ÍNDICE GENERAL VÍÍ

SEGU N D
APROXIMACIÓN A LA SE A PARTE
CURIDAD SO
CIAL EN COLOMBIA
CAPÍTULO 4
Las etapas de la s .
egundad social en e
1. PERIODIZACIÓN ..................................... olombia
z. 19 S).........................................................55
PERÍODO DE DISPERSIÓN (HASTA
4 ·······
}. PERÍODO DE ORGANIZACIÓN DEL _ ;;···................................55
SISTEMA 0945
4. PERÍODO DE EXPANSIÓN (1967-1977).......................................................62
.........................77
5. PERÍODO DE CAMBIOS Y CRISIS (1977-··· )·:::::::::::···
86
6. PERÍODO DE REFORMAS ESTRUCTURALES (DESDE .....................................
6.1. El contexto de los cambi
199 .................................... 90
. . os estructurales de los años noventa 90
6.2. El sist ema int egral de seguridad so · 1
. , . c1 a creado por la Ley 100 99
.. . .. .. . .
. .. . .. .. .
6.3. Los d1?gnost1cos y los cambios posteriores a la Ley 100· 107
El penodo 1994-2002 ................. ·
6.4. Los ajustes radicales al modelo d·¡ · ;·· ;·I····; 109
¡··················
2002-2010 120
.................................................................. ..................
..
6.5. La seguridad social entre la sostenibilidad y la ampliación
de los derechos: el período 2010 en
adelante.................................

CAPÍTULO 5
Elementos constitucionales de la seguridad social en Colombia
l. LA SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO 135
........................................................
1.1. La seguridad social es un derecho general 135
.....................................
1.2. La seguridad social es un derecho exigible.... ................................. 136
1.3. La seguridad social es un derecho irrenunciable............................. 137
1.4. La seguridad social es un derecho de rango constitucional 137
e internacional
.............·······················..··..·......··········..···············.. 138
2. LA SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO FUNDAMENTAL y LA ACCIÓN DE
TUTELA.. 143
LA SEGURIDAD SOCIAL COMO SERVICIO PÚBLICO ............................:................
3. ·3 1 . . 'bl'co de la seguridad social..........143
1
· · Los prestadores del serv1c10 pu ··:··...................
.2. La obligatoriedad del servicio público
............................................ 3 .............
1
.3. La seguridad socialy el derecho de huelga
3
144 144
3.4. La segL1ridad social y la continuidad del -.' ............................. 145
se
Y de los
derechos.......····......··..····..........·..

- - --- - -
 vjjj EL DERECHO COLOMBIANO DE LA SEGURIDA D SOCIAL

3.5. La seguridad social y el régimen de 145

cotizacion
3.6. es............................
La seguridad social y el derecho de petición 146
...................,..............
3.7. La seguridad social y la reserva de 146
ley............................................
4. Los PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIA L 147
......................................................
4.1. El pri ncipio de universalidad 147
..........................................................
4.2. El principio de solidaridad 147
..............................................................
4.3. El principio de eficiencia 148
................................................................
5. EL ASPECTO POlÍTICO DE LA GESTIÓN:ESTADO Y SECTOR PRIVADO
EN LA SEGURIDAD 148
SOCIAL............................................................................
6. UN PRINCIPIO LEGAL DE RANGO CONSTITUCIONAL : LA GARANTÍA DEL PODER
ADQUISITIVO PENSIONAL 149
.............................................................................
7. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES 150
.......................................................................
8. LA GARANTÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LAS RELACIONES LABORALES 151
.............
9. ESPECIAL ÉNFASIS DE LA SALUD EN LA SEGURI DAD SOCIAL. 151
.................................
9.1. La multi-dimensionalidad del derecho a·la salud 151
............................
9.2. La intervención del Estado en la organización de los servicios
de 152
9.3. La salud...................................................................................
salud en el gasto público social y en la descentralización
de recursos 15.Y
9.4. ....................................................................................
La protección a la salud y el problema del consumo
de sustancias estupefacientes o sicotrópicas 154
...................................
1o. EL PR1Nc1Pio CONSTITUCIONAL .DÉ IGUALDAD v 'su TRASCENDENCIA
EN LA SEGURIDAD 156
SOCIAL. ..........................................................................
10.1. El principio de igualdad en la Constitución 156
..................................
10.2. Algunas aplicaciones del pri ncipio de igualdad
en la seguridad 158
social..................................................................
11. El PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS
SOCIALES. ................................................................................. 159
...............
12. Los CRITERIOS CONSTITUCIONALES RESPECTO DEL SISTEMA DE PENSIONES........... 161
12.1. Antecedentes 161
..............................................................................
12.2. Garantías del Estado al sistema pensiona!.. 163
..................................
12.3. Alcances del principio de sostenibilidad financiera ...................... 163
12.4. Reglas generales sobre el derecho a la pensión 164
...........................
12.5. Situación de las pensiones extralegales. 165
.......................................
12.6. Situación del régimen de transición pensiona! 166
.............................
 i \

ÍNDICE GENERAL ÍX
12.7. Situación de los re ,
1
- enes exceptuados .
en pensiones
........
12.8. · ·,. d ........... Y especiales
R ev1s1on e pensiones . ......... .... ..........
........ ·············· 168
. ··········
13. fa CRITERIO CONSTITUCIONAL DE l .................................... ...
13.1. La sostenibilidad fisc 1 A SOSTENIBILIDAD FISCAL..... .....:............ 169
constitucional ..... ª corno rnarco del ......:... .......... 169
..
rnod
. . . "·..··.............. e1o economrco
13.2. El incidente Judicial s b . ............................ 169
en las finanzas públic sre el impacto fiscal de las .._. ..........
... eras
13.3. El desarrollo legal del 171
·n .d. .. .. . ... ..... ............................ ................. 174
1 c1 e n t e d · e i mpacto fiscal

·······················

CAPÍTULO 6
La estructura normativa 1
del sistema int 1yde campo de aplicación
egra e seguridad social
1. (ONCEPTO y OBJETIVOS DEL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDA
D SOCIAL........177
2. LA CONFORMACIÓN DEL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL...........178
2.1. Descripción general y limitaciones ................... 178
2.2. El sistema general de pensiones .......................:::::::::::::::::::::::::::::: 179
2.3. El sistema general de seguridad social en salud.............181
2.4. El sistema general de riesgos laborales ........................................... 184
,,
2.5. El sistema de asignaciones fami_liares o subsidio familiar 185
.................
2.6. Otros servicios sociales............................186 .
3. ESTRUCTURA GENERAL DE LOS SISTEMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL...........187

4. CARACTERES COMUNES A LOS SISTEMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL............189

4.1......................................... La libertad de
escogencia de entidades administradoras...................189
4.2......................................... La libertad de traslado
entre entidades administradoras..........................190
4.3. La prohibición las entidades administradoras de rechazar
afil'ad............................................191
1 os...........······················..···········
. .192
4.4. La presencia del Estado en la gestión ........·...·..····..·.......·
4.5. La obligatoriedad de la afiliación Y
cotizaciones de los trabajadores depndientes
de lps sectores 19
 pu
,br1co y pri.va d0..•.'
............................;.........,..
..................................
4.6. . base de cot1zac1on
. . .
La umf1cac1on de1 ingreso
· ................_ ..:.....:............... 194
de los trabajadores dependientes .. .. 195
.......
4.7. La exclsividad de los beneficios del sistema............:.....................
. d solidaridad .................._................. 19
4.8. La existencia de mecanismos e , .
C ·L v 100 ................197
5 AMPO DEAPLICACIÓN GENERAL DE LA E .•
 las etapas d
\ CAP{TlJLo 4
. e a seg · "d
ur1 social en Colombia
1. PERlODlZACtóN ad
En una fase de cambio . . .
\ tnst1tucional .
. e\ ,
a que vive desde la ex ed' . Y normativo en la seguridad social como
pa1s
trascendencia conocer \a evo\ P., ic on e la Ley 100 de 1993, resulta de gran
que sirva para comprender el sistema colombiano de seguridad social,
muion 1
hacerlo hemos optado · . e1r e marco normativo actual de la misma.
•, ,r Para d l I SlgUlen Q la metodología histórica por Una
periodiza-
CIOn o ana 1s1s e as etapas que ha recorrido nuestro sistea.
Tales etapas peden aordarse de muchas maneras; \a que se propone
está basada en un estudio antenorlll pero con .modificaciones y adiciones
basadas en diversos aportes. E\ resultado que aquí se presenta puede resultar
apropiado para una visión global de lo que ha sido el desarro\lo nacional,
con logros y frustra ciones, de la idea de seguridad social, así como para
evaluar en perspectiva los cambios estructurales .que .actualmente se viven.
Esta periodización comprende cinco etap_as:
_ Período de dispersión: hasta 1945
-Período de organización del sitrna: .dese 1945 hasta 1967
-Período de expansión: desde 1967 hasta 1977
-Período de cambios y crisis: desde 1977 hasta 1990
-Período de reformas estructura/es: desde 1990

SIÓN (HASTA 1945)

2. PERÍODO DE DISPER . . to de la Repúb\ica hasta e\ añdded
va desde el nac1rn1en ., de beneficios de segun
a Este período, que , t.ca def initoria la creac1on
caractens '
1945, tiene corno .
'f' · 1 que planteó el
nes nuestras, a
e con mod1 icac10, de de la segu·
integración
-----. . , que se propone rcdfo'titulado Una iol1t1f ªNº 24. Legis, Bogotá , 1987.
(1) La period1za10 Rengifo en un es ta Actualidad La ora ,
profesor Jesus .Colombia. En: Rev1s
rid ad social para
___ ... _ __ . . ... _
56 GERARDO ARENAS MONSALVE

social sin un plan establecido. Son las necesidades políticas y socio-económicas

del momento las que van determi nando los benef icios que se establecen.
Aquí no puede hablarse aún de un sistema de seguridad social ni de
segu ros sociales sino que, como ya se indicó, hay una dispersión de
algu nos pocos beneficios de esa naturaleza.

Desde el punto de vista de la s.eguridd social, las características

específicas de esta primera etapa son las siguientes: '
' .
7. En ausencia de un esquema de intervención estatal de buena parte de
este período, los logros en seguridad social son una combinación de
beneficios asistenciales con prácticas mutuales, tanto de los militares como
de los gremios artesanales y de las primeras organizaciones obreras.
a) Lo asistencial se inicia en el país con la asistencia privada ,
promovida principalmente para atnder calamidades de salud, a través
de juntas de socorro. Una crónica de la época lo ilustra al describir una
epidemia de gripa en Bogotá en 1918 que en una semana arrojó centenares
de muertes, señalando que "ingre san apestados a los hospitales que improvisó
la benemérita junta de socorros"(2>. En este terreno de la asistencia privada
ocupa lugar destacado la labor de la Igle sia Católica, a través de entidades
de ·salud, tales como la casa de "El Campito", situada en las faldas del
cerro de Monserrate en Bogotá, que fue regentada por las Hermanas de la
Caridad ·y ·donde aportaron sus primeras luces a la cirugía local los
pioneros de la medici na científica que tuvo el país a comienzos del siglo.
Se cuenta también que la construcción del hospital de San José en Bogotá,
obra de la Sociedad de Cirugía de Bogotá fu ndada en 1902, que según el
acta de fundación debía ser "edificado y sostenido con donación de
particulares y especialmente dedicado a la cirugía", como obra de esos
médicos pioneros, de quienes anota MONTAÑA CuÉLLAR: "En u na sociedad
como la colombiana de fines del siglo XIX y de las pri meras décadas del siglo
XX, los médicos dedicados a conservar la salud y curár la enfermedad de
los pobres, eran necesariamente líderes y se convertían en destacados
hombres de Estado". La creación del Hos pital San José puede representar
además el inicio en el país de la combinación de la asistencia privada con
.la asistencia pública, pues para la misma "el geneal l Rafael Uribe Uribe
obtuvo del Congreso en 1909 un auxilio y posteriormente la Ley 65 de 1911
decretó un auxilio anual de la Nación"(3 .

b) La asistencia pública como actividad estatal superadora de la caridad

fue especialmente promovida con las ideas sociales del general U ribe
Uribe.

(2) Rueda Plata, José Olinto. Historia de la población en Colombia: 1880 - 2000. En "Nueva
historia de Colombia", Volumen V. Editorial Planeta, Bogotá, 1989, p. 364.
(3) Montaña Cuéllar, Diego. Memorias. Universidad Nacional de Colombia . Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Bogotá, 1996, pp. 51 y ss.
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA • 57 ' )

(1
En su famoso proyecto de "s . 1.15 r
pública como una manera d c r:"º de Estado'' proponía organizar la asistencia
-
NA, "la frase de que a los ind· imi ar la caridad. Como lo anota GERARDO Mou
que consideran que se les d 'entes les parece mejor no recibir como limosna '?
tales del pensamiento J'ur'd·e e por derecho' anuncia u na de las conquistas cap1-
del Estado el hombre es ICO en 1os u,1timos
• ' f t
1 lustros: el principio de que en ren e
. u n acreedor"<4J A f ·par
en
ica la asistencia públ u nque e1 Estado comienza a par
d d . · 11
de ta misma no se lo r s e cormenzos de siglo, la consagración institucional
"La asistencia públic ss o : la reforma constitucional de 1_936 que
dispuso: de medios de subsistencia nc1on del Estado. Se r:stará a quienes,
carec1eno
0
,·
f 1s1camen t . . d de derecho para ex1g1rla de otras personas, esten
e incapacita os para trabajar".

··· c) ,El mu. t.ualismo ' por su parte, ti·ene en el pa1,s su ori.gen en los 11ama dos
montep1os m111tares que fuero · · · - 1
implantadas también en Amé organizc1ones castre_nses del gob1erf o
esadno
. . ., nea, consistentes en cajas de socorro inanc1a as
me 1.ante contnuc1on de sus miem bros para dar auxilios económicos a las
familias e los mismos. Proclamada la independencia, tales instituciones conti
nuaron v1gent: hasta 1827. En 1843 se restableció el Montepío Militar a
solicitud de muchos m 1tans, ante el desamparo de las familias de quienes
fallecie.ron en las cmpnas _li bertadoras y en . la guerra de independencia. El
montepío reconoc1a asrgnacrones o prestaciones económicas a favor de las
viudas de los militares fallecidos en servicio. En la evolución normativa del
montepío, éste se fue transformando en caja de ahorros, con la obligación de
devolver aportes al afiliado o sus herederos; también se destacan los
mecanismos de fortalecimiento financiero a través de leyes que les concedieron
tierras. El montepío militar fue suprimido en 1855 pero se creó n uevamente en
1890. La supresión definitiva del montepío militar se prod ujo entre los años
1913 y 1917. "En esta forma -anota RENGIFO- finaliza esta experiencia de la
organización de un Montepío Militar en nuestra país que, pese a ser una
i nstitución clasista, denota la preocupación de los gobernantes por establecer
un régi men de protección a favor de las viudas y de los huérfanos de los mil
itares en servicio activo y que por no reuni r los requi sitos de leyes especiales
•
no tenían derecho a recibir otros beneficios"<51

d) El mutualismo como práctica de los artesanos y de las primeras or

ganizaciones obreras colombianas es particularm te importante. Como lo ha
destacado el historiador MAURICIO ARCHILA al descnb1r los valores y las expresio
nes culturales de la naciente clase obrera, entre ellos se destacó el espíritu de
cooperación: "Au nque el espíritu de cooperación se .remonta a las sociedades
democráticas y a las sociedades mutuales, es en el siglo XX cuando se llega a
(4) Moli na, Gerardo. Las ideas liberales en Colombia. Tomo 1, 1848-1914. 8ª ed.
Ediciones Tercer Mu ndo, Bogotá, 1982, P· 256. . . ª . .
(5)
Reng1'fo 0· ., J esu,s M . La seguridad social en C.olombia. 3 e.d. .Editorial Temis ' Bogot a',
1989, pp. 38-40. .
 58 GERARDO ARENAS MONSALYE ·

su eJor expresión a travs de las cooperativas de producción y consumo,

Y·de las ca1as comunales de ahorro. Es por ello que eri ·los años veinte·
comienzan a desarrollarse dichas organizaciones ; que no son exclusivamente
impulsadas por la Iglesia. Aunque tal vez las más exitosas serían las de
influencia clerical, Y den.tr de ésta., las esta?lecidas por el padre José M ,
Campoamor, los sectores socialistas y aun anarquistas ta mbién las
impulsaron"f6). Cabe anotar que en la historia del movi miento obrero se ha
destacado por los historiadores el aporte de sus f u chas a la organización
sindical y al desarrollo de la legislación labo.ral, pero se ha explorado muy
poco el aporte a la seguridad social de tipo mutualista que se dio al interior de
sus organizaciones.
2. Una segunda característica de este período está en que los
primeros ben.ef icios normatios, de seguridad sociI surgen.para el sector
of icíal y dentro de éste, primero en. benef icio del estamento militar y po
teriormente en el per- sonal civil of icial. . . :
a) En cuanto a los militares, aparte del antecedente de los montepíos ya
.reseñado, los pri meros benefidos pensionales se reconocen por sus
aportes a la construcción de la Repú blica, que se in ician con u n decreto
de 1821 sobre
memoria de los muertos por la patria, y consideración y recom pensas a que
son acreedores sus vi udas·, 'huérfanos y pad res; y con otró ·decreto de 1823
sobre pensión . vitalicia a favor del Libe'rtador<7l.
' • l • ' '

b) Respecto del personal civil of icial, ·la primera ley que los protegió fue
la Ley 50 de 1886, que establecía pensiones en curiosa combinación de
jubilación e inval idez, pues se otorgaban a los veinte años de servicios,
debiendo probar "el haberse in utilizado el servicio el trabajador" y ciertas
condiciones éticas y hasta políticas como "no haber sido removido por mal
manejo, injuria u omisión" y además "no ser rebelde ni sindicado de tal por
·el gobierno"18>. Otras ,normas pensionales se establecen en favor de los
Magistrados de la Corte Suprema de J usticia mayores de sesenta años, como
también de los empleados civiles que hayan desempeñado cargos públicos
por treinta años, debiendo probar además la honradez y consagración en el
desempeño del cargo, la ausencia de medios
de subsistencia y el cumpli miento de sesenta años de edad; la pensión era
de la mitad del último sueldo devengado (L. 29 de 1905): ·
1. i 1 . J , '

e) También , dentro del personal civil oficial, el pri mer sector

protegido fue el de los educadores. Así lo testimonian, en pri mer lugar, la
-Ley 50 .de 1886, que hizo extensiva al personal docente las «pensiones de
gracia» que ·existían
l • \ ,

(6) Arch ila M auricio. La clase obrera colombia na (1886 -1930) . E n "Nueva h istoria de
Co lombil Vol. fil (Relacion,e intem ioales - M_o_ ,i \i.e os so iales), ed. citada, p
 . 230.
(7) Rengifo . La segurida d social en Colombia, ob.,-cit., p. 1.
(B) Cetina .vargas, Oswaldo. Derecho integral de seguridad social. Ed iciones U niv_ersidad
- Externado de Colom bia, Bogotá, 1986, p. 100. -
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL NCOl.OMAIA r 59

eh favor de los :militares y sus fám'I' . · • ,· .. ·

.del régimen Jegal educativo. Tamb'i s esta es_lón aun tiene vigencia dentro
de 1913 y 116 de 1928 sobr . se exp1d1eron ·las Leyes 39.de 1903,
114
to d f e pensiones a los educadores. la trascendencia .del
: etcªd'º 11 ª ser tan particular en materia pensiona! que se legisla en
ega
or et.ºs oc(n dunificando el tiempo de servicios al Estado y a la educa·
cion par..icu1 . ·, . e 1913), ant!cipando as( un proceso que en el conjunto
de ladlegislacion solo Vmo a producirse muy recientemente (leyes 71 de 1987
y.
100 e 1993). ·

d) La protección al estamento militar registra un elemento adicional: dao

los .antecedentes del montepío y las primeras normas pensionales que los favo·
rec1eron, la preocupación gubenamental por sus condiciones llevó a organízar
para ellos, bien teprano en el tiempo, la primera institución de seguridad
social formalment organizada.,Para e.llo se contrató una misión suiza que
después de largos estudios estructuro .la Ca1a de Sueldos de Retiro de las
Fuerzas Militares, creada con la Ly 75 de 1925. La Caja debía financiarse con
aportes de los niili· tares y subvenciones anuales del Estado; debía reconocer
sueldos de retiro a los militares, convertibles en pensión a los beneficiarios en
caso de fallecimiento .
e) El primer antecedente de una caja de previsión para el personal civil
oficial se registró con la creación del sistema de previsión social para las
comu nicaciones (posteriormente Caprecom), media nte la Ley 82 de 1912,
para dar protecciófl a los trabajadores de las ramas postal y telegráfica.
3. En la transición hacia la intervención del Estado //se aprueban
leyes aisladas sobre pensi ones/ maternidad/ sindicatos, riesgos pro
f esionales, pagos de salarios durante la incapacidad / enf ermos de lepra ,
trabaj adores petroleros y de la construcción, seguro de vida, etc. 19l. Aquí
puede verse una normatividad que es a la vez de origen reivindicativo y
de 11intervencionismo humanitario ': es deci'1 que los benef icios
prestaci onales son simultáneamente fruto de las prime ras luchas obreras y
de acciones estatales humanitarias que buscan garantizar la reproducción
de la f uerza de trabaj o.
a) Al grupo de normas de tipo humanitario, pertenece la famosa Ley
57 de 1915 sobre accidentes de trabajo. Había sido propuesta por el general
Uribe Uribe, quien en su famosa Conferencia de 1904 señaló: "No considero
prematuro legislar sobre accidentes de trabajo. Si pr descuido del empr.esario
se hunde el socavón de una mina y aplasta o asf1x1a a los obreros, ¿puede el
Estado mirar el siniestro con indiferencia? Si de un andamio mal hecho, cae y
se mata el albañil ·debe quedar sin sanción el responsable? Ya en Eu ropa se·les
obliga a indemni r el daño causado"'1ºi. Cuando cae assinado en las
grada:
(9) Rengifo, "Una pol ítica...", artículo citado. ..
(10) Uribe Uribe, Rafael, Socialismo de Estado, Conferencia leída en el Teatro ·Mu nr cipal
de Bogotá el 29 de octubre de 1904. Ediciones Boza, Bogotá, s. f.
_
GERARDO ARENAS MONSALVE
60

dlel Capitolio Nacional,el 15 de octubre de 1914 el general Uribe Uribe

1 d
llevaba e proyecto b h ' aJ·e el
Congreso
.e . ., e ey so re accidentes de trabajo,qi.Je en su ornen .
·Onv1rt10 en la Ley 57 de 1915.

d . b) Son normas de origen reivindicativo las que reglamentaron I trabaj

e menores (l. 48 de 1924, L. 15 de 1925 y L. 56 de 1927); las que dictan nor
mas sobre higiene y asistencia social (l. 15 de 1925 y L. 46 de 191B); las_
que
estabecen el seguro colectivo obligatorio e indemnizaciones por accidenes de
trabajo (leyes 37 de 1921, 32 de 1922 y 44 de 1939)¡ etc. Estas norma.s
ti.enen natutaeza reivindicativa, en cuanto se originaron en las difíciles
ngociaciones
colectias de los años veinte y en reclamaciones directas al Gobierno por parte
del naciente movimiento obrero.
4 · En este primer período puede señalarse como característica
.genera! qe lé!- egislación es fr agmentaria y restrictiva. En Jos primeros años
del siglo esta orientada exclusivamente a· un seCtor el of icia- y entre ésta
privilegia al estamen to. mi/iar. Y situados ya en la fasé !intervencionista,
'donde se comienza a legislar para los asalariados, Cetina señala qi)e este
período "se caracteriza por normas orientadas a proteger a quienes
prestaban 'un trabajo remunerado y por cuenta ajena pero con ostensibles
restricciones para trabaj adores de bajos ingresos Y determinadas
actividades", factor que merece ser analizado como el origen del carácter
estratif icadq de nuestra seguridad social.
a) Ya en 1904 elgeneral URIBE U RIBE llamaba la atención sobre los
privile gios del sector oficial y el militar. Decía así en su conferencia: "Se
otorga pen sió_ n a las viudas de los militares que mueren o se invalidan en
nuestras guerras civiles, muchas veces por obra de una bala perdida o de
alguna enfermedad
buscada; se jubila a los empleados que han tenido la paciencia de vivir veinti
cinco años en la dulce ociosidad de las oficinas; pero a los nobles soldados y
héroes del trabajo, cuya campaña no es de pocos meses sino de toda la vidá,
y no sedentaria sino llena de fatigas, a esos servidores cuando caen víctimas
de los accidentes naturales o de enfermedades consiguientes, se les abandona
a ellos y sus familias, y cuando la vejez los inutiliza, felices se les reserva una
cama·de hospital o se les da permiso para pedir limosna! ¿No pensáis que en
el fondo de esto hay una anomalía y que sería bueno comenzar a
11
preocuparnos del·modo de remediarla?"(
l . ·

. b) Podría decirse que los primeros beneficios pensionales oscilan entre

idea dadivosas y caritativas, junt con preocupción por preservar la dignidad
personal de los sujet?s de las p: s1ones. Este sena n.o de los factores que
expli caría en parte el caracter estrat1f 1cad de los ?e.ef 1cios: se conciben
más como
ua forma de conservar un stats soc10-econom1co que como una forma
masiva de alcanzar beneficios necesarios para todas las capas sociales.
(11) ' lbíde. ·
.1 bv . e) . Cuando el Est d
a orales y social ª o ha ido t
nes: así las p . es Para el sect , armando un·e
tacione soci nmers normas ror trabajador, estoerp normativo de
beneficios ciOs solam . ales distinguían otectoras en cuant apecen llenos
de réstrrccío d . ente .ª los primer ntre empleados o a erechos
laborales y pres- e 1934), la legislación s b os; torno eh el ca y breros,
garantizando los berief i.. ros pero se refería sól o re accidentes d so
Iauxilio por enfermedad (l. 10
de mayor riesgo (ley eterrni tiados grue traaJ protegía a empleados y
obre vida l i mitaba este de 1915 y 133 dpos e industrias que se
consideraban
hasta cierto l ím1'te darn paro a ciertas ernp e 1931); la legislación sobre seguro de
1 e rern ..• resas y cub ,
as pri meras pension dne:ación (Leyes 37121 na n a empleados y
obreros ú nicamente5 a los t . e J u bilación con vei t 122,
13/29, 44129 y 133/31); (L. 1ª de 1932) ra a1adores de las ern n e anos
.de servicios se concedieron ' etc.n21. . presas ferrovia
rias oficiales y particulares
5. Finalmente ·
. .. , en este período - ,.
I .
m1e1an as preocu paciones po . y espec1 f 1camente a partir de 1928- se
crear instituciones de seguros ;oaromzar los dispersos benef icios sociales y
por de la creación del seguro so . 1º1ª es_que son ya conocidas en el
mundo a partir
, eta a eman.
a) Las ya señaladas ca·as 0 . .
mi l itares y la de com u nic .1 s (la de sueldos de retiro de las fuerzas
;igmal
torial, de organ izar i nstitu ª.c1one reflejan u n i terés y un logro, al menos sec
ciones e seguros sociales con carácter contributivo.

.b). , Es i nteresante d. r, . ·1gual. m en te, 1a de 1a u,ni·ca caj·a d e

estaca. creac1·o,n
pre 1s1on q e tuvo su r!gen en_ la negociación colectiva, lo que refleja el grado
de mfl enc1a de Ipoht1ca socral surgida en el país a parti r de los años
trei nta, es decir, en el periodo i ntervencionista: se trata de la Caja de
Previsión Social de Navegación "Riocaja", de los trabajadores del río
Magdalena afiliados a la Fede nal. La caja surgió por Laudo Arbitral en el
año 1942. Debían vi ncularse a ella las diez empresas navieras existentes y
beneficiaba a unos doce mil trabajadores. Esta se financiaba con aportes
iguales de las empresas y los trabajadores; la Caja cubri ría- pagos por
cesantías, seguro de vida, i ndenizaciones por accident de trabajo, m uerte e
i nval idez y enfermedades rofes1onales. E oto Laudo Arbitral 1945) se
(13) (
mod ificaron los estatutos de .la ,Caja, la qu.e, fu nciono hasta marzo de
1949, cuando otro fallo arbitra1 d eterm mo su supres1on .
c) Fue ·n·o para estructu ra r u na entidad de seguridad social
1 e 1 ca m
argo¡· ·, 1 eneral en el país·, como lo demuestran los sucesi.vos
. .
con entena de ap 1cacion g .
 ./ mbiano Ed iciones A ntena, Bogotá, 1939. Esta
s Cla 1 a de la d ispersa legisl ación social; que resulta
Stºi
Herrnstad
0
t Ernesto, Der c?
,
(12) ' os1c1on sistema
obra contiene ,u.n exp ·vo de este períod o. . .
úti l pa ra el ana lis1s nor mat1 . t y crisis de la seguridad social en
Colombia
(13) , ez óscar y A réval o, ecsl1,dEstCruclo ia Centro de I nvestigaciones para el
Desa Rodngu " d d N c1ona e o '
7946 -1992, U n i vers1 a 4-89. . ,
r rol l o, Bogotá, 1992, PP·
 62 GE
RARDO ARENAS MONSALVE

n para
proyectos guber. e discutier . ron
crear una 1 namentales y de origen parlamentario que s
ana: ex1st1e .
proyectos ei Sobre "seguros del trabajo" con la influencia aleoyectO Chaux)
1931 (R es ructurados en 1928 (Proyecto Montalvo); en 1929 (las legislatura
de
19 estrepo Jara ·11 G . , . tos en
a doS mi o, a1 ta n y otros); y sucesi vos proyec sido
rese , .
33 193
en detaÍle S, 1 36, 1937, 1941, 1942 y 1943i Estos proyect? ha e unificac 1on y,
por RENGIF0(14). Esta secuencia refleia ya una polttica 0 ·0 s de pro-
at 1a .,
vez de r as d'f· ,
1 icultades del país por superar
1 asgremt
las parce
ecc1on con los c 1 • . ., . .
ua es se 1n1c10 la segundad social.

