Características del

derecho de
integración regional

Derecho de
Integración
Regional
Modelos y procesos de
integración regional

En la presente lectura, que corresponde a la última Unidad del

Programa, nos enfocaremos en el estudio de la rama del Derecho que
regula la vida de los bloques regionales supranacionales y que hemos
denominado “Derecho de la Integración Regional”.
En primer lugar, analizaremos las características novedosas que este
Derecho presenta en relación a las tradicionales especialidades
jurídicas, derivadas del hecho de que la situación que debe reglar
también ofrece perfiles sin precedentes. Tales características son la
primacía, el efecto directo y la aplicabilidad directa, que impactan a su
vez en las relaciones que este derecho mantiene con los ordenamientos
jurídicos nacionales.
En segundo lugar, se distinguirán las características e importancia de
las diferentes fuentes normativas del Derecho de la Integración
Regional, es decir, el Derecho Primario, el Derecho Secundario, el
derecho complementario y otras fuentes normativas subordinadas,
tales como la costumbre, los principios generales del derecho, la
doctrina y la jurisprudencia.
Finalmente, se identificarán respecto a cada tipo de fuente normativa,
los instrumentos normativos principales que comprenden en los dos
esquemas de integración más importantes para nuestra asignatura: la
Unión Europea y el Mercosur, destacando sus similitudes y
divergencias, en función de los diferentes grados de institucionalidad
alcanzados.
Características generales del
Derecho de la Integración
Regional.
El Derecho de la Integración Regional no es un derecho extranjero ni
exterior; es un derecho propio de los Estados miembros del bloque
regional, tanto como su Derecho Nacional, con la característica
distintiva de coronar la jerarquía normativa en todos ellos (Ekmedjian,
1996).
El ordenamiento jurídico de la Integración Regional se configura como
un plexo de normas cuyos sujetos activos y pasivos son los Estados
miembros y sus ciudadanos. Dotado de órganos propios, tiene poderes
soberanos en materias en ciertas materias específicas, y –en la misma
medida- los Estados miembros han perdido la soberanía en tales
ámbitos reservados a la comunidad o bloque en cuestión. Sin embargo,
como señala Ekmedjian (1996), entre ellos los países conservan
competencias residuales, las que deben ejercer conforme a la política
legislativa comunitaria.
Para entender estas relaciones de derecho, resulta imprescindible
abandonar el concepto tradicional de soberanía indivisible,
sustituyéndolo por otro nuevo, el de la soberanía divisible, esto es, para
cada materia, el cual se ajusta más al concepto de los bloques de
integración.
En efecto, el presupuesto principal del Derecho de la Integración
Regional está dado por la creación de nuevas entidades, de composición
intergubernamental, pero de tipo supranacional, que son distintas de
los Estados nacionales y también se diferencian de los clásicos
organismos internacionales.
Señala Ekmekdjian (1996) que uno de los rasgos que caracteriza
especialmente a las entidades supranacionales gestadas por medio de
este nuevo derecho de integración -a diferencia de lo que sucede con los
organismos internacionales típicos-, es que los órganos de las mismas
tienen poderes directos y coercitivos, no sólo sobre los Estados
miembros, sino y fundamentalmente sobre los habitantes de éstos. Ello
implica que hay una suerte de transferencia (parcial) de ciertos
atributos emanados de la soberanía de los Estados miembros hacia la
entidad supranacional que los agrupa.
El grado de integración más perfecto que se ha logrado hasta el día de
la fecha se encuentra, sin duda, en el ámbito de la Unión Europea, la
cual se ha consolidado como una organización autónoma que ejerce los
poderes que los Estados miembros le han cedido expresamente desde
el momento de su integración. En el ámbito de las competencias así
atribuidas, la Unión Europea ejerce poderes normativos propios, que
no requieren necesariamente intervención de los Estados miembros
para producir sus naturales efectos y que, en todo caso, gozan de
primacía sobre las normas nacionales a las cuales desplazan.
El Tribunal Europeo de Luxemburgo manifestó en oportunidad de
resolver el célebre caso "M. Flaminio Costa c/ ENEL", del 15 de julio de
1964, que la Comunidad Económica Europea estaba dotada de
instituciones y de personalidad propias, como de la consecuente
capacidad jurídica y representación internacional: “al constituirse una
Comunidad de duración ilimitada dotada de instituciones propias, de
personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación
internacional, y más particularmente de poderes reales nacidos de una
limitación de competencias o de una transferencia de atribuciones de
los Estados a la Comunidad, éstos han limitado, aunque en ámbitos
restringidos, sus derechos soberanos y han creado así un cuerpo de
derecho aplicable a sus súbditos y a ellos mismos".
Esta doctrina fue completada por el Tribunal Europeo en el fallo "Cilfit",
del 6 de octubre de 1982, cuando dijo manifestó "ese cuerpo de derecho,
surgido de una fuente autónoma, constituye una fuente de derecho en
sentido propio, dotado de sus propias fuentes, capaz de generar sus
propios principios y sus propias categorías conceptuales, no siempre
coincidentes con el Derecho Nacional".
Estas normas, en suma, tienen como objetivo inmediato la integración
económica mediante la formación de un mercado común sin barreras
aduaneras internas, pero van avanzando hacia una integración política,
fundamentalmente por la dependencia recíproca y por la actividad de
los poderes supranacionales, que van creando un derecho distinto y
superior a los derechos nacionales.
Ocurre que todo proceso de integración trae como consecuencia la
creación de órganos y autoridades comunes a los Estados parte, cuya
misión será la de dictar normas de convivencia tendientes a la
consecución de los objetivos perseguidos con la unión. Para que la
integración sea viable, es necesario que las normas dictadas por los
órganos comunitarios, llamadas Derecho de la Integración Regional,
tengan recepción inmediata en el derecho interno de cada uno de los
Estados Miembros. La efectiva vigencia de estas normas exigirá que
ellas tengan carácter “supralegal” es decir, cuenten con jerarquía
superior a las leyes internas dictadas por cada uno de los Estados.
En función de lo dicho, resulta evidente que el Derecho de la Integración
Regional presenta varias características propias que lo distinguen de
otras ramas del derecho. A continuación, se analizarán las más
importantes, distinguiendo por su parte las especificidades que tales
características presentan en el caso del Mercosur, en virtud de su menor
grado de desarrollo.
La primacía.
Las normas comunitarias tienen jerarquía superior a las normas del
derecho interno de los Estados miembros.
Esta primacía es incondicional y absoluta, ya que si los Estados
miembros -mediante medidas unilaterales posteriores- pudieran poner
en tela de juicio una norma comunitaria, se pondría en peligro la
existencia misma del bloque regional, menoscabando la confianza
mutua (Ekmedjian, 1996).
El carácter que analizamos se fundamenta en la cesión de soberanía que
los Estados miembros realizan en favor de las instituciones regionales.
Tal cesión sólo es posible dotando de superioridad jerárquica a la norma
comunitaria en materias de su competencia.

