ACTO ADMINISTRATIVO - Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR

- Diferencia con el acto administrativo general / ACTO ADMINISTRATIVO

GENERAL - Diferencia con el acto administrativo particular / SUSPENSION
DE PAGO DE MESADA PENSIONAL - Carencia de título pensional

La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado
de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha
precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno
particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto
administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada
o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica
o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o
indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica). El acto singular
o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir
dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto
que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a
quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las
conductas o roles que ellas mismas asuman”. (Subraya la Sala). En el caso
concreto se observa que el acto por medio del cual el Ministerio de la Protección
Social suspendió el pago de pensiones de personas que presuntamente no
aportaron el título correspondiente tiene, sin lugar a dudas, la calidad de acto
administrativo de carácter particular, en razón a que se dirige a un grupo
determinado de personas. Tan cierto es que dicho acto especifica el beneficiario
de la prestación social periódica (persona titular de la misma), la naturaleza de la
pensión (jubilación, invalidez, sustitución, etc.) y mesada mensual reconocida
(valor concreto). Si se tratase de un acto administrativo general no habría razón
para puntualizar de manera pormenorizada los aspectos citados.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la diferencia entre actos de contenido particular y

general se cita sentencia 2228-04, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Procedencia frente a acto administrativo

particular / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Procedencia de la
acción de nulidad contra actos de carácter particular

La jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado un juicioso análisis en

relación con el tema de la procedencia de las acciones contenciosas frente a los
actos de carácter particular o general. La denominada teoría de los motivos y
finalidades constituye el sustento teórico de dicha elaboración, en la cual se han
establecido las reglas de procedencia de las acciones en relación con los
contenidos y características del acto. La acción de nulidad procede contra actos
administrativos de carácter general o particular. En cuanto los últimos, esta
Corporación así lo ha definido, en especial, en la sentencia de 29 de octubre de
1996, en la cual, con ponencia del Dr. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, se
precisó: (…) De acuerdo con lo anterior, se pueden evidenciar dos situaciones
distintas. La primera, hace referencia a que los actos administrativos de contenido
particular revistan un interés cualificado o sea, aquel relacionado con un afán de
legalidad que comprometa un interés supremo de la comunidad. La segunda,
cuando el acto de contenido particular contiene disposiciones jurídicas de tal
entidad que resquebrajan el ordenamiento jurídico general.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de acción de nulidad frente a acto

administrativo particular se cita sentencia S-404 M.P. Daniel Suárez Hernández
SUSPENSION DE PAGO DE MESADA PENSIONAL - Carencia de título
pensional: acción procedente / ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Finalidad / ACCION DE NULIDAD -
Finalidad. Titularidad / ACCION DE NULIDAD - Legitimación en la causa por
activa / INEPTITUD DE DEMANDA - Ausencia del presupuesto de
legitimación en la causa por activa

