CAPITULO IX

EL PARTICULAR COMO COOPERADOR

DE LA FUNCIÓN DEL ESTADO.
ESTABLECIMIENTOS DE UTILIDAD PUBLICA

71. ANTECEDENTES GENERALES. LA COOPERACIÓN

DE LOS PARTICULARES

Hasta aquí hemos estudiado las diferentes modalidades que el

Estado asume para cumplir directa o indirectamente la función
que a él le corresponde de satisfacer las necesidades públicas. Y es
que siendo el bienestar colectivo el fin último que el Estado debe
perseguir como rector de los intereses generales de la colectivi-
dad, parece indudable que está obligado a crear toda la máquina
burocrática estatal que, cumpliendo con las bases que para la
organización administrativa existen, se dedique de preferencia a
cumplir esa función.
Sin embargo, inútil y hasta perjudicial sería desconocer el he-
cho de que el particular está en condiciones de aportar todo un
bagaje de conocimientos, experiencia, altruismo y hasta medios
económicos, a fin de cooperar con el Estado en la satisfacción de
las necesidades generales de la población. De allí es que dijéramos
que la norma general en cuanto a la estructura y organización de
los servicios públicos, era la de permiúr que éstos se organizaran
en libre concurrencia, a fin de posibilitar de manera amplia la
acción de los particulares, que, individualmente o asociados, dedi-
can su actividad en bien de las aspiraciones y necesidades generales
de la colectividad.
En tal evento, nos encontramos con que estos particulares
aparecen actuando como cooperadores de la función estatal y esta
cooperación, una vez que es reconocida por la autoridad, les otor-
ga ciertos derechos y tratos preferenciales, que son la consecuencia
inmediata de la función pública que en tal carácter están cum-
pliendo.
274 ENRIQUE SILVA CIMMA

Esto quiere, pues, decir que las necesidades públicas no sólo

ban de ser satisfechas, exclusivamente, por la Administración, sino
que bien pueden hacerlo los particulares, en cuyo caso nacen a la
vida jurídica entes o asociaciones que la doctrina científica deno-
mina "establecimientos de utilidad pública", y que admiten
relevancia especial en materia educacional y asistencia!, entre otras.

72. LOS ESTABLECIMIENTOS DE UTILIDAD PUBLICA.

SU NATURALEZA JURÍDICA

En primer término, resulta indispensable no confundir al estable-

cimiento público con el establecimiento de utilidad pública. Los
primeros, como dijimos al estudiar las personas administrativas,
eran entes personificados de la Administración del Estado, en que
simplemente se descentralizaba parte de la función que a aquélla
correspondía para realizarla con independencia del Poder Cen-
tral y que en su acepción restringida se asimilaban a las instituciones
fiscales. Su calidad de servicios públicos aparecía como indiscuti-
da. El establecimiento de utilidad pública, en cambio, inviste una
categoría diferente. Como bien dice Gastón Jéze, cuando la sa-
tisfacción de necesidades de interés general se practica por
particulares y sometiéndose a las normas del Derecho Común,
nacen los establecimientos de utilidad pública.135
Villegas Basavilbaso ha dicho que son personas morales de
Derecho Privado que cooperan al funcionamiento de los servicios
públicos y respecto de quienes la Administración interviene, sea
para protegerlas o supervigilarlas.136
Podríamos, entonces, conceptuarlos como entes privados que
coadyuvan con el Estado en la satisfacción de las necesidades que
a éste corresponde mediante servicios públicos y que nacen por la
libre iniciativa de los particulares.
No son servicios públicos ni se rigen por las normas del Dere-
cho Público, sino que son entidades o asociaciones privadas,
sometidas al Derecho Común. No obstante, por ser colaboradores
cíe la función que al Estado compete, éste les presta protección
mediante subvenciones, liberación de impuestos, etc.; y como quie-
ra también que esta protección se materializa habitualmente en
medios económicos, nace para estas entidades el compromiso de

lsr 'JEZE, Gastón. Obra cit. T. II, pág. 42.

156 VILLEGAS BASAVILBASO. Obra cit. T. II, págs. 122 ysigtes.
 DERECHO ADMINISTRATIVO 275

cumplir la función para que se han creado, pudiendo en algunos

casos la Administración no sólo supervigilar su marcha, sino que
hasta controlarlas.
En Chile, son muchos los ejemplos que podrían darse de esta-
blecimientos de utilidad pública. La Universidad Católica de Chile,
la Universidad de Concepción, la Fundación Santa María, en el
plano educacional; el Consejo de Defensa del Niño, el Hogar de
Cristo, en el plano asistencial, etc.
Dada su finalidad, y a fin de que puedan ser sujetos de dere-
cho en la vida civil, se les otorga personalidad jurídica de Derecho
Privado, de acuerdo con las disposiciones del Título XXXIII del
Libro I del Código Civil.

