Marco Estratégico

Sistema portuario de interés general

6. CONCLUSIONES

Del trabajo de campo realizado con las empresas que conforman el sector portuario, se extrae
como conclusión preliminar, su nítido interés por contribuir con sus aportaciones al futuro
Marco Estratégico del sistema portuario de interés general. Las valoraciones y opiniones
suministradas revelan preocupación por ciertas debilidades que, a juicio de tales empresas,
sufre el sistema portuario, y a la vez, muestran una actitud proactiva hacia la búsqueda de
soluciones que permitan aprovechar las fortalezas inherentes al propio sistema, para avanzar
justamente en la superación de tales debilidades. Esta predisposición a la crítica constructiva y
a la acción de mejora se encuentra muy extendida, hasta el punto de haberse obtenido una alta
y rica participación en la cumplimentación de los cuestionarios. A este respecto, se vuelve a
transmitir desde Puertos del Estado el agradecimiento a las empresas participantes por el
esfuerzo en proporcionar reflexiones, criterios y juicios que son considerados de gran valor, en
la medida de que proceden de quienes realmente se encargan de hacer posible las operaciones
portuarias, ya sea por hacerse cargo directo de las mismas, ya sea por demandarlas desde
distintos ámbitos de actividad económica.

Se clasifican las conclusiones de este trabajo de campo, según los bloques abordados en este
mismo documento.

- Visión y misión de los puertos

Se aprecia entre los agentes encuestados un consenso generalizado en torno a la oportunidad

que continúa emanando de la posición privilegiada que disfruta el sistema portuario en relación
con los grandes flujos de comercio intercontinental. Esta ventaja competitiva del sistema ha
contribuido, junto a la generación de nueva capacidad infraestructural y el propio crecimiento
de la economía productiva española, a un intenso repunte de los tráficos en los últimos 20-25
años. Muchos agentes reconocen en el contenedor el segmento estrella, con un auge sobre todo
en la fachada Sur-Mediterránea, donde el sistema portuario español se ha fortalecido como
plataforma import/export (“gateway”) y de tránsito marítimo (“transhipment”) a escala global.
Pese a ir apareciendo recientemente nuevas ofertas portuarias en áreas próximas con objetivos
similares en cuanto al citado tránsito de contenedores, la emergencia económica del Norte de
África, iniciada en Marruecos, se está convirtiendo en otra fuente de oportunidades, y así es
vista por operadores de transporte y logísticos apoyados en los puertos. Ser polo concentrador
(“hub”) de carga, de pasajeros, de servicios y en definitiva de valor añadido, así como ser el
puente Sur de Europa para tráficos Norte-Sur, abre la vía a una nueva logística que, a juicio de
numerosos colectivos empresariales, debe aprovecharse. Para ello se requiere un refuerzo de la
conectividad marítima y terrestre, la agilización de los trámites de control en frontera y la
incorporación plena a los procesos de digitalización. El sector portuario no olvida el dinamismo
del transporte marítimo de corta distancia, algo que atañe también a los pasajeros, tanto con
los países vecinos como con los archipiélagos Canario y Balear, Ceuta y Melilla, habida cuenta
de ser vital para un desarrollo territorial español armónico y cohesionado. Por último, las
empresas tampoco renuncian a enfatizar segmentos de actividad portuaria ya consolidados
como el de los cruceros, la náutica-deportiva, los aprovisionamientos, las reparaciones a buques
o la pesca, que obligan a repensar el papel de los puertos en el marco de políticas más integrales
de crecimiento azul (“blue growth”).

Todas estas potencialidades aconsejan traer a colación de cara al Marco Estratégico, una serie
de cualidades del sistema portuario que deben ser llevadas a la excelencia. Hay coincidencia casi

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Sistema portuario de interés general

plena en seguir trabajando para aspirar a la máxima consecución posible del concepto de puerto
eficiente, sostenible, seguro y digital. Pero también se aporta desde el sector la necesidad de
irradiar desde el puerto al resto de la cadena y de la sociedad, atributos tan demandados como
el de la transparencia, inexcusable para consolidar vínculos de confianza urdidores de
compromisos firmes que son claves en sectores como el del transporte, la logística o el comercio,
tan necesitados de un aperturismo estable y constructivo. Al hilo de ello, entre los factores de
competitividad portuaria que se valoran más por el tejido empresarial, sobresale la fiabilidad,
como era de esperar, aunque seguida muy de cerca por la rapidez, la agilidad de los trámites, la
flexibilidad ante los cambios y, por supuesto, el precio. Este tipo de factores, junto a la capacidad
infraestructural, son los que han de regir el diseño de la oferta portuaria del futuro.