En la Unión Europea
El principio de primacía del ordenamiento de la Unión fue instaurado
por el Tribunal de Justicia de la UE tras la sentencia de 15 de julio de
1964 en la que se enfrentaba Flaminio Costa contra E.N.E.L. Con dicha
sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que “la primacía del
Derecho comunitario limita el margen de maniobra a los Estados
Miembros impidiendo que prevalezca un derecho opuesto al de las
instituciones europeas”. El Tribunal de Justicia declaraba también en
esta sentencia, que “los Estados Miembros no podían alegar la norma
de reciprocidad, por lo que existía así, la imposibilidad de que hicieran
prevalecer, contra un ordenamiento jurídico por ellos aceptado sobre
una base de reciprocidad, una medida unilateral”.
Es importante destacar que la supremacía del Derecho de la Unión se
da inclusive sobre las normas nacionales de jerarquía constitucional;
ello ha creado innumerables problemas de hermenéutica jurídica, lo
que demuestra que este derecho es un nuevo género de orden jurídico
que ha tenido y aún tiene numerosos conflictos que resolver a medida
que avanza en su consolidación (Ekmedjián).
La primacía del ordenamiento de la Unión es de aplicación obligatoria
por parte del poder judicial. La característica no se garantiza a través de
un mandato al ejecutivo o al legislativo, sino que tal y como señaló el
Tribunal de Justicia de la UE, es el juez competente en una materia
determinada quien está obligado a "aplicar íntegramente el Derecho
comunitario y proteger los derechos que éste confiere a los particulares,
dejando sin aplicación toda disposición eventualmente contraria de la
ley nacional anterior o posterior a la regla comunitaria" (TJCE,
Sentencia de 9 de marzo de 1978, asunto "Simmenthal").
Ello supone que los Estados miembros tienen la responsabilidad de
eliminar de sus ordenamientos jurídicos las normas que contradigan o
de cualquier modo obstaculicen (traben, retrasen, etc.) la plena vigencia
del Derecho de la Unión Europea (Freeland, 1996).