73. CARACTERÍSTICAS

Las principales características, que permiten configurar la verda-

dera naturaleza de los establecimientos de nulidad pública, son las
siguientes:

a) NO SON SERVICIOS PÚBLICOS

Ya acabamos de verlo en el párrafo anterior. No nacen por iniciativa

de la autoridad, sino que mediante la acción espontánea y directa de
los particulares; no forman parte de los cuadros orgánicos de la Ad-
ministración del Estado y sólo disponen, cuando se trata de
corporaciones o fundaciones, de personalidad jurídica con arreglo a
las disposiciones del Derecho Común. Aun, pues, cuando nazcan
para satisfacer una necesidad pública y, en cierto modo, para cumplir
una función pública, no tienen la calidad de servicios públicos.

b) PERSIGUEN UN FIN PÚBLICO

Para que una entidad particular llegue a constituir un estableci-

miento de utilidad pública, es menester que haya sido creada para
perseguir un fin público, es decir, que interesa generalmente a
toda la colectividad y que, por lo tanto, atañe al Estado. La educa-
ción, la beneficencia, etc., son finalidades que, por naturaleza,
importan o interesan al Estado y de allí es que en ellas se presente
un campo importante para que afloren esta clase de instituciones.
276 ENRIQUE SILVA CIMMA

c) PATRIMONIO PROPIO

Para que los establecimientos de utilidad pública puedan cumplir

la función para la cual los particulares los han creado, es menester
que dispongan de recursos o medios económicos. Estos recursos o
medios, que generalmente se forman o integran por la iniciativa
de sus creadores, pasan a constituir el patrimonio propio de la
entidad. A menudo puede el Estado contribuir a ayudarlos econó-
micamente, pero tales protecciones o ayudas no se entregan a
título de aporte en una sociedad, sino que a título definitivo, con
tal que se cumpla el fin para el que el establecimiento ha nacido a
la vida jurídica. La administración de este patrimonio propio se
ejerce de acuerdo con las normas comunes que rigen para las
personas jurídicas dentro del campo del Derecho Común.

d) PERSONALIDAD JURÍDICA
DE DERECHO PRIVADO

Siendo entidades que se encuentran sometidas al Derecho Co-

mún, es natural que, a menos que se trate de personas naturales,
lo que excepcionahnente puede producirse —algunos casos de es-
cuelas primarias gratuitas-, deban obtener personalidad jurídica
con arreglo al Derecho Privado para que puedan ser sujetos de
Derecho y capaces de obligarse. Esta personalidad jurídica se la
confiere el Presidente de la República, por decreto supremo, de
acuerdo con sus atribuciones constitucionales. Por excepción, en
algunos casos, se da el evento de que la ley pueda reconocerles
personalidad jurídica de Derecho Público para ciertos efectos,
pero sin que ello signifique alteración de su calidad jurídica esen-
cial.

e) NATURALEZA DE su PERSONAL

Los empleados que trabajan en estos establecimientos de utilidad

pública, no son agentes públicos ni tienen, por lo tanto, la calidad
de empleados públicos, sino que son empleados particulares so-
metidos a las normas generales que para éstos se establecen en la
legislación del trabajo.
 DERECHO ADMINISTRATIVO 277

f) EL ESTADO LES RECONOCE su CARÁCTER

DE COOPERADORES DE LA FUNCIÓN ESTATAL

En atención a que a la autoridad interesa que los particulares

concurran con él en la satisfacción de las necesidades generales
de la población, el Estado entra a reconocerles el carácter de
cooperadores de la función estatal, lo que hace en forma expresa
y mediante decreto supremo, que les permite acogerse a los bene-
ficios que tal carácter, necesariamente, les otorga.137

g) AYUDA DEL ESTADO

La administración presta considerable protección, especialmente

económica, a los establecimientos de utilidad pública. Ella se tra-
duce habitualmente en liberaciones de impuestos, ciertas facilidades
para la internación de elementos que interesan a la función del
establecimiento, subvenciones, etc. En la ley anual de presupues-
tos de la nación, en Chile, se contemplan año a año sumas
considerables como ayuda a favor de estas instituciones.

