Pam en Latinoamerica.

LOS PASIVOS AMBIENTALES EN LAS
LEGISLACIONES MINERAS EN
AMÉRICA LATINA
COMISIÓN ECONÓMICA PARA

AMÉRICA LATINA Y EL
CARIBE (CEPAL)
DIVISIÓN DE RECURSOS NATURALES E INFRAESTRUCUTRA
Conferencia Internacional sobre Pasivos
Ambientales Mineros
Eduardo Chaparro Ávila
Santiago de Chile, Noviembre 2003
Eduardo Chaparro Ávila,

Ávila, División de Recursos Naturales e Infraestructura,
Infraestructura, CEPAL - Naciones Unidas 1
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE EN LA MINERÍA MUNDIAL,
COMIENZOS DEL SIGLO XXI
% PRODUCCIÓN MUNDIAL MINA
Zinc 18.7
Plomo 15.3
Plata 39.8
Oro 15.6
Níquel 13.7
Estaño 25.6
Cobre 42.9
Bauxita 26.5
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Fuente: CEPAL, sobre la base de World Metal Statistics

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE EN LA MINERÍA MUNDIAL,
COMIENZOS DEL SIGLO XXI
% PRODUCCIÓN MUNDIAL DE REFINADOS
Zinc 8.6
Plomo 8.6
Níquel 10.1
Estaño 20.2
Cobre 25.7
Aluminio 8.8
0 5 10 15 20 25 30
Fuente: CEPAL, sobre la base de World Metal Statistics

DENTRO DE LAS TENDENCIAS QUE
MARCAN LA LEGISLACIÓN MINERA HOY NO
HAY INDICIO ALGUNO SOBRE EL TEMA DE
PASIVOS AMBIENTALES

EL DOMINIO DEL ESTADO
EL MANEJO DE LOS MINERALES EN EL

CONTINENTE SE BASA SOBRE EL
PRINCIPIO DE SU DOMINIO SOBRE
ELLOS, CON CARÁCTER
IMPRESCRIPTIBLE E INALIENABLE

QUÉ BUSCABAN LAS REFORMAS MINERAS
◆ ADECUARSE A LOS
◆ COMPETITIVIDAD, CAMBIOS QUE
ADECUANDO LA LEGISLACIÓN EXPERIMENTÓ LA
A LA ECONOMÍA. COMPOSICIÓN DEL
◆ APROVECHAR LAS VENTAJAS FIANCIAMIENTO EXTERNO.
COMPETITIVAS. ◆ ALENTAR LA INVERSIÓN
PRIVADA (N&E)*.
◆ ABREVIAR TRÁMITES.
◆ RACIONALIZAR Y SUPERAR
◆ MAS CONOCIMIENTO LA INFORMALIDAD
GEOLÓGICO. MINERA.
◆ MEJOR GESTIÓN PÚBLICA. ◆ ADECUAR EL DESARROLLO
◆ RACIONALIZAR EL APARATO MINERO A LAS NUEVAS
ESTATAL, FORMAR CAPITAL DEMANDAS AMBIENTALES.
HUMANO TÉCNICO. ◆ DESARROLLAR LOS
ABSORBER NUEVA DERECHOS
◆
CONSTITUCIONALES PARA
TECNOLOGÍA. EL ACCESO AL RECURSO
◆ FORMAR CAPITAL PARA SUPERAR NACIONAL Y EXTRANJERO.
PROBLEMAS FINANCIEROS.
LOS PRINCIPIOS BÁSICOS COMUNES
◆ DOMINIO INALIENABLE E ◆ TODA PERSONA CON

IMPRESCRIPTIBLE DEL CAPACIDAD LEGAL,
RECURSO MINERO. NACIONAL O EXTRANJERA, ES
SUJETO DE DERECHO MINERO.
◆ LAS MINAS FORMAN UNA
PROPIEDAD DISTINTA DE LA ◆ LOS TÍTULOS DE DERECHOS SE
DEL TERRENO O SUPERFICIE PUEDEN TRANSFERIR.
EN QUE SE ENCUENTRAN.
◆ LA MINERÍA ES DE UTILIDAD ◆ EL ESTADO PUEDE SER

