LA REACCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

COLOMBIANO AL FENÓMENO MIGRATORIO VENEZOLANO

Por Felipe Jiménez Guacaneme y Manuela Montoya Trujillo

Resumen

Es un hecho que por causa de la crisis social, política y financiera que actualmente padece
Venezuela muchos ciudadanos del referido país han optado por emigrar a Colombia en busca de
un futuro más próspero. Tal éxodo, sin precedentes en la historia colombiana, ha significado un
reto para las instituciones migratorias del país, pues deben hacer frente al alto flujo de ciudadanos
venezolanos, buscando alcanzar los objetivos que se han planteado sin vulnerar los derechos de los
migrantes. Lo que se pretende estudiar es cuál ha sido la respuesta del aparato estatal nacional para
solventar dicha situación. Procurando analizar si las estrategias adelantadas por las entidades
competentes han sido adecuadas, y si en razón estas se produjeron cambios en la normatividad que
regula el tratamiento a los inmigrantes en Colombia. Para que finalmente se pueda concluir si la
nación se encontraba (en todos los sentidos) preparada para la descrita situación.

Palabras Clave: Derecho Administrativo Migratorio, Migración Colombia, migrante,

procedimiento migratorio regular, permiso de permanencia.

Introducción

Al igual que las diversas especies que pueblan los ecosistemas del planeta, el Derecho también
evoluciona, pues responde a una determinada realidad social, que a su vez depende de
circunstancias espaciales y temporales. Así, factores que en un tiempo pasado no merecían atención
en el ámbito regulatorio, hoy día hacen parte central del debate jurídico. Tal hipótesis puede
predicarse de la apreciación que los Estados han tenido para con las migraciones. Lo anterior, como
consecuencia del cambio en la naturaleza de las mismas. Pues, si bien siempre han existido
contactos y flujos entre distintas sociedades, estos eran irrelevantes o minúsculos; lo cual tuvo una
metamorfosis con la llegada de la globalización que significó la masificación del fenómeno

1
migratorio, el cual desde inicios del siglo XX ha visto un crecimiento sin precedentes (Olarte,
2006).

Como resultado de tal transformación, los gobiernos han prestado mayor atención a una temática
que otrora no era de su interés, y que hoy se encuentra en el núcleo de las discusiones sobre
organización estatal. Los estados se han visto obligados a desarrollar políticas y normas migratorias
para regular la aludida materia de manera que puedan desarrollar sus respectivos fines estatales
(como la seguridad y bienestar de sus nacionales) sin menoscabar los derechos de los migrantes.
Si bien Colombia no es un país que tradicionalmente sea considerado de alto flujo migratorio
(OCDE, 2009 y Tovar, 2001), para garantizar la legalidad y el bienestar de los extranjeros que
circulen por su territorio –así como el orden interno nacional– también ha debido regular la
temática migratoria.

En consonancia con lo anterior, en ejercicio de su facultad como suprema autoridad, el

Presidente de la República creó órganos administrativos destinados al manejo y ejecución de
políticas públicas para hacer frente a cualquier situación o problemática relacionada con la
migración desde o hacia Colombia. Entidades ideadas como únicas autoridades en asuntos de
vigilancia y control del Estado Colombiano en el campo migratorio. Estas serán referidas y
analizadas en el apartado de la presente exposición que así lo amerite.

Ahora bien, habiendo clarificado las anteriores generalidades, cabe delimitar cuál será el foco
de estudio específico en el cual estén presenten valores como actualidad y relevancia. Para tal
efecto, la masiva llegada de venezolanos a Colombia resulta un escenario propicio para estudiar
las estrategias que las instituciones migratorias nacionales han ejecutado, o deberían adelantar, para
solventar dicha situación. Esto es, examinar la reacción del engranaje estatal frente al desafío que
representa la masiva llegada de venezolanos a una nación que tradicionalmente no ha sido un
refugio para inmigrantes.

Dejando sentado aquello, no sobra recalcar la trascendencia de la temática objeto de estudio,

primordial razón que justifica su análisis. Es así que, como situación sin precedentes, podrá servir
como punto de partida para un mayor desarrollo respecto del Derecho Migratorio Colombiano.
Además, por su actualidad será posible considerar hechos que rodeen el problema a tiempo real,
según el progreso que vaya tomando el manejo de la situación. Es prudente subrayar que las

2
soluciones que se ejecuten podrán servirle a Colombia para sentar bases sobre el desarrollo de
políticas migratorias desplegadas en tiempos de una llegada masiva de habitantes de una nación
vecina1. De igual forma, la problemática implica un considerable número de seres humanos cuyos
derechos, bienestar y futuro quedan en manos del Estado Colombiano, razón por la cual no es dable
cuestionar la importancia de la misma.