h) LAS SUBVENCIONES. SU NATURALEZA JURÍDICA

Puesto que la Administración, o mejor dicho el Estado, otorga

anualmente subvenciones a los establecimientos de utilidad públi-
ca, interesa saber en qué consisten y cuál es la verdadera naturaleza
de estas ayudas estatales.
Jéze define a las subvenciones como aquella suma de dinero
que se entrega periódicamente o en su totalidad, y que tiene por
objeto facilitar el funcionamiento de la obra o establecimiento
privado que persigue una finalidad de interés general. Esta sub-
vención no transforma dicha obra o establecimiento en servicio
público, ya que sigue siendo privado.138 Aquí encontramos especí-

m La Contraloría General ha entendido, en dictamen NQ 69.202, de 20-X-GO, que el

establecimiento educacional particular primario de enseñanza gratuita, para pedir la sub-
vención fiscal, debe haber sido declarado cooperador de la función educacional del Esta-
do, exigencia prevenida en el Decreto Ns 5.015, de Educación, del año 1928, artículo 2S.
138 JEZE, Gastón. Obra cit., T. II, pág. 53. BOULOUIS, Jean, £SMÍ sur la politiqws des
subvmtians administralives, Librairie Colin, 1951, París, pág. 4, define las subvenciones como
"ayuda financiera otorgada por las personas públicas a las personas privadas en función de
un fin de interés general".
278 ENRIQUE SILVA CIMMA

ficamente determinado el fundamento de las subvenciones. Se

otorgan en relación al fin público que las instituciones privadas
persiguen, y, por lo tanto, han de ser siempre esencialmente pre-
carias, es decir, perdurarán mientras ese fin público subsista y se
cumpla realmente.
Desde otro punto de vista es necesario hacer presente que
ellas no implican una mera liberalidad del Estado, puesto que éste
las concede para cumplir un fin, que, de no ser satisfecho por
particulares, correspondería integralmente a los cuerpos de la Ad-
ministración. En todo caso, la autoridad será siempre soberana no
sólo para concederlas, sino que también para suspenderlas, cuan-
do a su juicio la actividad del establecimiento de nulidad pública
se realiza mal, o aun para suprimirlas.
En nuestra legislación positiva encontramos abundantes ejem-
plos demostrativos de que no puede ser otro que éste el alcance
que ha de darse a las subvenciones estatales.139
¿Estos dineros que se materializan en subvenciones dejan de
ser públicos desde el momento en que pasan a integrar el patri-
monio del respectivo establecimiento beneficiario? A nuestro juicio
sí, pero en todo caso su inversión quedará siempre limitada al
cumplimiento de la finalidad para la cual la entidad ha sido crea-
da. Esto quiere decir que si la institución no emplea los recursos
que el Estado le otorga mediante subvención en las finalidades
que aquélla persigue, o los emplea mal, habrá de ser responsable,
incluso de su reintegro. No otra puede ser la conclusión a que ha
de arribarse si no perdemos de vista el único fundamento que el
Estado ha tenido en cuenta para concederlas.

139 Entre los primeros precedentes normativos, puede citarse la Ley Na 9.864, sobre
Subvenciones a los Establecimientos Particulares Gratuitos de Educación Primaria, Secun-
daria, Profesional y Normal, y a su reglamento aprobado por Decreto Supremo Na 844, de
Educación, de 1959, y en el mismo sentido el artículo 104 de la Ley N9 10.343 establece
\ma subvención en favor de los colegios particulares de educación secundaria no compren-
didos en la Ley N2 9.864.
En la actualidad esta materia está regulada por el Decreto con Fuerza de Ley del
Ministerio de Educación Ns 2 de 1989, posteriormente modificado, y cuyo texto refundido
se contiene en el Decreto con Fuerza de Ley de la misma Secretaría de Estado Ny 5 de
1992.
La Gontraloría General de la República ha emitido abundante jurisprudencia admi-
nistrativa sobre el fundamento justificatorio de las subvenciones, en razón de la finalidad
de interés general que cumplen las entidades beneficiarías. Pueden citarse, entre otros, los
siguientes dictámenes: 41.259 de 1952; 41.337 de 1954; 4.223, 15.790 y 34.098 de 1955;
57.987 y 65.768 de 1956; 22.148 de 1957; 44.514, 48.678 y 69.202 de 1960.
 DERECHO ADMINISTRATIVO 279

