17/03/2020

La nueva regulación de la licencia urbanística y la declaración responsable en

Castilla y León

Miguel CORCHERO

Abogado

Lucía SÁNCHEZ PÉREZ

Secretaria del Ayuntamiento de Ledesma

Práctica Urbanística, Nº 132, Sección Estudios, , Editorial LA LEY

I.- UN NUEVO MODELO DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA

1.- LOS REQUERIMIENTOS DE UN MUNDO GLOBAL

Hasta ahora nos han enseñado, incluso constitucionalmente proclamado, que la soberanía nacional
reside en el pueblo del que emanan todos los poderes del Estado. Con tales palabras lo que realmente
se fundamenta es el régimen representativo, un régimen en el cual la soberanía, que está reservada
exclusivamente al ente colectivo y abstracto nación, no puede ser ejercida por nadie, sea quien sea,
más que a título de representante nacional. Tal es la significación de la soberanía nacional. Pero lo que
nos revela su verdadero sentido es su doble dimensión: interna y externa. Así, en su ámbito territorial
significa que ninguna organización o persona individual puede sustentarse al poder estatal que se
ejerce mediante normas jurídicas. Hacia fuera la soberanía determina su independencia frente a todo
poder, injerencia o intervención exterior. En este sentido, la Constitución como norma superior del
ordenamiento constituye la expresión máxima de la soberanía nacional.

Sin embargo, en la actualidad muchos conceptos consolidados están perdiendo virtualidad práctica. Y
la soberanía nacional parece que no goza de buena salud. Esto nos obliga a plantearnos algunos
interrogantes: ¿el pueblo español es plenamente soberano? ¿Puede seguirse manteniendo la
supremacía de la Constitución frente a la legislación de la Unión Europea? ¿Están produciéndose
grandes mutaciones constitucionales que no se formalizan como reformas en los textos
constitucionales? ¿No ha quedado anticuada la idea de soberanía en un mundo donde las fronteras
apenas protegen y los riesgos, las incertidumbres y las turbulencias se contagian a velocidad de
vértigo? ¿Alguien cree de verdad que los Estados tienen capacidad para afrontar el futuro sin acudir a
la cooperación entre naciones? ¿No será necesario un proceso de reconstrucción del Estado?.

Parece, por tanto, constatado que el dogma de la soberanía nacional, está seriamente afectado por el
proceso de integración europea que implica para los Estados una transferencia masiva de
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competencias con las consiguientes limitaciones para el ejercicio del poder legislativo interno y cambios
en la posición de los poderes de las instituciones estatales y en su reparto territorial interno. La
primacía de la ley interna entendida como la facultad del legislador de regular cualquier materia se
restringe al trasladar al legislador comunitario competencias sobre amplios sectores. Y si esto no fuera
suficiente, dicha integración produce también importantes efectos sobre el poder constituyente que
queda condicionado por las obligaciones resultantes del sistema jurídico comunitario al aceptar
compartir con otros Estados el poder de transformar el orden constitucional establecido. De este modo,
la validez de las normas comunitarias no depende de parámetros constitucionales, ni de controles
internos, las previsiones constitucionales quedan desplazadas por la aplicación preferente de normas
externas.

Todo esto supone que las naciones europeas deban reconocer que sus viejas soberanías tienen un
valor simbólico y cultural pero con escaso contenido económico. Al consagrar en 1992 el Tratado de
Maastricht (LA LEY 109/1994) la centralidad del mercado, la unión económica y monetaria, la
estabilidad presupuestaria y una economía abierta y de libre competencia, el modelo económico de
España y del resto de países no es el definido por las respectivas Constituciones nacionales, sino por
las normas europeas dándose una absoluta subordinación del nivel estatal a los objetivos comunitarios.

Pero tales cambios no comportan solo un deterioro considerable de la soberanía estatal y del poder
constituyente, sino una radical transformación de nuestro modelo de organización administrativa. La
distribución de competencias entre el Estado, las Comunidades autónomas y las Administraciones
locales resulta alterada a favor de los órganos comunitarios. Desde esta perspectiva, debates como la
reformulación del estado autonómico, la recuperación de competencias por el Estado o la segunda
descentralización municipal están claramente superados. Las instituciones estatales, autonómicas y
locales van a quedar vaciadas paulatinamente de competencias económicas, monetarias y fiscales.
Buena prueba de ello fue la reforma "exprés" de la Constitución para consagrar el principio de
estabilidad presupuestaria que limita radicalmente la acción de gobierno de todas las Administraciones
públicas. Así, los presupuestos generales del Estado serán aprobados "formalmente" por el parlamento
español, pero condicionados "materialmente" por las autoridades europeas que no solo establecen un
déficit público, sino que someten su ejecución a estricta vigilancia y supervisión.

Lejos queda ya el siglo XX. Sabemos muy poco de este presente turbulento, caníbal y volátil. Y mucho
menos del futuro. Pero lo que no cabe duda es que Europa se enfrenta al desafío de la recuperación de
la política con un auténtico gobierno con plenas competencias económicas, monetarias y fiscales. En
caso contrario, nuestro modelo de vida europeo que conjuga eficacia económica con justicia
distributiva corre el riesgo de descarrilar. Resulta evidente que en esta época de cambio de civilización
nuestro bienestar solo se podrá preservar en el marco de una Europa que funcione y en el que el
Estado, las Comunidades autónomas y los Municipios asuman sus propios límites. Todas estas
instituciones incurrieron en parecidos errores, todas deben aplicarse a solucionarlos para lograr su

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sostenibilidad. La realidad actual desborda tanto el concepto de soberanía nacional como los de
autonomía regional o local. No en vano los jugadores del nuevo juego mundial ya no se definen por la
nación, la región o el municipio, sino por medio de los accesos a aeropuertos, ferrocarriles, autopistas
o redes electrónicas.

Con la caída del Muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989 y la consiguiente desaparición del Telón de
Acero, la URSS, las democracias populares y el COMECON se produce el triunfo del capitalismo como
modelo económico y de la democracia liberal como forma política. Sin embargo, no deja de llamar la
atención que solo veinticinco años después el sistema político y económico europeo se tambalea. Estos
acontecimientos traen a colación una serie de interrogantes: ¿Está en crisis el capitalismo o solo el
capitalismo industrial? ¿Sale victorioso el capitalismo financiero? ¿Es el fin de la Era de Occidente
iniciada en el siglo XV con las grandes navegaciones? ¿El centro del mapa del mundo deja de ser el
Atlántico para pasar al Pacífico? ¿La vieja Europa pierde peso a nivel global? ¿Necesitamos una Europa
competitiva? ¿Podrá mantenerse la democracia liberal con un potente Estado del bienestar? ¿Los
Estados tienen capacidad para intervenir en un capitalismo financiero? ¿Realmente nos enfrentamos a
una crisis o a un autentico cambio de civilización? ¿Podemos seguir manteniendo el modo de vida
europeo?.

Resulta evidente que bajo el manto de la crisis estamos asistiendo a un cambio más extenso, intenso y
rápido que cualquier otro producido a lo largo de la historia. Si en la revolución industrial, Inglaterra y
Estados Unidos necesitaban cincuenta años para doblar su renta per capita, en la actualidad los países
emergentes lo hacen cada diez años. En consecuencia, la economía mundial depende cada vez menos
de Europa y cada vez más de los BRIC (Brasil, Rusia, India y China).

Hasta hace muy poco dábamos por sentado que la democracia liberal (en expresión anglosajona) o el
Estado social y democrático de Derecho (en terminología continental) no solo era el punto final de la
evolución política sino que constituía el sistema al que todos los países aspiraban. Nadie puede negar
lo avanzado de un régimen que reconoce y garantiza derechos y libertades articulando un Estado
social, donde la igualdad sea material y, un Estado democrático, donde la libertad sea plenamente
exigible y ejercitable. Pero, la realidad muestra que el modelo europeo no solo no se ha extendido sino
que ha entrado en serias dificultades. Aunque todas las naciones se dicen democráticas y la mayoría de
la población mundial apoya la democracia no es posible afirmar la expansión universal del imperio de la
ley, los derechos sociales y los valores democráticos. Al contrario, los países emergentes están
condicionando seriamente nuestras estructuras políticas y sociales.

Por ello, no debemos engañarnos. Las principales decisiones que afectan a nuestro futuro se toman en
el ámbito comunitario, e incluso, mundial. En este sentido, el Estado y las comunidades autónomas
han perdido capacidad de dirección política de su economía condicionada por las competencias de la
Unión Europea que definen el funcionamiento del mercado único. Pero la centralidad del mercado como
propuesta del modelo económico no solo viene establecida por la integración europea sino, y sobre

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todo, por el contexto de un mundo global donde las nuevas potencias económicas están imponiendo un
capitalismo competitivo. Es imprescindible asumir que los países emergentes crecen mucho más
deprisa, que ya no exportan solo materias primas sino que son líderes en manufacturas y tecnologías
de última generación y, si esto no fuera suficiente, con su ingente capacidad de ahorro están
financiando nuestra inmensa deuda pública y privada. Y ya sabemos que quien paga (presta) manda.
Nos guste más o menos, nuestro modelo Estado se verá afectado. Ante este escenario internacional,
Europa tiene que continuar el camino abierto en 1992 en Maastricht con la unión económica y
monetaria, el mercado común, la estabilidad presupuestaria y una economía abierta y de libre
competencia. En consecuencia, desde esta fecha el modelo económico de España y del resto de países
no es el definido por las respectivas Constituciones nacionales sino por las normas europeas dándose
una absoluta subordinación del nivel estatal y autonómico a los objetivos comunitarios.

Y, a modo de epílogo de este epígrafe, unas breves reflexiones. El capitalismo ha sufrido una grave
crisis, pero no sale debilitado en el ámbito mundial. El capitalismo sigue siendo el sistema más perfecto
surgido hasta ahora en la historia para la creación de riqueza y como motor de progreso cultural,
tecnológico y científico. La globalización ha reducido significativamente la pobreza absoluta y ha
aumentado las clases medias en un 50% desde 1990 pasando de 1.400 a 2.600 millones de personas.
Con razón se afirma que siendo un sistema frio y amoral que por sí solo deshumanizaría la sociedad y
la convertiría en una jungla despiadada, el capitalismo se humaniza con la democracia donde debe
reinar la ley, la igualdad de oportunidades y la justicia. En este contexto global, Europa se enfrenta a
un desafío inaplazable: la recuperación de la política. La construcción europea requiere de un auténtico
gobierno con plenas competencias económicas, monetarias y fiscales y de la implantación de un
mercado único, abierto y competitivo. En caso contrario, nuestro modelo de "capitalismo democrático"
que conjuga la eficacia con la justicia corre el riesgo de descarrilar. A todo ello baste añadir unos datos
de una reciente encuesta de ámbito mundial sobre cuáles son las grandes poderes a día de hoy.
Estados Unidos es la primera potencia para el 81%, seguida de China con 50% y luego ya muy lejos
van Rusia, Japón, Reino Unido y Unión Europea. Al parecer solo los europeos creemos que somos una
gran potencia, para el resto del mundo tenemos escasa entidad, solo el 12% de los brasileños, el 8%
de los indios y el 5% de los rusos piensan que Europa es un poder mundial.

2.- LA NECESIDAD DE UNA REFORMA "EN SERIO" DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Si hay un lugar común, que además se corresponde realmente con los datos empíricos de la situación
española es la excesiva burocratización de la actividad empresarial en general, la existencia de
demasiadas cargas administrativas que pesan sobre las empresas, y muy particularmente, sobre la
creación de las mismas. Es ilustrativo que España esté en los últimos puestos en cuanto al número de
días que se precisan para constituir una empresa con cualquier forma jurídica mercantil admitida en
nuestro ordenamiento. Y ello es más grave aún si se tiene presente que la mayoría de las trabas
administrativas que se imponen por la Administración y que suponen una resistencia de entrada a los

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mercados, se perpetúan de una u otra forma, y subsisten como dificultades operativas, durante toda la
vida de la empresa. Las empresas sufren costes de transacción importantes debido a la intensa
actividad regulatoria impuesta por la Administración, no sólo como condición de entrada (concepto
clásico de autorización en el plano administrativo como remoción de límites preexistentes) sino que en
virtud de lo que la doctrina administrativista ha dado en denominar el moderno "Estado vigilante", se
impone durante todo el periplo empresarial una pléyade de cargas y obligaciones administrativas, unas
justificadas, otras no tanto, que perpetúan esos costes de transacción impidiéndole alcanzar mayores
cotas de competitividad.

