plimiento de los derechos a la salud y a la seguridad so- cial. Las politicas alternativas que se proponen estan pensadas para salvaguardar estos valores sociales y éti- cos, as{ como para transformar y fortalecer las grandes instituciones publicas. 12 IL. El contexto La reforma social del estado A pesar de que la reforma social del estado est a punto de consumarse después de un largo proceso, ha atraido mucho menos atencién que la reforma econdmica y po- Iitica. Esta situacién parece explicarse por la gravedad de la crisis econémica y politica, que ha centrado la con- frontacion entre las fuerzas politicas y sociales en el terre- no de las propuestas econémicas y de democratizacién. Es asf que la presencia de la crisis y sus secuelas dificul- tan a la gente distinguir qué problemas obedecen a ésta y cudles a las politicas especificas aplicadas para resol- verla, 0 sea, al proyecto neoliberal. Todas'las fuerzas de oposicién al PRI parecen, de esta manera, compartir la idea de que buena parte de la grave situacién social se resolveria automaticamente con otra politica econémica © con la democratizacién del pais. Por ello, pasa casi desapercibido que se esta operando una (contra) refor- ma social del estado, de tal magnitud que significa la li- quidacién de la esencia de las instituciones piblicas del estado posrevolucionario y su sustitucién por una pol tica social de corte neoliberal. Otra parte de la explicacién es que las instituciones es- tatales de bienestar habfan sido criticadas por las fuer- zas de izquierda, que las percibian como un obstaculo a la construcci6n de un nuevo orden social y a la organi- zacion y expresién politica de los trabajadores, Sin em- bargo, es de subrayar que esta critica tenfa poco que ver con la critica actual: no proponta suprimir los derechosles, sino que reivindicaba que fueran garantizados a todos, o sea, universales y exigibles; no pretendia sus- tituir la responsabilidad colectiva con la competencia individual, sino ampliar y profundizar los vinculos soli- darios entre los ciudadanos. n La nueva concep A fin de precisar en qué consiste la reforma social del estado es necesario advertir, como ya se dijo, que forma parte de un proyecto global de reorganizacién de la so- ciedad basado en el pensamiento econémico neoclasico y la ideologia politica neoliberal (Anderson 1995). La actual reforma del estado se basa, de esta manera, en varias premisas que son suposiciones nunca comproba- das. La primera es la idea de que el mercado debe ser el principio articulador de la sociedad, surgida de la creen- cia de que éste constituye el mejor mecanismo para asignar los recursos y para satisfacer las necesidades de los individuos (George y Wilding 1994; McMurtry 1998). El funcionamiento dptimo de la sociedad se daria, en esta vision, asegurando el libre juego de las fuerzas del mercado y dejando a los individuos la eleccién libre y egoista de aquello que conviene a sus intereses parti- culares. La segunda premisa es que existe una competencia perfecta, o sea, la suposicion de que todos acuden al mer- cado en igualdad de condiciones (Pierson 1991), Para que esto ocurra es necesario suprimir los monopolios, proposicién que da sustento a la privatizacién de las em- presas estatales, mientras se pasa por alto la existen de monopolios privados o su surgimiento como resul tado de estas mismas privatizaciones. El postulado de la competencia perfecta incluye ademas la conjetura, evidentemente falsa, de que los individuos tienen opor tunidades iguales, o sea, estan dotados de los mismos 14 recursos para competir entre ellos, En este marco la glo- balizaci6n, entendida basicamente como el libre flujo de mercancias y capital, es asumida como la tercera premisa basica, ya que es necesaria para establecer un mercado tinico y extenderlo a escala mundial. La glo- balizacion es, entonces, no s6lo un hecho inevitable sino deseable que debe ser promovido. Un estado garante del mercado EI proceso de ajuste y cambio estructural, analizado desde el Angulo del estado, permite resumir los elemen- tos sustantivos de la reforma del estado y resaltar los cambios en sus funciones. En primer lugar destaca que el estado despliega una intervencién sistematica y sos- tenida para garantizar el equilibrio macroeconémico con una variedad de medidas, unas ejecutadas por el Banco de México (politica monetaria, tipo de cambio, tasa de interés) y otras instrumentadas directamente por el poder ejecutivo, con o sin la aprobaciéi del poder le- gislativo, como son el pago riguroso del servicio de la deuda ptiblica, el ejercicio presupuestal balanceado, el control de los salarios, etc. Se justifica dar la maxima prioridad a esta tarea con la necesidad de mandar se- ales positivas al “mercado”, eufemismo por grandes grupos financieros internacionales. Hay, ademds, un in- tento sistematico de transferir estas funciones del gobier- ho a organismos auténomos o convertirlas en “po de estado”, 0 sea en politicas inamovibles de los el go- bierno en turno, con el objetivo de sustraerlas del con- flicto politico Las funciones econémicas del estado que se extin- guen son: su papel de propietario, a causa de la venta de s empresas estatales, rentables o no; su rectoria de la economfa basada en la planeaci6n y promocién del de- sarrollo mediante el uso del gasto ¢ inversién piblicas;la definicion