En el Mercosur
Señala Ekmedjian (1996) que el principio de primacía no está
incorporado al derecho comunitario del Mercosur. Por el contrario,
Freeland (1996), sostiene que existe una primacía “parcial”, en el caso
de nuestro país, en cuanto que la Constitución Nacional reconoce
expresamente en su Art. 75 inc. 24 la supremacía de las normas
comunitarias sobre las leyes nacionales (aunque no respecto a la
Constitución misma). Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al
analizar las características propias de cada fuente normativa del
Mercosur.

El efecto directo1.
Las normas del Derecho de Integración Regional tienen capacidad
para generar derechos y obligaciones para los ciudadanos de los
Estados miembros.
Este principio incrementa la eficacia del derecho Comunitario y la
protección de los derechos de los particulares, ya que permite que éstos
puedan oponer una norma comunitaria al margen de que existan o no
textos internos, lo que rara vez ocurre en el caso del Derecho
Internacional.
Es necesario distinguir dos tipos de efectos directos: De este modo,
tenemos el llamado "efecto directo vertical", que es aquel que surge por
la posibilidad del particular de invocar, frente a los órganos
jurisdiccionales de su Estado, los efectos inmediatos que se desprenden
de una obligación impuesta a los Estados miembros por una norma
comunitaria. Éste se distingue del "efecto directo horizontal", que
consiste en la posibilidad de que el particular pueda invocar frente a
otros particulares las normas del derecho comunitario. Como se verá
más adelante, este segundo tipo de efecto cuenta con muchísimas más
limitaciones.

En la Unión Europea
Los particulares tienen derecho a invocar ante los tribunales ordinarios
las disposiciones del Derecho de la Unión, e igualmente, éstas les
conceden de manera directa derechos y obligaciones. Ello supone la
facultad de los particulares para exigir ante sus jueces nacionales el
reconocimiento de los derechos que les confieran los tratados,
reglamentos, directivas o decisiones comunitarias y la correlativa

1
Ekmedjian alude a esta característica del Derecho de Integración Regional como
“aplicabilidad directa”, mientras que denomina “aplicabilidad inmediata o automática” a lo que
nosotros describiremos como “aplicabilidad directa”.
obligación de los jueces nacionales de aplicarlos, cualquiera que sea la
legislación del país al cual pertenezca (Ekmedjian, 1996).
El efecto directo no ha sido reconocido expresamente en los tratados
fundacionales de la UE, sino que se trata de un principio jurisprudencial
sentado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a partir de la
sentencia “Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963”.
No existe un criterio nítido para determinar si una norma del Derecho
de la Unión posee o no efecto directo. El Tribunal de Justicia de la UE
dice al respecto que se habrá de "considerar no sólo la forma del acto en
cuestión, sino también su contenido, así como su función dentro del
sistema del Tratado", y de ser posible, que "se preste por su naturaleza
a producir efectos directos en las relaciones jurídicas entre los Estados
miembros y sus justiciables (TJCE, Sentencia de 3 de abril de 1968,
Molkerei Zentrale, Rec. 1968).
Por otro lado, el mismo Tribunal sentenció que el criterio
determinante para que una norma tenga efecto directo se
fundamentará en que ésta sea obligatoria, y no discrecional, para el
Estado miembro o la institución comunitaria en cuestión.