No debe renunciarse al control administrativo que garantiza aspectos tan esenciales como la seguridad
industrial o alimentaria, la protección de consumidores y usuarios, los derechos laborales, la seguridad
y salud en el trabajo, o el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los empresarios. Lo que debe
cambiar es la filosofía de la intervención administrativa, y confiando en la responsabilidad del
empresario y del ciudadano, los controles ex ante deberían ser sustituidos, siempre que se pudiera, por
declaraciones responsables y las autorizaciones de inicio, por meras comunicaciones. De esta manera,
la labor administrativa de control bascularía hacía el momento posterior de la verificación del
cumplimiento de los extremos consignados en las declaraciones responsables o comunicaciones
previas. Esto constituye una tendencia de la moderna gestión pública, que lleva años tratando de
permear los ordenamientos jurídicos administrativos de las naciones más desarrolladas. Esto nos
obliga a plantearnos dos cuestiones de especial trascendencia: la "reforma administrativa" y el
"derecho a una buena administración".

Comenzando por la "buena administración" hay que indicar que su reciente reconocimiento como
derecho se produce en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (Carta de Niza) (LA
LEY 10902/2000) incorporándose posteriormente al Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa. Aquí nos interesa destacar que el reconocimiento del derecho a una buena administración
supone situar al ciudadano en una posición central en sus relaciones con los poderes públicos. En
consecuencia, serán precisas "reformas administrativas" encaminadas a lograr unas administraciones
al servicio de los ciudadanos, de la sociedad y de la recuperación económica. Son indispensables
mejores procedimientos, mejores normativas y mejores resultados.

Mejores procedimientos exigen la "simplificación", "mejora" y "modernización" de los procedimientos

administrativos. Es menester un nuevo marco jurídico que conlleve un impulso en la reducción de los
trámites, tanto para la promoción de proyectos públicos de carácter productivo como para la
constitución e implantación de nuevos negocios y empresas, la eliminación de cargas administrativas
que no sean imprescindibles y la reafirmación de la apuesta por la Administración Electrónica.

Mejores normativas demandan acabar con el fenómeno creciente de la degradación de la Ley y de la

inseguridad jurídica. El problema no es solo de inflación legislativa ("leyes desbocadas"), ni tampoco la
creciente complejidad normativa, sino algo más grave como es la proliferación desordenada de leyes

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oportunistas, banales, fugaces o coyunturales ("leyes desechables", "leyes de neutrones legislativos",

"leyes en estado gaseoso"). Por ello, debe recuperarse el concepto de la Ley como instrumento político
y como garantía de los derechos de los ciudadanos. A través de la misma se enuncian los principios
rectores de nuestra convivencia y el legislador muestra a la sociedad las líneas fundamentales de su
voluntad política y la capacidad para organizar la convivencia y asegurar su prosperidad.

Mejores resultados implican administraciones inspiradas en objetivos y dirigidos a los resultados,

basados en criterios de eficacia, innovación y flexibilidad. Una administración cercana, útil, inspirada en
objetivos, con programas y proyectos inmediatos y flexibles, dirigida a los resultados, con evaluación
de los programas y proyectos, competitiva, inyectora de la competencia en la prestación de servicios,
inspirada en los principios de cooperación y coordinación, orientada al mercado, eficiente, con un
mejor aprovechamiento del dinero y con un mayor desarrollo económico.

Y, en estos momentos en los que nos hemos visto sacudidos por una profunda crisis económica, los
poderes públicos y las administraciones deben esforzarse por actuar como motor de recuperación
económica, creando instrumentos que generen confianza en los ciudadanos e impulsen la actividad
económica. En definitiva, aquí y ahora, adquiere plena virtualidad la lucha por una sociedad
democrática avanzada con una administración moderna capaz de afrontar los retos del nuevo milenio.

II. LA MEJORA REGULATORIA Y LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA (1)

El concepto que viene a denominarse "better regulations" se engloba dentro de la filosofía managerial
pública más amplia denominada gobernanza. Si a este último se le ha sabido acuñar una traducción al
original término anglosajón "gobernance", no existe consenso científico aún para designar en
castellano el término "better regulations", que, dejando a un lado muchos matices integrantes del
término, traduciremos como mejora regulatoria. Veamos los distintos planteamientos en cada ámbito
organizativo.

1.- UNIÓN EUROPEA

En relación con el estado de las mejoras regulatorias en la Unión Europea, debemos comenzar citando
el Libro Blanco de 2001 sobre la gobernanza europea, que contemplaba y hacía suyo el plan de acción
de la Comisión, denominado Informe Mandelkern. Las conclusiones de dicho informe se resumen en
"Las 3 A" siguientes: una legislación Apropiada, una legislación Aceptada y una legislación Aplicada".
De ello se derivan como consecuencias activas:

Simplificar y mejorar el marco de la legislación.

Promover una cultura de diálogo y participación.

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Evaluaciones de impacto sistemáticas efectuadas por la Comisión.

El siguiente hito comunitario lo constituye el Acuerdo interinstitucional «Legislar Mejor» de 23

Septiembre de 2003 (Estrategia global para mejorar la calidad de la legislación). Y el primer
compromiso concreto y palpable se adoptó en el Consejo europeo de 8 de Marzo 2007, a través de la
aprobación del plan de acción de la Comisión para reducir las cargas administrativas sobre las
empresas un 25% antes del 2012 a nivel europeo y nacional. A resultas de este compromiso, se han
ido evacuando diversos informes de seguimiento, siendo el último el Tercer informe estratégico sobre
Better Regulation en la UE COM (2009)15, de 28 de enero de 2009.

2.- ESPAÑA

Las directrices actuales de "better regulations" en España se encauzan hacia tres direcciones que
suponen tres objetivos distintos, pero que están íntimamente relacionados, inciden en mayor o menor
medida. Nos estamos refiriendo a:

La Administración electrónica.

La recepción y transposición de la Directiva 2006/123 (LA LEY 12580/2006), de servicios, así como la
adaptación normativa que ello comporta.

La reducción de cargas administrativas como objetivo autónomo de la estrategia de Lisboa.

Por "regulación" hay que entender "el conjunto de instrumentos con los cuales las entidades públicas
imponen obligaciones a las empresas y ciudadanos, directamente o por delegación a organizaciones no
gubernamentales o entidades autorizadas a autorregularse". En calidad regulatoria, medimos la carga
de las obligaciones de información, que son actividades obligatorias (de orden administrativo) en las
empresas impuestas por las Administraciones. El concepto anterior es sensiblemente diverso del
clásico concepto de regulación seguido por la doctrina jurídico administrativista, y entendido como
"actividad normativa en la que el Gobierno condiciona, corrige, altera los parámetros naturales y
espontáneos del mercado, imponiendo exigencias o requisitos a la actuación de los agentes
económicos".

En España, la mejora de la legislación se debe traducir en:

Reducción de costes administrativos y simplificación de las relaciones de la Administración con los

ciudadanos y las empresas.

Eliminación de obstáculos y cargas legislativas que entorpezcan la actividad empresarial, lo que

redunda en un aumento de la productividad de las empresas.

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Incremento de la transparencia en la actividad legislativa y fomento del "Buen gobierno".

Revisión y actualización de la legislación vigente y adecuación de la misma mediante un cribado y

derogación de la legislación en desuso u obsoleta.

Y un análisis exhaustivo del impacto y de las consecuencias de la aplicación de la nueva legislación

bajo varios aspectos: económico, social, medioambiental, de género, etc.

En cuanto al iter de reformas que en este sentido se ha seguido en la Administración General del
Estado en relación con las competencias de ámbito nacional, es preciso realizar un breve repaso de
dichos avances, por cuanto suponen el marco normativo que de forma necesaria ha de tenerse en
cuenta para valorar la propuesta normativa autonómica.

Así, en 1999 se crea la red de centros de Ventanilla Única Empresarial (VUE), mediante acuerdos entre
la Administración General del Estado (Ministerios de Economía y Hacienda, Trabajo y Asuntos Sociales
y Administraciones Públicas), las Comunidades Autónomas, las Entidades locales y el Consejo Superior
de Cámaras de Comercio. Su objetivo era crear una red de oficinas donde se prestasen servicios
integrados de información, atención y tramitación administrativa orientados a la creación de empresas.
De esta manera se pretendía incidir en la potenciación de la Pequeña y Mediana Empresa.

En el año 2003, y ya tomando como referencia la Carta Europea de la Pequeña Empresa, se crea la
figura de la sociedad limitada Nueva Empresa (SLNE) y el Centro de Información y Red de Creación de
Empresas (CIRCE), un sistema de información para la tramitación electrónica de la constitución de la
sociedad limitada Nueva Empresa. El CIRCE se crea en la Ley 7/2003, de 1 de abril (LA LEY 569/2003),
de la sociedad limitada Nueva Empresa, que modifica la Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades
de Responsabilidad Limitada (LA LEY 1210/1995).

Como consecuencia de lo acordado en el Consejo Europeo del año 2005 en el que se decide renovar la
Estrategia de Lisboa haciendo clara referencia a la Carta Europea de la Pequeña Empresa, España
elabora el Plan Nacional de Reformas, siendo uno de sus ejes el Plan de Fomento Empresarial. Este
Plan se marcó los siguientes objetivos:

Potenciar la iniciativa emprendedora en toda la sociedad. En particular, el Programa Nacional de

Reformas se planteó como objetivo específico acelerar el ritmo de creación de empresas en torno a un
25% (del 10% al 12,5%).

Aumentar la creación de empresas innovadoras y de base tecnológica.

Simplificar el entorno jurídico y administrativo en el que las empresas desarrollan su actividad.

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Potenciar la capacidad innovadora no tecnológica y la adopción de las tecnologías de la comunicación y

de la información en todas las empresas.

Aumentar la presencia internacional de las empresas españolas.

Estimular el crecimiento de las empresas y su competitividad.

Como respuesta de España a la decisión del Consejo Europeo del año 2006 de reducir los tiempos de
creación de empresas a una semana, se adoptaron una serie de medidas en la Ley 56/2007, de 28 de
diciembre (LA LEY 13215/2007), de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, que
modifica la Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades de Responsabilidad Limitada (LA LEY
1210/1995). Las medidas introducidas fueron:

Posibilidad de que los socios de una sociedad limitada se acojan a un modelo orientativo de estatutos
sociales.

Se fija en 48 horas la inscripción en el Registro Mercantil Provincial de la escritura de constitución de la

sociedad limitada en el caso de que incluya de manera íntegra dicho modelo orientativo de estatutos
sociales.

Se crea una bolsa de denominaciones sociales con reserva.

Otra actuación muy importante a destacar es el Plan de Reducción de cargas administrativas y mejora
de la regulación. El Gobierno de España adoptó mediante Acuerdo de Consejo de Ministros, en su
reunión de 4 de mayo de 2007, el impulso del programa de mejora de la reglamentación y reducción
de cargas administrativas y se comprometió a la elaboración de un Plan de Acción en la materia con
objetivos y medidas concretas, encargo que se encomendó al Grupo de Alto Nivel que se constituyó
para tal fin.

El Consejo de Ministros de 20 de junio de 2008, aprobó el Acuerdo para el desarrollo del Plan de
Reducción de Cargas Administrativas y Mejora de la Regulación. En aplicación de este Plan se han
elaborado varios paquetes de medidas de reducción de cargas administrativas. En el área de creación
de empresas cabe destacar la medida 59 del segundo paquete de medidas aprobado por el Gobierno
en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 14 de agosto de 2008. Esta medida consiste en las siguientes
actuaciones:

Extensión de la tramitación telemática a los autónomos.

Iniciación del procedimiento directamente por Internet.

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Intensificación de la colaboración con comunidades autónomas y( entidades locales para la

normalización y simplificación de trámites.

La primera actuación se lleva a cabo mediante el Real Decreto que regula el uso del Documento Único
Electrónico (DUE) para la tramitación telemática de las empresas individuales (autónomos) aprobado
por el Consejo de Ministros de 26 de marzo de 2010.

La segunda actuación se puso en marcha en diciembre de 2008, de manera que ya es posible por parte
del ciudadano tramitar su DUE directamente, a través de la sede electrónica de la DGPYME, mediante
certificado de firma electrónica. Es lo que se ha denominado PAIT virtual. De esta manera, se da
cumplimiento a lo establecido por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los servicios públicos (LA LEY 6870/2007).

La tercera y última actuación se puso en marcha, en una primera fase, con la colaboración entre las
plataformas e-facil (desarrollada por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y Sociedad de la
Información en el marco del programa Avanza local soluciones) y el sistema CIRCE. Esta colaboración
permite el intercambio de datos de manera que desde el sistema CIRCE se puedan solicitar y tramitar
por vía electrónica las licencias municipales de las Entidades locales que utilicen la plataforma e-fácil.

Los Programas Nacionales de Reformas 2012 y 2013 (PNR 2012 y PNR 2013), en el ámbito de las
grandes reformas estructurales que acometen con vistas a dinamizar la economía y a aumentar el
empleo y la competitividad, contienen varias medidas con incidencia en el campo de la simplificación
administrativa. Así, la "Agenda de Reformas" del PNR 2012 dedica todo un apartado a "Crecimiento y
Competitividad", entre cuyos ítems figura uno expresamente dirigido a la eliminación de barreras
administrativas y al fomento de la unidad de mercado y de la competencia. En dicho ítem, el PNR
señala como "la eliminación de barreras administrativas, obstáculos y trabas para la realización de las
actividades económicas tiene un impacto positivo sobre las actuaciones llevadas a cabo por los
operadores económicos" y, en este sentido, enuncia una medida justamente titulada "Reducción de
cargas administrativas". El objetivo de la medida es "Reducir el peso burocrático de la Administración,
eliminando trabas e incrementando la simplificación y mejora procedimental, para facilitar la
tramitación administrativa por ciudadanos y empresarios para el mejor ejercicio de los derechos y
cumplimiento de sus obligaciones", y comprende diversas actuaciones, entre otras las siguientes:

Impulsar la simplificación administrativa de forma coordinada con el resto de AAPP para restablecer la
unidad de mercado dentro de España.

Promover la autoevaluación sistemática y periódica por parte de los Organismos Públicos de la

normativa y los procedimientos administrativos con vistas a su simplificación y optimización.

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Conseguir que el 50% de los ciudadanos y el 80% de las empresas usen de forma habitual la
administración electrónica.

Asimismo, por Acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012, quedó constituida, bajo la
Presidencia del Subsecretario del Ministerio de la Presidencia, la Comisión para la Reforma de las
Administraciones Públicas (CORA), encargada de realizar un estudio integral de la Administración
española, que permitiera adoptar las mejoras que la doten del tamaño, eficiencia y flexibilidad que
demandan los ciudadanos y la economía del país y para transformar su estructura, con el doble
objetivo de posibilitar el crecimiento económico y la prestación efectiva de los servicios públicos y de
eliminar aquellas disfuncionalidades y defectos que pudieran dificultar ambos. De conformidad con el
citado Acuerdo, se crearon cuatro Subcomisiones en el seno de la Comisión, cada una de las cuales
habría de encargarse de la realización de una fase concreta de dicho estudio. Entre ellas, se creaba la
Subcomisión de Simplificación Administrativa, con el objetivo de eliminar trabas burocráticas y
simplificar procedimientos en beneficio de los ciudadanos y de las empresas. La segunda de las
cuarenta y una medidas de actuación propuestas por esa Subcomisión se refiere a la elaboración de un
Manual de simplificación administrativa y reducción de cargas para la Administración General del
Estado.

El Consejo de Ministros recibió, en fecha 21 de junio de 2013, el informe de la Comisión para la

Reforma de las Administraciones Públicas, guía e instrumento al servicio de la AGE y al servicio de las
restantes Administraciones Públicas, cuyas doscientas dieciocho medidas se enfocan hacia los
siguientes objetivos: reforzar la disciplina presupuestaria y la transparencia públicas, racionalizar el
sector público, mejorar la eficacia y eficiencia de la Administración y cambiar la cultura administrativa
por una cultura enfocada al administrado.

Simultáneamente, por Real Decreto 479/2013, de 21 de junio (LA LEY 9996/2013), se crea la Oficina
para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA), órgano que asume la ejecución
coordinada de las medidas incluidas en el informe de la CORA, su seguimiento e impulso, pudiendo, en
su caso, proponer nuevas medidas.

Por Resolución de 7 de octubre de 2014 de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas se

publica el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 19 de septiembre de 2014 por el que se toma
conocimiento del Manual de simplificación administrativa y reducción de cargas para la Administración
General del Estado. Dicho Manual va dirigido a establecer pautas y criterios metodológicos,
sustentados en planes de acción anuales, con la pretensión de que se convierta en un instrumento
decisivo, que contribuya positivamente a la dinamización de la economía y a la flexibilización de las
relaciones de la AGE con los ciudadanos, empresas, emprendedores y organizaciones del tercer sector.
Se trata de un instrumento aplicable a la Administración General del Estado, con vocación de utilidad
extensiva a las demás Administraciones Públicas españolas, que podrán adoptarlo cuando no
dispongan de otra herramienta propia de similares características y contenido.

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3.- CASTILLA Y LEÓN

El Gobierno de Castilla y León está actuando en los siguientes ámbitos:

a) Plan Estratégico de Modernización de la Administración de Castilla y León

El Plan Estratégico de Modernización de la Administración de Castilla y León 2008-2011 constituye el

marco global que determina las acciones necesarias para impulsar la modernización, en él se definen
los objetivos generales y específicos, las estrategias y los grupos de interés, estableciéndose una Red
de programas que serán ejecutados coordinadamente desde todas las Consejerías, Organismos
Autónomos, Entes Públicos de Derecho Privado y Delegaciones Territoriales.

b) Administración Electrónica

La Administración electrónica, consecuencia última de la necesaria e imprescindible evolución y

adaptación de la administración pública tradicional, es una administración moderna que se relaciona
con la sociedad utilizando tecnologías de la información y de la comunicación (internet, teléfono, fax,
SMS, TDT,...), sin necesidad de desplazamientos a las oficinas tradicionales, sin emplear papeles,
posibilitando realizar cualquier trámite a cualquier hora, de cualquier día del año con el fin de mejorar
los servicios públicos.

El Plan Estratégico de modernización de la Administración de Castilla y León 2008-2011 establecía en

la Estrategia número 1 de "Administración Más Fácil" el programa de actuación "En Red" y, como una
de las líneas de actuación, el diseño del plan de implantación de la Administración electrónica.

El Plan de Implantación de la Administración Electrónica en Castilla y León 2009-2011, aprobado por

Acuerdo 29/2009, de 12 marzo, de la Junta de Castilla y León, promovía la responsabilidad,
participación activa e implicación de todas las instancias de la administración en la consecución del
objetivo final de garantizar el derecho de los ciudadanos a acceder electrónicamente a ella.

c) Racionalización y simplificación administrativa

La racionalización administrativa supone el análisis de las actuales estructuras organizativas,

procedimientos y procesos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, la definición de
criterios objetivos y la implantación paulatina de técnicas de gestión que conducirán a la optimización
de los recursos humanos y a la reordenación, simplificación, normalización y automatización progresiva
de los procedimientos. En este sentido, el Decreto 23/2009, de 26 de marzo (LA LEY 5478/2009) de
medidas relativas a la simplificación documental en los procedimientos administrativos. De esta forma
y para la óptima puesta en marcha de las medidas contenidas en éste, se hacía necesario dar
conocimiento a los empleados públicos de un conjunto de herramientas que deben conocer para la

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correcta aplicación del mismo. Así, se aprueba la Orden de 941/2009, de 2 de mayo, por la que se
desarrolla el Decreto, la Orden 942/2009, de 2 de mayo, sobre normalización de formularios asociados
a procedimientos administrativos y cuantas Guías fueran necesarias para dar asistencia a los servicios
gestores de los procedimientos administrativos que son, al fin y al cabo, destinatarios inmediatos y
ejecutores de las medidas de simplificación.

d) Reducción de Cargas Administrativas

También se ha pretendido impulsar y hacer más fácil el quehacer diario de los empresarios. Para ello,
cualquier medida de simplificación y reducción de cargas administrativas es siempre positiva en la
medida que redunda directamente en la actividad económica de la Región. Facilitar las relaciones de
las empresas con la Administración debe ser un objetivo prioritario ya que incentiva a los
emprendedores y atrae a la inversión empresarial. Con el Programa de simplificación y reducción de
cargas se quiere lograr la reducción del coste de tramitación para las empresas derivado de las
obligaciones impuestas por las Administraciones Públicas.

e) Calidad Normativa y Mejor Regulación

Desde finales del siglo XX, en el ámbito occidental se está trabajando en el campo de la mejora de la
regulación, con el objetivo de conseguir simplificar y racionalizar el entorno normativo. La experiencia
ha demostrado que la inversión en la mejora de la regulación multiplica el rendimiento de las políticas
públicas que se implementan desde las Administraciones Públicas. Por todo ello se elaboró un Manual
de Calidad Normativa en el que se especifican los principios y criterios que han de seguir los centros
directivos para la elaboración y revisión de las disposiciones normativas, con el objeto de garantizar el
estudio de los posibles impactos en las políticas públicas y que no se generen cargas administrativas
innecesarias e injustificadas. Asimismo, por Decreto 43/2010, de 7 de octubre (LA LEY 20417/2010) se
aprobaron determinadas medidas de mejora en la calidad normativa de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León.

Por último, hay que citar la Ley 5/2014, de 11 de septiembre (LA LEY 14392/2014), de medidas para
la reforma de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. Su Título Preliminar recoge el
objeto y la finalidad de la ley dirigida a lograr un funcionamiento más eficaz y eficiente de la
Administración autonómica, adaptada a las necesidades de los ciudadanos, optimizando recursos y
simplificando procedimientos. En el Título II denominado "Medidas de simplificación" abarca aquellas
modificaciones dirigidas a agilizar procedimientos y reducir trámites, respecto de las infracciones
previstas en 22 leyes autonómicas y en dos decretos se prevé una reducción del 50% de la sanción
pecuniaria en las infracciones que no sean de carácter muy grave cuando el pago se efectúe con
carácter voluntario después de la notificación de la propuesta de resolución y antes de la resolución del
procedimiento.

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III. DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS A LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA

ADMINISTRACIÓN LOCAL (2)

1. LA DIRECTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO DE 12 DE DICIEMBRE DE

2006 RELATIVA A LOS SERVICIOS EN EL MERCADO INTERIOR

La Directiva establece un marco jurídico general que beneficia a una amplia gama de servicios sin por
ello descuidar las peculiaridades de cada tipo de actividad o de profesión y de sus respectivos sistemas
de regulación. Este marco se basa en un enfoque dinámico y selectivo, consistente en suprimir de
forma prioritaria las barreras que se pueden eliminar rápidamente y, respecto a las demás, iniciar un
proceso de evaluación, consulta y armonización complementaria de cuestiones específicas para
permitir modernizar de forma progresiva y coordinada los sistemas nacionales de regulación de las
actividades de servicios, operación que es indispensable para realizar un auténtico mercado interior de
servicios. Como principales aspectos debemos destacar los siguientes:

Se prevé una combinación equilibrada de medidas relativas a la armonización selectiva, a la

cooperación administrativa, a la disposición sobre la libre prestación de servicios y al estímulo para la
elaboración de códigos de conducta sobre determinadas cuestiones. Esta coordinación de las
legislaciones nacionales debe garantizar un elevado grado de integración jurídica comunitaria y un alto
nivel de protección de los objetivos de interés general y, especialmente, la protección de los
consumidores, que es indispensable para establecer una confianza entre los Estados miembros. La
Directiva también tiene en cuenta otros objetivos de interés general, incluida la protección del medio
ambiente, la seguridad pública y la salud pública y la necesidad de ajustarse al Derecho del trabajo.

Se aplica la Directiva siempre que las actividades de que se trate estén abiertas a la competencia y,
por tanto, no se obligue a los Estados miembros ni a liberalizar servicios de interés económico general
ni a privatizar entidades públicas que presten este tipo de servicios, ni a abolir los actuales monopolios
para otras actividades o determinados servicios de distribución.

Se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se
aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio,
urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas
por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la
actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su
actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.

La Directiva determina varias medidas de necesaria aplicación por los Estados miembros:

Medidas de simplificación de los procedimientos administrativos (Capitulo II, artículos 5 a 8).

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Medidas en garantía de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios (Capítulo III,

artículos 9 a 15). Debemos destacar dos normas: el artículo 9 ("los estados miembros solo podrán
supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se
reúnan las siguientes condiciones: a) el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador
de que se trata; b) la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón
imperiosa de interés general; c) el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida
menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser
realmente eficaz") y el artículo 13.4 ("A falta de respuesta en el plazo fijado o ampliado con arreglo al
apartado 3, se considerará que la autorización está concedida. No obstante se podrá prever un
régimen distinto cuando dicho régimen esté justificado por una razón imperiosa de interés general,
incluidos los legítimos intereses de terceros").

Medidas tendentes a la libre circulación de servicios (Capítulo IV, artículos 16 a 21).

2. LA LEY 17/2009, DE 23 DE NOVIEMBRE, SOBRE EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE

SERVICIOS Y SU EJERCICIO

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009), sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio (LLAASE) incorporó, parcialmente, al Derecho español, la Directiva
2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 (LA LEY
12580/2006), relativa a los servicios en el mercado interior. La Ley fomenta una aplicación
generalizada de sus principios con objeto de impulsar una mejora global del marco regulatorio del
sector servicios, para así obtener ganancias de eficiencia, productividad y empleo en los sectores
implicados, además de un incremento de la variedad y calidad de los servicios disponibles para
empresas y ciudadanos.

En efecto, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009), viene a consolidar los principios
regulatorios compatibles con las libertades básicas de establecimiento y de libre prestación de servicios
y al mismo tiempo permite suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustificadamente
el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio:

Se pone énfasis en que los instrumentos de intervención de las Administraciones Públicas en este
sector deben de ser analizados pormenorizadamente y ser conformes con los principios de no
discriminación, de justificación por razones imperiosas de interés general y de proporcionalidad para
atender esas razones.

Se exige que se simplifiquen los procedimientos, evitando dilaciones innecesarias y reduciendo las
cargas administrativas a los prestadores de servicios.

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Se refuerzan las garantías de los consumidores y usuarios de los servicios, al obligar a los prestadores
de servicios a actuar con transparencia tanto respecto a la información que deben proveer como en
materia de reclamaciones.

Dicha Ley consta de un total de 32 artículos, agrupados en seis capítulos (Disposiciones Generales,
Libertad de establecimiento de los prestadores de servicios, Libre prestación de servicios para
prestadores de otro Estado miembro, Simplificación administrativa, Política de calidad de los servicios y
Cooperación administrativa para el control efectivo de los prestadores). Aquí nos interesa destacar el
capítulo IV –"Simplificación administrativa"– que incluye varios preceptos dirigidos a la simplificación
de los procedimientos. En concreto:

Se obliga a las Administraciones Públicas a eliminar los procedimientos y trámites que no sean
necesarios o sustituirlos por alternativas que resulten menos gravosas para los prestadores y a aceptar
los documentos emitidos por una autoridad competente de otro Estado miembro de los que se
desprenda que un requisito exigido en cuestión está cumplido, sin poder exigir la presentación de
documentos originales, copias compulsadas o traducciones juradas, salvo en los casos previstos por la
normativa comunitaria o justificados por motivos de orden público y seguridad.

Se establece que todos los procedimientos y trámites podrán realizarse a distancia y por medios
electrónicos, lo que reducirá la carga que los procedimientos suponen tanto para los prestadores de
servicios como para las autoridades públicas.

Se pone en marcha un sistema de una ventanilla única a través del cual los prestadores podrán llevar a
cabo en un único punto, por vía electrónica y a distancia, todos los procedimientos y trámites
necesarios para el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

3. LA LEY 25/2009, DE 22 DE DICIEMBRE, DE MODIFICACIÓN DE DIVERSAS LEYES PARA SU

ADAPTACIÓN A LA LEY SOBRE EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS Y SU EJERCICIO

Para alcanzar el objetivo de reformar significativamente el marco regulatorio no basta con el

establecimiento de los principios generales que deben regir la regulación actual y futura de las
actividades de servicios, sino que es necesario proceder a un ejercicio de evaluación de toda la
normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y de su ejercicio, para adecuarla a los
principios que dicha Ley establece.

En este contexto, el objetivo de la Ley 25/2009 (LA LEY 23130/2009) es doble:

En primer lugar, adapta la normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre (LA LEY 20597/2009), sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en
virtud del mandato contenido en su Disposición final quinta.

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En segundo lugar, con objeto de dinamizar en mayor medida el sector servicios y de alcanzar
ganancias de competitividad en relación con nuestros socios europeos, extiende los principios de buena
regulación a sectores no afectados por la Directiva, siguiendo un enfoque ambicioso que permitirá
contribuir de manera notable a la mejora del entorno regulatorio del sector servicios y a la supresión
efectiva de requisitos o trabas no justificados o desproporcionados. El entorno regulatorio resultante de
la misma, más eficiente, transparente, simplificado y predecible para los agentes económicos,
supondrá un significativo impulso a la actividad económica.

Dicha Ley consta de 48 artículos agrupados en seis títulos (Medidas horizontales, Servicios industriales
y de la construcción, Servicios energéticos, Servicios de transporte y comunicaciones, Servicios
medioambientales y de agricultura y Otras medidas). Asimismo, hay que reseñar a los efectos que aquí
nos interesa la modificación legislativa que se realiza en:

los artículos 70 bis (LA LEY 847/1985) 4 y 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local (LA LEY 847/1985),

y los artículos 39 bis (LA LEY 3279/1992), 43 (LA LEY 3279/1992) y 71 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común (LA LEY 3279/1992).

4. LA LEY 2/2011, DE 4 DE MARZO, DE ECONOMÍA SOSTENIBLE

El Título II de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LA LEY 3603/2011) (LES) recoge
las reformas que la Ley realiza con la finalidad de incidir directamente en la mejora de la
competitividad del tejido económico español. De este modo, la Ley de Economía Sostenible (LA LEY
3603/2011) continúa el esfuerzo de remoción de obstáculos administrativos iniciado con las normas de
transposición de la Directiva de Servicios, pero, además, asume la necesidad de incidir en otros
aspectos que resultan en la actualidad negativos para la situación de nuestra economía o que son
susceptibles de simplificación y agilización. En el Capítulo I del referido Título II introduce una serie de
medidas de simplificación administrativa en varios ámbitos:

En primer lugar, se establece la obligación, para el Gobierno y las Comunidades Autónomas, de

impulsar reformas normativas para ampliar el ámbito de aplicación del silencio administrativo positivo.

En segundo lugar, se modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LA LEY
847/1985), para restringir la posibilidad de exigir licencias a aquellas actividades en las que concurran
razones imperiosas de interés general, vinculadas con la protección de la salud o seguridad públicas, el
medioambiente o el patrimonio histórico-artístico. En este sentido, se añaden los artículos 84 bis y ter
a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985).

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Finalmente, se habilita a las Haciendas Locales, a través de la reforma del Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales (LA LEY 362/2004), a cobrar tasas por las actividades de verificación para aquellas
actividades no sujetas a autorización o control previo (artículo 20.4. i), y se prevé en la disposición
adicional octava un procedimiento de clarificación de la situación resultante en cuanto a las licencias
exigibles tras la reforma.

5. EL REAL DECRETO-LEY 8/2011, DE 1 DE JULIO, DE MEDIDAS DE APOYO A LOS DEUDORES

HIPOTECARIOS, DE CONTROL DEL GASTO PÚBLICO Y CANCELACIÓN DE DEUDAS CON EMPRESAS Y
AUTÓNOMOS CONTRAÍDAS POR LAS ENTIDADES LOCALES, DE FOMENTO DE LA ACTIVIDAD
EMPRESARIAL E IMPULSO DE LA REHABILITACIÓN Y DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

El Capítulo V del Real Decreto-Ley 8/2011 (LA LEY 14238/2011) contemplaba las medidas específicas
de seguridad jurídica en el sector inmobiliario, que se centraban básicamente en dos tipos:

las relacionadas con la imposibilidad de concesión de facultades de extraordinaria relevancia e impacto

sobre el territorio por medio de la técnica del silencio positivo,

y las relativas a medidas registrales cuyo objeto consiste en garantizar y fortalecer la seguridad
jurídica en los actos y negocios inmobiliarios por medio del Registro de la Propiedad.

En relación con las primeras, se confirmaba la regla, ya contenida en la Ley estatal de Suelo, de la
imposible adquisición por silencio administrativo, de facultades o derechos que contravengan la
ordenación territorial o urbanística, y que culminan determinando la nulidad de pleno derecho de estos
actos. La sentencia de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ha fijado como
doctrina legal que el artículo 8.1,b) de la Ley de Suelo constituye una norma con rango de ley básica
estatal, con los mencionados efectos. Para ello, nada mejor que explicitar el carácter negativo del
silencio en los procedimientos más relevantes de declaración de conformidad, aprobación o
autorización administrativa en dichos ámbitos, lo que sin duda contribuirá a una mayor seguridad
jurídica, impidiendo que la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los
Ayuntamientos permita entender a cualquier privado que le han sido concedidas licencias urbanísticas
del más variado tipo. Así, este Real Decreto Ley 8/2011 en su artículo 23 (LA LEY 14238/2011) –
"Silencio negativo en procedimientos de conformidad, aprobación o autorización administrativa" –
establecía los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo que
requerirían de acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que fuera
preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística (3) .

6. LA LEY 20/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE GARANTÍA DE LA UNIDAD DE MERCADO

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La unidad de mercado constituye un principio económico esencial para el funcionamiento competitivo

de la economía española. El principio de unidad de mercado tiene su reflejo en el artículo 139 de la
Constitución (LA LEY 2500/1978) que expresamente impide adoptar medidas que directa o
indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre
circulación de bienes en todo el territorio español. Con el fin de hacer efectivo el principio de unidad de
mercado, en las últimas décadas se han llevado a cabo importantes actuaciones. Sin embargo, y a
pesar de las medidas adoptadas, la fragmentación subsiste en el mercado español, lo que se traduce
en un elevado coste que dificulta de forma considerable la actividad de las empresas. La necesidad de
eliminar este coste así como los obstáculos y trabas derivados del crecimiento de la regulación ha sido
una de las principales demandas que los operadores económicos han venido trasladando en los últimos
años.

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009), sienta un precedente en materia de unidad
de mercado para el sector servicios que se considera debe extenderse a todas las actividades
económicas. Así, Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LA LEY
19657/2013) (LGUM) se aplicará también a los sectores expresamente excluidos de la Directiva de
Servicios (como por ejemplo las comunicaciones electrónicas; el transporte, las empresas de trabajo
temporal, la seguridad privada, etc.) y a la circulación de productos. Asimismo, tiene en cuenta la
profusa jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con los principios de
necesidad y proporcionalidad, el principio de eficacia nacional y el principio de no discriminación. El
Capítulo IV, "Garantías al libre establecimiento y circulación", partiendo del principio de libre iniciativa
económica, regula la instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad. Especialmente,
importante el contenido del artículo 17 que se ocupa de la "Instrumentación del principio de necesidad
y proporcionalidad".

7. LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA

ADMINISTRACIÓN LOCAL

Esta Ley persigue varios objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar
duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio
"una Administración una competencia", racionalizar la estructura organizativa de la Administración
local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un
control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando
intervenciones administrativas desproporcionadas. Así, para favorecer la iniciativa económica privada,
evitando intervenciones administrativas desproporcionadas, se modifica el artículo 84 bis de la LBRL
(LA LEY 847/1985) de manera que:

se limita el uso de autorizaciones administrativas para iniciar una actividad económica a casos en los
que su necesidad y proporcionalidad queden claramente justificadas,

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y se suprimen monopolios municipales que venían heredados del pasado y que recaen sobre sectores
económicos pujantes en la actualidad.

IV. LA LEY 7/2014, DE 12 DE SEPTIEMBRE, DE MEDIDAS SOBRE REHABILITACIÓN, REGENERACIÓN Y

RENOVACIÓN URBANA, Y SOBRE SOSTENIBILIDAD, COORDINACIÓN Y SIMPLIFICACIÓN EN MATERIA
DE URBANISMO DE CASTILLA Y LEÓN

1. EL OBJETO DE LA LEY

La Ley 7/2014, de 12 de septiembre (LA LEY 14394/2014), de medidas sobre rehabilitación,

regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de
urbanismo de Castilla y León (4) se estructura en cuatro títulos:

el Título I aborda algunas modificaciones de la Ley de Ordenación del Territorio de Castilla y León,

el Título II contiene numerosas modificaciones de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, al ser la

ciudad el objeto central de la ley, en gran parte amparadas en la reforma de la legislación básica
operada mediante la Ley 8/2013, de 26 de junio (LA LEY 10340/2013),

el Título III contiene modificaciones puntuales sobre la Ley del Ruido de Castilla y León,

y el Título IV introduce una serie de cambios sobre la Ley del derecho a la vivienda y la Ley de medidas
urgentes en materia de Vivienda.

Las modificaciones que se introducen en la Ley 5/1999, de 8 de abril (LA LEY 2412/1999), de
Urbanismo de Castilla y León (en adelante, LUCyL) se pueden clasificar de la siguiente manera:

medidas específicas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana (Capítulo I del Título II de
la Ley 7/2014 (LA LEY 14394/2014)),

y medidas complementarias sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de

urbanismo (Capítulos II, III y IV del Título II de la Ley 7/2014 (LA LEY 14394/2014)).

2. LA NUEVA REGULACIÓN DE LA LICENCIA URBANÍSTICA Y LA DECLARACIÓN RESPONSABLE BAJO EL

PARADIGMA DE LA SIMPLIFICACIÓN

Entre las medidas complementarias el Capítulo IV del Título II de la Ley 7/2014, de 12 de septiembre
(LA LEY 14394/2014), incorpora en materia de licencia urbanística y declaración responsable
relevantes reformas bajo el denominador común de la simplificación.

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En sintonía con la evolución general de las técnicas de control administrativo en el contexto europeo se
reserva la licencia como tal para los actos de uso del suelo más relevantes y para los demás el régimen
de declaración responsable.

En materia de "licencia urbanística" destacan los siguientes aspectos:

Se modifica la rúbrica del Capítulo I del Título IV de la Ley 5/1999, de 8 de abril (LA LEY 2412/1999),
de Urbanismo de Castilla y León, que pasa a denominarse "Control del uso del suelo".

Los artículos 97 a 105 del Capítulo I del título IV de la Ley 5/1999, de 8 de abril (LA LEY 2412/1999),
de Urbanismo de Castilla y León, pasan a constituir la sección 1ª de dicho capítulo, titulada "Licencia
urbanística".

Se regulan los actos de uso del suelo que requieren la obtención de licencia urbanística y los que no la
precisan (artículo 97.1 (LA LEY 2412/1999) y 2 LUCyL).

Se regula el régimen del silencio administrativo (artículo 99.3 LUCyL (LA LEY 2412/1999)).

Los actos de uso del suelo amparados por licencia urbanística deberán realizarse dentro de los plazos
de inicio, interrupción máxima y finalización señalados en la propia licencia (artículo 102 LUCyL (LA LEY
2412/1999)).

Y en materia de "declaración responsable" se introducen las siguientes modificaciones:

Se añade la sección 2ª al Capítulo I del Título IV de la Ley 5/1999, de 8 de abril (LA LEY 2412/1999),
de Urbanismo de Castilla y León.

Se incluyen dicha sección los artículos 105 bis a 105 quater disciplinando los actos sujetos a
declaración responsable, su régimen jurídico, procedimiento y efectos.

Se añade el artículo 122 bis a la Ley 5/1999, de 8 de abril (LA LEY 2412/1999), de Urbanismo de
Castilla y León, bajo el título "protección de la legalidad respecto de actos sujetos a declaración
responsable".

Asimismo, no debemos olvidar que tras esta reforma de la LUCyL (LA LEY 2412/1999) se modificará el
Decreto 22/2004, de 29 de enero (LA LEY 2286/2004) que aprobaba el Reglamento de Urbanismo de
Castilla y León (RUCyL).

V. LAS NOVEDADES EN MATERIA DE LICENCIA URBANÍSTICA Y DECLARACIÓN RESPONSABLE

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1. LOS PRINCIPIOS DE INTERVENCIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO

DE UNA ACTIVIDAD

a) La libertad de establecimiento y los regímenes de autorización (artículos 4 a 11 LLAASE) (5)

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009), sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio contempla en su Capítulo II la regulación de "Libertad de establecimiento de los
prestadores de servicios". Dichas normas son de aplicación a todos los casos en que un prestador
quiera establecerse en España.

En primer lugar, el capítulo consagra el principio de libertad de establecimiento según el cual los
prestadores de servicios españoles o de cualquier otro Estado miembro o los legalmente residentes en
España podrán establecerse libremente en territorio español para ejercer una actividad de servicios de
acuerdo con lo establecido en esta Ley (artículo 4.1). Una vez establecidos, los prestadores de
servicios podrán ejercer su actividad en todo el territorio nacional, sin perjuicio de que para la apertura
de un establecimiento físico en otra parte del territorio se pueda requerir una autorización (artículo
4.2).

En segundo lugar, disciplina los regímenes de autorización como uno de los trámites más comúnmente
aplicados a los prestadores de servicios constituyendo una restricción a la libertad de establecimiento.
La Ley establece un principio general según el cual el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio
no estarán sujetos a un régimen de autorización. Únicamente podrán mantenerse regímenes de
autorización previa cuando no sean discriminatorios (6) , estén justificados por una razón imperiosa de
interés general (7) y sean proporcionados (8) . En particular, se considerará que no está justificada
una autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador,
para facilitar, si es necesario, el control de la actividad (artículo 5).

En tercer lugar, establece que los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones
deberán ser claros y darse a conocer con antelación aplicándose el silencio administrativo positivo a
estos procedimientos salvo en los casos en los que esté debidamente justificado por una razón
imperiosa de interés general (artículo 6).

A continuación, la Ley se refiere a las limitaciones temporales y territoriales de las comunicaciones,

declaraciones responsables o autorizaciones (artículo 7). En general, se concederán por tiempo
indefinido y tendrán efecto en todo el territorio español, lo que no afectará a la posibilidad de las
autoridades competentes de revocar las autorizaciones o de suspender la actividad cuando dejen de
cumplirse las condiciones que dieron lugar a la obtención de la autorización. Con ello se promueve un
efecto positivo para la actividad económica, por cuanto las limitaciones a la eficacia territorial de las
comunicaciones, declaraciones responsables y autorizaciones, suponen una carga adicional para los
prestadores que limita su movilidad geográfica y crecimiento.

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Asimismo, sólo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté justificado por la escasez de
recursos naturales o físicos o por limitaciones de las capacidades técnicas a utilizar en el desarrollo de
la actividad. En estos casos habrá que seguir un procedimiento concurrencial que garantice la
imparcialidad y transparencia (artículo 8).

Solo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté justificado por la escasez de recursos naturales o

físicos o por limitaciones de las capacidades técnicas a utilizar en el desarrollo de la actividad

Además de las condiciones anteriores, se impone también obligaciones específicas en cuanto a los
principios que deben cumplir los requisitos que regulen el acceso a las actividades de servicios y el
ejercicio de las mismas para garantizar que éstos resulten menos gravosos y más predecibles para los
prestadores de servicios y dispone que las Administraciones Públicas no podrán exigir requisitos,
controles o garantías con finalidad equivalente a la de aquellos a los que ya esté sometido el prestador
en otro Estado miembro (artículo 9).

Lo anterior se complementa con la enumeración de una serie de requisitos prohibidos, a cuyo

cumplimiento por tanto no puede supeditarse en ningún caso el acceso a una actividad de servicios o
su ejercicio. Se trata de requisitos discriminatorios o excesivamente restrictivos que deben ser
eliminados y no ser reintroducidos en el futuro (artículo 10).

Por último, el Capítulo II recoge determinados requisitos que constituyen obstáculos graves a la
libertad de establecimiento, por lo que deben ser de aplicación excepcional y sujetos a una evaluación
previa que demuestre su justificación para el supuesto concreto de que se trate. La exigencia de estos
requisitos sólo podrá justificarse cuando no sean discriminatorios, estén justificados por una razón
imperiosa de interés general y sean proporcionados (artículo 11).

b) La igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad (artículos 39 bis LRJ-PAC y 84.2 LRBL)

La actividad de intervención de las Administraciones Públicas (artículo 39 bis LRJ-PAC) y en especial de

las Entidades locales (artículo 84.2 LRBL) se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de
trato, necesidad y proporcionalidad de forma que en el ejercicio de sus respectivas competencias
cuando establezcan "medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos" o exijan el
"cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad", deberán:

elegir la medida menos restrictiva,

motivar su necesidad para la protección del interés público,

justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen,

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sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

c) Las técnicas de intervención administrativa de las Entidades Locales en la actividad de los

ciudadanos (artículos 84.1 y 84 bis LBRL)

Las Entidades locales podrán "intervenir la actividad de los ciudadanos" a través de los medios que
contempla el artículo 84.1 de LBRL (LA LEY 847/1985):

Ordenanzas y bandos.

Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del
acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de
23 de noviembre (LA LEY 20597/2009), sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.

Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en

el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992).

Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la

normativa reguladora de la misma.

Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.

Por Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre (LA LEY 23745/2009) se modificó el Reglamento de
servicios de las corporaciones locales (Decreto de 17 de junio de 1955) (LA LEY 18/1955) para
adaptarlo a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009) sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio que traspone la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre (LA
LEY 12580/2006), del Parlamento Europeo y del Consejo, de servicios en el mercado interior en los
siguientes aspectos:

Se dio nueva redacción al artículo 5: "La intervención de las corporaciones locales en la actividad de
sus administrados se ejercerá por los medios y principios enunciados en la legislación básica en
materia de régimen local."

Se suprimió el artículo 8 y el apartado 2 del artículo 15.

Se dio nueva redacción el artículo 22.1: "La apertura de establecimientos industriales y mercantiles
podrá sujetarse a los medios de intervención municipal, en los términos previstos en la legislación
básica en materia de régimen local y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009),
sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio."

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Seguidamente, la LBRL en su artículo 84 (LA LEY 847/1985)bis contempla los "criterios para la
elección" de una concreta técnica de intervención administrativa.

En su párrafo primero se establece que con carácter general el "ejercicio de actividades" no se

someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo. No obstante, podrá exigirse
una licencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas actividades económicas:

Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del
medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan
salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.

Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de

inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a
tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.

Y, en su párrafo segundo, respecto a las "instalaciones o infraestructuras físicas" para el ejercicio de

actividades económicas se indica que solo se someterán a un régimen de autorización cuando lo
establezca una Ley (9) que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean susceptibles de generar
daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio
histórico y resulte proporcionado. La evaluación de este riesgo se determinará en función de las
características de las instalaciones, entre las que estarán las siguientes:

La potencia eléctrica o energética de la instalación.

La capacidad o aforo de la instalación.

La contaminación acústica.

La composición de las aguas residuales que emita la instalación y su capacidad de depuración.

La existencia de materiales inflamables o contaminantes.

Las instalaciones que afecten a bienes declarados integrantes del patrimonio histórico.

d) La garantía de la unidad de mercado (artículo 17 LGUM)

Las autoridades – en aplicación del artículo 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la

unidad de mercado (LA LEY 19657/2013) (LGUM) - podrán elegir entre una comunicación, una
declaración responsable o una autorización, en función del interés general a proteger, de los requisitos
que, en su caso, se exijan para la salvaguarda de dicho interés general y en atención a la naturaleza

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de la actividad y de si el medio de intervención se dirige a la propia actividad o a la infraestructura

física.

La autorización es el medio de intervención que más limita el acceso a una actividad económica y su
ejercicio. Por ello, desde la perspectiva de los operadores económicos, se consideran motivos que
habilitan para exigir autorización administrativa, la existencia de razones de seguridad pública, salud
pública, protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad y el orden
público, dentro del cual se incluyen, entre otras, la prudencia y la garantía de la estabilidad financieras
(artículo 17.1 LGUM).

La autorización es el medio de intervención que más limita el acceso a una actividad económica y su ejercicio

Pero aunque exista alguno de esos motivos, siempre deberá valorarse que la exigencia, bien una
declaración responsable o bien una comunicación, no sea suficiente para garantizar el objetivo
perseguido, de acuerdo con el principio de proporcionalidad (artículo 17.4 LGUM). Por ejemplo, en
aplicación del principio de necesidad por salud pública, es posible que deban regularse varias
actividades que se ofrecen en condiciones de mercado en el marco de la planificación sanitaria. A
algunas de estas actividades se les exigirá autorización y a otras una declaración responsable o una
comunicación, en función de si es necesaria una verificación previa de los requisitos exigidos.

Por otro lado, la autorización será el instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva
en los casos donde existe una limitación del número de operadores en el mercado por la escasez de
recursos naturales, el uso del dominio público, las limitaciones técnicas de esa actividad o por la
prestación de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, incluidos aquellos cuya prestación
necesita la utilización del dominio público o porque se trate de servicios que puedan poner en riesgo su
adecuada prestación, como sucede, por ejemplo, con el ejercicio de las actividades desarrolladas por el
taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor, con las concesiones demaniales o con las oficinas
de farmacia.

Es importante subrayar que el artículo 17 LGUM debe entenderse sin perjuicio del principio de eficacia
de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional. Así una vez que los
operadores han obtenido una autorización o presentado una declaración responsable o comunicación
para acceder a una actividad o incluso si han accedido a la misma sin necesidad de realizar ningún
trámite previo, ésta podrá ser ejercida en todo el territorio nacional, sin que quepa, por ejemplo, la
exigencia de una nueva autorización, declaración responsable o comunicación excepto para
determinadas actuaciones para las que se limita este principio de eficacia nacional.

2. LOS ACTOS SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA

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La LUCyL (LA LEY 2412/1999) requiere licencia urbanística entendida como control preventivo que
debe realizar el Ayuntamiento sobre los actos de uso del suelo que excedan de la normal utilización de
los recursos naturales con la finalidad de verificar su conformidad con la normativa urbanística.

Según el artículo 97.1 LUCyL (LA LEY 2412/1999) se requiere la obtención de licencia urbanística para
la realización de los siguientes actos:

Construcciones e instalaciones de todas clases de nueva planta.

Ampliación de construcciones e instalaciones de todas clases.

Demolición de construcciones e instalaciones, salvo en caso de ruina inminente.

Modificación, reforma o rehabilitación de construcciones e instalaciones, cuando tengan carácter

integral o total.

Primera ocupación o utilización de construcciones e instalaciones.

Segregaciones, divisiones y parcelaciones de terrenos.

Actividades mineras y extractivas en general, incluidas canteras, graveras y análogas.

Construcción de presas, balsas y obras de defensa y corrección de cauces públicos.

Desmontes, excavaciones, explanaciones, aterramientos, vertidos y demás movimientos de tierra.

Constitución y modificación de complejos inmobiliarios.

Ejecución de obras e instalaciones en el subsuelo, cuando tengan entidad equiparable a las obras de
nueva planta o afecten a elementos estructurales.

Corta de arbolado y de vegetación arbustiva en suelo urbano y urbanizable.

Construcciones e instalaciones prefabricadas, móviles o provisionales, salvo en ámbitos autorizados.

Otros usos del suelo que se determinen reglamentariamente.

La reforma que la Ley 7/2014 (LA LEY 14394/2014) realiza de este artículo es de escasa importancia,
limitándose a completar las letras d), i) y m) del mismo y a introducir la exigencia de licencia en los
supuestos de constitución y modificación de complejos inmobiliarios.

3. LOS ACTOS NO SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA

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En cambio, conforme al artículo 97.2 LUCyL (LA LEY 2412/1999), no requerirán licencia urbanística
municipal:

Los actos definidos en proyectos de contenido más amplio previamente aprobados o autorizados.

Se trata de aquellos supuestos en los que el Ayuntamiento ya ha realizado, al aprobar dichos

proyectos, el preceptivo control preventivo para verificar su conformidad con la normativa urbanística
(p.ej. obras de urbanización en actuaciones integradas o en suelo urbano consolidado que no tenga la
condición de solar). Ya se contemplaban estos supuestos en el artículo 289 a) RUCyL.

Las obras públicas eximidas expresamente por la legislación sectorial y de ordenación del territorio.

Deben incluirse, entre otras, las siguientes obras públicas: carreteras (artículos 12 de la Ley 25/1988,
de 29 de julio (LA LEY 1589/1988) de Carreteras del Estado y 17 de la Ley 10/2008, de 9 de diciembre
(LA LEY 19655/2008), de Carreteras de Castilla y León); ferrocarriles (artículo 7 de la Ley 39/2003, de
17 de noviembre, del Sector Ferroviario (LA LEY 1731/2003)); aguas (artículo 127 del Real Decreto
Legislativo 1/2001, de 20 de julio (LA LEY 1110/2001), que aprobaba el Texto Refundido de la Ley de
Aguas); montes (artículo 82 de la Ley 3/2009, de 6 de abril (LA LEY 6566/2009), de Montes de Castilla
y León); defensa nacional (artículo 8 del Real decreto 689/1978, de 10 de febrero (LA LEY 252/1978),
que aprobaba el Reglamento de Zonas e Instalaciones de Interés para la Defensa nacional) y concesión
de obras públicas (Disposición Adicional Tercera de la Ley 13/2003, de 23 de mayo (LA LEY 919/2003),
reguladora del contrato de concesión de obras públicas).

Los actos amparados por órdenes de ejecución.

En este sentido, el artículo 97.3 LUCyL (LA LEY 2412/1999) afirma que las órdenes de ejecución
tendrán el mismo alcance que los actos de otorgamiento de licencia urbanística y el artículo 321.2
RUCyL señala que "las órdenes de ejecución eximen de la obligación de obtener licencia urbanística
para los actos de uso del suelo que constituyan su objeto". En cambio, de acuerdo al artículo 326.4
RUCyL "la declaración de ruina no exime al propietario del inmueble del deber de solicitar licencia
urbanística para la ejecución de la demolición o de las obras de conservación o rehabilitación que se
ordenen. En tal caso la licencia debe contemplar todas las actuaciones que deban realizarse en el
inmueble y el resultado final de las mismas, pudiendo concretarse a través de la misma las condiciones
previstas en el planeamiento urbanístico para salvaguardar los valores que sean objeto de protección".

Los actos promovidos por el Ayuntamiento en su propio término municipal.

Se entiende que la aprobación municipal de dicho proyecto equivale a la licencia urbanística en cuanto
con dicho trámite ya se ha realizado el necesario control preventivo para verificar su conformidad con
la normativa urbanística.

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4. LA RESOLUCIÓN DE LA LICENCIA URBANÍSTICA POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

a) Legislación básica estatal

En esta materia es imprescindible repasar el contenido de las distintas normas estatales. De todas
ellas, debemos destacar las siguientes reglas:

"Los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones a que se refiere esta Ley
deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes,
proporcionados al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación. En todo caso, deberán
respetar las disposiciones recogidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, así como
garantizar la aplicación general del silencio administrativo positivo y que los supuestos de silencio
administrativo negativo constituyan excepciones previstas en una norma con rango de ley justificadas
por razones imperiosas de interés general" (artículo 6 de La Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY
20597/2009), sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).

"En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la
Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del
plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que
hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los
supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una
norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario" (artículo 43.1 ab initio de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LA LEY 3279/1992)).

"La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los
solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-
administrativo que resulte procedente" (artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY
3279/1992)).

"Con el fin de agilizar la actuación de las Administraciones Públicas, el Gobierno, en el plazo de tres
meses desde la entrada en vigor de esta Ley, remitirá a las Cortes Generales un proyecto de ley de
modificación del sentido del silencio administrativo en los procedimientos que no se consideren
cubiertos por razones imperiosas de interés general, de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 de
la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común" (artículo 40.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de
Economía Sostenible (LA LEY 3603/2011)).

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"Las Comunidades Autónomas evaluarán igualmente la existencia de razones imperiosas de interés

general que justifiquen el mantenimiento de los efectos desestimatorios del silencio administrativo en
los procedimientos administrativos regulados por normas anteriores a la redacción del artículo 43 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992), derivada de la Ley 25/2009, de 22 de
diciembre (LA LEY 23130/2009), de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Dicha evaluación se llevará a cabo en el plazo
de un año desde la entrada en vigor de esta Ley y servirá de base para impulsar la adecuación
normativa oportuna" (artículo 40.2 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LA LEY
3603/2011)).

"Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa
que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada
su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o
derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística" (artículo 9.7 del Real Decreto
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (LA
LEY 8457/2008)).

"Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio

administrativo negativo, los actos que autoricen: a) Movimientos de tierras, explanaciones,
parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no
formen parte de un proyecto de reparcelación; b) Las obras de edificación, construcción e implantación
de instalaciones de nueva planta; c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya
sean provisionales o permanentes; d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos
incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de
la legislación de protección del dominio público" (artículo 9.8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de
20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (LA LEY 8457/2008)).

b) Ley de Urbanismo de Castilla y León

Dos normas de la LUCyL (LA LEY 2412/1999) referidas al silencio administrativo debemos recoger. En
primer lugar, el artículo 7 bajo el título "Facultades del derecho de propiedad" afirma en su primer
párrafo que:

"Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad, entendidas como las relativas al uso del suelo,
incluidos el subsuelo y el vuelo, y en especial su urbanización y edificación, se ejercerán dentro de los
límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las Leyes y en el planeamiento
urbanístico. En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades
urbanísticas en contra de lo dispuesto en las Leyes o en el planeamiento urbanístico."

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Y, en segundo lugar, el artículo 99.3 LUCyL (LA LEY 2412/1999) cuyo tenor literal es el siguiente:

"Transcurridos los plazos citados en el número anterior sin que se haya resuelto la solicitud, podrá
entenderse otorgada la licencia conforme a la legislación sobre procedimiento administrativo, con las
siguientes excepciones, sin perjuicio de las reglas especiales que establezca la legislación:

a) Cuando el acto solicitado afecte a elementos catalogados o protegidos, o al dominio público, o a sus
zonas de afección.

b) Cuando se trate de los actos citados en las letras a), e), f), i) y l) del apartado 1 del artículo 97.

c) En ningún caso podrán entenderse otorgadas por silencio administrativo licencias contrarias o
disconformes con la normativa urbanística."

En consecuencia, se establece como regla general el otorgamiento de la licencia urbanística una vez
hayan transcurridos los plazos legales sin haberse resuelto la solicitud. En cambio, no operará el
silencio administrativo positivo en los siguientes casos:

Cuando el acto solicitado afecte a elementos catalogados o protegidos, o al dominio público, o a sus
zonas de afección.

Cuando se trate de los actos citados en las letras a), e), f), i) y l) del apartado 1 del artículo 97.

Cuando se trate de licencias contrarias o disconformes con la normativa urbanística.

5. LOS PLAZOS DE EJECUCIÓN DE LA LICENCIA URBANÍSTICA

Los actos de uso del suelo amparados por licencia urbanística deberán realizarse dentro de los plazos
de inicio, interrupción máxima y finalización señalados en la propia licencia (artículo 102 LUCyL (LA LEY
2412/1999)). La reforma se limita a suprimir la remisión que hacía este artículo a los plazos
establecidos "en el planeamiento urbanístico". El artículo 303 RUCyL regula los plazos aplicables en
defecto de licencia, el régimen de prórrogas aplicable y los supuestos de interrupción de los plazos.
Asimismo, el régimen de la caducidad de la licencia urbanística se disciplina en los artículos 103 LUCyL
(LA LEY 2412/1999) y 305 RUCyL.

6. LOS ACTOS SUJETOS A DECLARACIÓN RESPONSABLE (10)

Quedan sometidos al régimen de declaración responsable – según el artículo 105 bis.1 LUCyL (LA LEY
2412/1999) - los siguientes actos:

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Modificación, reforma o rehabilitación de construcciones e instalaciones, cuando tenga carácter no

integral o parcial.

Cambio de uso de construcciones e instalaciones.

Cerramientos y vallados.

Vallas y carteles publicitarios visibles de la vía pública.

Instalación de tendidos eléctricos, telefónicos y similares.

Uso del vuelo sobre construcciones e instalaciones.

Ejecución de obras e instalaciones en el subsuelo, cuando no tengan entidad equiparable a las obras de
nueva planta o ampliación ni afecten a elementos estructurales.

Obras menores tales como sustitución, renovación o reparación de revestimientos, alicatados,

pavimentos, falsos techos, carpintería interior, fontanería, instalaciones eléctricas, enlucidos y pinturas.

Trabajos previos a la construcción, tales como sondeos, prospecciones, catas, ensayos y limpieza de
solares. 2.

También están exentos de este régimen de declaración responsable los supuestos citados en el
apartado 2 del artículo 97 como de innecesariedad de licencia urbanística (artículo 105 bis.2 LUCyL (LA
LEY 2412/1999)).

7. EL RÉGIMEN DE LA DECLARACIÓN RESPONSABLE

a) Concepto (11)

El artículo 71 bis. 1 LRJ-PAC (LA LEY 3279/1992) entiende por "declaración responsable el documento
suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad (12) , que cumple con los
requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o
facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete
a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o
ejercicio". (13)

En el mismo sentido, el artículo 105 ter.1 LUCyL (LA LEY 2412/1999) define la declaración responsable
como el documento mediante el cual su promotor manifiesta bajo su exclusiva responsabilidad:

que los actos a los que se refiere cumplen las condiciones prescritas en la normativa aplicable,

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que posee la documentación técnica que así lo acredita,

y que se compromete a mantener el citado cumplimiento durante el tiempo que dure el ejercicio de los
actos a los que se refiere.

b) Alcance

Siguiendo lo establecido en los artículos 10 (LA LEY 18/1955) y 12 del (LA LEY 18/1955)Reglamento
de Servicios de las Corporaciones locales (Decreto de 17 de junio de 1955) el artículo 105 (LA
LEY 2412/1999)ter.2 y 3 LUCyL establece que la formalización de la declaración responsable:

sólo producirá efectos entre el Ayuntamiento y el promotor,

no prejuzga ni perjudica derechos patrimoniales del promotor ni de terceros,

y no podrá ser invocada para excluir o disminuir la responsabilidad civil o penal en que pueda incurrir
su promotor en el ejercicio de los actos a los que se refiera.

8. EL PROCEDIMIENTO DE LA DECLARACIÓN RESPONSABLE (14)

En cuanto al procedimiento a seguir el artículo 105 quater.1 LUCyL (LA LEY 2412/1999) se limita a
indicar que para legitimar la ejecución de los actos citados en el artículo 105 bis, el promotor
presentará la declaración responsable en el Ayuntamiento acompañada de la siguiente documentación:

Proyecto de obras, cuando sea legalmente exigible; en otro caso bastará una memoria que describa de
forma suficiente las características del acto.

Certificado de su conformidad con la normativa aplicable expedido por un técnico facultativo

competente.

Copia de las autorizaciones de otras administraciones que sean legalmente exigibles, en su caso.

También la legislación estatal es parca en la materia, circunscribiéndose a las dos reglas siguientes:

"Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de

declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca
y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica" (artículo 71 bis.5 LRJ-PAC
(LA LEY 3279/1992)).

"Cuando el ejercicio de actividades no precise autorización habilitante y previa, las Entidades locales
deberán establecer y planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los de

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verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de la misma por los
interesados previstos en la legislación sectorial" (artículo 84 ter LBRL (LA LEY 847/1985)).

9. LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN RESPONSABLE

a) Legitimación para la ejecución del acto de suelo declarado (sin necesidad de resolución
administrativa previa)

Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas – según el artículo 71 bis.3 LRJ-PAC (LA
LEY 3279/1992) - producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación
correspondiente y permitirán, con carácter general:

bien el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su
presentación (15) ,

sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las
Administraciones Públicas.

La LUCyL en su artículo 105 (LA LEY 2412/1999)quater.2 señala que la presentación de una
declaración responsable conforme a lo dispuesto en esta Ley y en el planeamiento urbanístico
producirá los siguientes efectos:

El declarante quedará legitimado para realizar el acto de uso del suelo declarado, en las condiciones
establecidas en la legislación y en el planeamiento urbanístico.

El acto declarado podrá ser objeto, por parte de los servicios municipales, de comprobación o
inspección de los requisitos habilitantes para su ejercicio y de la adecuación de lo ejecutado a lo
declarado.

b) No legitimación de actos contrarios o disconformes con la normativa urbanística

El artículo 105 quater.3 LUCyL (LA LEY 2412/1999) consagra una regla de especial importancia cuando
dice que: "En ningún caso podrá entenderse legitimada la ejecución de actos contrarios o disconformes
con la normativa urbanística". En consecuencia, se aplica a la declaración responsable el régimen del
silencio administrativo en materia de licencia urbanística consagrado tanto en la legislación estatal y
autonómica como en la jurisprudencia. Por tanto, no está de más hacer un breve recordatorio de la
doctrina jurisprudencial sobre el silencio positivo contra legem. En el caso de la declaración
responsable, no se legitimarán actos contrarios a la normativa urbanística.

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Tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero (LA LEY 156/1999), que modificó, entre
otros aspectos, el régimen general del silencio administrativo regulado en la Ley 30/1992 (LA LEY
3279/1992), se mantuvieron las siguientes posiciones:

Cierto sector de la doctrina, y algunos Tribunales, consideraron que el artículo 242.6 TRLS-92 había
resultado desplazado por dicha reforma legal y que, en consecuencia, las licencias o autorizaciones
urbanísticas debían considerarse otorgadas por silencio en todo caso por el mero transcurso del plazo
establecido para resolver, aunque resultasen incompatibles con la normativa urbanística aplicable.
Supuesto este último en el que la Administración estaría obligada a revisar de oficio la licencia o
autorización "presuntamente" concedida contra legem, mediante el procedimiento regulado al efecto
en los artículos 102 (LA LEY 3279/1992) y 103 LRJA-PAC (LA LEY 3279/1992) , con el consiguiente
reconocimiento de una indemnización en favor de su titular.

Otro sector de la doctrina, y numerosos Tribunales Superiores de Justicia, mantenían sin embargo la
tesis contraria.

Pues bien, estas dudas se despejaron en las Sentencias dictadas por la Sala 3ª del Tribunal Supremo el
17 de octubre de 2007 en los recursos de casación números 9397/2003 (LA LEY 170624/2007),
2007/199820 y 9828/2003. En ellas se afirmaba que:

"no compartimos la tesis de que una licencia urbanística, incluso en el caso de que lo solicitado sea
disconforme con el ordenamiento jurídico con el que debe confrontarse, deba entenderse otorgada por
silencio administrativo por el solo hecho de que haya transcurrido el plazo para resolver sobre ella,
pues el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), en la redacción dada por la Ley 4/1999
(LA LEY 156/1999) , se cuida de advertir que la estimación por silencio lo será, o podrá así ser
entendida, "salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo
establezca lo contrario", siendo una norma con ese rango, como lo era el artículo 242.6 de la Ley del
Suelo aprobada por el Real Decreto Legislativo 1/1992 (LA LEY 1921/1992), que tiene el carácter de
legislación básica según resulta del fundamento jurídico número 34 , párrafo cuarto, de la STC
61/1997 (LA LEY 9921/1997), y que no fue derogado, sino mantenido en vigor, por la Disposición
derogatoria única de la Ley 6/1998 , la que disponía en aquel año 2001 en que se solicitó la licencia
objeto de la litis que "en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en
contra de la legislación o del planeamiento urbanístico".

Doctrina ratificada en la Sentencia de 28 de enero de 2009, donde se declaraba como doctrina legal
que:

"el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (LA LEY 1921/1992), y el artículo 8.1 b),
último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008,

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de 20 de junio (LA LEY 8457/2008), son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y
conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley
30/1992 (LA LEY 3279/1992), de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero (LA
LEY 156/1999), no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la
ordenación territorial o urbanística".

El propio legislador ha ratificado esta conclusión en su reciente Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20
de junio (LA LEY 8457/2008), aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que derogó y
reemplazó los escasos preceptos del anterior Texto Refundido de 1992 que aún continuaban en vigor.
Así en el artículo 8.1.b) de este nuevo texto legal se disponía expresamente que: " En ningún caso
podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la
ordenación territorial o urbanística" (en la actualidad, artículo 9.7 TRLS 08 (LA LEY 8457/2008)). No
sólo confirmó con ello lo preceptuado en el antiguo artículo 242.6 TRLS-92, circunscrito al
procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas, sino que amplió el campo de aplicación de
este principio a otros ámbitos distintos, como el de la gestión o el planeamiento urbanísticos.

c) Plazos de ejecución y modificaciones

El artículo 105 quater.4 LUCyL (LA LEY 2412/1999) remite a su desarrollo reglamentario (16) en
cuanto a:

los plazos de inicio, interrupción máxima y finalización de los actos legitimados por declaración
responsable,

el régimen de prórrogas,

y los supuestos de interrupción de plazos.

En todo caso, las modificaciones de los actos legitimados por declaración responsable requerirán la
presentación en el Ayuntamiento de una declaración complementaria (artículo 105 quater.5 LUCyL (LA
LEY 2412/1999)) (17) .

d) Potestades de comprobación, verificación, investigación e inspección (18) (19)

La LRJ-PAC (LA LEY 3279/1992) reconoce a las Administraciones Públicas una serie de potestades de
comprobación, verificación, investigación e inspección en los siguientes términos:

Con carácter general, podrán comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos,
elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que se produzcan en el desarrollo de una
actividad por los particulares (artículo 39 bis.2).

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Y con carácter específico en cuanto a que las declaraciones responsables y las comunicaciones previas
producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán
el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su
presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan
atribuidas las Administraciones Públicas (artículo 71 bis.3).

A todo ello hay que añadir las potestades reconocidas en el artículo 105 quater.2b) LUCyL (LA LEY
2412/1999) cuando afirma que "el acto declarado podrá ser objeto, por parte de los servicios
municipales, de comprobación o inspección de los requisitos habilitantes para su ejercicio y de la
adecuación de lo ejecutado a lo declarado".

Respecto al alcance y contenido de estas potestades, el artículo 71 bis.4 LRJ-PAC (LA LEY 3279/1992)
determina los supuestos de incumplimiento y las consecuencias del mismo.

En cuanto a los supuestos de incumplimiento se contemplan los siguientes:

la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial (20) , en cualquier dato, manifestación o

documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa
(21) ,

o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación

previa (22) .

En el caso que se de alguno de los supuestos de incumplimiento la Administración Pública mediante la

correspondiente Resolución que declare tales circunstancias:

determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el
momento en que se tenga constancia de tales hechos (23) , sin perjuicio de las responsabilidades
penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar (24) ,

y, además, podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento
previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente (25) , así
como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de
tiempo determinado (26) .

10. LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD RESPECTO DE ACTOS SUJETOS A DECLARACIÓN

RESPONSABLE

Como cláusula de cierre en el ámbito de la protección de legalidad se añade en el artículo 122 bis
LUCyL (LA LEY 2412/1999) todas las referencias a la licencia urbanística y sus condiciones contenidas
en los artículo 111 a 122 integrantes del Capítulo III ("Protección de la legalidad") del Título IV

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("Intervención en el uso del suelo") se entenderán hechas también a la declaración responsable y su

contenido, con los mismos efectos.

VI. EL NACIMIENTO DE UN NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO

Como ya sabemos, España está en los últimos puestos en cuanto al número de días que se precisan
para constituir una empresa con cualquier forma jurídica mercantil. Y ello es más grave aún si se tiene
presente que la mayoría de las trabas administrativas que se imponen por la Administración se
perpetúan de una u otra forma, y subsisten como dificultades operativas, durante toda la vida de la
empresa. Las empresas sufren costes de transacción importantes debido a la intensa actividad
regulatoria, no sólo como condición de entrada sino durante todo el periplo empresarial con una
pléyade de cargas y obligaciones administrativas, unas justificadas, otras no tanto, que perpetúan esos
costes de transacción impidiéndole alcanzar mayores cotas de competitividad. Es evidente que no debe
renunciarse al control administrativo que garantiza aspectos tan esenciales como la seguridad, la
protección de consumidores, los derechos laborales, la seguridad y salud en el trabajo. Lo que debe
cambiar es la filosofía de la intervención administrativa, y confiando en la responsabilidad del
empresario y del ciudadano, los controles ex ante deberían ser sustituidos, siempre que se pudiera, por
declaraciones responsables y las autorizaciones de inicio, por meras comunicaciones. De esta manera,
la labor administrativa de control bascularía hacía el momento posterior de la verificación del
cumplimiento de los extremos consignados en las declaraciones responsables o comunicaciones
previas. En esta línea debemos situar los planteamientos de la Unión Europea. A modo de epílogo no
podemos terminar sin hacer una serie de consideraciones respecto a la implantación de este nuevo
modelo de intervención administrativa en la actividad económica:

Que al consagrar en 1992 el Tratado de Maastricht (LA LEY 109/1994) la centralidad del mercado, la
unión económica y monetaria, la estabilidad presupuestaria y una economía abierta y de libre
competencia, el modelo económico de España y del resto de países no es el definido por las respectivas
Constituciones nacionales, sino por las normas europeas dándose una absoluta subordinación del nivel
estatal a los objetivos comunitarios.

Que son precisas "reformas administrativas" encaminadas a lograr unas administraciones al servicio de
los ciudadanos, de la sociedad y de la recuperación económica.

Que es necesario un nuevo marco jurídico que conlleve un impulso en la reducción de los trámites,
tanto para la promoción de proyectos públicos de carácter productivo como para la constitución e
implantación de nuevos negocios y empresas, la eliminación de cargas administrativas que no sean
imprescindibles y la reafirmación de la apuesta por la Administración Electrónica.

Que la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006 (LA
LEY 12580/2006) relativa a los servicios en el mercado interior establece un marco jurídico general que

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beneficia a una amplia gama de servicios sin por ello descuidar las peculiaridades de cada tipo de
actividad o de profesión y de sus respectivos sistemas de regulación basándose en un enfoque
dinámico y selectivo, consistente en suprimir de forma prioritaria las barreras que se pueden eliminar
rápidamente y, respecto a las demás, iniciar un proceso de evaluación, consulta y armonización
complementaria de cuestiones específicas para permitir modernizar de forma progresiva y coordinada
los sistemas nacionales de regulación de las actividades de servicios, operación que es indispensable
para realizar un auténtico mercado interior de servicios.

Que la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009), sobre el libre acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio consolida los principios regulatorios compatibles con las libertades básicas de
establecimiento y de libre prestación de servicios y al mismo tiempo permite suprimir las barreras y
reducir las trabas que restringen injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio.

Que la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (LA LEY 23130/2009), de modificación de diversas leyes para
su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio adapta la
normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY
20597/2009), sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Que la Directiva de Servicios supone una radical transformación del modelo administrativo de control
de las actividades de servicios mediante la limitación de la policía administrativa de carácter preventivo
con estricta aplicación del principio de proporcionalidad.

Que el surgimiento de un nuevo Derecho Administrativo no solo es consecuencia de un nuevo modelo

de intervención administrativa en la actividad económica (preeminencia de declaraciones responsables
y comunicaciones previas frente a la excepcionalidad de las autorizaciones), sino de la nueva
regulación económica entendida como actividad normativa que condiciona, corrige, altera los
parámetros naturales y espontáneos del mercado, imponiendo exigencias o requisitos a la actuación de
los agentes económicos.

Que el éxito de este nuevo Derecho Administrativo y del nuevo modelo de intervención administrativa
en la actividad económica exigen una Administración cercana, útil, inspirada en objetivos, con
programas y proyectos inmediatos y flexibles, dirigida a los resultados, con evaluación de los
programas y proyectos, competitiva, inyectora de la competencia en la prestación de servicios,
orientada al mercado, eficiente y con un mejor aprovechamiento del dinero.

Que este nuevo modelo de intervención administrativa en los mercados podría haberse implantado
sobre la base del artículo 38 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978) que consagra la libertad
de empresa en el marco de la economía de mercado que habría exigido optar por la menor restricción
de dicha libertad en cuanto la intervención deberían ser la excepción frente a la libertad como regla.

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Que ni la Directiva de Servicios ni su transposición a nuestro Derecho infringen el ordenamiento

constitucional ni lesiona el contenido esencial de los derechos fundamentales.

Que la Ley 7/2014, de 12 de septiembre (LA LEY 14394/2014), de medidas sobre rehabilitación,
regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de
urbanismo de Castilla y León introducen en la Ley 5/1999, de 8 de abril (LA LEY 2412/1999), de
Urbanismo de Castilla y León una serie de novedades en materia de licencia urbanística y declaración
responsable bajo el denominador común de la simplificación reservando la licencia como tal para los
actos de uso del suelo más relevantes y para los demás el régimen de declaración responsable.

Que el nuevo régimen de licencia urbanística y declaración responsable se ajusta a los principios de
igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad de forma que en el ejercicio de sus respectivas
competencias cuando establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos
o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán: elegir la medida
menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, justificar su adecuación
para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato
discriminatorias (artículos 39 bis LRJ-PAC (LA LEY 3279/1992) y 84.2 LRBL).

Que la exigencia de licencia urbanística tiene en cuenta la regla que indica respecto a las instalaciones
o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas solo se someterán a un régimen
de autorización cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean
susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud
públicas y el patrimonio histórico y resulte proporcionado (artículo 84 bis.2 LBRL (LA LEY 847/1985)).

(1)

Aunque referido a otra Comunidad Autónoma, nos ha sido de gran utilidad el Dictamen del CCEX n o 346/2010, de 2 de julio.

(2)

Para el relato de la evolución normativa en esta materia, hemos seguido el contenido de las respectivas Exposiciones de Motivos.

(3)

El artículo 23 – "Silencio negativo en procedimientos de conformidad, aprobación o autorización administrativa" – del Real Decreto-Ley

8/2011, de 1 de julio (LA LEY 14238/2011), de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación

de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la

rehabilitación y de simplificación administrativa establecía que los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el

subsuelo que se indican a continuación requerían del acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea

preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística:

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a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo,

cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.

b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.

c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.

d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que, por sus características, puedan afectar al paisaje.

e) La primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas a que se refiere la letra c) anterior.

(4)

BOCL, núm. 181, de 19 de Septiembre de 2014 y BOE, núm. 239, de 2 de octubre de 2014.

(5)

El Pleno del TC, por providencias de 8 de abril de 2014, acordó admitir a trámite los siguientes recursos:

• Recurso de inconstitucionalidad núm. 1397-2014, contra los artículos 14.2 y, por conexión, 23.2; 16; 17; 18 y, por conexión, 5 y

disposición final segunda; 19; 20; 26.5; 27 en relación con la disposición final primera, apartado tres; apartado uno y, por conexión, dos

de la disposición final tercera y disposición final cuarta de la presente Ley («B.O.E.» 15 abril).

• Recurso de inconstitucionalidad núm. 1454-2014, contra los artículos 6; 14.2; 17, último inciso del párrafo primero y letras a) a d);

18.2, letras b) a f); 19; 20; 21.2 y 3; 23.2; 26; 27; disposición adicional décima y disposiciones finales primera, segunda y cuarta de la

presente Ley («B.O.E.» 15 abril).

• Y recurso de inconstitucionalidad núm. 1411-2014, contra los artículos 5, 6, 14.2, 16 a 20, 23, 26.5, 27, disposición adicional décima y

disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta de la presente Ley («B.O.E.» 15 abril). Letra b) del artículo 5 redactada por el

número uno de la disposición final segunda de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LA LEY

19657/2013) («B.O.E.» 10 diciembre).Vigencia: 11 diciembre 2013.

(6)

No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o

de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades, por razón

del lugar de ubicación del domicilio social (artículo 5 a)).

(7)

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Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública, protección del

medio ambiente, o cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequívocos impedimentos técnicos limiten el número de

operadores económicos del mercado (artículo 5 b)).

(8)

Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue

porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a

posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su

ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador

mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad

competente para el control de la actividad (artículo 5 c)).

(9)

Se consagra una reserva impropia de Ley. Ni las normas reglamentarias ni las ordenanzas locales podrán establecer una autorización.

Por tanto, solo por Ley puede establecerse una autorización en cuanto excepción al régimen general de libertad de establecimiento y

motivando suficientemente las razones que justifiquen esa excepción.

(10)

Como antecedente de esta figura se puede citar la declaración responsable de no estar incurso en prohibiciones para contratar regulada

en la Ley de Contratos del Estado de 1965 (Decreto 923/1965, de 8 de abril (LA LEY 16/1965)).

(11)

La característica esencial de la declaración responsable es la innecesariedad o reducción de la exigencia de aportación documental.

(12)

La expresión "bajo su responsabilidad" refleja la clave de bóveda del nuevo modelo de intervención administrativa. El particular tiene

derecho a iniciar la actividad sin intervención previa de la Administración, pero "bajo su responsabilidad".

(13)

Aunque se pretende configurar de forma autónoma las comunicaciones previas y las declaraciones responsables, la regulación del

artículo 71 bis LRJ-PAC (LA LEY 3279/1992) las contempla con los mismos efectos y con la misma naturaleza de técnica de intervención

a posteriori sin control preventivo. De ahí que no falten autores que consideren que la declaración responsable debería haberse quedado

como una técnica de simplificación documental anudada a procedimientos de autorización o comunicación previa, no como una verdadera

alternativa a la autorización administrativa.

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(14)

No se regula la posición de los terceros interesados (titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos). En principio, el

único mecanismo de protección será el recurso contencioso-administrativo. La dificultad residirá en articular el concreto objeto del

mismo.

(15)

¿Pueden las Ordenanzas Locales establecer declaraciones responsables diferidas? Tales Ordenanzas podrán determinar la eficacia diferida

de las declaraciones responsables salvo que la legislación sectorial regule de manera expresa los efectos de la misma desde el día de su

presentación. También podrían establecerse declaraciones responsables con plazo de inicio de la actividad declarada.

(16)

Al determinarse reglamentariamente estos aspectos, se abre la vía a que las Ordenanzas Locales regulen de distinta manera a como

estén contemplados en el correspondiente reglamento.

(17)

Se trata de una obligación de poner en conocimiento de la Administración competente cualquier cambio que afecte a la información o a

los datos incluidos en la declaración responsable.

(18)

La LRJ-PAC (LA LEY 3279/1992) no delimita el tiempo y forma de ejercicio de estas potestades de inspección. Habría sido conveniente

que contemplara un plazo desde la presentación de la declaración responsable para la comprobación por la Administración de los datos

declarados. La normativa sectorial y las ordenanzas locales deberían regularlo.

(19)

Una de las cuestiones que plantea esta nueva técnica de intervención administrativa es la posible responsabilidad patrimonial de la

Administración por la falta de ejercicio de estas potestades inspectoras o por su inadecuado ejercicio. En principio, hay que afirmar que el

nuevo sistema se asienta sobre la responsabilidad del declarante. En todo caso, serán los Tribunales quienes decidan si procede o no

dicha responsabilidad patrimonial. Las dificultades prácticas serán numerosas en cuanto la legislación no regula de manera completa y

precisa el alcance y contenido de tales potestades de inspección.

(20)

El alcance de la expresión "carácter esencial" debe ser desarrollada por los correspondientes reglamentos y ordenanzas.

(21)

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La declaración responsable podrá ser subsanada conforme al artículo 71 LRJ-PAC (LA LEY 3279/1992).

(22)

La presentación tardía de la declaración responsable subsana la falta de presentación y permite continuar con el ejercicio del derecho o

actividad afectada.

(23)

No tiene efectos retroactivos, sino efectos ex nunc. Asimismo, es precisa una resolución administrativa que declare dicho supuesto de

incumplimiento.

(24)

Estos supuestos de incumplimiento no han sido tipificados por la LRJ-PAC (LA LEY 3279/1992) como infracciones con la consiguiente

sanción. Tendrá que ser la legislación sectorial la que determine el régimen sancionador aplicable al ejercicio de la actividad o prestación

del servicio sin declaración responsable.

(25)

Al tratarse de una medida de restauración de la legalidad no se aplican las limitaciones del régimen sancionador.

(26)

Se refiere a la imposibilidad de presentar una declaración responsable con el mismo objeto.

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