PÚBLICA, POR TANTO, LOS EXPLOTADOR O CONCEDER
DERECHOS NECESARIOS PARA ESE DERECHO A UN TERCERO.
SU LIBRE EJERCICIO Y EL
OTORGAR LAS SERVIDUMBRES
◆ LA MINERÍA DEBE SER
REQUERIDAS, SON SUJETO DE
EXPROPIACIÓN. COMPATIBLE CON EL INTERÉS
NACIONAL.

LOS PRINCIPIOS BÁSICOS COMUNES
! EN TODAS, HOY ◆LA VARIABLE

LA VARIABLE AMBIENTAL
AMBIENTAL ESTÁ PRESENTE
JUEGA UN PAPEL EN TODAS LAS
PROTAGÓNICO, LEGISLACIONES.
SIN EMBARGO
NO HAY ALUSIÓN
CLARA AL TEMA
ESPECÍFICO.

LAS AUTORIDADES MINERAS Y
LAS AMBIENTALES
1. EXISTEN MARCADAS DIFERENCIAS, MIENTRAS

QUE PARA PAÍSES COMO COLOMBIA, ASÍ
EXISTAN DIRECCIONES Y UNIDADES
AMBIENTALES, AL INTERIOR DE LAS
AUTORIDADES MINERAS, ÉSTAS NO TIENEN
AUTORIDAD AMBIENTAL.
2. EN PAISES COMO PERÚ Y ECUADOR, LA
AUTORIDAD MINERA POSEE AUTORIDAD
AMBIENTAL CIRCUNSCRITA A LOS TEMAS DE SU
COMPETENCIA CON EL PROPÓSITO DE ABREVIAR
TRÁMITES Y DARLE UN MANEJO ESPECIALIZADO.

OBLIGACIONES Y DERECHOS
DE LOS CONCESIONARIOS
OBLIGACIONES: DERECHOS
◆ CASI TODOS FIJAN PLAZOS PARA ◆ EL DERECHO AL USO DE
INICIAR TRABAJOS O PRESENTAR SERVIDUMBRES.
PLANES DE TRABAJO, PIDEN
INFORMES DE AVANCES Y FINAL DE
EXPLORACIÓN. ◆ EN CHILE EL DERECHO AL USO DE
LAS AGUAS ES SUSCEPTIBLE DE
◆ BOLIVIA Y CHILE ADMITEN COMPRA, REGIDO POR EL CÓDIGO
CAMBIOS EN EL PLAN INICIAL DE CIVIL.
TRABAJOS.
◆ EN PERÚ, CHILE Y ARGENTINA,
◆ COLOMBIA Y PERÚ PIDEN EXISTE EL PERITO COMO AUXILIAR
GARANTÍAS, ESTE ÚLTIMO MULTA, ADMINSTRATIVO. EN CHILE TIENE
PERO NO CADUCA CUANDO EXISTE RESPONSABILIDAD PENAL.
INCUMPLIMIENTO MÍNIMO.
VENEZUELA PIDE FIANZAS
AMBIENTALES. ◆ EXISTE EL ACCESO AL CATASTRO Y
REGISTRO MINERO Y A ENAJENAR
◆ COLOMBIA, ECUADOR Y HONDURAS EL TÍTULO MINERO DE MANERA
FIJAN OBLIGACIONES ESPECIALES. ONEROSA.
ESTE ÚLTIMO PIDE CUANTÍAS
MÍNIMAS POR HECTÁREA Y POR
MINERAL.
OBLIGACIONES Y DERECHOS
DE LOS CONCESIONARIOS
OBSÉRVESE QUE NO HAY

INDICACIONES -LOS PURISTAS
DIRÍAN QUE NO HAY OBLIGACIÓN
PARA ELLO- DE INCLUIR EL TEMA,
POR AQUELLO DE LA
RETROACTIVIDAD.