- Vinculación con el sistema portuario

Se expone primeramente una figura que resume el “sentir” del sector portuario en torno a
algunas cuestiones clave incluidas en este bloque.

FIGURA 1.- VALORACIONES DE LOS MODELOS DE ORDENACIÓN, DESARROLLO

Y GESTIÓN DE LOS PUERTOS

MODELO “LAND LORD”

MODELO DE PROMOCIÓN Y FINANCIACIÓN

RÉGIMEN DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

RÉGIMEN ECONÓMICO

AVANCE HACIA ESPACIOS DIGITALES

PARTICIPA EN EL OBSERVATORIO

Conforme Disconforme A medias NS/NC

Las empresas del sector portuario manifiestan su conformidad con el modelo de gestión
conocido como “land lord”. Se vuelve a recordar que este modelo consiste en que las
Autoridades Portuarias ponen a disposición espacios de agua abrigada y tierra, así como
infraestructura general, para que las empresas privadas presten servicios portuarios y
comerciales. Lo hacen en España siguiendo un modelo de libre acceso reglado a la prestación de
tales servicios y haciendo uso exclusivo de un dominio público, en régimen de autorización o
concesión, durante un plazo determinado. Se trata de un modelo muy asentado, hasta el punto
de haberse conformado en cada puerto una comunidad portuaria más o menos amplia, plural y
diversa. Las empresas integradas en estas comunidades piden hoy día más apoyo del sector
público para asegurar su viabilidad económica – a raíz de un contexto de mercado que, a su
juicio, se ha endurecido desde la crisis del 2008 -, mientras que las demandantes de las mismas
y clientes finales solicitan mayor grado de aperturismo y flexibilidad en el seno de tales
comunidades portuarias, para disfrutar de la máxima relación calidad/precio posible.

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Las respuestas obtenidas acerca de las fórmulas de promoción e inversión en los puertos reflejan
mayor disparidad. Se desprende de las mismas una cierta insistencia por ampliar la participación
privada en los proyectos de inversión, lo que no deja de demostrar, como hecho ventajoso, que
los puertos son espacios atractivos para el capital. Este tipo de interés procede básicamente de
las empresas prestadoras de servicios y lógicamente sus accionistas o financiadoras directas. A
la hora de abogar por un mayor papel del sector privado, algunas de ellas se contentan con
plantear mecanismos que permitan adquirir compromisos conjuntos con los que abordar de
inicio proyectos de ampliación o remodelación de puertos, en línea con algún tipo de fórmula
de colaboración público-privada más o menos estrecha. Otras van más a lo concreto y apuestan
por varias medidas a su favor: la ampliación de plazos concesionales (todavía en mayor medida),
la rebaja de las tasas portuarias (aprovechando la menor inversión pública o acudiendo
directamente a sufragar infraestructuras con cargo a la fiscalidad general del país) y la elevación
(o incluso eliminación) de las tarifas máximas de ciertos servicios. En el extremo, hay quien
solicita una revisión del modelo actual a fin de avanzar al máximo en la privatización portuaria,
relegando a la Administración Pública a un papel tutelador o de supervisión. Frente a esta
petición de mayor cesión del desarrollo portuario a la iniciativa privada, algunos clientes finales
se posicionan en contra, al entender que pueden terminar por encontrarse con una oferta
portuaria encarecida o de peor calidad. Incluso los hay que hacen valer la necesidad de que haya
alguna instancia pública que se encargue de defender el interés general. Por tanto, las visiones
que se ofrecen no son del todo concordantes, aunque denotan interés por una basculación hacia
el mundo privado.