En el Mercosur
Ekmedjian (1996) señala que si bien esta característica no está explícita
en el derecho comunitario del Mercosur, de alguna manera los
habitantes de los Estados miembros pueden ser parte –con muchas
limitaciones- en los procedimientos de aplicación de las normas
comunitarias. Esto es así tanto con relación a la generación del Derecho
de la Integración Regional (por ejemplo, mediante la participación de
los sectores privados en los subgrupos de trabajo y comisiones ad hoc
del GMC, donde se gestan gran parte de las decisiones del CMC y las
resoluciones del GMC), como respecto a su aplicación jurisdiccional
(recordemos que los particulares pueden intervenir o iniciar una
reclamación conforme al Sistema de Solución de Controversias
instituido por el PO, cuando sus intereses se vean afectados como
consecuencia de decisiones adoptadas por los Estados Partes,
contrarias a normativa emanada de los órganos Mercosur, y por medio
de la respectiva sección nacional GMC). Abordaremos esta cuestión con
mayor detalle al analizar las características propias de cada fuente
normativa del Mercosur.
Freeland (1996) por su parte, le reconoce a las normas comunitarias del
Mercosur efecto directo sin mayores ambages, en cuanto que sostiene
que tanto el Derecho Primario como el secundario crean derechos y
obligaciones tanto para los Estados miembros como para sus
ciudadanos, que los poderes internos del Estado tienen la obligación de
garantizar. Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al analizar las
características propias de cada fuente normativa del Mercosur.
La aplicabilidad directa.
Las normas del Derecho de la Integración Regional se incorporan
automáticamente al orden jurídico interno de cada uno de los Estados
miembros, sin necesidad de ninguna norma de derecho interno que las
adopte.
De acuerdo con Ekmedjian (1996), la aplicabilidad directa implica la
adopción de la Teoría Monista en la relación derecho externoderecho
interno, desechando el dualismo. Conforme a ello, las normas primarias
y las derivadas del Derecho de la Integración Regional deben ser
aplicadas por los poderes de los Estados miembros, no pudiendo
invocar razones de derecho constitucional para abstenerse de hacerlo.

En la Unión Europea
El Derecho de la Unión Europea se integra en los ordenamientos
jurídicos de los países miembros, de manera que no necesitan de
fórmula especial alguna para que sea insertado y pase a formar parte de
los distintos ordenamientos jurídicos internos.
Ello implica que no se puede tratar de evitar la normativa comunitaria
basándose en un eventual incumplimiento del procedimiento de
recepción del Estado en cuestión. En el caso de las decisiones y
directivas, que sencillamente marcan unos objetivos de obligado
cumplimiento dejando su ejecución en manos de cada Estado miembro,
no es que se produzca una recepción propiamente dicha, sino que
sencillamente la forma de ejecutar los objetivos es determinada en
función del libre arbitrio de cada Estado.

En el Mercosur
Ekmedjian (1996) sostiene que si bien en el Mercosur las normas
comunitarias no tienen todavía esta característica de forma plena, en
nuestro país, a partir del fallo de la CSJN dictado en la causa
“Ekmedjian c/ Sofovich” (1992), reafirmado por el dictado en la causa
“Fibraca c/ Comisión Técnica Mixta de Salto Grande” (1993), se puede
afirmar que se ha adoptado la Teoría Monista en la relación derecho
externo-derecho interno. Esta teoría, que luego fue receptada por la
reforma constitucional de 1994, implicaría un primer paso hacia la
aplicabilidad directa.
Freeland (1996) por su parte, sostiene que el derecho del Mercosur
(primario y secundario) goza de aplicabilidad directa, y que las normas
secundarias o derivadas, sólo requieren ser incorporadas cuando exigen
un desarrollo posterior, es decir, cuando no son claras y precisas o están
sujetas a condiciones. Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al
analizar las características propias de cada fuente normativa del
Mercosur.
Bibliografía
• Ekmekdjian, M. A. (1996). Introducción al Derecho Comunitario
Latinoamericano (2ª Ed.). Buenos Aires: Depalma.

• Freeland López Lecube, A. (1996). Manual

de Derecho
Comunitario (1ª Ed.). Buenos Aires: Ábaco.

Bibliografía ampliatoria

• Borchardt, K. (2002). El ABC del Derecho comunitario.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las
Comunidades Europeas.

• Borchardt, K. (2010). The ABC of European Union Law.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de la Unión
Europea.