PROCEDIMIENTO
LOS TRÁMITES AMBIENTALES Y DE

MINORÍAS DEMORAN, EN TODOS
LOS CASOS, EL PROCEDIMENTO
MINERO.

CADUCIDAD DE LA CONCESIÓN
LA INOBSERVANCIA DE LAS
DISPOSICIONES AMBIENTALES, EN
CASI TODAS PARTES, PUEDEN
LLEVAR AL CIERRE SI NO A LA
CADUCIDAD DE LAS OPERACIONES
MINERAS.

LA INVERSIÓN EXTRANJERA
EN NINGUNA PARTE SE LE DICE AL

◆
INVERSIONISTA QUE DEBE OCUPARSE ÉL,
COMO PERSONA NATURAL O JURÍDICA, DE UN
CASO ESPECÍFICO DE PASIVO.
◆ SIN EMBARGO SE CONOCEN CASOS EN LOS

CUALES SE HA NEGOCIADO EL ACCESO AL
YACIMIENTO CON COMPROMISOS DE
MANEJOS AMBIENTALES, COMO ES EL CASO
DE “LA ROSARIO DOMINICANA” EN
REPÚBLICA DOMINICANA, O EN “LA OROYA”
EN EL CASO DE DOE RUN EN EL PERÚ.

RESERVAS EN FAVOR DEL
ESTADO
ASÍ COMO NO HAY BARRERAS DE ACCESO AL

TÍTULO PARA LA INVERSIÓN PRIVADA, CON
OCASIÓN DE PASIVOS, EN NINGUNA
LEGISLACIÓN MINERA ACTUAL SE LE IMPONE
AL ESTADO LA OBLIGATORIEDAD DE ASUMIR
EL MANEJO DE LOS PASIVOS EXISTENTES.

REGISTRO Y CATASTRO
AUNQUE EXISTEN NOTABLES AVANCES EN

MATERIA DE REGISTRO Y CATASTRO
MIENRO, SÓLO EN FECHA RECIENTE HA
HABIDO INTERÉS DE LOS GOBIERNOS Y DE
LAS AUTORIDADES MINERAS Y
AMBIENTALES, EN REALIZAR CENSOS
CATASTRALES DE LOS PASIVOS MINEROS. NO
HAY UNA METODOLOGÍA UNIFICADA PERO
SE HA COMENZADO EL LEVANTAMIENTO EN
PAISES COMO CHILE, PERÚ Y COLOMBIA.

AMBIENTE
1. LOS PAÍSES: PERÚ A LA CABEZA, HAN DADO
PASOS LEGISLATIVOS SERIOS EN ESTA MATERIA.
2. LA MAYORÍA DE LAS LEYES MINERAS OBLIGAN

DESDE LA PRESENTACIÓN DE ESTUDIOS DE
IMPACTO AMBIENTAL, HASTA DISPOSICIONES
PARA NO CONTAMINAR.
3. EN OCASIONES LOS GRANDES INVERSIONISTAS

PUEDEN SER MÁS RIGUROSOS QUE ALGUNAS
LEGISLACIONES.
4. EN EL FUTURO INMEDIATO MÁS EXIGENCIAS,

BARRERAS Y CONSIDERACIONES AMBIENTALES
QUE HARÁN MÁS Y MÁS SELECTIVO EL
QUEHACER MINERO.
AMBIENTE
1. MUCHOS PAISES TIENEN LEYES

AMBIENTALES QUE PRIMAN SOBRE
LAS LEYES MINERAS, (BIEN GENERAL).
2. ARGENTINA INCLUYE NORMAS SOBRE

CIERRE DE MINAS, EL PNDM DE
COLOMBIA HABLA, POR PRIMERA
VEZ, DE LEGISLAR Y REGULAR EL
CIERRE DE MINAS.