Complementando lo ya expuesto, resulta menester precisar cuál será el choque de valores

normativos que se desprende del tema a investigar. Tensión que por un lado, tiene la efectividad
de la norma migratoria patria aplicada por Migración Colombia (la entidad calificada para estos
casos), que abarca eventos como la deportación o sanción extranjeros cuando estos incumplen
obligaciones a su cargo; en tanto, por otra parte, se tienen los derechos de los inmigrantes
venezolanos como población de especial protección por su condición de indefensión. Dicha
colisión puede ser condensada en el problema jurídico: ¿Es viable flexibilizar la aplicación de
ciertas normas del derecho migratorio (en especial aquellas de tramitación y contenido
sancionatorio), en razón de la protección a los inmigrantes venezolanos y sus derechos, para hacer
frente al alto flujo de los mismos, tomando en cuenta que esto podría significar un detrimento en
la credibilidad del sistema migratorio colombiano?

I. La regulación migratoria como eje del Derecho Administrativo y su enfoque

constitucional

Sea lo primero recordar que el Derecho Migratorio está integrado por un conjunto de normas
que regulan el tránsito de personas entre Estados. Así, estos preceptos de Derecho buscan regular
el ingreso, permanencia y partida de migrantes de un territorio. Incluso, por medio de esta
normativa se buscan establecer los parámetros necesarios para que un extranjero pueda
nacionalizarse en un país. Aunque tradicionalmente cada nación ha adoptado su propia legislación
migratoria, la tendencia actual –impulsada por la integración mundial– apuesta a la adopción de
ciertas pautas internacionales que gobiernan este tema. De esta manera se le ha dado paso al
Derecho Migratorio Internacional2. Empero, al no ser objeto de este estudio, el enfoque

1
Entiéndase en esto una especie de “precedente” en materia migratoria.
2
El Derecho Migratorio Internacional busca fomentar la cooperación entre Estados para asegurar el cumplimiento de
ciertos estándares. Estos principios prevalecen sobre la legislación interna de los países que las adoptan y, en su
conjunto, pretenden garantizar los Derechos Humanos de los migrantes. Sin embargo, esto no significa que los Estados
pierdan completamente las prerrogativas que tienen para admitir o expulsar extranjeros de su territorio y asegurar sus

3
internacional no será tomado en cuenta, y más bien se buscará analizar la regulación nacional sobre
migración, de la cual es menester preguntarse a qué rama del derecho pertenece.

De forma análoga a lo dicho, hoy en día los Estados se han vuelto auténticos Leviatanes que
dominan y reglan la mayoría de relaciones humanas (jurídicas, económicas, sociales, etc.). De
donde resulta que el Derecho Administrativo, entendido como un conjunto de principios y normas
jurídicas que tienen por objeto la regulación y organización de la Administración Pública, el
Estado, la actividad administrativa de las entidades públicas y las personas privadas que participan
en tal labor o se ven afectadas por la misma (Rodríguez, 2013), haya crecido exponencialmente en
su rango de aplicación en los últimos años. Tanto ha crecido el monstruo en el que Hobbes confiaba
ciegamente, que es dable destacar como hoy día a todo miembro de una sociedad, sea nacional o
extranjero, le es aplicable la norma estatal administrativa si indirecta o directamente mantiene una
relación con el Estado (Rivero, 2002).

Transponiendo tales conceptos al campo de estudio, es innegable que en Colombia la actividad

migratoria hace parte del ámbito de tratamiento del Derecho Administrativo. Lo anterior, en el
entendido de que una autoridad estatal, como la Unidad Administrativa Especial de Migración
Colombia, regula cierta parte de aquel ordenamiento sistemático en pro de sus administrados
(extranjeros buscando migrar a la nación). No debe olvidarse que el desarrollo del Derecho
Migratorio se da por medio de la función administrativa, en vista de que las políticas migratorias –
siendo entendidas como aquellas acciones estatales enfocadas a guiar y organizar los aspectos en
tal terreno– hacen parte de la misma.