El consenso entre empresas del sector vuelve a recuperarse cuando se alude al régimen actual
de prestación de servicios portuarios, de forma similar al mencionado modelo de gestión “land
lord”. Hay mayoría de respuestas a favor de este régimen abierto por el cual se gana el derecho
a obtener una licencia si se avala el cumplimiento de las condiciones de los correspondientes
Pliegos. No obstante, aquí se reproducen con mayor claridad las diferencias entre los puntos de
vista de oferentes y demandantes de servicios portuarios. Los primeros abogan por medidas que
les garanticen el sostenimiento de su actividad, mientras que los segundos reclaman el impulso
de la competencia intraportuaria. Pese a ello, hay agentes que reconocen que este tipo de
competencia interna no es posible en puertos de pequeño y mediano tamaño, o cuando se liga
el servicio con una concesión por uso exclusivo, con lo que solicitan en tal caso la aplicación de
un control riguroso por parte del sector público, a fin de mantener los servicios portuarios en
niveles competitivos de calidad/precio. Hay quienes, en su afán por garantizar esto último,
plantean recuperar el modelo de titularidad pública del servicio portuario previo al año 2003, el
cual lleva implícito un solo prestador a ser elegido por concurso. Se abre así un conflicto de
intereses que exige de la Autoridad Portuaria y de Puertos del Estado, en calidad de co-
reguladores de los servicios portuarios, ejercer un papel equilibrador que compatibilice la
defensa del tejido productivo apoyado en los puertos y la viabilidad económica de los
prestadores. De hecho, de alguna manera, algunas asociaciones ya están viendo esto y se
anticipan solicitando que el desempeño de este papel balanceador del sector público sea ágil y
eficaz.

El aspecto peor valorado por el sector es el régimen económico del sistema portuario, regido
por la aplicación de una serie de tasas desde el año 2003, tras un proceso judicial que desembocó
en una Sentencia del Tribunal Constitucional en contra de las antiguas tarifas portuarias. Las
empresas se quejan por lo general de que son tasas de cuantía elevada, fruto de la aplicación de
un principio de autosuficiencia económica que lleva a que se les repercutan todos los elementos
que conforman la oferta portuaria. Pero aparte de esa presión impositiva, se apuntan otras

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carencias sobre las que tomar nota. Son concretamente las siguientes: su rigidez temporal (su
modulación debe ser aprobada por Ley lo que conduce a tiempos de materialización largos), la
falta de equivalencia al coste (de muy difícil plasmación si se desciende al detalle de cada
elemento portuario), su compleja heterogeneidad (puerto a puerto, mercancía a mercancía,
casuística a casuística) y la falta de transparencia, denunciada por algunos clientes finales (aun
cuando todos sus elementos deban ser publicados por Ley). Hay quien imputa estas carencias a
un escenario de progresivo desequilibrio entre puertos grandes y pequeños, cuestión debatida
ya en el seno del propio sistema portuario, durante el correspondiente trabajo de campo
destinado a alimentar este mismo nuevo Marco Estratégico.

No hay apenas entre las empresas, resquicios de duda en torno a las bondades de una estrategia
eficaz de integración de los puertos en los espacios digitales. Muchos agentes la consideran
absolutamente necesaria en aras a no perder comba en un posicionamiento de mercado,
alcanzado ya con los elementos tradicionales de oferta portuaria, a saber, infraestructuras y
servicios. La pertenencia a espacios ciber-físicos propios de la nueva economía 4.0, susceptibles
de atraer talento y capital emprendedor en materia de innovación, son reclamados como un eje
inequívoco del futuro Marco Estratégico. Se apoyan, entre otros semilleros, en la constitución
de plataformas compartidas de intercambio y procesados de datos, que actúan como
incubadoras de proyectos más ambiciosos con rumbo al puerto inteligente. A juicio de algunos
agentes, de la puesta en común de información en esas plataformas digitales ganan todos,
aunque hay otros que advierten de los límites que deben emanar del derecho a la privacidad de
cada cual.

Por último, la mayor parte de las asociaciones encuestadas pertenecen al Observatorio

permanente del mercado de los servicios portuarios. Su valoración acerca de la utilidad de este
Observatorio es por lo general, positiva, si bien no renuncian a mostrar algunos inconvenientes
en relación con sus contenidos (sesgo excesivo hacia los costes, en detrimento de la calidad, o
falta de comparativa con otros países), con su estructura (dominancia de algún tipo de colectivo
sobre otros) o de funcionamiento (se insta a superar el suministro de conocimiento para pasar
a la adopción de compromisos de mejora).