y promoci6n de sectores e inversién estra- tégicos; la proteccién del empleo; etcétera. La clave para suprimir estas funciones es, paradéjicamente, el acti- vismo del estado para cambiar la legislacién, poner en venta las empresas, firmar tratados comerciales, bajar aranceles, liberalizar flujos de capital, entre otros, con el fin de abrir y fortalecer el mercado e, incluso, crearlo en ambitos donde no existfa. El estado es, de esta manera, el actor principal para convertir el mercado en el principio articulador de la economia. En este proceso no sdlo crea las condiciones necesarias para la implantacién del proyecto neoliberal sino que destruye la base material y econémica de otros proyectos de organizacién social. Concluida la fase de privatizacién, liberalizacién y desregulacién, el papel del estado en la economia seria, por un lado, garantizar el equilibrio macroeconémico tal como lo entiende el monetarismo (SELA 1993) y, por el otro, ejercer funciones de promocién y regulacién del mercado para garantizar la eficiencia, la competencia y el cumplimiento de los contratos privados, as{ como compensar sus “imperfec- ciones” o “fallas”. La transformacién de las funciones sociales del estado —la reforma social del estado— obedece a las mismas premisas que la reforma econémica. Esto implica, en principio, la supresién de la nocién de derechos sociales y, en consecuencia, de la obligacién del estado de garan- izarlos. En una primera fase le corresponde al estado promover el mercado y la competencia, lo que se con- creta en medidas para mercantilizar' los servicios y be- ' Consideramos que el concepto “mercantilizar” es mas pre- ciso porque “privatizar” tiende a entenderse como venta de activos, esto es, de edificios o instalaciones, mientras que “mercantilizar” resalta la transformacién de los servicios y beneficios en “objetos” de consumo sujetos a la légica de mer- cado y generalmente manejados con fines de lucro. 16 neficios sociales, redefinidos como “bienes privados en vex de “bienes puiblicos”, y para impulsar la entrada de las empresas privadas en este ambito, garantizandoles acceso a los fondos sociales y otros recursos ptiblicos En la segunda fase, el estado interviene para desman- telar, atomizar o privatizar las deliberadamente dete- rioradas instituciones puiblicas de bienestar social, sean financieras y/o de servicios, Paralelamente se reduce la responsabilidad social del estado, que slo asume la prestacién de servicios mini- mos para los comprobadamente pobres, condicionada a alguna contraprestacién o conducta prescrita, e ideal- mente bajo formas que los incorporen al mercado como son los bonos de distinto tipo (George y Wilding 1994; Laurell 1997). Concluido el proceso de reforma social, que no es otra cosa que la Constitucin del mercado como principio organizador del mbito de los beneficios y servicios sociales, el estado regularfa este mercado en los mismos tétminos mencionados arriba y administra ria los programas minimos de asistencia social selectiva. éxito de la reforma social depende de una interven- Nn estatal enérgica y sostenida para cambiar el marco legal; para redistribuir los recursos piiblicos y los sub- sidios, a fin de favorecer’la Constitucién de un mercado estable para los administradores y prestadores privados de los beneficios-servicios sociales; y para construir un nuevo arreglo institucional en el cual destaca como nue- va institucién social el intercambio mercantil descen- tralizado de servicios y bienes sociales (George y Wilding 1994), Esta intervencién es, sin embargo, mas dificil no sélo por la complejidad que entraiia la mercantilizacién y privatizacion de los servicios y beneficios sociales, sino ante todo porque involucra directamente la vida diaria y afecta negativamente el bienestar de la poblacién. Por ello ha requerido, en todas partes, acciones antidemo- craticas y autoritarias. Estas van desde la franca exclu-sién de la ciudadania y sus representantes elegidos en la toma de decisiones, como ocurrié por ejemplo en el caso de Chile bajo Pinochet; pasan por el ocultamiento de la agenda real de la reforma y legan hasta el uso in- tensivo de propaganda sobre la ineficiencia, ineficacia ¢ iniquidad de las instituciones sociales para “conven- cer” sobre las virtudes de la reforma (Iriart, Leone y Testa 1995). El proceso real de reforma social asume modalidades diferentes en cada pafs concreto, ya que depende de la concepcién y los arreglos institucionales que se tenian respecto a la generacién de bienestar. En el caso de Mé- xico conviene entonces revisar la concepcién ¢ institu- ciones que sustentaron el régimen de politica social del pacto social posrevolucionario y contrastarlas con el contenido del régimen de politica social gestado y pro- movido en el marco del proyecto neoliberal mexicano Los estudiosos de los tipos de regimenes de bienestar 0 de politica social (Esping-Andersen 1990; Therborn 1987; Pierson 1991) coinciden en sefialar que se defi- hen y estructuran en dos grandes vertientes. La primera involucra los mecanismos laborales y econémicos para acceder a los satisfactores sociales, o sea, la insercién productiva y el ingreso. Esta vertiente se refiere en las sociedades capitalistas tipicamente a las politicas de empleo y de salarios. Sin embargo, en sociedades con un campesinado importante también se relaciona