Avanzando en el actual razonamiento, como es bien sabido, el Derecho Administrativo es la

aplicación práctica del Constitucional, por lo cual resulta prudente reflexionar acerca de cómo este
último permea el tema de estudio. Para tal finalidad, es sensato afirmar que en Colombia solo fue
hasta la Promulgación de la Constitución Política de 1991 que el Derecho nacional experimentó un
cambio drástico en relación con los derechos que le eran reconocidos a los extranjeros en territorio
colombiano. Ya que, si bien en su artículo 11º la Carta Política de 1886 le garantizaba a los
extranjeros el disfrute de los mismos derechos que a los nacionales se les otorgaba por medio de

fronteras. Si se desea profundizar en como la política migratoria colombiana ha sido afectada por el Derecho
Internacional de tal clase, ver: Ciurlo, A. (2015). Nueva política migratoria colombiana: El actual enfoque de
inmigración y emigración. Revista INTERNACIONAL de COOPERACIÓN y DESARROLLO, 02 (02), 205 – 242.

4
las leyes, estos derechos no tenían el rango supremo de constitucionales y eran susceptibles de
extinción con la derogación de la correspondiente ley. Asimismo, cabe recordar que la mayoría de
los derechos otorgados en tal época eran de contenido económico, por lo cual no propendían per
se por la defensa de la persona como fin en sí mismo. En contraposición, podría decirse que por
medio del artículo 19º3 de tal normatividad se les reconocía cierta protección a tales sujetos.
Afirmación que no sería mentira, no obstante, aquella guarda se limitaba a lo más básico como
vida, seguridad, bienes y honra.

Tal tratamiento jurídico tuvo un giro de 180 grados, como ya fue mencionado pero no explicado,
con la Carta Magna del siglo XX. Colombia se transformó en un Estado de corte Social y
Democrático de Derecho. Lo cual no solo significó que su funcionamiento debía estar regido por
leyes (como venía desde 1886), sino que, además se instituían a favor de los ciudadanos todo un
conglomerado de derechos y garantías inalienables dirigidos a su guarda y amparo. Grupo de
derechos de primera generación conocido con el nombre de fundamentales, previstos por el
Capítulo I del Título II de la Constitución Nacional. Precisa la Corte Constitucional (2003, p. 11)
que dentro de tal categoría encuadra “todo derecho que funcionalmente esté dirigido a lograr la
dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo”.

Respecto de lo previamente anotado puede surgir la duda de si todas estas garantías cobijan del
mismo modo a los no nacionales. Respuesta que, en razón del Artículo 100º de la referida
normatividad, es afirmativa. Dicho apartado prevé que los extranjeros gozarán de los mismos
derechos civiles reconocidos a los ciudadanos colombianos. Todo esto significa que los
inmigrantes deben ser tratados de acuerdo a las garantías que constitucionalmente les son
reconocidas, tanto en procesos para legalizar su estadía, como para aquellos en los cuáles se busque
la deportación de los mismos. Es más, por vía jurisprudencial han sido catalogados como sujetos
de especial protección a cargo del Estado, situación que se deriva de su manifiesta indefensión por
el desconocimiento que mantienen de las prácticas jurídicas colombianas u otros factores como
ausencia de lazos familiares y comunitarios en el país (Corte Constitucional, 2013).

3
Cuyo contenido era: “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y
castigando los delitos”.

5
 En necesario realizar la salvedad sobre la diferencia entre inmigrantes y extranjeros, a causa de
que son dos conceptos que siendo sinónimos, no son equivalentes. Lo anterior en razón de que, por
ejemplo, tal condición de especial protección no aplica para turistas, dado que estos no están
migrando al país. Y he ahí el factor diferencial entre ambas categorías, el hecho de
llegar a un país extranjero con el ánimo de establecerse en él4. Lo beneficiosos de tal ejercicio,
radica en que permitirá a las autoridades migratorias distinguir entre las personas a las cuáles se
debería aplicarán el régimen de inmigración y todos los procedimientos que este conlleva.
Tramitología que se hace imperativo estudiar, para no solo entender la naturaleza de su contenido,
sino también para establecer si en las actuaciones de las autoridades competentes relativas al
manejo de la migración en territorio nacional son respetados o no los derechos y garantías de los
inmigrantes.

II. El procedimiento ordinario para ingresar a Colombia como migrante

La entidad gubernamental destinada al establecimiento de la política migratoria colombiana,

como ya fue insinuado, es conocida como la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia,
cuya naturaleza jurídica aún no ha sido esbozada. Con esto en mente, hay que recordar que fue
creada por el Presidente de la República mediante del Decreto 4062 del 31 de octubre de 2013 en
ejercicio de sus facultades como suprema autoridad administrativa, en especial las conferidas por
el numeral 16º del artículo 189º5 de la Constitución Política. Este organismo que, se creó en
reemplazo del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), funge como la única
autoridad de vigilancia y control migratorio del Estado Colombiano.