AMBIENTE
BOLIVIA NO REQUIERE EIA EN LA EXPLORACIÓN, EN
LAS DEMÁS ETAPAS SE PIDE CUANDO NO ESTÉN
PREVISTAS POR REGLAMENTO LAS ACCIONES
NECESARIAS PARA PREVENIR O MITIGAR LOS
DAÑOS.
SE EXIGE NO CONTAMINAR, COMO UNA OBLIGACIÓN

GENERAL, DENTRO DE LAS NORMAS ESPECÍFICAS
AMBIENTALES. ASIMISMO, ES LA ÚNICA LEY QUE
EXONERA AL CONCESIONARIO DE LOS DAÑOS
PREVIOS A LA CONCESIÓN O PREVIOS A LA
VIGENCIA DE LA LEY AMBIENTAL, SITUACIÓN
QUE SE DETERMINA CON UNA AUDITORIA.

RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
LOS PAISES NO RENUNCIAN A SU

JURISDICCIÓN, NO ACEPTAN
ARBITRAJES O PROCESOS EN DONDE SE
ORIGINA LA INVERSIÓN. SIN EMBARGO,
LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO
CAMBIARÁN ESTA SITUACIÓN.

LOS VALORES QUE SE DEBEN PRESERVAR EN
LOS PAÍSES DE AMÉRICA PARA EL SIGLO XXI?
• LA PREDOMINANCIA DEL GRUPO SOBRE LOS INDIVIDUOS Y DE LOS DERECHOS

COLECTIVOS SOBRE LOS DERECHOS INDIVIDUALES: Es muy riesgoso y
aventurado, poco útil, tratar de fragmentar el grupo o negociar con individuos aislados en
los eventos de consultas o de acceder a tierras ocupadas por estos grupos de personas.
• EL PRINCIPIO DEL BIEN GENERAL QUE PRIMA SOBRE EL PARTICULAR: Ha

alcanzado una vigencia inusitada, en términos de su ejercicio, mediante mecanismos
como los amparos legales o las tutelas.
• EL CARÁCTER RELIGIOSO DE LA LEY, como lo dan los U’was en Colombia.
• ESTRUCTURAS JERÁRQUICAS DE GOBIERNO: Basadas en edad (Viet Nam) género

(Guajiros en Colombia y Venezuela), casta (India), y profesión que da a cada individuo
su lugar en la comunidad.
• LA EXISTENCIA DE MÉTODOS DEFINIDOS PARA HACER, APLICAR O MEMORIZAR

LAS REGLAS DE CONDUCTA: La propiedad comunitaria en la Sierra Peruana, método
definido para aplicar una regla de conducta que está empezando a ser tenida en cuenta
por los constructores de proyectos de cualquier naturaleza.

¿CUALES SON LOS VALORES
CONTRAPUESTOS?
! INDIVIDUALISMO, expresado en los derechos del individuo y en
la emancipación del grupo, la familia y la colectividad.
! LA PRIMACÍA DE UN ESTADO SECULAR, como un concepto

basado en valores occidentales, europeos y en la ética cristiana, lo
que marca una celosa separación entre las creencias religiosas y
la vida civil.
! IGUALDAD, esfuerzo por suministrar igualdad de derechos a

todos los ciudadanos, sin consideración de raza, edad, género
etc. percibiendo la igualdad como un valor básico, pese a que aún
no se garantiza la igualdad de la totalidad de los derechos
civiles a la mayoría de las poblaciones indígenas o étnias
minoritarias.

ANTECEDENTES
CONCEPTUALES DEL MINERO
! El mundo se ha desarrollado sobre la base de la industria minera y

seguirá haciéndolo en el futuro.
! Junto con las consideraciones comerciales, la demanda de minerales y

metales, es una respuesta a obligaciones éticas y políticas.
! La industria minera formal y organizada ha respondido de manera

positiva a las nuevas demandas sociales, en particular a partir de los años
noventa.
! La vieja creencia de una demanda permanente de productos mineros,

cambió para dar paso a una oferta minera basada en la responsabilidad
social y ambiental de la minería.

