión no
están en consonancia con la opinión del comité, la Comisión ha de referirlas al
Consejo, el cual deberá aprobar una decisión distinta con una mayoría cualificada.
 3. Procedimiento regulador: si las medidas de aplicación de la Comisión no están en
consonancia con la opinión del comité, la Comisión debe referirlas al consejo y al
Parlamento Europeo. El Consejo puede aprobar o incluir una enmienda.
4. Procedimiento regulador con examen: Consejo y Parlamento Europeo pueden llevar a
cabo una comprobación antes de que la Comisión apruebe una medida determinada y
si cualquiera de las instituciones se opone la Comisión no podrá aprobarla. Temas de
seguridad animal, vegetal y alimenticia y medioambiente y transporte.

El Tratado de Lisboa atribuye al Consejo y al Parlamento la aprobación de un nuevo conjunto

de normas para simplificar los procedimientos de la Comitologia. El sistema de comitologia
permite a la Comisión y los expertos nacionales trabajar juntos para resolver cuestiones de
política de forma deliberativa y sin jerarquías.

Rendir cuentas desde el punto de vista administrativo: examen parlamentario y

transparencia

El Parlamento Europeo posee un sistema muy elaborado y regulado para presentar preguntas
orales y escritas ante el Consejo y la Comisión.

Por su parte, la Comisión ha mostrado muchos deseos de fomentar la transparencia en su

funcionamiento administrativo. En primer lugar con un “paquete de transparencia”, en
segundo lugar, al tomar la iniciativa de nueva legislación, la Comisión utiliza anteproyectos y
proyectos, audiencias públicas, seminarios informativos y ejercicios consultivos. En tercer
lugar, el nuevo código de conducta de la Comisión le obliga a hacer públicos los documentos
internos. Finalmente, la Comisión presenta proyectos legislativos a los parlamentos estatales,
de modo que sus comités sobre asuntos de la UE puedan examinar la legislación antes de que
los ministros de sus gobiernos traten el tema en el Consejo.

Esto permite que el consejo siga siendo reservado sobre asuntos que forman parte de su
capacidad ejecutiva y de autodefinir en que momento actúa como legislativo. Sin embargo,
tras el Tratado de Lisboa se le pidió al Consejo mayor transparencia en temas legislativos.

Generalmente, los estados miembros con gobiernos de mayoría de un solo partido suelen
tener parlamentos estatales menos involucrados en asuntos de la UE, mientras que los estados
miembros con gobiernos en minoría o coalición suelen tener parlamentos nacionales más
involucrados en asuntos de la UE.

Por último, si una tercera parte de los parlamentos estatales considera que una propuesta de
la comisión infringe la subsidiariedad o la proporcionalidad, la comisión ha de revisar la
propuesta. Sin embargo, una vez llevada a cabo dicha revisión la comisión es libre de
enmendar la propuesta, volverá a redactarla o no alterarla.

Rendir cuentas desde el punto de vista político: selección y censura de la comisión.

A partir del Tratado de Maastricht, se creó un procedimiento de investidura al Presidente de la

Comisión según el cual debía haber una consultaría desde el Parlamento Europeo a la persona
propuesta por los gobiernos de los estados miembros. Los miembros de la comisión serian
objeto de aprobación por parte del Parlamento Europeo. También habría un procedimiento de
audiencia previa para los comisarios que tendrían que declarar ante la Comisión del
Parlamento Europeo responsable de su cartera. En el tratado de Ámsterdam se institucionalizo
formalmente el poder de veto del Parlamento Europeo al Presidente de la Comisión y en el de
Niza se introdujo la votación por mayoría cualificad.

El Parlamento ha utilizado su función en el procedimiento de investidura de la Comisión para

obtener concesiones de los gobiernos.

Desde el T. de Roma, el Parlamento Europeo goza de derecho para censurar a la Comisión en

su conjunto mediante “doble mayoría” la cual requiere una coalición muy amplia y es solo para
circunstancias extremas.

Los procedimientos para seleccionar a la comisión y censurarla se han transformado en un

hibrido de modelos parlamentario y presidencial en el que se fusionan las mayorías ejecutivas
y legislativas, como en los sistemas parlamentarios. No obstante, en el proceso de selección
del Presidente de la Comisión, los gobiernos de los estados miembros son el equivalente de un
colegio electoral. El derecho de censura es solamente una “válvula de seguridad” a utilizar en
caso de grave fracaso político o administrativo por parte de la Comisión.

Este diseño refleja un esfuerzo consciente por parte de los gobiernos de los estados miembros
por mantener su control sobre quien ostenta cargos ejecutivos a nivel europeo.