Actualmente, es el Decreto 1067 del 26 de mayo de 2015, expedido por el Ministerio de

Relaciones Exteriores el que contiene la normatividad vigente en materia de migración en
Colombia. Cabe resaltar que, de acuerdo con el artículo 1.1.1.1 del apuntado texto normativo, es
este ministerio el organismo rector del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores. El cual,
junto con el Presidente de la República, es el encargado de direccionar la política migratoria en la
nación, prerrogativa que descentralizan en Migración Colombia. Debido a la considerable amplitud

4
Ver: Real Academia Española. (2014). Inmigrar. En Diccionario de la lengua española (24ª ed.). Recuperado de:
http://dle.rae.es/?id=LeaJSjq
5
Que versa: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa: 16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u
organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.”

6
del tema, resulta menester analizar una especie del género “trámites migratorios colombianos”. De
manera que, por ser el procedimiento más común en el campo migratorio, el análisis será
direccionado al proceso de normalización de la estadía de un inmigrante. A saber, lo debe llevar a
cabo todo extranjero para obtener la residencia en el país, y abarca desde la entrada a la nación del
sujeto hasta su solicitud de permanencia. Dicho trámite migratorio ordinario encuentra su
regulación en el Decreto 1067.

Es primordial explicar los requisitos exigidos por las autoridades migratorias fronterizas para el
ingreso del forastero, pues esta es la primera etapa del procedimiento. Estas solicitarán, de ser el
caso, la visa o alguno de los permisos otorgados por Migración Colombia. Asimismo, se debe
verificar el cumplimiento de ciertas condiciones extras, como el porte de un pasaporte o documento
de identidad en buen estado, para una eventual identificación en el territorio patrio. Pero también,
puede acontecer que el extranjero incurra en un ingreso irregular, el cual se presentará en caso de:
no ser exhibidos los correspondientes documentos al momento de su ingreso a Colombia, de utilizar
documentación falsa en el puesto de control, de ingresar al país por un lugar no habilitado, o de
hacerlo por el punto previsto pero sin realizar el control migratorio.

Si el sujeto cuenta con una visa, o está exento de la misma, su ingreso será mucho más sencillo.
Esta es definida en el ordenamiento como “la autorización concedida a un extranjero para el ingreso
al territorio nacional otorgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores” (Presidencia de la
República, 2015, §. 2.2.1.11.4). En concordancia con esto, el artículo 1º de la Resolución 6771 de
2016 enumeró los países cuyos nacionales no requieren de tal autorización para ingresar a
Colombia. Aunque la no obligatoriedad de visa no los exime de portar su pasaporte o documento
de identidad al ingresar a la nación, pues en caso de alguna ocurrencia es fundamental poder
individualizar al extranjero.

Continuando con lo anterior, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia puede

conceder a los extranjeros que no requieran visa, por noventa días calendario, un Permiso de
Ingreso y Permanencia (PIP). Licencia que al alcanzar su término de caducidad posibilita al
inmigrante solicitar un Permiso Temporal de Permanencia (PTP); una especie de prórroga que se
concede a los extranjeros que ingresaron como visitantes y desean extender su estadía, así como
para los que tengan una situación judicial o administrativa pendiente en el país. De igual forma que
el PIP, la duración del PTP será de 90 días (Presidencia de la República, 2015, §. 2.2.1.11.2.5).

7
 Para el tema en cuestión, sin embargo, es más importante exponer los requisitos necesarios para
la obtención de la visa de residente (VRE), en razón de que este es el documento solicitado por un
inmigrante para formalizar su eventual o actual estadía permanente en el país. La tramitación de
tal documentación dependerá de si el extranjero, ha manifestado su deseo de establecerse
permanentemente en Colombia. De acuerdo con el artículo 2.2.1.11.8, son elegibles para recibir
este tipo de visa6: (i) los extranjeros padres de un nacional colombiano; (ii) el extranjero que en un
momento fue nacional colombiano pero que renunció a la nacionalidad; (iii) aquél que haya sido
titular de una visa TP-3, TP-4, TP-5, TP-7, o TP-9, durante mínimo cinco años continuos e
ininterrumpidos; (iv) aquél que haya sido titular de la visa TP-10 durante mínimo tres años
continuos e ininterrumpidos; (v) el que haya sido titular de la visa TP-15 durante mínimo dos años
continuos e ininterrumpidos; (vi) el extranjero mayor de edad que haya sido beneficiario de este
tipo de visa de residencia durante mínimo cinco años continuos e ininterrumpidos; y (vii) el
inversionista cuya inversión extranjera supere los seiscientos cincuenta salarios mínimos legales y
vigentes. En estos casos, se otorgará la VRE por un periodo de cinco años, durante los cuales el
titular de la misma podrá ejercer cualquier actividad legal en el país, incluso un contrato laboral.
En caso de que el extranjero permanezca por fuera del país por más de dos años continuos, perderá
la VRE.