- Valoración del sistema portuario

En la figura queda reflejado un resumen de las valoraciones medias proporcionadas por las
asociaciones encuestadas acerca del uso del dominio público, la provisión de infraestructuras y
también la de servicios, vistos desde el lado de las empresas prestadoras de tales servicios y
también desde el lado de sus demandantes.

En cuanto al dominio público, las condiciones de concurrencia y de otorgamiento de concesiones

y autorizaciones para su uso son bien aceptadas por lo general, aunque no con entusiasmo.
Algunas asociaciones las califican como garantistas en relación con lo que se estila en el resto de
Europa, aunque, al referirse a la concurrencia, hay quien solicita mayor unidad de criterio,
mientras que cuando se refieren a las de otorgamiento, brotan de forma aislada quejas acerca
de su rigidez y rigor en exceso, sobre todo cuando se trata de los plazos concesionales, puestos
en entredicho por un número apreciable de asociaciones. La lentitud de los trámites es común
denominador de muchas respuestas desfavorables, lo cual viene a dejar patente los diferentes
ritmos con que se desenvuelven los sectores público y privado, con carácter general, y en los
puertos en particular.

No hay duda de que del lado mar, la provisión de infraestructuras es amplia y así es reconocida
por muchos operadores. El esfuerzo inversor desplegado desde el lado público, en las últimas

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décadas, sobre todo antes de la crisis del 2008, es innegable. No obstante, algunos se quejan de
una planificación de infraestructuras poco acertada, que ha conducido a que unos puertos estén
próximos a la congestión mientras que otros sufran una situación de sobrecapacidad. Esta
situación desigual en materia infraestructural conduce, a juicio de algunas empresas, a tener
que soportar condiciones diferentes en términos de costes, que no ayudan a equiparar bien las
condiciones de competencia cuando se opera en régimen de mercado. Aun así, el problema más
acuciante sobreviene cuando se echa la mirada hacia tierra, dado que entonces se generalizan
las quejas acerca de las deficiencias infraestructurales, empezando por los accesos directos a
terminales y viales interiores – en precario según algunos agentes -, y terminando en las
conexiones de los puertos con las redes generales de carreteras y ferrocarril – donde la magnitud
del problema se acrecienta hasta volverse grave -. Las empresas son elocuentes al anunciar este
este problema, que es catalogado como la asignatura pendiente en materia de desarrollo
portuario, de ahí que figure con la más baja de las valoraciones medias registradas. A ello se une
una creciente preocupación entre el empresariado de corte portuario por un déficit de
conservación, que implica asumir por parte de las Autoridades Portuarias planes de
mantenimiento preventivo de las infraestructuras, de forma que ofrezcan un buen nivel de
servicio y sin riesgos de fallos a futuro. Se trataría, en definitiva, de aprovechar más y mejor las
infraestructuras ya creadas.

FIGURA 2.- VALORACIONES DE LA PUESTA A DISPOSICIÓN DE

LA OFERTA PORTUARIA

USO DOMINIO PÚBLICO 0 1 2 3 4 5

Condiciones de concurrencia
Plazos máximos
Condiciones de otorgamiento
Agilidad en los trámites
PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURAS 0 1 2 3 4 5
Capacidad infraestructural
Estado de conservación
Operatividad muelles y dársenas
Accesos terrestres
PROVISIÓN DE SERVICIOS. P. OFERTA 0 1 2 3 4 5
Condiciones de concurrencia
Plazos máximos
Condiciones de otorgamiento
Agilidad en los trámites

PROVISIÓN DE SERVICIOS. P. DEMANDA 0 1 2 3 4 5

Tarifas servicios portuarios
Calidad servicios portuarios
Tarifas servicios comerciales
Calidad servicios comerciales
Atención recibida

(0) pésimo; (1) deficiente; (2) insuficiente; (3) suficiente; (4) bueno; (5) óptimo

En materia de acceso a la prestación de servicios, asoman diferencias de opinión que convienen

ser resaltadas. Mientras que las actuales condiciones de concurrencia que se fijan en el sistema
portuario de interés general son valoradas como suficientes, las relativas al otorgamiento de
licencias acusan notables quejas, sobre todo por parte de las empresas prestadoras de servicios