con el acceso a la tierra y a los medios para hacerla producir, asi como con el destino y los mecanismos de comercia. lizacién de los productos. La segunda vertiente se refie- rea los servicios y beneficios sociales especificos, como son la educaci6n, la atencidn a la salud, las pensiones, {a proteccién contra los riesgos del trabajo, otras pri taciones y la asistencia social. El pacto posrevolucionario y el estado de bienestar a la mexicana El referente obligado para el andlisis del régimen de po- ica social surgido de la revolucién mexicana es la Constitucién de 1917, que expresa el proyecto de na- cidn de la coalicién de fuerzas victoriosa. Desde la pers- pectiva de la politica social, la primera definicién sobresaliente del texto constitucional es la inclusién de un conjunto de derechos sociales plasmados en los ar- ticulos 3, 4 y 123, a los cuales habria que afiadir, por su espiritu, el articulo 27. Estos derechos surgen de la no- cién, con trasfondo valorativo y normativo, de que hay un conjunto de necesidades humanas cuya satisfaccién es requisito del bienestar individual y colectivo. Se puede suponer que la definicién de los derechos sociales cons- titucionales correspondfa a aspiraciones y valores socia- les compartidos y prioritarios, La importancia de estos derechos es que implican, por un lado, que todo ciuda- dano, por el solo hecho de serlo, debe gozar de ellos, y, Por el otro, que es un compromiso de la sociedad garan- tizarlos a través de un conjunto de acciones e institu nes piiblicas. La lectura del mandato constitucional a la luz de las dos grandes vertientes de la politica social revela que ambas estan contempladas. Asi, la vertiente de la inser- cién productiva y el ingreso esta expresada, para los trabajadores, en el articulo 123, con el derecho al trabajo suficiente (inciso v1). Para los campesinos esta en el articulo 27 que r interés ptiblico y en beneficio y encarga al estado “promover para el desarrollo integral, con el propésito de generar empleo y garantizar a la poblacién campesina el bienes- En cuanto ala vertiente de los servicios y beneficios 19sociales, estan garantizados los derechos a la educacién (articulo 3), a la proteccién de la salud (articulo 4), a la vivienda (articulos 4 y 123-xm) y a la seguridad social (articulo 123-xx1x), Se constata pues que la Constitucién inclufa los linea- mientos basicos normativos de un régimen de politica social basado en los derechos sociales con las corres- pondientes obligaciones piblicas, instrumentadas d rectamente por el estado o mediante responsabilidades de observancia obligatoria asignadas a los privados, particularmente los patrones. Sin embargo, en el texto constitucional hay una tensién entre los derechos uni- versales de todos los ciudadanos y los derechos de los trabajadores. Los primeros son enunciados generales sin especificaciones precisas respecto a como garantizarlos, mientras que los derechos de los trabajadores tienen garantias de cumplimiento mas exactas y de caracter pii- blico, a pesar de surgir de la relaci6n contractual o pri- vada de trabajo. Son, por tanto, claramente exigibles. Esta dualidad adquiere importancia al concretarse las formas de hacer cumplir los derechos, ya que ha ori- ginado instituciones y acciones divididas entre las de asistencia social y las de seguridad social “contributiva” En cuanto a los servicios-beneficios, las instituciones publicas de seguridad social, particularmente el iMss, han sido el eje dinamico y dominante de una politica social basada en una concepcién integral, publica, soli- daria y redistributiva de la protecci6n social y promo- cién del bienestar, Es a partir de estas instituciones que grupos crecientes de la poblacién trabajadora han teni- do acceso a servicios integrales de salud, a pensiones y jubilaciones, a guarderias y otras prestaciones sociales, incluyendo las culturales, deportivas y recreativas. La escision de la politica social en dos ha generado una importante estratificacién social en términos de ac- ceso a los servicios y beneficios que, empero, no depende 20 de la capacidad econémica individual sino de la inser- cién productiva. Separa a los ciudadanos en grandes grupos, con derechos iguales al interior de cada grupo pero diferenciados respecto de los otros grupos. La primera gran divisién se da entre los no asalariados 0 asalariados informales y los asalariados asegurados, y la segunda entre los asalariados de las empresas privadas, bajo el régimen del imss, y los trabajadores puiblicos, con el del issste. Con este arreglo la velocidad de la amplia- cién del acceso a ciertos derechos dependia del ritmo de la incorporacién de la poblacién a la seguridad social. Este fue muy rapido durante los aiios sesenta y setenta, con un crecimiento promedio anual de diez por ciento de los asegurados; bajé durante los ochenta a un pro- medio anual de cinco por ciento, para llegar a cero al inicio de los noventa y a nuimeros negativos en 1995 (Poder ejecutivo federal 1995) La educacién publica ocupa un lugar especial al no pertenecer ni a la vertiente de seguridad social ni a la de asistencia, debido a su doble cardcter de'politica social y,a la vez, de politica de desarrollo de las fuerzas produc- tivas. De esta manera, los esfuerzos educativos jugaron un papel central en la modernizacién del pafs y crearon mecanismos de movilidad