Si bien el objetivo de explicar el trámite a seguir por un extranjero que quiera radicarse de
manera permanente en Colombia ya ha sido cumplido, al momento no se ha dicho nada en lo
tocante a cómo se da el respeto de las garantías y derechos esbozados con anterioridad. De manera
que, es necesaria la exposición de un caso práctico, en el cual se puedan evidenciar cómo actúan
las diferentes entidades administrativas migratorias de acorde con lo expuesto. Suceso que no debe
adecuarse a eventos típicos, considerando que es en casos en los cuales no se adaptan a los
parámetros tradicionales en los que en realidad se pone a prueba el comportamiento de la entidad
competente.

III. El Caso venezolano

Para tal efecto, la reciente y masiva migración de venezolanos a territorio colombiano resulta
una situación propicia no solo para estudiar la correcta aplicación de la normatividad referida, sino

6
Para clarificar la naturaleza de los diversos tipos de visas requeridos en cada evento Ver:
http://www.cancilleria.gov.co/tramites_servicios/visas/clases

8
también, para el estudio de las estrategias que las autoridades estatales han adelantado, para
solventar dicha circunstancia. Por lo tanto, en primer término habrá que demostrar el significativo
crecimiento en la migración de ciudadanos del vecino país a Colombia desde finales del año de
2016, cuando la crisis en Venezuela se recrudeció.

De acuerdo a cifras Migración Colombia (2017a) el promedio de ciudadanos de la colindante

nación que ingresaron a Colombia hasta mediados de 2016 fue de máximo 18.000. Hecho que
cambia en julio de tal año, donde se denota un crecimiento hasta los aproximadamente 27.000
migrantes. Desde tal mes la cifra escaló cada vez más, hasta alcanzar un pico de casi 60.000
venezolanos durante el mes de septiembre del año 2016. Cierto es que desde tal valor, decreció el
número de ingresantes por mes (lo cual puede ser consecuencia de los cierres temporales de
frontera que ha ordenado el gobierno de Nicolás Maduro, como el que se llevó a cabo desde 12 de
diciembre de la pasada anualidad, que duró 72 horas). No obstante, continuando con el análisis, de
un promedio de casi 20.000 venezolanos por mes durante el primer semestre de 2016, se pasó a un
promedio de 45.000 venezolanos por mensualidad durante el primer semestre de la presente
anualidad, hecho que no puede pasar desapercibido. Estos datos pueden ser corroborados en el
Gráfico No. 1.

Gráfico No. 1. Ingreso de Venezolanos al país 2016-2017

Fuente: Cálculo de los autores según datos de Migración Colombia

9
 No queda duda entonces de que efectivamente Colombia está pasando por una situación sin
precedentes de migración de venezolanos, en vista de que en un año la media por mensualidad fue
duplicada. Y hoy en día sigue creciendo más la cifra, solo que aún no existe publicación de datos
oficiales de lo que se lleva del segundo semestre de 2017. Además de las expuestas estadísticas,
también la información presentada por los medios de comunicación7 permite cerciorase de la
delicada situación.

La academia tampoco ha sido ajena al estudio de esta problemática. Por solo mencionar a un
actor de tal campo, el Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario (2017) ha dicho que:

Del total de migrantes de Venezuela, detectados (…) (348.312), 184.226 (52,89%) migraron
a Colombia hace más de dos años y menos de 6 años (antes de 2015 y luego de 2011), mientras
que 164.086 (47,11%) migraron a Colombia entre 2015 y 2016. Este aspecto resalta la dramática
dimensión de la migración reciente, pues en dos años migraron casi tantas personas como habían
migrado en los cuatro años anteriores. (p. 02)

IV. La reacción de la institucionalidad colombiana

Con la corroboración de que efectivamente el fenómeno migratorio venezolano se ha disparado,

habrá que estudiar cómo se ha procurado solucionar esta situación. Por un lado se analizará de qué
manera se han respetado los principios y garantías constitucionales que amparan a los inmigrantes
venezolanos durante el trámite que se ha surtido para la normalización de su estadía; y por otra
parte la reacción del engranaje estatal al desafío que se le presenta a una nación que
tradicionalmente ha sido más un foco de emigración que de inmigración (Cárdenas y Mejía, 2006).
Conjuntamente, se deberá estudiar cómo, en desarrollo de su evidente función policiva, Migración
Colombia ha sancionado a aquellos inmigrantes que han incumplido el régimen normativo
aplicable. En vista de que no debe olvidarse el necesario control social que desarrolla, propio de la

7
Para ilustrar este punto, ver: López, R. (26 de julio de 2017). Preocupación por la posible llegada masiva de
venezolanos. Portafolio. Recuperado de: http://www.portafolio.co/economia/peocupacion-en-colombia-por-llegada-
de-venezolanos-508139/; Molina, J. (05 de febrero de 2017). Cada vez es mayor la migración de venezolanos a
Colombia. El País. Recuperado de: http://m.elpais.com.co/colombia/cada-vez-es-mayor-la-migracion-de-
venezolanos-a.html; Redacción de Especiales. (30 de marzo de 2017). Venezolanos, la migración más grande en la
historia del país. El Tiempo. Recuperado de: http://www.eltiempo.com/colombia/otras-ciudades/venezolanos-la-
migracion-mas-grande-en-la-historia-del-pais-72872; entre otros.

10
observancia y guarda de la normatividad administrativa en lo tocante al ordenamiento sobre
migración (Arciniegas, 2014).

Igualmente, habrá que exponer las dos medidas más representativas adelantadas por la autoridad
competente. Aunque cabe hacer la salvedad, que a causa de la actualidad de la crisis, y tomando en
cuenta que los procesos adelantados en campo del Derecho Administrativo no se caracterizan por
su rapidez, no se han tomado una pluralidad medidas. Pero, esto puede explicarse en que las que
se han ordenado han parecido ser sumamente eficientes.

Sin más preámbulos, las dos estrategias a analizar se dieron en momentos diferentes de la crisis;
la primera, Tarjeta de Movilidad Fronteriza, se presentó antes del crecimiento exponencial
migratorio venezolano del tercer trimestre de 2016, en cambio la segunda, una nueva autorización
de permanencia, se dio pasado tal punto de quiebre.

La Tarjeta de Tránsito Fronterizo fue fruto de un esfuerzo conjunto entre los gobiernos de
Venezuela y Colombia para que las personas que transitaban regularmente entre ambas naciones
fueran identificables. Esto ocurrió inmediatamente después de la crisis fronteriza a finales de 2015
cuando el Estado Bolivariano decidió cerrar el tránsito por tal punto. Significó una herramienta que
facilitaba la movilidad, sin descuidar la seguridad, y fue oficialmente instituida el 13 de agosto de
2016. Tal vez lo más innovador de esta tarjeta, se evidencia en cómo permitió una migración
pendular, que según Migración Colombia (2017b), es aquella que componen los ciudadanos que
residen en zona de frontera y se mueven habitualmente entre los dos países, registrando, incluso,
varios ingresos y salidas al día, por un solo Puesto de Control Migratorio. Por lo tanto, posibilitó
un mejor análisis de los verdaderos migrantes, pues del cálculo habría que descontar aquellos
ciudadanos que por su lugar de residencia se trasladaban continuamente entre países, y pudieran
ser tomados como migrantes sin estar moviéndose con el ánimo requerido para ostentar tal calidad.

Más importante aún es la Resolución 5797 del 25 de julio de 2017 del Ministerio de Relaciones
Exteriores, disposición más reciente de las llevadas a cabo. Mediante esta se creó un permiso
especial de permanencia para los venezolanos en territorio colombiano que para la fecha no
hubieran normalizado o definido su situación de permanencia. En su momento logró amparar a
más de 150.000 ciudadanos del vecino país. Entonces, es evidente que con esta clase de acciones

11
las autoridades buscaban cumplir con la directriz del Gobierno Nacional acerca de tener una
política migratoria ordenada, regular y segura. Concretamente, se dijo que:

Se hace necesaria (…) la creación de un instrumento que permita al Estado Colombiano

preservar el orden interno y social, evitar la explotación laboral y velar por el respeto de la
dignidad humana (…) se hace necesario establecer mecanismos de facilitación migratoria que
permitan a los nacionales venezolanos permanecer en Colombia de manera regular y ordenada
siempre que se cumpla con determinados requisitos” (Ministerio de Relaciones Exteriores,
2017, p. 1–2).