3
PERÍODO DE ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA (1945-
1967)
uros .socia-
l sta apa, llamada por RENGIFO "de prestaciones patronales Y seel
nombre es diversificados", va desde 1945 hasta 1967. Como se desprende ·
mente
que le hemos asignado, se caracteriza por ser en la que se organiza prop a undo
en el 1s' ,· ' do muy ,ec
p n reg1men de seguros sociales. Se trata de peno . idído hasta
un
en realizaciones y en la puesta en marcha de políticas que han 1 c ., · sti
nwstros días. Por eso puede considerarse ·como la etapa de organizacion in
tucional de nuestra seguridad social.
. ·• ' . ·1 •

Sus principales características son las siguientes:

1. En primer lugar, esta s la época del establecimiento formal de una
legis lación general y relativamente unif orme para las relaciones laborales
(0. 230144
y t. 6ª/45), tantopara los trabajadores del sector públic o como del sector
prtv do. Dentro de dicha legislación se establecen igualmente los benef icios de
segu'.dad social como prestaciones sociales a cargo de/ empleador,
separando tambten el sistema prestacional de los sectores público y privado.
a) El primer estatuto jurídico que establece de manera formal y uniforme
la legislación del trabajo fue el Decreto-Ley 2350 de 1944, expedido por la ad
ministración López Pumarejo poco después de la crisis política originada en el
famoso "golpe de cuartel" que i ntentó sin éxito. derrocar al Presidente. Au nq ue
rigió pocos meses, este estatuto tuvo la virtud de organizar la legislación laboral y
sentar las bases de la normatividad posterior; además, como había sido
expedido dentro de la legislación de estado de sitio propiciada por la crisis,
debía tener vigencia transitoria, circunsta ncia qu: sirvió para que el Gobierno
de la época comprometiera al Congreso a formalizar en Ley de fa República
su contenido dando origen así a la Ley 6ª de 1945. El contexto pol ítico en que
se produce t'
legi.slació lo desc!be así GERADo MouNA, testigo de ª. épo y
estudios: :
las ideas liberales: . _ Ya hef!10S dicho que durante las cns1s pohticas que .
. d L ' 1 1 1 d d 1 · · · 1
rory el segundo gob 1 erno e o pez a ea ta . e os trabaj ad o res fue un
Jhª eocnhao-
(l4) Re.ngifo. La seguridad social en Colombia, ob. cit., pp. 42-47.
 LAS ETAPAS DE .
LA SEOURIOAO SOCiAL EN COlOM81A ·63
permanehte. Era 'del cas . .
fatiga.
estado La ocasión
que se
se pres etonces corresponder a esa frdehdad
. .
para
de sitio de nt? .ª1 rotnperse
fe satisfacer viejas dere i nmediatamente 1
la le al·d
t;
y a esa larga
Pr el golpe de Pasto. El

f 1
efecto el estado de sitio an s de los asalariados u ,za 0 por el mu ndo oficial
la decisiva asesoría de sup I egisla n favor de I trb: umatejo empl·eó en
el Decreto Legislativo 2350ndante h1in1stro del ra mo Adá JAª res Ay, por
eso, con l , , . e 1944 1 n . maga ndrade dictó
a mas prov1da en el campo labora1'·qul e ub go se convirtió en la Ley 6ª
de' 1945
co otn rano"<1s1 '
b) Resulta curioso observ , ·
del país destacan en mayor 0 m n e os nal istas de la historia política y
social de. 1945, pero en cambio no su 1 ,ed. .ida los aspectos laborales de
la Ley 6ª
denc1a. des de e pu
1 e en re1enrse a u
nto de vista de la se .
d .
n.aspecto e inmensa trascen-
to de las prestaciones sociales g1dad social como fue el establecímien-
inmed iato de la segu ridad social ª fº ,e los empleadores como
antecedente DuRAND, ha señalado en su el , . b pa1s. En contraste, el
profesor francés .1 .
antecedente
seguridad de laPAut asrca o ra de seg ,.que un
·d d
a cargo de los ru os f ª.
social h .d n ocra que importante
a o e1 la
. s1 e as1stenc1a se establece
. . , d g P pro esronales en la empresa y anota lo siguiente·
"La orgamzacron e u na garanf b f .
. · por el parágrafo 617 del C , en .ee rc10 _de ciertos.
asalariados fue instituida
. o 1go Civil alema n ...; el mismo procedimiento se
ha empleado en Colombia, pero con un alcance mucho más general, por
medio de
una ley de. 19 de f eJ::rero de 7945" (se subraya)'16l. Ciertamente, haber
previsto las prestac1oes sociales com? prvi :al:isten:ia de seguridad social
constituyó para Colom bia un avance social s1grnf1cat1vo, visto en la
perspectiva del tiempo.
' '

e) Au nq ue expl icable en su contexto, hay que señalar que el defecto

origi nal de la seguridad social colom biana fue no haber previsto en forma
u nificada la protección para los tra bajadores de los sectores pú bl ico y
.privado. Como el inicio está marcado por .las prestaciones sociales a cargo
del empleador, y tal'es beneficios son típicamente laborales, la legislación
estableció separadamente las normas laborales y tam bién las prestaciones
sociales de los dos sectores. Este
defecto inicial tuvo mucho peso .en la evolución de n uestra seguridad social,
que se distancia ba cada vez más en los sectores pú bl ico y privado, al
pu nto que se llegó a pensar que n u nca pod rían u nificarse; sólo hasta la
expedición de la ley 100/93 se logró esa un ificación.
2. Para el sector privado, las prestaciones sociales se establecen con
una característica básica: la transitoriedad de las mismas en cabeza de los
emplea dores, hasta que se creara una entidad estatal de segridad social.
Con la Le 90 de 7946 se cristaliza Ja creación del Instituto Colombiano de los
Seguros SoCtales

(15} M o l . G d b
erar o, o . 't t mo 111· De 1935 a la i niciación del Frente Nacional, p. 1 -
ina, c1 ., o · . . . d Traba· 0 ·
{16) Du ra nd, Pa.u l, La polftica contemporánea de eguridad social1, m,rsteno · . 1. t Y
Segu ridad Social, Mad rid, 1991, p. 90.
'._64
GERAAOO ARENAS MONAL\IE

como una e fd , -

º Y pago de las princi s a: reempl zaría a los empléadores en el recono e

una
. de segt.J
- . n ' ad tecnicarnen d' - para administrar un

.
. te
ros sociales obligatorio . isenada régimen ·míen-
. . ormat1va en esa sustitución , ,
a) El .mecaismo · · ª de 1945
para que las prestac· previsto en las normas de 1944 y en la Ley 6 .
""'ente
bl' . sust1tU1 pos t 1 de
pol ítica social. Al fo igtono constituyó una herramienta f undarnen ª ¡za el
Seguro Soda! Obl'e ect? ª Ley 6ª de 1945 dispuso: "Mientras se rga n niza
ciones o p·re t . igatono, corresponderán al patrono las siguientes indern s "
(art. ·12) s _ ac1one.s para con sus tra ba1. adores, ya sean emplea dos
y obrer o ·· ·
u 'd en t e • • • or
, se m.encionaban a t' as mdemm zac 1ones P
1acc1 en-
de · ,t-:raba· con m
uac1 \: od·nJO 1as mde · · ·¡· p or
'f erme ad mm zacr ones · por enfermedad profesional el aux• 10 .
"
profes ·iona 1, 1os. "· gastos indispensables del entierro
' de1 tra
bajador ,
d ·no
,
ª1 em.as de las vacaciones y las cesantías. La Ley 90 de 1946 crea el I nstituto
Co
o. mb1ano de l.os seguros socr·a 1es, de modo que al expedirse el Co'd'rg
Sustane
tivo del Trba1o de 1950 se establece el mismo principio de la transitone
ad d ilas prestaciones sociales hacia la seguridad social; en efecto, el Código
dispuso
que todos los patronos estarían obligados a- pagar las prestaciones sociales, pero
que e_llas !'dejarán de estar ·a cargo de los patronos cuando el riesgo de
ellas sea asumido por el Instituto Colombiano defos Seguros Sociales, de
acuerdo con - la ley Y dentro de los reglamentos que dicte el mismo.I nstituto"
(arts. 193 Y 259).
• • • 1

b) La creación del Seguro Social .fue u.n ps .muy significativo en

nuesia pol ítica social. La Exposición de Motivos del proyecto de ley que se
convir tió fi nal mente en la Ley 90 de 1946, presentada al ·congreso por
el Mi nistro Arriaga And rade el 21 de julio de 1945,·puede considerarse - el
documento más 'importante de la -política ·social colombiana en el siglo
XX. Se destacan en este documento su solidez conceptual, unida a una
inmensa sencillez en el lenguaje, aparte de su admirable brevedad.
Comienza por explicar que "el sistema de los seguros sociales no es una
novedad", sino que se viene implantando con mucho éxito en el mu ndo,. y
sintetiza el estado de ·su i mplantación en muchos países. Señala luego que
"tampoco es la pri mera vez que se intenta establecer, entre nosotros, el
sistema de los seguros sociales", para sintetizar todos los proyectos previos
que no lograron aprobació . Expli a a contin uación el antecedente
inmed iato de la Ley 6° de 1945 y deja este interrogante a la consideración
del Congreso: "¿Porq ué u na deci_sión análo9a no a e dotar al país, en este
año, del estatuto de la seguridad social que las comp1lacrones emergentes del
conflict mu ndial hacen cada dí m s, i ndispensables?" . Eplica en
seguida el resultad de-:la experiencia de aphcac1on de los seguros sociales
en otros países así: "E . d 1 . 1 s as
experiencias nos dicen que e1 si stema e os seguros soci a es tiene sobre 1 d
prestaciones patronales, q e s e adptad Pº el legislador olombiano d sd:
1

·h cu arenta años1 ventajas md rscut1bles d, snalfldo a. continuado'n

··. .
as1cinco
ace . ventaJ·as del segu ro socral.
. ·pales
. •
la no , epenqec1a de las prest .
pn nc1 1 'b'l'd d d 1 . ac1ones
d e 1a So lvencia del empleador; a pos1 1 1 a e que , os traba 1 ·ador ·d
es e
las
 LAS ETAPAS DE LA SEGÜRIOA' O sbciÁ( ÉN ÓÓLÓMBIA 0 65

peq ueñas ·epresas '_dilsfruten tambié ._lós benefici os del ··s·istem·á¡la aÜsénciá ·de
. cargas excesivas .para as empresas cotn· - d · · l l ·
1. ,. . .. . ., para a con · as·pr estátiones ra·su
c argo; el efecto et1co sobre,el ·trabajador , que en el é ··· 'd. · ·· ·
· ·d'd · · · · . ' r gimen e prestac 1ones· 'ex1ge sm
• ª porque nada. r. cuesta";aprte ef e que í'se habitúa a la désm'oraiiiadora
1
.gratuidad de los serv1_ c1_ 0s"r mientras · que en e·I "e. g·u · , · 1 ·11 1 t · b' ·:d - ·
ro socia e ra ªJª or paga,
.en cot1zac1ones, u n serv1c10 que exige cbtno d ' h
. • , _ ::i
_ • . • .
"' - ··.b.. · · ..d· ád' ·
" · f'
;generosa · · ma 1men te en l as p . 1
. erec o y no reet e com· · . rva
1
t · o
• • ..• • • • , • rs aIOhes patronales no se asegura a·quienes
•sirven a vanos .empresarios y a otros ,gtu p· osu ...e asala 'iad ·· 1 ¡• · · 1
.. . . _ ·r os, y en e seguro
todos quedan ig ualmen te protegidos ' Despu.e's de·ª t"" · '6 d - · ·
del seguro octal, . explica . al . Congreso·que, pese .a ellas es elenumerac 1
Gobierno decidió n e v entaJ as
1

ad optar el siste ma de las prestaciones ·p· atronales en 1a·Le'y 6ª de 1945 ·

·_ razones;,
- 1a pn m_ra,
· -arque se adoptaron con carácter tra nsitorio; la segunda, , por va n as
porq ue . la orgamzc· ,n d los segur:os sociales no es labor . de un día, sino lenta y
º':11!e1a Y progres1v , mientras que las u rgencias·sociales requerían
soluciones 1und1ca.s con las normas laborales;,de modo que optó el
Gobierno con apoyo del Congreso "por abrir cauces ju ríd icos a las
reivi nd icaciones proletarias", de modo que puede ya el ·Congreso, sin
grandes presiones ocu parse del proyecto de los seguros sociales. Termina
el docu mento señalando las características do mi nantes del proyecto: el
carácter técnico de la entidad, el campo de aplicación general a los
trabajadores asalariados privados, los riesgos que iría a cubri r, la
aplicación gradual en el país, la descentralización, el sistema de
cotizaciones, la admi nistración tri partita de la entidad y la posi bi lidad de
constitui r segu ros privados complementarios a cargo de los empleadores.

c) Menos conocida que la exposición de motivos de la Ley 90, aunq ue

igualmente val iosa, es la ponencia para segundo debate ·que real izó el
entonces senador José Jaramillo Giralda en la Comisión V del Senado. El
ponente le en: contraba los siguientes rasgos d isti ntivos al proyecto: era
técnico, pues estaba presidido por cálculos actuariales bastante precisos, pues
en ellos participaron expertos de reconocida experiencia i nternacional; el
proyecto era ambicioso, por cuanto marca la tendencia a proteger en un f utu
ro más o menos próxi mo a la total idad de los asalariados; dijo también que
el proyecto era realista, al organizar
u na aplicación grad ual, por etapas de sectores asegu rados, por regiones y
por clases de riesgo; que era elástico, al remiti r la mayor parte de los
detalles a los reglamentos generales de la i nstitución; descentral ista, por
oorga a 1.s caas sc cionales una ampl ia autonomía; prudente, al ma ntener la
f manc1ac1on tnprt1ta y no dejarle toda la respnsabilidad _al Estado popular,
_pues la acum ula1on de_ los capitales que atenderan las pensiones haran
del !ns1tto n motor ef taz de la prosperidad colecti va; y suficiente, aunque
en pn nc1p10 solo protegera los trabajadores asalariados y sólo contra los
nesgas de enferme?ad y matern t d, pues los otros seguros se aplicarían de
manera grad ual, escalonada y progresi va.:

d) Un aspeto más general de pol ítica social que onviene exami nar
con lá creación .del Seguro Social es el porq ué se eligió para el país el
odelo dI segr? social alemán,· que centra la protección en los asalariados, en'
véz de' onentar el
 66 GERARDO ARENAS MONSALVE

omo u sistema al conjunto de la población, pese a que ya se conocía el Plan

)5 SOCI Beveidge por la época en que produce la legislación que se viene comentando.
)·y pa1 Creernos que existen dos razones de tipo económico que explican este
nport fenómeno:el pri. ero, fue fa creencia que animó a los analistas de la época, no
solo en Colombia sino también en otros países de América Latina, sobre los
a efectos que tendría la industrialización en la ampliación de la seguridad
) social, mecanismo que ha explicado de manera m uy clara el economista Huco
ara e LóPEZ así: "La vocación universalista de la seguridad social en Colombia se
or el basó, desde sus orígenes en la idea de que la economía capitalista moderna
olític terminaría sometiendo a toda la población a las reglas del régimen salarial e
egur iría creando un proletariado estable, si no dentro de cada firma, al menos
IOnE dentro del conjunto agregado de las em. presas". El segundo factor que
ut._ determi nó la ·Creación del sistema de seguridad social a partir de la
· le población asalariada .formal fue de tipo financiero, pues al igual que en .los
tr orígenes europeos de los seguros sociales, los sujetos asegurados son los
rm
trabajadores .dependientes, tanto por las responsabilidades sociales que
tder
se asignan al empresario en una economía intervencionista, como por la nece
sidad de repartir la .carga financiera estableciendo las cotizaciones a cargo de
Dml
la comunidad productiva, es decir, empresarios y trabajadores.
ivo
as ¡ . J. . Con respecto al sector público, la normatividad de 7945 tomó varias
'UE de· cisiones de trascendencia: creó lasprestaciones sociales, f undó la Caja
lUE Nacional de Previsión y autorizó la creación de ·otras cajas of iciales. Los efectos
tSL de estas decisiones marcaron el rumbo de la seguridad social of icial hasta la
ey expedición de la Ley 700 de 7993.
. . '

)( a) En primer término, la Ley 6ª de ·1945 creó las prestaciones sociales a

: cargo de las entidades; al respecto estableció que los empleados y obreros na
ié cionales gozarían de las siguientes prestaciones: pensión vitalicia de jubilación,
i\ pensión de invalidez, seguro por muerte, auxil io por enfermedad no
1r profesional, asistencia médica y hospitalaria y gastos fu nerarios.

a
5 b) En segundo lugar, la Ley 6ª dispuso la creación de la Caja Nacional
de Previsión Social como la entidad encargada del pago de las prestaciones
oficiales. En tal virtud la ley expresó que "el Gobierno procederá a organizar
la Caja de Prevjsión Social de los empleados y obreros nacionales, .a cuyo
cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones". Sobre la natu rale
za jurídica de la misma se dispuso que sería "una persona ju ríd ica autónoma,
cuya administración corresponderá a una J unta Directiva i ntegrada por repre
sentantes del Gobierno y de los. empleados y obreros". El capital de la Caja
seJormaría con. aportes del presupuesto nacional, con aportes del. 3°¡0 y del
2% de los sueldos de emleados y obreros respectivament .e, más un aporte
de la tercera parte del pri mer sueldo mensual de todo empleado nacional.
Esta estr.uctu ra de fin nciación esultó _i?eficient,. situación que pareció pre
ver la. rsma ·ley al senalr que .la Ncon garantiza todas las obligaciones de
la Ca1a , con lo cual se mst1tuc1onalizo, desde sus orígenes, la
dependencia
 LAS ETAPAS be LA SEGuÁroÁo·sócrAL ·EN coLoi.tárA .-.67

de la entidad ·del presu puest , .

0
·tributivo. . eneral Y no de Ll ri régimen 'pfopiam nte con-

c) Fi nal mente, se autoriz , I ., :· -_ · · .,

ª
territoriales (departamentos ºm ra10n de ca1as de previsión por espacios
por entidades E n este ter Y u nici pios), por sectores econ6micos y hasta
ª
previsión so¿al de empl:e o L 6ª de 1945 dispuso que las entidades
1

de nueva Caja o continuar coªms Y reros. ya existe.ntes podían fundi rse

con la
los departamentos m . . .entidades independientes. Además, ordenó que
revisión social debeYr, u nrc1pl1os que no tengan organ izadas i nstituciones
Pde
1an c rear as y señaló q 1 G b' . d
la condición econó · d ' ue e o 1erno, tem en o en cuenta
prestaciones que deícna e las . respectivas entidades territoriales, sñalaría las
. pagar a los empleados y obreros correspondientes Con
.d d.e1 t1em.po' esta m u it·1P 11·c1'dad de enti.dades se convirtió en un· factor de
e. paso
1
mc1 enc1a negativa en el sistema de seguridad social.

. d) Estas características origi nales de la segu ridad social del sector

pú blico afectron su desarrol l o, como l o señaló el economista ULPIANO
AYALA: "En.la propia c?nstituci n inicial de la Caja previsional para empleados
públicos n,c1onales,. CaJana, s.e i m puso un modelo fragmentado al ordenar
la configura c10 de. u rnd des.s1m1 res en los niveles locales, sin i ntegrarse
en un 'sistema'". Y sintetiza as1 la s1tuac1on global .de este conju nto de
cajas hacia 1992: "No se ha elaborado legislación que restri nja la tendencia
fragmentadora resultante ante las dificultades surgidas de las i neq uidades en
contribuciones y prestaciones o de la ausencia de reservas para las pensiones
en casi todos los casos. Se ha presentado u na prol iferación de entidades, no
sólo según niveles geográficos de adminis tración sino también grupos
ocupacionales, entidades pú blicas descentralizadas y empresas oficia les.
Las cajas oficiales de previsión social han llegado a ser ahora del orden de
169 entidades m unici pales, 25 departamentales, una distrital y n ueve
nacionales. Estas cajas carecen de u n sistema técnico adecuado para
financiación de los riesgos; no tienen estimativos o cálculos actuariales sobre
los pagos por pensiones en curso o adqui ridas: Ss regímenes financieros no
discri minan adecuadamente entre riesgos econom1cos y de salud, y por
ello con los recaudos se pagan los gastos corrientes de fu nci?namiento y la:
prestacion:s de salud, por l o que las pensiones acaban .depend iendo y
cancelandose mediante
transferencias presu puestales"º 7)•
- d del
· do / Seguro Social, este período de organización d Instituto
¡¡
4. \líoIv1en
· . . típicos
acam que van a o su . esarro
, una
reune de caractere panar to o
s d d, A , ¡ ·, ¡
· · · sen ·ntetizamos de f a obra e Ro nguez y reva o, qwzas e
¡ e 1
mst1tucwna y que s · h . . d / / · (1ai
,· . d ha elaborado sobre / a 1stor1a e nst1tuto .
me¡or .
1 que.se · . ..
estu
 .. d '6 Ja seguridad social y a ios seguros soda /es, En: Rodríguez
(17) Ayala, Ul p1ano, /ntro ucci nª
y Arévalo, ob. cit., capítulo l. . 1 . 1 . .
, 1 b cit capítulo 11.
(18) Rod ríguez y Are va o, o · · 1
 68 GERARDO ARENAS MONSALVE

. a) La promulgación de la Ley 90/46; con la cual se estableció el segura

social obligatorio y se creó el Instituto Colombia no de Seguros Sociales
puede verse como un propósito nacional, por cuanto recibió el respaldo de las
diferen tes fuerzas sociales. Fue apoyada por los sectores ob;eros, por cuanto
implicaba dejat de lado las vicisitudes de la lucha sindical como mecanismo
para expandir la seguridad social; desde 1945 las federaciones sindicales
habían llegado a exigir la creación del Instituto, y en esta primera fase la clase
trabajadora estuvo siem pre dispuesta a apoyarlo. El Estado· se comprometió
con el proyecto,. por cuanto así modernizaba su intervención en materia
social y solucionaba parcialmente el déficit hospitalario, además de que
tener recursos fijos por concepto de co tizaciones le imponía a la
administración la obligación de tomar el camino de
la planificación. Los gremios empresariales vieron también como
conveniente el proyecto de seguros sociales en cuanto les representaba una
disminución en los costos laborales; los empresarios aceptaron incluso
algunas decisiones iniciales que afectaban sus intereses inmediatos, como lo
fue la modificación de la pro porción de fas cotizaciones, introdueida por
un decreto de 1949, que señaló la cotización patronal en el doble de la
cotización del trabajador, o la eliminación de la facultad que otorgaba la
Ley 90/46 para que las empresas pudieran asumir directamente los riesgos
que cubría el seguro.

b) Aunque en la Junta Directiva del Instituto existió siempre un

marcado interés por asumir los seguros económicos (riesgos profesionales e
invalidez, vejez y muerte), finalmente, el lnstitutodebióaplazar ese propósito
resignándose a'cumplir sólo con los seguros de reparto (enfermedad -
maternidad), que eran los más onerosos pero que garantizaban un
funcionamiento sin traumatismos y daban posibilidades de expansión a
diversas regiones ·del país.

c) Una de las virtudes de la legislación que dio inicio al seguro social

fue su "realismo político", pues diseñó u n adecuado marco ju rídico ajustado
a la realidad socio-económica del país y a la vez previó el desarrollo futuro
de la seguridad social. El Instituto .fue autorizado a establecer el orden de
prelación que considerara conveniente para asumir los riesgos, con lo cual
decidió aplazar los seguros económicos hasta cuando las condiciones socio-
políticas fueran di ferentes y mientras los sectores comprometidos tomaran
plena conciencia de la iportancia del sistema del beneficio para la
comu nidad en general, para el ca pital y para I ahorro nac1?nal. En cuanto a
la cobertura, se privilegió la afiliación de los traba1adores asalariados del
sector privado; las primeras administraciones del lnstitto pretendieron que el
seguro dejara de ser exclusivamente urbano y se extendiera a las zonas
o
rurales, pero la deuda estatal para con el I nstituto llevó a desechar el
proyecto e 1959. otra -parte, la afiliación se produjo gradual mente y por

n.
º
grupos: el primer contingente de afiliados en Bogotá fue integrado
cerc
a de 54.?.. trabajadores y poco más de 7.100 empresas; la inscripción
inicial ?mprendi? al co!11ercio, los servicios y las pequeñas industrias de
btrans- formacion; no se incluyo la gran industria man ufactureraancas,
y los b ·
 , · · · 1· d ., pues se
usco inicia mente ar protecc1on al mayor número de trabajadores que tradi-.
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA 69

donalmente tenía rnenos garaht' . . .

registra un problema típico 'as, un acta del_ Consejo Directivo .dél año 1955
d
Social: "Al intentar el seguro .p uesta e archa de los servicios del Seguro
1
e
los sindicatos de ambas emprco as fabricas de textiles el Hato y Fabricato
IJar
contingente de afiliados de Ae s s1icitaron que no se las incluyera en un nuevo
a las que pudiera otorgarle el ioquia, por cuanto recibían mejores
prestaciones el principio de solidaridad y egturo...EI gerente pone como
criterio el no violar
por anto se les debe afiliar al seguro". ·
d) Otro elemento para resalt 1 .•, .
fijado como natu raleza ju r'd" ar e.n .ª creac1on del ICSS consistió en haber
social, con personería ·urídi'cca co.nst1t1r u na ."eniad autónoma de
derecho do e independiente dj¡ . ',,Primorno propio d1stmto de los bienes
del Esta de importancia: la vi i o . e esta caracterítica derivaron varios
aspectos Bancaria; la calificacin de Y.ontrol le f ue asign.ada a la.
perintendencia
sus trabajadores se asimil b ent1 ad de erecho social pem1t10 considerar que
• ., . ª
an a los particulares y que teman pleno derecho de
1
egodclal Cclon c? eociva, pese a que hubo diversas tesis sobre el
particular al inte- rior e onse10 1rect1vo.
-

. e) Una cualidad. que se reconoce a la Ley 90/46 fue la de sintetizar e

integrar las leys nteriores en un solo cuerpo ju rídico coherente y
visionario.
En :fec?' los 1stmtos ª.spectos que hasta el momento se habían tratado por la
lg1slac1on social en calidad de prestaciones patronales, quedaban ahora reco
gidos en esta ley de seguros sociales obligatorios, para ser desarrollados dentro
de la autonomía normativa que se reconoció al seguro social. -
: ¡: •

f) Retomar la experiencia internacional se constituyó en otro de los

méritos en la creación del Seguro Social. Gran parte de la modernización de la
seguridad social en América Latina fue agenciada por la Organización
l nternac\onal del Trabajo, OIT. H ubo en el equi po gubernamental
encabezado por el Ministro Arriaga un gran conocimiento de las tendencias
internacionales en esta materia, aparte del apoyo técnico actuaria! recibido
del exterior.
g) Una de las restricciones que el ICSS debió superar en los primeros
años de f u ncionamiento fue el déficit hospitalario unido a la escasez de
médicos. Este problema marca las tareas desarrolladas por el lnsiuto e
inluso ?aña su im_agen, pues en la fase inicial no cuenta con buenos
serv1c1os hosp1talanos. Aemas, los costos de la asistencia médica llegaron a
representar el doble de lo estimado. En el fondo del problema estaba el
he,cho de. no hb montado el seguro pensio na!que permitiera una
capitalizacion y la 1.mpos1b1l dad que tvo e_I Segu_r· ara
 • 1 cesantías. En tales circunstancias la entidad quedo en 1mpos1b1hdad
manejar as · d 1 d d b" , 1· · 1 ,
.manc1ar
· obras de envergadura en materia. e sa upara
y e 10h 1m1tar
· 1 eesnumero
de f ' ·¡· d F te a las dificultades .·f inancieras tener osp1ta ·
proptos,
ta . h . 1 d B ,
ICSaf S os. rent mar en arriendo camas e n
1de osp 1ta es e ogota ,
1
a gunos
e . opta por egiones como Antioquia y Valle el Seguro adquiere di:
mientras quel en o rasl'r ·cas La construcción de la Clínica San Pedro
Claver. en rectamente a gunas e m1· . . . . _ , ,
Bogotá estuvo llena de dificultades financieras. . .
 70 GERARDO ARENAS UONSALVE

h) Otra de las dificultades originales del Seguro Social, especialmente en

·sus primeros diez años de vida, fueron las asperezas surgidas con alg os s;
o res médicos. Desde antes de empezar labores el Instituto, la Federacron
Medrca se había opuesto a lo que consideraba la "socialización de la
medicina", por con sidera r que representaba "un marcado descenso en el avance
Y progreso de la dencia médica" y por limitar la iniciativa particular "que en
todo tiempo Y lugar constitu ye un resorte valioso y de avance científico'', según
señalab extualmen te un comunicado del año 1948. Ante la inminencia de la
aprobacron de la ley, la Federación propuso la presencia de un representante
del cuerpo m ico en el Consejo Directivo, y así se hizo efectivamente, de modo
que las petrc1ones del cuerpo médico debían ser tratadas en cada reunión; las
primeras díscrepancias sepresentaron por desacuerdos salariales, al punto de que
en 1949 se plantea por primera vez fa posibilidad de un pa'ro médico en el
Instituto, que finalmente no se realizó;el Instituto adoptó los honorarios por
hora/mes y reivindicó la facultad de nombrar libremente a su personal. Hacia
1957 la Federación orga niza sus re'ivindicaciones y propone al ICSS la
celebradón de una convención colectiva
de trabajo; por limitaciones legales no puede hacerlo, de modo que los médicos
deciden formar u n sindicato gremial denom inado "Asociación de Médicos
del ICSS". Otra forma de aglutinar:nieno ·pe 1.os médicos fueron las
sociedades cien
tíficas, que nacieron teniendo como je ,al. I nstituto;. estas organizaciones hacen
su aparición demandando .mejores tarifas desde 1958 y que terminaron en paro;
para superarlo, el Consejo Directivo ..incrementó las tarifas, sacrificando los re
cursos destinados Icontp.JcciÓfl de ·.1 Clínic San Pedro. .Cl?ver. A partir de
j

ese momento, la Asociación Médica Sindical, ASMEDAS instauró la costumbre

de negociar sus •Condiciones de trabajo. . . .
. ··..·
: i) . Otra característica que marcó los primeros años del I nstituto fue un
agobio presupuestal continuo. El Estado tenía la obligación legal de aportar y la
mayoría de las veces se atrasó, aunq ue el Gobierno facilitó administrativamente
el desarrollo del proyecto de seguridad social. El déficit presupuesta! originado
en los aportes estatales fue aumentando de año en año, lo que determinó el
cierre prematuro de algunas oficinas locales en 1950. Hacia ·1958 el déficit casi
llegaba a 20 millones de ·pesos. En el gobierno del presidente Alberto Lleras
el Ministro de Tra bajo Otto Morales Benítez se comprometió a cubrir la deud
estatal, lo que efectivamente se hizo.
" 1

·. .j) .,,.
· , Und interesante
• L' debate sed presentó en el ICSS con respecto al m a ne· jo
L
de1 e cesant 90 1946 • .establecido que el ·¡ · d
aux1 1a. a ey e hab1a
10 , d d d aux1 10 e
.
cesant .qh b"ue se crea e 1934 a cargo de los patronos d
a
1a, 1a 1o es
• 1 ' b"
. ,. 1 S S . e art 77ede la Ley 90 establecía " tat pasar
tam b 1a M ' ¡
ren · eguro ocia 1cu · ras e
¡; bl" · o
seguro socia o 1gatorro no este• en condiciones de tomar a s . . 1en
1 ·
"' . · • · · d las . . vigentes u carg o e nes g o
de . b 1 · , ,
cesant1a, continuaran ,r.rg1en d1spos1c1ones so re a materia .
o
En 1961., cuan• do .se debat1a en e•l Consejo Directivo del l nst1'tulo .e1 tema d e
1 seguros econom1cos, se planteo por algú n representante d 1
" os
1 d · b · .d e os patronos que
1
e seguro e ve1ez esta a me u1 o en el pago de las·cesa n t"1as,,, 1o que ll evo•
 LAS ETAPAS DE LA SEOUAIOAD SOCIAL EN COl.oMBIA 71

al Ministro de Trabajo José El' d

Estado. .
entidad señaló que1as el H'•erro a consultar el asunto al Consejo de
La 1
ª
el Instituto, por lo cual la subr c antía no era un seguro que pudiera
asomir t cesantía, que debía seguir a caogaon de los riesgos de IVM no
podía incluir la
·del Instituto no volvieron a ocgo e los patronos. Fue así como Jos reglamentos
.. parse del asunto. . ·
. .5. A partir del Frente Na .
la expansión de la seguridad s colnal hay un decidido apoyo gubernamental a
mente la propuesta de ooa en el , . .
lo Y particular se amplta
crear en , debate
pats,
En ese per íodo se logran inc/us se uros.de pens iones y de riesgos pro fesionales.
cuales tuvieron múltiple; dific slot,dos nmeros estatutos para dicho seguros,los
u a es 1egales.
a) En muchas oportu nidade 5
1 M' .
Lleras Camargo, Otto Morales ,e mistro,de Trabajo de I? administración
8
sociales y la necesidad d erntez, dstao la trascendencia de los seguros
la de crear con urgencia:r una conc1nc.1a social sobre la misma, así como
muerte como el de ries os r gros econom1cos, tanto el d invalidez, vejez
y
, b . ,8 P ofesionales. En las dos obras publicadas por Morales
Berntez so . re su gest1on ministen·a1 se encuentr·an abundantes referencias a
esas preocupaciones y los logros obtenidos en ese campo(19>.

. ), La administrción Lleras Cam. rgo, con el Ministro Morales B.enítez,

exp1d1.o en 1960 lo.s primeros decretos aprobatorios de los seguros de
pensiones Y de resgos profesionales,, decretos en los cuales .se aplazó la
discusión sobre la cuant1a de los aportes hasta que se tuvieran los cálculos
actuariales correspon dientes.

e) En el año 1961, otro decreto gubernamental aprueba el Acuerdo del

Consejo Di rectivo del ICSS que asumió el riesgo de pensiones. Según el
recuento de Rodríguz y Arévalo, la nu lida<f del decreto fue demandada por
la Asociación Nacional de Agentes de Seguros; en un primer momento el
Consejo de Estado dec.rtó la suspensión provisional peró l u'ego admitió el
recurso de súplica contr ésa providencia; finalmente, el ente jurisdiccional
falló en favor del Instituto el 5 de diciembre de 1964, con ponencia del
Consejero Gabriel Rojas Arbeláez, pero
20
ya se había retrasado la puesta en marcha del seguro pensional' >.
' . '

6. El debate sobre el establecimiento de los seguros económicos de

la seguridad social f ue un debate bastante complej o. Fuer n.fact res e
contra de dicha ampliación la imagen negativa de algunos serv1c1os
as1stenoales del
/CSS, la crítica al déf icit creado por el gobierno en el lnsttuto y el rec zo de los
gremJO· s aI asegura mi'entopu'blico de riesgos. Debe. m.enC1onarse tamblen el com-
· b · ,e
por tami ento am ¡ va, ,
nfe de las oruanizaciones smd1cales fr ente a los proyectos.
l' o

· , · laboral U niversidad Externado de Colom bia, Bogotá,

(19) Morales Ben ítez, Otto, Plt tteaU . rsidad Externado de Colom bia, Bogotá, 1986. -
1986· Planteamientos saeta 1es, nive
I .
. , .
.
Rodríguez y Arévalo, ob. cit., P· 136 ·
(20)
 GEAAIU>o .. -
"RENAS MONSALVE

Finalmente, en 1964 . . . r. • les y en

7966 se da co . ' se 1mc1a la vigenciá del seguto de riesgos pro 1es1ona
mienzo al seguro de pensiones.

Segua) Seún el análisis de Rodríguez y Arévalo las limitaciones iniciales del

de 1 ro social contri'b uyeron a crear un ambiente' desfavorable a 1a m·
i·cr·acr ·ón rad· os seguros econo,mr·cos. En provincia los periódicos loca
1 1opusieron
es se
mente al Instituto, al pu nto de llegr a considerarse en uno de ells,
,
195 en Bo ' llegada,del seguro como una desgracia para la región; ese
mismo an, en
gota, un escandalo público afectó significativamente la imagen de la
entidad uando e cmbió la intervención quirúrgica de dos pacientes por la
conf usión e sus hrstorras clínicasc21>.

) .Otro elemento que contribuyó al rechazo de la creación de· los seguros

.econorcos ·en el ICSS fue el déficit financiero en los riesgos de
enfermedad Y mternrdad debido al no pago de la cuota estatal. Según
cifras citadas por Ro dnguez Y Arévalo, aunque en 1959 el déficit llegó a
más del 65% de las cuotas estatales, en 1961 se redujo al 28% gracias al
esfuerzo del primer gobierno del Frete Nacional; no obstante, después de
ese año, el déficit siguió estando por encima del 50%. En ese contexto,· la
extensión de los nuevos riesgos fue vrsta como una maniobra gubernamental
para eludir sus responsabilidades financieras
Y trsladar los n uevos costos a empl!eadores y tabaja_ores'221.
c) El factor más significativo en contra de la implantación de los
seguros económicos fue sin duda la oposición gremial a la exclusividad del
Instituto en el manejo de los seguros económicos. La Ley 90/46 había previsto
la posibilidad de que los patronos que desearan asumir directamente los
seguros previstos en ella podrían hacerlo ·(art. 75); esa disposición fue
derogada por un decreto legis fativO de 1949 y en 1957 la asamblea de la
ANDI exigió que se reimplantara la mencion_ada norma, con fo cual las
empresas de gran capital y los sindicatos con poder de negociación se podían
salir del seguro, agudizando así los problémas
financieros y abandonando el principio de solidaridad . Al año siguiente la ANDI
insistió en esta propuesta, y en 1961 pedía que no se cambiara el seguro privado
-a su juicio- "eficiente y oportuno, por el seguro oficial más dilatado y
costoso", a pesar de que fas compañías de seguros no cubrían los riesgos que
pretend ía cobijar el seguro social. Los gremios y los sindicatos llegaron a
solicitar que .se creara una Caja de Pensiones separada del Instituto, pero la
iniciativa no prospe ró. Ante el ambiente negativo contra la entidad, el
.Presidente Alberto Lleras se pronunció, en abril de 1962, en defen?a del
nstituto como un desarrollo de la intervención del Estado en fa economra, y
senalando que las deficiencias en la prestación de los servicios era un
problema coyuntwa1123i.

(21) . Ibídem, pp. 131-132.

(22) Ibídem.
(23) Ibídem, pp. 133-138.
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOéJAL EN COLOMBIA 73

d) La actitud de las orgahi . . .