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portuarios. En particular, el núcleo básico de las condiciones exigidas en los Pliegos es calificado
por este tipo de empresas como abusivo, hasta el punto de comprometer la viabilidad de los
servicios que prestan. De ahí que resulte aquí una baja valoración. Ese núcleo lo conforman las
tarifas máximas, ya mencionadas anteriormente, directamente relacionadas con los medios
mínimos materiales y humanos exigidos, y los plazos de las licencias, que algunos prestadores
quieren ampliar, argumentando para ello que se equiparen a los de las concesiones vinculadas,
en su caso.

Cuando se trata de valorar el régimen de utilización de los servicios, las puntuaciones se elevan
probablemente, en parte por incluir autocalificaciones de asociaciones implicadas en su propia
prestación. No obstante, se aprecian quejas de clientes finales y cargadores acerca de las tarifas
de servicios portuarios que conviene también tener en cuenta, pues no dejan de ser tales
agentes los más imbricados en la economía productiva. Por el contrario, la calidad del servicio
es considerada correcta por casi todos los agentes concernidos. Lo mismo ocurre con la atención
recibida, a excepción de ciertas quejas acerca de la lentitud o laxitud a la hora de resolver los
asuntos planteados por los usuarios, algo a subsanar por parte de las distintas Administraciones
implicadas en los puertos.

A efectos del nuevo Marco Estratégico, pese a que las valoraciones rondan la suficiencia en
relación con los ámbitos que acaban de verse ligados al desarrollo y funcionamiento de los
puertos, hay mecanismos o variables sustanciales que deben ser mejoradas con urgencia. A tal
efecto, un primer paso es el de continuar abriendo espacios de mutuo diálogo constructivo en
tres niveles consecutivos: sistema portuario, comunidad portuaria y clientes. Es la manera con
que se observa que se puede avanzar en la resolución de los problemas. El liderazgo de Puertos
del Estado y de las Autoridades Portuarias es aquí clave, y algunas empresas, de hecho, ya están
así reconociéndolo.

En este sentido, la mayoría de asociaciones consideran suficiente la forma en que las

Autoridades Portuarias, desempeñan las funciones tienen atribuidas por Ley. No obstante,
cuando se trata de marcar rumbo de mejora, no hay concordancia. Algunas de corte más liberal
apuestan por “dejar hacer”, de manera que como mucho, las Autoridades Portuarias se limiten
a velar por principios de interés general, sin inmiscuirse o entremezclarse en asuntos
particulares del día a día, propios del negocio portuario. Otras acuden a defender todo lo
contrario y solicitan un claro alineamiento público-privado, sobre la base de compartir intereses,
que, por otro lado, se reconoce que no son nada fáciles de conciliar. Resulta ser, a la postre, un
asunto difícil de equilibrar, pues en el puerto concurren empresas que adquieren derechos de
prestación de servicios y de uso exclusivo, en un espacio que en España es considerado dominio
público y que, por tanto, termina siendo de todos.

El papel de Puertos del Estado es también interpretado con suficiencia, pese a achacársele algún
déficit al controlar la programación infraestructural, o interceder ante otros estamentos de la
Administración Pública también implicada en los puertos (léase Aduanas y otras instancias de
control en frontera). Las empresas reclaman de este organismo público más apoyo y
coordinación, y menos control, interpretado a veces como de escaso valor añadido. Algunas de
ellas sitúan a Puertos del Estado como un agente interlocutor, que debería ser capaz de mediar
ante situaciones conflictivas, desde una posición de estricta neutralidad.

- Visión sintética.

La proliferación de opiniones acerca de los cuatro bloques que componen un diagnóstico de tipo
DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) obliga a afrontar un ejercicio de

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síntesis, aun a costa de perder riqueza propositiva. La ilustración de esa síntesis se muestra en
la siguiente figura, donde se reflejan aquellas consideraciones que son mencionadas por al
menos 6 asociaciones (un mínimo del 25% del total).

