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Frente a este panorama, muchos gobiernos han tratado de solucionar los temas
más dramáticos a través de una serie de medidas legislativas y administrativas que
impulsan reformas agrarias, políticas para la eficiencia en el campo y programas de
desarrollo rural en el siglo XX y lo que va corrido del XXI. En esta línea cronológica se
destacan la ley 200 de 1936, la ley 135 de 1961 y la 160 de 1994, e incluso la ley 1448
del 2011 que restituye tierras a las victimas del conflicto que tuvieron que salir de sus
propiedades en medio de las oleadas de desplazamiento forzado. Sin embargo, de todas
ellas se ha denunciado su bajo impacto por diversos inconvenientes en su
implementación: o bien por adoptar medidas muy tímidas para no afectar la agroindustria
o la propiedad extensiva; o por ser contradictorias al no proteger
suficientemente al campesinado frente a los programas de importación; o por no soportar
los embates de quienes detentan el poder de la tierra y que han impulsado programas de
contrarreforma agraria por vías legales o de hecho, entre otras razones.
1
Durante la negociación, en el tema agrario la mesa ha publicado tres documentos centrales: El
Acuerdo General, Informe Conjunto de la Mesa, sobre punto 1, publicado en Enero de 2014, y finalmente
Borrador Conjunto: Política de desarrollo agrario integral publicado el 24 de septiembre de 2014, sobre el
cual se centra nuestro análisis en en este documento, complementado con el acuerdo sobre víctimas del
conflicto, publicado el 15 de diciembre de 2015. Ver textos: Borrador acuerdo desarrollo agrario
https://www.mesadeconversaciones.com.co/comunicados/borrador-conjunto-pol%C3%ADtica-de-
desarrollo-agrario-integral
Borrador acuerdo víctimas: https://www.mesadeconversaciones.com.co/comunicados/borrador-
conjunto-acuerdo-sobre-las-v%C3%ADctimas-del-conflicto?ver=es
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En particular la ley 160 de 1994, hoy vigente, así como rescata algunas disposiciones y enfoques
propuesto por otras de leyes de Reformas Agrarias anteriores en el país, como la ley 135 de 1961.
actualización del catastro e impuesto predial rural; la formalización de la
propiedad y el cierre de la frontera agrícola y de zonificación ambiental.
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La Corporación PBA es una organización sin ánimo de lucro, que trabaja con recursos de
cooperación internacional y contrapartidas nacionales, en procesos de innovación participativa con
sólo el 36% de los ocupantes registra títulos formales; se utilizan solo 700.000
hectareas a pesar de tener 4 millones de hectáreas aptas para la producción agrícola y en
consecuencia el 60% de los alimentos que se requieren vienen de fuera de la Región
(Corporación PBA, 2014) 4.
Sin embargo las lecturas que se hacen desde el centro del país son insuficientes
para atender la riqueza local. Una buena lectura de la Región Caribe necesariamente
tendría que ser analizada según las subregiones que la integran y que tienen dinámicas
distintas. Pueden identificarse las siguientes subregiones dentro de la gran Región según
particularidades históricas, económicas y culturales: Norte de la Guajira; Sur de la
Guajira; Norte del Cesar; Zona costanera del Alto Sinú y San Jorge; Sur de Bolívar;
Norte del Atlántico; Bajo y medio Sinú; Norte de Bolívar; Norte del Magdalena, Centro
del Magdalena y Cesar; Montes de Maria, Sabanas de Sucre y Córdoba; Zona del Banco
y Loba; Sur del Cesar; Archipielago de San Andrés; La Mojana; la Depresión
momposina; el Canal del Dique; Provincia del Río y centro del Cesar (Corporación PBA,
2014).
pequeños agricultores en las áreas tecnológica, organizativa y empresarial que contribuyan a mejorar la
producción, los ingresos, los conocimientos, la convivencia y el medio ambiente en las comunidades
rurales.
4
A estas cifras podrían agregarse las del Departamento Nacional de planeación que declaró que la
pobreza rural en el Caribe era del 68.2% y los datos de la CNRR que determinó que la mayor propoción de
tierras abandonadas por desplazamiento se dio en la Región Caribe seguida de la Amazonia, Orinoquia y la
Región Pacífica.
Fuente: Elaboración propia con base en IGAC (2012).
Esta situación sigue, por lo que se aprecia en la cifras disponibles tendencias hacia
peores escenarios.
0,780
0,770
0,760
0,750
0,740
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Propietarios
0,807
0,806
0,806
0,803
0,801
0,801
0,802
0,802
0,803
0,806
Propietarios
Calidad
0,801
0,800
0,800
0,797
0,795
0,795
0,797
0,797
0,798
0,801
Tierras
0,775
0,773
0,786
0,785
0,783
0,783
0,782
0,782
0,782
0,783
Tierras
calidad
0,765
0,763
0,772
0,770
0,768
0,768
0,767
0,768
0,767
0,769
Las tierras privadas de uso no agropecuario y las tierras privadas de uso
agropecuario son predominantes en la Región. Eso plantea escenarios distintos para el
desarrollo rural, pero indica un panorama general de potencial agrícola importante,
asociado con otros desarrollos en aquellos departamentos donde los predios tienen otras
dedicaciones. Esto configura un escenario de base para la planeación del desarrollo
general con nodos agrícolas, industriales o de otra índole que pueden ser potenciados.