social ascendente por lo me- nos hasta los afios setenta. A pesar del fracaso de uni- versalizar el acceso a la educacién, particularmente en su nivel medio y superior, es de subrayar que la masifi- cacién de la educacién publica en todos sus niveles era una prioridad estatal hasta la implantacién de las poli- ticas neoliberales de los ochenta. La vertiente asistencial de la politica social, efectiva- mente, se rezagé en sus servicios con respecto a los de seguridad social, pero fue mucho mas compleja y abar- cativa de lo que puede parecer a primera vista. En pri- mer lugar, es de seftalar que no era concebida como asistencia social de corte caritativo y discrecional sinoque se articulaba a las instituciones piblicas como pro- gramas emergentes de compensacién o desarrollo soc E] Ultimo ejemplo importante de este acercamiento fue el Coplamar, cuyo propésito era garantizar un piso so- cial basico de nutricién, salud, educacién y vivienda para disminuir los rezagos de la poblacién mas pobre. No se trataba entonces de politicas minimalistas para la poblaci6n socialmente excluida, sino de una respuesta ante el reclamo por la satisfaccién de necesidades y un Proceso de incorporacién al desarrollo nacional. El hecho de que estos programas correspondian a una garantt basica de los derechos sociales, respaldada con medios y acciones piblicas, no impedia que fueran manejados con fines politicos para fortalecer el control corporativo del régimen de partido de estado; cuestién que generaba una contradiccién fuerte entre los propésitos y la pricti- ca concreta. Un segundo sefialamiento, que requiere de una explo- racién mucho més profunda de lo que cabe aqui, es que este régimen de politica social generé y se desarrollé mediante una matriz publica compleja —constituida por leyes, instituciones y acciones muy diversas (Gurza 1994)— que no se agotaba en las instituciones sociales tradicionales. Una dimensién de ella, crucial para el bienestar social, era un amplio entrelazamiento de la politica social y la econémica. Es en este Ambito donde se ubicaban las politicas de empleo y de ingreso. Vistas en esta perspectiva, la reforma agraria y las instituciones emanadas del articulo 27, particularmente el ejido y sus stituciones de apoyo, constituian la gran politica de ienestar para los campesinos, Otra institucién pablica que generaba un entramado social y econémico impor tante era Conasupo, ya que articulaba el abasto de pro- ductos basicos, acopio y circuits de comercializacién, con espacios de convivencia y esparcimiento (Gurza 1994). Asi mismo, los precios de garantia no eran otra 22 cosa que una politica piiblica de proteccién del ingreso campesino, al igual que los subsidios a los productos de consumo basico eran una medida de proteccién del ingreso de los sectores populares. En el mundo urbano-industrial las politicas de empleo y salario también se estructuraron a partir de esta matriz publica. A pesar de que el derecho al trabajo ha sido sis- tematicamente incumplido y el seguro de desempleo no ha existido, el estado interventa en el mercado de tra- bajo y protegia el salario por distintas vias. La primera era mediante la legislaci6n laboral que daba cierta garan- tia de estabilidad en el empleo y garantizaba una indem- izacion al perderlo, La regulacién del salario a partir del minimo legal es parte de la explicacién del incremento salarial sostenido durante las tres décadas anteriores a 1975 (Bortz 1977). Otra expresi6n de la politica de em- pleo se relacionaba con las empresas y servicios piiblicos, que no sélo generaban una parte importante del empleo por su amplitud sino que ademas se contemplaban como un mecanismo de creacién y proteccién del empleo. En resumen, se constata que el régimen de politica social surgido del proyecto constitucional se basaba en los derechos sociales, cuyo cumplimiento se lograba a través de una compleja institucionalidad ptiblica. Aun- que la garantia efectiva de estos derechos se diferenciaba en funci6n del tipo de insercién productiva, se puede dis- tinguir una tendencia historica hacia la universalizacion de los derechos sociales. Sin embargo, esta tendencia resulté insuliciente, perdié impetu a finales de los afios setenta y el proyecto constitucional no Ilegé a consu- marse. Las politicas sociales diferenciadas provocaban ademas una acentuada estratificacién social entre distin- tos grupos de trabajadores urbanos y rurales que se afia- profunda desigualdad entre las clases. Se puede hipotetizar que el régimen politico, corporativo y de par- tido de estado, impidié la plena realizacién de los com- 23promisos sociales de la Constitucién al dificultar la repre- sentacién auténtica de las fuerzas en conflicto, hecho que signifi una negociacién subordinada y diferen- ciada de satisfaccién de necesidades, que finalmente obstaculizé la real modernizacién del pats ‘a social El viraje en la poll La crisis de la deuda externa y la firma de la carta de in- tenciones con el Fondo monetario internacional en 1982, inauguran la era neoliberal en México, que se va imple- mentando a través del llamado ajuste y cambio estruc- tural. A partir de este momento se inicia el proceso de reforma del estado, que tiene entre sus propésitos im- plantar un régimen neoliberal de politica so caracterizar este proceso conviene recapitular las ideas principales de la