ANTECEDENTES
El sector público latinoamericano
El sector público latinoamericano carece de desarrollos significativos
en:
" Gerencia pública minera.
" Capacidad de negociación en mega-proyectos mineros.
" Implicaciones tributarias de las reformas normativas.
" Equilibrio entre lo establecido en las normas y marcos legales y la
praxis de la participación ciudadana.
" Conocimiento del público de lo que es la industria minera.
" Conocimiento del concepto de sostenibilidad del desarrollo, de los
nuevos derechos ciudadanos y el alcance de los mismos.
Ese desconocimiento, por paradójico que parezca, se acentúa aun

más en las autoridades locales, cualquiera que sea su expresión de
gobierno: gobernadores, regidores, alcaldes, jefes administrativos
etc.
ANTECEDENTES
CON LA SOCIEDAD
1. La industria, al reconocer la oposición social, ha contribuído a

legitimar las nuevas expresiones de organización social.
2. La minería ha contribuído al desarrollo de conceptos como el

de la obtención de licencias sociales intangibles para operar,
que en general hoy, aceptan las diferentes industrias.
3. El concepto de ciclo de vida de los metales aumenta la

confianza de la multiplicidad de actores ciudadanos, en la
posibilidad de contar con un ambiente más sano.
4. Este concepto abre la posibilidad para encontrar soluciones

factibles a los pasivos ambientales históricos y a nuevas formas
de participación social en temas de desarrollo, basadas en la
ciencia y la tecnología.

1. Fomentar y respetar una cultura participativa que rompa el centralismo
de muchos países.
2. Incluir el tema social y ambiental en las evaluaciones económicas.
3. Ante la ausencia de políticas públicas, se deberá promover, por parte de

autoridades y empresas, una inserción determinante de los proyectos de
inversión en los procesos de mejoramiento de las políticas públicas.
4. Construir relaciones de confianza, que rompan el natural recelo de los

actores.
5. El imperativo moral y ético que significa el no aprovechamiento de la

asimetría de poder entre las empresas y las debilidades del poder
gubernamental.
6. Promover los mecanismos de resolución de conflictos, su aplicación.
7. Asegurar siempre la representatividad de los delegados en las mesas de

discusión.


Las comunidades se preocupan y esperan que:
"la responsabilidad ambiental (social), minera por

definición, establece que las compañías mineras
deben pagar todos los costos que implica la
restauración del terreno o del paisaje, el cierre y el
abatimiento de los niveles polucionantes (medio
físico y social) post cierre de la mina y la
supervisión”
Fuente: D'Esposito, Steven en el prefacio de Overburden, Issue Paper
Mineral Policy Center, 1999, Washington.


◆ Servidumbres.
◆ Propiedad del suelo versus la del subsuelo.
◆ Tratamiento, pago y compensación de daños durante el
ciclo minero.
◆ Mecanismos de negociación y transacción entre la minería
y otras actividades.
◆ Tutelas y otras modalidades de amparo.
◆ Conciliación, arbitraje y resolución de conflictos.
◆ Peritajes.
◆ Uso del suelo y del subsuelo minero.
◆ Los derechos ancestrales de los pueblos indígenas y las
minoría étnicas.
◆ Las fusiones de las grandes mineras (muy incierto aún).
◆ Normas ambientales versus ordenamiento territorial.