'· . 1 zac1ones smd1cale " . ., ,
acernma Y un apoyo a os planteah,. t d . 5 osc1 o entre una crítica
discrepancia sindical las propuesta ienbs 1 oierno" >. Fueron factores de
124

comparació.n que hacía el sector sinisc I r s niel de los aportes; tab.ién, la

Seguro Social y lo que recibían de 1 poderoso entre los benef1c 1os del
colectiva; en otros aspectos el sindi'caªl i empreas bpor la vía de la negociación
. , ' smo estima a que 1 ·, d
pensiona! hacia perder conquistas logradas en mu h creac1on e1seguro
_Potey luego
riormente, apoyódela algunas reformas a los del ICSS
c osproyectos,
anos d el
lchas.
1 ampliación de la labor
n:'º m1ento sindical a os seguros econom1cos.
1
e) La_ pusta en ri:archa del seguro de riesgos profesionales se logró,
final mente, al fin.alizar el an_ o 1964 (Decretos 3169 y 3170 de 1964).
A par te de 1os debates pre 1os ya resenado_: sobre la implantación de este
seguro, provenientes
de lo_s,gremios, hay que senalr que hubo varios aspectos que se
discutieron tab1n por parte de las ogarnzaciones sindicales
representadas en el Consejo Directivo, tales como los siguientes: el monto
de las incapacidades en caso de accidente de trabajo (que el proyecto in icial
contemplaban en 213 del salario y finalmente se fijaron en el 100% del salario
por los primeros 180 días); y la tabla de incapacidades, que los trabajadores
consideraban en algunos casos inferior al Código Laboral. Además, algunas
empresas manifestaron descontento con la cla sificación de riesgos que les fue
asignada, y obtuvieron reclasificación mediante apelaciones al Consejo
Directivo. En su conju nto, el nuevo sistema de riesgos profesionales tuvo
resultados positivos: "El impacto de este seguro se puede observar en el
número de inscritos, los ingresos y las reservas generadas por el mismo. El
seguro inicia operaciones en 1965 con un contingente de 485.889 tra
bajadores, en 1970 se habían i nscrito 783.658; su crecimiento fue ms del
50%. Los ingresos para el primer año fueron del orden de $21.170.561,
m1enras que los gastos de $ 9.891.865, se generó u na reserva de $
11.278.685, eq_u1vlete al 53% de los ingresos. Al cabo de cinco años... la
reserva represento mas del
25
37% de los ingresos"<l .
E I de la seguridad social of icial la situación administrativa y
7. n e camP_o . crítica desde los años cincuenta y sesenta,
f inanciera de f as Ca1as comtied : é cos y los análisis of iciales de la época.
como Jo 1os es u 1
destacaron ., reso de la República en septiembre de 1959,
a) En intervenc1on en el Cong, d unciaba la situación de las cajas de
1 b · Morales Berntez en , · ·
"h ido creadas al margen de tecrnca, sm
el Ministro e ra ªJ º
d
la
previsión
, anotando
. que todas
ocurar un an l.br'10 entre las obligaciones y los• ingresos";
.as d e 1os
ca lculas
eqwd' ' previ os para pr ·o'n de las ca1 rn ve 1es nac•10-
de la 1spers1 d' ·
señalaba también el problema . . b "no tenemos ninguna esta1stica
· · al e a
que
nal, departamental Y munici p indica
' ·
 ''
(24) Ibídem, p.. 149.
(25) Ibídem, pp. 146-149.
 GERAFIOO
.ARENAS MONSVE

' acerca de ell "· , . s

con persona
las
el ana'l·s·
de dellas
as '1sademas,
e esas entidades "no tienend registradas
., , . gunae
cuent h'nin ··
as sus eventualidades". Indicaba tamb1en qu. ya adqu1n-
·das p Y.con un capital que respalde el valor de las ofi?
t
acionponiendo la unificar .e_ tiempo Y el ejercicio pasado".Terminaba el
Ministrf prestaciones
ofic iale >n en una sola Caja que atendiera de manera globa as
. .
b) S , . . la Cajá
N . egun del actuario suizo Paul Schwab, e•' b 1ª nce eri
ª deor a los
so 'oal de Previsión en 1953 arrojaba ya un pasivo ensional suraporte del
,millones de pesos. Desde esa misma época se estimaba que e manejar
Fmp eado,que era del 5% del salario no alcanzaba técnicamente p ra la
edad
dos .costos, Y se proponía que se cotizra según una escala de acuer ªBenítez
e ingreso a fa Caja.Todos estos datos los suministra el Ministro Mora s ríodo
en d ebat es parl am entarios del año 1959. El Ministr o co n cluía que "e hp e. ·ten-
,. . d . . . . . se in a
mimmo serv1c1os para obtener pensión es demasiado co to Y no
rvício"'27>. tado relacionar el monto de la pensió11 con el nún_iero de anos
de se
· 8. En esta f ase de organización de la seguridad social no puede de :e
mencionarse el inicio, modesto en esta primera etapa, del régimen del su 5 o
fam iliar Y de las primeras cajas de compensación famiUar creadas para
admmrs
trar esta prestación. Su creación se había previsto .en la Ley 90 de 196,
pero su desarrollo ef ectivo prov ino de iniciativas empresariales que
posterrormente tuvieron desarrollo legal.
... . ..

a) El origen en Clombia de.las asignaciones familiares o subsidio familiar

como parte del sistema de seguridad social se remonta a la Ley 90 de 1946,
crea dora del Instituto de Seguros Sociales. En su artículo 9° se señaló dentro
de las funciones de la entidad la de organizar. "las cajas de compensación
destinadas a atender a los subsidios familiares que algunos pat onos decidan
asumir en bene fi.cio de los asegurados obligatorios, que lleguen a
.establecerse .por ley especial o en las convenciones colectivas de
trabajo"(2ªl. Aunque no hemos encontrado referencias analíticas a esta norma
entre los que han estudiado la historia de la seguridad social lombiana, de
ella e d prende la .política original sobre cajas de compensac1on _co_mo
una combmac1on de_ oluntariedad patronal con
Posibilidad de establ.ec1m1ento legal de. la p. r,estac1on, y en ambos casos con
intervención de1 Instituto para su rganrzac1 · Este curioso origen normativo
Parece haber marcado lo que ent er· ecto
· ocumo· 1después: la creación l .
por parte de la ind y¡ .ex
·
egal::· .·· , vo untana
··
ustna pos .1genc1a
enor
,, b) ..
·· , · _,
E
el origen instituci nal de las cajas. de ompensc·,
· · · d 1 A · ·, ion se reconoc
como pionera la irnc1at1va . e a : . soc1ac1on Nacional de Industrial (A · e
 ·. . . . ·-.:,. • , . . . es . NDI),que
/ t,.. ' . . ; 1. - •

(26) Morales Ben ítez, Otto. Política laboral, ob. cit., pp. 209.236 .
(27)
Ibídem.
(28) Rengifo, ob. cit., p. 275.
 LÁS ETAPAS DE LA 8UAIDAD éoclAL EH eot.OMBIA 75

en el año de 1954 costituyó la Caja de Compensación Familiar de

Antioquia para pagar a us trabajad.ores esta prestacíón 1291, príncipalmente
por iniciativa del empres.a,no José ut1.érrez Gómez. Aunque en el origen
de las cajas de compesac1on .hay u nd1scutlble sentido social y una
importante influencia de la doctrina socral catol1ca, lo que no suele
analizarse en el caso colombiano es que en .1? génesis e es?.i niciativa
empresa rial hay simultáneamente una pre ocupcron por la s1tuac1on de los
trabajadores con mayores cargas famílíares, comb.mada con u na decisión
que beneficiaba a fas empresas, pues podían así aalizar pagos que de otra
manera tendrían incidencia prestacional, ante fa ngrdz de la n?rma del
Código Laboral de 1950 sobre los pagos que constituyen salario.
Posteriormente el Decreto 180 de 1956, "por el cual se estimula en el país la
implantación del subsidio familiar", vino a avalar esa iniciativa señalando que el
subsidio que se establezca no se computará como factor salarial en ningún caso.
Fi nal mente, el Decreto 118 de 1957, expedido en el período de la Junta
Militar y con el decidido apoyo del Ministro de Trabajo de la época
Raímundo Emil iani Román, establece de manera obligatoria el subsidio
familiar, labor que se complementa con el Decreto 249 de 1957, que fija los
requisitos para establecer cajas de compensación, y también con el Decreto
1521 de 1957 que señala al subsidio familiar como un medio de fortalecimiento
de la famil ia.
c) La transformación más significativa del sistema de subsidio familiar
que se registra en este período' fue sin duda la expedición del Decreto 3151
de 1962, en virtud del cual las cajas de compensación, en adelante, podrían
destinar a obras de beneficio social el dinero que ahorraran del porcentaje
autorizado para sus gastos de administración (5% de los recaudos). Uno de los
dirigentes pioneros del sistema, Roberto Arias Pérez, quien fuera director de la
Caja Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsidio) reclama para sí la autoría
de esta iniciativa, a fines de 1962: "El Mi nistro de Trabajo, Bel isario
Betancu r, en una histórica reunión que, en su despacho, sostuvo con el
director de Colsubsidio, dio su bendición a una de las tantas fórmu las que
se le había n propuesto... Se abría, gracias al
Decreto 3151 del 5 de diciembre de 1962, la puerta a los programas sociales
de las Cajas... En todo caso, el esfuerzo de Colsubsidio, su insistencia de
todos los días, había logrado cambiar, para siempre, el destino de las Cajas
de Compen sación Familiar al ampliar su campo de acción social... con el
fin de facilitarles a las famil ias de los trabajadores afiliados vivi r en mejores
condiciones mediante la utilización de programas que ponen a su alcance
servicios en los campos de salud, educación, vivienda, recreación, cultura,
mercadeo, capacitación, etc."0°. Explica más adelante que más tarde, en
1964, el Gobierno dictó el Decreto 2937 que amplió las autorizaciones de la
norma de 1962 y permitió a las cajas destinar más recursos a las obras
sociales.

(29) Ibídem.
(30) Arias Pérez, Roberto, Colsubsidio: La dimensión humana de Ja seguridad social, Veritas
Editorial, Bogotá, 1994, pp. 61.:63. ·
 • ·.·.
"1
. i
.1

''76 GEflARDO ARENAS MONSALYE ·• ·

,• i
'I

· d) .. El cuadro normativo del sistema de subsidio familiar se completa,en

lo que repecta a este período,con la expedición de la Ley 58 de 1963, que
hace extensivo el derecho al subsidio al sector oficial,y con la Ley 69 de
1966 que establece la afiliación regional a las cajas de compensación.
. '

. , 9. Una institución estrechamente vinculada a la seguridad social

colombia-
fJa.ha sido el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, creado también en este
pe
.r íodo de organización del sistema, con la f inalidad de capacitar a los
trabajadores colombianos y tecnif icar a los aprendices de acuerdo con las
recomendaciones de la Organización lnternacf onal del Trabajo.
a) . El Decreto 118 de 1957 fue también la norma que dio vida jurídica al
SENA.'Allí se dispuso la creación i·nstitucional de la entidad,se establecieron sus
.reursos y se cre'aron los aportes patronales obligatorios para el subsidio
familiar (un 4% de la nómina) y para el SENA (1%). ·
. . . : . .

b) Con la expedición de la Ley 188 de 1959 el Congreso Nacional

transfor mó e'I perfil original del contrato de aprendizaje que tenía el Código
Sustantivo del Trabajo para institucionalizar ese contrato a través del SENA,
mediante una regulación especial en la cual son sujetos del contrato el
empleador,el SENA y el aprendiz. El e,mpleador adquiere la obligación de
facilitar los medios para que el aprendiz reciba_ la.formació,n profesi9pál
metódia qu,e imparte el SENA y también Ja obligación de pagar la
,remuneración tanto en los períodos de trabajo como de enseanza! El aprei:idi
SE! oblig : c01;1q.Jrrir responsablemente tanto al.estudio como al trabajo.
Y: el_ .$EN1,\facilita_ la formación profesional y super visa los períodos
productivos que _el apreqiz tiene al srvicio del empleador.
El Decreto 2838 de 1960 dispuso la obligacipn, d ls.empleadores de toda
las actividads que tu.vieran 20 o más trabajadores, de contréltar como
aprendices un
número de trabajad()res hasta del 5% de.1 tota!. de lo_s :ocupados,según la
cuota que _ el s_ NA
_ señalaría mediaflte resol,lJción. .. ,, .•

· . <.e) · La mencionada Ley 5 de 1963fortal 7 fas fianzas,de la

capacitación rfoiesionat a1 elevar del 1
s aportes para et
1 2% d. .1 ,va1 r 1a . mina 1? °!·! P.
SENA .' . . ,
. · '
. ;

,·· ···'1o: En·este período se crea una prest Ció 'so'cal atípica q favorece 'fa
·.._. t b"fd d laboral •y áea · posteriormente, 'complej os debates 1und1cos sobre la
es a 11 a ' . , .:.. . ., " d ¡ Ley 171
séguildad social: tréí.ta·de la l/amaa pens1 sa 1on crea . a por a .
de 1961: ,r '
se. . · · ., . .
' J\ ' . l.

·' a)·., .· La Ley 171 de 1961 fue un mecanismo ideado por el Congreso para evi-
1.d · · tamente antes
tar que los trabaJ·adores del sector privado fuerandesped os m1us b
1
de J· Ub.I acdion
de cumplir los requisitos de .,
la pens1on ·' que se causa a
patrona 1
con 20 años de servicios exc1 1 · pleador to a vez que no
a o· la
us1vos
mismo em : so entonces
1
entrado en vigenci_a el sistema pens¡onal del Seuo.S a a!injustificada a
mencionada ley que todo empleador que desp1d1er . .·

LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL ENCOLOMBIA :,77

.un trabajador con más de

.,
una
10 - pen anos a su serv· ..
c
proporcional d obligado a reconocerle
a
1on la ,1 10, que aba
1
los 20 anos exigidos para la e habna correspondido si hubiera trabajado
pq
" .,
de pens1 on ens1on. Por su natura1eza rec'ib'10 e1 nombre común
. ,
sanc1 o n".

b) Cuando entró en vi e . . .
bate jurídico se centró en di ª
1 1
1
sistema pensiona! del Seguro Social,el
de mediante el régimen de coticu si ª pesar de quedar el trabajador
pensionado
derecho o no a la pensión s:ª'?nes al segro social, el despido injuto
daba resolver el asunto ¡n0 que d' cion. En los anos setenta la
1
jurisprudencia debió
de las pensiones del sisteº dugar ª aplios debates sobre la naturaleza
ª jurídica
e segundad social.

4. PERÍODO DE EXPANSIÓN (1967_ 1977)

Es t cea tapba que se inicia en 1967 y va hasta 1977, se

caracteriza por 1a ª":1 iacion 'f ods eneficios del sistema de seguridad
social así como la ex-
pans1on.g.eogra 1.ca e su cobertua. Es tamb.1en 1a etapa que mar'ca el preámbulo
de !crisis del sistema de segundad social que se evidenciará en el
siguiente periodo.

1. La expansión de los Seguros Sociales del JCSS se produce con la

puesta en mrcha del seguro ,de invalidez, vejez y muerte. Con este seguro, se
da un paso importante no solo en la consolidación de la seguridad social sino
Nen el proyecto de un estado racionalizador de la actividad económica''131>.
Desde el punto de vista jurídico hubo importantes discusiones
jurisprudencia/es y desde el ángulo f inanciero, nuevos problemas para el
instituto.

a) Hasta antes del 1º de enero de 1967 el Instituto sólo cubría los

riesgos de enfermedad y maternidad (EGM) y de riesgos profesionales
(ATEP). Con la expedición del Decreto 1824 del 12 de jul io de 1965 se
aprueba el reglamento de inscripciones, aportes y recaudos para el seguro
de IVM; y con el Decreto 3041 del 19 de diciembre de 1966, se aprueba el
reglamento general de este
seguro. El reglamento general de IVM estableció que la pensión de vejez
se obtiene con el cumplimiento del requisito de edad y tiempo de
cotizaciones al sistema en cualquier empresa afiliada al Instituto. Con el
requisito de edad (5 años para las mujeres y 60 para los hombre), se
aumentron_ las edad ,prev1s tas originalmente en el Código Laboral. El
tiempo de cot1zac1ones se f110 como regla general en 1000 semanas, pero
con pos_ibilidad de qu s redujera a 500
semana · t'zaron en los 20 años anteriores al cumplimiento de la
s edad
se s1 co 1 • . ,
, · · 1 n lo cual se beneficiaba a quienes llegaron mas
mayores a mm1ma pensiona , co
la afiliación al sistema. ··
, ' ...

(31) Rodríguez y Arévalo, ob. cit., P· ·

156
 T'i .-.

, ¡ b ,l

d . .) I nicialmente h
s1 estas nueva bo vacilantes . . . s ecto
dispuesto en 1 s cnd1ciones pe . posturas de la jurisprudencia re:bfan
trono particule Código Laboral ps1¡nales e n inferiores a las que sed ª1
pa requisitos ar ar. En un primer moª a pens1on de jubilación a crg e
los establecid p a obtener la pensi , ento, el Consejo de Estado estimo q los
namente 1 os n el Código labo l e el Sguro Social eran más gavosos_dueple-
'responderos riesgos que le catres e manera que el ISS no hab1a asu1
ebía
. e . .. por la diferencia• . p ndían antes al patrono, por lo cual este dé
Fasns1oes 9ue establecía con ese cri.terio anuló la norma del reglamento _ ho
d obligaciones patron lq las prestaciones del Seguro sustituyen de der d
e esa norma qued a e en.materia de pensíones<32>· a pesar de la nuli a
sub ., , aron vigentes 0t , h b'a
1 una
rogac1on del sistema . ras que permitieron asumir que
en los años ochenta 1 .pns1onal patronal por el del Seguro Social. Mas ta_r?e,
' ª J Unsprudencia precisó los alcances de esa subrogacion.
e) A partir de la v· · ..
·- zaciones del seg igncia del seguro de IVM (1º de enero de 1976),
las coti l
uro pens1onal ·b ra a
adesarrollo
ca·bo u económico d , d b'ian tener una destinación que contri uye ,
n contrato el pais sm afectar su destinación Fue así como se llevo
de ·
firmad f1 d · · t
eicomiso Y suscripción de bonos de valor constan e
687 deºl e e 1_I nstituto, e_I Gobierno y..el .Banco .de -la República. El Decreto
se creo el meca
destacan· pr 1 nismo,
1
que buscaba varios obJ'etivos1 entre• los cuales
•

. • · eservar e va or de las reservas, encauzar el ahorro nacional hacia

1a md ustn a de la
. . const rucc·1,on e ··inversi·ones productivas, mejorar la d otac1on
h?sprtalana Y propender por la solución ·del problema de la vivienda. La norma
dispuso ·que las reservas se invertirían así: un 180% en bonos de valor
constante para la ·seguridad social; un . 10% depositado .en .el Banco de la
Repú blica para atender la liquidez del Instituto; y el l 0%·restante para el Fondo
Nacional Hospi talario. Los bonos de valor constante se.distribuirían por mitades
entre el IFI (para préstamos industriales a media no y corto plazo) y el BCH
(para proyectos de vivienda y renovación u rbana). Viste) en conju nto;·el
impacto macroeconómico de •los bonos de valor constante no fue significativa
con respecto al PIB (estuvo alred edor del 2%), por causas como la baja
cobertu ra del sistema de seguridad social y la creciente informalidad del
mercado laboral colombiano(3J>.

, . d», . A partir d la puesta en march· .de, l s.seg. ros económicos surgen

vos problemas que aumentaron la debilidad f manc1era del Seguro Social. Los
=listas señalan que los factores específicos de esa debilidad f ueron varios.. En
. gar.·el· déficit de los aportes del Estado, 100
que para
·111971 se situaba
1 ·en 425
pr.im· er1 ' e sos·en 1972 se m1 ones y e gobi erno sólo
ud presupuestaron
m111ones e .P / .· 1 f" ·, d ·
g.iro,. 50 m1 . pue.
. 11 ones, blación
. s la política gubernamenta
más .pobre y no·d estmar
. pre mo exten er los servicios
recursos 1a os afiliados al sis
asistencia1es a 1ª po 1 • f. · -
ue recurrir· a atender. as u rgeJ1c 1as manc1eras subsidiando
El seguro tuvOr q
·
tema.
 · de abril 9 de 1973. M.P. Nemesio (arnacho Rodríguez
(32) eonse1 . de Estado' Sentencia .

(33)
Rod ríguez, ci- 1., pp · 156-162.
ob ·
 LAS ETAPAS DE LA SEGUFllDAo'sócrAL EN COLÓMÍllA
.;79
1
•i
.·· ..
i
'
1

el déficit de.los seguros de salud co , .

'f 1!
.s egundo facor que.afectó la probl n ? r.e.ursos de los
1

segurós económicos. u'n :

_en el manejo de los ·seguros eco e,mtica. tnahiefa fue la falta de 1
transparencia 1
la forma ·de administrar los recur nocs:se dieron .grandes discusiones I·
sobre la clasificación de empresas y lass sa:dstea de,nes?os !'
profesionales, sobre d ls centas bancarias del I nstituto. En cotizaclon
e mcuso sobre el rriaejo
mm1strat1vo que surge de la .t rce.r,lugar, se senala el probJema ad 1

creciente
el Ministro de Trabajo de la , po 1itizaci.on de la entidad, al punto de que
Directivo del ICSS en abril d= , J rge Mano E.astan, exígió en el
Consejo nales entre los os partidos(34J. e reparto pantano de
las gerencias seccio-

_2. La xpansión de la seguridad social se produce también desde el unto

de v1staddel 1m?uls_ del Seguro Social en la política of icial y de la ampliac n
del campo e aphcao on en población y en zonas geográ f icas.

a) · En este período la política gubernamental tuvo como eje la

ampliación de la cobertura del Seguro Social. Entre 1967 y 1970 "el Instituto
formó las ofici nas locales de Nariño, Caibe, Huila, Atlántico, Chocó,
Guajira, Meta, Norte de Santander, Santander, Tolima, Cesar, y se
organizaban San Andrés y Girardot. Desde agosto de 1966 hasta marzo de
1970 el n úmero de afiliados se incrementó en 322.371, con lo cual la
cobertu ra pasó a ser del 37.5% de la población"os>.

b) Otro aspecto de la ampliación de la cobertu ra del Instituto social

es el relativo a la creación del seguro social campesi no. Aunque la idea se
había plasmado desde la Ley 90/46, recibe u n impulso concreto con el
Decreto 433 de 1971. En 1972 el Consejo Directivo establece la afiliación
de los trabajado res independientes rurales y sus familias en algu nas
poblaciones de la oficina secciona! del Huila. Se estableció una cotización
anual, según nivel de capital del afiliado, pagadero en anualidades anticipadas
a través de la Caja Agraria, la cual además concedía préstamos sin gara ntía
para el efecto. Los servicios a que tenían derecho los afiliados eran los médico-
asistenciales. En 1977 el I nstituto abandona este proyecto y las discusiones
se centran en el seguro de los trabaja-
dores independientes( 36l. ·

·e) Una experiencia con mejores resultados que la anterior fue la

amplia ción de cobertura que se produjo con la creación del Seguro Médico
Familiar; que fue el resultado d_la asesoría e.organi os i nternacional:s
que e? 1970 recomendaron la creac1on de la medicina familiar como el
mecanismos mas ade cuado para el cumplimiento de las responsabili?ades del
l nstitu.to Colombiano de Seguros Sociales. La puesta en marcha del sistema
se prod ujo en 195 c,on

' 1 : 1 ·,
• • 1
¡,
·I '
' l •'
l'
(34) 'Ibídem, pp. 162-169. ·
(35) Ibídem ;, !' ·1'• ; _ ¡ . : r1 .
'l . . . ' .
!,

,· 1
(36) Ibídem, pp. 187-189. 1
1
1
1
 BO GERAROO ARENAS MONSALVE

la exped1' c1·,on de un nuevo reglamento del seguro de eniiermedad

'·maternídád (EGM), en virtud del cual la familia del afiliado cotizante, en las
regiones onde se hubiera extendido el seguro médico familiar, tendría derecho
a l_os mismos beneficios asistenciales del afiliado. La cotización de este seguro
era hgermente
supen·or, tanto para el trabaj.ador como para e1 emp1eador1 en las .local idades
donde funcionaba la medicina familiar. La extensión fue progresiva, aunque
h u b0 regi·ones del país donde hunca se implanto, hasta la .d e la L. ey
d ' ·
expe i cr o n' .
100/93 que estableció la cobertura familiar como norma general del srstema de
seguridad social.

. 3. En este período se f ortalece, igualmente, el conjunto de b ef

icio .sº, oales de las cajas.de compensación f amiliar, que administran el
subsidJO f amJ/iar
Y que van diversif icando su actividad.
a) El sistema de cajas de compensación fue amplia ndo progresiv me.nte
su radio de acción durante esta etapa, como lo evidencia el panorama
legrslatro.de la época. En 1968 se ordenó el pago del subsidio familiar a los
empleados crv1les Y trabajadores oficiales de la Nación (Decretos 717 de 1968
y 1091 de 1968). En 1973 se produce una reorganización normativa del sistema
y se fijan pautas uniformes para el subsidio familiar de los sectores público y
privado (L. 56 de 1973). Desde 1974 se dictan normas para establecer el pago
del subsidio familiar
a los trabajadores del campo (D. 1 D. 627175 y D. 1219/75).
2373174
' ' i

. . b) A partir de la reestructuración del Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social de 1976 se plantea la necesidad .de una .vigilancia y control estatal más
especializada en las actividades de las cajas de compensación (D. 1040/78).
Como se verá luego, esa vigilancia adquiere importantes connotaciones políticas
en la etapa siguiente.

4. En ·este per íodo se produce, en desarrollo de la ref orma

administrativa de 19,68, un importante esf uerzo de unif icación.normativa y de
tecnif icación de sistema prestacional of icial. Fueron normas f undamentales
de este esf uerzo, la expedición del Decreto-Ley 3735 de 1968 y su Decreto
Reglamentario '1848 de 7969, que regulan el régimen prestacional de los
empleados públ icos y traba-
j adores oficiales del nivel nacional·para los niveles secciona /es se
conserva la legislación originada en 1915, lo mismo que para las
ramas. .distintas de la ad;,i nistración..Adicionalmente, el P.L. 37 78 de 7968
centraliza en I Fqndo Nacional de Ahorro el manejo de las cesantías of iciales.
· ·

· a)·. La normaÚvidad de · 968 :se produce ·dentr del ·contexto de la

reforma constitucional 'y .administrativa que buscó ·moderniza la esti- ctura del
 Estado colombiano. El Decreto-Ley 3130 de 1968 estableció la estructu ra de la
rama administrativa del poder P_úblico, clasificando las entidades del sector
central
y las del sector descentralizado. Complementa esa estructura, la clasificación
propuesta. or el Decreto-Ley 3135 de 1968 entre empleados públicos y traba
jadores of1c1ales.
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD ¡,O .- • , ..•· ,
Q CIAL EH COtOMBIA ': 1
.- b} .El Decreto.:.Le . ,
namental por la situacY,3 135 de ·1968 refle·a ad · ' . , , , .
el se. tor pú blico. Se ion - la aja Nacioal d:mas 1.a.reocupació guber
s1uac1on 'finandera depre10 la i tegración de un Prev1s1.º,y las demás
cajas diferentes entidades sesas entiades, y la posibild 1s1·n·
para:tudiar la
Seguros Sociales s by u posterior i ncorporadó 1 1 .e integrac1on de las
vantes 'de esa oo .r... sanas bases firiancieras'1 n a ºnst1tuto Coíombiano
de extremo com 1 . m1s1oh; analistas como el ¡art 1 ). No hay registro de
los
"Este des p eJa -por no decir imposi ble pr? esor RENGIFO consíderaban en
que no monte es muy complejo y la -esa tntegrac' {n, y ar .
señalaba:
u
pued nificació d i e1ecto
de obt 1 en s erarse en pocos años El . n e Cajas está sujeta a etapas
.ener a u nif icación de le islac·, . primer paso que debe darse es el
obte l1do y consolidado éste, estdia ;on.en ano se refiere a
prestaciones · esta ecer sus recu rsos, sus reservasr a
s1tuac1on fmancera de cada caja, par rsulta que la entidad es solvente
y -oto de pretac1ones; si de tal estudio
s1 no ofrece estabilidad busca 1' erm1t1r continuidad de su
funcionamiento··
· ' d · · ' r a mtegr ac1 ' .
c1 o n a m m 1 strativa eco no'm·1c f' . o n con otras, baj o
' · ' a Y manc1er a" ·
n ueva organiza 1a incorporación de las cajas al S . ' su
'I ' ·
ana i s1 s termi naba rechazando
su estabilidad financiera y se- leguro Social, como una medida peligrosa para
que organizar una instituión ":ª q e al Estado no le quedaba otro
1
camino cajas des-financiadas!37J. p ra e a a Seguro Social que i ncorporara
todas las

c) El Decre.to-Ley 3135 de 1968 recoge en u n solo cuerpo normativo 1

.
pretac1ones soc1als e los empleados públicos y trabajadores oficiales del niv:
nac1onI. Con antenondad a esa normatividad, el régi men legal oficial se
encon traba disperso, por lo ual esa u nificación representa un avance
significativo. El decreto reglaentano (D. 1848/69) dispuso cuáles serían las
prestciones a cargo e las entidades de previsión y, señaló un criterio de
"efectividad de las pretac1ones", según.el cu!_éstas debían ser cubiertas
por la entidad de previsión social a la cual estuviera af iliado el empleado, y
en defecto de ésta, por la entidad estatal empleadora.
d) La creación del Fondo Nacional de Ahorro representó también un
paso significativo en el proceso de tecnificación de la seguridad social del
sector oficial, específicamente en el tema de las cesantías. La normatividad
correspon diente (D.L. 3118/68 y D.R. 162/69) dispuso que la Caja Nacional
de Previsión (así como las demás cajas, o en su defecto la entidad empleadora)
debían liquidar· con carácter definitivo el auxilio de cesantía de los
empleados públicos y tra bajadores oficiales, que se hubieren causado hast
el 31 de diciembre de 1968, . debiendo entregar esos valores al Fondo; y a
partir del 10 de enero de 1969, las entidades empleadoras debían efetuar
liquidación anual e las cesantías de
los servidores y entregarlas al Fondo; este, por su parte, acre1taba 1.a su.m.a
respe tiva en cuenta individual de cada servidor, las pagaba al retiro del
·serv1c10o hacia

(37) Rengifo, ob. cit., pp. 306-307.

r ' ,

82 GEAROO A
RENAS t.IONSALVE

avances o pré , f cer planes de

vivienda s os sobre la cesantía, además de que podia
0 re
ª
1osaf1l1ados. .
5. Otra • . za a evidenciar
1a crisis f in .caractenstica de este período está en que se com1e7 . de advertir
que la pro c;:,ª.de la seguridad social en el sector of icial. Per .e os
normativo, el Estado de .. atlca, además de f inanciera tiene origen burocrat1c
r dicho sec- tor. S . ctde buscar la forma de arbitrar nuevos recursos pa
t
435
. . on e1emplo d . . d 7966 y el Decre o
de, 79lT. e ese tipo de soluciones la Ley 4ª e

a) La Ley 4ª d ral a Caja Na-

. e 1966 estableció f·uentes de f·inanc1·ac1·o,n pa . .
cional de Previsión,con un 5% del salario mensual delfuncionario afihao Y con
un proporción del primer sueldo y de todo aumento¡también los pensionados
aportaban elmismo
So /o d porcentaJ·e
1 d sobre su· mesada·se
· ·fiJ'ó como cuota
'
patronal un . e vaf or el presupu esto de fun cionami ento y los
notariosb con un·po rcen-
ta1e so re sus ' ingresos mensuales. la ley dispuso un ·impuesto
Adicionalmente
sob re toda nom·ina o cuenta que paguen por cualq'uier concepto las entid des ª
estatales, con destino a las cajas de previsión respectivas.

. b) El Decreto 435 de 1971 se ocupó también del financiamiento de la

se gundad social oficial,y fijó reglas legales de las pensiones de ese sector.

6. En este período se hace evidente también la crisis burocrática y adminis

trativa en el Seguro Social, y se empieza a planear su solución global.
Importantes medidas normativas se producen en el.régimen jurídico y f inanciero
del Instituto; la institución afr onta el mayor paro médico de que se tenga
noticia.

a) En el aspecto institucional y normativo, el Decreto-Ley 433 .de

1971 es el primer estatuto "por el cual se reorganiza el_ Instituto Colombiano
de Seguros Sociales". El decreto introdujo modificaciones sustanciales a la
estructura original de la entidad,como las siguientes: establece el seguro
médico familiar,es decir, extiende la prestación médico asistencial a la
familia del afiliado,pero sólo en las regiones en las cuales el instituto lo
establezca.También se destaca la posibilidad de afiliación a Jos
trabajadores vinculados por contrato de trabajo en el sector oficial
(empresas industriales y comerciales del Estado). La ·modificación más
importante es de tipo financ ero:a patir de este.estatto,_ el gobierno
"cambia su relación con el seguro social en su sistema de fmanc1am
1ento,pues ya no será una contribución tripartita,como se formuló en 1946,
sino de carácter bipartito
35
con contribuciones ubernamentales"( l; esa cntribuciones cambian el papel
del Estado como cot1zante para pasar a contrbu1r con ,recursos
delpresupueste del Instituto. Finalmente, este esttuto ·Ordeno al .seguro
social la separación de los fondos provenientes de .cada nesgo. . . .
.,

(38) Rodríguez, ob.. it., p. 193.

 LÁS ETAPAS DE LA SEGilAióAo'sos1.AL EN ÓoLaMB A 83
" ·. ,·.b) Elº. etreto 1935 d
9·
té · · fi e 1 73· · · •·
sog•;e manc.iero que permitiera ae expidióon l.a finalidad de·establecer u n
.,5• .: os seguro de pensiones d sguro social 1sponér de parte de
los·ingre deficit en cualquier rama del Y e riesgos profesionales
5
para saldar eventuales 0;0
segur?s pens.íoales y de ries .se.dspuso además que las reservas de ros
5 ?.un?ad liquidez. Final mete 5e mirti,eran en.condiciones de rentabiHdad,
con tripartita por una bipart't ' e reitero la decisión de reemplazar Ja cotiza
Estdo
institutcontribui ría al ªª
1 dcrgo de empleadores y trabajadores y que el
. . .. . o me iahte un aporte anual.
e) En esta etapa el se uro so .
general del seguro de enferedad cial adota el qu fue su último reglamento
trata del Decreto 770 de 19. c Y maternia exp10.antes de la Ley 100. Se
75
mencionó fue el estable . . ' udya caractenst1ca mas importante, como ya
se ' c1m1ento el /1
'd' . . ,,
de extensión de la ate·, d seguro e 1cofamiliar como mecanismo
ncion e salud a la familia del trabajador afiliado.