i) CONTROL DEL ESTADO SOBRE LOS ESTABLECIMIENTOS

DE UTILIDAD PÚBLICA

Ya vimos que a la autoridad interesa el funcionamiento de los

establecimientos de utilidad pública, por la finalidad que están
llamados a satisfacer. Esto, por una parte, hace necesaria la super-
vigilancia de la Administración sobre ellos.
Pues bien, sin perjuicio de esta tutela atenuada, y en relación a
la circunstancia expuesta en el párrafo anterior, de contribuir a
protegerlos económicamente, es que se establece como principio
ineludible el control del Estado sobre los establecimientos de utili-
dad pública, pero únicamente en cuanto a la inversión de aquellos
dineros que provienen del Estado y sólo para determinar si la
subvención se ha empleado en las finalidades perseguidas por la
institución, o, preventivamente, para resolver si su otorgamiento
es legalmente procedente.
Si bien, pues, los dineros en que la subvención consiste dejan
de ser públicos, el Estado mantiene control sobre ellos, porque su
fin es único y específico: cumplir adecuadamente los fines del
establecimiento. En Chile, a nuestro juicio, este control debe ser
ejercitado por la Contraloría General de la República.

74. LOS ESTABLECIMIENTOS DE UTILIDAD

PUBLICA EN CHILE

La cooperación del particular en la saüsfacción de necesidades

públicas que atañen, por tanto, al Estado, ha sido ampliamente
estimulada en el Derecho chileno, por manera que los poderes
colegisladores se han preocupado de regular los derechos econó-
micos y la ayuda estatal a que esos particulares se hacen acreedores,
cuando dedican parte de su patrimonio y actividad a tales fines.
En esta forma, se han establecido subvenciones con dineros públi-
cos, determinados privilegios en materia tributaria, franquicias para
ciertas importaciones, etc.
Todo ello, añadido al manifiesto espíritu humanitario y de
cooperación al Estado del particular, ha hecho que afloren multi-
tudes de establecimientos de utilidad pública no sólo en materia
educacional, sino que de asistencia o de beneficencia y aun de
defensa de la propiedad.
Merecen citarse, especialmente: los Cuerpos de Bomberos, que
en nuestro país se organizan sobre la base de cooperación volun-
taria de particulares y sin que sus componentes tengan derecho a
280 ENRIQUE SILVA CIMMA

remuneración de especie alguna, sino que, por el contrario, de-

ben ellos contribuir con cuotas mensuales a su financiamiento. De
allí es que la Administración les preste amplia protección econó-
mica.140
En materia de beneficencia y caridad existen el Consejo de
Defensa del Niño, el Hogar de Cristo, la Cruz Roja de Chile y
otras entidades, que son también subvencionadas por el Estado en
razón de la importante labor de ayuda al desamparado que desa-
rrollan.141
Pero en el campo en donde, sin duda, más se ha intensificado
la acción cooperadora del particular es el de la educación. La