Las cifras son imprecisas, lo que de entrada señala la gran debilidad que posee la
institucionalidad colombiana para observar y asegurar la propiedad rural. Investigaciones
con base en datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi establecieron que en 2009 el
Gini de tierras en el país era de 0,86 y el de la propiedad de 0,885 (Ibáñez, 20106; PNUD,
2011). Aunque la región Caribe presenta cifras inferiores estas no son tampoco
halagüeñas. Según la misma fuente, el Gini promedio en los siete departamentos que la
conforman (Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre) fue, en
2009, de 0,78. Estos son unos de los indicadores de desigualdad más altos del mundo e,
incluso, de América Latina7 y se asocian procesos históricos, a la implementación de
política públicas y a la transferencia violenta de bienes a narcotraficantes, grupos
armados y otros actores (CNRR, 2010; PNUD, 2011).
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En este caso, el Gini mide la desigualdad de distribución de la propiedad rural según las áreas
catastrales por predios (tierras) y de las propiedades por persona (propietarios) (Ibañez, 2010: 12).
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Ibañez y Muñoz (2010), concluyen en su investigación sobre concentración de la propiedad de la
tierra que esta obedece a múltiples factores “la distribución inicial de la tierra, las dinámicas históricas, la
debilidad de los mercados de tierras, el conflicto y el narcotráfico determinan la concentración de la
propiedad en el país... durante la última década, la intensificación del conflicto y la consolidación de
Colombia como país exportador de recursos naturales pudieron concentrar aún más la propiedad rural en el
país” (Ibañez y Muñoz, 2010: 22).
7
Países como Honduras, Nicaragua tienen mejores distribuciones, con Ginis de 0,66 y 0,72
respectivamente. Urugay tiene un indicador de 0,79 (PNUD, 2011: 6).
Otra particularidad de la Región es que esta tuvo una experiencia
relativamente exitosa8 de reparto de tierras durante los años sesentas y setentas. Una
primera aproximación la ofrecen los resultados del estudio de la Comisión de
Seguimiento (Garay, 2011), aunque su propuesta de regionalización no corresponde de
manera específica a la Región Caribe.
Vale anotar que el tipo de documentos que poseían los desplazados al momento
de registrarse en el programa de restitución de tierras e indicar el tipo de desplazamiento
experimentado ha sido distinto para el Caribe: se observa que la seguridad formal de la
propiedad fue ligeramente superior en esta zona pues, mientras que los documentos
“Escritura registrada” y “Escritura no registrada” sumaron cerca del 30% para los
propietarios nacionales, esta cifra ascendió al 37% en la Región Caribe.
País Región 2
33,4 32,8
23,5
21,5 20,3
17,3
14,2
8,7 9,8 9,3
4,8 4,4
8
Relativamente, porque un índice de Gini de propietarios de 0,7 o más es, a todas luces malo en
términos de distribución.
Por otra parte hay que decir los documentos “Promesa de compraventa”
y “Contrato de compraventa” registran cifras menores. Las formas en las que fueron
adjudicados los predios también sostienen la idea de los procesos previos de titulación.
La Región muestra un mayor número de familias con tierras adjudicadas (19,7%), cifra
muy superior a la registrada e en el país (5,1). Esta relación se repite en el caso de la
herencia y se invierte para las compras sin subsidio. Según el informe, esto se explica
porque allí "[…] se encuentran los departamentos que fueron epicentro de la lucha por la
tierra de la década del setenta del siglo pasado, en los que las movilizaciones campesinas
obligaron a una mayor acción reformista del Estado” (Garay, 2011:15).
País Región 2
45,1
37,9
33,0 31,5
19,7
14,6
8,4
5,1
2,2 2,5
Sin embargo, también resultan ser indicativos de las particularidades del despojo
en la zona: de las 6.638.195 hectáreas abandonadas, vendidas o entregadas a terceros
forzosamente durante el período 1980 - julio de 2010 en el país, 5.236.282 lo fueron entre
1998 y 2008. De las seis regiones analizadas, la que presentó un mayor porcentaje de
hectáreas despojadas durante tal período en relación con la superficie agropecuaria, fue la
compuesta por los departamentos de Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura
(3,5%), seguida de Antioquia y Chocó (1,3%) y Atlántico, Bolívar, Sucre y
Córdoba (1,2%) (Garay 2011). Esto podría estar mostrando para el caso del Caribe que
existe asociación entre la usurpación del suelo rural y la dedicación de la tierra a la
ganadería extensiva y no a la agricultura, es decir, en una dinámica ineficiente de
utilización (Galvis 2010).