· · d) elEl Decreto-.Ley 148 d e 1976 se propuso reorgani.zar el seguro social

desde pu n t,o. de vista admin i·st rat'1vo. sen-a I o' que el gobi.erno sen,a el
oríenta-
f ionar n e. 1a po 11,t1ca.de la e,nf1dªd Y q.ue sus aspectos adm· inistrativos,
d d
científicos, cieros Y tecrncos serian determinados por el consejo
directivo.Se estableció
que algunos actos administratvos del consejo directivo, como los regla_mentos
g erale e caa s_eu ro, deb1an.tener aprobación del gobierno. Se reguló
tam b1en el reg1men J Und1co y administrativo de las cajas seccionales y se
indicaron sus respectivas funciones. ·

e) Para comprender la problemática sindical del segu ro social en esta

época y su famosa huelga médica debe señalarse que desde los años setenta la
actividad sindical del personal médico y paramédico del I nstituto se concentraba
en la Asociación Médica Sindical "Asmedas". En los años setenta, la confliéti
vidad entre el Instituto y la asociación sindical estaba centrada en dos pu ntos
fundamentales: la rem uneración del personal y la natu raleza jurídica del vínculo
del personal asistencial. Sobre el aspecto rem u nerativo, finalmente hubo acuer
do, pues el Gobierno fue generoso con los trabajadores con cargo a recursos del
"Fondo de solidaridad y compensación" creado en u n decreto de 1973, aunque,
en 1974 hubo una corta huelga que terminó con arreglo favorable al sindicato.
El
segundo aspecto que creaba conflictivida? e;a.el relativo a la_ naturaleza jur,ídica
del personal asistencial, donde el _deb,,ate J U nd1co desembo o e lo u
Gomez "a denomi nó "el paro quiza mas prolongado de la historia
uen 1 ,, 1 e s d medica muh b'n-
B d J ..
dº I·52 d"as"(J9l. Sucedió que de tiempo atras a orte uprema e ust1c1a a 1a
1 1
· .1 d desde la reforma administrativa de 196B·el Instituto tenía la con-
sena a o que, · · . 1
. ·,, d · t bleci'miento público 'de modo . . que. sus'Servidores
,, d h eran,
1 por reg
· d ad
d 1c1on e es a "' bl icos Esta clas1 f1 cac1 o n e hec o a capac 1 a
afectaba
1
genera 1, emp ea o d S Pu ·
 .. (
)

, , H d El sindicalismo' y la .Política de ·salud, En: "Sindi.ca ismo Y

(39) Gom.ez Buen1a! ,e, rFnadn o, llo Fescol Cerec, 'Bogotá,' 1986, PP· 124-215. .
. política econom1ca ' e esarro ' '
 84 GERARDO ARENAS MONSALVE

. . . . ual Asmedas. legaba

de negoc1ac16n colectiva del personal as1stencral, por 10 ;cter original de
e
que la condición 1'urídica del personal era "distinta", por e1 charat 1976 de sus-
,, ·d d
e ·
, ·
ª·
de derecho social" y por la ·
·1mnterrumpi
1 2
.
'da as ª 2 sindicatos
pra cti ca
19
cribir nvenciones colectivas. En los primeros días. e ªº egociación se
de reron Y gremio presentaron sus pliegos de peticines,b la condición de
plazo prue el g?berno expidió el estatuto que confira ªdirectiva adoptó
establec1m1ento publico" del instituto (D.L. 148/76) Y la JU t ,, En agosto de
u na resolución clasificando al personal como "emplead? public I movimiento
l976 entraron en paro los primeros hospitales y posterrorment. h declaró
1
e extendió a todo el país. El Gobierno del presidente Lópe ic e seestituyó
ilegal el movimiento, suspendió personerías jurídicas a los sindicato Yf ente a
huelguistas. Las tensiones son muy grandes y los debates muy comp eJOS r los
la d · · · de el ac ceso
para ºJ ª de que un sector de trabaJ·adores con ·su paro 1mp 1 . .
a
· · d T has
serv1 c1 os esalud a los trabajadores afil iados al seguro. ras mue
d1scus1ones,
el paro se levante oficialmente el 26 de octubre y el sindicato
obtiene que
0
se ?
ratifique la Tesolución de Clasificación de los profesionales de salud. El conflicto
finaliza con una ley de facultades al gobierno para reestructurar la entidad Y crear
una categoría especial de fu ncionarios de la mismá.<40>. Como señalan MoNCAYO
Y ROJAS, analistas críticos de la legislación laboral del país, el epílogo del con
flicto es un resultado importante en la correlación de fuerzas entre el Estado Y
lostrabajadores, pues el Gobierno debió abandonar su postura radical, aceptar
la neg'Üciación y respetar las convenciones colectivas, quedando deferido a un
momento posterior el mecanismo ju ríd ico definiti vo, cuando él desarrolle las
facultades extraordinarias para reorganizar la entidad<41>.
, ' • ' ' ' .

7. Otra característica de este período es· el esf uerzo que se ef ectúa en

el país para integrar el sistema de salud de la seguridad social con los deberes
asistenciales del Estado colombiano. Ese esf uerzo se concretó en la creación del
sistema nacional de salud, que aunque mejoró globalmente la atención de salud
de·la población, no logró integrarla adecuadamente. En todo caso, a partir de
la creación del Fondo Nacional Hospitalario, en 7976; es signif icativo el
aporte del sistema de seguridad social a la ampliación de la cobertura de la
atención de salud en el país. · ·
;•

a) La asistencia públia ha sido el mecanismo a través del cual el Estado·ha

:i
ofrecido satisfacer las necesidades
• de salud de la población más pobre Se . . . ,
• 1
como benef1c enc 1a en os anos • , pero racional
- . •
ización eco ,m1c10
.
simple . veinte su
se·i con 11 . 1 h . 1 . de 1963 y se co nom1ca
nstitucionaliza e p an nac 1ona osp1ta ano
. 1d 1 d" E 1 ncreta en
con el "Sistema nac1ona e sa u . ste p an establece "mee .
1975 .d d an1smos de
.
Co·ord i nación ,entre los .organismos
. y ent1 a es que conforman
• e1 sistema.

(40) Ibídem, PP·2lS-21 6.

(41) M.ojas, Ferna ndo, Luchas obreras y política ¡ b onea Yo ,
Víctor Man u el y R
, .
Ed.
135.La Carreta, Bogota, 1978, p.· 1 en e /
a ora b.
o 1a,
 LAS ETAPAS oe LA s . . .
EGORIDAO SOclAL EN C:OLOMelA 85
s'uscando fundamental mente lJ .
nibles para atender a las grandª tacioalización de lo . _
. .. . .. necesidades de 1 . s escasos recursos dispo-
b) Según el análisis d R
plan era crear una
estru e ODRrcuEz A ª
población"l42>;· . . .
Y RVALo el ob· . ··
ctura
lud·promoviendo la integracióqnude pel rrnitiera dirigir la opJet1v!unddalmental del
·, d 1 e os se t erac1on e sector sa-
integrac1on e seguro social con las d C: ores público y privado. Se e .,l1
Políticas
· d
de salud, e incluso se pro ernas entidades públicas qu.e mpr
s
1d puso en º an
ª
aneJa
19
nisteno e a u ' propuesta que 75 traspasar el seguro social al Mi-
no t
. 1 d' ·
"al f
o
dad
como ma ,que aisl activi ad . ª·
uvo acogid E todo caso,el seguro
n
·
social
· ' " l 'd
pensac1 o n ;en rea 1 a ,másd a ., Junto c . on 1 ·
as Ca jas de previsión y com-
que un
entidades, lo que se produ1·0 fue un dª.interacion de servicios entre las diversas
en que se prestan los 11
· 1vorc10 e por la forma tan disímil
servicios(43J. , as,
entr
e
c) En 1976 se crea el "Fondo nac· 1ona 1 hosp1tal
·. ·" ·
rovenientes de los aportes del d. ano , que tiene recursos e
P pensiones d 1 · 1
seguro
director del instituto dentro de su ·u seguro soci a , Y
1
,a . . e
. .,
ev1denc10 J
1 a 1mportanc1a del apoyo que el seguro · 1 bCon
. . nta administradora. · dese
b organismo
· d se
1
socia nn a a a sistema
salud, pues f rente al v.olumen de e aportados por 1a 1ent"dad, "en
recursos modo
alguno puede despreciarse la contribución de la seguridad social a la
ampliación de la cobertura en salud"<44l.

8. En este período se pr pduce otro importante elemento de expansión

de la seguridad social desde el punto de vista de los sujetos protegidos. Se
trata de la preocupación estatal por la situación de los pens ionados y su
núcleo fam iliar. Fruto de esta preocupación f ue 1a expedición de varias
leyes protectoras de los pensionados y sus familias, independientemente de
cual f uera la entidad respon- sable del pago de la pensión respectiva. ·
a) La Ley 1O de 1972 establ_ eció por pri era vez en el país una
sanción moratoria por el no pago oportuno de las pensiones.

b) La Ley 33 de 1973 transformó en vitalicias las pensiones qu en

normas anteriores habían sido establecidas temporalmente a favor de las
viudas de los
pensionados fallecidos.
. · ., 1 derecho a la sustitución de la pensión
c) La Ley 12 de 1975,estb c1a bién la posibilidad de que la pensi?n
en favor del "cónyuge superstite Y t ,, lo que representó un significativo
fuera sustituida a "la compañera perml afnen.'de hecho en Colombia.
ª
Además, avance hacia el reconocimiento de ª ami
1

. .I n la seguridad social, La Previsora,

(42)
Cañón .Ortegón, Leona rdo, L servicios socia es e .
Bogotá, 1992, p. 10.
os .
(43) Rod ríguez, ob. cit., PP·182-
(44) 183· Ibídem, p. 184.
 ·86
GEf\AAoo AAENAS MONSALVE

. se cau-
esta ley dis u . beneficiarios, . dor
saba no s P so que el derecho pensiona! en favor de stos b'én del trabaja .
1
. ue fallee ente por falle itniento del pensionado,sino ta7etdo el respctivo
ttnipo d ts.de cumplir edad pensiona! pero ha comp ..
. e serv1c1os ; ·
·. d)
Fi · ' .·
· 1· ''Estatuto d 1 Pen·
. e
siohado" ena ente, la .Ley 4ª de 1976, conoc da .c?mo . en favor d los
1
ens·i ;d onstituye un importante esfuerzo de JUSt. 1c1a socia . f··,nanc1eros
P ona ·os 0
del · · técnic - entes: e1
' aunque fue. expedida pot fuera de
cntenos
los ·gui
seguro so · 1 D · o ·los si 1
derecho . eta ·. · e su contenido se destacan aspe tos corn ó conservar e
·poder ada n. ea1uste anal del monto de la penion, que busdo no satísfio
pi quisitivo de la misma, aunque el mecanismo establ.ec. del límite
n-. arnente· esa aspiración. Otra innovación fue el establecimtentol ·, el de-
•• • tn trno den sa 1ano · , • ., b' , estab ecio bíén
·h mm1mo para pens1on. Tam 1en se -r
u toda
rec o a u d . . d d' . rnbre. • am
. .. , ..,na mesa a ad1c1onal de la pensión en el mes
e ici , . Por
el erahzo el auxilio pára gastos ' de sepelio de todo pensionado que1 fadl
ece. er- u timo e , 1d ·· . . . d' f t
n e 1os s y e .
.. . ' reo e erecho a que los pensionados su familia is ru d
tcos asistnciales que las entidades tengan estableci os para sus tr?ªJªdeº :
.cti.v?51, asi como el acceso a becas o a'uxilios educativos para los
hiJOS pensionados.
• ' ¡ • 1

5. PERÍODO DE CAMBIOS Y CRISIS (1977-1990)

.· Este período se inicia en 1977 y finaliza hacia 1990, y la denominación

adoptada obedece a sus dos grandes características: es un período en el que se
introducen cambios de importancia en ·el sistema de seguridad social, pero es
también un período donde los estudios económicos y sociales señalan la magni
tud de la crisis del sistema y se proponen los diversos mecanismos estrúcturales
de solución. En ese contexto de cambios {crisis, las particularidades del período
son las siguientes:

1. En 'primer lugar, las dif icultades institucionales del seguro social

de terminan la expedición de una ley de . f acultades al Presidente · de la
República (L. 12177) para reorganizar todo el régimen de seguros
sociales en el país. Con la normativipad expedida (0.L. 1650 de 1977) se
buscaba un mejoramiento en lo; recursos y servicios de la entidad, pero esa
oportunidad _ terminó en una rees tructuracin parcial deJ seguro spcia /, cuyo
contenido .no se aplicó plenamente.
' ' ,· ) . La Ley' 12 de' 1977 5 expidió en el conteto de la crisis financiera .
a -, S 1· d 'd y sin-
. d li'nstituto que ya se reseno. u amp 1tu era cons1 erable, ya que pe .
d1ca1 .e no reestructurar la tata 1l'd ad d e1 "reg1men
,. y organización de los 5
a1 bli'gatorios
las y de .d d d . . eguros
g ob1er es que 1os . .
.
socia1es ent1 a a ministran"
o
. trumento central de la reestructuración del seguro f
b) ins e 1 d . 50 c1a
.
El 1 ue
Decreto- ey
L de 1977, que trans1orma a enommación del instit t (
1650 · u o pasa
 LAS ETAPAS OE .
LA SEGURíOAO"SOCIAl ENCOLoM81A .;i9
de ser el Instituto
. 1 Colo b' m ia no d S
Seguros Soci a es), y form e eguro So ·
1
económicos. La separac· ª la separación ent ciales pa ra llamarse Instituto de
importante de la refor ion de los dos tipos e sguros asistenciales y seguros
epre\
rar e -contrato rna- no o·p· , e rie sgos - el asp• ·, · ,
1b 1 iist . ero por ausen . d . eclo qwza mas
de los centros asistenci ocrat1cos, la reforma
. es. .
::
cambios meramente b O f)a el manejo de lo Cla e Volunta política para C-
economicos. arte_ de
n ro en una reorgarntac 16n
2. este período se pone f in .. . . .
la ep, dion e Un régimen especf ª cnsis smdical Y de personal en el /SS con
so,oa.I del mst1tto, como una cate or?ue ere los ."f uncionarios de
seguridad pub !tcos Y traba1adores of iciales. g ª espeCJal e mtermedia
entre empleados
a) Como .ya se ha explicad0 1 , .
mesa gubernamental de resol e paro medico del 155 finalízó con la pro-
1

e personal El · ver 1a probl , . d . ., colectiva

asistencial t la ematica e negocracron
d1 1
·, · ns rumento .de, la r forma
1on fue Decreto-Ley · posible
. tal so-
d hrzo
1uc el 1651 19
77
seguridad social" constituían e ·,este dispuso que los "funcionarios de
tenían derecho a la negociai cc goia especia!d_e empleados públicos
que asignaciones básicas pues 1 d , ect1va, pero urnca mente respecto de
sus en ese estatuto. ' os emas aspectos de su vinculación se
regulaban

b) La categoría jurídica de los "funcionarios de seguridad social"

?
subsistió desde esta eforma 1977 hasta el inicio de los actuales cambios
estructurales de I segundad so_c1 I. Cuan,do_ se transformó la natu raleza
jurídica del Seguro Socral de establecr mrento publico a empresa industrial y
comercial del Estado (D. 248/92 y ·_ 100/93, art. 235), los servidores de la
entidad pasaron a ser trabapdores of1crales, con pleno derecho de
negociación colectiva. La Corte Constitucional declaró enonces
inexequible la existencia de esa categoría que, en el nuevo marco
normativo, desconocía el principio constitucional de igua1dad (Sent. C-
579/96).
3. En esta f ase hay una marcada inf luencia de la jur isprudencia en el
desa rrollo del sistema pensiona / del seguro social, dado que comienzan a
llegar a la justicia los primeros conf lictos por la aplicación del mismo. Aquí,
la jurispruden cia def ine aspectos tan importantes como los alcances de la
«pens ión-sanción», la def inición de cuándo las pensiones corresponden al
empleador y cuándo al seguro y f a decisión sobre la constitucionalidad del
tránsito prestacional al seguro
social.
a) La problemática de la pensió sanción se torna fnd.amental e
vigenc_i del sistema pensiona! del seguro social. A.1 ,respec ' la J Unsprud
c1a debt10 entre la tesis de la subrogación de la,penson snc1on or a p
s1on del ve1ez del seguro social y Ja tesis que sostenra la vrgencra de la
rnst1tuc 1on a _Psar d .1 existencia qel sistema pensiona! del segro;_ la
Corte uprema de J us1,c1a pref 10 esta última tesis. Las más importa ntes
1unsprudenc 1as sobre pens1on sanc1on
--- -- ---- ----........
..-
---" ... ------

•'88 · tlERARDO ARENAS MONSALVE

1
l

7n t7 t.efdo.son de if11portancia capital para comprender la evolución 1

_ de 1,a µle
u ton . , . . 1

\P
.., b) El .régimen d.e tranl \Ón d ·las pensions patronales privadas a 1
1
las del eguro Soc_1al detrmmó también importantes ·debates ·urídicos 1·
respecto de los I'
c cale.s la.Sala 9e Casación Laboral de la Corte Suprem1de J ustiia debió (

fijar los
entenas interpretativos correspondientes(4G> .
\e
¡
·.
e) .E ste eríodo dbió enfrentar también la jurisprudencia la .\'
discusi.ón de const1tuc1onal1dad dI transito de las prestaciones patronales .\
al Seguro So1al, frente a 1 dman.da de mexequibilidad de las normas 1
correspondientes. El Juez '\
de C::ºstitucionalidad d la época, la Corte Suprema de Justicia en Sala
Plena, decidio ª favor de la val1 7z del tránsito prestacional y explicó
ampliamnte _l?s
alcances de la subrogac1on de - prestaciones que había previsto la
leg1slacion desde 1945<471.

. - Una de las prestaciones del.sf stema de seguridad social, las

asignaciones fan:11tares o subsidio familiar, así como las instituciones que
las administran -las ca1as de compensación familiar- sufr en en este
período unos cambios institucio né!-les f undamentales que aún conservan
sus líneas básicas. Estos cambios institu cionalizaron la intervención
estatal en el sistea, y estuvieron acompañados de diversas tensiones entre
el Estado y las entidades del sistema.
a) El creciminto del sistem,'.de suqsid io familiar, así como algu nas
des viaciones admi nistrativas de las cajas.ide compnsación familiar,
produjeron interesantes debates entre el Estadq y_ las entjdades, los que se
resolvieron a favor de una mayor intervención estatal en el sistema.
b) Como resultado de esos debates, el Congreso reestructu ró el régimen
!egal del subsidio familiar, con dos importantes leyes: La Ley 25 de 1981,
que áeó la Superintendencia de Subsidio Familiar y la Ley 21 de 1982,
que reorgani zó el régimen del subsidio y de las entidades que lo
administran.
5. En esta etapa se produce ·una transformación radical de la
llama da '"pensión sanción" . El Gobierno resuelve moif ar el
reglamento gene ral del seguro de· pensiones del 155 con la
exped1c1on de una normatividad (D. 2879/85) que establece que la
.
pensión sanción se integra con la de vej ez que
. .
 (45) T les sentencias son pri ncipal mente las siguientes: noviembre 8 de 1979, agosto
25 de 1;80 y mayo 22 de 1981. Ver análiss de sus alcnces en Duque Luque,
Oswaldo, La pensión ª- ión, Ro_dríguez Qui.º Editare ( Bogota, 1991. . .
(46) En este sentido fueron fundamentales, nt e tras, as sentencias de la Sala de Casa
ión Laboral de la Corte de noviembre 5 de 1976 y nov.1embre de 1979.
(47) · t . def"i n·1,'0 'en Sentencia de lad Sala Plena
El o se de 1982,
asun
septiembre con ponencia .del.magistrado
·· d" · M de·· la .Corte
1car V_Me· Suprema del 9 de
·'·ª, . · oyano. er
revista Jurisprudencia
y Doctrina, Tomo XI, Leg1s, Bogotá, ·p:983. . .
ingresos
inferiores al
salario
LAS ETAPAS DE LA SEGUAIDAO SOCíAL ENCOLOMB A 89 m1rnmo.
,.

ecoozca el seguo;Más rde,' Ton la Ley SO .de '7990>prád.icamente se hace

) Ot
1
lidad
tfJa phab la pensión san1on cuando se ha cumplido con la obligacíón patronal
de
.d aflltao on_ al s?uro ?cal, .endencia que se mar:rtiene en la Ley 700 de '7993;
amplia
Estos ca':1b'? ormat1vos d1eroh ·/ugar a núevaf tendencias jurisprudencia /es sobré
la mst1tuoóh. 1
· • • · ,•• ·.: ción de
. ' cobert
· , 6. E este período se producen interesantes esf uerzos legislativos en mate- ura
!a, de pens1?nes, con la expediión de las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, con sus que
correspondientes reg/amentaoones. En estas leyes se reestructuran las condicio nes intentó
pensiona/es en el sector of icial, se f ortalece f inancieramente a las entidades, se .el
modif ica el estatuto del pensionado y se ordena hacia el f uturo la unificación de seguro
los tiempos pensiona/es en el sector público y privado .
' ,, r ,
social
, a) La Ley 33 de 1985 revisó las condiciones pensionales del sector público, . . c
ra mo ,.
urificando la edad pensiona! en 55 años. Además, se procuró el fortalecimiento d"dmover la
fianciero de las cajas de previsión, mediante el aumento del impuesto con afiliación de
destino a ellas; además, se dispuso que debe existir pr<?porcionalidad entre la base los
de cotización y los factores . para liquidar la pensión. Adicionalmente,la ley creó el sacerdqtes
fu la
"Fondo de Previsión Social del Congreso de la República",para atehder reglamentac
la seguridad social de los congresistas, de los empleados del Congreso y de los 1on expe 1
empleados del mismo_ fondo. a
pa2r4a1p9ro
b) La Ley 71 de 1988, por su parte, buscó fortalecer la situación de los d 1987
que no
pensionados, para lo cual dispuso reglas má: bené ica;sob': reajste_s y,mplió el alcanzó a
alcance de la sustitución pensiona!. Ademas, creo la 1pens1on de JUbilac1on por tener una
aportes",que buscaba la unificación de los tiempos pensionales en los sectore
público y privado,por primera vez en el país.

1. En esta etapa se producen otros cambios normtivos que buscar?n una

mayor cobertura del seguro social, sin log rlo a cababdad, _P º.',el exces1v
reglamentarísmo y por f a _ausencia de una pobtlca real de ampbaoon de la afi .
liación.
. a) Dentro de estas novedades normativas cabe mencionar el último esfuerzo
normativo que hizo el Instituto de Seguros Sociales para extender la protección a
los trabajadores independi,ente (D. 118 de 1984).

b) Para la afiliación al seguro social del servi<:i_o don:1sti. o,el Congreso 'd' ,
(L d
exp1 10 una ey . 1 e . 11 , . 1988
) en la que se permit10 la afil1ac1on con base en
. ..
' ·-.
diocesanos. Se trata del Decreto e 1 ·

efectiva aplicación. . . ..
· · · e/ país
?
B.· . . En r el ambiente cm.bios y.tris7 ; a
on importantes d1agnosticos so re ª c:; s:: ae a:s guddad contó
 • 90 GERARDO · RENAS MONSALVE

social. El principal de ellos fve el informe de la misión de empleo, conocido como . · ,

"Informe Chenery".
a) El Informe CHENERY hizo un importante diagnóstico de la problemática
n laboral y de seguridad social del país, que ispiró en buena part el
contnídc_> ll de las reformas surgidas en la década siguiente. So?re la segunda social,
el L análisis identificó las siguientes catacterísticas: 1. E.r sistema e segundad.
social es disperso y protege de manera incompleta los 1esgs soc1a!es. 2. El s1sterna
tiene muy baja cobertura y adolece de múltiples mequidades 'ernas, ues
es extremadamente desigual para distintos segmentos d.e la
oblacron
traba1adora.
3. El sistema adolece de muy complejos problemas f inancieros.
Como propuestas para la problemática de la segur!dad social, el
b)
infor me pfanteó la urgente necesidad de integración entre los diversos
regímenes y la búsqueda de mayores niveles de eficiencia. Urgió esf uerzos
en cuanto a la ampliación de la cobertura, particularmente respecto de los
trabajadores inde pendientes. En salud, propuso un régi men asistencial para
los más pobres, y sugirió algunos mecanismos posibles de financiamientol 48l.

6. PERÍODO DE REFORMAS ESTRUCTURALES (DESDE 1990)

Como un período de "reformas estructu rales" se ha denomi nado el

proceso inidado en el país hacia 1990,cuya magnitud defin'itiva es todavía
impredecible. Es un período en el que cqnvergen cambios radicales en la
estructu ra económica e institucional del país, que determ inaron la creación
de un n uevo modelo de seguridad social.
Para describir esta compleja etapa que vivi mos, se aborda el contexto
so cio económico, político e institucional surgido al inicio de los años
noventa··a contin uaión se describen ls modificadones introd ucidas por la
Ley 100 y ;us efectos; finalmente, se explican los debates y cam bios en la
seguridad social posteriores a la Ley 1OO. .

6.1. El contexto de los cambios estructurales de los años noventa

1. Unprim.er aspecto del contexto .mundial de comienzos de Ja
década.de/ 1
noven,./ta lo .co.nstituyeron los grandes cambios ·po/i'ti'cos y soe1·0..econo,m1·cos
de/t
munuo. Asistimos en este período a procesos de glob t ·, d ¡ ;
al desmonte del sistema político socialista · con Ja' cons:: nH e rª e
nºJe'
guerra f rí.a· , y al indiscutible .predo. mini. o de. .la economía
cap1.ta¡1·mstaa g1lzoacb1a0iza.da. ·:.
(48) Revista Economía Colombia na Serie Doc
. , de la República, Bogotá, 1 '. umentos, Separata Nº 1O, Contraloría General ...,
986 \
 LAS ETAPAS DE LA SEOUAIDAO SOCIÁC. EH COLOMBIA '91

. a) Sñala el.historiador ERíc HoesBAWM ,' n una perspectiva global de la

his toria mundial de s1gl? XX, que 'es indudable que·en'los años finales de la
década de 1980 Y en los pnmeros de la de 1990 terminó una época de la
historia del mundo para comenzar otra nueva". En efecto su mirada de la
historia mundial
.señala que a una época de catástrofes, que s extiende desde 1914 hasta el
fin de la segunda guerra mundial, siguió u n período de 25 ó 30 años de
"extraordi nario crecimiento económico y de transformación social" y que la
última parte el siglo "fue u a era de descomposición, incertid umb y
crisis"; esta crisis e ha_ ado o solo en la esfera económica sino también en
la política, y se ha
1dent1f1cado igualmente corno una crisis social y moral, porq ue es una crisis
de Jos principios racionalistas y humanistas en que se ha basado la sociedad
desde hace dos siglos<49>_

b) La globalización es otra característica de nuestro tiempo. "Globaliza

ción significa la perceptible pérdida de fronteras del quehacer cotidiano en las
distintas dimensiones de la economía, la información, la ecología, la técnica, los
conflictos transculturales y la sociedad civil". Este fenómeno, cuya comprensión
plena todavía no captarnos por su dimensión y sus imprevisibles consecuencias,
ha transformado, entre otras muchas cosas, "la alianza histórica entre capita
lismo, estado asistencial y democracia", y con ella los sistemas de seguridad
sociaf '5ºJ.
c) El desmoronamiento del sistema político socialista es, indudablemente,
un hecho significativo en este contexto de cambios estructu rales en el mundo.
Reflejó, en primer término, el_ fracaso del int to de basar una_ con_mía en la
propiedad estatal de los medios de prod ucc1on, con u na plarnf1cac 1on
c,entra lizada. Pero, por otra parte, la utopía antagónica, la de basar la
econom1 ,ue asignaba totalmente los recu rsos a través del mercado,

k tam bién fracso.

robable, -anota Hobsbawm- que la moda de la liberalización econó1ca y de
"mercadización" que dominó la década de los ocheta y que al. a.nzo la cum
Es

bre de la complacencia ideológica tras el colapso del s1_stem s_ov1et10,.no

dur: mucho tiempo". y señala que, hacia al futuro, la tarea 1deolog1ca
prm,c1pal sra reconsiderar los defectos intrínsecos del capitalismo y pregu
ntarse que cambios
f
serán necesarios para superar esos de ectos(51).
d) e ac·iones políticas y económicas en el mu ndo han tenido
Estas
• trans1orm ·1 · · d
concepción de la segu ridad socia . Los sistemas e
1
un efecto imp?rtant en a
f
segurída,d sdofiI uv o
:;:: or fortalecim iento en la "edad de oro" de la
la crisis de finales del siglo, se a b_usc
o
econom1a e s1g o · .,, ocial pero con base en una d1smmuc
1on preservar los sistemas de proteccion 5 '
 . Historia del siglo X X, Crítica, Ba rcelona, 1995, PP· 15 y ss.
(49) Hobsbawm, Ene, , l t b 1· c1"ón? Ediciones Piados, Buenos Aires, 1998,
(50) p. 42. Beck, Ulrick, ¿Que es a g o a iza . . ,
.
(51)
Hobsbawm, ob. cit., P·566·
... 92 OERARl>O ARENAS MONSAlVE

ta
del gasto público y con el traslado de su gestión al sector privado. En ese s
·
tido, las economías desarrolladas emprenden ajustes a sus amplios sisternase
ó ·· seguridad social, y los países periféricos se enfrentan a la necesidad de
efecto e reformas estructurales de unos precarios sistemas de seguridad
1/ social. ar
2. Un aspecto de contexto de las reform s structura_l s,de la
_seguridad social colombiana es el cambio de modelo econom1co que v1v10
el pa1s, proceso conocido como la apertura económica. Este proceso
insertó al país en f a co. rriente comercial mundial, lo que traj o importantes
ventaj as y también algunas dif icultades.
a) Antes de la adopción del modelo de apertura económica rigió en
Co lombia el llamado modelo de sustitución de i mportaciones: "En el decenio
de los años cincuenta los países latinoamericanos diseñaron políticas
económicas orientadas hacia el mercado interno. En general, los países de
América Latina siguieron el mismo patrón de desarrollo. El sustento teórico y
de coordinación de políticas estuvo orientado por la Comisión Económica para
la América Latina, CEPAL, organismo de las Naciones Unidas. La sustitución
de importaciones era el pilar básico de la política. Buscaba reemplazar, por
medio de la industrializa. ción, los productos importados de consu mo masivo,
para eliminar las presiones que esas importaciones ejercían sobre las escasas
divisas de los países. Las divi sas se originaban principal mente en las
exportaciones de materias pri mas agn colas o mineras. (...) Dos mecanismos
i mportantes se uti lizaron para el control de importaciones:por una parte, I
arancel, _ que es el impuesto correspondiente que se paga al introducir una
mercancía del exterior, y los controles cuantitativos, que son las licencias que
se otorgan a los impotadores. El criterio que subyace
al otorgamiento de las licencias es el dE;! , que los bienes importados no
compitan con los producidos en el país"'52l.

Con un m undo ·cada vez más interdependiente, se plantean ajustes al

b)
modelo de desarrollo imperante en el país: "Desde 1985 la economía colom
biana comienza a ajustar las variables macroeconómicas que le permitaD ade
cuarse a fas nuevas condiciones del mercado i nternacional. En esa dirección ·se
entienden los ajustes en las finanzas públicas para aumentar el ahorro interno y
el ajuste cambiario que facilite el comercio internacional. Desde ese entonces s
empiezan a desgravar gradualmente algunos bienes importados y .ª eliminar las
restricciones cuantitativas, al tiempo que se utilizaban algu nos subsidios com_o
política clara de promoción fas exportciones"<53l.

e) En ese contexto se propone el paso hacia la apertura: "Un programa

de apertura económica permite que la orientación hacia el mercado interno se

(52) gu/r .luis, gncio Sustituión .de importaciones y apertura económica , En: revist
 Ana /rsrs Polr trco , N 13, Umversrdad Nacional de Colom bia, I EPR I, 1991, pp. 79
Y ss.
(53) Ibídem, p. 81. ··
 LAS ETAPAS DE LA SEGUAiOAD SOCIAL EN COLOMBIA ·93

cambie por una nueva .dirigida ha . .

. ., d 1 d c1a 1a comp t . . .
ampliac1on e os merca os externo U e enc1a internacional y hacia la
una 1 · s. na consecuenci a del proceso debe ser
· · en os precios de los
me1 ora
1 os en
dad • D . ienes para 1 . y una mayor cali-
smos. la
mi ada importa . d e consumidor
, . 1 - d
econom1co, e empeno e un nuevo
nc1a el sect . d
or
.
ustrial en el crecimiento
., . mo de o s d bm d .
reestructurac1pn
de la industria" 154
que debe consistir e
. Finalmente, se 1a 1 1 .e , e e irigir,por lo
on de la eficiencia y la tanto,a su
dinámica
l ª e evaci
11
A principios de 1990 se emite un coopta plenamente el modelo de apertu'ra:
·
importaciones y a reducir arancelnJunto de me d'd 1 ·
as orienta d a liberar las
los as
. es como un · d
apertura. Las medidas posteriores profundiza primer paso el p oceso de
campos, buscando el objetivo de mod . n ese proceso Y lo amphan a
otros con medidas políticas de mediano pi ernrzlar el aparato productivo y
eliminar,
racterizado
econo'm·ic la estructura azo,e b.
sesgo anf1e t d
b' h ca-
a co1 !ssi. xpor a or que a 1a
om 1ana"
3. En Colombia se produce en .
. t etapa
un institucional signifi-
es . a cambJO
c.a ttv·o:,la con¡vocatona. .d,e una Asamblea Naci'onal eonst1·tuyente cuya actJ·vr·dad
9 E ¡· 1
f rna·l1zo con a exped·1·o,ond de la nueva Constitución 1 91. n e 1 a se
p orr tr·ea de
registra na nuev VIS/on e 1os derechos laborales y también un nuevo
modelo de segundad sooal para el país.

a) Desd la segunda mit.ad de los años ochenta, múltiples

circunstancias fueron determinando la necesidad de un nuevo modelo
constitucional para el país. En la agenda política nacional se vivió un
"momento constitucional",es de cir,un período en el cual se debatió
ampliamente la necesidad y la urgencia de hacer una gran reforma
institucional que contribuyera a la democratización del Estado y a la
reconciliación de la sociedad civil. Fueron factores determinantes de ese
momento político,entre otros, la tradición reformista colombiana;la r:ie
cesidad de una relegitimación del Estado¡el propósito de concebir una
sociedad política más pluralista; la necesidad de un nuevo modelo
institucional acorde con los cambios políticos y económicos del mundo;la
aspiración política y jurí
dica de fortalecimiento de los derechos humanos y, finalmente,diversos factores
de coyuntura política'56l.

b) . La convocatoria original de una Asamble.a C?_nstituyente, que tenía

la m1·s1on de m· troduc1·r reformas espec1f1'cas a la Const1tuc1on,se fue
transforma. ndo, por 1. versas v1·c1·s1·tudes pol'1ti"cas e institucionales que
d
n,o es del caso,menciona.r, itucional que
,. blea Const
en una verdad,era Asam e .
declaro su autonom1a y carencia
d , • d' ueva Constitucion Poht1ca,como e1ect1vamente su-
1
e imites para expe tr una n b' d 1 Presidente César Gaviria
el cedió: El 4 de jul io de 1991, durante el go ierno e '
(56) Valencia(54) Ibídem, p. 82.11p0
Villa, Hernan d o, 82
(55) Ibídem. una Asam. bl
ea C0 nstituyente De'mocrática",
P· · En
· Anális s
I
EPRI, d 1990,
Políticó Nº 9 Universidad Naciona 1 e
Colombia;
I
"1
1

94 GERAFIDO ARENAS MONSALVE

país estrenaba la nueva Carta Política y comenzaba una nueva etapa de

nuestro desarrollo institucional como nación. .
e) La Constitución de 1991 trajo al país importantes innovaciones institu
cionales. En apretada síntesis se señalan algunas de las más relevantes: el
forta lecimiento de la carta de derechos, el respeto a la diversidad y la
creación de un mecanismo expedito de protección de los derechos
fundamentales (acción de tutela) a través de la jurisdicción constitucional; la
concepción de la partici pación política de los ciudadanos en fotma más
amplia que la simple elección de representantes; modificaciones en la
rama ejecutiva, con la creación de la vicpresidencia y nuevas reglas sobre
los poderes presidenciales en estados de excepción; modificaciones a la
rama legislativa, con mayores limitacíones éticas a los parlamentarios ;
reestructuración de la rama judicial, con la creación del Consejo Superior
de la J udicatura, para dirigir la administración de la rama, y con el
establecimiento de la Corte Constitucional, a la que se asigna el doble papel
de
juez de constitucionalidad de las leyes y de instancia revisora de las
sentencias de tutela; fortalecimiento de los entes de control del Estado;
modificación de la organización territorial hacia una mayor autonomía y
gestión de recursos; etc.
d) Respecto de los derechos laborales, la Constitución de 1991 fue
inno vadora: dispuso una nueva perspectiva general del trabajo, como
fundamento de la nacionalidad, como pilar de la libertad, como derecho y
obligación social; señaló los principios que deben presidi r la creación e
interpretación de los dere chos laborales; fortaleció la fu nción pública y sus
garantías laborales mediante el principio de que los cargos son de carrera;
fortaleció el derecho laboral colectivo con la consagración expresa de los
derechos de asociación sindical, negociación colectiva y huelga;
señaló.criterios de concertación, solución pacífica de conflic tos y
participación de los trabajadores; etc.
e) En cuanto a la seguridad social, la Constitución de 1991 (art. 48)
señala estas novedades: en primer térmi no, la superación del modelo
asistencialista de protección social al enuncia·r en forma explícita la
seguridad social como un derecho; en segundo lugar, la efectividad de ese
derecho se pretende garantizar señalando la seguridad social como un
servicio públ ico, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad; en tercer lugar, la Constitución abordó el problema de la gestión
de la seguridad social, señalandc? que al Estado le co rresponde la dirección,
coordinación y control del sistema, y que la gestión del mismo, es decir, la
prestación de los servicios, puede corresponder a entidades
públicas o privadas. Adicional mente la misma Carta (art. 49) destaca la trascen
dencia de la salud dentro de la seguridad social (art. 49) al disponr que es un
servicio público esencial altamente intervenido por el Estado.

f) Dado que la Constitución es mucho más que u na norma jurídica, el

contenido de la Carta de 1991 no se limita a su texto, sino que se ha
enriquecido y ampliado en forma significativa -y natu ralmente discutida-
por su intérprete más autorizado: la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, tanto en materia de
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAÚN COLÓMBIA '"95

control constitucional tomo en revisió . ·' . . . , . -.

alcances de la carta constituci 1 n de acciones de tutela, ha amamízado lo
actualidad no hay aspecto jurí na Jn fota 1 0 n.ó iaginadá en sus inicios. En
prescindiendo tnenor med
· Constitucional · e·n
f
la de los criterios y desarrollos d
ida y algunas
, e.I pais que.pueda analizarse
ve e ª fJ Unsprudenc 1a de· la
'Corte
. de J usticia ·ue
z ces en renta d · · . la Corte
tna como de ca . , ddenlaso estaJ Unsprudenc 1a, Supre-
1 sac ·1
d ' .
Y e1 onsejo de Estado com , . ec1s1ones J•·U 1 c 1ales frente a la l,ey,
1 on
.
también contribuyen a la int ma ir? J ez. e las actuaciones administrativas,
rpre acion JUd1c1al de la Constitución.
po
r 4. Las reformas económicas em . en Colombia en este período
a
la legislativa se rodu · prendidas
ví
de 7997. Dentro de e/fas la eran poc ?antes de la expedición de la Constitución
por Ja Ley so ' e may?r impacto f ue la reforma laboral introducida
de
7 9 9 0
de las relaciones l a b o ;alque cambio en f orma signif icativa el marco institucional
es.

. ·,a) d L1as ereform. as .e,conómic as d e 1990 f ueron aprobadas antes de

la expe- d 1c1on e a onst1tuc1on de 1991 d
d
no son desarrollo de la nuev ' e mo o que Jas leyes que las estableci_eron
• ª Carta, como podna pensarse Algunos analistas
me1uso, han sostenid? qe uno de los factores determi nantes .del surgimiento d
n uevo moelo const1tuc1onI fue p_recisamente la necesidad de legitimación de
esos cambios legales. La mas sensible al sentimiento popu lar de esas
reformas fue I reforma labo_ral, respecto de la cual los constituyentes de
1991 se limitaron
ª. snalar_que el Congreso dbí;xpedir el "estatuto del trabajo" bajo los prin
cipios _senalados en la Const1tuc1on (art. 53). El mencionado estatuto no ha
sido xped1do, pero la jurisprud .encia constitucional ha decidido que tales
principios rigen con respecto a la legislación laboral actual.
. . b) La reforma laboral de la Ley 50 de 1990 introd ujo elementos de flexi
b1lidad en las relaciones laborales i ndividuales, fortaleció el derecho
colectivo ·y modificó las prestaciones sociales a cargo del empleador. En
cuanto al contrato individual de trabajo, la Ley 50 i ntrodujo modificaciones
como las siguientes: facilitó la celebración de contratos a término fijo;
modificó las indemnizaciones por termi nación injustificada del cont_rato y
elimi nó la acción de reintegro por despidos de trabajadores con más de 1O
años de servicios; introdujo modifi caciones a los pagos que se consideran
salario; estableció la posibilidad de pactar un salario global sin prestaciones
sociales, denominado "salario integral"; modifi có algunas normas sobre
jornada de trabajo; etc. Respecto de\ derecho colectivo, la Ley 50 consagró
la personería ju rídica automática de las organizaciones sindi cales y reguló el
registro sindical; derogó la prohibición a los sindicatos de inter venir en pol
ítica; reguló la creación de directivas seccionales de los sindicatos; modificó
 las normas sobre despidos colectivos de trabajadores; etc. Finalmente, en
relación con las prestaciones sociales a cargo del empleador, la modificación
más importante de la Ley 50 fue la creación de dos regímenes de cesantía: el
"régimen tradicional", aplicable a los contratos de trabajo celebrados antes de
la
Ley 50, siempre que el trabajador no manifieste su deseo de trasla?arse .ªI nuevo
. régimen, y el "régimen especial", con liquidación ilnUal de cesantías Y traslado de
.

l
l
1
1
1
96 GERARDO ARENAS MONSALVE • -. ,

esqs recursos a en_tidades especializadas del sector financiero; adicional mente,

la ley 50 amplió de B a 12 semanas la duración del descanso remunerado por
maternidad a que tiene derecho toda trabajadora en la época del parto, así.como
la extensión de los beneficios por maternidad a la madre adoptante. ' !

c) Otras reformas económ icas de este período complementa ron los

cambios estructurales que caracterizan este período en el país: la ley marco de
?
comercio exterior (L. 7ª de 1991), la ley de reforma cambiaría (L. 9º 1991), fa
reforma tributaria (ley 59 de 1990) y la reforma financiera Y bancaria (l. 45 de
1990).

5. En el marco de la nueva Constitución, se inician ref ormas tendientes

a la racionalización del tamaño del Estado: se reestructuran y se suprimen
entidades, Y también se producen retiros masivos de f uncionarios públicos.
Adicionalmente/ se legisla sobre los regímenes de carrera. ,
a) Antes de la Constitución, la Ley 60 de 1990 concedió facultades al
Gobierno para determinar las condiciones del retiro del servicio de funcionarios
públicos. En desarrollo de esa facultad, el Gobierno fue autorizado para estable
cer planes de retiro compensado de funcionarios públicos. El Gobierno hizo uso
de esa facultad, con el Decreto 1160 de 1991, en el cual se crearon las figuras
de la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonifica
ción. Ya en vigencia de la nueva Constitución, la Corte Constitucional declaró
inconstitucional el mncionado decretd57l.
b) Expedida la Constitución de 1991, el artículo 20 transitorio de la Carta
facultó al Gobierno Nacional, previas la evaluación y recomendaciones de una
comisión, para que procediera a suprimir, fusionar o reestructurar las entidades
de la rama ejecutiva (ministerio, departamentos administrativos, superintenden
cias y unidades administrativas especiales), los establecimientos públicos, las em
presas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden
nacional, con el fin de ponerlas en consona ncia con los mandatos de la nueva
Constitución. Este es el origen de la llamada reforma administrativa de 1992, un
amplio esfuerzo de rediseño institucional que consta de 62 decretos que modi
ficaron más de 60 entidades'581• Esta reforma previó la supresión del empleo co.n
derecho a indem nización como n ueva causal de terminación del vínculo de los
empleados públicos; también dispuso la terminación de contratos de trabajo con
trabajadores oficiales mediante indemnización . Estos decretos fueron demanda
dos ante el Consejo de Es_tad? y e la casi tota.lidad de los mismos el enteju
risdic cional confirmó su const1tuc1onal1dad y legal idad. La Corte Suprema
de Justicia por su parte, frente a demandas de los trabajadores oficiales
afectados por est

(57) Corte Constitucional, Sentencia C-479 de 1992.

(58)
Presidencia
de la
República,
Consejería
Preidecia/
para fa
modernizació
n del Estado:
El artículo
transitorio
20. Un
mandato
Const1tue1on
al, I mprenta
Nacional,
Bogotá, 199 .
 u.s APAS DELÁ SEGORlf)Áo so6iACÉ·ébL'OM&iA r.97

refoma, consideró válida la ternf .• . . 1 • ,

habia lugar a las indemhizacion · macion de contratos de trabajo, y señaló que
negndo la posibilidad de reinteeegale 0 i;onvendonales establecidas, pero
· . g éohvencionales para estos casos. · · ·· ·· ·.
. , . c) Entre las entidades tr f . , . . . : - .,t
las entidades de seguridad so I orma scon estas reformas están, desdé luego,
rado mediante el Decreto d El Instituto de Sguros Sociales fue reestructu,;,
tablecimiento público a 2148 . :1992:se camb16 su naturaleza jurídica de es
separación contable y fi empesadmdustrial Y comercial del estado; se dispuso la
masivo de fu ncionar·1os·nyancera de cada uno ?e los seguros¡sefavorece el
retiro e los servicios méd' , se.mtro .ucen camb1os·s1·gm·f·1cat·1vos en
1a organización dfue reestructurada ico- stenc1ales. La Caja Ncional de
Previsi6n también
estructura f . ' con e. eceto 2147 1992: introduce modificaciones a la
. Y uncines de la entidad; mod1f1ca los servicios asistenciales·y facil.ita
1gua.1ml ente 1os retiros de funcm· nan·os. 0tras enti.dades vm. culadas a 1a s'egur\dad
s?cia fueon también objeto de reestructuración: el Ministerio deTrabajoy Segu
ndad Social (D. 2145/92), el Ministerio de Salud (0. 2164/92), e1 Instituto
Nacio nal de Salud (0. 2166/92), la Superintendencia Nacional de Salud (0.
2165/92), la Superintendencia de 'Subsidio Familiar (0. 2150/92), el SENA
(0.2149/92) y la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria
(0.2114/92).

d) Los regímenes de carrera de \os servidores públicos, otra importante

meta de la Constitución de 1991, se desarrollan con \a expedición de
importantes leyes. La Ley 27 de 1992 desarrolla \as normas constitucionales
sobre la carrera. administrativa . Más adelante, con la Ley 270 de 1995,
estatutaria de 1a adminis-
tración de justicia, se fortalece la carrera judicial.
6. El debate sobre Ja reforma de seguridad social, que culminó con la
ex pedición de Ja nueva ley de seguridad social (L. 100 de 1993), estuvo
enmarcada por complej as discusiones y refl ejó distintas tendencias e
mter.eses en torno a lo que debía ser el nuevo sistema colombiano de
segundad social, y en particular
el sistema pensiona /. .
p 1 , ca en que se debatió la reforma de seguridad social, habíá
_a) or a epo t a la necesidad de una reforma de fondo al sistema.
reatrvo consenso en cru ºeran a esa conclusión: razones institucionales,
entre Diversas razones contn y 1 nuevo marco constitucional; razones de
co-
las cua l es 1a más important_e elrba en que la seguridad social so,. lo protegt,.a
a poco bertura del sistema, que se a a l d \ país y razones f inancieras de\
sistema, más de\ 20º/o de \a pob\acobn ota "\ se ap\iaba en e\ seguro
social, mientras
uanto el carácter contn ut1vo so "b\"1co registraban un caos financiero y .
en C · ·" de\ sector pu
que las cajs de prev1s 1onltaba inrnanejab1és9l . , . . .
administrativo que ya resu .
. , . . . . . ensional y de seguros de salud.", En .:
_:_. ---M-onsalve Gerardo, "La re oradI .jt,del Trabajo, Bogotá , julio de 1993.
(59) Are_nat as Derecho Social , Nº 35, Co eg10
reVIS
··¡.r·,
.

'"J
uJ -: 98 GERA"'
' nDO ARENAS MONSALVE

......, 3 la concep-
ci., b) E d b ' te ner 1a r
efOí• • •
'd
' ··
te Gavm a,
d n el debate sobre los alcances que ' ª . del prest en dara
e 6
esot nel Gobierno Nacional, durante la administra• ºr lugar, hubo unablema
uvo e nm d , . . en n p ro
te . arca a por estas caractens t1 cas. irla como u . , ue
prime
ndlec1a
exc usrvama eludir, el.debate público de, la. reforma y asmsiempre estimo
1 Gobierno ·stemaqd e
. ente tecnrco· en segundo mp
l d por un con un
e1
termino,e st
s1 ste m f '
. . ª . • anc1.ero de'las pensiones deb1,a ser ree rometr'do . .
aza
, 0
caprtal1zac1on individual· además el Gobierno parecra comP udo
prop , . • 1 I • 1 lo que p
/ 1e
percibirse, osito privatizador del sistema de seguridad socia d
n 1992 a on-
entre ot · · 1 senta o e · l la
ros, en el contenido del proyecto ori gi na , pre rídad soci a Y
greso,que planteaba el marchitamiento de las entidades de.segu· y único para
creac·,
os trab ron d·e1dsistema
. de á
· ahorro pensiona! con car,1cter ·
bhgatono
0
considerab a
b'1 Go 1ern
q1 ue 1 ªJ ª ores que ingresaran al sistema;por u ti, mo,e
·t s econo 1 ,m·cos (como
0
e .
· ª reiorma de seguridad social .debía cumplir proposi 0 cional) y sólo
e1 fortalecimiento del sector financiero y el aumento del ahorro na
-de manera mediata debía cumplir propósitos sociales. • ó con la expe-
c) . En el contexto del debate sobre la reforma que cu1
d" ·, d · mm n·ismo y
icion e la Ley l 00, el sector financiero tuvo un t rotago
e,P . . -d l El
se c t ' importan
, en grupo de presión a favor. de la cap1·ta 1i·zacion ind.11v1 ua ·
c or cantaba ya con la infraestructura para asum·ir e1 negoc·i0
se t ons • tuyo pensiona , pues
l d
1
las administradoras de fondos .de cesantías (creados en la reforma labora . e ª
L 50/90), quedaron facultadas hacia el futuro (por virtud de la reforma finan-
ci.era de la L 45/90) para adminis·trar fondos de pensi·ones. Adema's,
e1.sector financiero estaba seriamente comprometido con el modelo
pensional chileno y,
en general, centraba sus análisis en los efectos económicos de la
reforma,pues carecía de una visión social de la misma. .. .

d) Análisis provenientes de diversos. eCtores,distintos del Gobierno y

del sector financiero proponían otra visión.de la reforma. Tomaban en cuenta
el pun to de vista económico pero enfatizaban la trascendencia social de la
reforma, y en especial la necesidad de ampliación de la
cobertura;además,no compartían
el cambio radical del régimen financiero,cuestionaban las bondades del sistema
c_hileno y proponían una fuerte presencia del. Estad9 en el sistema.

e) Los sectores empleador y trabajador no tuv!eron un papel especialmen

te protagónico en el debate sobre I reforma de seguridad social. Los empleado
res oscilaron entre el poo a las pro estas del sector financiero y el rechazo
al aumento de las cot1zac1ones, cuest1on que se planteaba corno esencial a
la
reforma. El sector trabajador, P?r.su parte, s carcter_izó por el apoyo al
statu quo de ros trabajadores d las et1dad. s del s1stea de_ segridad social,
aunque ocasional mente se mostro conc1ente.de,I graed del· problema y
asumió os- turas más próximas a las de los analistas independientes. P
f) In icialmente el debate sobre la reforma de seguridad social1 . . ,
· 1 · d se 1m1to al
sistema_ pensional. Resp clto de .. s1ste_ma .;sadluld,..la Ley 1,0 de 1990 había
dado
·meros pasos hacia a reorganizac1on e sistema al señalar que 1
1os prr a sa1ud
 LAS ETAPAS ÓE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA ,199

·es ,uh servicio público en ·el ..I · ·

.facultades e i ntervénción ·q·uceuad , ebl .Estado tiene responsabflídades y amplias
e ed
.

., d , . 11
cion · e competencias y recurs ... C, esarto arse a través de la descentralita-
proyecto de reforma pehsiona . and? la administración Gaviria presentó el
abordar una reforma integral e 9921 el Congreso 'discutió la necesidad de
1
analistas económicos de 1 ,en sa Ud; percepción que compartían también .los
(. p. , 1 el I a epoca. Au nqu . rsas propuestas
e s.e presentar n.
mc1p,ment nstituto de Se · d1v
e .
Planeac1on Nacional) todas ll g.u rs ,sociales, del M m1steno de Salud y de
· ,. · ' e as co1nc1d1an en 1 'd d. d ·
ros cnom1cos de los de salud en 1 . . a necs_1 a · e separa los,se?u-
y privado en la prestación de ' . libre competencia de los sectores publico
1
y prestadores del servicio El s rvicios, Y .en la separación entre aseguradores
Luis Londoño, planteó u a roº ierno N ional, con el Ministro de Salud

en':
Juan estructurado" que al d' f p puesta u nif icada que se denominó
"pl uralismo de seguridad 'social
general
en el Congreso se convirtió en el sistema

)d dCon 0das estas posturas Y discusiones, el debate sobre la reforma

de segun a socia 1 se. a.mplió y tuvo u na comp1eJ·a d'1scus·1o,n
par 1amentan·a. F·maI- mene, el 23 de d1c1embre de 1993, el Congreso
expid ió la Ley 100 de 1993
"por la cual se crea e1 d e segu n·dad socr·al ·integral y se dictan otras
si·stema disposiciones".

6.2. El sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100

1. La Ley 100 creó el ''sistema de seguridad social integral" como

desarro llo de la concepción constitucional de la seguridad social. Dicho
sistema quedó conf ormado por los sistemas de pensiones, salud, riesgos pro
f esionales y servicios sociales complementarios. No se incluyó en esta mirada
sistemática el régimen de asignaciones f amiliares o subsidio fami liar. ·

a) El sistema i ntegral de seguridad social, en los térmi nos de la Ley

100, tiene como objetivos garantizar las prestaciones económicas y de salud
de los afil iados, y procu rar la ampliación de la cobertura hasta lograr que
toda la po blación acceda al sistema (art. 1O).
b) El sistema integral de segurid?d social.está i nsttuido para u.nifica a nor-
. ·d d la planeación de.la segundad social (art. 6 ). El propos 1to unificador
mat1v1 a y . · "d' · ·f·
de la normatividad tiene importantes consecuencias JUn pues s1gm_ 1ca que
1cas,
d 1 gulaciones anteriores y se crea una nueva, en forma integral,
.e sapa.rcn das re e disponga el n uevo sistema respecto de los
derechas ad- sm perJU1C10 e 1o qu . ..
. .
quiridos y los regímenes de trans1c1on normativa. , . ,!,.
-----.- · . r "Pluralismo estructurdo: Hacia un modelo inovador
{60) Londoño, Juan Luis Y Fenk, Ju ' salúd en América Latina", En: revista Salud y Gerencia,
para la reforma de los sistemas e . . , . _. .
Nº 15, Bogotá, 197?. ·
,r
1

I
- 100
. GERAJtDO ARENAS MONSALVE

. ' e) Co 1 . ., . ,, bren Jos tres grandes

sistemas n a denommac1on de "sistema mtegral se"c a eneral de pen-
1
siones", ef a_les desarrollados por la Ley 100 {art 8º): el s ste " istema
general
de riesg sistea general de seguridad social en salud Y . io marginal, los
de .os profesionales". Adicionalmente se crearon, con cnter
nominados " · · ,,
servi ci os sociales complementarios .
d) U .d d social, como lo
es el . n aspecto de importa ncia capital en la segur .ª fue mencio-
nad 0 stema de asignaciones famil iares o subsid io familiar, n . en forma
entro ded la seguridad social i ntegral. En realidad, ese regim
parte tamb·, do
de ese m 1 1 haya expresad 1
ien
0 e a seguridad social aunque la Ley 100 no ·mporta nte
'
. 0 o. a ley 100 se ocupó en forma tangenci.a 1 pero 1
d l
. .
e
sistema d b 'd· . . . ·ón pa rt1c1p ar
e su s1 10 fami li ar: permitió a las caj as de compensaci . d
en el ca p·1t 1 d 1 • • . · del régi men e
. a e as enti dades adm m1 stradora s de
•
pensi ones
ª_orro individ ual (art. 90); les permitió tam bién a las cajas de co_mpensa
ion fami l iar pa rtici par como entidades promotoras de salud med iate en
tdades creadas por asociación o convenio entre ellas (art. 181); Y dispuso,
fmal mene, que las cajas debían partici par en el régi men subsidiado de_ s
lud,. r:ned1ante la destinación de un porcentaje de los recaudos del sbsidio
familiar, que pueden administrarlo directamente o trasladá ndolo al sistema
(art. 217).

2. El sistema integral de seguridad social tiene algunas características

que son comunes a los sistemas que lo componen: presencia del Estado en la
dirección y control; gestión pública y privada; obligatoriedad de la af
iliación; protec ción centrada en la población asalariada f ormal; f inanciamiento
mediante cotizaciones; .Yt f inalmente, respeto a la creación de benef icios
mediante la ne gociación colectiva.

a) El sistema es dirigido, coordi nado y controlado por el Estado. Este

expide las normas, conforme a las distintas competencias constitucionales;
los controles a la gestión son confiados a entes específicos; y la rama judicial,
dentro de sus competencias, tiene mecanismos para garantizar la efectividad
de los derechos.

b) El sistema consagra la posibilidad de gestión públ ica combinada con

la gestión privada. La gestión pbl ica se garantiza con '·ª presencia del
Instituto de Seguros Sociales en los tres s1stem_s, pus la ley decid el

:es1
desmonte gradual de
s-cajas de previsión. Para la gest1on privada , se permite la creación de entida
administradoras en el sistema de_ pensiones (administradoras de fondos de
. nes) en el sistema de salud (entidades promotorasy entidades prestad
pens10 , d . , . (d . oras
de salud) y en el sistema e riesgos pro1es1ona 1es aministradoras de riesgos
profesionales).
e) El sistema conserva el cr!terio tradi ional de la obligatoriedad de la
., Para los sectores protegidos, pero introdd uce para el afiliado 1a 11.bre
afiliac1on
. de instituciones como un · e competencia y cal"d d
escogenc1a mecanismo
1 a .
 LAS e-TAPAS DE
lA SEÓURIOAO SOCIAL EH eot.OMBIA fOf
d) El sistema conserva ta b·,
son . . 1 .,m asaJa
•en ··
eld crit
pnncipaa mente1 poblac 1on erio. de - sectores protegidos
los
ª
vado. Pero permite Y promueve la f'l' n fotmal de los sectores público y
pri- .
de otros sectores de 1a
población a 1 1ac16n o.s traba indep'endientes y
de I
. que en el m 1adores
I
d
0 e .
al sistema. anterior carecían de acceso
o
e) El sistema señala mecan·
prestaciones. En particular, fortales7°;. espcíi;os de financiamiento de las
obligación
. de cotizar 'con nuev aset anias ' rnancracion
de co tizcon la. generalización
, de la
solidarr. dad a. cargo
d de los afiliad d . ac1 o n y con
mecam smos e
· os e mayores rngresos.
. ., .
f) El sistema respeta los derech d . ,
de la negoc os e segundad social adquiridos por la v1a
1acron Pero no promueve ·me · 1 ·b·1·d d
·, d b f' ·
colectiva. e
de creac1on e de 1 social 'es
I seguridaduso restrrnge a 11 a
· p·os1t )
ene ,, pec1 a men e en pensiones me-
.rcios .
drante convenciones o pactos colectivos (arts. 11 y 283).
3. El sistema general de pens iones f ue establecido como un sistema
dual, en el cual coexisten el régimen tradicional del seguro social
(denominado en la ley //régimen solidario de prima media con prestación
def inida//) con el nuevo régimen de capitalización (llamado en la ley
"régimen de ahorro individual con solidaridad //). Los af iliados tienen libertad
de escogencia y las entidades adminis tradoras administran la af iliación/
recaudan las cotizaciones y deben reconocer las pens iones del sistema.
a) El sistema de pensiones reconoce la pensión de vejez, la pensión de
invalidez y la pensión de sobrevivientes . Para tener derecho a las pensiones
se requiere estar afiliado y cotizar durante el tiempo señalado en la ley.
b) Se dispuso la obligatoriedad de la afiliación al sistema d
pensio_nes para los trabajadores de los sectr;s público. privado en
form.a unificada, y se establecieron fas tasas de cotizac1on que regman en
el nuevo sistema.
e) Los afiliados tienen la posibilidad de elegir entre el régimen.d
prima med1.a y e1 reg1.men de ahorro individual. El primero se basa1 en
los cntenods t1ra-
.. . 1el se undo abre la puerta a os nuevos mo e
os d1cronales del seguro socia Y, g f . en forma diferente la
pensión de de capitalización. Los dos reg1menes mnc1an
vejez y tienen reqw.s1. tos y condiciones diferentes. · .
.d des administradoras de los dos regímenes. Para el
d) Se regularon l?s enti . ª 1 estión del Instituto de Seguros Sociales
 y régimen de prima med1 se dispus?. gcuya liquidación no se hubiere
ordenado
por excepción de las ca1as de pre ision Para el régimen de ahorro individ ual se
1
y hayan tenido afiliados ates de ªd e. . tradoras de fondos de pensiones.
· asignó la gestión a
las sociedades ª mirns · , .
· . 1 es unificador de reg1menes antes
e) Aunque e1
nuevo ·stema pensiona bl ., . .
s1 del mismo algunos grupos de po 1on a como
dispersos, quedaron exceptud,os los educadores oficiales y los traba1adores de
las fuerzas militares y de policia,
 l02 'GEAARDOARNAS MONSALVE

d .ción pensi.ona I" que

Ecopetrol. Además, la ley creó un amplio "régimen e t ns•forme al régimen
P. ermt·te a un amplio grupo de afiliados obtener su pens1on con
que antes de la ley le era aplicable.
. . . I d constituyó un esf ur-
. 4.. El sistema general de segundad sooal en sa u ara f a poblacion
zo mst1tuconal signif icativo: se crearon dos_ regímenes; u ) y otro para
los con capaodad de cotización (llamado "régimen contnbut . do
''régimen sectores de población en situación de marginalidad (denomma
subsidiado").
. t ia de salud fue la
a) La innovación más significati va de la ley en ma er
. 1
d's one
'Creación de los regímenes contributivo y subsidiado. Para el primero,,se p
1
la obligación de cotización como u n porcentaje del i ngreso labora.dy, pdarda e
subs1'd1·ado se crean importantes fuentes de recursos f 1' scaf es y de soh an a ·

b) El régimen contributivo implica la obligación de afili_a:ión Y

cotizacióF-, en forma simultánea con la libre escogencia de entidad
administradora. _Los a .1-
liados acceden a un conjunto de servicios de salud denominado 'pi ?bhgtono
de salud", con la posibilidad de contratar "planes complementarios
financiados por el afiliado.

c) La organización administrativa del sistema de salud se basa en la

.ds tinción entre entidades administradoras y prestadoras. Las entidades
adminis tradoras (EPS) manejan la afiliación, recaudan las cotizaciones y
garantizan los servicios de salud a través de las prestadoras (IPS).
• • • • • ' • ' :1,

d) El régimen subsidiado, por su parte, se admi nistra con criterio des

centralizado a través de contratos de los entes territoriales, para atender a la
población beneficiaria, que accede ·también a ún conju nto de servicios de sa
lud. La población no afiliada al régimen subsidiado (los "vi nculados") pueden
acceder a los servicios de salud en la medida de la disponibilidad de recursos.

5. El sistema general de riesgos pro f esionales -hoy sistema de riesgos

la borales- se prev ió como un sistema técnico de aseguramiento, cuyo
desarrollo normativo se delegó en el Gobierno Nacional. El estatuto expedido
por el ejecu
tivo combinó preocupaciones por la prevención de riesgos, con las reglas de
.un seguro por accidentes de trabajo y enf ermedades pro f esionales.

.a) La Ley 100 no desarrolló e sistema de riesg?s laborales; el Congreso

prefirió conceder facultades al .Gob1e.rno par expedir un estatuto general del
sistema. El Decreto-Ley .1295 de 1994 constituyo el marco normativo que se
expidió al efecto. ,.

.. b) El estatuto del sistem de ries.gos. laorales asignó la admi nistración

del mismo, únicamente a dos tipo de mst1tuc1ones: serían admi nistradoras .
de riesgos profesionales (AR P) el I nstituto de Seguros Sociales, que
conservó la
 LAS ETAPAS LA SEGUAIOAD SOC!Ál EHCOLóMBIA '103

'd estatal para admin'1strar

·exclusividad ·' t1esgos
. _1 b .
ddoras
e a,
que
ª ; y las compañías asegura·
· v1 representaron orales
• e1 d ·1 ·
este
s importante aspecto de la i'dngre e sect ór asegurador á la gestión de
so
.d ¡. d egun ad so . 1
a . m mstra oras se denominaron AR L cia · eon las teformas posteriores las
. Y el ISS desapareció. · .. ·
c) Se establece la obli ator· d . ..• . . .. :.
laborales por intermedio del : 'edad de la af1ltac16n al sistema dé
1
riesgos estará afiliado. Y se crea un ré e or; ste lige libremente la
ARL a la cual
riesgos potenciales de la emp en e,cotizaciones variables, en función de
los prevención de los riesgos. esa emp eadora Y tambíén de su actuación en
la
'd
.comod)1osLa legislación define el 'd .
proteg os po acc1 ente de trabajo y la enfermedad laboral
1 1 · Establece que la ocurrencia de los
riesgos
. d 1 . re
mismos a ugar a prestac1one sistema.
· · 1 ·
.
prestaciones . .
as1stenc1ales se .s as1
atienden stenc
por 1a·nterm
es y prestaciones
d" d 1 económicas.
t"d d Las d ··
.tra doras del 1
1 salud pero con cargo a e ro e as en 1 a es a minis-
de

, .sistema
/ a A.RL respect.1va. L as prestac·10-
nes economicas, Pº.r su parte, c?nstituyen responsabilidad de la ARL y dependen
de l s consecuencias de los rresgos: se pagan subsidios, indemnizaciones
o pensiones. ·

e) L legislación del .sistema de riegos laborales dispuso para el sistema

un marcado enfasis en la preven.ción de riesgos:señaló la prevención dentro
.de sus finalidades institucionales; estab,leci la posibilidad de que la
cotización al sist ma disminuya o aumente en fnción de los logros y
objetivos de cada organiza ción en materia de prevención; asignó la
responsabilidad de la prevención a los empleadores, junto con deberes de
asesoría en prevención a las administradoras; conservó la legislación de salud
ocupacional y dispuso la obligatoriedad para las empresas de constituir
comités paritarios de salud ocupacional y de,organizar programas de salud
ocupacional.

f) Aunque el estatuto del sistema de riesgos laborales no lo

menciona, se conserva el criterio original del Código Sustantivo .de
Trabaj .según el cua _la culpa patronal en la ocurrencia de los riesgos
profesionales ongma la reparac 1on plena de perjuicios a cargo del
empleador.
6. Los
·t mas regulados por la Ley 100 tuvieron amplio desarrollo regla-
· . dIe
eAd , ddecretos
los y otras normas
SIS
b.
mentano. reglamentanos e o 1erno
e . d d¡ · d
emas 1 .d · -..J ·
a dmm, tamb1·e'n contribuye .a la comp €JI a 1unu1ca e sistema e
· · · 1

1 str att vas

segu.n'da d soci.a! ',,a doctrina de las entidades de control. .
· .d L la administración del Presidente Gaviria procedió
ª
) . Expedi 1 ey re' lamentario de la reforma. Los sistemas de pensio
100

r
a definir un amplio marco g
1
dos en múltiples decretos
reglamenta - es, salud riesgos laborale;f t e 1u:rimer seme.stre de 1994.
s .siguienes nos expedidos en su mayona . mentario 0 modificaron el
·gobiernos continuaron el proceso reg 1
1mc1al. · ' · ·
 104 GERARD() •
"RENAS MONSALVE

- b) O reo reglamentario del

nuevo s· tras normas administrativas completan el ma 1 del sistema
formu- laron di; ea de Seguridad Social: las entidades e .contre los
criterios de a
ley E ctnces Y procedi mientos para el cumpl1m1ento erintendenc1a
B · st doctrina admi nistrativa aparece en circulares de 1ª.5 up ·ón de
riesgos
abncana, de la Superintendencia Nacional de Salud Y de la Dtrecct
1 .
a orales del i sterio de Trabajo. . ..
M "
m e) El 100 ha sido pos1t1vo,
esfuerzo reglamentario de las normas de la Ley . Pero tam-
uanto permitió la efectividad admi nistrativa del nuevo !
ste;stringieron d tuvo aspectos negativos, ya que por vía de
reglamentacton
1
Consejo derchos Y se complicaron procedimientos. En abundantes ca:' le
potestad
e stado ha anulado decretos en los cuales el gobierno exce 'º ª
reglamentaria. ·
7. Desde e/ punto de vista1·urídico la comp/eiidad del nuevo sistema de se-
/
gun.da d soo·a/ se vio ampliada por ecto de Ja jurisp-¡ rudencia• d e fas tres altas cor-
ef
tes: la Corte Contitucional,, _la Cort.e Suprema.de justicia y el Consejo de Estado.