140 En el Estatuto del Cuerpo de Bomberos de Santiago figura, como su objetivo

principal, el siguiente: "proteger las vidas y propiedades de los incendios y, eventualmerite,
en otros siniestros". El legislador ha dictado numerosas disposiciones por intermedio de las
cuales se establecen normas de protección a los bomberos, sea concediéndole a la institu-
ción liberaciones aduaneras y franquicias tributarias (v. gr., leyes N°* 2.803, 9.839, 10.343,
artículos 153 al 157, 10.583, 11.575, 11.688, 11.791, 12.027 y 13.558, entre otras); del mis-
mo modo se le han concedido otros beneficios, como el de recibir el producto de sorteos
anuales de la Polla Chilena de Beneficencia (Ley N9 9.346); en algunos casos, realizar en
los hipódromos carreras en su beneficio y en otros, percibir un porcentaje de las apuestas
correspondientes (Leyes N05 9.970 y 9.629); el de autorizarle la realización de rifas o sor-
teos sin fines de lucro (Ley N9 10.262). En el contexto indicado merece también especial
mención la Ley Ns 6.935, sustituida en la actualidad por el Decreto Ley N9 1.757 de 1977,
que establece y regula el pago de indemnizaciones y beneficios en favor de los miembros
del Cuerpo de Bomberos por accidentes que sufran y enfermedades profesionales que
contraigan en o con ocasión de actos de servicio. Además de lo anterior, cabe señalar que,
recientemente, la Ley NQ 18.959 en su artículo 17 declaró expresamente que la Junta Na-
cional y los Cuerpos de Bomberos son servicios de utilidad pública y se rigen por el Título
33 del Libro I del Código Civil.
141 Por lo que toca al Consejo de Defensa del Niño, conviene que agreguemos algunas
consideraciones. Se trata de una fundación que cumple un fin importante de interés social,
y actúa como cooperadora de la función del Estado. Originariamente, fue creada como
una fundación de Derecho Privado, si bien, para muchos, ha ido asumiendo poco a poco
todas las características de una fundación de Derecho Público, toda vez que, actualmente,
se costea casi en su totalidad con fondos del erario, y en su administración tiene interven-
ción directa el Ejecutivo. Tales circunstancias, vale decir, su fin, su administración y la
cooperación económica fundamental del Estado, han permitido sostener, pues, que se
trata de un establecimiento público. Particularmente, nos inclinamos a pensar, pese a la
fuerza de tal argumentación, que nos encontramos aún en presencia de un establecimien-
to de utilidad pública. Creemos que sólo una declaración explícita del legislador podría
alterar la naturaleza jurídica de una entidad que no nació por iniciativa estatal y cuyo
patrimonio de origen fue simplemente particular.
La entidad que nos preocupa fue creada por D.S. de Justicia NB 629, de 14 de febrero
de 1938, que le concedió personalidad jurídica de Derecho Privado como fundación. Sus
Estatutos han sido reformados en repetidas oportunidades siguiendo el mismo procedi-
miento. El legislador ha acudido constantemente a protegerla mediante variadas medidas
de privilegio, pero ello en atención a su indubitable fin público, característica por lo demás
inherente a los establecimientos de utilidad pública. La Contraloría General de la Repúbli-
ca, por dictámenes N05 8.002 de 1951, 3.853 de 1952 y 15.846 de 1956, concluyó que los
obreros y empleados del Consejo de Defensa del Niño están afectos a la prohibición de
sindicarse que establece al artículo 368 del Código del Trabajo, en atención a su carácter
de cooperadora de la función del Estado que le cabe a esta fundación.
 DERECHO ADMINISTRATIVO 281

Constitución Política del Estado es terminante al consagrar que la

educación es una atención preferente del Estado de Chile. No
obstante, no tiene éste el monopolio de la enseñanza y tanto en su
rama básica, como en la media y superior han nacido múltiples
establecimientos particulares que cooperan con el Estado en la
satisfacción de aquella necesidad que ha de constituir su atención
preferente.
La Universidad de Concepción y la Universidad Católica de
Chile, en cuanto a estudios superiores, la Universidad Santa Ma-
ría, en el plano profesional, y otras son demostrativas de la
importante función que, a este respecto, ha desarrollado en Chile
la iniciativa particular.142
Las escuelas particulares constituyen, también, un aporte im-
portante en la solución de la necesidad de la educación, tanto
básica como media.

142 La Universidad Católica de Chile fue fundada por Decreto del Arzobispado de
Santiago, aprobado por el Papa León XIII, con fecha 28 de julio de 1889. Fue erigida
canónicamente por Rescripto Pontificio de Pío XI, de fecha 11 de febrero de 1930.
Su personalidad jurídica emana del Decreto Ley N° 5.469, de 27 de noviembre de
1929, que declara que las Universidades particulares existentes a que se refiere el artícu-
lo 81 del Estatuto cíe la Enseñanza Universitaria, aprobado por Decreto Ns 4.807, de 4 de
noviembre de 1929, son la Universidad Católica de Chile y la Universidad de Concepción.
El actual Estatuto de la Enseñanza Superior, Decreto con Fuerza de Ley N° 280, de 1931,
ratifica tal concepto en su artículo 67.
El Decreto de Educación N= 837, de 20 de marzo de 1928, declaró a la Universidad
Católica cooperadora de la función educacional del Estado. Se rige, pues, por el Código
Civil, e internamente por el Código Canónico.
El Reglamento General de la Universidad Católica fue aprobado por decreto de Pío
XI, de 8 de septiembre de 1938, previa aprobación de la Sagrada Congregación de
Seminarios y Universidades. Toda modificación de su Reglamento, necesita aprobación
del Consejo Superior y del Ordinario Eclesiástico de Santiago y también aprobación de la
Santa Sede.
Por Decreto Supremo de Justicia Na 1.038, de 14 de mayo de 1920, se concedió
personalidad jurídica a la corporación denominada Universidad de Concepción y se
aprobaron los Estatutos por los cuales habría de regirse. Sucesivos decretos, entre otros,
Nüs 2.050, de 26 de octubre de 1932; 1.883, de 1949; 4.164, de 1950, y 2.773, de 1959, han
aprobado reformas a esos Estatutos. El Decreto de Educación Na 1.432, de 25 de abril de
1928, la declaró cooperadora de la función educacional del Estado.