La Resolución 00482 de 2002, suspendió el pago de mesadas a un número de

extrabajadores de Puertos de Colombia por carecer de título pensional, es decir,
afectó la situación particular de los enunciados en el acto, situación que en
manera alguna reviste un especial interés para la comunidad que afecte en forma
ostensible la economía nacional o, el bienestar social y económico de que trata la
jurisprudencia citada anteriormente. En las anteriores condiciones, estima la Sala
que la legalidad del acto administrativo demandado debió cuestionarse mediante
el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el
artículo 85 del C.C.A, para la que, no se encuentra legitimado el demandante por
lo siguiente: (…) . La acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la
existencia de un interés, por lo tanto, puede ejercerla quien considere que con el
acto administrativo se le está lesionando un derecho amparado por una norma
jurídica, lo que en el presente caso no ocurre, pues los actos expedidos por la
entidad demandada en manera alguna lesionan o afectan los derechos del señor
LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ. Sobre el particular, esta corporación ha
sostenido: “Es presupuesto esencial para el ejercicio de la acción de simple
nulidad que lo que con ella se pretenda sea tutelar abstractamente el orden
jurídico, mediante la defensa de la legalidad presuntamente vulnerada por el acto
administrativo demandado; mientras que, al incoar la de nulidad y restablecimiento
del derecho, el actor persigue, además de la anulación del acto administrativo
controvertido, la restitución del derecho individual y concreto o la reparación del
daño causado. Claramente se observa así como cada una de las vías de
impugnación consagra el Código Contencioso Administrativo en sus arts. 84 y 85
tienen un contenido que las hace apuntar hacia metas concordantes pero, al
mismo tiempo, con alcances diferentes.” En las anteriores condiciones, es claro
que el demandante carece de legitimación en la causa por activa, para demandar
la nulidad del artículo 5º de la Resolución No. 000482 de 15 de julio de 2002,
expedida por la Coordinadora de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, por medio de la cual se
excluyó de la nómina de pensionados y se abstuvo de pagar las mesadas
correspondientes a los extrabajadores que carecen de título que acreditara el
derecho pensional, situación que impone declarar la ineptitud de la demanda por
ausencia de uno de sus presupuestos procesales esenciales, como es, la
mencionada legitimación en la causa por activa y como consecuencia, declararse
inhibida la Sala para decidir el presente asunto, por las razones anteriormente
expuestas.

FUENTE FORMAL: ARTICULO 85 DEL CODIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

NOTA DE RELATORIA: Se cita Sentencia 4123 M.P. Manuel Santiago Urueta

Ayola

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”-

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00360-01(3875-03)

Actor: LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ

Demandado: PUERTOS DE COLOMBIA

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo

84 del C.C.A., demandó ante el Consejo de Estado la nulidad del artículo 5º de la
Resolución No. 000482 de 15 de julio de 2002, expedida por la Coordinadora de
Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de
Puertos de Colombia, por medio de la cual se excluyó de la nómina de
pensionados y se abstuvo de pagar las mesadas correspondientes a los
extrabajadores que carecen de título que acreditara el derecho pensional.

Como disposiciones violadas con el acto acusado se invocaron en la demanda:

 Constitución Política: artículo 29

 Código Contencioso Administrativo: artículos 28, 34, 35, 44 y 48.

Estimó el demandante que el acto acusado vulnera el debido proceso consagrado

en la Constitución Política por las siguientes razones:

la garantía consagrada en el artículo 29 Superior implica que los funcionarios

públicos están obligados a desplegar su actividad con observancia de los
procedimientos e instancias diseñadas por el legislador, lo cual resulta aplicable
tanto a los jueces de la República como a las autoridades administrativas.

En lo que corresponde a las actuaciones administrativas, señaló que el Código

Contencioso Administrativo desarrolla los mecanismos legales con el fin de aplicar
los mandatos genéricos del debido proceso previstos en la Carta Política.
Por esa razón, cuando se inicia una actuación de tal naturaleza que pueda
modificar un derecho subjetivo, el artículo 28 del C.C.A. impone a las
autoridades administrativas el deber de comunicar la existencia y objeto de la
decisión.

Comoquiera que el acto impugnado individualizó los destinatarios de forma

precisa, implicaba que su contenido debía ser notificado en la forma prevista en el
artículo 44 del C.C.A. y no mediante publicación en el Diario Oficial.

En este caso, no existe constancia que evidencie que la decisión contenida en la

Resolución No. 000482 de 2002 se hubiese dado a conocer a los afectados en la
forma indicada en la norma anterior, mediante entrega personal de la misma
acompañada de un oficio en el que se les informara de las diligencias que se
venían adelantando en su contra y que derivaron en la expedición del acto
acusado.

En la medida en que no se consignó en la parte motiva de la mencionada

resolución, referencia alguna sobre intervención de los interesados, ya sea
emitiendo concepto o aportando pruebas sobre el particular, la disposición
acusada se hace anulable por vulnerar los artículos 34 y 35 del C.C.A.

CONTESTACION DE LA DEMANDA.

La Nación - Ministerio de la Protección Social se opuso a la declaratoria de nulidad

del artículo 5º de la Resolución 000482 de 2002, por las siguientes razones:

Según su apoderada judicial, se cumplió a cabalidad con el principio de publicidad

consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política, pues el acto demandado
es de carácter general, en la medida en que concede un término de dos meses a
los pensionados para que acrediten el título que reconoce y ordena el pago de la
prestación.