FIGURA 3.- DIAGNÓSTICO-SÍNTESIS DE LAS EMPRESAS

Amenazas Oportunidades
Fuerte competencia con puertos de Digitalización + Puertos 4.0
otros países próximos Posición geoestratégica Visión externa
Dominancia operadores concentrados Sostenibilidad

Debilidades
Deficiente coordinación entre
Administraciones.
Falta de conectividad terrestre
Altos costes y falta flexibilidad estiba
Fortalezas
Capacidad y calidad infraestructuras
Posición geoestratégica Visión interna
Sistema sólido con buenos
profesionales y altos beneficios

El cuadro es bien explícito.

Desde una visión externa, el afloramiento de nuevos puertos como los del Norte de África (del
que el más representativo es Tánger Med), junto a la potenciación de otros ya existentes en
países de nuestro entorno, es observado con preocupación por el sector portuario español. Ello
unido al creciente poder negociador que van adquiriendo las grandes navieras, inmersas en
procesos de fusión y alianzas, además de los conglomerados energético-industriales, capaces de
decidir acerca de la relocalización de plantas industriales o de áreas logísticas de gran calado.

En otro sentido, las empresas vinculadas a los puertos son conscientes del despliegue de una
serie de circunstancias favorables que, sin duda, han de ser capaces de contrarrestar las citadas
amenazas. Ya se ha aludido al inicio a la posición geoestratégica, con lo que poco más hay que
añadir sobre este tema. Pero, además, se reconoce entre las empresas portuarias, la radicación
en todo el territorio español de talento y emprendeduría de magnitud y calidad suficiente, como
para atraer hacia el sistema portuario, las verticales propias de la nueva economía 4.0. El Fondo
Puertos 4.0 no es más que el comienzo de este proceso, que no solo conlleva digitalización, sino
un auténtico salto modernizador a ser irradiado a las redes de transporte, logística y comercio.
Otra oportunidad tan clara como ésta consiste en aprovechar la reorientación de todas las
políticas sectoriales hacia la sostenibilidad, con especial atención a su vertiente ambiental,
desde la que atañe a la contaminación local sobre el medio físico inmediato (tierra, mar y aire)
hasta la que se relaciona con la lucha contra el cambio climático.

Por su parte, desde una visión interna, el colectivo de empresas que operan en los puertos
advierte de los problemas que se suscitan por la ocasional falta de capacidad de la
Administración Pública por coordinarse para ejercer con eficacia todos los controles que tienen
encomendados. Se están perdiendo flujos de tráfico, y por consiguiente, actividad económica, a
favor de otros países, por estas circunstancias adversas. Por otro lado, a modo de desventaja

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especialmente significativa, ya se ha recogido en este documento, de forma repetida, las

advertencias de las empresas acerca de la deficiente accesibilidad terrestre a los puertos. Hay
también asociaciones de empresas que continúan quejándose de los elevados costes de
determinados servicios portuarios y también de la falta de flexibilidad de la estiba.

Por último, pese a recibirse algunas críticas por sobrecapacidad, más de la mitad de las
asociaciones reconocen en las infraestructuras portuarias una de las fortalezas más claras del
sistema portuario de interés general. Además, conviene añadir a este cajón de fortalezas algunas
consideraciones favorables acerca de la solidez de este sistema, tanto desde el punto de vista
de sus reglas de juego y como desde el de su capacidad de generación de recursos, dotado
además de personas con elevada profesionalidad.

Con base en este diagnóstico, el público objetivo de empresas encuestadas ha propuesto una
serie de medidas que, sometidas a una agrupación tendente a preservar un mínimo hilo
argumental, cabría listar como sigue:

- Adecuar la oferta infraestructural a la demanda actual y previsible, sobre todo en

materia de infraestructuras de conexión terrestre
- Adecuar las tasas a costes reales, internos y externos.
- Simplificar y agilizar procedimientos administrativos. Acompasar ritmos del sector
público y privado.
- Mayor diálogo e interrelación entre el sistema portuario, la comunidad portuaria y los
clientes intermedios y finales.
- Impulsar el puerto eficiente, sostenible, seguro, digital y transparente.

Estas conclusiones no dejan de ser preliminares, pero, por su utilidad y riqueza expositiva, sirven
de partida para sentar las bases del nuevo Marco Estratégico, el cual no dejará de elaborarse en
el marco de un proceso dialogante y participativo con el sector portuario.

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