concepcién neoliberal sobre cémo ge- nerar el bienestar social y sus politicas instrumentales (Laurell 1992). Asi, su planteamiento basico es que el bienestar social es una responsabilidad individual que pertenece al ambito de lo privado. En consecuencia, la accién estatal s6lo se justifica cuando los privados no quieren hacerse cargo por falta de rentabilidad 0 cuando los individuos —los pobres— fracasan en alcanzar un nivel minimo de satisfactores sociales. En términos de la politica social esto significa, por un lado, que el estado no debe intervenir en el mercado de trabajo ni regular o proteger el salario (De Brunhoff 1991). Es decir, debe dejar ambos al fuerzas del mercado, Por el otro, implica transferir al mercado todas aquellas actividades relacionadas con el bienestar social que pueden ser rentables y constituirlos en un Ambito directo de inversion de capital con fines de lucro. Esto requiere debilitar o desmantelar las grandes instituciones publica de bienestar y reorientar los subsi- s asignandolos a la “demanda”, o sea a los individuos, 24 y no a la “oferta”, o sea a las instituciones y servicios piiblicos, Esta politica es conceptual y practicamente incompatible con el reconocimiento de los derechos so- ciales y con la existencia de un conjunto de instituciones y acciones ptiblicas para garantizarlos, al operar sobre dos ejes complementarios: el mercado y la asistencia social discrecional, condicionada y controlada. Las estrategias instrumentales basicas de la po social neoliberal (Taylor-Gooby 1989) son: la reduccién del gasto social piiblico y su focalizacién en programas, puntuales y costo-efectivos, dirigidos a la poblacién com. probadamente pobre; la descentralizacidn; y la promo- cién y estimulo, incluyendo los subsidios, a la produccion y administracién privada de los beneficios y servicios so- ciales, mediante su mercantilizacion. La reestructuracién profunda y el parcial desmante- lamiento de las instituciones publicas de seguridad social son claves para constituir este régimen de politica so- ial (Laurell 1995) por varias razones: constituyen un obstaculo a la expansién del mercado privado; concen- tran una parte importante de los recursos que la sociedad dedica a los servicios y beneficios sociales al controlar los principales fondos sociales (pensiones y salud), y son los principales prestadores 0 administradores de los servicios de salud La confrontacién entre el proceso actual de transfor- macién y los antecedentes historicos revela que se esta concluyendo el viraje neoliberal del régimen de pol social que se ha dado en dos etapas: la preparatoria, de 1983 al 1988, y la de reforma propiamente hablando, de 1989 a 1999, Este viraje consolida el proyecto neoli- beral global y constituye la reforma del estado mas sig- ativa del gobierno zedillista. El cambio en la politica social se verificé rapidamente en la vertiente referida a la insercién productiva y al in- greso, debido a su estrecha relaci6n con la polnomica. El ajuste se impone sin ninguna consideracién respecto del empleo e incluye la disminucién drastica 0 supresidn de los recursos canalizados en apoyo a la pro- duccién campesina, y la depresién salarial. Esta dltima tiene ademés el propésito de lograr una concentracién del ingreso, en el supuesto de que asi se impulsaria el ahorro e inversi6n privadas (Valenzuela 1991). El resul- tado ha sido el empobrecimiento del 90 por ciento de la poblacién mexicana (Boltvinik 1999). Durante los tres Liltimos sexenios estas politicas se institucionalizaron y fueron abandonados practicamente todos los elemen- tos que habjan constituido la vertiente “trabajo-ingre- so suficiente” de la politica social posrevolucionaria. Desde el Plan nacional de desarrollo 1989-94 se elimi naron explicitamente las politicas de salario y empleo al plantear que ambos deben someterse a la dinamica de las fuerzas del mercado. Sin embargo, cabe resaltar que esa (no) politica ha sido un simple enunciado respecto del salario, ya que éste es el tinico precio esirictamente con- trolado por medio de los topes salariales, Esto ha llevado a una cafda tanto del salario minimo como del contrac- tual, de cerca del 60 por ciento entre 1982 y 1998 (Poder ejecutivo federal 1999). En cuanto al empleo, la nueva politica se expres6 en los despidos masivos en las em- presas paraestatales y en las secretarias de estado, lo que demuestra el abandono del fomento del empleo en este Ambito. Es, por otra parte, un hecho conocido que el mercado no ha podido generar el empleo requerido y se calcula que més de la mitad de la poblacién econémica- mente activa (Pea) se encuentra en actividades infor- males. Incluso los datos oficiales demuestran que durante la diltima década entre el 20 y 25 por ciento de la PEA esta desempleada o en condiciones criticas de empleo o busca trabajo (Poder ejecutivo federal 1999). Aunque la legis- lacién laboral sigue intacta en el papel, las violaciones se han convertido en regla, lo que facilité las quiebras 26 fraudulentas y los despidos masivos. Ademés, durante todo este periodo se instrumenté una politica sistema. ica de vaciamiento de los contratos colectivos, para re- ducir los derechos labora les, y se firmaron acuerdos de “productividad” y “nueva cultura laboral”. Se impulsé con estas y otras medidas una virtual “reforma laboral” Que, sin embargo, todavia no llega a plasmarse en una nueva legislacién. Es previsible que una de las primeras medidas del gobierno de Fox sera concluir esta reforma con una nueva Ley federal del trabajo, Los pilares de la politica de bienestar del campo fue- ron definitivamente desmantelados. La medida mas stica y simbélica fue la reforma del articulo 27, rea. lizada en 1992 y justificada con todos los ingredientes del discurso neoliberal. Con ella se inicia la extincién del ejido y la remercantilizacién de la tierra (Calva 1993), Esta reforma fue, ademas, acompafiada de una serie de medidas, que empezaron con la cancelacién del Sistema alimentario mexicano (sam) en 1983 y pasaron por la Teestructuracién de las instituciones de crédito rural la desarticulacién de la Conasupo, la desaparicién del Imecafe, la eliminacién de los precios de garantta, etcéte- a. En este transito el gobierno ha destruido la condicién campesina como productor integrante de la economia nacional y la redefine como de indigente, receptor —en el mejor de los casos— de asistencia social discrecional (Pronasol o Progresa) 0 un cheque (Procampo) para do- tarlo de poder de compra en el mercado. Atin asi no ha logrado destruir la identidad campesina con profundas rafces en la tierra. EI proceso de transformacién de la politica social refe- rida a los servicios y beneficios se ha dado en tres fases, parcialmente sobrepuestas pero diferenciadas: la fase de preparacién con el recorte del gasto social puiblico y el debilitamiento de las instituciones ptiblicas; la fase de desarrollo de los programas asistenciales, focalizados, 27discrecionales y descentralizados; y la fase de reorgani- zaci6n y refundaci6n institucional. Con la maduracién de esta ultima, actualmente en marcha, quedarfa conso- idado el régimen neoliberal de po! El recorte del gasto social El recorte drastico del gasto social, global y en cada uno de sus componentes, se dio en 1983. El gasto social lego. a su punto mas bajo en 1988, el 5.7 por ciento del pts con una pérdida cercana al 45 por ciento, para luego crecer lentamente alcanzando su anterior nivel de 9.1 por cien- to del pip en 1994; volvid a caer a 8.4 por ciento en 1995, a raiz de la crisis financiera, recuperando de nuevo su anterior nivel en 1998 (Poder ejecutivo federal 1994 y 1999). Es ademés importante subrayar que las formas de financiar y distribuir el gasto social sufrieron va- ias modificaciones en el periodo analizado. Primero hay una tendencia clara de transferir una parte o la tota- lidad del financiamiento de los servicios piblicos a los usuarios, cobrandolos y reduciendo el subsidio a la se- guridad social. Luego se vuelve a incrementar el sub: dio estatal que se recanaliza, esencialmente, al pago de los costos de la reforma del mss, como se analizara posteriormente. El recorte del gasto social y la recomposicién de su fi- nanciamiento han tenido varios efectos, Por una parte, han reducido el acceso real a los servicios, lo que se ma- nifiesta, por ejemplo, en el relativo estancamiento en la matricula de las instituciones ptiblicas de educacion y el crecimiento de la de las privadas (Poder ejecutivo fe- deral 1994 y 1999) 0 en la disminucién en los servicios prestados con relacién a la poblacin supuestamente cubierta por los servicios de salud (Secretaria de salud 1992 y 1998). Por la otra, han provocado la degradacion de las condiciones bajo las cuales se prestan los servicios 28 yun problema laboral crénico que se traducen en el de- terioro de las instituciones piiblicas. La importancia de esta situacién, vista en el contexto del tica social, es que ha preparado la aceptacién social de la mercantilizacién-privatizacién de los servicios-bene- ficios sociales. Ocurre asi porque ésta no prosperaria a menos que se lesionen severamente las instituciones pu- blicas, sobre todo las de educacién y seguridad social, que hasta los afios ochenta no sélo eran mejores que las privadas sino, ademés, un pilar del pacto social posre- volucionario, Los programas de combate a la pobreza En la segunda fase del viraje de la politica social se em- piezan a introducir los programas asistenciales mini- mos para los pobres —focalizados, discrecionales y de bajo costo— que son presentados como la politica so- cial. Esta estrategia se inici6 en 1989 con el Pronasol, que sin embargo nunca absorbié mas que el 0.8 por ciento del pin. Este programa permitio a Salinas crear, median- te una campafia publicitaria intensa, la imagen de un go- bernante comprometido con el bienestar de la poblacién pobre y soslayar la responsabilidad del gobierno en el deterioro de las principales instituciones de bienestar ronasol desaparecié en 1995 a causa de la crisis financiera y el enorme desprestigio de su creador, pero los programas asistenciales continuaron con un per. fil neoliberal mas afinado Los programas de “combate a la pobreza” se reestruc- turaron, de esta manera, en tres grandes rubros: “desa- rrollo de capital humano” (Progresa y apoyo alimentario) “desarrollo de capital fisico” tura social) y “oportunidades de ingreso” (empleo temporal y apoyo a productores), El presupuesto para los programas de abasto y asistencia social cayé de 0.8 a 0.4 por ciento 29del por B en 1995 y 1996, a 0.3 por ciento en 1997 y a 0.2 ‘nto en 1998. Sin embargo, el gobierno federal in- cluye presupuesto de varias secretarfas al contabiliza los recursos dedicados al “combate a la pobreza” y repor: (6 un gasto en este rubro de 44.7 mil millones en 1999, lo que corresponderia a cerca de uno por ciento del pis. De esta cantidad, el 48 por ciento fue para desarrollo de capital humano, 35 por ciento para desarrollo de capi- tal fisico y 17 por ciento para oportunidades de empleo (Poder ejecutivo federal 1999). Con el nuevo esquema, los mecanismos de focalizacién yla individualizacién de los beneficios son mas estricto: los subsidios generales al consumo popular y el control de precios de los alimentos basicos se han eliminado; algunos recursos se han descentralizado al nivel munici pal y su entrega esta condicionada a la presentacion de proyectos (Poder ejecutivo federal 1999), Como ejempl de la extrema focalizacién ¢ individualizacin se puede mencionar que los recursos para los programas alimen tarios generales, con criterios de inclusién mas laxos, ba jaron en 4,307 millones de pesos de 1994 0 en un 72 por jento entre 1995 y 1999, mientras que el apoyo alimen- tarlo, proporcionado por Progresa a familias estricta- mente seleccionadas, aumenté en 2,298 millones pesos de 1994 lo que significa una reduccién neta de dos mil millones de pesos La comparacién entre los datos de pobreza extrema y el ntimero de personas o familias beneficiadas por es- tos programas revela que, en una estimacin benévola, uno de cada cuatro necesitados accede a ellos (Laurel 2000). Esto demuestra que la inclusién en los programas no esta determinada con criterios de necesidad, sino en funcién de un techo presupuestal rigido decidido en el marco de las prioridades econémicas del gobierno fe- deral. La cruda realidad es que no faltan recursos para garantizar un piso social bésico a la poblacion en extre- 30 ma pobreza 0 pobreza —habia 750 mil millones para Fobaproa en 1999, y 7.2 mil millones para Progresa (Po- der ejecutivo federal 1999)—, sino que esta garantia no ¢s una prioridad para los hacedores de la politica eco- Otra consecuencia de la baja cobertura es que existe un alto grado de discrecionalidad en la decisién de a quién favorecer y a quién no, mas alla de los criterios de foca- acion. Este margen grande de discrecionalidad explica la posibilidad de usar los programas con fines de control politico y clientelismo electoral. A pesar de los montos pequefios, recibirlos implica un incremento sustancial del ingreso familiar de los mas pobres. La individuali- zaci6n de los programas refuerza la destruccién de las organizaciones sociales y, por tanto, de las formas colec- vas de negociacién entre el estado y los actores socia- les. Con ello se debilita la “sociedad civil” y se pulveriza el tejido social. En este proceso de “despolitizacion” se privilegia a las mujeres que, bajo la presién de la angus- tiante problematica cotidiana de sus familias, permutan lealtad politica por bienes minimos a costa de mentar su sumision a la discriminacién de género. cre- La descentralizacién La descentralizacion se ha dado gradualmente a lo largo de todas las fases de implantacion de la nueva politica social. Empez6 en el sector salud en 1985, pero se inte- rrumpié por los graves problemas provocados en el pro- ceso (Lopez y Blanco 1993). Se reinicié en este sector en 1996 y concluyé en 1997 con la Constitucién de los sis- temas estatales de salud en todas las entidades federa- tivas. La descentraliza: ema educat! niveles basico, medio y normal concluyé en 1994, con ex- cepcion del pF. Este proceso siguié de la (contra) refor- ma del articulo tercero constitucional, que fortalecié la oen sus. 31educacién privada, entre otras cosas px ambigua sobre la gratuidad de la educacién publica su- perior. Los programas de combate a la pobreza también se manejan bajo distintas modalidades de descentra r que el proceso de descen restricciones muy importantes, Se trata en realidad de una descentralizacién administrativa, ya que el gobier- no federal concentra la toma de todas las decisiones im- portantes: fija el monto del presupuesto transferido con a aprobacién del Congreso de la uni6n; decide el conte- nido de los programas a desarrollar, dejando s6lo un pequefio margen a los gobiernos estatales o municipales de optar entre uno u otro programa de un “menti” prede: terminado; negocia las condiciones generales de traba- joy los salarios con los sindicatos nacionales respectivos y determina el tamaio de la plantilla laboral. Aunque, ncipio, los otros niveles de gobierno podrian aftadir programas sociales en alguna area, tienen pocas posi- bilidades de hacerlo por carecer de los recursos finan- cieros necesarios. Esto se debe a que la federacién solo reparte el 20 por ciento de los impuestos recaudados y a las limitadas facultades de los estados y municipios en el cobro de impuestos. No se trata pues de devolver la capacidad de autogo- bernarse a las entidades federativas y a los municipios “libres”, sino de la descentralizacion como estrategia neoliberal. Sus propésitos son entonces reducir la res- ponsabilidad social del gobierno y el gasto pitblico so- cial, asi como diluir el conflicto politico (Collins y Green 1994). Los conflictos repetidos y no resueltos que se han dado en el sistema educativo descentralizado demues- tra claramente esta situacién. La ida y venida entre los estados y el DF de los maestros inconformes, para protes- tar contra sus pésimas condiciones de trabajo y bajos salarios, se debe precisamente al hecho de que el go- 32 bierno federal dispone, pero traslada la responsabilidad politica a los gobernadores. La descentralizacién es, ademas, clave en la merean- tilizacion de los servicios-beneficios. En este caso se trata efectivamente de una descentralizacién que in- volucra la toma de decisiones, sin la cual no se puede mercantilizar y privatizar los servicios-beneficios. Es mas, los te6ricos neoliberales consideran el traslado de funciones del sector publico al sector privado como la forma optima de descentralizacién y para constituir como institucién dominante el intercambio mercantil (Bennett 1994), La mercantilizacién y privatizacin Durante la segunda fase de implantacién de la politica social neoliberal, el proceso de mercantilizacién-priva- tizacion va madurando bajo distintas modalidades. Para comprender mejor el sentido de este proceso habria que subrayar su cardcter selectivo y los elementos espe lacionados con cada uno de los servicios-benel Como ya se sefial6, detras de la privatizacién neoliberal en el ambito de los beneficios-servicios sociales, esta el propésito de abrir un nuevo campo de acumulacién de capital. Esto significa que, en el contexto mexicano, con una poblacién mayoritariamente pobre, no se pretende la privatizacién total sino sélo de las actividades poten- cialmente rentables. Sin embargo, la instrumentacién de una privatizacién selectiva requiere de la reestructu- raci6n de las instituciones sociales, que s6lo es posible con la intervencién estatal directa para mercantilizar los servicios y garantizar un mercado estable Una primera modalidad de (pre) mercantilizacién fue la introduccién de diversas cuotas por los servicios, que debe entenderse como algo mas que una medida prag- matica para allegarse recursos adicionales; implica 33Poner un precio a los servicios al igual que a cualquier otra mercancia. Aunque esta medida ha causado una tenaz resistencia en las instituciones de educacidn, es en este dmbito donde la privatizacién selectiva avanza mAs facilmente por la via del crecimiento de un sistema privado paralelo al publico, como ha sucedido en la tilti- ma década. Esto ha ocurrido, particularmente, en la educacién superior, donde la matricula privada crec un 150 por ciento ente 1989 y 2000, y en la preescolar, donde crecié un 65 por ciento (Secretaria de educacién Publica 2000). La medida decisiva para facilitar esta modalidad de privatizacién es proporcionar “bonos o vales" educativos o de salud para que los individuos eli- Jan su prestador y lo pague con ellos, tal como lo propo- ne Fox. Una segunda modalidad de privatizacién, premoni- toria y altamente significativa, fue la Constitucién del sistema de ahorro para el retiro (sar) en 1992. Signifi- C6 la primera ruptura con la concepcidn constitucional de la seguridad social al sustituir los fondos colectivos por fondos individuales y cambiar el régimen de admi- nistraci6n publica por uno privado, Simultaneamente se introdujo un cambio equivalente en los fondos de vi- vienda de seguridad social (Fovissste e Infonavit). Con ¢stos cambios se transfirieron, en el transcurso un aio, a la banca reprivatizada fondos publicos por un monto dos veces mayor que el presupuesto total de Pronasol Una tercera modalidad de mereantilizacién-privat zacion selectiva fue la de los servicios de salud, impu sada por el deterioro de las instituciones puiblicas. Sus Tasgos mas sobresalientes son el crecimiento acelerado del producto interno bruto privado de servicios de salud, que sobrepas6 el piblico a mitad de los ochenta (INEG 1993), asi como el surgimiento de seguros médicos priva- dos y el crecimiento de los centros hospitalarios privados (Laurell y Ortega 1992), Cabe destacar que el gasto pri- 34 vado en salud cuenta con un cuantioso subsidio fiscal del estado’ al ser deducible en el pago de impuestos, Otro aspecto relevante es que el seguro médico privado se da frecuentemente como prestacién laboral a los tra- bajadores asegurados por el imss y el 1ssste, generando un doble aseguramiento, facilmente cuestionable como irracional La tercera fase de reforma social del estado corres- ponde al sexenio zedillista y es de reorganizacion y re- fundacién de las grandes instituciones de bienestar social. Es la fase de legalizacién de la politica dual “mer- cantilizacion-asistencia social minima”. Se inaugura con la aprobacién de la reforma de la ley del imss en 1995, que entra en vigor hasta julio de 1997. Este cambio legal, que sin duda se extenderd al 1sssTé al inicio del préximo sexenio, acaba con la seguridad social publica, integral solidaria y redistributiva. Es mas visible y répida en el sisteina de pensiones que pasa a la administracién pri- vada con las afore-siefore y se individualiza con las cuentas de capitalizacién individual. Es igualmente pro- funda y mercantilizadora respecto de los servicios de salud, pero todavia no plenamente visible porque el pro- ceso de reorganizacién del sistema es tardado y comple- Jo. Falta ademas la expedicién de una ley de desarrollo social que legalice como politica de estado los progra- mas de combate a la pobreza, es decir, la asistencia so- cial minima, discrecional y selectiva. # No existen datos oficiales sobre el monto de este subsidio, pero se estima en alrededor del 0.5 por ciento del prs. 35