Los acuerdos abren una brecha de esperanza y un renovado interés por resolver
los problemas estructurales del campo en Colombia: incorporan elementos novedosos a
una política de reforma rural en Colombia, por demás necesaria, y con ello cumplen una
de las demandas históricas que ha hecho las FARC-EP desde su surgimiento. Sin
embargo, aun no se ve la forma en que se cambie sustancialmente el enfoque bajo el cual
se comprenden las diversas relaciones entre el territorio y sus habitantes, lo que pone en
riesgo la posibilidad de que sea realmente aprovechada una oportunidad única para
consolidar una real transformación del campo colombiano.
Al menos cuatro tipos de desafíos reúnen las tensiones fundamentales para poner
en marcha los acuerdos con dirección a su cumplimiento real y no solo formal e
instrumental.
Por otra parte es preciso ajustar bajo la misma línea de acción las políticas
públicas para la organización territorial del sector agrario, la protección del medio
ambiente la promoción territorios campesinos y la explotación para la seguridad
alimentaria con otras medidas que promueven las grandes inversiones privadas en el
campo. Es por esto que resulta difícil comprender cómo se compagina este tipo de
orientación de la política pública para organizar el territorio rural y la paz con
otras iniciativas del propio gobierno que tienen una incidencia directa sobre la
reorganización del territorio. En particular hacemos referencia a las Zonas de Interés de
Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) (Ley 1776 de 2016), que impulsan un
modelo, para muchos en abierta contradicción, al modelo impulsado en el acuerdo.
Igualmente preocupa el impacto que puedan tener sobre la organización del territorio
rural aquellas zonas que se encuentren incluidas dentro de Proyectos de Interés Nacional
y Estratégicos (PINE), desarrollados a partir del actual plan de desarrollo, y en particular
la imposibilidad que establece la ley (Ley 1753 de 2015, art 50), para que dichas tierras
puedan ser objeto de restitución.
Esto significa incorporar a las lógicas de la propiedad, las lógicas del uso de la
tierra, pues estas no se encuentran necesariamente asociadas. Nótese que figuras como la
aparcería y la tenencia, presentes en mucho en la región, están por fuera de la reflexión.
9
El artículo 756 del Código Civil establece esta doble instancia para formalizar el derecho real de
dominio sobre bienes inmuebles. De manera tal que, por ejemplo, para entender consolidado el derecho de
propiedad en cabeza de una persona, el título (en el caso de una compraventa, el contrato de compraventa
elevado a Escritura Pública, o la resolución de adjudicación de un bien baldío por parte del Incoder) deberá
registrarse en el folio de matricula inmobiliaria, para entender transmitido el derecho de dominio. Reza el
artículo756 en su inciso 1: “Se efectuará la tradición del dominio de los bienes raíces por la inscripción
que se constituyen como causas determinantes en explicar la situación de
inequidad e informalidad en la tenencia rural. El acuerdo podría ser un aliciente que
contribuya a la revisión juiciosa y sistemática de nuestro régimen civil de formalización
de la propiedad de bienes inmuebles rurales, con el fin de contextualizarlo a las
condiciones y situaciones particulares del sector rural y a los campesinos pobres.
del título en la oficina de registro de instrumentos públicos.” Cabe anotar que este proceso de doble
instancia ha traído innumerables problemas en la práctica, en particular para campesinos, que por ejemplo
entienden que la consolidación del derecho de propiedad radica en el título o escritura pública.
Consideraciones similares pueden hacerse a otros instrumentos del régimen civil de la propiedad como la
tenencia y posesión, cuya comprensión y recepción resulta particularmente problemática para comunidades
campesinas pobres.
10
Según la extinta Subgerencia de Tierras Rurales del Incoder (s.f., mimeo), se encuentran en
trámite dos ZRC. La primera entre los departamentos de Sucre y Bolívar (municipios de Chalán, Ovejas,
Colosó, Los Palmitos, Morroa, Ovejas, San Onofre, Tolú Viejo, El Carmen de Bolívar, María la Baja, San
Jacinto y San Juan Nepomucenos), con 380.000 ha. La segunda en el departamento de Bolívar (municipios
de Córdoba, El Guamo, San Juan Nepomuceno y Zambrano), con 78.000 ha. La tercera en Cesar
(municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y Pailitas) con 150.000 hectáreas)
Comunidades Negras y los Resguardos indígenas cobre importancia en un
escenario postconflicto toda vez que se trata de formas de propiedad y de organización
del territorio conformadas en buena medida como estrategia de defensa frente a la
apropiación derivada de o asociada con el conflicto.
BIBLIOGRAFÍA
Garay, Jorge et al. (2011). El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento
forzado: Reconocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios. Comisión de
seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. Volumen 10.
Bogotá. Colombia.