. a) En el nuevo marco ·constitucional, la jurisprudencia de las altas c?rtes

tiene incidencia directa en la seguridad social: la Corte Constitucional,
mediante sentencia de control constitucional y también mediante sentencias de
tutela, se
_ ha ocupado ampliamente del sistema de ·seguridad social. La Corte Suprema
de Justicia, como tribu nal de casadón,' señala la i ntérpretación y alcances de
las normas legales del sistema. Y el Consejo de Estado, en su doble papel de
juez de la administración y consultor del Gobierno, se ocupa de la seguridad
social cuando examina la legalidad de lós decretos que reglamentan el sistema
y tam bién cuando resuel ve consultas oficiales'respecto de estas normas.
• . ! • • 1

b) La jurisprudencia más abundante en materia de seguridad sociaÍ ha

sido, i nduda blemente la proferida por la Corte Constitucional. Al ejercer el
control constituci onal, la Corte se ha ocupado de fijar los alcances constitu
cionales de la segurida?..social y ha .sea.lado ine.xeq.uibilidades a la Ley
100, especialmente en elac1on cn. I pnnc1p10 const1tuc 1onal de igualdad.
Como juez de tutela, mediante la rev1s1on eentual, a Co te onstitucional ha
señalado múltiples casos en los cuales la segundad social constituye a su juicio
un derecho fu ndamental, de modo particular en aspectos de salud y en menor
medida en
temas pensionales. .
e) El Consejo de Estado, como juez d la administración, ha examinado la
1ega1l ·dad de múltiples decretos
b. ,reglamentarios
. de la Ley 100·y corn l
o consu tor
de1 Gob·ierno' ha emitido tam/ 1en.d idm portantes
.1 conceptos acerca de 1os a canees
1
de ·la nueva legislación de.seg.un a socia .
 8
· . ·
d A partir de Ja expedición y puesta en marcha del sistema d · .
,.socia , Leye 100
'ª Ja seguridad
' social
I b adquiere
. -una
I centralidad s· e segundad
1 ana, en os sectores económicos m
' d ·nstitucio nal .co om precedente
1 s
en Ja v1 a ' y en / as preo-
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA '.105

cupacioryes
cuest t·0nam1de' los ciudadan os.·
·entos S .1mu. . ltánea ,
. 'd de
. todo t · model . mente. co
. n esa imp'ortarícia surgen
e ect1/ v1 ad en la p rotecc ión
i po a
° que tra¡ o ,/a rLey 100 y se ·discute.,su
d
. .- . ,, e 1os derechos, ·. , . ¡
,.
a)
, L Ley· 100. · ·,.: ·
la 'd . . . .
a- re·di··mensiona· ·
el pats, en cuanto su desarroll segun ad social en la vida institucional
normativa y administrativa d
1
? compro'.:11ete m últiples entidades: la

de Trabajo y ¿
direcciqn del Ministerio de Hacienda e tma e,st en manos del Ministerio
institucional mente para a y , rtdito Publico; el control del sistema se
fortalece cia Financiera la Super· u ir ª nuevas responsabilidades: la
Superintenden
Subsidio FamiÍiar· se crn e Nacional de Salud y la Superintendencia de
salud; los anti u s hos a e , 1 .A como nuevo ente de vigilancia técnica en
del Estad . g P . s pubhcos se transforman en las Empresas
Sociales
del o,
,d' nuevos entes sm.person , · se ocupan de nuevos aspectos
sistema: el Fondo d . ena Jn ica
d 1 N' N . e Soltdandad Pens1onal, el Fondo de Pensiones Públicas
1
e ive .acional, el Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema de Salud
etc._ En el nivel territorial, forman parte de la red institucional de la
seguridad social los fondos territoriales de pensiones públ icas, las
direcciones seccionales y locales de salud, etc.

. b) El ector privado, al participar en la gestión del sistema de sguridad

soc1al, contribuye también a la red institucional del sistema. Desde la
expedición de la Ley 100 se han creado, en el sistema de pensiones,
sociedades adminis tradoras de fondos de pensiones y cesantías (AFP), y
también se han fortalecido otras entidades financieras que ofrecen planes
pensionales por fuera del sistema. En el sistema de salud, han surgido
entidades promotoras de salud (EPS), institu ciones prestadoras de servicios
de salud (IPS) y entidades de medicina prepaga da. En riesgos laborales, las
compañías de seguros han creado administradoras de riesgos laborales (ARL).
Aparte de la red institucional en cada uno de los sistemas, el sector privado se
ha asociado para constitui r grupos de presión y entes de representación ante
las instancias oficiales : gremios nuevos del sistema son los que agrupan a las
administradoras de pensiones (Asofondos), los de las entida des de salud
(ACEMI, etc.), quienes actúan ju nto a los tradicionales gremios de
instituciones financieras (AN I F) y de industriales y comerciantes (ANDI,
Fenalco). A estas se agregan las tradicionales asociaciones del sistema de
subsidio failiar (Asocajas) y el gremio del sector .asegu rador (Fasecolda)
que representa los inte reses de las administradoras de riesgos laborales.
) La central idad de la seguridad social en la economía colombiana a par
tir .eª
. d e1 L y 100 es indiscutible. El impacto de las pensiones en el presupuesto
1
de 1 año 2004 fue de 9.1 billones de pesos, lo que equivale al 18.2%
de
nac1ona e . 1. d f·1· d h
to nacionall&ll En este sistema, e incremento e a 1 ta os a
todo e1 presupu es ·
 • ., · 1 · ecto de Acto Legislativo para modificar el artícul 48 de
0
(61) Expos1c1.on ;Motv.os dEe Y.11 G uarín J ulio Césa r, Reforma constitucional al sistema
la Const1tuc1on Po!1t1ca, n , arn °
de p ensiones, Leg1s, Bogota, 2005, p. 111.
' . . . 1 ·
 106
GERMfoo AR!:NAS MONSALVE

·d
51 0
d 4 965.482 personas;
n?tble:a diciembre de 1995 el total de afilidos era ee nsiones pasó a ser .,,
en d1c1embre de 2004 el total de afiliados al sistema d p los dos regímenes
e 11·376.484 personas' distribuidas casi por mitades entre d·a y 5 747.396
en e 'a1 s _(5.629.088 ·
n p· en el
régimen d · a me ' de s recursos
a h
sio personas e pnm "er total lo
d rro ind1v1dual)<62' . En el sistema de salud, por su parte, 9bºll1 nes de pesos en
el sector pasó de $4,2 billones de pesos en 1994 a $ l3, ecursos del
39,1%
20
O, lo que representa una tasa de crecimiento real de estos . del PIB pasó del
t e l 994 Y 2000... El gasto público en salud,.como pocn:ajeOº/o al 3,7º/o para
· Yo :_n 1994 al 4.5% en 2000, y el gasto privado paso e ' istra a julio de
tales anos, respectivamente"<6Jl . El sistema de riesgos laborales reg
l004 un total de 4.779.477 personas afiliadas 1641·
d) El modelo creado en la Ley 100 y su red
. . ·ona l a la vez que
msti tuc• ' . d
0 0
han desarrollado y dinamizado la seguridad social, ha sido cuestiof na . .dP
div ca de su e ect1v1
dr ersos sectores y ·ha origi nado amplios debates acer .
a
en la protección ·de los derechos. Dentro de los aspectos recono idos
0 · ·
dcoml Posi tr vos en el n uevo modelo pueden señalarse: e tratam ie
1 • nto
igu a l e os
. ,
t'.abajadores de los sectores pú blico y privado; la mayor preocu pacron por
la frnanciación y racional ización económica de los derechos; la mayor
cobrtura qe propicia; la especialización en la gestión; .etc. Y dentro_ de los
cuestion mientos,· para mencionar sólo algunos, se ha debatido amplia mente
en, I pais problemas como los siguientes: la ausencia de una real vol u ntad
polttrca de fortalecer la gestión de los entes pú blicos en segu ridad social; los
altos costos de administración del régimen ·pensiona! de ahorro individual;
los excesos de la intermediación financiera de las EPS en el sistema de salud y
las dificu ltades de todo tipo que enfrenta n los usuarios para acceder al
servicio; los niveles de corrupción y ma nejo burocrático que se registran en
la admin istración de los recursos del régimen subsidiado de salud; las
m últiples reclamaciones judi ciales de los derechos del sistema de pensiones
y de riesgos laborales ante la frecuente negativa de las entidades
adm i nistradoras respecti vas para recono cerlos directamente, etc.

e) A partir de la Ley 100 es clara una mayor percepción en la ciudadanía

acerca de la seguridad social y su trascendencia en la calidad de vida. No cabe
duda de que los ciudadanos están hoy en Colom bia más concientes de la im
portancia de la seguridad social en us vidas y ?e que la afiliación y cotizaciones
son la fuente de sus derechos. La 1mportanc1a relati va de las condiciones de
retribución del trabajo asalariado ha disminuido y en cambio ha aumentado la
preocupación por la protección de segu ridad social. En general, hoy es m ucho

(62)
(64)
(63)
Dat de 2oo2 . 'ª -2000,
os Dato tomado de la página web del Ministerio de la Protección Social.
tom
ado
s de
la
pág
ina
we
b
de
As
ofo
ndo
s.
Dep
arta 1993
men
to
Nac
iona
l de
Plan
eaci
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Pro
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Cue
ntas
de
Sal
ud
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Col
omb
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Cita
do
en
Do
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npe
s
320
4,
Bog
otá,
novi
emb
re
 LAS ETAPAS DE
LA SEGURIDAD SOCIAL EN COlOM81A '107
más claro para los .
tante en sus vidas.'c1uddanos qué es la seguridad .
. . . , .• social y porqué e11a· es .1.mpor-
· ·
.·
• t • •• t

6.3. Los diagnósticos y los camb' . .. ;. .. , .

tos posteriores a 1 L .
- 1. Con fa ex d ' ·. ª
ey lOO:El período 1994-2002
legales aI sistema
. pe IClón
de . de Ia ey 700 no fin /' . .
continuaron los d bsegundad social. Partitularm a izó e/ con¡unto de reformas
se siguieron /ante: es y las propuestas de refo e el s ema de pensiones
in equid d d I . n o preocupaciones I . . me .io de esos debates,
· ª e gasto en pensiones y
.r·
pr as
ofras
decobertura, déficit fiscal
ananoación del · '
) pasi vo pensiona/ territorial.
a Como se ha i ndicado la Le
cas estructu rales promovidas ' 1 y 1O f?rmó parte de las reformas
económi- Gaviria (1990-1994). En el
gobierno del Presidente
p ª admmistraión del
esfuerzos oficiales en segu . od iern.o del Presidente Samper (1994-1998)
los ajustes institucionales que sn ª, sodc1al l se centraron en la
reglamentación y los
que
de se expidió una ley urgian e nuevo sist · mayores avances, aun-
racio I' ., ema, sm
la seguridad social A . na izaco.n del. asto público que tuvo efectos
en del sistema en t. .padrtir de la adm1rnstrac 1on Pastrana (1998-2002) las
cifras
en la insuficie m a e e cobert u_ra, d e'f '1c.·1t f.isca 1 e ·mequidad hicieron·pensar
na.1 d
de. nncia
uevos
e as reformas introd ucidas por la Ley 100 y en la
a1. ustes nor.mat.ivos · A s,1 mi·smo, aumentaron las
necesidad .
preocupaciones por el
pasivo pes!o.nal terntonal, ante la insuficiencia de recursos de los
departamen tos y mu nrc1p1os para atender dichos pagos.

.,. b) Para resolver problemas de racional ización del gasto público se

expi d10 la Ley 344 de 1996. Por medio de ella "se adoptan medidas
tendientes a racionalizar y dismin ui r el gasto público, garantizar su
financiamiento y reasignar recursos hacia sectores deficitarios de la
actividad estatal" (art. 1º). En ese contex to, se tomaron decisiones
económicas de muy diversa índole, incluidas algunas relacionadas con el
sistema de seguridad social, como las siguientes: se permitió destina r· el
aporte del Gobierno Nacional al fondo de solidaridad pensiona! para el
programa de auxi l ios para ancianos indigentes (art. 12); se dispuso que el
servidor público que adquiera el derecho a la pensión de jubilación o vejez,
puede optar por dicho beneficio hsta eda de_ reti ro _froso, y los ?cntes
universitarios oficiales hasta por diez anos mas, sin pos1b1hdad de recibir estos
,.lf mos sueldo y pensión a la vez (art. 19); se crearon mecanismos para que
las ircciones seccionales de salud transformaran la fin ciación de los
servicios de salud, del sistema de subsidios a la oferta por sub1d1os a la
demanda, om b' ,1 presupuestales para las empresas sociales del
 Estado que 1mph-
f
tam
can ien reg
ley mayores
as . . s
ex1genc1a
orden onsevar
en la
e on
venta de servicios
., (arts.
. 20 y 21); finalmente,
t blesta
·_
al mismo los mecanismos de compensación
, 1 F d de Previs1on Social del Congreso como es a ec1
en
miento publico, s1 que sed ap iql ud sin que le sea aplicable la
vigilancia de la de recursos del sistema e sa u Y
. · Superintendencia Bancaria (art. ).41
.
 \ 108 GERARDO ARENAS MONSALVE

t de ley que buscaba

. e) _El Gobierno presentó en el año 20?1, un P ?ycleguro social. El pro
mtroducir ajustes al régimen pensional de pnn:ia '!1e •:. ,:stricciones al
trslado yecto contemplaba los siguientes aspectos prmci paleb. . d res
independientes;
ntre regímenes;graduales
incrementos obligatoriedad
de,ua
las JJª
1de la afiliacin de tra
cotizaciones; a1ustes gr ° a los requisitos
aportes de
de solidari
des
edad tiempo para obtener la pensión de vejez; creacioe eforma no se
modi ad e impuestos a las pensiones, etc. En esta propuesta ento el
Gobierno f1cab_a el régimen de transición de fa Ley 100, puessu mn ía
normas sobre consideró que tales reglas debían respetarse.. ambien cas de
los mismos. El
los bonos pensionales, con la finalidad de urnfcar ls reg ers1 ectiva de
fas proyecto, bastante equilibrado en su conjunto, s1 se mira n . bp a
muchas
reformas posteriores, finalmente no fue 'aprobado, pero sirvio e a:e d'caf <6S>
de 1as reformas que se hicieron . te n forma mas r a 1 •
postenormen e . d1
efectivas
E n su momento, el gremi.o de las admi.ni.stra d · das de pensiones e
a
ahorro individual (Asofondos) había considerado "ineqwtat1va la
oras prr . ,,
Pºf d
uesta. e:_
1
Gobierno, pues veía negativamente que se fortaleciera al Seguro Socra ' Y
166
estrmo también que había sido presentado sin concertación >.
2. En el sistema de salud, el ajuste más signif icativo lo constituyó el
Ao Legislativo de 2001 y la expedición de la Ley 715 que rediseñan las
transf er CJas de recursos a los entes territoriales para la f inanciación del
régimen subs1d1ado . de salud.

a) El Acto Legislativo número 1 de 2001 modificó las normas

constitucio-. nales en materia de descentralización, autonomía terr itorial y
transferencias para educación y salud, creando el "sistema general de
participaciones" para atender los servicios que la ley establezca a cargo de los
entes territoriales y para proveer los recursos respectivos (Constitución
Política, arts. 356 y 357). ·

b) La Ley 715 constituyó el desarrollo lega.1 del acto legislativo antes

men cionado. Define la forma de distribuir los recursos del sistema general de
parti cipaciones, y específicamente los. que corresponden al sector salud.
Respecto de ést? se señalan tres componentes del gasto:en primer lugar, la
financiación 0 cofiaciación de subsidios a la demanda, es dc;ir, la
amin_ istración del régimen subsdrado de salud;en segundo lugar, prestac1on
de servicios de salud a l _
blación más pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda 0 se t ª ?
de I d I bl ., . h d'd , ' a, a enc1on
5 u a ·ª acron que no a acce 1 o regimen subsidiado y como tercer
 (65) Para una descripción más detallada de este proyecto de reforma de .

enero-febrero de 2002.
N
tarse: Arenas Monsalve, Gerardo, La propuesta de refo rma 1 . l001 puede consul-
. análisis jurídico preliminar, En revista Actualidad Laboral, ti ema de pe siones: u,n
1
p. 19, Legrs, Bogota,
(66) Véase la entrevista al P.residente de Asofondos, Luis Fernando , .
puesta de ref orma pensiona/ no es equitativa", En revista A 1t ,. larcon, titulada "La
pro Legi s, Bogotá, mayo-junio de 2002. e ua ad Laboral, Nº 111, p.
16,
 tfAJll48 . .
,¿
etl0rnpohente, s ed salud hu'b1·
las accione
forma significativa --iwOOl.alM 1 ·
0t
• · , ,., rea
· ,, . ·. ' que en est 1
6.4. ·Lo ajustes raditales al . a ey se definen y destacan
L
•nodelo d -
. . e 1a ley lOO·
7. El gobierno que .. . . · f f>etfodo 200:l 2 . .
reelección presidencia / in:'c.61 en 2002 , fl' -
, al moelo de seguridad soc;;ata que autft ¡zna//z6 e.20to,
01 .
por ef ec '
de radicales, en cuanto d' h establecido 1. Constitución lnffí di. .to ?e
ª
la implicaron sacrif icios y e' ley habra lnt d Ley too que
uednu¡ofif¡usre: tener vocación de perma 1ghenicias á los af illadUcido
tef ormas . :;ecaqrse ue
.cam b estructu
se e oa y h os al sist . ' cuales
f t a ora, apen
1os, mtroduce ue· ' _ ema, debían
,

. h bn r es recort 1os
se a
izo nom
de
losun difus // . es a derech décuna
as d . a uespués de esos
ª
re
multáneamente las normas % sistema de prote 5 estblecidos. Todo esto
1
.
6
°
sostenibilidad f inanciera y e ª orales Y las de seg dn;ooa./" que modificó si
/a estructura administrativasao contenido social. na soC1a /, con criterios
de laboral (L. 78912002) y e Estado (L. 790/2002) ese contexto se
modificó (L. 79712003) y un d se emprendieron dos re ' se ef etuó
una ref orma
. a e rango constitucional (A L o7 rdmas pens1ona f es: una legal
· · · e 2005).
a) La1estructura de la adm· . . , na . 1
. eon a Ley 790 de 2002 tn
catrva.
rstracron cr ona se modificó en forma signr·fi-
. .
de la rama e del
orden , se propuso
11
Y modernizar la estructura
1ecut1va na . 1 renovar
un maro de sostenibilidad financ ªdecl a f alidad de garantizar, dntro de
de los fines del Estado con celeridad . -dCI?' un adecuado cumplimiento
. sidades de los ciudadanos" (art 1º) De mmed iacron en la atención d. de 1lase nece-
. ,
. y · · entro e ese prop , se a 1us 1 on
de
entidades organismos nacio ·t • rspuso
o 1
, osr
para
·1· ·, profesional ynatécnicaes, se creo u n reconocimiento económico
de lo d 'bl '
· d1a redh a1b 1 s emp 1ea os pu 1 cos que sean
1tac 1o·n
retira os ·e serv1cro; se fortaleció la defensa J·udicial de 1 N ·, · ·,
·, d a ac1on; se restrrng10
1a ce1ebrac1on e contratos de prestación de etc.
servicios,

b!
En ese context?,. la l y dispuso la fusión del Mi nisterio de Trabaj
y Segundad Social y el M m1steno de Salud para conformar el "Ministerio
 de la Protección Social" (art. 5°), la que fue desarrollada mediante el
Decreto 205 de 2003, el cual estableció los objetivos, la estructura y las
fu nciones del nuevo mi nisterio; el objetivo pri ncipal fue desarrollar el
sistema de la protección social que había creado la Ley 789 de 2002. La fusión
de los dos mi nisterios fue cuestionada tanto desde el ángulo de las pol íticas
de salud, c?.mo dede la política laboral, pues se consideró que esos dos
aspectos de la,p?ht1ca.social de u estado deben contar con una agencia
gubernamental del max1mo rnvel que defina y desarrolle
las políticas respectivas.
l I se dictan normas para promover la emp/eabi-
. c) . La Ley 789, por a e . . '¡ dispuso crear el sistema de protección
bdad y desarrollar la protecc!on saeta r . úblicas orientadas a disminuir
f

la social definido como un con1unto de po it1cas p

I
 . tlO GERARDO ARENAS MONSALVE

I b
· ··nera y/osa meiorar la calidad de vida de t bianos. especialmente
co om ' I d ho· I
dv 1/Jdad ínimo e erec a a
u, /
e ios más desprotegidos, con la idea de obtener como m
salud, la pensión y el trabajo.
789 pueden sintetizarse
, d) as principales reformas dispuestas en la Le
asi: en primer término introdu1·0 unos ajustes a la ., 1 del sector
b a
leg1sl
· d . ' , . d
1
acion
ª
pnva o (Jornada laboral compensacion en dinero
?rd . .
e · nes in emmzac10-
. , ' b · vacaci 0 ' ., .
· d mnizac1on moratoria
nes por termmacion unilateral del contrato de tra aJO, '
· d f.l · rn e , d
Joma a·,ex1ble' etc.). En segundo lugar la ley se ocupoestablecer una nueva .,
regu1ac1on empleo y '
centrada 1 M. · terio de la
Protecc1on en e rnis
desempleo
· 1 · · . ' ·, f ·1·ar Finalmente
S
ocia y en la act1v1dad de las ca1as de compensac1on ami 1 · ' .,
mó el marco normativo del subsidio familiar y de las cajas de comp.enacion
Y
estableció también un nuevo marco legal para el contrato de aprendizaje.

e) El balance de la Ley 789 no resultó uniforme. De una parte,el debate

sobre la reforma laboral fue muy discutido por la disminución de derechos la
borales que implicó frente a los objetivos de creación de empleo,que resl
o escasa. Respecto de las reformas de seguridad social,el sistema de
protec_c1?n social resultó muy precario,particularmente en el establecin;iento
d.e su?s1d1os al desempleo;además, el sistema de protección social resulto
muy d1scut1ble en su cncepción teórica, pues el discurso oficial pretendió
mostrarlo como una superaión de la idea de seguridad social, en vez de,
mostrarlo simplemente como una parte de esta!67>.

2. En el sistema de riesgos laborales una decisíón 'de constitucionalidad

de terminó la expedición de la Ley 776 de 2002, un nuevo estatuto de prestac
iones de ese sistema, con las mismas características del estatuto original.

a) El estatuto general del sistema de riesgos laborales, que había sido

expedido mediante el Decreto-Ley 1295 de 1994, reguló ese aspecto de la
seguridad social en forma relativamente coherente, aunque quizá su mayor
deficiencia estuvo en la rgulación de las prestaciones a que da lugar la
inca pacidad permanente parcral, que resultaron mi.Jy precarias. Una
demanda de constitucionalidad de origen ciudadano pretendió transformar
esa situación alegando la inonsitucionali ad de las normas prestacionales
de dicho estatuto La Corte Const1tuc1onal, mediante la Sentencia C-452 de
2002, definió el asunto

(67) Aná lisis críticos de las reformas laborales y de seguridad so · 1 d 1 L

ª
 verse en Borda Villegas, Enrique, "El trabajo no es una mere í ; ey 789 pued n
(Colegio de Abogados del Tra bajo, Bogotá), Nº 56, 2003 _e ª , n Derec Sc1al
789 d.e 2002 : Ref?rma la boral colom biana", Boletín d 75 7
6. Vase tam b1en: Ley
,Pg'
Traba10 y la Segundad Social (Universidad Externado d 0C tse atono d I M ercado de
p. 35. Sobre el cuestionamiento del concepto de " e ':1 ia, ogota), Nº 6, 2003,
superación de la idea de seguridad social pued proecci?n social" como
supuesta pensión de vejez. Una pieza en la coristrccióneJerse..Mu noz Segura,
Ana María, La lbáñez-Pontif icia Uni versidad Javeria na 2016
e soCJ edad, Bogotá,
I f PP• -91. 33 ·Grupo Edi toria
 declarando ·inexequibles las
.f a sentencia con el fin de qunorrnas dernand
restacionales del sisterna1Ga¡ e el Ct>ngreso ada.s Y decidió d'.
P · PUd1era ex . ifenr los efec
. b) Para resolver el vac' Pedir las nuevas tos de
gobierno· dec1 10
.d. ,
'bl
'º
proponer un
norrn .
ativo orig·
proyect •na do e 1·
normas
radas m exequ1 es, con lo cual o de ley . n a réferida . .
prestaciones del sistema de ries se desaprovechJe reproducía las nenten1a; .el
or la cual se dictan normas sobgos, Profesionales ªA p<munidad de f; aals ecía
0
Pfes
del sistema ue nesgos pro
re 'ª 0 . · s1 surg · , 1 · ecer 1as
,,.J •
i
ional E rgan1zac 6n ad . ' º a 6
ley de
77 2002
.
del Decreto-Ley 1295 de 1994 e ·/ta ley y las or: 1stración Y prestacione;
del sistema. . s ituyeron en su mo que quedaron vigentes
. . '
mento el estat•ur+o ac
b,.
3. En el sistema pensiona/ li
yó,
ec de una parte, unJ'1ortaf , a expedici , la ley 797 de .
d
imiento de !. 0 e 2003
regímenes; de otro lado, implicó el re as cttzaciones, que benefic· cnsUJu-
régimen · d. corte s1ste , · de derechos 1a a 1os uos
de pnm a m 1a; esta ley
tamb.,
los
P 1
1en contrib
m_atico ,
subsid
. , .} · !.
pensiona/.
a
Algunas ur? fninanciaóó ara e
/OS ue d l. a de los
sistema
esta ley tuvieron serios reparos en el co t el as m?difJ caciones introduddas en
n ro constitucional
a) Un propósito específico de la Ley 797 f d
nes al sistema de pensiones . Con tal propósito de e 1 e fortalecer las cotizado-
partir . d 00 ( º) ispuso aumentos. porcentuales a
cotizace1·20 4 art. 7 . Estos aumentos en la -
bl
, . n son ap11ca es a los dos
reg1menes pens1onales. ·

. . b) La Le 797 introdujo re_cortes significativos en todas las variables

que inciden en el calculo de las pensiones del régimen de prima media: se
aumentó el tiempo mínimo de cotización para obtener la pensión (art. 9º); se
disminuyó la cuantía de la pensión, al señalarse una fórmula decreciente
que dispone un monto entre el 65 y el 55% del ingreso base (art. 10);se
establecieron múltiples exigencias adicionales para el reconocimiento de la
pensión de invalide (art. 11), lo mismo que para la pensión de
sobrevivientes (art. .1 ) y, se estab.le 1eron reglas diferentes respecto de los
beneficiarios de la pens1on de obreivetes,
. · · múltiples conflict os 1und1cos.
las _cuales originan casu1 smos extremos y ori gi nan ·
· .,. · 1 de los subsidios del sistema de
e) La Ley 797 tema
abordó
tambien . en principio exclusiva-
. son
e
pensiones.
1o Como se sabe, . de pensiones internacional a que los
sistemas da tendencia
 mente contributivos, pero existe una d'cación de la pobreza extre-
rn.rca
. . bien a 1a erra ' 1 •, 1
si stemas pensionales contri buyan tarn . . es la Ley 797 forta ec1 0 e
d nc1as . 1
ma. En ese contexto, y siguiendo ten e b nta subsidios pensiona e
anterior ' " d
'ºº o de solidaridad pensi.ona I" eon
una su cue

de la Corte
. · C-452
,. . d la Sentencia
de
, C Jaime·Herrera V
..,
6
( B) Más detalles sobre el contenido Y ª.ª na:M., Gerardeo;u;r;;;50. ial, Bgotá,
Legrs,
. Constitucional pueden consulta rse · as laboral Y de 5 g
José Roberto, Comentarios a f as re orm
l003, pp. 119 y SS.
 '112 GERARDo ARENAS MONSALVE ·

. . . . . f ntes específicas
de subs1stenc1a para é.ñcianos en situación de indigencia,con ue 1fliados de
de financiamiento a través - de las cotizaciones adicionales de los ª
mayores ingresos.
' . . . . . d . el control cons-
. ·_d) · a Ley 797 tuvo importantes restriccioes ngma as e 7la Corte Cons-
t1tuc1onal..de la norma sobre el monto de las cot1zac1ones (art. ',, b se de
1
titucional declaró inexequible una regla sobre la base de cotizacion Y ª ªde
liquidación de las pensiones de los empleados públicos de la planta externa.,,
1 c ·11 , 1 .
pens1on a .anc1. ena (S. C-173/04). La norma que modificó os requis
"tos de
_
la
1056 de mvahdez - fue declarada inconstitucional por vicios de trámite (S. C
, ' 1
/03).
' 'I
1
b
Dentro. de las nuevas·ex1genc1as
. . . .
para el reconoc1m1ento ·"n de. so re-
de la pensio
¡1 • • 1
V IV lente a Corte señaló la ausencia de razonabilida
dd ·
e exi gen
cías
1 s, diferen t e s
"b l
para la pensión, según •la , causa del fallecimiento y,· también declaró
·
in_eequi
- 1
e
li una expres1 o n que pretendía autoriza r al Gobierno para sen a ar
qu1s1tos aca-
re démicos para los hijO's estudiantes beneficiarios de la pensión (5. C-1094 03).
De
1
1 las modalidades atípicas de pensión de vejez, la Corte declaró inexequible una
1 expresión de la norma sobre la madre trabajadora con hijo inválido (5.C-
227104);
Finalmente, la Corte declaró inexequible por vicios de trámite la nom ue creo
un fondo de garantía de pensión mínima del régimen de ahorro md1v1dual (S.
C-797/04). Todo esto sin mencionar las decisiones de constitucionalidad
respecto
L
del régimen de transición que se abordan por separado en este análisis. Es evi
dente ·que tan variadas restricciones de constitucional idad, reflejan en muchos
aspectos que la Ley 797 se preparó en el Gobierno con una racionalidad eco
nómica distante de los propósitos sociales que señala la Constitución, y que se

1 tramitó en el Congreso con ligereza y descuido en el procedimiento respectivo.

4. Según el diagnóstico of icial, uno de los mayores problemas

f inancieros del sistema pensiona / lo constituyó el impacto del régimen de
transición estable cido en la Ley 100. Unpropósito expreso de las reformas f
ue reducir sus alcances, aspecto que tuvo serios escollos en el control
constitucional.
a) El régimen de transición pensiona! de la Ley 100 (art. 36) se
estableció con un criterio excesivamente amplio, pues cubrió no solamente a
quienes tu vieran 15 años de servicios o cotizaciones a la entrada en vigencia
del sistema, sino también a quienes tuvieran una edad (35 o 40 años, según si
se tratara de mujeres o de hombres), lo que en la práctica retrasaba la
vigencia plena del nuevo sistema, pues los sujetos de ese régimen tendrían
derecho a pensionarse con los requisitos (edad, tiempo y monto de pensión)
del régimen anterior que les fuera aplicable. Aunque hay un complejo debate
conceptual en torno a si es modificable un régimen de transición una vez
establecido,el gobierno,centrado en el impacto financiero,de este, aco?ió,Itesis
de que_ dicho régimen sí se podía modificar, lo que genero problemas
JUnd1cos muy serios.

- b) El primer recorte ?I régimen de transición fue introducido en forma

 qrástica en fa Ley 797 (rt 18) al dispon_e ue ? partir de la vigencianueva
de la

norma los sujetos del reg1men de trans1c1on solo tendrían derecho a que se les
 LAS ETAPA$ DE LA
respetara la edad del r , . SEGuA10A1> Soc1AL "cot.OM1!1A :113

el tiempo de cotizac· gimen anterior -

condiciones se re . ,ion, el monto d que les fuera a líe
la ey 797 lo qu ginan por lo dispu la pensión el n able. En consecuencia, ·¡

por primea vez ncfan itía clatarn:t 1; Ley Íoo e;: :S c demás
que gobernaban el régi acdión pensiona! c bide reglas de juego: eqs :
E e transi C;ló•n previarn iana' se alteraban 1as normas'
c) sta reforma al r , . ente establecido
797 fue declarada inexe e?1men de transición . .
mediante la Sentencia c:ble por la Corte Con s1nal introducida por la Ley
56 de 2003. 1 ucional;por vicios de trámite,

d) Proferida la sente .
legal del régimen de transin a antes indicada,el Gobiern0 . . .,
se convirtió en la cion. En menos de 45 msistio en su reforma
L d'
ey 860 de 2003 E ias se tramitó un pro t
el régimen de transición au . n dicha ley (art. 4º) se mod·f· ,ydec o que
1 1 d ' nque en for ' 1co e
nuevo as re.? s _ e edad, tiempo y ·monto de men?_s drástica que en
la ley anterior
ese reg1r;ien se conservaban hasta dici ens1on de quienes fueran sujetos
d respetana la edad del rég1·m . em re de 2007; a partir de 2008
so'lo
, en anterior d d se
serian 1as de la Ley 100 con las d"f ' .e mo o que las demás condiciones
mo 1 icac1ones de la Ley 797.
e) .La reforma a la transición introdu .d .,
clarada mexequible por la Corte e f .CI a por la Ley 860 tamb1en fue
de- la Corte basó su deci .,. ons ituc1onal,,en la Sentencia C-754 de
2004
sion en que se había incur ·d ·
. procedimiento en el trámite de 1 1 d r o n_ueamente en vicios de
1 d ª
ey,pero a emas estimo que debía examinar
os aspectos e fond?,que le fueron propuestos en las demandas .Al
estudiar- los, I_Cor estalcio que existe na categoría intermedia entre los
uderechos ad mds las simples expctat1as" que pueden denominarse
"expectativas
leg1tmas o derecho a un reg1men ,el cual no puede modificarse una vez esta
blecido. Tal es el caso, a juicio de la Corte, del régimen pensiona!dispuesto
en la Ley 100, el cual constituye entonces un mecanismo de protección para
que Jos
cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a
quienes, sibien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber
cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de
adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para
pensionarse, en el momento del tránsito legislativo. La Corte fue amplia en
señalar que su tesis no se origina en
esta sentencia,sino que tiene diversos precedentes en su jurisprudencia e
incluso en las actas del debate parlamentario previo a la Ley 1OO.

5. Otras medidas legislativas se ocuparon del f ortalecim_ento del contra

la evasión en materia de af iliación y cotizaciones como tamblen algunas
mod1f 1- caciones a los regímenes exceptuados y especiales de pensiones.
a) La Ley 789 introdujo mecanismos tendientes al fort.aleciiento de
ls aportes parafiscales de la seguridad social, a través de _la exigencia e
. e·ones de los part1cu ares
elump 'j miento de la afiliación como parte de 1as obl1ga 1 . . .
.
contratar con el Estado.
 .
i
r-·
' 1
114 GERARDO ARENAS MONSALVE ... , •

. d. .b) Lla Ley 828 fortalece los esf uerzos en materia de control a la evasión,
m e 1ante a mod'1f · , d ' · ' de
¡
. icaci _o n de lo dispuesto en la Ley 789 y con la expe i ci o n
(
¡
: a :as d.e cotrol entre as que se destacan las siguientes: en lo contrats
. ebe incluirse una clausula que obligue al contratista a cumplir sus obh-
gadc1 es frnte al
a min1strat1va delsistema
cont t de T
seguridad
b',
social so pena de,.multas
.. ' d1
o de caducidad
ortes
a.1a s . ra o. 1am 1en se fIJan controles especrf1cos e os ap

1 gundad . social ª 1
as emp_resas de serv
. .
1c1d ostemporales a las vi-
empresas e
g1 an c 1a a l as d '
. . ' . empresas e transporte de valores y a las escu elas de
· · '
capacr tacr o n en v ilancia Y seguridad . Sedispuso de un sistema de
que1·as sobre conductas de
evasron o e1usi•o'n de aportes a la seguridad social como también
obli·gaci·ones de reporte pa ra e1 regi·stro de proponentes que man'ejan las
cámaras de comerci·o.
y e.esta_blece el derecho de las entidades del sistema de seguridad social
para exigir_ la información que requieran para verificar la veracidad de los
aportes 0 la calidad de beneficiarios.

,? L?s regímenes exceptuados y especiales de pensiones tuvieron

algunas mod1f1cac 1ones legales de i mportancia. En la Ley 797, los
servidores públicos de EcopetrI que se vinculen a parti r de esa ley son
afiliados obligatorios del sistema de segundad social. En la misma Ley 797
se facultó al Gobierno para modificar el . régimen pensiona! de
expresidentes, pero esa facultad fue declarada i nexe quible por vicios de
trámite (S. C-1056/03), de modo que el decreto que había modificado dicho
régi men (D.L. 2092/03) perdió vigencia. En la Ley 812 de 2003,
¡!
aprobatoria del plan nacional de desarrollo, se estableció (art. 81) el
régimen . prestacional de los docentes oficiales así: para los que se vi nculen
a partir de esa ley, los derechos pensionales srán los del régimen de prima
media previsto en las leyes 100 y 797, pero la edad pensiona! será de 57 años
para hombres y m ujeres; además, se conserva el fondo nacional de prestaciones
sociales del ma gisterio. Finalmente, en la Ley 860 y en el Decreto 2090 de
2003 se modificaron
las normas .de pensión de los servidores del DAS.

6. En el contexto de la preocupación por el déf icit f iscal, el Gobierno

Na cional ensayó incluir reducciones en materia pensiona/ por la vía de un
ref erendo constitucional.Aunque la propuesta pensiona / tuvo respaldo en
el control CO'}S titucional, no obtuvo el apoyo ciudadano requerido para
convertirse en norma constitucional. ·

a) La Constitución . de 1991 contempló tres m.ecaismos para

reformar la Constitución: la asamblea constituyente, el acto leg1slat1vo y el
referendo cons titucional sometido . al pueblo. Uno de los aminos enayados
por el Gobierno
Nac1·0nal para resolver las dificultades de.l .si.stema pens1onal fue ladconvocatoria
 , · ,
a u n referendo constituciona l. Aunqu: .m1c1a1mente e1propos1t e1 re1erendo
· 1 probación de u na reforma poht1ca, sobre la marcha de la propuesta el
e ra a a dd ·¡ · 1 d 1 . , d
g o bie rn o advirtió la , posibilida e ut1 i zar o como e so uc 1 on e
.
mecani smo los problemas fiscales.
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COtOMBIA 115

. . b) En esé contexto, el .referend . ,

"limitación de pensiones y salar·, ? incl u yo propuestas normativas sobre
os con cargo a
(L..79. 6 .de 2003, propuesta 8º) . d ,,
. Tales ro rsos e aturle.za pblca"
r
ec
tes.· limitaba las pensiones pu'bl' P puetas eran en smtesrs las s1gmen-
regIa ·a 1as pe· hs1. ones de teas a 25 salarios · ' ·
í m1mmos, pero excluía de esa
los, re
expiración, en'fécha determina he excetuados Y especiales;.decf araba la
especiales; congelaba or dos añ ' os eimenes pnsionales exceptuados y
0
la negociación colectiva en mate• s os s? arios Y pensiones oficiales y,
limitaba
,· r1a pensiona!.
. e) Al someterse al control constitucio 1 1 .
te Constitucional, en la Sentencia (_
de"; 551 ª propuest de,refrend?, la Cor-
0 3
mitado en el Congreso. Esti mó también la Cor o , lo cons1deo validamente
tra que se viene comentando no im r b te qe el. ontenido de la
propuesta
modo que podía válidamente so s= e ti d Constitución, de

, d) Una vez e vot? por los ciudadanos la propuesta de referendo, este

ar ticulo, como la casi totalidad del referendo, no fue aprobado por los
ciudadanos.

. . 7. Ante el fr acaso dI rf erendo, y también para salir/e al paso a f as de

ets1o es de la Corte Const1tuetonal sobre el régimen de transición, el Gobierno
N_aoonal propu :o al Congreso un proyecto de acto legislativo para modif icar
el sistema de pensiones desde la Constitución, el que f inalmente fue aprobado
por el Congreso y se incorporó al texto de la Constitución.

a) En la exposición de motivos del proyecto de acto legislativo, se

señaló expresamente que se buscaba "evitar que el régi men de pensiones
se vuelva r gido 'imodificable", reconociendo la cmpetncia del Congreso
para modi-: f1carlo sm que puedan oponerse expectativas o invocarse
derechos adquiridos a un régimen pensiona!, cuando no se han cumplido los
requisitos establecidos por la ley para adquirir el derecho a la pensión", lo
que evidencia la intención de salirle al paso a la tesis de la Corte
Constitucional que pretendía hacer respetar
el régimen de transición de la Ley 100. También es evidente el excesivo
ánimo igualitario y la tendencia a "nivelar por lo bajo" los derechos
pensionales .del acto legislativo, cuando señala la exposición de motivos que la
Ley 100 "no afectó las convenciones o pactos regularmente celebrados ni
impidió que se continuaan celebrando", cuando ello obedece simplemente a la
lógica del derecho colectivo del trabajo nacional e internacional. Finalmente,
la exposición de motivos reco noce que el proyecto pretende resol ver de
manera definitiva la sostenibilidad financiera respecto de los nuevos
afiliados;y que respecto de las demás personas "será necesario adoptar
medidas fiscales y macroeconómicas complementarias ", para lo cual
considera necesario "dotar al Congreso de competencias para hacer una
reforma que permita la sostenibilidad del sistema"; en otras palabras, reforma
constitucional para seguir haciendo, en forma indefinida, reformas legale
para recortar cada vez más los derechos pensionales ·de las personas que
vienen
cumpliendo las reglas de juego del sistema. ·
 116 GEAAROO ARENAS MONSALVE

0
acogió todos los plantealT_lientos del gobierno, sino ··;' .
. b) . El Co res es im ortantes al conten.ido _del proyecto. A lo lar qu '·
mtrodu10 modifica amentI:ios de un acto leg1slat1vo, el texto fue carnb
d ' los ocho debates. rl ge lidos los trámites de rigor en el Congreso, el proy
do · en form stancia toupislativo Nº 1 de 2005. Su vigencia
oficial cornien: to .
se
A con1. t10 en el , h g de publicación en el Diario Oficial del Decreto el
29 de 1uho de 2005, iec ª .. 2576 · .
.
de 2005 que aclaró su texto def m1t1vo. '·..,
• lativo pensiona! contiene u na serie de garantías al sist ·
e) E 1 acto i s · 'd d d 1 d h d
1eg . I· 1 E t do garantiza la efect1 v1 a e os erec os el
e,
sistem ma pens1_o ld· de f1'nsaanciera del mismo y el respeto a los •
la sost eniadquiridoªs'
derechos 11 a 1 d d · 1
, t blece que el Estado a eu a pensi ona que esté a s"
asume
Ademas, se es a u
cargo..
d) El acto legislativo estableció el principi constitucional d_e la_sostenibr,
lidad financiera, señalando que las leyes posteno.res al Acto Leg1slat1o
deben
ibil idad financiera de lo establecido en ellas. Pero se mtroduJ·o
asegurar 1a sosten . .
una importante restricción • • • .1 ·b·1· .
const1tuc1ona1 a ; prmc110.
finan-
a sostern 1 1dad
e
ciera no puede implicar que las pensiones '.econoc1das conforme a
derecho" puedan dejarse de pagar, congelarse o reducirse de valor.
e) El acto legislativo introd ujo n uevas reglas generales sobre el derecho
a fa pensión, entre los cuales cabe destacr e_I ha? r llevado a la_
Constitción el criterio legal conforme al cual, pa ra la hqu1dac 1on de las
pensiones, solo se tendrán en cuenta los factores de cotización. Se dispuso
también que no puede haber pensiones inferiores al salario mínimo, pero
abrió la posi bilidad de es tablecer "beneficios económicos periódicos",
meca nismo que posteriormente tuvo importantes desarrollos. También
estableció el desmonte de los regímenes·
pensionales exceptuados y especiales, fijando como fecha de expiración de
los mismos el 31 de julio de 2010. El acto legislativo prohibió los acuerdos
contrac tuales en materia pensiona! y las pensiones extralegales. Igual mente,
hizo dos importantes recortes al gasto pensiona!: de u na parte, establece la
eliminadón de Ja mesada pensiona! de ju nio; de otro lado, general izó el
límite máximo pensiona!, al disponer que a parti r del 31 de jul io de 2010 no
podrán causase pensiones superiores a 25 salarios mínimos con cargo a recu
rsos de naturaleza · pública. También estableció reglas para la revisión de
las pensiones obtenidas irregularmente o con abuso del derecho. Por últi mo,
el acto legislativo anticipó la finalización del régimen de transición
pensiona!, fijando como regla general que no podría extenderse más allá del
31 de julio de 201O, a menos que se ten
gan 750 semanas o más de cotización, caso en el cual la transición conserva
sü vigencia hasta el año 2014. ,; ,
1 '
"
 f) Iact? l islativo indudablemente contiene aspectos positivos y
'ª.
valio.sos para fmanc1ac1on y para la equidad del sistema pensiona!: es
notorio el .im pacto fiscal de algunas medidas como la eli mi nación de la
mesada 14 o el tope
máxim.o de las pensiones, incluidas las de los regímenes .especiales; adeás,
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL ENCOLOMBIA :: 117

la suprésión.de,lo.s regímenes pens1.ona 1es except . d .1 ,

cor e con os criterios constituc· d . ua os Y especiales esta
d ' ·1 , iona1 es e.igualdad d ·
más reg teman claras justificado
1menes 0 , pese a que etermmad os
modificaciones negativas muy d' nes.'ble otro lado el acto legislativo contíéne
0
negativa es la anticipación del final' tl , s para el srstea de pensiones: la más

r
saje de irrespeto institucional a una; r e1imen e transición;por nviar un
men resulta apropiada la decisión de I' 't as de juego ya establecidas;
tampoco
chos pensionales, incluido el sectimi ª os acuerdos de todo orden sobre dere
democráticos y resulta más cercar pn.vdadol, I que dsconoce claros principios
· 0 ª 1 eo og1as totalitarias.
8. , A partir del año 2006 s preo u . of iciales y de la sociedad
Ic
olombiana respecto de la se , paCtones
·
rencias del sistema de salud n ad soC1al e trasldn a las dif icultades y ca-
mostraron las carencias e inf ic; =tuedl ?s Y "!ultples análisis periodísticos
¡ (J'f d . t1nane1am1ento Y atenoón oportuna
a os a ''ª os. Para remediar estas situaciones, el Congreso expidió la Le
1122 de
2007,que fo rtalece el control estatal sobre el sistema de salud, reestruciura
el ré gimen subs1d1ado en los aspectos f inancieros y administrativos y además
f ija nue vas reglas para regular el mercado del aseguramiento del régimen
contributivo.
a) Con la xpedición de la Ley 1122 de 2007, que modifica el
sistema generIde segu.ridad social en.sald,el Congreso y el gobierno
pretenden efec
tuar ajuste al sistema con la finalidad de mejorar la prestación de los
servicios a los usarios. Eta ley fortal ce la inspección, vigilancia y control
del sistema y
proporciona mejores herramientas de acción a la Superintendencia Nacional
de Salud, además d. crear la figura dI Defensor del usuario en salud,
quien será vocero de los afiliados ante las entidades del sistema. El contenido
más amplio e la ley e ocupa de reestructurar el régimen subsidiado,fija
nuevas reglas de fmanc1am1ento y fortalece la presencia del Estado en la
gestión a través de la red pública. En cuanto al régimen contributivo,se
introducen limitaciones a 1.a inte gración vertical entre administradoras y
prestadoras, se aumenta la cotización
al 12.5% del ingreso base y se fijan reglas de atención oportuna a los usuarios.

9. Entre los años 2006 y 2010 el Gobierno se propuso, desde la ley

del plan de desarrollo (L. 175 7/200 7) el desmonte del Instituto de Seguros
Sociales, Ja entidad emblema de la gestión estatal de la seguridad social,
eliminando su presenci a en todos Jos sistemas: como entidad administradora
y prestadora del sistema de salud, como entidad administradora del régimen
pens iona/ de prima media y como entidad administradora de riesgos
laborales. Además, la .misma ley del plan crea una unidad especial de
regulación de la seguridad social (la UGPP). En el año 2009 se intenta una
reforma adicional al sistema de salud por la vía de Ja emergencia social, que
fue negada en el control constitucional. En ese mismo año se concreta una
ref orma legal al sistema f inanciero, mediante la Ley 1328 de 2009/ que tiene
un importante impacto en la regulación jurídica del régir:>n de ahorro
individual y sienta las bases para el desarrollo f ,turo e l?s ef 1c os
económicos periódicos. En este período se dispuso tamb1en la l1qw_dao'!
d_ la
Caj a Nacional ·de Previsión. · ., , · ' ·· ,·
 118 GERAROO ARENAS MONSALVE

d .a) El desmonte del Instituto de Seguros Sociales como la entidad pública

stinada a actuar en el sistema de seguridad social, tal como lo previó la Ley
.1 O de 1993 se pla ntea en la Ley 1151 de 2007 con el criterio de conservar
ecanisn:1os de gestión pública en el sistema. Al efecto, la ley (art._ 155) dispuso:
. on el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y
riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia Y economía, se
mantendrá una participación pública en su prestación".

b) La eliminación del Instituto de Seguros Sociales se inició con el área que

resulta más crítica, el sector salud. Como se recordará, en el modelo de la Ley
·100 de 1993 en la parte de salud el I nstituto de Seguros Sociales era
simultánea mente una EPS y tenía a su servicio diversas IPS. A ese respecto,
desde antes de la Ley 1151 se tomaron diversas decisiones que condujeron, en
prímer término, a la desaparición del Instituto en cuanto institución prestadora
de servicios de salud. Fue así como en el año 2003 se escindieron del I nstituto
las clínicas (IPS) Y se hizo de cada una de ellas una Empresa Social del
Estado (ESE), adscritas al entonces Ministerio de la Protección Social (D.
1750 de 2003). En menos de tres años, ese modelo evidenció también su
fracaso y cada una de las ESE que habían sido creadas entraron en proceso de
l iquidación. Posteriormente, ya en
el marco de la Ley 1151, y sigiendo los criteris de la citada norma (art. 155) se
autoriza a las entidades públicas para que se a.sacien ntre sí o con particulares
para la constitución de socürdades que adm/nistran .estos riesgos o partic ipen
en
el capital de las existentes. º· pa,ra que las entidades públicas enajenen alguno o
algunos de los negocios a otras entidads p blicas o que los particulares
inviertan o participen en el capital de las entidads. públicas. De este modo se
procedió a la desaparición del 155 com.o entidad promotora de salud, mediante
la creación de una entidad, denomináda "Nueva EP5", con régi men de
sociedad anónima
en la que participa, a nombre del Estado, La Previsora Vida S.A. y con régimen
de derecho privado algunas cajas de compensación familiar (Colsubsidi6, Cafam,
Compensar, Comfenalco Valle y Comfandi). Los afiliados a la EPS del ISS
fueron trasladados a la Nueva EPS conforme a los mecanismos dispuestos en un
decreto dictado al efecto (D. 55 de 2007).

e) El Instituto de Seguros Sociales, como administrador del sistema pensjo.!

nal de pri ma media, comienza a desaparecer mediante otro de los mecanismos
establecidos en fa ley del plan de desarrollo (L. 1151/07, art. 155): para el efecto se
crea una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con
per soneríaj urídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,
vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora
Colombiana de Pensiones, Ca/pensiones, cuyo objeto consiste en la
administración estatal del régimen de prima media con prestación def inida
(...). Se dispone que Ca/pens io nes será una administradora del régimen
de prima media con prestac ión def inida, de carácter público del orden
nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus .f acultades
constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al
cumplimiento de dicho propós ito, y procederá a la liquidación de Cj anal
E/CE,
,¡ ,
¡
<
•
l
í
LAS ETAPAS l>E LA SEGURIOAO SOCIÁt ENéOLOMBIA
'
1f9

Caprecom y del Instituto de 5 . . . .

pensiones se ref iere. En nlngú eguros Sociales, en lo que a la
administra'cí6n de
pensiones. n caso se podrá delegar el reconoéimiento
de las
· Nótese cómo, ,. . ,
contrariando la
se da el mismo tratamiento al po 1itia establecida en la Ley 100 de 1993,
manencia- y a las cajas de 5 Social -qe. debía tener vocación de per
pref
Caprecom)
ese -que tenían en 5 d ue amin1straban pensiones (Cajanal y

r
liquidación de todas y centralizan º e carac.ter tansitorio-
ª
estableciendo f a la futura afiliación de todos ello
0
en nueva
entidad pensiona! Colpensiones
s. ¡
d) En el campo del sistema d .
Seguros Sociales tenía una indiscuti bt negos l.aborles, donde ef Instituto de 1
como una fusión del ISS co L p . e solidez financiera, el desmonte se diseña
ª ¡
1

de activos pasivos y contt ev;sora.S.A., de modo que el proceso d cesión

mediante;eglamentació os . el a primera entidad a ésta última se dispuso
n especia (D. 600 de 2008). 1

. e)d La
Ley 11.1 de 2007 creó también una unidad administrativa especial
1
1
d d
e 1ca 1
d da a a·gest1on
1 (UGPPpensiona! .y de 1 as ·b · uc1ones·paraf1scales de la· segun-
contri
.a .socia , ), con funciones de reconocimiento de pensiones de entidades
hqwdad.as ' as1 com..o de cobro de aportes d e segun·d ad soci·al. La
norma q· ue crea sta entidad Y ' f11a sus. alcances (art. 156) establece su
naturaleza jurídica y la hsta de sus funciones principales.

f) Con a fina.lidad ?e rsolver los com plejos problemas del

sistema de salud, e Gobierno intento, a finales del año 2009, una muy
discutida reforma por la v1a de declarar una emergencia social. La
propuesta tuvo mucho debate en el país, pues no se veía que ese fuera
el mecanismo adecuado para resolver los problemas del sistema de
salud. Fi nal mente, el Gobierno insistió en su con: veniencia y declaró
la emergencia social mediante el Decreto-Ley 4975 de 2009. Sometido a la
revisión inmediata de constitucionalidad, la Corte Constitucional, mediante
Sentencia C-252 de 2010, declaró inexequi ble el citado decreto, en
atención a que la crisis del sistema de salud no corresponde a verdaderos
he chos sobrevinientes sino a problemas estructu rales que deben ser
resueltos con los mecanismos legislativos ordinarios y no mediante la
declaración de estados de excepción. Posteriormente, en diversas
sentencias, la misma Corte declaró la inexequibilidad sobreviniente de
los decretos legislativos dictados al amparo de la mencionada emergencia
social. Por su parte, el Consejo de Estado efectuó el "control in mediato
de legalidad" previsto en la Ley Estatutaria de los estados de excepción
(L. 137/94) de los decretos reglame.ntrios de di ha em.ergecia,
declarando conformes con la ley m uchos de ellos mientras tuvieron
v1genc1a, y anulando algunos otros por haber excedido los marcos legales
correspondientes.

g) Con la Ley 1328 de 2009, "por la cual se dican n.omas ;n

materia fi nanciera, de segúros, del mercado de valores y otras
d1spos1c1oes el.Congreso y el Gobierno adelantaron una importante
reforma al sector financiero. En el
 ·120
·GERARDO AENAS MONSALVE

..
cont. exto de la misma se ad1c1onaron lesanormas de la Ley .100.
. .d 1 La modif1cac1on
modificaron
19
y · · d1v1 ua ·
· 93_ e?, respecto al régimen pensiona! de .ªorro rn de ensiones no tendrá
cons1st10,principalmente en que cada admrn1stradra p fondos "para que
U 1 d •• ' diferentes
n so o C1ondo de pens•ionIes a ministrara . ten en mI e•jor forma
s•ino que
vez inform'ados ' elijan aquellos quense una a
ª. us edadesuna
los afiliados,
e y perfiles de riesgo de manera qu ,co
aJUSd cuada conforma-
por parte de

cion de la cuenta individual , los recursos

y una eficiente gestion f al de período de
d
las admin_i tradoras se procure el mejor retorº.posible 28/09, art. 47).
13 . La citada
dos"
1
r ley
acumulac1on de aportes" (L. 100/93, art. 59, adicionadol f
Esta modificación recibe el nombre de "esquema mu ti on poder adquisitivo

ig:r
también estableció mecanismos de garantía para manteer
1 nte modificó
la
de IC?s aportes efctuados a los for:tdos .d pensicmes;. tenga un com
ª
P;
forma de calcular la comisión de la administradora, frn q los fondos
de
ponente variable en función de la rentabil_i dad que obtenga fijó el marco
pensiones que administra. Además, la misma Ley 13 (rt. ocidos como
general de 1os denominados beneficios económicos penoICOS (con
BEPS), lo que permitió su reglamentación en etapa posterior.
· h) Finalmente en el año 2009 se conc. reto, 1a ¡·iqui'dación,.defdinitidva de la
Ca1.a Nacional de Previsión,que .d o u. n propO,S·Ito
SI
res .ed 1a.e,x-
hab1a espec1f1co
pedición de la Ley 100 de 1993. El Decreto 2196 de 2009 ordeno a iqw acmn,
pero la misma fue prorrogada Un tiempo adicional por el Decreto 040 de 011.
De esta forma se cerro,una manera precari·a de c· anee b"1r la segundad
social' el modelo de "cajas de previsión" para los servidores públics,q se
ha1a creado con fas .reformas faborales de 1945 en la etapa de
orgarnzac1on del sistema de seguridad social, modelo. que se crcterizó por
us dificultdes financieras Y administrativas de todo orden,como ya s ha
explicado ampliamente.

6.5. La seguridad social entre la sostenibilidad y la ampliación de los

derechos: el período 201O en adeante ··
1. El gobierno del presidente Juan Manuel Santos, que se inició en
agosto de 2010, introdujo importantes modif icaciones al sistema de
seguridad social. En primer lugar, dio apoy o a la expedición del nuevo
Código de Procedimiento Admin istrativo y de lo Contencioso Administrativo
(L. 143712017 ), que redef inió las competencias en asuntos de seguridad
social entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdic ción contenciosa, aparte
de otras regulaciones con impacto en Ja seguridad social·
 a) La Ley 1437 de 2011 contiene el nuevo Código de Procedimiento
Ad ministrativ,o y de lo Contencioso Administrativo. Este Código,
redactado con una amplia participaci?n del Consejo _de Estado, se ocupó
entre otros aspectos
de los asuntos que senan de conoc1m1ento de ·la jurisdicción de lo
contencioso administrativo,para señalar que los asuntos de seguridad
social de los servidores pdbl.icos,cuando dicho régimen esté administrado
por una persona de derecho
 LAS ETAPAS DE . .
SEGOÁIDAD SOCIAL EtfCOLOMBIA ,.121
'público,corresponden a est . . ..
.
competen ia modificó fa JUnsdicción (art. 104 n, 0 .
4
centralizaba dicha'compet ne.se haba establecido j ·Esta nuea regla de
ción tuvo un amplio debate,c1rn la ur.ist:ficción ordinaa b712 ·de 2001.
ue en el Congreso, al punt d P
mod1f1ca- 'd' , ° e que este as
d ec1 10 en e1 debate parlament .
as d1st1ntas postur ral. La
as que se dieron al respecto
pecto del Código fue 1 'lt'
tes, en memorable sesión de d.ª'º· l plenaria de la Cámara e uR imo que se
.. 1
c epresentan 1c1etnbre de 201
o . onsejo de Estado con el fi
ust1:1a y a
J . , invitó a la Corte Suprema de
la Camara
'E dsobre el1 punto
e la que ' n d ilustrar
se prodla udecisión
jo que
. debía
d
tomar sta o, en a 1orma que se acaba d . · acog 1en o la
tesis del Conse·0 de 1
e explicar.
b) Otros aspectos del nuevo C,d' 0
. . ,· ·
de lo Contencioso Administrativo ti go de Proced1m1ento Administrativo y
1
social. En la parte destinada a enen P?rtantes incidencias en la segurídad
1
orienta por la búsqueda de la efe i ;: nts ad':1iistrativos, el Código
se asuntos se puedan resolver más en d . .P oc.ed1m1entos,de modo
que los
. . . . ., se e admm1strat1va y se torne en excepcional
e1 acudir a 1a JUnsd.1cc1.o,n: en ese contexto se tor ta1ece e1 derec h o de pet.1c.1on y
se establec.e 1a o"f'
1
bl1gac1on de las au tor idades admin· t t.
. . . 1s ra 1vas de dar ap1·1cac·1on a ,1
.
1a s sentenci as u m 1cadora s de la Jurisdicc ión Además el Co'd" go
· · b . . . . · , 1
consagra 1spo- s1c1nes so re mtercamb10 de mformac1on entre entidades
-

públicas,que eviten
al 1udadano aportar do:mentos que ya estén en poder de aquellas. El
Código traJO una nueva regulac1on del derecho de petición que
posteriormente debió ser declarada inexequible por la Corte Constitucional
por ocuparse de un dere cho fundamental que se regulómediante ley
ordinaria.Se avanza también en el CPACA en el tema de los medios
electrónicos en el procedimiento administrati
vo. La segunda parte del Código, destinada a la j urisdicción y el proced imiento
contencioso administrativo, se destaca por un fortalecimiento del valor
norr:nati vo de la jurisprudencia,a través de las sentencias de unificación del
Consjo de Estado,el cual da lugar a mecanismos judiciales novedosos como
los siguientes:
la solicitud de extensión de jurisprudencia a un cas concreto (arts. 102 y 269;
el recurso extraordinario de unificación jurisprudenc1al (arts.256 y ss.);y la_
posi bilidad del Consejo de Estado de asumir el conocimiento de asuntos
pendientes
de fallo en los tribunales (art. 271).
. .ta al sistema de salud, de origen parlamentar io y
2· Una import.ante reiorm cretó en Ja d e ¡a 1438 d 2011
e ,
exped1 · · , Ley
o oelngobierno, s; con stema general de seguridad social en salud
apoyada por
1
'por medio de la cual se re1orma1 e si -
y se dictan otras disposiciones ".
, .
 a) Dentro
5
de las caractensticab de esta reforma<69>, puede mencionarse su
.,,. se logra por acuerdo mayoritario de
•
origen . y que su apro
par amentano,
1
. de· alud. Comentarios a /a Ley 7438
. R forma al sistema · .
(69) Cortés González, J.uan Crlos, ;011 PP· 123 y ss. .
de 2011, Bogotá, Legis Editores, '
 122 GERARDO ARENAS MONSALVE

.
las fuerzas políticas, sin mayor de t es del sistema; también
participac1on ac or nto no se propu-
1os
se destaca que no se trató de una reforma estructural, en seó fortalecer la
so tnodificar el modelo de aseguramiento en salud, pro si u forma contiene
prestación y el acceso a los servicios de salud; .ademas, sta remodificaciones
ajustes en la estructura operativa y orgánica del s.1stema, m: ar el importante
de fondo al marco jurídico de este. En lo normativo, cab . . d 1 sistema de
aporte conceptual que implica la redefinición de los principios e
salud que se habían establecido en la Ley 1OO.
b)
un La Ley 1438 tiene
. 'd t' 0 respecto del sistema
variado contem o norma iv bl
. . .
de sa1u d: mod1 f ica competenci as en d lud subsidiada· esta ece una
. e sa ' .
materi a
política general de salud pública · establece nuevas reglas del aseguramiento
en salud; se asi gnan recursos para e1 ¡·m.· anc1·am1·en o e
. ' t d 1 s·istema · se
'.
fort alece la
. inspección, vigilancia y control del sistema en la Superintendencia
Nacional de
Salud, etc.
3. El gobierno incluyó en su plan de desarrollo 207 0-2074
//Prosperidad para todos' contenido 'en la Ley 7450 de 207 7, algunos
aspectos puntuales de la legislación de segúridad social.
· a) El ·Plan de Desarrollo del pri mer gobierno del presidente Santos
"Pros peridad para todos", aprobado por la Ley 1450 de 2011, concreta sus
objetivos, como lo señala el texto de la ley, en la ·idea de consolidar la seguridad
con la meta de alcanzar la paz, dar un gran salto de progreso social/
lograr un dinamismo económico regional que permi ta desarrollo sostenible y
crecimiento sostenido, más empleo f ormal y menos pobreza en def
initiva, mayor prosperidad para toda la pob lación (art.1°). Dichas finalidades
se basan a su vez en tres pilares:una estrategia de crecimiento sostenido, basado
en una economía más competitiva, una estrategia de igualdad de oportunidades,
y una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio. En ese contexto, la
ley del plan contiene normas sobre el sistema de salud, sobre el sistema de
pensiones y sobre el subsidio familiar y la protección al desempleo. -·
- · ·

b) .E.n re.lción con el sistema d: .salud, el plan de desarrollo se

propo ne la umflc 1on de planes_ de enefJc 1os manera
progresiva y sostenible,
orno .tam_b1en los planes f1_nac1eros del reg1men subsidiado, y en especial
fmanoam1ento de la red pub/Jea de prestadores de serviciOs de salud El 1
e/
busca a1canzar estos
,. . p an
a traves del llamado plan
plur ianua/
. . ., p r opos · ¡d
·· . d nao ona e
1 tos
,
umversa 11zaoon y un1t1caoon en sa / u (art. 152). La ley del plan t
. · ·, d 1 · que no podrán ser rae una nueva
def1rnc1on e as prestaciones reconoc'idas
.,
·
con cargo a1sis-
tema de salud (art. 154). Tamb1en se destaca el estableci·m
n o1·e
ym ¡· ac1on
t a nc1 · ·,
de un-
programa · ·¡d . ., rediseño y m d . , d
terntona e reorgamzaoon ·
redes de
Empresas /
. , del Estado (art. '
Sooa1es o1 ermzaoon
f" e as
156) La ley del 1
e1 pago que
1as
·d
d ent1
a
· ·
temtonales realicen · las IPS "'bPl'an 'Jª re.g as sobre
es
(art. 158).Se contempló también la posibilidad dea

qt 1
.b afiliada.al sistema

Ja prestación de servicios de salud a la población obrun ica .º privad.as por

· e e go 1erno defina nuevos

 LAS ETAPAS DE .
LA SEGURIOAD SOCIAL EN COLOMBIA ·123
mecanismos de recaudo y g· d
iro e apo t
temp 1ados en la Ley r es ·al sistema d . . . .
1oo
ue creó la Ley 797· cores con el siste"" d e saud,dist1tos a los co,n-
q d'y ' se 1spuso 1 1 '' 'ª
e registro úni d fT d ,
unificados de retención en la fu gua mente la posibilidad de est bcJo e ª.i,ia _ os
159 1GO ente de cont ·b. . a ecer sistemas
arts. ' Y 162). ri uciones parafiscales (ver L.
1450,
e) Respecto del sistema d .
. · d e pensiones1 h
f 1cac1ones: una e las más relev . ay pocas pero importantes modi-
f 1 d antes es la de . ., d 1
Foga m a as a ministradoras y as d cision e e iminar la garantía de
conservando la garantía de la nac ura oras del régimen de ahorro individual,
se definió el acceso a los subsidios'n enrm?os regímmes (art. 163). También
ser madres comunitarias (art. 164) . soli andad pensiona! a quienes dejen
de control de falsedades en materia d · ma met, dentro de los
mecanismos de
. e reconoc1m1entos pe · 1 blec10
·,
un de revisión oficio d es,
ns1ona se esta
mecanismo sa e estas (art. 243).
d) En materia de subsidio fam /-¡- .
.
1
. iar, aportes paraf1scales y protección al
desemp eo, la ley del pla introdujo importantes regulaciones. Entre ellas se
des ca el pael de .las Cajas de compensación familiar dentro del conjunto
de poht1cas publicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y el
mejoramiento de la calidad de vida de sus afili?os (art. 151). El plan de
desarrollo adicionó la Ley
789 de 2002 en cuanto al reg1men de afiliación voluntaria al subsidio familiar
de las madres comunitarias (art. 167). También se modificó esta última ley con
la ampliación de modalidades de contratos de aprendizaje (art. 168). Se
dispuso que el gobierno desarrollará un mecanismo para que las cesantías
cumplan su
f unción de protección al desempleo, a través de un mecanismo de umbral de
ahorro mínimo y del fortalecimiento de los programas de promoción al empJeo
y protección al desempleo que administran las cajas de compensación familiar
(art. 169). Finalmente, se dispusieron mecanismos de creación de empleos en
situación de emergencia y empleos de corta duración (inferiores a un mes o
por días), en los cuales se fijaron condiciones laborales y reglas especiales de
afilia ción a la seguridad social (arts. 170 y 171).