En efecto, consideró que el hecho de haberse enviado, a través de las Direcciones

Territoriales del país, comunicación a todas las asociaciones de pensionados,
trasmitirse por emisoras locales y fijarse edictos que contenían la parte resolutiva
de la Resolución No. 000482 2002, canales idóneos para que los afectados
aportaran el título que los acreditaba como pensionados, se ajustaba a lo
dispuesto en el artículo 28 del C.C.A.

Prueba de ello es que dentro del término concedido algunos pensionados

allegaron el título de la prestación y, en el evento de no aportarse, la entidad
procedería a emitir un acto de carácter particular que revocase en forma definitiva
el pago de la mencionada prestación.

En cuanto a los artículos 34 y 35 del C.C.A., señaló que no es obligatoria la

opinión de los afectados con la decisión, comoquiera que las medidas se adoptan
en medio de un proceso de depuración de la entidad, para lo cual está facultado el
Estado por medio del Ministerio de la Protección Social, dentro de los marcos
impuestos por la Constitución y la Ley.

De otra parte, anotó que el Consejo de Estado carece de competencia para

conocer del presente proceso, en atención a que quien expidió el acto no
representa al Gobierno Nacional, como lo exigen las normas de competencia
contenidas en el C.C.A. Basta con observar que el acto está firmado por la
Coordinadora del Área del Grupo de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para
la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, quien no representa al
gobierno.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El Ministerio de la Protección Social expuso que en sentencia del 10 de marzo de

2005 el Consejo de Estado había declarado ajustado a derecho los artículos 1 y 2
de la Resolución 262 de 2002, la cual constituye el antecedente del acto acusado,
en cuanto “ no hace nada distinto que ceñirse a los lineamientos fijados por la
00219 del 8 de febrero de 2000 proporcionando pautas a la Coordinación del área
de Pensiones, como lo menciona el artículo 1º de la parte resolutiva, dando así
inicio a una serie de medidas administrativas que fincarán con la completa
normalización de la nómina, sea porque las personas a las que no se les encontró
justo título lo aportaron o porque el Grupo previo estudio de su hoja de vida
determinó que si tiene derecho a la pensión o como última posibilidad excluyendo
de nómina por inexistencia no de título justo del derecho”.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó mantener la
legalidad del artículo 5º de la Resolución 000482 de 15 de julio de 2002, por las
siguientes razones:

Con respecto a la falta de competencia del Consejo de Estado, estimó que no

asiste razón a la demandada porque su argumento limita el concepto de Gobierno
Nacional a las tres personas enunciadas en el artículo 115 de la Constitución
Política, olvidando que la adscripción de funciones en una persona natural al
servicio de cualquiera de esas entidades - en este caso al Ministerio de la
Protección Social - es la que determina la clase de acto, que no puede resultar
diferente al de ser del orden nacional.

Si la funcionaria que expidió el acto se hallaba laborando en el empleo de

Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
del Pasivo Social de Puertos de Colombia, dependencia adscrita a la Dirección de
Pensiones del mencionado Ministerio, no puede argüirse que las decisiones por
ella adoptadas para el cabal cumplimiento del mandato dispuesto en la Resolución
No. 00219 de 2000, no sean del orden nacional.

En relación con la segunda excepción, estimó que el acto acusado ostenta el

carácter de acto particular, porque se puede establecer plenamente los
destinatarios, que en este caso son los beneficiarios de la pensión de jubilación,
de invalidez y de sustitución.

De esta suerte, era deber del Ministerio de la Protección Social comunicar la

existencia de la actuación y de su objeto a los interesados; adoptar la decisión de
manera motivada y notificarla personalmente, diligencias que no se cumplieron en
el presente caso.

No obstante, consideró la Delegada que la situación debía ser analizada desde

otro punto de vista, como consecuencia de los hechos probados de inmensa
corrupción de que fue afectado el patrimonio público y el interés general, razón por
la cual la administración revocó el acto administrativo ilegal sin consentimiento de
sus destinatarios.