TODOS DE UNA MANERA U OTRA,

SON TEMAS EN LOS CUALES LA
SOMBRA DE LOS PASIVOS
AMBIENTALES ESTÁ PRESENTE DE
MANERA TRANSVERSAL


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LOS PASIVOS AMBIENTALES EN LAS

COMISIÓN ECONÓMICA PARA

Eduardo Chaparro Ávila,

Fuente: CEPAL, sobre la base de World Metal Statistics

Eduardo Chaparro Ávila,

Fuente: CEPAL, sobre la base de World Metal Statistics

Eduardo Chaparro Ávila,

Eduardo Chaparro Ávila,

EL MANEJO DE LOS MINERALES EN EL

Eduardo Chaparro Ávila,

◆ DOMINIO INALIENABLE E ◆ TODA PERSONA CON

◆ LA MINERÍA ES DE UTILIDAD ◆ EL ESTADO PUEDE SER

Eduardo Chaparro Ávila,

! EN TODAS, HOY ◆LA VARIABLE

Eduardo Chaparro Ávila,

1. EXISTEN MARCADAS DIFERENCIAS, MIENTRAS

Eduardo Chaparro Ávila,

OBSÉRVESE QUE NO HAY

Eduardo Chaparro Ávila,

LOS TRÁMITES AMBIENTALES Y DE

Eduardo Chaparro Ávila,

Eduardo Chaparro Ávila,

EN NINGUNA PARTE SE LE DICE AL

◆ SIN EMBARGO SE CONOCEN CASOS EN LOS

Eduardo Chaparro Ávila,

ASÍ COMO NO HAY BARRERAS DE ACCESO AL

Eduardo Chaparro Ávila,

AUNQUE EXISTEN NOTABLES AVANCES EN

Eduardo Chaparro Ávila,

2. LA MAYORÍA DE LAS LEYES MINERAS OBLIGAN

3. EN OCASIONES LOS GRANDES INVERSIONISTAS

4. EN EL FUTURO INMEDIATO MÁS EXIGENCIAS,

1. MUCHOS PAISES TIENEN LEYES

2. ARGENTINA INCLUYE NORMAS SOBRE

Eduardo Chaparro Ávila,

SE EXIGE NO CONTAMINAR, COMO UNA OBLIGACIÓN

Eduardo Chaparro Ávila,

LOS PAISES NO RENUNCIAN A SU

Eduardo Chaparro Ávila,

• LA PREDOMINANCIA DEL GRUPO SOBRE LOS INDIVIDUOS Y DE LOS DERECHOS

• EL PRINCIPIO DEL BIEN GENERAL QUE PRIMA SOBRE EL PARTICULAR: Ha

• EL CARÁCTER RELIGIOSO DE LA LEY, como lo dan los U’was en Colombia.

• ESTRUCTURAS JERÁRQUICAS DE GOBIERNO: Basadas en edad (Viet Nam) género

• LA EXISTENCIA DE MÉTODOS DEFINIDOS PARA HACER, APLICAR O MEMORIZAR

Eduardo Chaparro Ávila,

! LA PRIMACÍA DE UN ESTADO SECULAR, como un concepto

! IGUALDAD, esfuerzo por suministrar igualdad de derechos a

Eduardo Chaparro Ávila,

! El mundo se ha desarrollado sobre la base de la industria minera y

! Junto con las consideraciones comerciales, la demanda de minerales y

! La industria minera formal y organizada ha respondido de manera

! La vieja creencia de una demanda permanente de productos mineros,

Eduardo Chaparro Ávila,

Ese desconocimiento, por paradójico que parezca, se acentúa aun

1. La industria, al reconocer la oposición social, ha contribuído a

2. La minería ha contribuído al desarrollo de conceptos como el

3. El concepto de ciclo de vida de los metales aumenta la

4. Este concepto abre la posibilidad para encontrar soluciones

2. Incluir el tema social y ambiental en las evaluaciones económicas.

3. Ante la ausencia de políticas públicas, se deberá promover, por parte de

4. Construir relaciones de confianza, que rompan el natural recelo de los

5. El imperativo moral y ético que significa el no aprovechamiento de la

6. Promover los mecanismos de resolución de conflictos, su aplicación.