Con estos objetivos en mente, el artículo 1º de la resolución condicionó el otorgamiento del

Permiso Especial de Permanencia (PEP) para los venezolanos que cumplieran con las siguientes
condiciones: (i) que al momento de publicarse la resolución, se encontraran en territorio
colombiano; (ii) que hubieran ingresado por un Puesto de Control Migratorio con los documentos
necesarios, es decir de manera regular; (iii) no tener antecedentes judiciales nacionales ni
internacionales; y (iv) no tener medida de expulsión o deportación vigentes. Además, el inmigrante
que deseara beneficiarse de este PEP debía solicitarlo dentro de los noventa días siguientes a la
publicación de la resolución, pues como interesado debería llevar a cabo los trámites pertinentes
para la normalización de su estadía. Esto último permite ver que también se exige una mínima
diligencia a los venezolanos, y que no todo está en cabeza del Estado Colombiano. Es relevante
clarificar que el solo hecho de cumplir con los requisitos antes mencionados no aseguraba la
obtención del PEP, teniendo en cuenta que la Unidad Administrativa Especial de Migración
Colombia se reservaba la facultad de negarlo de acuerdo a su concepto.

Una vez concedido el PEP, el titular del mismo podría permanecer en el país por un periodo de
noventa días, prorrogables por periodos de igual duración, sin que tal término pudiera exceder los
dos años. Una vez superado el plazo establecido por la norma, el nacional venezolano que desee
continuar en el país deberá solicitar una visa, so pena de permanecer en territorio colombiano de
manera irregular. Durante la vigencia del PEP, como estipulan los artículos 3º y 4º de la Resolución
mencionada, el titular estará facultado para realizar cualquier actividad legal y laboral en el país.
No obstante, las personas, naturales o jurídicas que contraten a estos sujetos, deberán reportar a las
autoridades migratorias el tipo de labor que ejercen.

12
 Igualmente, el PEP podrá ser cancelado por las autoridades migratorias colombianas en caso de
que el ciudadano venezolano lo utilice de manera incorrecta. Esto sucedería si: se constatan
violaciones al ordenamiento jurídico colombiano o a la normatividad migratoria, esté ausente del
país por más de 90 días, o cuando su permanencia en Colombia sea inconveniente para el Estado.
Claro está, por tipicidad, estas causales se encuentran expuestas y reguladas en el artículo 6º de la
ya mencionada Resolución del 2017.

Terminando este punto, merece una especial mención el artículo 7º de dicha norma, porque sus
consecuencias son trascendentales. Esta cláusula deja establecido que, siempre que cumplan con
los requisitos establecidos en el artículo 1º de la misma disposición y que soliciten el PEP dentro
del tiempo requerido, las autoridades migratorias colombianas no iniciarán procedimientos
administrativos sancionatorios contra nacionales venezolanos que hayan permanecido en el país de
manera irregular. Si el término para pedir el PEP se encuentra vencido, Migración Colombia dará
inicio al procedimiento sancionatorio pertinente, de acuerdo a lo establecido por la Resolución No.
20167100003576 del 15 de junio de 2016. Sin embargo, es posible que el procedimiento
sancionatorio ya haya empezado su curso al momento de entrar en vigencia la resolución que le da
vida al PEP. Por lo que, si el nacional venezolano cumple los requisitos para beneficiarse del
mismo, se tomará como un caso especial. Incluso, podrá ser liberado del pago de la eventual
sanción económica. Lo importante de esta medida es que logra normalizar la situación de migrantes
irregulares al tiempo que permite una contabilización más adecuada de la cantidad de venezolanos
que se encuentran en el país. Más aún, permite asegurar el cumplimiento de la normatividad
colombiana en temas laborales, puesto que evita los posibles abusos a los que podrían estar sujetos
los migrantes irregulares, y migratorios, puesto que incentiva al cumplimiento de la misma.

En lo tocante a la previsibilidad y preparación del Estado Colombiano respecto de la masiva

llegada de venezolanos, como en un pasado estudio se dejó sentado, se envió un derecho de petición
el 05 de octubre de la presente anualidad a Migración Colombia, en el cual se solicitaba acceso al
documento “Fronteras en línea (2012-2014)” de acceso restringido en la página web de la referida
entidad. Esto, para poder estudiar el contenido del mismo, y analizar si efectivamente se tenía algún
plan de contingencia, o estrategia prevista para crisis migratorias. De cualquier manera, la petición
no fue resuelta, por lo cual no ha sido posible conocer de primera mano el contenido de tal
plan estratégico institucional, que como su nombre permite inferir, ha sido piedra arquimédica en

13
 la política migratoria colombiana. Como consecuencia de lo anterior no se podrá emitir un juicio
de valor referente a la preparación o no del Estado Colombiano a la descrita situación.

V. Conclusión

Por todo lo expuesto, se puede concluir que hubo dos momentos en la política migratoria
adelantada por el Gobierno de Colombia. El primero, fue producto de una colaboración con el
gobierno venezolano, para poder identificar la migración pendular entre los dos países. En ese
momento, Colombia todavía no se había convertido en un refugio para los exiliados del régimen
del Presidente Maduro, y más que nada, solo existía un tránsito recíproco entre las dos fronteras.
En razón de esto se creó la Tarjeta de Tránsito Fronterizo para facilitar el movimiento entre ambas
naciones, y más importante aún, llevar una estadística precisa de las entradas y salidas sin ánimo
migratorio de lado a lado. Todo esto cambió, como ya fue exhibido, desde mediados de 2016. Con
esto se dio paso al segundo momento, que se enmarca en la constante y colectiva llegada de
venezolanos a Colombia. Lo cual tuvo como resultado el Permiso Especial de Permanencia creado
para los nacionales venezolanos, pretendiendo regularizar su permanencia en el territorio con el fin
de ejercer un efectivo control y tener mayor información sobre la realidad migratoria del país.

De ambas medidas se puede predicar la facultad de la eficacia, pues ambas cumplieron el efecto
deseado. La tarjeta, al posibilitar tener información verídica relativa a los desplazamientos de
ciudadanos entre Colombia y Venezuela, y el permiso especial, puesto que ha ayudado a solucionar
la problemática migratoria que Colombia atraviesa. Respecto de la última estrategia, su éxito se
evidencia por haber sido la última medida ejecutada desde hace ya más de cuatro meses sin tener
otras que le sigan. Lo anterior hace que sea prudente inferir que está surtiendo el efecto deseado
por el gobierno, que era la normalización de la estadía de los ciudadanos del vecino país. Esto, a
su vez, permite tener mejor control y previsibilidad sobre la situación para evitar que se convierta
en una verdadera crisis. Adicionalmente, permite tomar medidas con el fin de garantizar la efectiva
protección de derechos de aquellos que ingresen al país con ánimo de permanecer en él.

De la misma manera, se puede predicar que el Estado Colombiano, representado por Migración
Colombia, ha adelantado estrategias equilibradas en todo el sentido de la palabra. Considerando
que si bien ha asumido una posición garantista de entrada –lo cual se evidencia en los deberes de
respeto y defensa que las entidades estatales deben acatar para con los venezolanos en razón de la

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condición de sujetos de especial protección, así como también la serie de garantías en cabeza de
dichas personas, como el establecimiento de un debido proceso a lo largo del trámite migratorio,
inclinándose ante todo a que los inmigrantes normalicen su situación para continuar en territorio
colombiano, sin que aquello vaya en desmedro de que en ciertos eventos se sancione o hasta deporte
a tales sujetos por un comportamiento indebido. Dicho de otro modo, las actuaciones del engranaje
estatal nacional denotan un paralelismo tanto con el garantismo, como con un Estado Gendarme.
Aunque, cabe hacer la acotación de que existe certeza sobre una mayor inclinación al garantismo
que al mero positivismo, debido a que, hasta en las actuaciones sancionatorias se evidencia un
preponderante por proteger los derechos. A manera de ejemplo ilustrativo, basta con recordar que
las causales de sanciones están previstas por el artículo 6º Resolución 5797 del 25 de julio de 2017,
cumpliendo con el presupuesto de la tipicidad, valor básico del debido proceso contenido en el
artículo 29º de la Constitución.

En síntesis, por todo lo dicho, puede concluirse que las actuaciones de Migración Colombia han
sido eficaces y han permitido una solución primaria a la crisis, cuyo desarrollo habrá que seguir de
cerca. Igualmente, el interrogante planteado puede ser resuelto de forma afirmativa, es decir que sí
es viable flexibilizar la aplicación de ciertas normas del derecho migratorio (en especial aquellas
de tramitación y contenido sancionatorio) en razón de la protección a los inmigrantes venezolanos
y sus derechos, para hacer frente al alto flujo de los mismos. Pues, ejecutando medidas garantistas
se ha podido solventar parte de la delicada situación, más que solo persiguiendo y sancionando.
Entonces, podrá afirmarse que se ha desarrollado una reacción positiva y adecuada, más que todo
benéfica para los inmigrantes como sujetos de especial protección. Reacción que de ninguna forma
ha afectado negativamente la credibilidad en las instituciones migratorias, dado que por su
oportuno y apropiado manejo de la crisis se puede declarar que ha mejorado su reputación puesto
que al no tomar una posición netamente sancionatoria, se incentiva a las personas a que acudan a
la administración pública y se ajustes a las normas que ella emite.

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