Para resolver, se
 CONSIDERA

Se demanda el artículo 5º de la Resolución 000482 del 15 de julio de 2002,

proferida por la Coordinadora General del Grupo Interno de Trabajo del Ministerio
de la Protección Social, En cuanto dispone:

“Comuníquese, Publíquese en el Diario Oficial o en un Diario

de amplia circulación, fíjese en las direcciones territoriales del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y envíese copia de la
misma a las asociaciones de pensionados registradas y
cúmplase”.

Considera el actor que la administración - Coordinación General del Grupo Interno

de Trabajo del Ministerio de la Protección Social - debió, para efecto de dar
publicidad al acto enjuiciado, tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 28, 34 y
35 del Código Contencioso Administrativo, en desarrollo de la garantía
constitucional del debido proceso consagrada en el artículo 29 de la Constitución
Política.

Previo al estudio el problema jurídico debe la Sala definir la naturaleza del acto
demandado para determinar la procedencia de la acción interpuesta, como
mecanismo procesal idóneo para anular o no la decisión cuestionada.

Como quedó expuesto, la demanda versa sobre un artículo concreto del acto, no
obstante, resulta de la mayor importancia precisar su naturaleza en la medida en
que guarda relación con el fondo del asunto.

La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado
de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha
precisado esta Sala1:

“Para diferenciar un acto administrativo general de uno

particular es necesario tener presente los siguientes
aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras
perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en
función administrativa a través de la cual la autoridad crea,
1
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”,
Sentencia Del 23 de agosto de 2007, Expediente 2228-04, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo
Gómez Aranguren
 modifica o extingue una posición de una persona o conjunto
de personas determinadas o indeterminadas frente a una
norma de derecho (situación jurídica). El acto singular o
particular no necesariamente tiene un destinatario único, por
cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo
determinado de personas; en tanto que el acto general se
expide siempre para un grupo indeterminado de personas a
quienes se les crea, modifica o extingue una situación
jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas
mismas asuman”. (Subraya la Sala)

En el caso concreto se observa que el acto por medio del cual el Ministerio de la
Protección Social suspendió el pago de pensiones de personas que
presuntamente no aportaron el título correspondiente tiene, sin lugar a dudas, la
calidad de acto administrativo de carácter particular, en razón a que se dirige a un
grupo determinado de personas.

Tan cierto es que dicho acto especifica el beneficiario de la prestación social

periódica (persona titular de la misma), la naturaleza de la pensión (jubilación,
invalidez, sustitución, etc.) y mesada mensual reconocida (valor concreto). Si se
tratase de un acto administrativo general no habría razón para puntualizar de
manera pormenorizada los aspectos citados.

I. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD CONTRA

ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR

La jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado un juicioso análisis en

relación con el tema de la procedencia de las acciones contenciosas frente a los
actos de carácter particular o general. La denominada teoría de los motivos y
finalidades constituye el sustento teórico de dicha elaboración, en la cual se han
establecido las reglas de procedencia de las acciones en relación con los
contenidos y características del acto.

La acción de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general o

particular. En cuanto los últimos, esta Corporación así lo ha definido, en especial,
en la sentencia de 29 de octubre de 1996, en la cual, con ponencia del Dr.
DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, se precisó:

“En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de

reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales
situaciones similares a la que ahora se examina, estima la
 Sala que además de los casos expresamente previstos en la
ley, la acción de simple nulidad también procede contra los
actos particulares y concretos cuando la situación de carácter
individual a que se refiere el acto, comporte un especial
interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e
importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en
especial cuando se encuentre de por medio un interés
colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con
incidencia trascendental en la economía nacional y de
innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y
bienestar social y económico de gran número de
colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así
aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional”.

De acuerdo con lo anterior, se pueden evidenciar dos situaciones distintas. La

primera, hace referencia a que los actos administrativos de contenido particular
revistan un interés cualificado o sea, aquel relacionado con un afán de legalidad
que comprometa un interés supremo de la comunidad. La segunda, cuando el acto
de contenido particular contiene disposiciones jurídicas de tal entidad que
resquebrajan el ordenamiento jurídico general.