4 El Gobierno Nacional pro puso y obtuvo una reforma a la

estructura de la
dministración pública (L. 744412011) que desontó el. initerio de
la Protección Social y creó el nuevo Ministerio de Traba¡o y el M m1steno de
Slud Protección Social. También se incluyeron importantes aspectos de
sgnad ocia/ en el estatuto anticorrupción (L. 7474/2071) y en el estatuto
ant1tram1tes
(0.L. 19/2012).
1 f ma a la administración pública contenida en la Ley.
) 1444
e a on a re or .. ., h bía hecho en el
 año 2002 cuando
de 2011 se corrigió la.u1f1c.acion que so ª de Salud y en su lugar se creó el
desaparecieron los ,mm1stenos.de TrabaJ Y o' de una parte el Ministerio
·' s 1al La Ley 1444 ere , '
Ministerio de la Pr ecc10 oc · lado el Ministerio de Trabajo. La ley dio
de Salud y Protecc1on Social y, de tr? ;a fi'ar la estructura de cada uno de
facultades al Presidente de la Repbltca pa J · ,·
los nuevos ministerios. '
 124 GERAROO ARENAS MONSALVE

b) El Ministerio de Salud y Protección Social.fe reorganizado e?iante

el Decreto 4107 de 2011 el cual señaló corno objetivos del nuevo rnm1sterio
(art. 1º) la responsabilidad de conducir Ja pol f tica pública en materia de
salud, salud pública, y promoción social en salud, como también partici
par en la f ormulación de las políticas en materia de pensiones, benef icios
económicos pe
riódicos y riesgos pro f esionales. En relación con la seguridad social el
rnin.isterio dirigirá, orientará, coordinará y evaluará el sistema general de
segunad social en salud y el sistema general de riesgos pro f esionales. .

e) El Ministerio del Trabajo, por su parte, reestruturado en e,Decreto

4108 de 2011,tiene corno objetivos (art. 1º) la formulac16n Y adopCJ on de las
políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo,.el respeto
por los derechos fundamentales, las garantías de los trabajadores, el
fortalecimiento, promoc ión y protección de las aCtividades de la economía
solidaría Y el traba jo decente, a través de un sistema ef ectivo de vigilancia,
inf ormación, registro, inspección y control; así como del entendimiento y
diálogo social para el buen desarrollo de las relaciones laborales. El ministerio
f omenta políticas y estrategias para la generación de empleo estable, la
formalización laboral, la protección a los desempleados, la formación ,de los
trabajadores, la .movilidad laboral, las pensiqnes y otras prestaciones .

d) Con la expedición de la Ley 1474 de 2011, por la cual se dictan medidas

orientadas a f ortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de
actos de corrupción y la ef ectividad del control de la gestión pública, el Congreso
estableció medidas administrativas y discipl inarias de diversa índole para la
lucha contra la corrupción en el Estado, asícomo disposiciones específicas
tendientes a prevenir y combati r la corrupción en la contratación pública;
dispuso medidas de carácter penal contra la corrupción públ ica y privada;
estableció medidas para la eficacia y eficiencia del ·control fiscal en fa lucha
contra la corrupción, con modificaciones a los procesos de responsabilidad
fiscal; estableció organismos
especiales de lucha contra la corrupción; y dispuso diversas políticas institucio
nales y pedagógicas en el mismo sentido. En ese contexto, varias de las normas
de este importante estatuto se relaciona n con el sistema de seguridad socil,·
tales como la obligación de establecer mecanismos de control de fraudes en las
instituciones del sistema de seguridad social en salud; la ·creación de un sistema
preventivo · de prácticas riesgosas financieras y de atención en s·alud del
sistema; y la prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores del sistema de
salud por pate de ,las entidades del isteryia. . . . . ..

e) . La referida Ley 1474 de 2011 confirió facultades extraordinarias al

Pre sidente de la República para expedir normas con fuerza de ley para
suprimir o ref ormar .regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en Ja administración públ ica (art. 75, par. 1º). En desarrollo de
dichas facultades,el Gobierno Nacional expidió el Decreto-Ley 19 de 2012,
conocido como "estatuto
1 -
1 LAS ETAPAS DE LA SEOUAIDAD SOCIALEN CÓLóMBIA ,1¿5

'antitán:1ites '¡El. derto contempla cuáles deben ser lbs objetívos g nerales de
. l s tramites, roced1m1e_ntos y regulaciones administrativas, y destaca los,princi
.p ios de rnorah_dad;celeridad,ecnotnía y simplicidad que deben régirlos.- Dentro
de las regulac1n s genera.les se incluyeron teglas que producen·importante
im pacto en los tramites pens1onales y los que se efectúan ante el sistema de
salud, tal como la prohibición de exigir declaraciones extra juicio, la
prohibición de
ex1g1r ?ocmentos que rp? n en las entidades, la eliminación de éxigenda
de autent1cac1ones Y.la pr?hrb1c1on de exigencia de presentaciones
personales para probar la superv1 nc1, Dentro del citado estatuto se
contemplaron también importante odficac1ones a los trámites,
procedimientos y regulaciones del
se_ct_?r amm1strat1vo .de salud y protección social, al igual que en el sector ad
mm1strat1vo del trabajo. Tales regulaciones incluyeron modificaciones en
temas como los términos para efectuar cobros o reclamaciones al
Fosyga;funciones de las juntas técnico científica de pares;habilitación de
prestadores de servicios de salud; programación de citas médicas en las
EPS;procedimientos de suministro de medicamentos del plan obligatorio de
salud;afiliación a las cajas de compen sación familiar;calificación del estado
de invalidez,etc.

5. El año 2011 f ue también relevante para el marco económico

constitu cional, dado que el Congreso tramitó y aprobó el Acto Legislativo
3 de 2011, que contiene una importante reforma constitucional sobre la
sostenibilidad f iscal, de carácter transversal a toda la política económica y,
como tal, con impacto en el sistema de seguridad social, particularmente a
través del llamado "incidef] te de impacto fiscal" fr ente a sentencia de las
altas Cortes. Las nuevas reglas consti tucionales en materia de impacto f
iscal f ueron desarrolladas por el Congreso a través de la Ley 1695 de 2013.

a) La llamada sostenibilidad fiscal se introdujo en la Constitución

como criterio de la política económica en tres normas: en primer término,
en la que describe el modelo económico del país (art. 334),el cual señala
la dirección general de la economía a cargo del Estado,el cual interven
r_ para acionalizar
la economía,con el fin de conseguir,en un marco de sostembJ/1dad f iscal, el me
joramiento de la calidad de vida,la distribució equitativa de las opotunidad_es
y la preservación de un ambiente sano. Se agrego en este punto lo
s1gu1ente:Dicho marco de sostenibilidad f iscal deberá f ungir como
instrumento para alcanzar
de manera progresiva Jos objetivos del Estado sociI de derecho; se agr
gó un inciso que dispone: La sostenibilidad f iscal debe onentar a las
ramas y organ9s del poder público, dentro de sus competenis, u
marco · e colaboació armónica, y en esa misma norma se establec10 el
mc1_den.te de impacto f1s I:
que se describe más adelante. La segunda norma const1tuc1 nal que se
mod1f1co fue la que regula los planes de desarrollo (art. 339) para senalar que
su elabora ción debe efectuarse dentro de un marco que garantice la
sostenibi/idad f iscI.
Finalmente se modificó la norma que regula el presupuesto (art. 346),para d1s-
' t debe elaborarse presentarse y a probarse de un marco. .qe.,
poner que e s e ' .
dentro.
sostenibilidad f iscal y corresponder al plan nacional de desarrollo. · ·
 ' .126 GERAROO ARENAS MONSALVE

.' · b) El 'incidente de impacto fiscal", como ya se indicó, fue stablecido

en la Constitución como uno de los mecanismos para controlar el impacto
. ¡ de
las _setencias proferidas por las máximas corporaciones judiciales, a través de
n
:r
un mr ente que sólo podrá ser propuesto por el Procuraor General o un?
de los ministros del gobierno,cuando se aleguen consecuencias de la
sentencia en
las f inanzas públicas, a fin de solicitar modif icar, modular o dif erir los
efectos de la sentencia.

e) El desarrollo legal del incidente de impacto fiscal en la Ley 1695

de 2013 constituye la culminación del propósito de control sobre los e e tos
de
·las sentencias judiciales de las altas Cortes. La ley regula el proced1m1ento a
seguir para la efectividad del mencionado incidente.

6. En los años 2012 y 2073 se aprobaron importantes ref o.rmas

legales a la seguridad social. El Congreso legisló sobre el sistema de riesgos
laborales con :fa Ley' 7562 de 2012. Una propuesta de inidativa ' parlamentaria
concluyó en la creación de la novedosa //pensión familiar" , establecida
mediante la Ley 15(30 de 2012. De otra parte, el Gobierno se propuso
impulsar una ambiciosa y compleja ref orma tributaria, que concluyó con la
expedición de la Ley 1607
de 2072, que incluyó modif icaciones de fondo al sistema de seguridad social,
particularmente en lo relacionado con los denominados //aportes para f iscales"
y en relación con la f inanciación del régimen contributivo de salud. Impor
tantes·á vances en el reconocimiento de los derechos ciudadanos han sido la
reglamentación de los benef idos económicos periódicos (0. 604 y 2983/2013)
como también la ley de protección al cesante (L. 7636/2073). .

. a) Con la expedición por el Congreso de la tey 1562 de 2012 se trans

formó el sistema de riesgos profesionales en el nuevo "sistema de ri'esgos la
borales". Esta ley se originó en la necesidad de regular los vacíos
normativos originados en las sentencias de la Corte .ConstitucionI que
habían declarado inexeguibles las definiciones legales de accidente de
trabajo y de enfermedad
laboral. Aparte de regular de nuevo esa materia,la ley se ocupó de
importantes aspectos como los siguientes: fijó nuevas reglas sobre afiliación
obligatoria y
voluntaria ª' sistema de riesgos;estableció los efectos del no pago de aportes al
sistema;.r:nodificó la naturaleza jurídica, la adminitración y el
funcionamiento de .las juntas de calificación de inval.idez;_ fortaleció los
aspectos preventivos del s.istema de riesgos laborales, .etc. . . , .
, ..
:·.b), El Congreso expidió la Ley 1580 de 2012 que creó la llamada
"pensión familiar". Esta consiste en una nueva modalidad pensiona! que se
reconoce por la suma de esfuerzos de cotización o aportes de cada uno de
los cónyuges o compañeros permanentes,de forma que puedan cumplirse
los requisitos para reconocer una pensión de vejez,tanto en el régimen de
prima media como en el de ahorro individual. . . ·
 LAS ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA 127

· e) · La·reforma tributaria (L
a
1GO?/ .. . . . ificaciones de fondo
la legislación sobre los a rt · Ol2) introdujo mod
ración de aportes parafisc o s paraf1scale. En efecto,se dispuso una
exone':' que sean sujetos pasivo da es ª SEN Y al Bienestar Familiar para
las entidades
renta para ta equidad, n nuevo impueso denoinao "impueso sobre la
¿RE:
financiación de pro ramas d' uyo r,caudo.tien destmac16n espec1f1ca para la
ciaria del SENA y d t ICBF De mvers1on soc1I?nentados la.población benei
afectad t '. e oro lado,el reg1men contributivo de salud se vio
1 ° 1
con ª re orma tnbutana, al exonerar de la cotización a ese régimen a
.ªempresas declarantes de impuesto de renta y complementarios por sus traba
Jª ores que devenguen hasta 10 salarios mínimos legales mensuales.

,d) Los "beneficios ecoómcos periódicos",conocidos como BEPS,que se

hab1an creado en el Acto Leg1slat1vo 1 de 2005 como un mecanismo
alternativo a las pensiones,en cuantía inferior al salario mínimo,fueron
reglamentados para buscar su efectividad, mediante los decretos 604 y 2983
de 2013.

e) La Ley 1636 de 2013 creó el "mecanismo de protección al cesante",

el cual pretende /a articulación y ejecución de un sistema integral de políticas
activas y pasivas de mitigación de los ef ectos del desempleo que enfr entan
los trabaj adores, a través de los siguientes componentes: un servicio
público de em pleo;capacitación en competencias básicas y en competencias
laborales espe
cíficas;la creación de un fondo (el Fosfec) como fuente para financiar
beneficios económicos a la población cesante;y la utilización de las
cuentas de cantías de los trabajadores.

7. Una decisión j udicial de trascendencia en la evolución de la

seguridad social la constituyó la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte
Constitucional, que en Sala de Conjueces efectuó cuestionamientos de f
ndo y tomó deciiones de constitucionalidad sobre el régimen pensiona /
espeoal de los congresistas, ma gistrados y demás sectores a Jos que se
aplica ese régimen.
a) En esa ocasión fue demandada ante la Corte la constitucionaliad
del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, norma ue en su. momento fcuto
al bierno ara establecer un régimen de
pens10nes, rea1ustes y sustltuoones
go .p ¡ Re resentantes y Senadores . La norma agregaba que
de laspensiones
tales m1s'!1as para
no os , p ser
o_dran _ inf eriores
or todoalconcepto,
75o/o .delperciba
ingresoelmensual promey
Congresista,
9io que durante e,t ultimo an :
que se aumentaran anualmen
0
:n el mismo porce,ntaj e en que se reajuste el
t la Corte tuvo múltiples intervendones Y
salario mínimo legal. El proceso ª e. ·tegrada por uatro magistrads titulares
 5
fue resuelto
y cinco finalmente
conjueces, por,una
en razon a
1 ª imedimentos
in .ón de lade los demás
sentencia magistrados
estuvo .
precedida

.'ª
os
Además, debe señalarse q e I al se dio amplia publicidad al impa .:..
de un inmenso debate md1at1co b 1 conjunto de los recursos del sistema
to que tales pensiones ejercen so re e . . . . . . , .· , .
nP.nsional.
 128 GERARDO ARENAS MONSALVE

b) La importancia de esa decisión radica en que la Corte debía definir

los alcances de ese régimen, que por extensión es aplicable a los magistrados
de la altas Cortes y a otros altos funcionarios estatales, en especial respecto
de los SUJ.etos beneficiarios de este, la existencia o no del monto
máximo_Pensiona! y el ingreso base para la liquidación de la pensión. A
través de los anos, la juris prudencia del Consejo de Estado, que es el juez
natural de la definición de esos derechos, había avalado interpretaciones
amplias y favorables a los derechos de tales sujetos, en buena parte de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

c) La sentencia de la Corte resolvió el asunto de una forma bastante atí

pica. En primer lugar, declaró inexequible la expresión del artículo 17 de la Ley
4ª de 1992 conforme a. la cual las pensiones de los Congresistas y asimilados
se liquidarían . con base en lo devengado en el último año .y por todo
concepto; también declaró la inexequibilidad de. la expresión y se aumentarán
en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. En segundo
lugar, declaró exequibles las restantes expresiones de la norma, en el entendido
que: i) no pue de extenderse ese régimen pensional a quienes con anterioridad al
1º de abril d 1994. no. se encontraran afiliados a este; ii) Como factores de
liquidación de la pensión ."sólo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan
sido recibidos efec tivamente por el beneficiario, tengan carácter rem u nerativo
del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones
respectivas; iii) las reglas sobre el ingreso base de liquidación serán las
contenidas en los artículos 21 y 36 de la
Ley 100, esto es, el promedio de los últimos diez años cotizados y
actualizados, o el promedio del tiempo que faltaba para pensionarse si faltaban
menos de 10 años al entrar en vigencia el sistema; iv) las mesadas
pensionales no pueden exceder de 25 salarios mínimos" a partir del 7° de
julio de 2073.
d) Además, la sentencia tomó decisiones específicas sobre las pensiones
reconocidas al amparo de la norma estudiada; entre otras, ordenó que las pen:
siones reconocidas con abuso del derecho al amparo del régi men pensiona! de
congresistas y asimilados deberán ser revisadas por las i nstituciones de seguridad
social, quienes podrán revocarlas o. reliquidarlas, según corresponda, a más
tar:
dar el 37 de diciembre de 2013.

e) Los efectos de esta sentencia han sido objeto de debate mediante recla
maciones administrativas, acciones constitueionales de tutela, acciones contenJ
ciosas y reclamaciones ante el sistema interamericano, por parte de las personas
afectadas con las decisiones, de modo que el tema mantend rá una situación
conflictiva judicial que se proyectará a los próximos años. 1.
' "t

8. · En el año 2073 el Gobierno Nacional se propuso también impulsar

dos importantes ref ormas al sistema de seguridad social: de una parte, una
reforma pens iona/ que no se concretó ,Yt por otro lado, una reestructuración
del sistema de salud, mediante una ley estatutaria y una ley ordinaria,
ref ormas que se con:- cretaron en la expedición de la Ley Estatutaria 1751 de
2015. .. :_ ' ·
 LAS ETAPAS DE LA
SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA ' 129

a) La propuesta de reform .
a comienzos
· d de 2013
. ª
con la ide dpenst0nal se planteó por el M; · d b .
e1 o y amp. 1 a e no p·o mrstro e Tra ªJº
priva1 iar .s.,los subsidio E sa propu
ner a competir el sistema pureo
'bl' con
genera no • u n análisi's· f esta, expüesta en te
es, perm1t10 d 'rm·
b ' · , e ondo d d rnos muy
e1 a oro nipr sento proyecto formal , ,a o que el gobierno finalmente no
reforma del sistema de salud. ' en razon a que decidió dar prioridad a la

b) La idea de reformar el sist d .

cial. Se trataba, en primer lugar d etma . e salud tuvo dos ejes en la política ofi-
. . 'com
e ramd rtar huna leY est atutana,
.
grandes dt rectnces de la que incluyera las
de tramitar una ley ordinaria que s ec ?fundamental; y, en segundo lugar,
0
de salud establecido en la Ley La 100 d 1 ana de efetuar los ajustes al modelo la
ley estatutaria sí fue e que finalmente no se concretó.
tramitada b 31
ª
previo correspondiente a este tip y pr ª en el Congreso, y luego del control
(Sent. C-313/2014) fue sane· do e eyes por parte de la Corte Constitucional
tona ª como la Ley 1751 de 2015. ·

e) La Ley Estatutaria de Salud tiene por objeto garantizar el derecho furi

daental a la salud, regularlo y .establecer sus mecanismos de protección. Se aplica a
todos los agentes, suan?s y a todos los sujetos que intervengan en el sistema. La ley
trae un amplio catalogo de obligaciones estatales en relación con el derecho
fundamental a la salud; contiene un amplio listado de elementos y principios, así
como de los derechos y deberes de las personas en relación con la prestación del
servicio de salud. Establece el princi pio según el cual el sistema de salud garantiza el
derecho a los servicios y tecnologías, salvo las restricciones que expresamente se
establecen. Final mente, la ley garantiza la autonomía de los profesionales de la salud
para ádoptar las decisiones que correspondan, dentro de un marco de autorregulación ,
ética, racionalidad y evidencia científica.

9. Con la Ley 7753 de 2015 se expidió el plan nacional de de:ar;!'º del

segundo período del presidente Santos (2014-2018), que se denomm? Todos por un
nuevo . Ld ley del plan contiene importantes normas que impa.cta. n
en eI spa1s . ae
N

·dad soci'al ' tanto en materia de salud como en pens 10nes

istema seg.un ·ste mas de riesgos laborales y subs1'd' f.ami·¡1·ar.
10
y de f orma tangeneta/ en 1os si
d rollo 2014-2018 "Todos por u n nuevo país"
a) El plan naional de .esar C lombia en paz, equitativa y educada,en
declara como objetivo,c?nstru: ieo Nacional, con las mejores prácticas y
armonía con
estándares los propositosYde
internacionales con visi
/lo
ª
. 'ón'ble
1sostem
de plani f icación
(L 1753/15
·
art.de1º).
'
largo plazose basa
El plan
vista por los objetivos de desarro eja b·
1f la voluntad política del ierngo
en tres pilares (art. 3º): 1) Pa l(E't·nueenf oque de goce ef ectiv de derechos);
para construir una paz sostemb e aj . 'ón de desarrollo humano mtegral ;n U:ª
. I l n contempla una v1s1 Educación ( El plan asume 'ª e u-
2) Eqwdad (E p a .d des para todos); y 3) '/'dad social y crecimiento
 1
sociedad con oportum so instrumento de mvi d a cerrar brechas erí cación
como el más po ero on una visión onenta ª
econo,m1.co en e/ largo plazo, e
 ·130 GERAROO ARENAS MONSALVE ,

acceso Y calidad al sistema educativo, entre individuos, grup?s pob lacionales Y

entre regiones, acercando al país a altos estándares internaCJonales Y
lo.gra o la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos) . Para 1.ª
consolidacion
de estos tres pilares, el plan incorpora unas específicas estrategias
transversales Y regionales (art. 4º). ..

. b) En materia de pensiones, el plan de desarrollo ncluyó varias re? la-

cones. En relación con la Ley 1oo de 1993 i ntrodujo d?s 1mpotantes,
od1f1ca ciones. La pri mera, reforma el llamado "esquema mult1-fondos del
regimen de
ª.h.orro i ndividual (que había sido agregado al artícul? 60 . e fa Ley 100 por
la L 1328 de 2009) para disponer, en esencia, que la as1gnac1on de fod?
para los afiliados que no escojan el fondo de pensiones, supone.que las ?
min1strador s
.deben poner en marcha campañas de educación financiera prev1s1ona.I, e
am1- nadas a que los afiliados conozcan y comprendan los efectos de la
aphcac1on de fas medidas adoptadas (i.. 1753, art. 137). La segunda
modificación a la Ley 100 introducida por el plan de desarrollo fue al
artículo 14 (que tam bién había sido
adicionado por la Ley 1328/09) sobre la cobertura de las pensiones de renta vi-
. talicia cuando el aumento del salario mínimo sea superior a la variación del
IPC, lo cual supone un componente de gasto público respecto de los
compromisos pensionales de las aseguradoras (L. )753, art. 138)..
e) Otras modificaciones introducidas por el plan de desarrollo en mate
ria pensi ona/ fueron las siguientes: se ordena suprimi r las cuotas partes entre
entidades del orden nacional (art. 78); también se fijan reglas sobre
aprobación de cálculos actuariales o pasivos pensionales de entidades
públicas liquidadas, prohibiendo afectar trámites pensionales cuando no se
hayan aprobado dichos cálculos (art. 139);finalmente, se regula la
financiación del pasivo pensiona !del sector salud con recursos del Fondo
Nacional de Pensiones Territoriales, Fonpet (art. 147).
d) Sobre el sistema de salud f ueron muchas y variadas las regulaciones
introducidas por la ley del plan de desarrollo: se dispone que el Mi nisterio de
Salud y Protección Social, dentro del marco de la ley estatutaria de salud,
definirá la política en salud que recibi rá la población, señalando los enfoques
que deben integrar en dicha definición (L. 1753, art. 65). Se establece el
manejo u nificado de los recursos, a través de la creación de una nueva entidad
descentralizada que
.reemplazará el Fondo de Solidaridad y Garantía -Fosyga- (art. 66) y se señala
la forma en que la nueva entidad administrará los recu rsos del sistema de
salud (art. 67). Se faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para adoptar
medi das especiales para salvaguardar la prestación del servicio de salud y la
adecuada gestión financiera de los recuro de!sistema (art. 68). Se modifica la
Ley 1438 de 2011 sobre la facultad del ,M1msteno de Salud y Protección
Sodal para regular la negociación centralizada de medicamentos, insumos y
dispositivos médicos (art. 71) y también se regulan los procedi mientos para el
registro sanitario de estos (art. .72). Se fijan nuevas reglas sobre los procesos
de recobro, reclamación, re conocimiento y giro de recursos del asegu ramiento
en salud (art. 73). Se dispone.
 LAS ETAPAS DE LA SEGUAIOÁO SÓCIAL EN éOLCJMBIA .'. 131

que el gobierno .debe diseñar e i 1 .

para personas con discapacidad (tnp ementar .una ruta de81atención
interseC:tórial las cuentas bancarias (cuenta
) · art. . Se disponen
mecanismos de control de
. . . s maestras) de los re .d 1 •
part1c1pac1ones (art. 140) Se tn d"f cursos e sistema general de
amplía los beneficiarios del 1 ica a Ley 100 de 1993, (art. 163), en
afilid 1
0cuanto tco
.zante e el si_stema de salud (L.
218). Se legisla sobre el sanearn· 1753, art.
prestan servicios como parte de : d iscal ,Y fmnc1 r de las
fundaciones que se legisla sobre el giro directo d hospitala1ª.publica
(art. 219). Finalmente,
relación con las EPS de di h . ,,e .recursos del regime11 contributivo de salud en
e o reg1men (art. 259).

° 5
. e) En trol adspel ctos del sistema de seguridad social hubo también
regu- 1ac1ones en 1a ey e plan de de 11 L , ·
. . sarro o. a mas importante es la norma que
regul las coti_zaciones de los trabajadores independientes a los sistemas de la
seundad social, las cales debe efectuarse sobre un ingreso base mínimo del
40_ Yo del valor _mensualizdo d sus ingresos (art. 135). Se dispone que el
Minis terio del Tr,baJO adoptara medidas para fortalecer la operación del
mecanismo de protecc1on al cesante (art. 77). También se disponen medidas
para evitar fa concentración de riesgos y la selección adversa en el sistema de
riesgos laboráles (art. 76). Se legisló también sobre las fuentes de
financiamiento de los servicios sociales complementarios a través del Fondo de
Riesgos Laborales (art. 79). Se regula el pago de las pensiones de invalidez del
sistema de riesgos laborales (art.
80). Por último, se legisla sobre .el programa de subsidio de aportes a
pensión para efectos de vinculación a los beneficios económicos periódicos
(art. 212).·

70. El Congreso tramitó yaprobó la Ley Estatutaria del derecho de

petición (L. 775512075), la cual tiene importante incidencia en las
entidades del sistema de seguridad social.
a) El contexto del origen de lá Ley 1755 de 2015 se remonta a la epe
dición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de Cntenc! so
Administrativo (L. 1437/2011), en la cual se incluyó una regulac1on
s1semat1ca del derecho de petición. La Corte Constitucional, me?iante la
Sentec1a C-818 de 2011, declaró inexequibles las normas correspond
1_entes por considerar que su contenido es materia exclusiva de una ley
estatutaria,.d_e manera u, como
/ "como se trata de. un. v1c10
1ca. odpo r la doctrina d en el tramite
d' · de
se ha expl
la ley pues es una violación no subsanable al proced1m1ento e expe ic1n,_
e. ' . C d la República expida nuevamente esta regu ac1on
1
requiere
1 1 que e ongreso · por 1 o cua1
I' d 1 fecto ele trámite especial de una 1 ey estatutaria,
.ega..'
insto a ap i an o apara
legislador e el fecto manteniendo
e d' '.· b d 2014vigentes los artículos 13 a 33 ?el
0 hasta que el Congreso expida
e"
nuevo hasta el 31 de 1c1em re e el Congreso tramitó y fina1mente
d. o
o 1g . d d .deas
la nueva regulación"'7ºl. En ese or en e' ' . ,. - .
, ¡ .

. · .· a/ nuevo Código de Procedimiento Admi ·

· Comentanos · · ' ·l " 2012 '36
(70) Arboleda Perdomo, Enriq.ue . .t segunda edición, Bog o ta , egi s, · / P ·
Jos é
d '
nistrativo y de lo Contencioso A m1ms ra '
 132
GEAAADO ARENAS MONSALVE

expid 1·, 1 . . · nte por la Corte E Consti-.

o e respectivo royecto de fev revisado la Ley
prevrame
t ·
·

r· · ' ' · , statuta na

ucrona en l a Sentencia C-951 de 2 0 14, y que se convirt io en , . · ·
1755 de 2015. La nueva normatividad sustituye los originales arti los 13 a 33 de
la Ley 1437 Y las nuevas normas consetvan esa misma numeracion.
. b)
. . ., ontenidas en la rey
Las reglas más relevantes del derecho pet1cion e f.
de
son en si'ntes1·s 1as s1• gu•1entes: en pri.mer te,rmi•no, este derecho se estab. lece rente
a d
ª · · ·
lo persona y se entiende que toda actuación que m r cr e u. ,
al qU1e r
.
persona
ante las.autoridades implica el ejercicio del derecho ,de .peticron sm
que sea
necesano invocarlo (L. 1437, art. 13). Se disponen los terminas par reoler las
peticiones: la regla general es que debe hacerse dentro de los 15 dr;srguretes
ª.u recepción (art. 14). Se prohíbe a las entidades negar "la recepcron Y
radia cr? de solicitudes y peticiones respetuosas" (art. 15). Se.establece el
contenido mrrnmo de toda petición (art. 16). Se establece el tratamiento que
debe darse a las peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas (art. 19). Se
regula el derecho de petición cuando se trata de informaciones o documentos
reservados (arts. 24 a 27). Finalmente, se extiende el derecho de petición
ante organizaciones e instituciones privadas (sociedades, corporaciones,
f undaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas,
instituciones f inancieras o clubes), paragarantizar los derechos
fu ndamentales; se establece que por regla general el trámite y resolución de
esas .peticiones se somete a los principios Y reglas esta blecidos para el
derecho de petición ante las autoridades. La Ley 1755 de 2015 contiene una
regla expresa respecto de la procedencia del derecho de petición ante entidades
privadas que se rijan por el derecho privado, entre las que se men cionan
expresamente las instituciones del sistema de seguridad social integral,
para señaf ar que se fes aplican, en sus relaciones con los usuarios, las disposi
ciones generales sobre derecho de petición contenidas en la ley (arts. 32 y 33).

11. El Gobierno Nacional, dentro de su objetivo unif icador de la

legislación reglamentarla por áreas, expidió, entre otros, dos importantes
decretos únicos reglamentarios: el decreto del sector trabajo (D.
1072/2075) y el decreto del sistema de salud (D. 780/2016).

a) El Decreto Único Reglamentario del sector trabajo (D. 1072/2015) re

copiló los decretos reglamentarios de las relaciones laborales del sector privado,
como también las reglamentaciones vigentes del sistema de riesgos laborales de
la seguridad social.

b) De otra parte, el Decreto Único Reglamentario del sector salud y pro

tección social (D. 780/2016) se ocupó, e u nificar la legislación reglamentaria
de este sistema. Este extenso decreto est integrado por cuatro libros: el primero
se destina.a la esructura d I sector. El libro eguno se ocupa del régimen
regla mentario propiamente dicho del sector y tiene diez partes (afiliación al
sistema·
régim:n. ontriutiv; régim n subsdiado; ateción a población no asegurada;
sosternb1lidad financiera a rnvel nacional y territorial; talento humano en salud;
 LAS ETAPAS DE LA SEOU"10Ao'SOCrAL EHéOLOMBIA :133

salud pública; protección so(:¡ .

1
¡ •.

El libro tercero contiene las na ' y participación de la comunidad en 'el sistema).

contiene dos partes (registro uorn co.unes de la seguridad s-ocial
i ntegral y aportes al sistema de seguridaico .el afil.1aos Y afiliaéión y
autoliquidación d disposiciones finales. sotia ), Fihal mente, el· libro
cuarto contiené las
' .

12. A propuesta del Gobierno . · · '

sión de expertos del área econ 0;m. Naoona /, Y luego del estudio de una comi
que contiene la reforma • ica, e/ Congreso expidió la ley 1819 de 2016,
tribut
tos del sistema tributario e inc1ª" structura /. Esa ley modif icó múltíples
aspec de seguridad social. · . uyo .'mportates a¡ustes a la legislacíón del
sistem'a

-. La ley de reforma tributaria ·de

a) .. .
seguridad social en prim t , . , 2016 contiene, en lo relacionado con la
tributario de los 'a ortes lierrn1 0, una nueva :regula ión en torno al.tratamiento
., P gatonos Y volu ntarios al sistema de pensiones, como
a de salud A , · d 'f' , 1 d d ·
tamb1en _ .de l.os aportes al . . s1 mi smo, mo 1 1co a e ucc1 on
sistem
de con. ,tribuciones a fondos de pensio. nes de J'ub'1I ac1·o,n1 e m· va 1·dez yIion dos d e
cesant1as (L. 1819/16, arts. 12 a 15). ·

) De otro lado, la ey 1819 conserva con ligeras la exoneración de

apórtes paraf1scales (que se ha 1a creado en la reforma tributaria de 2012)
a favor del SENA, ICBF y cotizaciones al régimen contributivo de salud. En
la nueva regula ción están exoneradas de esos aportes las personas jurídicas
contribuyentes del impuesto de renta respecto de los _trabajadores que
devenguen menos de diez salarios mínimos mensuales; también rige la misma
exoneración en relación con las personas natu rales empleado.ras por los
empleados que devenguen menos de diéz salarios mín imos, si emplean como
mínimo dos trabajadores. Los emplea dores que no se encuentren dentro de
estas excepciones continúan obligados a efectuar los referidos aportes (L.
1819/16, art. 65). ·

c) Otras implicaciones de la Ley 1819 en relación con la seguridad

social se originan en la creación del llamado "monotributo" que se d ne
en la ley como un tributo opcional de determinación integr, de causae1on
anual, 9ue
· I · esto sobre la renta y complementanos, a cargo de los
contnbu- sustJ tuye e impu I t riamente por acogerse al mismo (art. 165).
En todo caso,
ventes que opten vo un a 1· d' ·
' . . d te impuesto se req uieren cump 1r u nas con 1c1ones
para ser su1etos a1vods e es, . a La ley señala como "beneficios asociados
d . y act1v1da econom1c . . , para .
e ingreso . . . ceso al esquema
de
al monotri buto" los siguientes. e:e
1

de incapacidad, i nval idez Y m.ue;.I

protecc1on nesgo
tablecidos como parte de los beneficios
1 e.s,1n al sistema de riesgos laborales; vi ncu
económ icos periódicos (BEPS), ª º
'fª.c
. ión a caJ'as de compensación fam iliar
1ac1.o, 1os BEPS,· v,, final mente, a ' 1iac
na
(L. 1819/16, arts. 168 a 172). ,
. , legislativa
13 Otra importante modif icaoonl' la edad dederetiro
este penado
forzosof ue
dela65expe-
a 70
· · 016 que ampf 'ª públicas.
·
dición de l y 1821unciones
. de 2
desempenan
Le
años respecto de qwenes
 .. .

. . bre a todó el sector

t "bt·ª) El campo de aplicación de esta ley es amplio pue cu No se aplica a
los
.'co e todas las ramas y niveles; también a los notarios. d
permanentes.
ncionatios de elección popular y a quienes no sean emplea os
Tampoco cubre a los trabajadores del sectot privado.
b) .,, . nal pero impone a
. Esta ley en principio no modifica la legislac1on P sio 'd ben efectuar
uienes se beneficien de ella por tener requisitos de pension, que Respecto
as cotizaciones a los sistemas de pensiones, salud y riesgos labora esd. d
·do de lo ·d · la causal e espi
. . serv1 ores públicos beneficiarios de esta ley,n? n?e 97 de
J ustificado por reconocimiento de pensión que hab1a dispuesto la Ley · 7
2003, la cual quedó vigente sólo respecto del sector privado.
. 14. Respecto de Ja .duración de la licencia de maternidad en el sist:'!
1t e seg_uridad social en salud,.f ue expedida la Ley -1822 de 2017, que
amplio ª
hcenoa de ,maternidad a 78 semanas.
: a) Un i mp'ortante progreso en la ampliación de la protección del sistema
de seguridad socia'I en salud fue promÓvido con la expedición de la Ley 1822
de 2017 que amplió la du ración de la licencia de maternidad de las trabajadoras
a _ 1-B ..semanas.
' '

b) Así mismo, el esposo o con:ipañero permanente de la trabajadora

tiene derecho a ocho días hábiles d licencia remunerada de paternidad.

e) De esta forma, la legislación colombiana en poco más de 25 años ha

evolucionado significativamente en los alcances de esta importante protección
a 'la·familia: en el Código Sustantivo del Trabajo la du ración de la licencia de
maternidad era de ocho semanas. La Ley 50 de 1990 la elevó a doce semanas.
Posteriormente, mediante la Ley 1468 de 2011 la licencia pasó a ser de 14
sema nas y ahora, con la Ley 1822 de 2017, quedó en 18 semanas.