Finanzas Públicas Territoriales

Jesús Paguatián Sánchez, Docente, capacitador y asesor

Email: paguatianjesus@hotmai.com

Actividad Tres
Para la tercera evaluación

Nota: Las dudas e inquietudes respecto de este taller (tres) serán resueltas en las sesiones
virtuales del día sábado 25 y domingo 26

Las dudas e inquietudes respecto del segundo taller serán resueltas en la sesión virtual del
día viernes 24

PRINCIPALES FUENTES DE INGRESOS PÚBLICOS: Los ingresos territoriales son las

rentas que los municipios, al igual que sus entidades descentralizadas perciben para el
cumplimiento de sus fines constitucionales y legales, determinados por el concejo municipal
(Municipio), en las condiciones y dentro de los límites que para el efecto fijan la constitución y
la ley.

INGRESOS CORRIENTES: Son los recursos que percibe el ente territorial de manera
regular por concepto de aplicación de impuestos, tasas, multas, contribuciones y transferencias;
según disposiciones legales. De acuerdo con su origen se dividen en tributarios y no tributarios.

INGRESOS TRIBUTARIOS: Son los ingresos que recauda el municipio por concepto de gra-
vámenes, entendiendo por gravamen a un impuesto o carga que se aplica sobre un bien, riqueza
o propiedad que pertenece a una persona naturaleza o jurídica. Es decir que los gravámenes son
de carácter obligatorio a cargo de personas naturales y jurídicas, fijados por leyes, con carácter
de impuestos, como consecuencia de la potestad soberana o de dominio que el Estado ejerce
sobre sus gobernados.

En el ámbito de los municipios, un impuesto territorial es una contribución obligatoria causada

por un hecho de naturaleza jurídica, exigida sin contraprestación alguna, que recae sobre
personas naturales o jurídicas, y tiene como destino atender los gastos que demanda el fun-
cionamiento de las entidades territoriales, siendo la forma tradicional de financiar la provisión
de bienes públicos.
Los impuestos se caracterizan porque para su exigencia no se tiene en cuenta el consentimiento
de los contribuyentes, quienes además no reciben a cambio ninguna contraprestación en
particular, razón por la cual es un tributo no vinculado a la actividad del municipio; adi-
cionalmente, son propiedad del ente territorial, son generales según su base gravable y son
exigibles coactivamente. En el impuesto no se paga un servicio específico ni se retribuye una
prestación determinada, mientras que con la tasa existe una contraprestación. Además, el pago
de la tasa es de carácter voluntario, mientras que el pago del impuesto es de carácter
obligatorio. En síntesis, los impuestos son ingresos del tesoro municipal que cumplen con las
siguientes características:

 Son propiedad del ente territorial

 Tienen carácter obligatorio
 Son generales, según su base gravable
 No generan contraprestación alguna
 Son exigidos coactivamente, si es del caso

ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA

HECHO GENERADOR: Es el presupuesto establecido en la ley cuya realización origina el

nacimiento de la obligación tributaria.

CAUSACIÓN: Se refiere el momento específico en que surge o se configura la obligación

respecto de cada una de las operaciones materia del impuesto.

SUJETO ACTIVO: Es el acreedor de la obligación tributaria. En el caso de los impuestos

territoriales, el sujeto activo es el municipio, según el caso.

SUJETO PASIVO: Es el deudor de la obligación tributaria, esto es, la persona obligada frente
al ente territorial al cumplimiento de la obligación tributaria.

BASE GRAVABLE: Es la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la

tarifa

TARIFA: Una vez conocida la base imponible se le aplica la tarifa, la cual se define como “una
magnitud establecida en la Ley, que, aplicada a la base gravable, sirve para determinar la
cuantía del tributo”. La tarifa en sentido estricto comprende los tipos de gravámenes, mediante
los cuales se expresa la cuantificación de la deuda tributaria.

Principios de los tributos: Gómez (1998) y Restrepo (1998) destacan algunos principios, de
la siguiente manera:
a) Legalidad: No puede existir tributo sin ley. Este principio hoy en día es más conocido
como de reserva legal. En cuanto al principio de legalidad, en la Constitución Política,
Artículo 338 se señala que, en tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas y los
concejos podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

b) Neutralidad: busca que los impuestos no distorsionen las decisiones económicas de los
individuos, es decir, que la asignación de recursos para determinada actividad no se vea
entorpecida por la tributación.

c) Simplicidad administrativa: los tributos deben ser de fácil regulación, pues no se

justifica que el costo de administrar el tributo sea superior al ingreso obtenido. Además,
una excesiva complejidad administrativa implica el deterioro de la estructura tributaria y
el cumplimiento de los objetivos propuestos por la autoridad económica.

d) Obligatoriedad: Todo ciudadano tiene el deber moral de cubrir los tributos que surgen
de su participación en la vida social. El tributo es el costo de vivir en sociedad. El
Estado tiene la potestad de castigar la evasión y el fraude fiscal.

e) Generalidad: Los tributos deben cubrir a todas las personas que incurran en el hecho
generador determinado por la autoridad competente. No pueden existir tributos
individualizados.

f) Equidad: aplicación concreta de la justicia. Para establecer la equidad tributaria se han

planteado dos grandes teorías: la teoría del beneficio y la teoría de la capacidad de pago.

 Beneficio: Es necesario ajustar los tributos al beneficio recibido por el

contribuyente en la prestación de servicios y en la realización de obras.
  Capacidad de pago: Los tributos deben ser progresivos, es decir, deben gravar
más fuerte a las personas con mayor nivel de ingreso, riqueza, consumo y/o
propiedad.

g) Eficiencia: Los tributos deben diseñarse de modo tal que logren sus objetivos
intrínsecos con el mínimo costo o peso.

h) Progresividad: El principio de progresividad, en derecho tributario y hacienda pública,

implica que el tipo de gravamen es función creciente de la base imponible: esto es, a
medida que crece la capacidad económica de los sujetos, crece el porcentaje de su
riqueza o de su ingreso que el Estado exige en forma de tributo.

Contribuyente Capacidad de Pago Tarifa Impuesto

Emma $1.000 10% $100
Demetrio $2.000 15% $300
Custodio $3.500 25% $875

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las
tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos.

La no retroactividad se consignó en la Constitución Política en el artículo 363, así: las leyes

tributarias no se aplicarán con retroactividad. Además, el inciso último del artículo 338 señaló
que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir
del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo.

Algunos aspectos sobre tributos municipales

Exenciones: El municipio sólo podrá otorgar exenciones tributarias por un plazo limitado, que
en ningún caso excederá de diez (10) años, de conformidad con el Plan de Desarrollo Municipal
(Artículo 38 de la Ley 14 de 1983 y Artículo 258 del Decreto 1333 de 1986). La exención no
podrá ser solicitada con retroactividad. La norma que establezca exenciones tributarias deberá
especificar las condiciones y requisitos exigidos para su otorgamiento, los tributos que
comprende, si es total o parcial y en su caso, el plazo de duración.

Amnistías tributarias: las amnistías tributarias están prohibidas como consecuencia de la

Sentencia C-511 de octubre 8 de 1996. Lo que, si pueden autorizar los concejos municipales, a
iniciativa del alcalde, son incentivos por pronto pago de los impuestos a través de descuentos
sobre el valor del impuesto, cuyo beneficio no se puede extender a deudas por concepto de
impuestos correspondientes a años anteriores.

Acción de cobro: La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de

cinco (5) años, según el artículo 86 de la Ley 788 de 2002.

Intereses moratorios: La tasa de interés para efectos tributarios es la tasa equivalente a la tasa
efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia para el respectivo
mes de mora, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1066 de 2006.

Los Ingresos tributarios municipales se clasifican en: Impuestos directos e impuestos indirectos.

Impuestos tributarios directos: Son gravámenes establecidos por la ley que recaen sobre la
renta, los ingresos y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas. Consultan capacidad de
pago y no pueden ser trasladados a otros agentes económicos. Como ejemplo a nivel municipal
se tiene al impuesto predial unificado y a nivel nacional la retención en la fuente.

Impuestos tributarios indirectos: Es aquel que recae indirectamente sobre las personas
naturales o jurídicas que demandan bienes y servicios con base en los acuerdos. Entre los
impuestos tributarios indirectos se pueden citar los siguientes: impuesto al transporte de
hidrocarburos, degüello de ganado mayor, industria y comercio, avisos y tableros, publicidad
exterior visual, delineación y urbanismo, espectáculos públicos, impuesto de ocupación de vías,
juegos de suerte y azar, degüello de ganado menor, sobretasa bomberil, sobretasa al consumo
de gasolina motor, estampillas, impuesto de alumbrado público, registro de marcas y herretes,
contribución sobre contratos de obra pública, entre otros
Ingresos no Tributarios: Se originan por la prestación de un servicio público, la explotación
de bienes o la participación de beneficios de bienes o servicios. Los ingresos no tributarios se
clasifican en tasas, multas, rentas contractuales, transferencias, entre otros.

Tasas: De acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 111 de 1996, Estatuto
Orgánico del Presupuesto, la tasa es un ingreso corriente no tributario de la entidad territorial.
Pero la Corte Constitucional en sentencia C- 465 de 1993, las definió como “aquellos ingresos
tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el
caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata
de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio
público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad
administrativa que lo presta. Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretado por
el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la
prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del
servicio público que se presta. La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el
Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente
de su iniciativa, dan origen a él.”

La diferencia entre tasa e impuesto (gravamen) reposa sobre dos elementos: en primer lugar, en
la tasa existe una contraprestación, el suministro de energía, por ejemplo; mientras que, en el
impuesto, por definición, no se paga un servicio específico o no se retribuye una prestación
determinada.

Así por ejemplo los municipios cobran tasas a las personas por la ocupación de vías y espacio
público con el depósito de materiales u otros elementos propios de las actividades de la
construcción y por la ocupación temporal del espacio público.

Multas: Son sanciones pecuniarias que pagan las personas, naturales o jurídicas, por infringir
una norma o mandato legal.

Contribuciones: Son obligaciones económicas que las normas establecen a determinados

sectores de la población como contraprestación a beneficios directos o indirectos originados por
la construcción de obras públicas o prestación de servicios específicos, entre las cuales
encontramos la contribución en plusvalía, contribución de valorización, entre otras
Rentas contractuales: Se originan en procesos de contratación o convenios firmados entre la
entidad territorial y los particulares, para ejercer o explotar actividades que corresponden o son
controladas por el ente territorial y poseen un carácter de permanente. Estos ingresos tienen su
origen principal en las concesiones del Estado a particulares, arrendamientos, alquiler de
maquinaria y equipos

Transferencias: Son partidas presupuestales que se trasladan de un ente estatal a otro. Algunas
veces pueden ser trasladadas a entidades privadas para la prestación de servicios públicos,
como, por ejemplo, los recursos que son trasladados a las cajas de compensación familiar. Las
transferencias tienen como objetivos corregir desequilibrios fiscales verticales y horizontales,
garantizar la prestación de unos servicios públicos básicos por parte de los municipios y
promover la expansión de dichos servicios. Las transferencias pueden llevarse a cabo sin
contrapartida, con contrapartida, incondicionadas, condicionadas, negociadas y determinadas de
forma automática mediante fórmulas.

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001 Y LEY 715 DE 2001

CREACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES

El Acto Legislativo 01 de 2001 y su reglamentación mediante Ley 715 de 2001, crea el Sistema
General de Participaciones (SGP) y lo define como los recursos que la Nación transfiere por
mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para
la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la misma Ley. Lo más
importante de ésta reforma desde el punto de vista fiscal, es que desligó el monto de los
recursos de transferencia como porcentaje de los ICN, reunió las transferencias en una misma
“bolsa” y las dispuso como un monto fijo cercano a los once billones de pesos de 2001 (10,96
billones) que crecería con el promedio de las variaciones de los ICN de los últimos 4 años a
partir de 2008, dado que estableció el periodo previo como transitorio en el cual el crecimiento
estuvo ligado a la inflación más unos puntos porcentuales adicionales. Con esto, los gobiernos
subnacionales podrían ajustar sus gastos para la provisión, garantizándoles el cubrimiento del
efecto inflacionario y un incremento adicional. Del total de recursos del SGP, el 96% son
distribuidos en el sector educativo (58,5%), en el sector salud (24,5%) y en propósito general
(17%) que incluía agua potable y saneamiento básico, deporte y cultura. El 4% restante para
Asignaciones Especiales que fijan recursos para Alimentación Escolar, Fondo Nacional de
Pensiones de las entidades territoriales, Resguardos Indígenas y municipios ribereños del Rio
Magdalena.

Para 2002 el SGP totalizaba el 40% de los ICN, lo que constituía una proporción significativa
de los mismos y que de alguna manera limitaba la disponibilidad del Gobierno Central para
adelantar sus propias inversiones. Con esta reforma, la participación del SGP en los ICN se ha
reducido a niveles cercanos al 28% en 2015. Esto permitió al Gobierno Central liberar montos
importantes y ganar los sustanciales aumentos de los ICN ocurridos en años posteriores en los
que se presentó un buen precio de los commodities y un mejoramiento en el recaudo tributario.

ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2007

AMPLIACIÓN DEL PERIODO DE TRANSICIÓN

En 2007, finalizando el periodo de transición del Acto Legislativo 01 se presentó una nueva
reforma constitucional con el Acto Legislativo 04 que extendió esta transición hasta 2016. Así
mismo, se aprobó la Ley 1176 de 2007, la cual modificó algunos artículos de la Ley 715 de
2001 y se separaron los servicios de agua potable y saneamiento básico de la participación de
propósito general asignándole sus propios recursos. En consecuencia, una vez descontados los
recursos asignaciones especiales del SGP; el 58,5% de los recursos se destinaría a educación; el
24,5% a salud; el 11,6% a propósito general y el 5,4% a agua potable y saneamiento básico.
Durante el periodo 2008 a 2016, el SGP se incrementó en un porcentaje igual a la tasa de
inflación causada más una tasa de crecimiento real de 4% para los años 2008 y 2009, de 3,5%
en 2010 y una tasa de crecimiento real de 3% entre el año 2011 y el año 2016. El sector
educación tuvo un crecimiento adicional de 1,3% en 2008 y 2009; 1,6% en el año 2010 y
durante los años 2011 a 2016 de 1,8%; destinados para cobertura y calidad, que no hicieron
parte del monto del SGP para el incremento en el año siguiente. Por otro lado, para los años en
los que la economía creció por encima del 4%, se aplicó un crecimiento adicional por el valor
correspondiente a la diferencia entre el crecimiento y dicha tasa, recursos que se destinaron
únicamente para la atención integral de la primera infancia, que tampoco generaron base para la
liquidación del monto del SGP de la siguiente vigencia. Así mismo, se definieron lo usos de la
asignación especial para municipios ribereños del río Magdalena. (ver gráfico). Desde el punto
de vista macroeconómico y para las finanzas del Gobierno Nacional puede decirse que la
reforma funcionó, la participación del SGP en los ICN que venía disminuyendo desde el año
2002, continuó su tendencia gracias a que se mantuvo atada a la inflación, mientras los ICN
crecieron a tasas superiores, beneficiando así, principalmente al Gobierno Nacional.

PROGRESIVIDAD Y EFECTO REDISTRIBUTIVO

DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES

El Estado, a través de su política de impuestos y gastos, modifica la distribución del bienestar.

El Banco Mundial (2005) concluyó que las mejores distribuciones del ingreso en América
Latina, son peores que la de cualquiera de las economías en transición, e incluso peores que la
de varios de los países del África Subsahariana. Los altos niveles de desigualdad están
usualmente asociados con altos niveles de pobreza y puede tener consecuencias negativas para
todos los procesos de desarrollo, incluyendo la reducción en el ritmo de crecimiento de la
economía como un todo. A pesar de que algunos Gobiernos intervienen activamente en la
economía, en general no redistribuyen mucho ingreso de los ricos hacia los pobres; por lo que
afirma que es necesario fortalecer la capacidad del Estado para redistribuir la riqueza. En
síntesis, se puede manifestar que el sistema de transferencias fue creado para la financiación de
los servicios a cargo de las entidades territoriales, priorizando los servicios de salud, educación,
agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas,
con énfasis en la población pobre. Por lo cual, se esperaría que el SGP permitiera igualar y
disminuir las disparidades entre los territorios, con un efecto redistributivo orientado a lograr
una mayor progresividad del gasto social. Por tanto, es necesario preguntarse si la distribución
del SGP ha sido equitativa y su asignación contribuye al cumplimiento de los propósitos
constitucionales.

Recursos de Capital: Los recursos de capital son ingresos no corrientes o permanentes que
percibe el municipio, provenientes entre otras de las siguientes fuentes; entre ellos podemos
citar:

Recursos del balance Son los ingresos provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal del
año inmediatamente anterior. Se encuentran compuestos por los excedentes financieros, la
cancelación de reservas, la venta de activos, la recuperación de cartera vencida, entre otros. En
la adición de estos recursos al presupuesto del ente territorial es necesario observar si se trata de
recursos de destinación específica, con el fin de evitar incurrir en situaciones de destinación
oficial diferente.

Excedentes financieros: son recursos originados como consecuencia del cierre de la vigencia
presupuestal anterior, que deben ser adicionados al presupuesto en ejecución.

Venta de activos: corresponden a los recursos obtenidos por la venta de activos tales como
terrenos, construcciones, maquinaria, entre otros, o de títulos valores que si bien no se
sintonizan con la misión de los entes territoriales, son medios para optimizar sus recursos
físicos y financieros.
Recuperación de cartera: son ingresos provenientes de recursos causados contablemente en
vigencias anteriores.

Rendimientos financieros Corresponden a los ingresos obtenidos por la colocación de los

recursos en el mercado de capitales, tanto en el mercado de valores como en el sector
financiero, materializados a través de intereses, dividendos y corrección monetaria.

Recursos del crédito Son los ingresos provenientes de empréstitos o colocaciones de papeles
en el mercado financiero, con vencimiento mayor a un año, concedidos directamente a los entes
territoriales, razón por la cual el artículo 295 de la Constitución política prevé que las entidades
territoriales podrán emitir títulos y bonos de deuda pública, con sujeción a las condiciones del
mercado financiero e igualmente contratar crédito externo, todo de conformidad con la ley que
regule la materia. El uso del crédito público se convierte en una herramienta que permite a las
entidades territoriales solventar deficiencias de recursos fiscales en situaciones o dificultades de
carácter coyuntural.