La Sala observa, que el presente asunto no encuadra en ninguna de las hipótesis

descritas en la jurisprudencia, en la medida en que el acto (de contenido
particular) no reviste un interés cualificado, es decir, aquel relacionado con un afán
de legalidad que compromete intereses supremo de la comunidad o, se trata de un
acto que comprometa el ordenamiento jurídico nacional.

La Resolución 00482 de 2002, suspendió el pago de mesadas a un número de

extrabajadores de Puertos de Colombia por carecer de título pensional, es decir,
afectó la situación particular de los enunciados en el acto, situación que en
manera alguna reviste un especial interés para la comunidad que afecte en forma
ostensible la economía nacional o, el bienestar social y económico de que trata la
jurisprudencia citada anteriormente.

En las anteriores condiciones, estima la Sala que la legalidad del acto

administrativo demandado debió cuestionarse mediante el ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A, para la
que, no se encuentra legitimado el demandante por lo siguiente:

El señor LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ, demandó ante el Consejo de Estado la

nulidad del artículo 5º de la Resolución No. 000482 de 15 de julio de 2002,
expedida por la Coordinadora de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, por medio de la cual se
excluyó de la nómina de pensionados y se abstuvo de pagar las mesadas
correspondientes a los extrabajadores que carecen de título que acreditara el
derecho pensional, acto que no lo incluye como una de las personas afectadas
con la medida.

El artículo 85 del C.C.A., define la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho, en los siguientes términos:

“Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda

persona que se crea lesionada en un derecho en una norma jurídica,
podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le
restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare
el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen
una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó
indebidamente.”

De acuerdo con la anterior norma, el ejercicio de la acción de nulidad y

restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, por lo tanto,
puede ejercerla quien considere que con el acto administrativo se le está
lesionando un derecho amparado por una norma jurídica, lo que en el presente
caso no ocurre, pues los actos expedidos por la entidad demandada en manera
alguna lesionan o afectan los derechos del señor LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ.

Sobre el particular, esta corporación ha sostenido:

“Es presupuesto esencial para el ejercicio de la acción de simple

nulidad que lo que con ella se pretenda sea tutelar
abstractamente el orden jurídico, mediante la defensa de la
legalidad presuntamente vulnerada por el acto administrativo
demandado; mientras que, al incoar la de nulidad y
restablecimiento del derecho, el actor persigue, además de la
anulación del acto administrativo controvertido, la restitución del
derecho individual y concreto o la reparación del daño causado.
Claramente se observa así como cada una de las vías de
impugnación consagra el Código Contencioso Administrativo en
sus arts. 84 y 85 tienen un contenido que las hace apuntar hacia
metas concordantes pero, al mismo tiempo, con alcances
diferentes.”2

2
Sentencia Sección Primera, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, 31 de julio de 1997, Proceso # 4123
En las anteriores condiciones, es claro que el demandante carece de legitimación
en la causa por activa, para demandar la nulidad del artículo 5º de la Resolución
No. 000482 de 15 de julio de 2002, expedida por la Coordinadora de Pensiones
del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de
Colombia, por medio de la cual se excluyó de la nómina de pensionados y se
abstuvo de pagar las mesadas correspondientes a los extrabajadores que carecen
de título que acreditara el derecho pensional, situación que impone declarar la
ineptitud de la demanda por ausencia de uno de sus presupuestos procesales
esenciales, como es, la mencionada legitimación en la causa por activa y como
consecuencia, declararse inhibida la Sala para decidir el presente asunto, por las
razones anteriormente expuestas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
 

FALLA
 
DECLÁRASE la ineptitud sustantiva de la demanda.

En consecuencia, declárase inhibida la Sala para decidir el presente asunto.

Se reconoce personería a la doctora LUCERO SANTAMARÍA GRIMALDO como

apoderada de la entidad demandada, según poder visible a folios 444 del
expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada

en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO