I FORO URBANO NACIONAL

MEMORIAS
Quito, 23 y 24 de octubre de 2013

CIUDADES SOSTENIBLES
CIUDADES PARA LA VIDA
CRÉDITOS

© Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, Ecuador, 2013
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat)
Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME)
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ)

Pedro Jaramillo Castillo

Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda
Presidencia del Comité Nacional Hábitat

Augusto Barrera Guarderas

Alcalde del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito
Secretariado Técnico del Comité Nacional Hábitat

María Fernanda Maldonado

Directora Ejecutiva de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas
Co- Secretariado Técnico del Comité Nacional Hábitat

Mónica Quintana Molina

Gerente de Programa ONU-Habitat Ecuador
Asesoría Permanente del Comité Nacional Hábitat

Compilación y sistematización
Lorena Brito

Consejo Editorial
Francesca Blanc, MIDUVI
Amanda Eyer, UNV / ONU-Habitat / MIDUVI
Pamela Olmedo, MIDUVI
Mónica Quintana Molina, ONU-Habitat
Laura Cedrés Pérez, ONU-Habitat

Fotografía de portada
© Archivo ONU-Habitat, Francois Laso

Diseño y diagramación
Mantis Comunicación

ISBN: 978-9942-251-29-8

Impreso en Quito, Ecuador 2014

Los análisis, planteamientos y recomendaciones de la publicación no reflejan, necesariamente, los puntos de vista del Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat), del Consejo de Gobierno de ONU-Habitat o de sus Estados miembros.
Las designaciones empleadas y la presentación del material de esta publicación no implican la expresión de ninguna opinión por parte del Secretaria-
do de las Naciones Unidas respecto al estatuto legal de ningún país, territorio, ciudad o área, o de sus respectivas autoridades, o con respecto a la
delimitación de fronteras o límites, ni al sistema económico, la posición política o el nivel de desarrollo.
Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente.

ONU-Habitat, Ecuador
Av. Amazonas 2889 y La Granja
Edificio de Naciones Unidas
Teléfono: (593 2) 2460330
Correo electrónico: ecuador@onuhabitat.org / ecuadorcnh@onuhabitat.org
Página web: www.onuhabitat.org
I FORO
URBANO
NACIONAL
MEMORIAS
CIUDADES SOSTENIBLES
CIUDADES PARA LA VIDA

Quito, 23 y 24 de octubre de 2013

ACRÓNIMOS
BdE Banco del Estado

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIESS Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

CAMACOL Cámara Colombiana de la Construcción

CEM Contribución Especial de Mejoras

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CGLU Organización Mundial de Gobiernos Locales Unidos

COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización

COPFP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

CRE Constitución de la República del Ecuador

DMQ Distrito Metropolitano de Quito

ETN Estrategia Territorial Nacional

FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

FUN Foro Urbano Nacional

GAD Gobiernos Autónomos Descentralizados

GIZ Cooperación Alemana al Desarrollo

HABITAT III III Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Urbano Sostenible y Vivienda

ICP Índice de la Ciudad Próspera

ISOCARP International Society of City and Regional Planners

JICA Agencia de Cooperación Internacional de Japón

MCDS Ministerio Coordinador de Desarrollo Social

MIDUVI Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda - Ecuador

MINVU Ministerio de Vivienda y Urbanismo - Chile

NAIQ Nuevo Aeropuerto Internacional de Quito

OMS Organización Mundial de la Salud

4 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
 ONG Organización No Gubernamental

ONU-Habitat Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

PANE Patrimonio de Áreas Naturales del Estado

PIB Producto Interno Bruto

PMOT Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial

PNBV Plan Nacional para el Buen Vivir

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POT Plan de Ordenamiento Territorial

PUAEs Proyectos Urbano-Arquitectónicos Especiales

PUCE Pontificia Universidad Católica del Ecuador

PUOS Plan de Usos y Ocupación del Suelo

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

SIGAD Sistema de Información para los Gobiernos Autónomos Descentralizados

SIGEF Sistema de Administración Financiera

SIV Sistema de Incentivos a la Vivienda

SRI Sistema de Rentas Internas

UCCI Unión de Ciudades Capitales de Iberoamérica

UIA-CIMES Unión Internacional de Arquitectos – Ciudades Intermedias y Urbanización Mundial

UTE Universidad Tecnológica Equinoccial

CIUDADES SOSTENIBLES 5
CIUDADES PARA LA VIDA
ÍNDICE
Acrónimos 4

Prólogo 9

Introducción 11

Sesión inaugural 17
La Revolución Urbana
17
Pedro Jaramillo Castillo
Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda
Quito: Modelo territorial para la ciudad del Buen Vivir 22
Augusto Barrera Guarderas
Alcalde del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito
Ciudades Sostenibles y el Índice de Prosperidad 25
Francisco Pérez Arellano
Consultor ONU-Habitat

Mesas temáticas 30

1. Instrumentos de planificación urbana 31

El derecho urbanístico en Ecuador 32
Arturo Mejía
Servicio de Gestión Inmobiliaria del Sector Público (INMOBILIAR)
Avances en los instrumentos de planificación en Colombia 36
Fabio Giraldo
HABITEC – Colombia
La Estrategia Territorial Nacional 41
María José Montalvo
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)
Yachay, la primera ciudad planificada del país 45
Nicolás Carcelén
Empresa Pública Yachay
Conclusiones Mesa 1 49

2. Herramientas de gestión de suelo 50

Reajuste de terrenos en Japón 51
Yoji Kinoshita
JICA – Japón
Gestión del suelo en Ecuador: nuevos retos y oportunidades para el
desarrollo urbano 55
Francesca Blanc y David Saura
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)
El derecho a la ciudad y su financiamiento: avances en el Municipio del
Distrito Metropolitano de Quito 60
Bárbara Scholz
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ)

6 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
 Corresponsabilidad para un desarrollo territorial equitativo 65
Patricia Rousseau
Banco del Estado
Conclusiones Mesa 2 70

3. Sostenibilidad social desde la vivienda 71

El derecho a una vivienda digna 72
Gustavo Durán
Geografía Urbana Ecuador
La experiencia de Chile en el diseño de un Programa de Apoyo
al Arrendamiento 77
Álvaro Valdés Mena
Ministerio de Vivienda y Urbanismo – Chile
Política nacional de acompañamiento social a los programas de
vivienda de interés social 80
Javier Alvarado
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)
Reasentamiento involuntario en Ciudad Victoria: un modelo exitoso
de acompañamiento social 85
Pablo Valencia
Fundación Bien-Estar
Conclusiones Mesa 3 90

Clausura 91

Anexos 93
1. Muestra Colectiva de Buenas Prácticas: Ciudades Sostenibles,
Ciudades para la Vida 94
2. Saludo al Foro Urbano Nacional de Ecuador a cargo del
Sistema Nacional de Planeación Participativa de Colombia 106
3. Lista de participantes 107
4. Momentos del I Foro Urbano Nacional 111

CIUDADES SOSTENIBLES 7
CIUDADES PARA LA VIDA
PRÓLOGO

© Archivo ONU-Habitat, Francois Laso

 Pedro
Jaramillo Castillo
Ministro de Desarrollo
Urbano y Vivienda

E l Primer Foro Urbano Nacional del Ecua-

dor representa un importante espacio de
discusión sobre los retos del desarrollo
urbano en el país. Este renovado interés del Esta-
do Central por la planificación urbana y el orde-
planificación urbana y ordenamiento territorial, y
no solo de acciones emergentes y de corto plazo.

Bajo el lema “Ciudades sostenibles, ciudades para

la vida”, el Foro centra el debate sobre la soste-
namiento territorial se inserta en la planificación nibilidad urbana en temáticas específicas como la
nacional a través de la Revolución Urbana, confir- planificación urbana, entendida como el ejercicio
mando la voluntad del Gobierno Nacional de su- del derecho a la ciudad en el territorio; las herra-
perar las inequidades socio-espaciales existentes mientas de gestión del suelo, que sirven para con-
con el fin de orientar las dinámicas de crecimien- cretar lo dispuesto en las fases de planificación; y,
to urbano y de acceso al suelo y a la vivienda. El la producción social de la vivienda como uno de
fundamento constitucional de la Revolución Urba- los componentes de la sostenibilidad urbana.
na es el derecho a la ciudad, entendido como la
igualdad de oportunidades para el disfrute pleno Estas tres temáticas representan los ejes princi-
pales de acción que el Ministerio de Desarrollo
de la ciudad y de sus espacios públicos, según cri-
Urbano y Vivienda pretende impulsar. Por eso,
terios de justicia social y asegurando los derechos
las conclusiones derivadas del intercambio de ex-
humanos de la población más vulnerable.
periencias y conocimiento son de fundamental
importancia para el trabajo del Comité Nacional
El espacio de reflexión denominado Foro Urbano
Hábitat Ecuador. Esta Memoria recopila los insu-
fue construido en el seno del Comité Nacional Há-
mos para apoyar el trabajo institucional y para
bitat Ecuador (CNH), del cual el Ministerio de De-
continuar sembrando el debate entre los actores
sarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) ejerce la pre-
que participan del proceso de desarrollo urbano y,
sidencia. El CNH tiene la finalidad de trabajar en
principalmente, para generar nuevas ideas y pro-
la consolidación de una política urbana nacional y
puestas para la solución de los grandes retos que
está conformado por varias instituciones del Esta-
nuestro país enfrenta.
do, representantes de Municipios, universidades,
sociedad civil y organizaciones internacionales re-
sidentes en el Ecuador. El objetivo del CNH es la
construcción de una posición común de país, en
el contexto de la preparación de la nueva agenda
urbana mundial de cara a la III Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Desarrollo Urbano Sosteni-
ble y Vivienda (HABITAT III) que se realizará en el
año 2016.

El MIDUVI, en calidad de ente rector de hábitat

y vivienda, fomenta espacios de discusión como
el Foro Urbano, reuniendo a actores de múltiples
sectores que contribuyen a generar alternativas
sostenibles concebidas en un contexto amplio de

CIUDADES SOSTENIBLES 9
CIUDADES PARA LA VIDA
INTRODUCCIÓN
 Augusto
Barrera Guarderas
Alcalde del Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito

E l desarrollo del Primer Foro Urbano Nacio-

nal, convocado en la ciudad de Quito bajo
el tema “Ciudades Sostenibles: Ciudades
para la Vida”, constituye una gran oportunidad
para iniciar, desde las diversas prácticas de ciudad
de los participantes y desde la realidad ecuatoria-
na, una reflexión sistemática sobre el futuro de las
ciudades en un contexto de rápida urbanización1
desarrollada de forma generalizada, a partir de un
modelo insostenible de crecimiento expansivo, de
baja densidad y dispersión de las ciudades, de con-
sumo exacerbado de recursos energéticos en movi-
lidad, de destrucción de áreas naturales y agrícolas,
de deterioro de los centros históricos; y, que, en
el marco de un débil desarrollo económico, de las
infraestructuras y de los servicios, ha profundizado
la inequidad social y territorial.
En el Ecuador, este debate debe, necesariamen-
te, referenciarse en el contexto de las definicio-
nes constitucionales, legales y de política pública
1 Que en el Ecuador alcanza el 62% de la población viviendo en ciuda-
des y, en Quito, el 72% de sus habitantes vive en el área urbana.
urbana en construcción, en perspectiva del nuevo
modelo de desarrollo que procura el Buen Vivir
para los ecuatorianos, a partir de la práctica y el
ejercicio, entre otros derechos fundamentales, a la
ciudad, al hábitat, a la vivienda, al espacio público,
a los servicios como elementos sustanciales y de
oportunidad para procurar ciudades sostenibles y
para la vida.
Este debate, a través de la activa participación de
instituciones de las instancias centrales y locales de
gobierno, la ciudadanía y el sector privado debe
entonces identificar los avances y las prácticas so-
ciales, económicas, urbanísticas, infraestructurales,
institucionales y arquitectónicas que aportan y que
aún son necesarias para enfrentar con éxito el de-
safío de construir en el país ciudades sostenibles
para la vida.
La construcción de ciudades sostenibles y para el
Buen Vivir en el Ecuador, amerita repensar el mode-
lo de crecimiento y desarrollo que ha caracterizado
a nuestras ciudades y analizar las perspectivas de la
ciudad que, fundamentalmente, plantee la equidad

CIUDADES SOSTENIBLES 11
CIUDADES PARA LA VIDA
como elemento central de la política y actuaciones
urbanas para procurar la utilización de las reservas
urbanas, en beneficio de la recuperación de áreas
centrales, adecuadas densificaciones y de control
de la expansión; que construya policentralidad para
acercar los servicios a los residentes y adecuar la
funcionalidad de los territorios; que potencie el uso
del transporte público y no motorizado, así como
del espacio público; que active la participación ciu-
dadana; que construya oportunidades para el de-
sarrollo y promoción de las actividades productivas
en todas las escalas, modificando de esta manera
la exclusión e inequidad social característica funda-
mental de nuestras ciudades.
de Iberoamérica (UCCI) y la Organización Mundial
de Gobiernos Locales Unidos (CGLU), en las cuales
ocupamos la co-presidencia, así como nuestra pos-
tulación de Quito para ser sede de la III Conferen-
cia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Urbano
Sostenible y Vivienda (HABITAT III), compromete el
interés de continuar participando en este amplio
debate de la problemática urbana, como parte del
desafío que nos hemos impuesto de constituir a
Quito como una ciudad sustentable para la vida y
para el buen vivir.

Para la ciudad de Quito, que en los últimos años ha

tenido un importante rol en diferentes foros inter-
nacionales como la Unión de Ciudades Capitales

12 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
 Mónica
Quintana Molina
Gerente de Programa
ONU-Habitat Ecuador

E l Programa de las Naciones Unidas para

los Asentamientos Humanos, ONU-Habi-
tat, como parte del Sistema de Naciones
Unidas trabaja actualmente en una propuesta que
abarque objetivos y metas para la consolidación
de una agenda global Post 2015 para el desarrollo
sostenible. De la misma manera, y por encargo del
Secretario General de Naciones Unidas, ONU-Habi-
tat lidera el Comité Ejecutivo que aborda la temáti
ca de Urbanización Sostenible. Estos avances per-
mitirán consolidar el desarrollo de la III Conferencia
de Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Ur-
bano Sostenible, HABITAT III, que tendrá lugar en
el 2016.
Este proceso permitirá plantear nuevos objetivos
para el Desarrollo de Ciudades Sostenibles, en
donde los aspectos de movilidad, generación de
nuevos empleos, gestión del riesgo, seguridad, par-
ticipación política, planeación y el diseño urbano
sean los ejes articuladores del acelerado proceso de
urbanización que seguiremos viviendo.
En la actualidad, nuestras ciudades, pueblos y villas están
enfrentando retos sin precedentes directamente relacio-
nados con el crecimiento demográfico, la sostenibilidad
ambiental y la estabilidad económica, social y espacial.
Estos retos vienen acompañados de desafíos que supo-
nen atender al alto porcentaje de personas que viven en
asentamientos precarios, en condiciones de desempleo,
de acceso inadecuado a servicios básicos como agua y
saneamiento, de consumo sistemático de energías no
renovables, de incremento en la emisión de gases de
efecto invernadero, en medio de conflictos sociales y
políticos que se generan por el manejo de la tierra y los
recursos naturales, así como de altos niveles de vulnera-
bilidad a los desastres naturales y sin acceso a eficientes
sistemas de transporte.
Con el fin de generar las respuestas a los desafíos pro-
venientes del acelerado proceso de urbanización, Na-
ciones Unidas ha establecido el desarrollo de los Foros
Urbanos, concebidos como plataformas multisecto-
riales que reúnen a diferentes actores en materia de
vivienda y desarrollo urbano para generar un diálogo
articulado, el intercambio de experiencias y el forta-
lecimiento de capacidades en materias relacionadas
con la consolidación de ciudades seguras, resilientes,
conectadas e inteligentes.

CIUDADES SOSTENIBLES 13
CIUDADES PARA LA VIDA
Desde el año 2002, estos espacios han logrado un Esperamos que este diálogo nacional que comien-
alcance global a través de la realización bianual del za nos permita recopilar experiencias exitosas,
Foro Urbano Mundial que representa, en la actuali- identificar problemas y plantear soluciones que nos
dad, la mayor conferencia mundial sobre la gestión ayuden a repensar nuestras ciudades y nos permi-
del crecimiento de las ciudades. A partir de este tan llegar con un panorama claro al VII Foro Urbano
año, Ecuador opta por la metodología de los Foros Mundial que se realizará en abril de 2014 en la ciu-
Urbanos para generar un diálogo consensuado que dad de Medellín, y posteriormente a la conferencia
permita establecer un diagnóstico sobre el estado HabitaT III.
de las cuestiones urbanas en el país. Un diagnóstico
originado desde las voces del Gobierno Nacional,
las autoridades locales, la academia y la empresa
privada, pero también suscitado desde las voces de
los jóvenes, las organizaciones de la sociedad civil,
las organizaciones de mujeres, expertos indepen-
dientes y los demás actores y aliados del desarrollo
urbano sostenible en el país.

14 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Objetivos
del Foro
En Ecuador, de acuerdo a datos del último censo,
más del 62% de la población se concentra en las
áreas urbanas. Sin embargo, el acelerado proce-
so de crecimiento urbano, sumado a la falta de
políticas urbanas eficientes, ha derivado en la ge-
neración de ciudades inequitativas y excluyentes.
Por eso, es necesario modificar esta tendencia y
asumir colectivamente la responsabilidad en la
construcción de ciudades incluyentes, planifica-
das, ordenadas, seguras y equitativas de manera
integral. En el marco de este proceso de transfor-
mación, el Gobierno Nacional ha colocado en la
agenda pública la Revolución Urbana como una
de las principales líneas de trabajo, enfatizando
la importancia de la planificación urbanística, el
ordenamiento territorial y la gestión del suelo
dentro de las políticas urbanas.
Profundizar el proceso de reflexión y debate sobre
el desarrollo urbano sostenible, a través de un diá-
logo intersectorial e intercambio de experiencias y
conocimientos, que contribuya a los procesos en
marcha en el país, que incluya:
• Analizar instrumentos de planificación ur-
bana y su rol en la generación de ciudades
sostenibles.
• Analizar herramientas de gestión de suelo y
cómo contribuyen a la construcción de ciu-
dades equitativas.
• Analizar mecanismos de acceso a una vi-
vienda adecuada y digna y mecanismos de
sostenibilidad social y cómo estos contribu-
yen al desarrollo de ciudades para la vida.

Adicionalmente, y si bien existen diferentes procesos

y espacios de participación generados tanto desde el
Gobierno Nacional como desde la sociedad civil, es
necesario profundizar el debate sobre vivienda ade-
cuada y desarrollo urbano sostenible, promoviendo
la activa participación de diversos actores, de modo
que se vaya generando una posición de país hacia la
III Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo
Urbano Sostenible y Vivienda (Habitat III), que se
realizará en el año 2016.

Por esa razón, en noviembre de 2012 se constituyó

el Comité Nacional Hábitat de Ecuador conforma-
do por el Gobierno Nacional, los representantes
de los Gobiernos Autónomos Descentralizados,
las instituciones académicas, los representantes
de la sociedad civil, el sector privado y organismos
internacionales de apoyo, entre ellos las Naciones
Unidas. Esta entidad se creó con el objetivo de ge-
nerar un espacio de reflexión y análisis sobre los
temas vinculados al desarrollo urbano sostenible
en el país, que aporte a la consolidación de una
Política Urbana Nacional y a la construcción de una
posición de país frente a la preparación de la nueva © Archivo ONU-Habitat
agenda urbana mundial.

El Comité Nacional Hábitat de Ecuador acordó la

organización del I Foro Urbano Nacional de Ecua-
dor bajo el lema de “Ciudades sostenibles: Ciuda-
des para la Vida”, con el siguiente objetivo:

CIUDADES SOSTENIBLES 15
CIUDADES PARA LA VIDA
SESIÓN
INAUGURAL
PEDRO JARAMILLO CASTILLO

Ambateño, arquitecto por la Universidad Nacional Autónoma de México.

Realizó su tesis sobre el espacio público en Tlalpjahua – Michoacán, México;
candidato en Arquitectura por la Escuela Nacional Superior de Arquitectura y
Artes Visuales “La Cambre”, Bruselas, Bélgica. Ha sido consultor para el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), director alterno de la Mutualista Pichincha,
director de la Fundación Bienestar, coordinador del proyecto de la primera fase
para el Complejo de Carondelet; como asesor ministerial del MIDUVI participó
en la elaboración del nuevo reglamento para el Bono de la Vivienda y de Titu-
lación. Entre sus varias obras arquitectónicas están la recuperación del Colegio
María Auxiliadora en el Centro Histórico de Cuenca, del Hotel Casa Gango-
tena y de la Casa de La Ronda en el Centro Histórico de Quito, y las nuevas
oficinas de la Corporación de Turismo del Municipio de Quito en la casa del
Cadisán. Ha recibido, entre otras menciones, el Premio Ornato 2008 del Mu-
nicipio de Quito a la categoría Rehabilitación de Edificaciones Patrimoniales
con el Proyecto Plaza San Marcos. Desde el año 2011 se desempeña como
Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda.

La Revolución Urbana2
La Revolución Urbana es uno de los componentes del
Plan de Gobierno de la Revolución Ciudadana. Pro-
mueve el derecho a la ciudad y su gestión democrá-
tica, garantiza la función social y ambiental de la pro-
piedad y la ciudad, busca un equilibrio con lo rural, el
ejercicio pleno de la ciudadanía, y la construcción de
una vida colectiva. Estos ejes constituyen el Buen Vivir
en las ciudades del Ecuador.2
Este proceso emerge de la necesidad de resolver
problemáticas urbanas complejas que, histórica-
mente, han caracterizado a las ciudades del país.
Entre ellas están el crecimiento desequilibrado y
desordenado de los asentamientos humanos y, en
ellos, la exclusión y la fragmentación social y te-
rritorial; el acceso limitado a viviendas habitables,
seguras, adecuadas al medio, accesibles para am-
plios sectores poblacionales, con servicios básicos
y con un hábitat sostenible; y, la débil articulación
institucional para afrontar problemas estructurales
que afectan a poblaciones de atención prioritaria.
2 Las cifras de esta ponencia son extraídas del INEC (2012) y SENPLADES
(2013), incluidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017.
Estos problemas se evidencian claramente a través
de la lectura de algunos indicadores sociales y eco-
nómicos relevantes en esta temática. Existe poca
planificación del crecimiento de los asentamientos
urbanos, pues el 79% de los GAD municipales cre-
cen fuera de su límite urbano no obstante que en
el 83% de ellos existe suelo vacante en zonas con-
solidadas de las ciudades. Ante este escenario, no
es sorpresivo que existan asentamientos informales
en el 88% de los GAD.
Adicionalmente es preocupante el que muchas ciu-
dades ni siquiera cumplan con los estándares urba-
nísticos mínimos y que tengan apenas un promedio
de 4.69 metros cuadrados de área verde urbana
por habitante, cifra muy inferior a los 9 metros cua-
drados que establece la Organización Mundial de
la Salud (OMS).
El acceso a vivienda habitable es todavía un reto
por superar. En el Ecuador, el déficit cuantitativo
supera las 700.000 unidades habitacionales y el
cualitativo es mayor al millón de unidades. Como
consecuencia se mantiene un índice de 9.2% de
hacinamiento en hogares, lo que constituye un
promedio relativamente alto a pesar de que esa

CIUDADES SOSTENIBLES 17
CIUDADES PARA LA VIDA
tasa ha tenido una considerable reducción desde el
inicio del nuevo gobierno en el año 2007, cuando
aquel indicador registraba casi el doble de su pro-
medio actual.
Aún no se ha logrado una verdadera articulación
interinstitucional para que el acceso a una vivienda
digna mejore integralmente la calidad de vida de la
población. La pobreza urbana asciende al 17.4%
de la población, valor no tan crítico como el de la
pobreza rural que es superior al 50%. A las con-
diciones de pobreza se suman otros problemas de
índole social y de salud. El 26% de la población
infantil sufre de desnutrición crónica, mientras que
alrededor del 7% de la población total aún no su-
pera el analfabetismo.
Para enfrentar los desafíos que trae consigo la im-
plementación del Buen Vivir en las ciudades, se
proponen cinco pilares fundamentales que consti-
tuyen ejes en torno a los cuales se estructuran las
bases que sustentan la Revolución Urbana. Prime-
ro, las ciudades productivas que orienten la trans-
Ciudades
productivas
PARA EL
Ciudades del
BUEN VIVIR
conocimiento
EN LAS
CIUDADES
Ciudades
amigables
18 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
formación económica basada en los atributos de
las mismas ciudades; segundo, las ciudades equita-
tivas e incluyentes en el acceso al suelo, a vivienda
digna, a movilidad adecuada, con corresponsabili-
dad entre ciudadanos y la administración; tercero,
ciudades planificadas y sostenibles que optimicen el
uso del territorio, con generación de áreas verdes,
que eviten los asentamientos humanos informales
y riesgosos, o bien los formalicen en un marco de
planificación urbana e inclusión social; cuarto, las
ciudades amigables para recuperar la identidad, el
patrimonio y la imagen urbana que hagan de los
espacios públicos lugares de calidad, que propicien
la cercanía del Estado y la solución de los proble-
mas de movilidad y funcionalidad; y quinto, las
ciudades del conocimiento que, mediante la for-
mación de capital humano calificado, impulsen la
transformación de las ciudades mediante espacios
de investigación e innovación.
Ciudades
equitativas e
incluyentes
Ciudades
planificadas y
sostenibles
La Política de Hábitat, Asenta-
mientos Humanos y Vivienda
Es en este entorno que se elabora la Política de Há-
bitat y Asentamientos Humanos y Vivienda, ampa-
rada en los mandatos de la Constitución del Ecua-
dor. Los artículos 30 y 31 establecen el derecho que
las personas tienen a un hábitat seguro y saludable,
a una vivienda digna y adecuada, y al pleno disfrute
de la ciudad y de los espacios públicos.
La Política de Hábitat, Asentamientos Humanos y
Vivienda busca, por un lado, promover un desarro-
llo territorial policéntrico incluyente, con criterios
de sostenibilidad que sean coherentes con el Buen
Vivir, con la Estrategia Territorial Nacional y con un
modelo de desarrollo de largo plazo. Las estrate-
gias trazadas para alcanzar esta meta se articulan
con los ejes de la Revolución Urbana para atacar
a los principales problemas del desarrollo de las
ciudades. Estas acciones promueven el crecimiento
planificado, ordenado y equilibrado con garantía
de disponibilidad de suelo para los programas de
vivienda, bajo estándares urbanísticos definidos
para las zonas urbanas y rurales, consolidando sis-
temas de información territorial nacional y local y
articulando el aparato institucional del Sistema de
Hábitat, Asentamientos Humanos y Vivienda.
Esta Política pretende además facilitar el acceso a
vivienda habitable, segura y adecuada sobre sue-
lo dotado de servicios básicos, en donde se logren
los objetivos de reducción de pobreza, desnutrición
infantil y de mejoramiento de la calidad de vida de
la población. Las acciones trazadas para conseguir-
lo pretenden que el objetivo de la vivienda digna
se alcance en concordancia con las necesidades
de los hogares, con las condiciones climatológicas,
ambientales y culturales. Considera, en particular,
las zonas rurales y su participación además de las
intervenciones integrales y la reducción de asen-
tamientos informales a través de un sistema de
incentivos que facilite la creación de un mercado
para el financiamiento, tanto del suelo como de
la vivienda social, implementando en este proceso
herramientas de acompañamiento social.
En el marco de los objetivos y estrategias que co-
bija nuestra Política de Hábitat, Asentamientos Hu-
manos y Vivienda, el MIDUVI ejecuta proyectos de
carácter emblemático que contribuyen a la mate-
rialización de la Revolución Urbana.

CONSTITUCIÓN
(Art. 30 y Art. 31)
Derecho de las personas a :
Hábitat seguro y saludable; vivienda adecuada y digna;
y al pleno disfrute de la ciudad y de sus espacios públicos.

PLAN DE GOBIERNO: REVOLUCIÓN URBANA

PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR

Objetivos Nacionales Estrategia Territorial Nacional

Política Sectorial de Hábitat, Asentamientos Humanos y Vivienda

CIUDADES SOSTENIBLES 19
CIUDADES PARA LA VIDA

La acción del MIDUVI y sus pro-
yectos emblemáticos
El Programa de Mejoramiento de Infraestructura
Pública se ejecuta en la ciudad de Quito y busca
mejorar el funcionamiento de la ciudad en cuanto
a la movilidad, a la vez que concentra y garantiza
calidad de los servicios públicos para beneficio de
los ciudadanos.
El Proyecto Guayaquil Ecológico, que se ejecuta en
la ciudad de Guayaquil, está a cargo del MIDUVI
a partir del 2013 y tiene como meta recuperar y
revitalizar espacios verdes para la ciudad, además
de integrar la población de la isla Santay con la ciu-
dad de Guayaquil para dinamizar la economía del
sector. Implementa también proyectos de vivienda
sostenible, como el caso de la Ecoaldea que reu-
bicó a las familias de la isla en un espacio de cali-
dad dentro de la misma. Así también se recupera la
zona de los esteros que debido a los asentamientos
informales masivos presenta hoy en día niveles de
mercurio que superan en 800 veces el índice de lo
saludablemente permitido. La intervención propu-
so el reasentamiento de las familias ubicadas para
mejorar su nivel de vida y permitir la recuperación
de las zonas verdes invadidas. Finalmente propone
la construcción de un parque de magnitudes sin
precedentes en el país, que incorpora espacios de
disfrute público, áreas deportivas y comerciales,
para el fomento de una vida más saludable.
El Programa de Intervención Territorial Integral
(PITI) realiza intervenciones intersectoriales en
el territorio de manera articulada, para generar
impacto en el alcance de los objetivos de la Re-
volución Urbana. Este programa actúa en cuatro
ciudades que han sido priorizadas por su impor-
tancia territorial: Río Verde (Tungurahua), Hua-
quillas (El Oro), San Lorenzo (Esmeraldas) y Puer-
to López (Manabí).
El Programa de Revitalización del Centro Histórico
de Quito busca alinear a la capital con los ejes de
una ciudad equitativa, productiva y amigable. Esto
implica rehabilitar viviendas para su nuevo uso, así
como recuperar y reequipar espacios patrimoniales,
fortalecer las organizaciones sociales de la zona de
intervención, mejorar las capacidades productivas
de comerciantes y artesanos, y generar espacios
públicos para la participación de la población.
20 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
En el ámbito de vivienda, el Programa de Reasenta-
mientos reubica a familias que se han asentado en
zonas no habitables, de manera que vivan de ma-
nera digna, rodeados de equipamiento y servicios
básicos adecuados.
El Sistema de Incentivos de Vivienda Social pre-
tende fomentar la oferta y demanda para que se
genere un mercado sostenible para este tipo de
vivienda, facilitando el acceso de las familias más
pobres a una vivienda digna. El programa tiene tres
componentes para el apoyo al financiamiento de
las viviendas: uno, que considera la entrega de un
bono para vivienda urbana, otro que otorga un cré-
dito directo al constructor, y el último que corres-
ponde a un crédito al beneficiario.
Finalmente, en el marco de la Política de Hábitat,
Asentamientos Humanos y Vivienda, se gestiona
una herramienta de suma importancia para estruc-
turar el esquema de planificación urbana que es la
Ley Orgánica de Uso y Gestión de Suelo. Esta ley
tiene como principios la función ambiental y social
de la propiedad, en los que prevalece el interés co-
mún al interés particular. Presenta además herra-
mientas particulares de aplicación para la planifica-
ción y gestión del suelo para los GAD, de manera
que se fortalezca el ejercicio de su autonomía y se
elimine la discrecionalidad administrativa y política
en la gestión del suelo.
De esta manera, con lineamientos claros de política
y con intervenciones específicas alineadas a ella, el
MIDUVI cumple con la materialización de los obje-
tivos de la Revolución Urbana y los del Buen Vivir.
Aún quedan grandes retos por superar para lograr
una planificación urbana ordenada y articulada, y
las acciones futuras deben estar encaminadas a la
presentación de propuestas y alternativas que nos
permitan garantizar, a todo nivel, el cumplimiento
de derechos esenciales como son el de la vivienda,
al hábitat digno y al disfrute pleno de la ciudad.
© Dirección de Comunicación Social del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)

CIUDADES SOSTENIBLES 21
CIUDADES PARA LA VIDA
 AUGUSTO BARRERA GUARDERAS

Especialista en Ciencias Políticas, Planificación y Desarrollo Local-Regional e

investigador social. Ha escrito varias publicaciones sobre movimientos sociales,
políticas públicas, descentralización, participación ciudadana y desarrollo local.
Ha sido consultor de organismos de cooperación internacional y de Naciones Uni-
das, fue secretario de Diálogo Social y Planificación de la República del Ecuador,
profesor universitario, concejal del Distrito Metropolitano de Quito desde enero
de 2005 hasta octubre de 2008 y coordinador de contenidos entre la Asamblea
Nacional Constituyente y la Presidencia de la República en el año 2008. Actual-
mente es miembro del Buró Político Nacional de Acuerdo País, es integrante
del Secretariado de Pichincha de Acuerdo País y es el Alcalde del Distrito Me-
tropolitano de Quito por Acuerdo País.

Quito, modelo territorial para la ciudad

del Buen Vivir
En el debate sobre el modelo territorial que sus-
tenta el crecimiento de las ciudades latinoamerica-
nas encontramos que las ciudades ecuatorianas, y
entre ellas Quito, se desarrollan sobre la base de
un modelo de crecimiento y urbanización depre-
dador, expansivo y difuso afirmado en las dinámi-
cas incontroladas del mercado (formal e informal
del suelo) que demanda muy altos costos para la
dotación de servicios, infraestructura, movilidad y
calidad de vida y que, adicionalmente, no constru-
ye ciudad, no construye centralidad, no construye
comunidad y no construye equidad.
La estructuración del nuevo modelo de desarrollo
en el país que procura el Buen Vivir para los ecua-
torianos, demanda la construcción de una política
pública urbana en el Ecuador que, reconociendo el
derecho a la ciudad, al hábitat, a la vivienda, al es-
pacio público, a los servicios eficientes -entre otros
derechos constitucionales-, debe traducirse en la
revisión del modelo de crecimiento y urbanismo
que ha caracterizado a nuestras ciudades y plantear
una nueva perspectiva que, además de incorporar
a la equidad como elemento central de su propues-
ta, se traduzca en la compactación y densificación
de la ciudad, en la estructuración policéntrica, en
la potenciación y uso del transporte público y no
motorizado y del espacio público; que incluya so-
luciones arquitectónicas y urbanísticas ambientales
y ecológicas; que respete las áreas naturales y los
patrimonios edificados; que promueva la identidad
y las oportunidades para el desarrollo y promoción
de las actividades productivas, modificando de esta
manera la exclusión e inequidad social, característi-
ca fundamental de nuestras ciudades.
Pensamos que las ciudades deben tener una lógica
de crecimiento compacta, con perímetros defini-
dos, que utilicen las reservas urbanas en beneficio
de la recuperación y revitalización de áreas patri-
moniales y centrales, con adecuadas densificacio-
nes y de control de la expansión que impida o limi-
te la alteración de sus ecosistemas. En el caso del
Distrito Metropolitano de Quito tenemos zonas en
donde existen reservas de suelo del 30 o 40% y, en
ese escenario, es una locura tener suelo vacante
que solo sirve a los especuladores mientras segui-
mos expandiendo la ciudad hacia la periferia. Este
es un desafío muy grande que nos obliga a integrar
un discurso sobre una normativa que nos dé las
herramientas que nos permita enfrentar de manera
más clara esta situación.
Hoy tenemos herramientas reglamentarias muy
débiles como el impuesto al solar no edificado,
que no nos permite tener la fuerza suficiente
para obligar a desarrollar esos suelos. Requeri-
mos además para estas áreas “consolidadas”

22 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
dejar de pensar con esta lógica que segrega la
vivienda de interés social y las zonas residencia-
les de clases medias hacia las periferias. Y eso
implica, además, un concepto de revitalización
de las ciudades. Yo soy enemigo de la palabra
regeneración, a la que se ha vendido como un
concepto, porque se regenera lo degenerado y
la pobreza no es degeneración, sino una con-
secuencia de la injusticia. Peor aún cuando la
regeneración significa sacar a los pobres para
poner a los ricos. Creemos que es más adecua-
do un concepto de revitalización que respete al
habitante histórico de la zona y que promue-
va nuevas dinámicas de convivencia, desarrollo
económico, social y cultural.
Además de una ciudad compacta, debemos cons-
truir equidad en los territorios, lo que significa
construir mecanismos de inversión equitativa e ir a
un modelo de ciudad policéntrica en la que no exis-
ta un solo centro y unas periferias, unas zonas ricas
y unas zonas pobres, sino el modelo de la ciudad
que se construye como un espacio de igualdad. No
concebimos a Quito como una ciudad segregada.
Nos parece que el modelo de unos barrios, de ur-
banizaciones privadas amuralladas y de otros que
no tienen nada, ni siquiera título de las tierras, no
es un modelo sostenible ni éticamente aceptable.
Ese no es el modelo de ciudad que queremos.
Queremos una ciudad que sea un bien común, con
territorios jerarquizados y por esto en Quito hace-
mos el esfuerzo de construir una ciudad policén-
trica. Es decir, múltiples centralidades funcionales
para acercar servicios a los residentes, adecuar la
funcionalidad de los territorios, disminuir los viajes
innecesarios al centro, lo que supone llevar equi-
pamientos, hospitales, colegios que normalmente
han estado concentrados en el hipercentro, hacia
aquellas zonas en donde está la población. Pero
también hay que construir centralidades cívicas,
por eso hacemos plazas como Quitumbe y hemos
sembrado esta ciudad de bulevares. Eso nos parece
vital porque dignifica la realidad de vida de la gente
y establece equidad en la calidad del territorio.
Si vamos a un modelo de ciudad compacta, densi-
ficada y equitativa, es un desafío mejorar sustanti-
vamente la calidad de los servicios y esto nos ubica
en un debate que ha sido muy débil en el desarrollo
de las ciudades. Nosotros tenemos capacidad de
soportar, en términos de agua potable y alcanta-
rillado, un mayor nivel de densificación, sin duda.
Los servicios y recursos que suelen ser deficitarios
tienen que ver fundamentalmente con el espacio
público; por eso sostengo que hay que hacer una
lucha muy fuerte en relación a construirlo. Yo creo,
como escribe Jordi Borja, que el espacio público
es la ciudad. Las ciudades del futuro son ciudades
organizadas alrededor del espacio público que no
puede ser el residual del mercado. Es el fundamen-
to estructurador de las ciudades y por eso, para no-
sotros, es vital el mejoramiento del espacio público.
Esto lo hemos hecho en Quito con un esfuerzo de
construir una red de parques metropolitanos, re-
habilitación de plazas, intervenciones en parques
y, fundamentalmente, con la construcción de un
modelo de convivencia en esos lugares, porque el
espacio público no es la infraestructura sino su uso
social. Para que un espacio sea público no sola-
mente hay que producirlo sino hay que darle vida,
condiciones de seguridad y de apropiación.
Un factor esencial y crítico a resolver en las ciudades
tiene que ver con la movilidad. Consideramos que es
inviable un modelo basado en el uso del auto priva-
do. Decir eso cuesta mucho desde el punto de vista
político, pues vivimos una paradoja que es absurda.
En el caso de Quito, el 25% de las personas se mue-
ven en vehículo privado mientras el 75% se mueve en
transporte público. Sin embargo, cuando se tematiza
políticamente sobre la movilidad, la única voz que se
escucha es la del señor del auto privado. Si esto lo
ponemos en términos espaciales, supone que el 25%
de la población ocupa en este momento el 83% de
la capacidad vial. Quito crece en algo más del 2%
desde el punto de vista demográfico y, en los últimos
años, entre el 8% y 9% en vehículos. Esto supone
que en una década vamos a tener el doble de vehí-
culos. Si queremos mantener las velocidades actuales
tendríamos que duplicar la capacidad vial, lo cual es
materialmente imposible. Nuestro concepto en este
tema es muy claro: vamos a un sistema que fortalez-
ca el transporte público, que establezca modelos de
movilidad no motorizada, que regule el uso del auto
privado y que procure el respeto y la convivencia de
las personas en las vías.
Nos parece que es vital incorporar el concepto de
eco-urbanismo. Gastamos millones de dólares en la
construcción de sistemas de colectores que nos sir-
ven para cuatro lluvias fuertes en el año. Necesitamos
pensar en un modelo urbano que nos permita poten-
ciar la permeabilidad del suelo y no tener que trabajar
únicamente con la recolección del agua en los sitios
de desalojo; incorporar normas que permitan mayo-
CIUDADES SOSTENIBLES 23
CIUDADES PARA LA VIDA
res niveles de eficacia energética en las edificaciones;
construir algunas eco-rutas en lugar de calles.
La enorme vulnerabilidad de nuestras ciudades es
una preocupación constante. Las ciudades que es-
tán junto a los ríos cada vez tienen mayores pro-
blemas relacionados con las inundaciones, mien-
tras que las ciudades de altura tenemos cada vez
mayores dificultades cuando se trata de provisión
de agua potable. Por lo tanto, el concepto de re-
siliencia de las ciudades y de capacidad para en-
frentar esos enormes desafíos es fundamental. No
podemos seguir pensando en empresas que distri-
buyan agua sino que manejen el ciclo integral de la
misma, ni que el problema de la basura está en la
recolección sino en el ciclo integral de los residuos.
Gestionar esta complejidad es imposible desde
instituciones débiles y estoy convencido que las
instituciones llamadas a generar la gobernabilidad
del territorio son las alcaldías. La gestión territorial
debe estar concentrada en una fuerte autoridad de
las alcaldías o sus similares. Si bien creemos en un
nuevo marco normativo nacional y en la expedición
de una ley de gestión del suelo, de ninguna manera
se debe debilitar la autoridad de las alcaldías. No
solamente es lógico el concepto de subsidiaridad
en los territorios sino que es lógico que esté atado
a la política local. Por eso, en paralelo a la cons-
trucción de una nueva ley de suelo, es necesario un
proceso de fortalecimiento de los municipios.
En esta misma perspectiva, y esperamos que sea
uno de los elementos de discusión en los foros post
2015, es la ironía del enorme gasto que la humani-
dad hace en guerras y la incapacidad de dotar de
agua y alcantarillado a toda la humanidad. Trasla-
dado al caso ecuatoriano, no puede haber revolu-
ción sin coberturas universales de agua y alcantari-
llado. Y es un problema que podemos y debemos
resolver. Lo hemos discutido entre municipios del
país y hemos desarrollado iniciativas como la for-
mación de un holding de empresas exitosas de
agua y alcantarillado que pueda no solo construir
esos sistemas en otras ciudades, sino trasladar la
capacidad de manejo, de consolidar la capacidad
local, apoyando a los municipios que no tienen la
capacidad operativa ni están en condiciones finan-
cieras de aplicar a un crédito. El agua es un derecho
no un negocio.
En ciudades como la nuestra, la estructura de in-
gresos, originaria del siglo XIX, está basada funda-
mentalmente en la propiedad del suelo entendida
24 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
como factor de acumulación de capital y riqueza.
Eso ya no es necesariamente así. Por ejemplo, la
dinámica de acumulación del capital financiero no
tiene un anclaje territorial. El cobro hecho a la sede
de un banco es mínimo en relación a su dinámica
de acumulación y uso de la ciudad. Lo mismo su-
cede con la telefonía celular, en la que el cobro por
la instalación de una antena no se corresponde con
los niveles de rentabilidad que genera. Es diferente
cuando se trata de un comercio o una fábrica don-
de tenemos una territorialidad de base que permi-
te que el impuesto sea un factor de la actividad
económica. Por lo tanto, mantener una estructura
impositiva que solamente considere el factor terri-
torial provoca el efecto a largo plazo de debilitar la
estructura de financiamiento de las municipalida-
des. Para hablar efectivamente de autonomía fiscal
debemos hacer un esfuerzo sostenido por construir
finanzas locales sanas, basadas en el cobro eficien-
te y equitativo de impuestos, en la recuperación
y redistribución clara de plusvalías generadas por
la acción pública. Hemos construido algunos ins-
trumentos locales como la venta de edificabilidad,
pero nos parece vital construir un sistema tributario
que impida ciudades segregadas y que nos permita
construir espacio público y un acceso equitativo a
las oportunidades de la ciudad.
Finalmente, creemos en un modelo que tiene en el
corazón a las personas; las ciudades no son las co-
sas. Es vital, sobre todo en estas sociedades en las
que nos hemos hecho urbanos en una generación,
construir una política, no solo de inclusión a los más
pobres sino de cohesión social. Estamos convenci-
dos de que, si bien hay problemas causados por el
crimen organizado que hay que enfrentar policial-
mente, el desafío mayor de nuestras ciudades es
la cohesión social. Cuando las familias de origen
rural vienen a la ciudad sus estructuras sociales se
transforman. Por ejemplo, y por razones obvias, la
autoridad del padre se disuelve como que el que
sabe o aprende a moverse en la ciudad y quien pro-
bablemente sea el primero en conseguir empleo es
el hijo. Necesitamos construir nuevos contenedores
socioculturales e identitarios para hacer nuestras
ciudades. Desde mi punto de vista, ese es el desafío
más importante. Todo Quito es el total de los dos
millones y medio de habitantes, 80% de los cuales
apenas llegaron hace dos décadas, los jóvenes, los
migrantes, los recién nacidos. A estos ciudadanos
hay que darles cohesión, unidad, sentido de perte-
nencia, amor por la localidad, construcción de con-
vivencia y de respeto y ese sin duda es el reto más
importante de todos los planteados.
FRANCISCO PÉREZ ARELLANO

Arquitecto con Maestría en Diseño Urbano en Oxford (Inglaterra) y más de 30

años de experiencia en la realización de estudios, planes y proyectos de Desarrollo
Urbano. Se ha desempeñado como docente, investigador, funcionario público,
consultor y coordinador de equipos multidisciplinarios. Fue vicepresidente de la
Asociación Internacional de Urbanistas (ISOCARP), es consultor de ONU-Habitat
y ha realizado asesorías, ponencias y conferencias en diversos países de los cinco
continentes. Su principal interés es la planificación metropolitana y la ejecución de
proyectos estratégicos para el desarrollo de ciudades prósperas, ambientalmente
sustentables, socialmente equitativas y económicamente productivas.

Ciudades Sostenibles y el Índice de

Prosperidad
En 2012, ONU-Habitat presentó al mundo un
nuevo enfoque de la prosperidad urbana, que es
holística e integrada y esencial para la promoción
de un bienestar colectivo y satisfacción de todos.
Este nuevo enfoque ayuda a las ciudades a guiar
al mundo hacia futuros urbanos económica, social,
política y ambientalmente prósperos.
El Índice de la Ciudad Próspera
(ICP)
Con el fin de medir el progreso actual y futuro de las
ciudades hacia el camino de la prosperidad, ONU-Ha-
bitat ha introducido una nueva herramienta: el Índice
de la Ciudad Próspera (ICP), acompañado por una
matriz conceptual: la “Rueda de la prosperidad”. Es-
tos dos elementos están diseñados para ayudar a los
tomadores de decisiones y sus asociados a formular
intervenciones políticas claras fundadas en informa-
ciones confiables.
actores identificar oportunidades y áreas potenciales
de intervención para que sus ciudades transiten por
un sendero de prosperidad. El ICP incluye diversos ín-
dices e indicadores generales y otros más contextua-
les que son relevantes para las ciudades que integran
la Iniciativa Global de las Ciudades Prósperas.
Se propone así un enfoque novedoso del concepto
de prosperidad, el cual es integral y esencial para la
promoción del bienestar colectivo y para el desa-
rrollo de ciudades económica, social, política y am-
bientalmente prósperas. En este sentido, la prospe-
ridad urbana integra cinco dimensiones o “rayos”:
la productividad, la infraestructura, la calidad de
vida, la equidad y la sustentabilidad ambiental.

El Índice de la Ciudad Próspera no sólo proporciona

mediciones bajo la forma de índices, sino que tam-
bién permite a las autoridades municipales y a otros

CIUDADES SOSTENIBLES 25
CIUDADES PARA LA VIDA
 The wheel of urban prosperity
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Definiendo la Ciudad Próspera

Contribuye al crecimiento económico, genera ingresos, provee trabajos

Productividad
decentes y la igualdad de oportunidades

Desarrollo de Proporciona la infraestructura adecuada para propiciar la movilidad, la

infraestructura productividad y la interconectividad

Mejora el uso del espacio público con el fin de aumentar la cohesión de

Calidad de vida
la comunidad y la identidad cívica

Asegura la distribución equitativa y la redistribución de los beneficios

Equidad e
de una ciudad próspera, reduce la incidencia de la pobreza y de los
inclusión social
asentamientos precarios

Sostenibilidad Valora la protección del medio ambiente urbano al tiempo que garan-
medioambiental tiza el crecimiento

26 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Medición del Índice de Prosperidad
ONU-Habitat ha agrupado a las ciudades del mun-
do en seis conjuntos que van del grupo 1 “Ciu-
dades con Factores de Prosperidad Muy Sólidos”
al grupo 6 “Ciudades con Factores de Prosperidad
Muy Débiles”. Por ejemplo, las ciudades de los
países desarrollados tienen un índice aceptable de
prosperidad; una gran parte de las ciudades de
América Latina y Asia cuentan con un índice mo-
derado, pero con un enorme potencial; y, bajo este
mismo esquema, una gran proporción de ciudades
africanas son consideradas como disfuncionales.
Para medir la prosperidad se ha considerado los
siguientes criterios:

Criterios para medir la prosperidad

Medido a través del producto urbano bruto, el cual está compuesto de

diversas variables como capital de inversión, empleo formal/informal,
inflación, comercio, ahorros, balance exportaciones/importaciones, y el
Productividad
ingreso/gasto de los hogares. El Producto Urbano Bruto (PUB) representa
la producción total de bienes y servicios (valor agregado), producido por
la población de la ciudad durante un año específico.

Es una combinación de los siguientes subíndices: conexión a servicios

Desarrollo de
(agua potable, drenaje, electricidad), servicios de comunicación (IT, te-
infraestructura
lefonía celular), vivienda, movilidad, transporte y conectividad de calles.

Es un índice que se deriva de la combinación de los subíndices: educa-

Calidad de vida
ción, salud, seguridad y protección, y espacio público.

Este indicador combina la medición estadística de inequidad en ingre-

Equidad e
so/consumo (Coeficiente de Gini), la inequidad en el acceso a servi-
inclusión social
cios e infraestructura, y la inequidad de género.

Este índice está compuesto por los subíndices: calidad de aire (PM10),
Sostenibilidad
emisiones de CO2, contaminación del aire en interiores, residuos sólidos
medioambiental
y energía.

La Iniciativa Global de Ciudades el Grupo 4 “Factores Moderados de Prosperidad” (o

Prósperas
En consulta con los distintos socios, ONU-Habitat ha
creado la “Iniciativa Global de las Ciudades Próspe-
ras”. La idea de esta iniciativa es constituir un grupo
de ciudades a nivel regional y mundial que medirán
su nivel actual de prosperidad y prepararán un Plan de
Acción con el apoyo de ONU-Habitat a fin de incre-
mentar sus índices de prosperidad. De esta manera,
una ciudad que sea clasificada en el Grupo 3 “Facto-
res de Prosperidad Sólida – Segunda Categoría”, o en
en cualquier otro grupo, excepto el primero) podrá
escalar a otros niveles más altos de prosperidad. Esta
progresión podrá llevarse a cabo si la ciudad formula
e implementa políticas y acciones más claras, progra-
madas y eficaces y con impactos decisivos en las di-
ferentes dimensiones de prosperidad. El progreso en
los índices de prosperidad traerá sin duda un mayor
bienestar a los diferentes segmentos de la sociedad.
En ese sentido, se trata de un proyecto mundial
de política estratégica para aquellas ciudades com-
prometidas a adoptar un enfoque más holístico e

CIUDADES SOSTENIBLES 27
CIUDADES PARA LA VIDA
integrado del desarrollo urbano sostenible que se
centre en las personas. Esta iniciativa está orienta-
da a las ciudades que desean desplegar esfuerzos y
recursos necesarios para avanzar en la senda de la
prosperidad con compromisos claros.
Objetivos generales
La Iniciativa de las Ciudades Prósperas persigue tres
objetivos generales que son complementarios:
1. Impulsar a nivel mundial un nuevo enfoque
de prosperidad urbana, holístico e integrado,
esencial para la promoción de un bienestar co-
lectivo y de satisfacción para todos.
2. Ayudar a las ciudades a conducir el mundo ha-
cia un futuro urbano económico, social, políti-
co y ambientalmente próspero.
3. Catalizar las políticas y acciones de las ciudades
hacia el camino de la prosperidad, creando con-
diciones para medir el progreso presente y futuro
de las ciudades que integren esta iniciativa.
Objetivos específicos
A nivel más local, la Iniciativa de las Ciudades Prós-
peras persigue tres objetivos específicos:
a. Asistir en la implementación de una variedad
de soluciones técnicas para la mejora de la fun-
cionalidad de la ciudad y la realización de una
forma urbana sostenible, con mayores densi-
dades y economías de escala y aglomeración
más óptimas.
b. Incrementar los índices de prosperidad en for-
ma armónica e integrada con políticas y ac-
ciones más coherentes y de impactos claros,
sirviéndose de una práctica más robusta de la
planeación y el diseño urbano.
c. Apoyar en la preparación de proyectos a través
de estudios de pre-factibilidad y viabilidad para
su financiación.
28 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Enfoque y estrategia de implemen-
tación
Como fue mencionado anteriormente, el ICP es un
proyecto de política estratégica para aquellos gobier-
nos locales y sus asociados que se comprometen a
alinear sus políticas, estrategias y operaciones con la
nueva idea de prosperidad. Así, las ciudades que inte-
gren esta iniciativa deberán trabajar simultáneamente
en las cinco dimensiones de la prosperidad.
En este sentido, la propuesta representa un marco
práctico para la formulación, implementación y se-
guimiento de políticas y acciones sostenibles enca-
minadas a incrementar los niveles de prosperidad
en las ciudades, y ofrece soluciones de colabora-
ción a los desafíos más importantes que enfrentan
las ciudades. Busca también combinar las ventajas
comparativas de ONU-Habitat, tales como su auto-
ridad moral e institucional, poder de convocatoria,
conocimiento técnico y experiencia, con los esfuer-
zos y fortalezas de las ciudades y sus asociados, y
con la experiencia y las capacidades de una amplia
gama de contrapartes interesadas. El ICP es al mis-
mo tiempo global, regional y local y tiene la capa-
cidad de articular los diversos esfuerzos de las ciu-
dades y de ONU-Habitat en forma voluntaria pero
responsable.
Beneficios
El ICP ofrece a los participantes la nueva herramien-
ta del Índice de Prosperidad de la Ciudad junto con
una matriz conceptual, la rueda de la prosperidad,
que tienen el propósito de diseñar intervenciones
políticas claras y con impactos sobre las cinco di-
mensiones de prosperidad.
La iniciativa se acompaña de un apoyo técnico en
una amplia gama de áreas tales como métodos de
monitoreo, análisis institucional, estrategias de desa-
rrollo, directrices y recomendaciones, simulaciones de
políticas y análisis prospectivo. Estos apoyos procuran
ayudar a las ciudades para avanzar en el camino de la
prosperidad de una manera más sostenible.
Así mismo, esta iniciativa ofrece asistencia en la
preparación de estudios de pre-factibilidad y viabi-
lidad de proyectos para su posible financiamiento.
A aquellas ciudades que muestran un compromiso
claro de implementar las acciones y políticas defi-
nidas en el Plan de Acción se les ofrecerá asisten- Beneficios adicionales
cia adicional que consistirá en identificar posibles
fuentes de financiamiento en los mercados nacio- Finalmente, esta iniciativa puede incluir cursos de
nales e internacionales, así como otras oportuni- formación y de capacitación ad-hoc para funcio-
dades de asociaciones creativas para implementar narios públicos, técnicos de la ciudad y actores es-
dichas acciones. A estas ciudades se les otorgará pecíficos en función de pedidos especiales y de la
un Certificado de Ciudad Próspera y se les invitará disponibilidad de recursos financieros.
a integrar la Campaña Mundial Urbana de ONU-
Habitat con la posibilidad de participar en varios
de los eventos que hagan parte de la Agenda de la
Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Uni-
das sobre Desarrollo Urbano Sostenible y Vivienda
(HABITAT III).

Los beneficios directos que las ciudades obtienen

se traducen en lo siguiente:

Acción y valor de la Iniciativa Beneficios

1. La adopción de un marco técnico reconocido a nivel mundial (el Índice de Pros-
peridad de las Ciudades) y de un marco conceptual (la rueda de la prosperidad) Integración a la Iniciativa Mundial de
necesarios para el desarrollo e implementación de políticas y acciones que per- las Ciudades Prósperas
mitan incrementar los niveles de prosperidad y bienestar general.

2. La estimación del índice expandido de prosperidad por medio de la integra- Estimación del Índice de Prosperidad
ción de indicadores urbanos contextuales. Expandido.

3. La realización de un diagnóstico y la preparación de un Plan de Acción

con recomendaciones de acciones y políticas para avanzar en el camino Plan de Acción y Plan de Trabajo.
de la prosperidad.

4. La posibilidad de compartir mejores prácticas y mejores políticas a fin de

Acceso a las mejores prácticas y po-
conocer los ingredientes de éxito que ayuden a las ciudades a proponer
líticas.
soluciones y estrategias prácticas de cara a los retos que enfrentan.

5. La utilización de herramientas de ONU-Habitat (guías y métodos) y la opor-

tunidad de participar en redes de trabajo especializados de acuerdo a las El acceso a herramientas y recursos
diferentes dimensiones de prosperidad.

6. El acceso a una amplia gama de conocimientos y experiencias en los diver- Acceso a conocimientos y servicios
sos temas de prosperidad ofrecidos por ONU-Habitat. de asesoramiento técnico

7. La disponibilidad de varias soluciones sostenibles y propuestas técnicas con-

Acceso a soluciones técnicas sostenibles
cretas elaboradas por ONU-Habitat y sus asociados estratégicos.

8. La asistencia en la preparación de paquetes de pre-financiamiento identifi- La articulación de la ciudad que inte-

gra la iniciativa con mecanismos de
cando posibles fuentes de financiamiento. pre-financiamiento

9. El establecimiento de un mecanismo de seguimiento y monitoreo para poder Adopción de un mecanismo de

identificar los cambios y medir el progreso en la ciudad que integra la iniciativa. seguimiento

10. La vinculación a redes regionales e internacionales y la participación en los Articulación a redes y mecanismos de
mecanismos de cooperación Sur-Sur. cooperación

11. L a evaluación de los esfuerzos desplegados para avanzar en la senda de Certificado de participación en la
Iniciativa de Prosperidad de las Ciu-
la prosperidad. dades

CIUDADES SOSTENIBLES 29
CIUDADES PARA LA VIDA
MESAS
TEMÁTICAS

© Francesca Blanc
Mesa Temática 1:
Instrumentos de Planificación Urbana
Aborda los principales instrumentos de planificación urbana bajo una pers-
pectiva normativa y socio-territorial y plantea como eje de análisis el por
qué la planificación es una herramienta clave para el desarrollo sostenible
de las ciudades. En un primer momento se analiza el derecho urbanístico
en Ecuador a partir del reconocimiento constitucional de varios principios
urbanísticos, como la función social y ambiental de la propiedad y la ciu-
dad. Esta conferencia sirve como preámbulo para observar la experiencia
de Colombia a partir de la promulgación de la Ley 388 en 1987. Luego
se reflexiona sobre la planificación territorial a nivel nacional, a través del
análisis de la Estrategia Territorial Nacional, instrumento al cual tienen que
articularse todas las políticas territoriales del país. Finalmente se presenta
el ejemplo de la ciudad del conocimiento, Yachay, que busca constituirse
como un modelo de planificación urbana en el país.

Moderador: José Morales, Municipio del Distrito Metropolitano de Quito

© Francesca Blanc

CIUDADES SOSTENIBLES 31
CIUDADES PARA LA VIDA
ARTURO MEJÍA GRANIZO

Abogado con formación en derecho. Es egresado de la Maestría en Estudios de la Ciu-

dad de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Ha realizado cursos
en temas de planificación urbana en varios países como Japón, Guatemala, Argentina
y España; y un Curso Superior en Mediación y Arbitraje. Es experto en Procesos de Es-
tructuración de Leyes, en España. Trabajó en el Municipio de Quito, en la Secretaría de
Planificación y Desarrollo (SENPLADES) y en el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivien-
da (MIDUVI), donde fue asesor y posteriormente designado Subsecretario al crearse la
Subsecretaría de Habitat y Asentamientos Humanos, desde donde impulsó el Proyecto
de Ley de Ordenamiento Territorial y Gestión de Suelo. En enero de 2013 asumió el
cargo de Director General del Servicio de Gestión Inmobiliaria del Sector Público (IN-
MOBILIAR), institución en la que labora hasta la actualidad.

El derecho urbanístico en Ecuador

“Los problemas urbanos que a lo largo de la cen-
turia van surgiendo determinan la aparición de una
legislación específicamente dirigida a la ordenación
de la expansión de las ciudades, primero, y de su
reforma interior después.”
(Parejo, 1986)
el acceso de las personas a una vivienda digna y a
un hábitat seguro y saludable, y lograr un ordena-
miento territorial equilibrado y equitativo son los
principios que dan sustento a una naciente política
de planificación, de ordenamiento territorial y de
una adecuada gestión en el uso del suelo en el país.

El proceso que empezó en el año 2007, con la ela-
boración de la nueva Constitución de la República
de Ecuador, promueve la discusión sobre la pobre-
za y la indigencia, la descentralización y el ordena-
miento territorial. En la actualidad, el Ecuador está
experimentando cambios en las políticas públicas
y una reorganización de la estructura del Estado.
La protección de derechos antes no legislados y
la reforma legal constituyen, sin duda, una clara
manifestación de la ruptura de un modelo de acu-
mulación neoliberal que establecía inequidades y
desequilibrios en el país.
Estos cambios se visibilizan principalmente con los
enunciados que establece la Constitución de la
República del Ecuador aprobada en el 2008, en el
cual el Buen Vivir es sin duda el nuevo paradigma
del país. La introducción de este modelo implica,
entre otras, la adopción de nuevas formas de pro-
tección al individuo y a la naturaleza. El derecho a
la ciudad, los derechos de la naturaleza, la función
social y ambiental de la propiedad, el promover el
bien común y anteponer el interés general al inte-
rés particular conforme al Buen Vivir, el asegurar
En el Ecuador la recuperación del rol del Estado y
de la planificación se constituyen entonces como el
nuevo paradigma para lograr un desarrollo equitativo
y solidario en el país y el objetivo que se pretende
conseguir es que la sociedad pueda utilizar su propio
hábitat para la satisfacción del conjunto de sus nece-
sidades (habitar, trabajar, moverse, entre otras). Para
esto hace falta que los objetos y las funciones nece-
sarios para el cumplimiento de las exigencias de la so-
ciedad estén correctamente ubicados en el territorio
y que las relaciones (físicas y funcionales) entre ellos
faciliten su uso, y precisamente para el cumplimiento
de este fin es que es necesario desarrollar nuevos y
mejores procesos y herramientas de planificación y de
desarrollo urbano que coordinen las relaciones físicas
y funcionales de estas actividades humanas.
En ese sentido, la conferencia magistral está enfo-
cada en la situación del Derecho Urbanístico en el
Ecuador. El tema se aborda en tres partes: primero,
la problemática urbana actual de las ciudades alre-
dedor del mundo y específicamente en el Ecuador;
segundo, el derecho y el urbanismo, su relación y
la aparición de una legislación específicamente di-

32 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
rigida a la ordenación de las ciudades; finalmente,
se aborda el tema de las herramientas de gestión
de suelo que son instrumentos de intervención por
medio de los cuales se pueden hacer efectivas las
distintas acciones sobre el territorio.
Problemas específicos de la
urbanización
Tanto en las ciudades latinoamericanas como en las
urbes de otros rincones del mundo son fácilmente
identificables los problemas específicos de la ciu-
dad urbanizada:
• Incremento de las desigualdades sociales y de
la pobreza.
• Déficit en la provisión de servicios básicos:
agua potable y saneamiento.
• Precariedad en la solución a las necesidades
de vivienda.
• Aumento de la contaminación.
• Inadecuada solución a las necesidades de
movilidad urbana: vialidad, transporte públi-
co y tránsito.
• Limitada cobertura y calidad de los servicios de
educación y salud.
• Aumento de la inseguridad y dificultades de
gobernabilidad.
Derecho y urbanismo
Si partimos de los principios del urbanismo, es ne-
cesario definir primero qué es urbanismo para po-
der llegar a una definición del derecho urbanístico
como tal.
Deberíamos empezar preguntándonos si urbanis-
mo ¿es todo lo que está dentro de la ciudad? o ¿es
el manejo de la parte territorial de la ciudad? No se
puede decir que tenemos una definición clara del
urbanismo por sus diferentes alcances y su innega-
ble carácter multidisciplinario, pues en él convergen
la ingeniería sanitaria, medio ambiente, política,
sociología, geografía, antropología, arquitectura,
etc. Urbanismo es más que todo esto; abarca a un
concepto dinámico y mucho más amplio.
Entonces, el Derecho Urbanístico es una rama del
derecho administrativo formada por el conjunto
de normas jurídicas que regulan el urbanismo, la
ordenación del territorio y el uso del suelo, y por
tanto fijan las concretas facultades y obligaciones
del propietario del suelo.
Aspectos generales de las relaciones
entre Urbanismo y Derecho
El Derecho es el conjunto de normas  que regulan
la convivencia social y permiten resolver los con-
flictos interpersonales. “Civil law”, cuya fuente es
la constitución, los códigos, construcción reglada
con conceptos amplios que se desdoblan desde lo
general a lo particular (sistema codificado), versus
el “Common law”, que constituye la organización
federal, cuya principal fuente es la costumbre y ju-
risprudencia per sé.
El Urbanismo es, entonces, la disciplina que tiene
como objetivo de estudio a las ciudades, desde una
perspectiva holística, y enfrenta la responsabilidad
de estudiar y ordenar los sistemas urbanos. Tam-
bién, es la forma en que los edificios y otras estruc-
turas de las poblaciones se organizan o la agrega-
ción y forma de estar distribuidas las poblaciones
en núcleos mayores como ciudades.
Regulaciones del Derecho
Urbanístico
Es necesaria una regulación urbana, pero ¿qué se
debe regular?, ¿cómo se debe regular?, ¿para qué
se debe regular?, ¿se puede regular la propiedad
privada? Para responder estas preguntas hay que
tomar en cuenta aspectos como:
• La propiedad privada del suelo y el derecho
de construir.
• La forma de uso, ocupación y aprovechamien-
to del suelo.
• El derecho a la vivienda y las políticas de suelo.
• La protección del patrimonio arquitectónico
y ambiental.
• Regularización de los asentamientos de origen
informal.
CIUDADES SOSTENIBLES 33
CIUDADES PARA LA VIDA
• Problemas urbanos, dilemas de política y discu-
siones jurídicas.
• Herramientas de gestión de suelo.
• Tendencias recientes de regulación de la expro-
piación para usos urbanos en América Latina.
La propiedad privada del suelo y
el derecho de construir: La función
social de la propiedad como un
nuevo paradigma
“La propiedad privada ha sido reconocida no solo
como un derecho sino como un deber que implica
obligaciones, y en esa medida el ordenamiento ju-
rídico garantiza no solo su núcleo esencial, sino su
función social y ecológica, que permite conciliar los
derechos del propietario con las necesidades de la
colectividad debidamente fundamentadas”.
(Maldonado: 04)
La propiedad privada era netamente civil. La pro-
piedad tiene aspectos relacionado con el Derecho
Civil y con el interés particular, pero hoy la propie-
dad urbana tiene aspectos de interés público; no es
más una categoría exclusivamente civil.
La función social de la propiedad no es la simple
limitación del derecho de propiedad, sino que
también sirve para ejercer derechos colectivos
como la dignidad de la persona en la ciudad, el
derecho de vivienda, el derecho a la ciudad, el
derecho al hábitat, etc.
Por lo tanto, dicha función no elimina bajo ningún
contexto las relaciones privadas, pero sí busca un
equilibrio entre lo público y lo social y lo privado.
Establece un equilibrio entre las relaciones e intere-
ses privados, e intereses públicos y colectivos.
Herramientas de gestión de suelo
Con el antecedente descrito procedemos a pregun-
tarnos: ¿quién paga la ciudad?
¿Los propietarios de suelo?
¿Los urbanizadores o constructores?
¿Los ciudadanos como contribuyentes a través
del pago de usuarios?
¿Los ciudadanos como usuarios? o
34 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
¿Los consumidores a través del pago de tarifas,
tasas o impuestos?
A continuación se presentan brevemente algunas herra-
mientas de gestión de suelo que son instrumentos de
intervención por medio de los cuales se pueden hacer
efectivas las distintas acciones sobre el territorio.
Reajuste de terrenos
Los propietarios de los terrenos en el área de un
proyecto contribuyen con una porción equitativa
de sus tierras para construir las infraestructuras
públicas y crear terreno de reserva que se utiliza
para cubrir el costo del proyecto mediante la venta,
incrementando de esta manera el valor utilitario de
sus tierras.
A B G
A B
G H
C
C E H
E
D Terrenos
Reserva F
I
I
D
F J Parques J
Redesarrollo
Es una herramienta que tiene por objeto lograr
una nueva configuración física espacial de un área
determinada de suelo urbano. Para ello, se podrá
acudir a la demolición de las construcciones exis-
tentes, la reordenación del suelo y reconstrucción
de toda esta área. Se lo llevará a cabo mediante
una Unidad de Actuación Urbanística y reparto de
cargas y beneficios.
Anuncio del proyecto y
congelamiento de avalúos
Antes de la ejecución de un proyecto se lo anuncia
mediante un acto oficial (Registro Oficial). El precio
de los avalúos se mantiene y no se actualiza por las
dinámicas del mercado. De esta forma, el Estado
puede efectuar expropiaciones en un valor justo y
no en el valor del suelo que ya ha generado una ga-
nancia por especulación. Esto constituye una moti-
vación para que los ciudadanos hagan urbanismo Consideraciones finales
concertado y sean actores directos, sin tener que
ser expropiados. Si bien hemos tenido avances significativos en legis-
lación y tanto el Código Orgánico de Organización
Transferencia o venta de derechos Territorial, Autonomía y Descentralización (COO-
TAD) como el Código de Planificación y Finanzas
de edificabilidad Públicas establecen ya unas entradas interesantes
para un ordenamiento territorial, estas normas tie-
La edificabilidad es un parámetro urbanístico que nen todavía un asidero del derecho administrativo y
relaciona la superficie de una parcela determinada por ello constituyen insumos escasos e insuficientes
con los metros cuadrados de construcción que se para lograr los objetivos y metas que se propone
pueden levantar en ella, sumando la superficie de cada nivel de gobierno.
las diferentes plantas de las edificaciones que se
puedan realizar sobre ella, y tiene como objeto En este proceso de construcción y deliberación sobre
limitar la intensidad de la edificación que se levante las cuestiones territoriales es fundamental el papel de
en un área determinada. los diferentes niveles de gobierno, en particular de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, al afrontar
La edificabilidad constituye un derecho que confie- los temas de incidencia y dimensión territorial en las
re el planeamiento a los titulares de predios para ciudades; y, por otra parte, de la Academia, al enri-
ocupar el mismo en determinadas condiciones; no quecer la discusión con sus aportes.
obstante, puede ser incrementado o potenciado su
uso mediante la transferencia de estos derechos o Espacios de discusión como el Foro Urbano Nacio-
la venta. El Plan Parcial regulará de manera especí- nal nos permiten, a través de una visión general,
fica estos procedimientos. construir las políticas particulares de incidencia en
los territorios, con el fin de tener, en un corto plazo,
TRANSFERENCIA O VENTA DE DERECHOS
ciudades amigables, ordenadas y productivas que
DE EDIFICABILIDAD
enfrenten las consecuencias negativas del proceso
Edificabilidad de venta 10
Ganancia 25% de crecimiento desordenado, como los asentamien-
9
8
tos informales y en zonas de riesgo, la dificultad de
7 provisión de servicios y equipamientos, el espacio
6 público escaso y de baja calidad, la contaminación,
5 la insuficiencia de espacios verdes y recreativos pú-
4 Ganancia 25% 4
blicos o la inseguridad y la violencia generada en
3 3
2 2
parte por la exclusión espacial y económica.
1 1
EDIFICABILIDAD CAMBIO DE ZONIFICACIÓN “…La ciudad es un hecho colectivo que condiciona
ESTADO ACTUAL 4 PISOS A 10 PISOS
la vida de todos sus habitantes. La consecuencia
jurídica es que no se puede confiar a los intereses
particulares las decisiones sobre los hechos colec-
GANANCIA FUTURA GANANCIA ACTUAL BENEFICIO POR CAMBIO
tivos. La ordenación urbanística surge, entonces,
DE ZONIFICACIÓN como una función pública; es el Estado el que debe
determinarla, no puede estar librada a la conve-
K niencia del propietario de realizar cualquier obra
en su terreno”.
(Vidal Perdomo)

CIUDADES SOSTENIBLES 35
CIUDADES PARA LA VIDA
 Fabio Giraldo Isaza

Realizó estudios de Economía en la Universidad Externado de Colombia y de

posgrado en Economía en la Universidad de Los Andes. Ha sido Director de Pla-
neación y presupuesto del desaparecido Instituto de Crédito Territorial; Vicepre-
sidente técnico de CAMACOL durante varios años; Director Ejecutivo del Centro
Nacional de Desarrollo Urbano (CENAC); Presidente y experto comisionado de
la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA); Vi-
ceministro de Desarrollo, Vivienda y Agua Potable; Coordinador del Programa
de Naciones Unidas ONU-Habitat en Colombia hasta el 2009; profesor y con-
ferencista en varias universidades de Colombia; consultor del Banco Mundial,
Organización Mundial de la Salud (OMS), PNUD, y ONU-Habitat. Actualmente
se dedica a actividades de consultoría pública y privada en temas relacionados
con la vivienda, la construcción, la ciudad y el hábitat.

Avances en los instrumentos de planificación

en Colombia
“Es la primera vez que salgo con el guagua, está
con algo de tos, pero tiene que aprender desde
niño que debe cuidar nuestro territorio”.
Silvia Guatatuca3
En esta ponencia presentaremos los antecedentes y
el contenido de la Ley 388 de 1997 y abriremos una
discusión a nivel microeconómico y jurídico sobre lo
ocurrido recientemente en la ciudad de Medellín,
donde colapsó una torre del complejo residencial
Space, localizado en la zona de mayor valor de la
ciudad. En este lugar, el Plan de Ordenamiento Te-
rritorial (POT) había permitido una estructura nor-
mativa que posibilitó una gran actividad edificado-
ra, concentrando más del 30% del área edificada
para atender las necesidades habitacionales de una
población de estrato 5 y 6, que no llega a represen-
tar más del 5% de la población de la ciudad.
tantes planteamientos en términos de territorio y me-
dio ambiente, no logró aprobar el POT en términos de
lo previsto en la Ley 388. En ambos casos se consta-
tan las dificultades de la gestión y de la planificación
urbana en un mundo glocal, que las autoridades lo-
cales deben articular manteniendo las diferencias, el
derecho y la economía, y además hacerlo no solo en
términos nacionales sino globales.
La ponencia consta de cuatro partes: en primer
lugar se presenta el marco conceptual y metodo-
lógico de los problemas urbano-territoriales en
Colombia. Luego se abordan los lineamientos ge-
nerales de la Ley 388 de 1997. En tercer lugar se
realiza una discusión sobre esta Ley a través de las
experiencias de Medellín y Bogotá. Finalmente se
formularán algunas conclusiones.

Ampliaremos la discusión indicando los alcances y las

limitaciones del Plan de Desarrollo de la ciudad de Bo-
gotá, mostrando cómo ese plan que contiene impor-
3 Una de las marchantes que dejó a sus seis hijos al cuidado de su padre y
que sólo vino con el más pequeño, de un año y ocho meses. «Mujeres
indígenas se manifiestan en Quito contra la exploración natural» diario
El País, Madrid, 18 de Octubre de 2013. En http://internacional.elpais.
com/internacional/2013/10/18/actualidad/1382067876_357276.html
Marco conceptual y metodológico
Se propone una lectura de las diversas perspec-
tivas para abordar los temas de vivienda, ciudad
y hábitat. No se busca analizar las dificultades ni
las potencialidades a las que nos pueden llevar las
aplicaciones de este marco metodológico, pero sí
centrar la reflexión en la estructura de poder to-

36 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
mando el ejemplo de René Descartes (1596-1650).
Para él, “el escritor como el pintor, no pudiendo
representar en igual detalle sobre un lienzo los di-
versos planos de un cuerpo sólido, escoge uno de
los principales al que orienta hacia la luz a la vez
que sombrea otros”.
Nuestro énfasis lo ponemos en la vivienda por ser
el contexto en el que se crea la Ley 388: un lar-
go proceso que tomó la construcción de vivienda
como sector líder para incrementar el crecimiento y
generar empleo en atención al cambio estructural.
La Ley 388 de 1997
La ciudadanía, haciendo parte de la aglomeración
económica en las ciudades, lleva una propuesta políti-
ca que se concreta en la Ley 388 de 1997 y se susten-
ta en el diagnóstico para su elaboración en: Ciudades
y ciudadanía: la política urbana del salto social.4
El salto social fue el modelo de desarrollo que surgió
de la Constitución de 1991, el cual transformó el vie-
jo Estado de economía mixta en un Estado social de
derecho, con avances en materia de derechos socia-
les, económicos y culturales. Para tal fin se propuso
un modelo alternativo de desarrollo al neoliberalismo
económico y a las propuestas de planificación central,
bajo el lema neo keynesiano o keynesianismo de libre
mercado: tanto Estado como sea necesario con tanto
mercado como sea posible.
Los principales antecedentes de la Ley 388 son5:
• Ley 9 de 1989, conocida como Ley de Reforma
Urbana. Entre otros principios, esta Ley impulsa
la defensa del derecho a la ciudad para todos
los ciudadanos, la superación de las condicio-
nes de informalidad, la mejora de las relaciones
comunidad-ciudad, la introducción de factores
de racionalidad en el diseño de los centros ur-
banos y la agilización de los procesos para el
manejo del desarrollo urbano.
• La Constitución de 1991, la descentralización
y las transformaciones económicas y políticas
mundiales. Estos procesos exigieron la actuali-
4 Ministerio de Desarrollo Económico, Ciudades y Ciudadanía.
5 Una discusión sobre el articulado de la ley. Se puede consultar en varias
publicaciones del gobierno nacional, disponibles en internet.
zación de la Ley 9. La nueva Constitución impli-
có, entre otros aspectos, la elaboración de un
Plan de Desarrollo en todos los municipios del
país. La Constitución postula la función social
y ecológica de la propiedad y la prevalencia del
interés general sobre el particular. Todo ello,
además, desde una nueva perspectiva que pro-
pone y postula el tránsito a una mayor demo-
cracia participativa.
• La elaboración de una Política Urbana denomi-
nada Ciudades y Ciudadanía y la modificación
de la Ley 9, sustentadas en la adopción de un
modelo alternativo que acepta los postulados
del mercado, pero planteando la necesidad de
corregir sus asimetrías.
La aplicación de la Ley: los casos de
Medellín y Bogotá
En la aplicación de la Ley 388 es importante dife-
renciar al menos dos escuelas teóricas: una de ori-
gen keynesiano, desarrollada a profundidad en Co-
lombia por el profesor Currie. De sus teorías de la
vivienda y la ciudad se inspiró la Ley 388 de 1997;
en ellas, como en las teorías keynesianas, por ejem-
plo, la plusvalía es la fuente de valor agregado y
generación de riqueza. Por lo tanto, no existe plus-
valía si no hay crecimiento económico, tanto a nivel
nacional como de la ciudad.
La otra escuela es de origen marxista, fundamenta-
da en la teoría del valor-trabajo. Allí, el valor de las
mercancías se encuentra en función de la fuerza de
trabajo socialmente necesaria para su producción.
Es una teoría de desgaste muscular muy distinta a
la teoría convencional moderna, donde el valor es
una propiedad emergente de las interacciones de
mercado a través de sus instituciones, la ley y el sis-
tema de precios. Muchos de sus más importantes
beneficios son apropiados en la operación regular
de los mercados y en la cooptación del mismo por
diferentes grupos de poder, económicos, jurídico
político y sociales.
Durante su vigencia, esta Ley ha sido afectada ne-
gativamente por esta discusión teórica en la que los
enfoques sobre crecimiento y desarrollo, eficiencia
y equidad, son centrales.
CIUDADES SOSTENIBLES 37
CIUDADES PARA LA VIDA
A nivel microeconómico jurídico se puede discutir
sobre los alcances y las limitaciones de la Ley a tra-
vés de sus normas específicas, con lo ocurrido en
Medellín recientemente cuando una torre del com-
plejo residencial Space, en el barrio El Poblado, se
derrumbó por no articular adecuadamente a nivel
microeconómico político la economía empresarial
y el derecho urbano, obligando a una mayor inter-
vención-regulación del Estado.
Dicha intervención, prevista en la Ley pero precaria-
mente desarrollada, según el Ministerio de Vivienda,
se encamina a la creación de una superintendencia
delegada para el sector edificador con el fin de ve-
lar por la calidad de las edificaciones, proteger a sus
compradores y realizar el seguimiento de los proyec-
tos desde el momento en el que se gestionan las li-
cencias hasta la etapa de la compra y su calidad en
la post-venta. Así mismo vigilará a los curadores ur-
banos, lo cual evita no solamente la cooptación de
los mismos por parte del gobierno, sino que además
impide la auto-regulación empresarial.
Donde
S representa Suelo, C representa Construcción, U representa Urbanismo, Sub representa Subsidios, Y representa Ingreso y Cre representa Cédito
Oferta
Suelo Suelo
Servicios Públicos
Otros Urbanismo Urbanismo
Materiales
Mano de obra Construcción
Capital
Norma
Esta ecuación representa, de una forma amplia-
da, a la vivienda y al urbanismo relacionando la
oferta y la demanda. El principal bien de la ciu-
dad, la vivienda, interactúa complejamente con
los precios básicos de la economía y con sus tra-
yectorias a través del ciclo económico de la cons-
trucción a nivel micro y del comportamiento del
PIB a nivel macroeconómico. 6
Las interacciones de los componentes menciona-
dos las representamos en la gráfica siguiente, apo-
6 Alcaldía Mayor, Plan de Desarrollo 2012-2016 Bogotá Humana.
38 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Por otra parte, el Plan de Desarrollo de Bogotá,
Bogotá Humana 2012-2016 6, promueve la den-
sificación sin segregación, está orientado por una
economía sustentable y provee un diagnóstico muy
moderno de las principales patologías de la ciudad:
una crisis ambiental y de expansión territorial hacia
los municipios de la sabana, en medio de una se-
gregación socio espacial y de un gobierno nacional
que, con su ideología de impulsar macro proyectos
urbanos, invade las competencias municipales en
el territorio. Este plan sin competencias territoriales
claras, busca un ordenamiento del territorio alre-
dedor del agua, no hace concertación democrática
de la norma, al igual que el Gobierno Nacional, y
ante la no aprobación del POT por el concejo, lo
aprueba por decreto municipal.
El Plan de Desarrollo de Bogotá aborda, igualmen-
te, las cuestiones de hábitat y territorio. Su visión
de economía mixta profundiza la democracia exis-
tente con mayor participación y reflexión crítica so-
bre la gestión urbana en un mundo glocal.
Demanda
Ingreos laborales Ingresos
Otros ingresos
Activos
Subsidios Subsidios
Crédito
Crédito
yados en la representación pictórica Gran Espiral,
del pintor y escultor Alexander Calder. Se ilustra la
articulación entre la economía como ciencia y la
planeación urbana como arte. En dicha articulación
se mantienen las diferencias que le son propias. Es
como son pensables la construcción de ciudades
ambientalmente sustentables, incluyentes y equi-
tativas, como lo es la búsqueda de la Revolución
Urbana en Ecuador. En ella, derecho, economía y
arquitectura, en diálogo complejo, establecen las
bases del urbanismo de la ciudad.
 PRECIOS BÁSICOS:
Regulación del estado en la
competencia aportando
Productividad y creando
competencia por los mercados

Precios Básicos
(tasa de cambio,
tasa de interés,
inflación…)

PIB

Consideraciones finales garantizar el derecho de la colectividad a participar

La Ley 388 es el resultado de una práctica colec-
tiva para desarrollar instrumentos de planificación
urbana encaminados a definir las reglas de juego
para el ordenamiento territorial, con un fuerte én-
fasis en la dimensión intra-urbana del territorio. En
términos instrumentales es el diseño de una caja de
herramientas que puede ser utilizada para profun-
dizar la democracia participativa en la ciudad. Es
una Ley que concretó el mandato constitucional de
en los incrementos del suelo, que no provienen solo
del esfuerzo y el trabajo de los propietarios, sino de
acciones colectivas externas a ellos, derivadas de la
actuación e inversión de lo público y lo privado que
se concretan en el territorio. Por ello, la planeación
y la gestión urbana deben saber articular las dimen-
siones centrales de la sociedad: mercado y Estado,
tratando de crear un espacio donde sea posible el
hábitat, la gobernabilidad y el Bien-estar:

HÁBITAT - GOBERNABILIDAD Y BIEN-ESTAR

Filosofía del Economía
derecho política

Estado Gobernabilidad
Mercado

Leyes Precios

No exclusión
espacial Bien-Estar

Hábitat

CIUDADES SOSTENIBLES 39
CIUDADES PARA LA VIDA
La búsqueda ético-política de la política urbana del
salto social (Ley 388 de 1997) se encuentra muy
cerca de la Revolución Urbana que vive Ecuador.
Las preguntas de la resistencia indígena en el Ecua-
dor, como la resistencia campesina en Colombia,
se pueden englobar bajo los valores de muchas de
las organizaciones que luchan por un hábitat sos-
tenible y que hoy se confunden con la urgencia de
crearle un espacio público al derecho a la ciudad,
como un derecho humano indivisible en sus ma-
nifestaciones individuales y colectivas. Es una bús-
queda donde la ley, como toda ley, está llena de
preguntas abiertas, incluso de preguntas como las
que realizan las mujeres indígenas hoy en el Ecua-
dor: “¿Quién es más pobre?, ¿Aquel que recibe un
sueldo y tiene que pagar por todo o aquel que po-
dría tener la libertad de vivir en su territorio y de
sembrar su propia comida?”.7
• Giraldo, Fabio. «El Estado Social de Derecho:
el Hábitat y la Ciudad.» en Bogotá: las políti-
cas públicas y la ciudad, de Fabio Giraldo, Edar
Reveiz, Jorge
• González, Iván y Moncayo, Edgar. Bogotá:
Academia Colombiana de Ciencias Económi-
cas, 2013.
• El País, Diario. Mujeres indígenas se manifies-
tan en Quito contra la explotación natural.
18 de Octubre de 2013. http://internacional.
elpais.com/internacional/2013/10/18/actuali-
dad/1382067876_357276.html.
• Stiglitz, Joseph. El precio de la desigualdad: el
1% de la población tiene lo que el 99% nece-
sita. Bogotá: Tauros, 2012.

Bibliografía
• Alcaldía Mayor de Bogotá. Plan de desarrollo
2012-2016 Bogotá Humana. 2012 de 29 de
febrero.http://www.bogotahumana.gov.co/
index.php/component/content/article/11-plan-
de-desarrollo/410-lan-de-desarrollo-bogota-
humana-2012-2016.
• Giraldo, Fabio. Ciudades y Ciudadanía -La Polí-
tica Urbana del Salto Social-. Bogotá: Ministe-
rio de Desarrollo Económico, 1995.
• Giraldo, Fabio. «El Estado Social de Derecho:
el Hábitat y la Ciudad.» en Bogotá: las políti-
cas públicas y la ciudad, de Fabio Giraldo, Edar
Reveiz, Jorge
• González, Iván y Moncayo, Edgar. Bogotá:
Academia Colombiana de Ciencias Económi-
cas, 2013.
• El País, Diario. Mujeres indígenas se manifies-
tan en Quito contra la explotación natural.
18 de Octubre de 2013. http://internacional.
elpais.com/internacional/2013/10/18/actuali-
dad/1382067876_357276.html.
• Stiglitz, Joseph. El precio de la desigualdad: el
1% de la población tiene lo que el 99% nece-
sita. Bogotá: Tauros, 2012.

7 «Mujeres indígenas se manifiestan en Quito contra la exploración natural»

diario El País, Madrid, 18 de Octubre de 2013. En http://internacional.elpais.
com/internacional/2013/10/18/actualidad/1382067876_357276.html

40 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
 MARÍA JOSÉ MONTALVO CEPEDA

Ingeniera Geógrafa y de Medio Ambiente, con una maestría en Gestión Ambien-

tal. Ha trabajado en el Ministerio de Energía y Minas, vinculada a temas de pro-
tección ambiental en el sector hidrocarburífero. Posteriormente acompañó varios
procesos de consultoría. A partir de 2006 se incorpora a la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo (SENPLADES), inicialmente en la Unidad de Gestión de
Riesgos y, tiempo después, en la Dirección de Planificación y Ordenamiento Terri-
torial en la que ha trabajado como analista y directora de área. Durante el último
año lideró el proceso para la construcción de la Estrategia Territorial Nacional.

La Estrategia Territorial Nacional
A8partir de la aprobación de la Constitución en el
2008, la planificación y el ordenamiento territorial
cobran un rol preponderante porque se establece
la necesidad de que todos los niveles de gobier-
no realicen un ordenamiento territorial vinculado
al desarrollo y, sobre todo, de manera articulada
entre los diferentes niveles de gobierno, con miras
a lograr el Buen Vivir.
Este impulso surge de conocer experiencias pun-
tuales y aisladas de planificación y ordenamiento
territorial que no tuvieron impacto ni fueron repli-
cadas a nivel nacional, además de que cada actor
no se reconocía como parte de un todo, sino to-
talmente independientes. Esto generó procesos no
sostenibles ni funcionales. Otro problema fue que
las iniciativas existentes no combinaban los objeti-
vos de desarrollo planteados, con lo que el territo-
rio puede efectivamente soportar en función de sus
aptitudes (potencialidades y restricciones). A esto
se sumó la ausencia de una política nacional de or-
denamiento territorial que estableciera parámetros
al accionar de los diferentes actores y niveles de
gobierno sobre un mismo territorio.
En este sentido, en el Plan Nacional para el Buen Vi-
vir 2009 – 2013 ya se incorporó una primera versión
de la Estrategia Territorial Nacional (ETN) y Agendas
Zonales, como referentes de la planificación y orde-
8 Los mapas incluidos en este texto han sido tomados y adaptados del
Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 – 2017, donde constan las respec-
tivas fuentes de información.
8
namiento territorial. Sin embargo, no es sino hasta
el año 2010, cuando se aprueba el Código Orgánico
de Planificación y Finanzas Públicas, que la ETN cobra
fuerza pues es entonces que se la considera comple-
mentaria al Plan Nacional de Desarrollo y parte de los
instrumentos del Sistema Nacional Descentralizado
de Planificación Participativa.
La Estrategia Territorial Nacional orienta las decisio-
nes de planificación territorial desde el nivel nacio-
nal y articula lo definido en las políticas públicas
con las condiciones del territorio, específicamente
en función de su oferta ambiental. Esta estrategia
sirve también para optimizar la inversión del Estado
a través de generar miradas sinérgicas y no única-
mente sectoriales.
Para la construcción de esta estrategia, que forma
parte del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 –
2017, se examinaron al menos 250 variables (bio-
físicas, sociales, económicas) y se partió de dos
enfoques metodológicos. Primero, se definieron
14 unidades de síntesis territorial que correspon-
den a zonas homogéneas en términos de variables
geomorfológicas, geológicas, de uso del suelo y
cobertura vegetal natural, a partir de las cuales se
identificaron las potencialidades y limitaciones te-
rritoriales. Complementariamente a este proceso,
se analizó la estructura del sistema de asentamien-
tos humanos en el territorio, seleccionando aque-
llos con una población mayor a 10.000 habitantes
y articulados, principalmente, por las vías terres-
tres, para conocer cuál es la jerarquía funcional de
acuerdo a la gama de servicios que poseen y cuál

CIUDADES SOSTENIBLES 41
CIUDADES PARA LA VIDA
es la especialidad económica funcional. Sobre esta
base se trabajaron los cuatro ejes de la Estrategia
Territorial Nacional: a) asentamientos humanos; b)
Ejes de la Estrategia Territorial
Nacional
En relación a los asentamientos humanos, la Es-
trategia Territorial Nacional determinó que los prin-
cipales problemas radican en la histórica bicefalía
Quito-Guayaquil, en el limitado crecimiento de
ciudades intermedias que son expulsoras de pobla-
ción, y la descontrolada expansión urbana que está
copando zonas con vocación agroproductiva o de
conservación y manejo, y generando zonas de ries-
go. La Estrategia Territorial Nacional propone un
reequilibrio en la red, que implica promover la uni-
versalización de servicios públicos y básicos en las
Modelo territorial propuesto de
asentamientos humanos
42 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
sustentabilidad ambiental; c) reducción de brechas;
y, d) transformación de la matriz productiva.
ciudades intermedias y la implementación de in-
fraestructura de apoyo a la producción. La Estrate-
gia Territorial Nacional pone énfasis en la creación
de redes sinérgicas complementarias que viabili-
cen el desarrollo para evitar competencias inne-
cesarias en los territorios y, en su lugar, fortalecer
las capacidades locales minimizando la migra-
ción. Esta lógica también es sugerida para las zo-
nas fronterizas y propone que las intervenciones
sean corresponsables y complementarias.
En el eje de sustentabilidad ambiental se partió
de la existencia de una gran divisoria de aguas que
determina la formación de dos sistemas hidrográfi-
cos principales: Pacífico y Amazonas, con caracte-
rísticas diferenciadas.
La vertiente del Pacífico concentra el 80% de la
población (11,5 millones de habitantes aproxima-
damente), tiene un 27% de cobertura vegetal na-
tural y alrededor del 16,5% de cobertura vegetal
natural con estatus legal de protección. Estas con-
diciones implican un mayor desgaste y degradación
de los recursos naturales, afectando directamente
las condiciones de calidad de vida y aspectos pro-
ductivos en general. En esta vertiente existe mayor
presión sobre las zonas de producción de agua por
expansión de fronteras urbanas y productivas.
La vertiente del Amazonas, en cambio, contiene el
73% de la cobertura natural del país, de los cuales
más del 83,5% tiene estatus legal de protección, es
decir, forma parte del Patrimonio de Áreas Natura-
les Protegidas (PANE), y concentra también la mayor
cantidad de páramo. Con respecto a la concentra-
ción demográfica, apenas el 20% de la población
nacional (2,75 millones de habitantes aproximada-
mente) se encuentra distribuida en esta vertiente.
A partir de esta lectura se identifica que los eco-
sistemas están sometidos a fuertes presiones oca-
sionadas por las actividades antrópicas y produc-
tivas, siendo las áreas protegidas frecuentemente
afectadas por el cambio de cobertura vegetal en
las zonas próximas. En Galápagos, los principales
problemas están dados por calidad ambiental, es-
Modelo territorial propuesto para la transformación
de la matriz productiva (zonas potenciales)
pecies invasoras y población flotante. En las zonas
marino costeras se evidencian problemas por aguas
residuales domésticas e industriales, principalmen-
te. En este sentido la Estrategia Territorial Nacional
propone lineamientos y directrices de ordenamien-
to territorial para conservar, proteger y recuperar
los ecosistemas degradados.
Para la reducción de brechas se utilizó como in-
formación secundaria el Atlas de Desigualdades So-
cio Económicas del Ecuador. Con esta información
se pueden apreciar los avances que ha alcanzado
el país en cuanto a reducción de brechas desde el
año 1990 hasta el 2010. A pesar de que ha exis-
tido mejoría, aún se presentan carencias, especial-
mente en educación, salud y nutrición, empleo, vi-
vienda, pobreza e inequidad social. Igualmente, el
atlas permite identificar las zonas más vulnerables
y que requieren intervenciones integrales, no solo
sociales sino también ambientales y productivas. A
través de la propuesta de distritos administrativos,
se establecen propuestas de intervención integral
para garantizar la cobertura y dotación de servicios
de manera más cercana a la población.
En lo referente a la transformación de la matriz
productiva, se identifican las zonas potenciales
para implantar industrias, agroindustrias y proyec-
tos estratégicos (astillero, petroquímica, refinería,
metalúrgica, siderúrgica, minería, hidroeléctricas,
entre otras) en función de las características del te-
rritorio, potencialidades y limitaciones. Esta aproxi-
mación territorial requiere complementarse con los
respectivos estudios de factibilidad.
CIUDADES SOSTENIBLES 43
CIUDADES PARA LA VIDA
Todos los lineamientos definidos por la Estrategia
Territorial Nacional se concretan con los procesos
de desconcentración y descentralización del Esta-
do. Por eso están contenidos en nueve Agendas
Zonales que son referentes para la planificación
entre el nivel nacional y el nivel local, y viabilizan
resultados como la optimización y calidad de la in-
versión pública, la cohesión política y social, la arti-
culación con los GAD y la organización del Estado
en el territorio.
Avances y retos
Hasta la fecha, los avances que se pueden mencio-
nar en planificación y ordenamiento territorial son:
• Se cuenta con un instrumento nacional de pla-
nificación territorial, que es la Estrategia Terri-
torial Nacional.
• Existe un marco legal vigente vinculado a los te-
mas, como el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, y otros
que están en construcción como el Anteproyecto
de Ley de Gestión y Uso del Suelo.
• Todos los niveles de GAD tienen sus instrumen-
tos generados.
• Existe un sistema de seguimiento al cumplimien-
to de metas para los GAD, denominado SIGAD.
• La transferencia de competencias está avanza-
do y se cuenta con un plan para este proceso.
• Hay generación de información multipropósito
para algunas áreas a nivel nacional.
• Existe el Sistema Nacional de Información.
• Está en marcha un proceso de fortalecimiento
de capacidades en los niveles locales.
44 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Los principales retos en planificación y ordenamien-
to territorial son:
• Lograr la articulación y correspondencia de los pro-
cesos de planificación y ordenamiento territorial en-
tre niveles de gobierno y en un mismo nivel.
• Consolidar los espacios de concertación, discu-
sión y articulación. Es importante vincular en
estos espacios a quienes financian los procesos
y la cooperación internacional.
• Generar indicadores territoriales que puedan
medir de manera cuantitativa el impacto de las
intervenciones nacionales y locales.
• Consolidar la generación de información multi-
propósito con fines de planificación.
• Lograr la territorialización de la inversión pú-
blica, vinculación planificación – presupuesto.
• Consolidar el proceso de fortalecimiento de ca-
pacidades a nivel local, en estrecha coordinación
con el Consejo Nacional de Competencias.
• Trabajar en el desarrollo de plataformas virtua-
les con las universidades para la capacitación a
funcionarios públicos y promover que el Siste-
ma de Educación Superior forme profesionales
afines a estas temáticas.
• Emprender en la planificación urbana, dado el
crecimiento de los asentamientos humanos,
en detrimento de áreas agro-productivas y la
ocupación de terrenos con alta vulnerabilidad
a peligros naturales.
 NICOLÁS CARCELÉN

Arquitecto con Maestría en Desarrollo Urbano y Cooperación Internacional por

la Universidad Técnica de Darmstadt en Alemania, y en Desarrollo Urbano y
Arquitectura Sostenible de Emergencia por la Universidad Internacional de Cata-
luña en España. Cuenta con un curso de especialización en Planificación Urbana
y Reajuste de Terrenos de JICA en Obihiro, Japón. Trabajó durante seis años en
la Dirección de Planificación del Municipio de Quito llegando a ser Jefe de la Uni-
dad de Proyectos. Posteriormente trabajó en el Ministerio de Desarrollo Urbano
y Vivienda como Asesor Ministerial. Actualmente es Gerente de Urbanismo y
Arquitectura en la Empresa Pública Yachay EP.

Yachay, la primera ciudad planificada del país

Yachay surge como una idea para materializar las pro-
puestas de cambio de la matriz productiva estable-
cidas en el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017.
La necesidad de generar, transmitir y aplicar modelos
productivos alternativos a partir del conocimiento, re-
quiere de un espacio más allá de la universidad, que
vincule academia, centros de investigación y centros
de producción industrial. La ubicación de este nuevo
polo de desarrollo es una consecuencia de lo plantea-
do en la Estrategia Territorial Nacional (ETN) y de esta
manera surge la propuesta de una nueva ciudad, la
ciudad del conocimiento.
El Plan Nacional del Buen Vivir propone impulsar
el cambio de la matriz productiva a través de la
innovación, la ciencia y la tecnología, generando
nuevos modelos productivos y de consumo. Ac-
tualmente, el modelo extractivista y exportador
de materia prima es dependiente del mercado
mundial y está limitado a los recursos naturales.
La propuesta es cambiar este modelo por una
economía diversificada, generando un alto valor
agregado a la materia prima producida localmen-
te. En este sentido, la inversión en innovación,
ciencia y tecnología es fundamental.
Para cumplir este objetivo es necesario contar con
los recursos humanos y con los espacios adecua-
dos, como aquellos para transmitir y difundir cono-
cimiento. Es así como surge el proyecto de la Uni-
versidad Experimental de Tecnología. Sin embargo,
la difusión y transmisión de conocimientos no es
suficiente. Es preciso contar, además, con espacios
para la generación y aplicación del conocimiento.
Esto se traduce en la necesidad de centros de in-
vestigación de alto nivel y plataformas tecnológicas
e industriales adecuadas para la producción de lo
que se ha investigado. La concentración de estos
tres espacios hace necesaria la concepción de un
nuevo espacio urbano. Así, nace la Ciudad del Co-
nocimiento: Yachay.
La Estrategia Territorial Nacional propone además
un desarrollo territorial equilibrado y sostenible que
permita la redistribución de la riqueza a distintos
sectores del territorio. Con esto se mejorarán las
condiciones de vida de todo el país y se fortalece-
rá una estructura territorial policéntrica. Bajo estos
principios se inicia la búsqueda de la posible locali-
zación del proyecto de la Ciudad del Conocimien-
to. Se elige, finalmente, el cantón Urcuquí que, por
su ubicación estratégica dentro de la Región 1, per-
mitirá generar una micro centralidad para una zona
deprimida y con altas presiones externas vincula-
das a la cercanía con la frontera. El proyecto abarca
una extensión de 4.500 hectáreas muy cercanas a
la ciudad de Ibarra, en un territorio compuesto por
cuatro plataformas de pendientes suaves, rodeadas
de grandes quebradas y atravesadas por colinas.
Principios y estrategias
El proyecto de una nueva ciudad no solo requiere
de un espacio físico sino de un nuevo modelo de
concepción del territorio y de los espacios urbanos,

CIUDADES SOSTENIBLES 45
CIUDADES PARA LA VIDA
que proponga alternativas a los problemas tradi-
cionales de la ciudad contemporánea como son la
segregación espacial, la dispersión territorial, la de-
gradación ambiental, entre otros.
La propuesta conceptual de Yachay es la de un mo-
delo espacial incluyente que no genere segregación
de usuarios por sus condiciones tanto físicas como
sociales; un modelo democrático que permita el uso
político de la ciudad y socialice los beneficios genera-
dos por el modelo productivo; un modelo de ciudad
compacto y denso que optimice las inversiones públi-
cas en infraestructura, facilite la movilidad sostenible,
incentive la interacción social. En síntesis, un modelo
de ciudad resiliente que, desde su misma estructura,
permita enfrentar situaciones de desastres y, además,
un modelo de ciudad ubicua que permita contar con
un sistema de alta tecnología, que lidere los nuevos
modelos socio-espaciales vinculados a las tecnologías
de la información y la comunicación. Y, ante todo,
un modelo de ciudad dinámico e integrador que per-
mita a sus habitantes interactuar cooperativamente y
desarrollar nuevos modelos de ciudad que satisfagan
sus cambiantes necesidades.
Es importante tomar en cuenta que la planifica-
ción territorial de Yachay es excepcional, primero
porque se trata de un extenso territorio rural con
poquísimas construcciones preexistentes, pero ade-
más porque el territorio entero es de propiedad pú-
blica lo cual modifica sustancialmente el modelo de
46 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
gestión territorial que, en otros casos, estaría muy
condicionado por el mercado inmobiliario.
En este contexto, Yachay se ha planteado un con-
junto de estrategias territoriales para lograr los ob-
jetivos y conceptos planteados:
• La declaratoria de Yachay como Zona Especial
de Desarrollo Económico, que convierte a este
territorio en un espacio con categoría de desti-
nado aduanero, le otorga preferencias arance-
larias a los inversores y logra encadenamientos
productivos y una mayor diversificación de la
oferta exportable. Sin embargo, por otro lado,
esto requiere de estrictos modelos de gestión y
control del territorio.
• La salvaguarda del dominio de la propiedad
como pública, mecanismo que apuntala el
control del desarrollo ordenado del territorio y
que constituye una estrategia para la recupe-
ración total de las plusvalías a favor del Estado.
• La aplicación del concepto de crecimiento in-
teligente que, vinculado al punto anterior, ga-
rantiza el desarrollo de una ciudad compacta,
con distintos niveles de intensidad de uso. Esta
estrategia permite consolidar las áreas cons-
truidas y generar mayor vitalidad urbana.
• El uso de los conceptos de movilidad sosteni-
ble para el uso eficiente de los recursos ener-
géticos y la promoción de modos alternati-
vos de movilidad, priorizando al peatón pero,
además, para generar espacios de mayor in-
teractividad social en el área urbana consoli-
dada. Esta estrategia no puede ser aplicable
sin la anterior.
• La construcción de un modelo territorial que se
articule e integre a los sistemas naturales pre-
existentes, de manera que no interrumpa flujos
y modelos de relaciones entre los distintos ele-
mentos del sistema territorial preexistente. Esta
estrategia intenta borrar las fronteras entre la
naturaleza y el entorno urbano.
Instrumentos de planificación y
gestión
Vinculados a estas estrategias, se ha escogido un
conjunto de instrumentos planificación y gestión
territorial. Para desarrollar un ordenamiento terri-
torial articulado al crecimiento inteligente, se utili-
zó el transecto como instrumento de planificación,
además de varios códigos de planificación y de ges-
tión. También se propone la construcción de planes
Transecto
participativos para las comunidades y el uso del
reajuste participativo de tierras.
• El transecto es un instrumento que utiliza como
principio metodológico la organización del te-
rritorio por zonas de intensidad de uso, desde
las zonas naturales hasta las zonas urbanas de
alta densidad.
• El Código Morfológico, es un complemento
del transecto y permite identificar la forma de
ocupación predial por zonas. La forma de ocu-
pación no se limita a la ocupación en planta,
sino que entrega más condicionantes formales
relacionadas a una imagen urbana deseada.
• El Código Tipológico identifica tipologías arqui-
tectónicas para cada patrón morfológico. En
este documento se identifican, principalmente,
temas de composición de fachadas para lograr
conjuntos homogéneos.
• El Código de Espacio Público identifica con-
diciones y patrones de diseño de vías y áreas
verdes y duras del espacio público para lograr
la construcción de lugares activos y acordes a
los principios de movilidad sostenible y acce-
sibilidad universal.
CIUDADES SOSTENIBLES 47
CIUDADES PARA LA VIDA
• El Código de Diseño Ecológico define condicio-
nes de diseño arquitectónico de edificios para
lograr un eficiente uso de los recursos, princi-
palmente agua y energéticos.
• El Código de Diseño Universal define determi-
nantes de diseño para garantizar la accesibi-
lidad universal, tanto para espacios públicos
como para edificaciones. Este código identifica
diferentes elementos de diseño para usuarios
con distintas capacidades.
• La planificación territorial participativa se pro-
pone aplicarla para el desarrollo de planes en
las comunidades que se encuentran dentro del
polígono de intervención y así lograr una ade-
cuada integración del territorio.
• El reajuste participativo de tierras se plantea
como un instrumento de gestión del suelo que
se usará en los bordes del polígono para lograr,
al igual que en el caso de las comunidades, una
adecuada integración territorial.
El uso integral de estos instrumentos permite la
concreción de los principios y conceptos que se
buscan para la ciudad del conocimiento. Metodo-
lógicamente se inició por identificar las zonas desa-
rrollables, descartando zonas de altas pendientes,
zonas ecológicamente sensibles y zonas pobladas,
y respetando preexistencias patrimoniales, de cami-
nos e hídricas de canales, reservorios y fuentes de
agua. Sobre este territorio se planteó una organiza-
ción conceptual del mismo y una división territorial
en zonas de desarrollo. Se organizó una propuesta
de grilla y un sistema verde y de equipamientos.
Sobre eso se definió un transecto y se identificaron
etapas de crecimiento.

48 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Conclusiones Mesa 1
La planificación urbana constituye una herramienta
clave para la construcción de ciudades sostenibles.
En el Ecuador, esta planificación está enmarcada,
tanto por la Constitución de la República de 2008
como por el Código Orgánico de Organización Te-
rritorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)
y por el Código de Planificación y Finanzas Públicas
(COPFP). Estos marcos legales, si bien establecen
entradas fundamentales para la planificación del
desarrollo y el ordenamiento territorial a nivel na-
cional y local, siguen siendo insumos escasos para
lograr territorios ordenados y ciudades prósperas.
Bajo este esquema emerge uno de los proyectos em-
blemáticos del Gobierno Nacional actual: Yachay, la
Ciudad del Conocimiento. Este proyecto busca cons-
truir la primera ciudad planificada del país utilizando
diferentes instrumentos de planificación urbana de
cara a la consolidación de un importante polo de in-
novación tecnológica e investigación. Es así que Ya-
chay ha proyectado configurarse como un ejemplo
de sustentabilidad, inclusión y equidad urbana, tanto
a nivel nacional como internacional.

Las experiencias de otros países de América Latina,

como es el caso de Colombia con la Ley 388, han
servido como referentes para desarrollar y profun-
dizar los marcos legales que dispone el país. La ley
colombiana, expedida en 1997, define las reglas de
juego del ordenamiento territorial en ese país y es-
tablece las pautas para operativizar procesos parti-
cipativos que legitiman dichas reglas. Esto significa
que, aunque con ciertos altibajos en su aplicación,
la Ley 388 configura un esfuerzo importante por
ensamblar, dentro de la planificación urbana, los
intereses privados (mercado), con los de la colec-
tividad (Estado), a fin de promover ciudades más
equitativas e incluyentes.

En el Ecuador, la Estrategia Territorial Nacional (ETN)

contiene los lineamientos para el ordenamiento fí-
sico del territorio que se articulan a los procesos de
desconcentración y descentralización del Estado, los
cuales crean escenarios propicios para el despliegue
de una planificación urbana adecuada. En este sen-
tido, las nueve Agendas Zonales que conforman la
Estrategia Territorial Nacional, y que sirven como base
para la articulación entre el nivel nacional y el nivel © Archivo ONU-Habitat
local, dan como resultado la optimización y calidad
de la inversión pública, la cohesión política y social, la
articulación con los GAD y la organización del Estado
en el territorio. Estos insumos, vinculados a la plani-
ficación urbana de los municipios, contribuyen a la
creación de ciudades sostenibles.

CIUDADES SOSTENIBLES 49
CIUDADES PARA LA VIDA
 Mesa Temática 2:
Herramientas de Gestión de Suelo
En este espacio se propone una reflexión sobre diversas herramientas de
gestión de suelo, bajo una perspectiva de financiación del desarrollo urba-
no, de intervención en la morfología urbana y de regulación del mercado
del suelo. Para introducir el tema, se analiza la herramienta del reajuste
de terrenos en Japón, país que cuenta con un sistema avanzado en su
implementación. Este aporte brinda algunas pistas a la comprensión de la
gestión del suelo en Ecuador, a partir del proyecto de Ley Orgánica de Uso
y Gestión del Suelo impulsado por el Gobierno Nacional. Adicionalmen-
te, se presentan los instrumentos utilizados por el Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito para la implementación de un desarrollo urbano
equitativo y sostenible hacia la concreción del derecho a la ciudad. Y, para
finalizar, se exponen alternativas para un desarrollo territorial equitativo,
bajo la perspectiva de la corresponsabilidad entre la población y los go-
biernos locales.

Moderador: Boris Vélez, INMOBILIAR

© Archivo ONU-Habitat, Francois Laso

50 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
YOJI KINOSHITA

Abogado de origen japonés. Obtuvo su título de Derecho en la Universidad Rit-

sumeikan, Japón, y está en proceso de obtener un Doctorado en la Universidad
de Nagoya. Fue oficial del Ministerio de Infraestructura y Transporte del Japón,
ocupando varios cargos, entre ellos el de jurista durante 25 años. Dentro del Mi-
nisterio de Asuntos Exteriores, trabajó en la Embajada del Japón en Colombia
como primer secretario y jefe de la Sección Económica. Se desempeñó además
como oficial del Ministerio de Gabinete (Prime Minister Office) en Japón. Ha sido
experto de JICA y asesor presidencial de Colombia en el ámbito de política de
infraestructura. Ha escrito varias obras académicas sobre planificación urbana.

Reajuste de terrenos en Japón9

Características del sistema de
reajuste de tierras en Japón9
Históricamente, Japón ha desarrollado su propia mo-
dalidad de reajuste de tierras, combinando su meto-
dología de acuerdos sobre tierras agrícolas, que se
han aplicado desde la era Meiji, con el sistema de
reajuste de tierras alemán (desde la Ley Agraria de
Prusia a la Ley Adickes), para fomentar su aplicación
a lo largo de todo su territorio. Es importante señalar
que el origen del sistema de reajuste de tierras ale-
mán proviene de las leyes prusianas. El gobierno ja-
ponés de la era Meiji, en la urgencia por establecer el
sistema jurídico como base del Estado-Nación moder-
no con competencia para enfrentarse a las potencias
más importantes de la época, tomó como principal
referencia las leyes prusianas, tal como se refleja en la
Constitución Meiji.
Prusia era un Estado-Nación de monarquía cons-
titucional y por tanto su sistema jurídico podía
adaptarse a la Constitución Meiji que adoptó esta
forma de gobierno. El sistema de reajuste de tierras
japonés se desarrolló en el transcurso de la historia
mencionada. Por tanto, para analizar las caracterís-
ticas del sistema de reajuste de tierras japonés, en
comparación con los casos de los países sudameri-
canos, es importante destacar tres aspectos:
9 Este artículo está basado en la versión original: “The International Target
Range of Japan’s Land Readjustment System in Technical Cooperation
– An analysis based on experiences in South América” en: Regional De-
velopment Methodologies and Techniques Popping Out to the World,
“Regional Development”, June 2013 (Vol. 585), publicado por Japan
Center for Area Development Research.
a. Modelo de acto administrativo
En el sistema de reajuste de tierras japonés, los
procedimientos legales para la reparcelación
están redactados como un acto administrativo.
Gracias a esto, la sustitución de tierras (tras-
paso de los derechos de propiedad), que es el
núcleo de los procedimientos legales para el
reajuste de tierras, está sumamente garantiza-
da y, para ello, los procesos de implementación
tienen que cumplir unos estrictos requisitos de
carácter público.
b. Procedimientos concretos y meticulosos
En Japón, los procedimientos de reajuste de
tierras se estipulan mediante normas extensas
y detalladas, que incluyen no sólo 150 artículos
de ley, la mayor parte relativas a excepciones
especiales a las reglas establecidas en el dere-
cho privado, sino también decretos y ordenan-
zas ministeriales.
c. Énfasis en los espacios públicos funcionales
En el sistema de reajuste de tierras de Japón
existe especial atención al objetivo de garan-
tizar la disponibilidad y el uso de los espacios
públicos, como carreteras y parques. Es una
consecuencia natural y, mucho más, lógica,
teniendo en cuenta las experiencias anteriores
de Japón en cuanto a la destrucción de sus
ciudades debido al gran terremoto de Kanto
y a la Segunda Guerra Mundial; y la necesi-
dad de su creación por la alta densidad de
población en casas y otros edificios de zonas

CIUDADES SOSTENIBLES 51
CIUDADES PARA LA VIDA
 residenciales. Los países sudameri-
canos, por otra parte, contemplan
los espacios públicos desde una
perspectiva más amplia.
La transición internacional del reajuste de tierras y la difusión a países sudamericanos
1801~
Ley de Acuerdos sobre Terre-
nos Agrícolas de Prusia
Ley Adickes (1902, Frankfurt)
Desarrollo urbano con expan-
sión de las ciudades
España, segunda mitad del
siglo XIX
Ensanche de Barcelona
• Reajuste de tierras
áreas del exterior de las
murallas
• Teoría de Cerdà
52 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Antes RT
Sr. A
Sr. E
Sr. B
Sr. C Sr. D 300 m2
Sr. E
Sr. B Terreno
de Reserva
Parque
Sr. C Sr. D 200 m2 100 m2
Sr. A, después Proporción de la
Después RT del RT contribución
1901 ~ 2001 ~
Japón, siglo XX Colombia, siglo XXI
Dedicación a la reconstrucción de Japón-España: mezcla de los dos
las ciudades tras el gran terremoto modelos
de Kanto y el período posterior a
la II Guerra Mundial Ley 388 de 1997, Colombia
• Reajuste de tierras
+ Renovación urbana
Ley de Reajuste de Tierras (1954) • Posibilidades de crecimiento de
Desarrollo de la infraestructura varias funciones:
+ Aumento del uso residencial
- Mantenimiento de los
espacios abiertos
- Construcción de viviendas
Ley de Renovación Urbana (1969) sociales
Mayor utilización de la tierra
+ Renovación de la función urbana - Prevención de desastres
- Garantía de movilidades
- Servicios públicos
- Solución a los barrios mar-
ginales
España, siglo XX
Ley Estatal (1920)
en Reparcelación (reparcelamiento de
tierras) Difusión a los países sudameri-
canos
El objetivo del sistema de reajuste
de tierras de Japón en el contexto
de la cooperación técnica
Debemos preguntarnos ¿hasta qué punto el siste-
ma de reajuste de tierras de Japón, en vista de las
características mencionadas anteriormente, puede
ponerse en práctica en otros países? Lastimosa-
mente, su aplicación es limitada en comparación
con la de los países sudamericanos. La razón prin-
cipal de esta limitación es su enfoque respecto a
los procedimientos de la reparcelación como objeto
del acto administrativo, que es lo mismo que los
procedimientos del traspaso de derechos estipula-
do en la Ley de Renovación Urbana.
Esto proviene del tiempo en el que Japón, al in-
troducir las características de las leyes tradicio-
nales de administración de la época prusiana,
estableció una clara distinción entre el derecho
público y el derecho privado y estipuló actos ad-
ministrativos con un gran poder de ejecución
como la validez oficial, mantenimiento de la vali-
dez provisional hasta la anulación del acto admi-
nistrativo mediante sentencia, y la validez incues-
tionable, limitación del período de tiempo para
iniciar una demanda.
Esto refleja la determinación de los legisladores de fo-
mentar el reajuste de tierras con seguridad y énfasis
en el momento de su promulgación. Por consiguien-
te, la Ley de Reajuste de Tierras implica un sistema
jurídico amplio y complicado, que establece:
a. El requisito de que el gobierno revisará el pro-
yecto en la fase de redacción de un órgano de
ejecución, la fase de planificación y la fase de re-
parcelación con el fin de garantizar rigurosamen-
te su carácter público. En el modelo de acuerdo
privado sólo se necesita una revisión por parte
del gobierno en la fase de planificación.
b. Un sistema de reparcelación provisional para
garantizar el uso de la tierra antes de las activi-
dades de reparcelación. En el modelo de acuer-
do privado se trata del contenido del contrato
y, por tanto, no es necesario el sistema de re-
parcelación provisional.
c. Una cantidad considerable de excepciones es-
peciales a las reglas establecidas por el derecho
privado para las intervenciones del órgano de
ejecución en el traspaso de derechos, heren-
cia o liquidación, etc. En el modelo de acuerdo
privado, esto se lleva a cabo conforme a las
normas del derecho privado y, por tanto, no
son necesarias estas reglas especiales.
Evidentemente, el sistema japonés, basado en estos
actos administrativos, no es apto para la aplicación
directa en el entorno social sudamericano en el que
la relación entre los sectores público y privado se
considera equitativa. Por consiguiente, el reajuste
de tierras se lleva a cabo conforme a las normas
del derecho privado. Así mismo, la comprensión del
amplio y complicado sistema jurídico japonés re-
sultaría prácticamente imposible para las personas
en o de otros países. Por el contrario, la Ley 388
en Colombia y el Estatuto de la Ciudad en Brasil
son fáciles de entender, incluso para un extranjero.
Existe otro aspecto más que limita la aplicación del
sistema de reajuste de tierras japonés: su manera
de definir el concepto legal de bienes inmuebles, ya
que el Código Civil de Japón establece diferentes
tratamientos para terrenos y edificios, que apenas
se observa en otras partes del mundo.
En primer lugar, Japón dispone de dos leyes inde-
pendientes sobre bienes inmuebles: la Ley de Rea-
juste de Tierras, que trata las cuestiones relativas
a los derechos sobre la propiedad de la tierra; y,
la Ley de Renovación Urbana, que se ocupa de los
edificios, a nivel de los derechos relativos al interior
de los mismos, aunque las estructuras de estas dos
leyes son prácticamente iguales. Esto provoca una
distinción en los procedimientos de reparcelación
de tierras y de traspaso de derechos.
Por otra parte, en los países sudamericanos en ge-
neral, los derechos relativos a la tierra y los edificios
se tratan de manera unificada, lo cual es más razo-
nable. En este sentido, el concepto de derecho de
arrendamiento, que empieza por el arrendamien-
to de la propia tierra, también difiere del japonés
puesto que en Japón esto no se permite.
En segundo lugar, el registro de bienes inmuebles
de Japón cuenta con dos sistemas distintos que se-
paran el registro de la propiedad del registro de edi-
ficios. En los países sudamericanos, las tierras y los
edificios se inscriben mediante un sólo sistema de
registro, lo que facilita la vinculación entre los da-
tos de registro antes y después del reajuste de tie-
CIUDADES SOSTENIBLES 53
CIUDADES PARA LA VIDA
rras. En estos países, por norma general, no existe tiempo a finales del siglo XIX, al igual que en Europa,
la práctica del registro comisionado en el supuesto se puede considerar que la forma original de reajuste
del reemplazo de tierras por un acto administrati- de tierras, incluyendo el caso del modelo alemán, pro-
vo. Igualmente, mientras que en Japón el registro viene de la expansión de las ciudades.
se considera un requisito de perfección en la recla-
mación de los auténticos derechos, en los países Probablemente, las ciudades fortificadas construi-
sudamericanos se trata de un requisito constitutivo. das a lo largo de la época medieval experimenta-
ron grandes cambios con la caída del régimen de
los señores feudales, basado en la monarquía ab-
Aportes finales soluta, y con el proceso de creación de un Estado
moderno, lo cual fomentó el establecimiento de la
Dado que la aplicación del sistema de reajuste de tie-
expansión de las ciudades como método general
rras japonés es reducido, ¿cuál sería el planteamiento
de planificación del momento para la urbanización
más conveniente para la cooperación técnica?
de las áreas fuera de las fronteras de Europa. La
base de esta expansión de las ciudades, que tiene
Para responder esta pregunta, hay que empezar
su origen en los romanos de hace dos milenios, es
con la premisa de que existe una gran variedad de
bastante profunda.
sistemas de reajuste de tierras, entre los que puede
haber algunos que sean adecuados para Japón y
En este momento, la cooperación técnica ha co-
otros para los países sudamericanos, dependiendo
menzado una nueva fase para crear un nuevo sis-
de las condiciones de cada país. Lo que debemos
tema de reajuste de tierras que es más adecuado
hacer es intentar comprender estas diferencias de
para el país en concreto, basado en estudios y en
los sistemas y sus antecedentes para luego definir
una buena comprensión de su sociedad, econo-
conjuntamente las ideas con el fin de diseñar un
mía, historia, cultura y sistema jurídico; en lugar de
sistema apropiado para el país en concreto.
considerar el sistema japonés como un modelo de
prioridad absoluta.
Teniendo en cuenta que los orígenes de las líneas de
enfoque del reajuste de tierras de Alemania hacia Ja-
pón y de España hacia Colombia surgieron al mismo

54 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
FRANCESCA BLANC
Arquitecta por el Politécnico de Turín (Italia) y la Universidad de Belgrano, Buenos Aires (Ar-
gentina). Máster en “Desarrollo Urbano y Territorial, Gestión y Transformación de Ciudades
en Desarrollo” y postgrado en “Valoraciones Urbanísticas”, ambos por la Universidad Poli-
técnica de Cataluña (Barcelona, España). Desde 2006 es miembro del programa de trabajo
UIA-CIMES “Ciudades intermedias y urbanización mundial”. A finales de 2011, ingresó al
MIDUVI, en la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos, donde actualmente se
desempeña como Directora de Hábitat y Asentamientos Humanos y es parte del equipo mi-
nisterial encargado de la redacción del proyecto de Ley Orgánica de Uso y Gestión del Suelo.

DAVID SAURA
Arquitecto por la Universidad Politécnica de Valencia (España) con especialidad en Edificación.
Está finalizando una maestría en Políticas y Procesos de Desarrollo por la Universidad Politéc-
nica de Valencia (España). Desde el año 2004 ha ejercido su carrera profesional en España en
diferentes ámbitos de la arquitectura y el urbanismo. En el año 2011 ingresó al MIDUVI, donde
actualmente forma parte del equipo de trabajo de la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos
Humanos, encargado de la redacción del proyecto de Ley Orgánica de Uso y Gestión del Suelo.

Gestión del suelo en Ecuador: nuevos retos y

oportunidades para el desarrollo urbano
El proyecto de Ley Orgánica de
Uso y Gestión del Suelo
El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MI-
DUVI) establece las pautas para avanzar en la con-
creción del derecho a la ciudad, fortaleciendo las
capacidades de los Gobiernos Autónomos Descen-
tralizados para el ejercicio de sus competencias en
uso y gestión del suelo, conforme a las especifici-
dades geográficas y culturales de cada territorio y
facilitando la participación de la ciudadanía en los
procesos de transformación urbana a través de la
administración local.
espacio privilegiado de concertación de las estra-
tegias locales y territoriales de la comunidad. Por
tanto, la urbanización y los procesos de desarrollo
urbano deben ser aprovechados como elementos
de financiación de la ciudad, buscando el equilibrio
necesario entre los bienes urbanos de apropiación
individual (por ejemplo, la vivienda) y los de apro-
piación colectiva (sistemas y servicios públicos).10
De igual forma, planificar significa poner sobre la
mesa los intereses de todas las personas y garanti-
zar los derechos humanos mediante actuaciones en
el territorio. Es por esto que la planificación del te-
rritorio debe ser entendida como una construcción
social y colectiva que le pertenece a la ciudadanía.

Urbanización y desarrollo
La urbanización, entendida tradicionalmente como
fuente de desarrollo, se concreta en la ciudad como 10 LLOP, Josep Maria (2005), Instrumentos de redistribución de la renta
urbana, URB-AL, Ajuntament de Lleida, España.

CIUDADES SOSTENIBLES 55
CIUDADES PARA LA VIDA
Suelo, rentas y plusvalías
El soporte de todo proceso de planeamiento urba-
nístico es el suelo, cuyo valor no está determinado
solo por sus características físicas y de localización,
sino, especialmente, por los derechos que le son
atribuidos. Estos derechos provienen de una deci-
sión de la administración pública y, como tal, de
la comunidad, generando incrementos en el valor
de la propiedad privada. De alguna manera, estos
incrementos tienen que revertirse a la comunidad
que los ha generado.
El suelo es un bien escaso, inamovible e irreprodu-
cible, lo que genera un mercado imperfecto que
la política pública debe regular, facilitando la ad-
quisición de suelo para uso colectivo, evitando la
especulación inmobiliaria y garantizando la función
social del urbanismo.
Más específicamente, la renta representa cualquier
ingreso que recibe un factor de producción por su
participación en el proceso productivo. La renta se
diferencia entre absoluta y diferencial: la primera
depende de la escasez general del bien, mientras
que la segunda existe solo para aquellos bienes que
son mayormente apetecibles y/o accesibles. En el
contexto agrícola, la renta diferencial es genera-
da por la mayor o menor fertilidad de un terreno,
mientras que en el contexto urbano es generada
por su grado de accesibilidad. Procesos como la
modificación de actividades, las relaciones sociales
y la introducción de nuevos comercios actúan incre-
mentando la renta diferencial dentro de la ciudad.
Es importante recordar que si bien en el contexto
agrícola el aumento de disponibilidad de un bien
implica la disminución del valor de la renta, en el
contexto urbano no es así: la ampliación del límite
urbano aumenta el valor de la renta.
Las plusvalías, o rentas especulativas, no implican un
aumento del Producto Interno Bruto (PIB) sino un in-
cremento del precio de los bienes inmuebles. La inver-
sión pública destinada a la realización de infraestruc-
turas y equipamientos y el cambio en la normativa
urbanística o reglamentación aplicada a un predio
incrementan su valor y, en consecuencia, implican la
formación de rentas y/o plusvalías urbanas.
“Los propios procesos de urbanización son una
fuente activa de generación de rentas urbanas. Y
esos mismos procesos de urbanización se pueden
56 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
dirigir o crear o canalizar desde las instancias loca-
les de gobierno. Así hay causas generales de mo-
vilización o de generación de rentas y de plusvalías
urbanas que siempre hay que trabajar, como una
de las actividades base del gobierno local”11
En particular, los hechos generadores de plusvalías
son la incorporación de suelo rural a urbano, el es-
tablecimiento o modificación de la asignación de
uso del suelo, la autorización de un mayor aprove-
chamiento del suelo y la ejecución de obras públi-
cas que generen mayor valor en los inmuebles.
La captura de plusvalías se basa en el principio dis-
tributivo: devolver a la comunidad los incrementos
de valor de la tierra que resultan de la acción co-
munitaria. En este sentido, para avanzar en la con-
secución de ciudades más incluyentes, es necesario
establecer mecanismos que redistribuyan las plus-
valías recuperadas por la administración pública de
forma equitativa entre la población. Para ello son
necesarios tres requisitos: que exista una acción pú-
blica que genere incremento en el valor del suelo
(como, por ejemplo, inversión pública), que el mu-
nicipio decida implementar una acción para captu-
rar parcialmente dicho valor y que se fije de forma
explícita el destino de los recursos recolectados.
Instrumentos de gestión del suelo
La gestión de suelo es “el conjunto de interven-
ciones de las entidades del sector público sobre el
mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que
podría conducir a evoluciones socialmente inacep-
tables, ineficientes en materia económica y ecoló-
gicamente peligrosas, dada la naturaleza económi-
ca de la tierra y, de manera aún más simple, todas
las acciones tendientes a asignar una utilización a
los terrenos”.12
El proyecto de Ley Orgánica de Uso y Gestión del
Suelo contempla diferentes herramientas técni-
cas y jurídicas que tienen como finalidad viabilizar
la obtención y manejo del suelo para realizar las
actuaciones urbanísticas contempladas en la fase
de planeamiento. Los instrumentos de gestión del
suelo se clasifican en:
11 LLOP, Josep Maria (2005), Instrumentos de redistribución de la renta
urbana, cit.
12 MALDONADO, Maria Mercedes, Instrumentos de gestión del suelo,
Apuntes, Portal del Suelo, www.territorioysuelo.org
 Instrumentos para la
financiación del
desarrollo urbano
Instrumentos para
intervenir la morfología
urbana
Instrumentos para
regular el mercado
del suelo
Instrumentos de financiación del
desarrollo urbano
Establecen mecanismos que aprovechan las plusvalías
generadas por la acción pública para la financiación
del desarrollo urbano, especialmente de los equipa-
mientos, las infraestructuras y la vivienda social nece-
sarios en las zonas más desfavorecidas de la ciudad.
Los instrumentos de financiación del desarrollo urba-
no tienen los siguientes objetivos principales:
• Generar ingresos públicos con fines redistributivos
• Reducir las distorsiones en la distribución de
los incrementos en el valor del suelo urbano
• Reducir la especulación del suelo
• Controlar el uso del suelo
1. Participación en plusvalías
Permite a los municipios participar en las
plusvalías generadas por la acción pública
en el territorio, con el fin de redistribuirlos a
la comunidad.
2. Transferencia de edificabilidad
Autoriza a los propietarios de bienes inmue-
bles afectados por determinadas obligaciones
urbanísticas, la transferencia de sus derechos
edificatorios a otros sectores donde se permi-
ta un incremento de edificabilidad.
3. Financiación de renovación urbana
Las obras públicas requeridas para inter-
venciones de renovación urbana podrán ser
financiadas mediante el incremento del im-
Participación en plusvalías
Transferencia de edificabilidad
Financiación de renovación urbana
Reajuste de terrenos
Integración inmobiliaria
Cooperación entre participantes
Derecho de preferencia
Desarrollo y constricción prioritarios
Anuncio de proyecto
Bancos de suelo
puesto predial generado por la autorización
de mayores aprovechamientos.
Instrumentos para intervenir la
morfología urbana
Permiten generar formas asociativas entre los propie-
tarios con el fin de modificar la morfología urbana y
la estructura predial existente, estableciendo sistemas
de financiación de las actuaciones urbanísticas. Los
instrumentos para intervenir la morfología urbana tie-
nen los siguientes objetivos principales:
• Redefinir la estructura predial existente en fun-
ción del planeamiento
• Materializar la distribución de las cargas y
de los beneficios derivados de la ordena-
ción urbanística
• Financiar la ejecución de las infraestructu-
ras necesarias
• Adquirir suelo público para equipamientos y
vivienda de interés social
Para la aplicación de los diferentes instrumentos de
intervención en la morfología urbana, el municipio
delimitará una Unidad de Actuación Urbana que
hará efectivo el reparto equitativo de las cargas y
los beneficios, conforme a lo establecido en los di-
ferentes niveles de planeamiento.
CIUDADES SOSTENIBLES 57
CIUDADES PARA LA VIDA
 Plan de Ordenamiento Territorial Establece las estrategias de investigación para la zona de la ciudad,
conforme a la clasificación del suelo

Desarrolla las determinaciones del POT, define el ordenamiento urbano

Plan Parcial conforme a los estándares establecidos, y cordina la acción público-
privada para garantizar la viabilidad económica de la actuación

Unidad de Actuación Urbana Delimita el área para la aplicación de los instrumentos de gestión del
suelo, garantizando el reparto equitativo de las cargas y los beneficios

Efectiviza el reparto equitativo de las cargas y los beneficios median-

te la distribución de las cesiones de suelo, los gastos de urbaniza-
Instrumento de Gestión del Suelo ción y el aprovechamiento urbanístico resultante de forma propor-
cional al suelo aportado.

1. Reajuste de terrenos
Permite la redefinición predial de un determinado
ámbito espacial conforme al planeamiento, estable-
ciendo las cesiones de suelo público y la financiación
de las infraestructuras necesarias, según el principio
de reparto equitativo de cargas y beneficios.
FASES DEL REAJUSTE DE TERRENOS

2. Integración inmobiliaria
Permite una nueva configuración física y espacial
de un área ya edificada que necesita una impor-
tante transformación relativa al uso y la ocupación
del suelo. Para ello se conformará una entidad ges-
tora, pública o privada, que realizará la demolición
de las construcciones existentes, el reordenamiento
del suelo y la ejecución de las nuevas edificacio-
nes e infraestructuras necesarias. Este proceso se
realizará mediante la reconversión de derechos del
suelo por unidades edificatorias.

3. Cooperación entre partícipes

Permite realizar el reparto equitativo de cargas y
beneficios de un área determinada que no requiera
de una nueva configuración predial. Los propieta-
rios de los predios implicados deberán constituir
una entidad gestora que garantice la cesión de los
terrenos y el costeo de las obras de urbanización
correspondientes.

Foto: Google Earth. Elaboración propia.

58 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Instrumentos para regular el
mercado del suelo
Establecen mecanismos para facilitar el control de expropiación, enajenación forzosa o por las cesio-
los precios de los inmuebles, evitando la especula- nes obligatorias derivadas de la aplicación de Uni-
ción y facilitando la adquisición de suelo público dades de Actuación Urbana.
para el desarrollo de actuaciones urbanas y la di-
namización de sectores inactivos. Los instrumen-
tos para regular el mercado del suelo tienen los
siguientes objetivos principales:

• Adquirir suelo público para equipamientos y

vivienda de interés social
• Controlar los precios del suelo evitando así
la especulación
• Controlar el uso del suelo
• Dinamizar sectores inactivos de la ciudad

1. Derecho de preferencia
Dota a los municipios de la primera opción de
compra de un predio que previamente haya sido
comprometido en un polígono de interés público.
El suelo adquirido tendrá prioridad para la dotación
de equipamientos, espacios públicos, áreas verdes
y para la conservación ambiental y patrimonial.

2. Desarrollo y construcción prioritarios

Permite determinar zonas o predios que deban
ser urbanizados o construidos en unos plazos es-
tablecidos, en función de la utilidad pública y de
las prioridades urbanísticas. El incumplimiento por
parte del propietario de los plazos fijados dará lu-
gar al inicio de un proceso de enajenación forzosa
en subasta pública.

3. Anuncio de proyecto
Permite la publicación oficial, por parte de los dife-
rentes niveles de gobierno, de toda decisión rela-
tiva al ordenamiento urbano y obras públicas que
pueda generar un incremento de los precios de un
predio que será objeto de expropiación o compra,
con el fin de evitar la especulación generada por tal
actuación pública.

4. Bancos de suelo
Están destinados a adquirir y gestionar el suelo ne-
cesario para desarrollar actuaciones urbanísticas de
interés público en cumplimiento del planeamien-
to, promoviendo la oferta para vivienda de interés
social y regulando las dinámicas especulativas del
mercado inmobiliario. La adquisición de suelo po- Foto: Google Earth. Elaboración propia.
drá realizarse mediante enajenación voluntaria,

CIUDADES SOSTENIBLES 59
CIUDADES PARA LA VIDA
 BÁRBARA SCHOLZ

Ingeniera en Planificación Urbana y Regional, Berlín. Desde el 2005 trabaja

en el Ecuador como miembro de la Cooperación Técnica Alemana GIZ. Entre
2005 y 2007 laboró en el Programa de Desarrollo Municipal BdE-KfW del
Banco del Estado y desde el 2008 hasta la fecha es asesora del Municipio del
Distrito Metropolitano de Quito. Tiene amplia experiencia en ordenamiento
territorial, vivienda de interés social, planificación estratégica, rehabilitación
de áreas patrimoniales, programas de espacio público y reconstrucción pos-
terremoto, en Colombia, Alemania, Nicaragua y Chile. En el ámbito de la do-
cencia, fue profesora adjunta en la Cátedra de Investigación y Planificación
Territorial de la Bauhaus-Universitaet Weimar y es profesora de Teoría Urbana
en la Universidad de San Francisco de Quito.

El derecho a la ciudad y su financiamiento:

avances en el Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito
El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito ha
logrado importantes avances en sus capacidades
de gestión territorial, basados, fundamentalmente,
en los instrumentos de planeamiento y gestión de
suelo generados a nivel local y en la exploración de
formas adecuadas para su aplicación en función de
los objetivos del desarrollo urbano. De esta mane-
ra, el Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) cuen-
ta con herramientas diversificadas y ampliamente
asimiladas, tanto por el aparato político-adminis-
trativo como por los agentes privados y comunita-
rios que inciden en el desarrollo urbano.
Las reformas del Estado iniciadas en el 2008 plan-
tean nuevos conceptos y desafíos para la gestión
territorial, resumidas en el derecho a la ciudad, la
función social y ambiental de la propiedad, la pro-
hibición de la especulación con el suelo y los dere-
chos de la naturaleza. A partir de ello, el Distrito
se encuentra en un proceso de reflexión dirigido a
completar las regulaciones existentes con nuevos
instrumentos que aseguren la implementación de
un desarrollo urbano equitativo y ambientalmente
sustentable. En este contexto, cobra especial im-
portancia la necesidad de generar instrumentos
que permitan captar parte de la renta del suelo
atribuible a la actuación pública sobre el territorio
(obras, norma).
Plan Metropolitano de
Ordenamiento Territorial (PMOT)
En el 2011, el Concejo Metropolitano del Distrito
aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial vigente
hasta el 2022. El punto de partida para la formu-
lación de este plan fue la identificación de factores
determinantes para el desarrollo urbano de Quito,
como son:
• La estabilización del crecimiento poblacional a
niveles bajos (1,7% anual al 2022);
• Una fuerte tendencia hacia la localización de
la población en la periferia urbana, con un alto
grado de dispersión y bajas densidades (pro-
medio urbano: 92 hab/has, zonas suburbanas:
aprox. 23 hab/has);
• La presencia de reservas de suelo urbano con
servicios, subutilizados o sin uso de aproxima-
damente 7.900 hectáreas;
• La concentración de la oferta de bienes y servi-
cios sociales en las zonas céntricas de la ciudad y
una dotación deficitaria en las zonas periféricas;
• La sobreutilización de los sistemas de movili-

60 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
 dad y transporte y el crecimiento del parque
vehicular en un 8,19% al año (2008 – 2012);
• La pérdida paulatina de suelo de alto valor agrí-
cola y el aumento de la carga ambiental sobre la
región (agua, saneamiento ambiental, energía).
Por otro lado, el censo económico del 2010 revela
la consolidación del rol del DMQ como motor de la
economía nacional. En el 2012, el 26,6% del Pro-
ducto Interno Bruto (PIB) nacional se generó en el
DMQ y el PIB per cápita fue de 6.441,00 USD, su-
perando considerablemente el promedio nacional.
En el mismo año, el DMQ aportó el 49,9% del total
de los impuestos recaudados a nivel nacional y con-
centró el 41,6% de los activos (Guayaquil 26,8%,
Cuenca 8,6%). El comercio concentra el 24,0%
del empleo, seguido por industrias (14,0%), ense-
ñanza (9,2%), alojamiento (7,7%) y administración
pública (7,3%).
La tasa de desempleo se ubica por debajo del pro-
medio nacional (4,9%), al igual que la pobreza
por Necesidades Básicas Insatisfechas (Quito 16%,
Cuenca 27%, Guayaquil 36%). Decisivo para esto
es el alto grado de cobertura con servicios básicos:
agua en red (97,8% de los hogares), alcantarillado
(91,8%), energía eléctrica (99,4%), recolección de
basura (97%).
No obstante existen importantes asimetrías inter-
nas entre el territorio urbano y rural (por ejem-
plo, el índice de pobreza en Tumbaco es del 32%,
mientras en Los Chillos es del 26%). Predomina el
déficit cualitativo de vivienda debido a problemas
constructivos, dotación de servicios básicos y haci-
namiento, afectando a 103.503 viviendas (16,3%
del total). El número de personas que viven en haci-
namiento ha bajado notablemente (2001: 22,1%,
2010: 12,6%). El alto porcentaje de hogares que
habitan en departamentos (2010: 32,6%) y en
arriendo (2010: 38,8%) comprueban el alto grado
de movilidad territorial y social de la población de
Quito.
Un nuevo modelo de ciudad y
territorio
Frente a los fenómenos descritos, el PMOT 2011-
2022 plantea un nuevo modelo de ciudad y territorio,
orientado hacia parámetros de un desarrollo urbano
ambiental, social y económicamente sustentable.
En el centro de la atención está la consolidación de
las reservas de suelo, la compactación y densifica-
ción de sectores con capacidad de carga apropiada
y bajo criterios de calidad de hábitat urbano, así
como la contención del crecimiento disperso de los
bordes de la ciudad. Las tendencias del mercado
CIUDADES SOSTENIBLES 61
CIUDADES PARA LA VIDA
inmobiliario y financiamiento de la vivienda a consi-
derar en este contexto están marcadas por el auge
del financiamiento público de la vivienda que se vis-
lumbra desde el 2005, año en el que se recuperan
los niveles de los años 80, seguido por el boom del
2006 al 2009 y el fuerte protagonismo de la ban-
ca pública a partir del 2010. Adicionalmente, en
el 2011 el municipio realiza la actualización de los
precios catastrales que conforman la base para el
impuesto predial (AIVAS), relegado desde el 2005.
Con ello se logra, hasta finales del presente año,
acercar considerablemente los precios catastrales a
los precios comerciales del suelo.
Cargas y beneficios
Acorde con lo expuesto al inicio, el DMQ ha con-
centrado sus esfuerzos en optimizar los instrumen-
tos dirigidos a captar la renta de suelo generada
por la actuación pública sobre el territorio. En este
sentido, el PMOT formula lineamientos generales
para una gestión territorial dirigida a:
• Generar instrumentos normativos y administra-
tivos que permitan el reparto equitativo de las
cargas y los beneficios del desarrollo territorial;
• Buscar nuevas modalidades de generar suelo y
recursos públicos requeridos para la ejecución
oportuna, eficaz y eficiente de los programas y
proyectos urbanos;
• Reorientar la gestión urbana pública y privada
hacia la realización de actuaciones urbanas in-
tegrales de alto impacto sobre el territorio;
• Fortalecer modalidades de gestión de proyec-
tos (pública, público-privada, comunitaria) diri-
gidos a consolidar una cultura urbana basada
en la reciprocidad y complementariedad.
Esta política opera sobre el Régimen del Suelo
determinado en la Ordenanza Metropolitana N°
172, que define instrumentos de planeamien-
to territorial que se distinguen por su escala. El
PMOT, el Plan de Usos y Ocupación del Suelo
(PUOS) y planes maestros aplicados a escala dis-
trital; planes parciales aplicados a escala zonal;
planes especiales previstos para la escala secto-
rial; y, proyectos urbano-arquitectónicos espe-
ciales (PUAE) pensados para la escala de lote (>
4.000 m2). De manera complementaria, el Régi-
men de Suelo establece instrumentos de gestión
62 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
de suelo que se articulan con instrumentos de
carácter fiscal.
Entre los instrumentos establecidos, en general
determinados por el COOTAD, se encuentran los
siguientes:
• Las cesiones sobre la transferencia gratuita del
10% (máx. 20%) del área útil para áreas verdes
y del 3% para áreas comunales, que aplica para
proyectos de más de 10 unidades. Cabe resaltar
que, en la actualidad, la mayoría de los proyectos
habitacionales se realizan bajo el régimen de pro-
piedad horizontal y no generan cesiones.
• La contribución especial por mejoras, desarro-
llada por la Ordenanza Metropolitana N° 92,
dirigida a recuperar los costos de la obra pú-
blica. El presupuesto del 2012 contabiliza un
monto de 20 MM USD por este concepto y lo
convierte en la tercera fuente de ingresos mu-
nicipales más importante (después de patentes
e impuesto predial urbano).
• La adquisición de lotes e inmuebles mediante
la declaración de utilidad pública y social (para
vías y vivienda de interés social) y posterior
expropiación, aplicada por la Administración
General o bien por las empresas públicas me-
tropolitanas. Es el mecanismo más usual para
acceder a suelo pero, a la vez, el más costoso
dado que la ley nacional no prevé instrumentos
como el anuncio del proyecto que determina el
precio del suelo previo a la intervención pública
y lo fija como precio base vinculante para la
adquisición de terrenos por el municipio.
• El impuesto al solar no edificado como instru-
mento dirigido a dinamizar el desarrollo de sec-
tores inactivos de las áreas urbanas. Cabe indicar
que las determinaciones de la ley nacional restan
fuerza a las posibilidades de responder adecua-
damente a la prohibición constitucional de la
especulación con el suelo y, mucho menos, per-
miten al gobierno local utilizar este instrumento
de manera agresiva para apuntalar los objetivos
de un desarrollo urbano equitativo y sustentable.
Adicionalmente se distinguen los instrumentos de
gestión de suelo más recientes que incluyen los que
se resumen a continuación:
1. La venta de edificabilidad que encuentra su
respaldo en el artículo 96 del Régimen del Sue-
lo y la Ordenanza Metropolitana N° 106 sobre
la contribución especial por suelo creado. Este
instrumento se implementa desde el 2012 y
se han recaudado aprox. 6,6 MM USD con un
promedio de 52.300 USD por intervención. El
92% de los casos se concentra en las zonas de
alta rentabilidad (Administración Zonal Norte),
específicamente en la parroquia de Iñaquito
(43% de los proyectos). La concentración terri-
torial descrita evidencia que este instrumento
tiende a incentivar el desequilibrio de las ac-
tuaciones inmobiliarias en el territorio y no lo-
gra impulsar una consolidación o revitalización
de sectores subutilizados, contraponiéndose
así a los objetivos de desarrollo determinados
en el PMOT.
2. La integración y reestructuración parcelaria que
interviene en la morfología urbana en función
de parámetros correspondientes a un hábitat
de calidad y a servicio de los requerimientos
de suelo público para vías, espacio público y
equipamientos sociales. Adicionalmente sirve
para impulsar modelos asociativos de gestión
que democratizan el acceso al suelo. En el caso
del Plan Especial Parque Bicentenario y entor-
no, la integración y reestructuración parcelaria
se aplica mediante la figura nueva de Unidades
de Gestión que engloban a varios terrenos y
manzanas, e impulsan la formulación de ante-
proyectos urbanísticos colectivos supeditados a
los requerimientos para la consolidación de un
hábitat de calidad y de los sistemas públicos de
soporte. La base legal son las regulaciones co-
rrespondientes del COOTAD sobre la reestruc-
turación voluntaria de la parcelación del suelo
y la potestad administrativa de integración o
unificación de lotes.
3. El reparto equitativo de cargas y beneficios del
desarrollo urbano, efectuado mediante proce-
sos de negociación público-privada en función
de proyectos concretos de inversión, articula-
dos con procesos de planificación mediante
PUAE. Esto permitió financiar obras viales de
envergadura (intercambiadores en Cumbayá
financiados por los centros comerciales, apro-
ximadamente 12 MM USD) y generar espacio
público y áreas verdes (Ciudad Victoria, BIESS,
55% del terreno). En el caso del Plan Especial
Parque Bicentenario y Redesarrollo del Entor-
no, el reparto de cargas y beneficios se imple-
menta mediante las ya mencionadas Unidades
de Gestión que se plasman en fiducias inmobi-
liarias que cuentan con la participación munici-
pal. Mediante las fiducias se fijan los derechos
y obligaciones de las partes, por lo cual se con-
vierten en el instrumento central para asegurar
el reparto equitativo de cargas y beneficios.
4. La Contribución Especial por Ajuste de Norma
como modalidad para refinanciar los costos de
externalidades generadas por proyectos inmo-
biliarios, asumidos tradicionalmente por el mu-
nicipio. Esta modalidad define pisos y techos
para el uso y ocupación del suelo en función de
la clasificación (urbano-rural), el uso, la edifica-
bilidad y el fraccionamiento. Los rangos para
el aumento del aprovechamiento y las tarifas
para el cobro de la contribución especial se de-
terminan en el Plan Parcial o Plan Especial y
están supeditados a parámetros que determi-
nan un hábitat sustentable y de calidad, y son
definidos en función de análisis econométricos
basados en variables del mercado inmobiliario.
Aplicado en proyectos de ordenanza sobre el
entorno del nuevo aeropuerto (NAIQ), sectores
beneficiarios de las grandes inversiones públi-
cas (Tumbaco, Cumbayá) y sectores de revita-
lización integral (Iñaquito, Cotocollao, Av. 10
de Agosto, sectores industriales en el sur de
Quito, entre otros).
5. El Régimen Especial de Revitalización, basado
en la figura de Áreas de Promoción Priorita-
ria del COOTAD (artículo 508), pensada ex-
plícitamente para combatir la especulación y
movilizar reservas de suelo urbano inactivas.
Este régimen especial estará dirigido a inducir
transformaciones urbanas, sociales y económi-
cas en sectores con altas potencialidades de
desarrollo, subvaloradas por las dinámicas in-
CIUDADES SOSTENIBLES 63
CIUDADES PARA LA VIDA
 mobiliarias; podrá ser implementado median- esquema institucional de carácter gerencial para la
te acuerdos entre actores públicos, privados y movilización y administración del suelo y la coordi-
comunitarios; y, prevé medidas complementa- nación de la inversión, al menos para la ejecución
rias que evitan y mitigan posibles efectos de de la operación urbanística integral de mayor com-
plejidad (revitalización urbana).
gentrificación. Sería de vital importancia in-
corporar en las reformas legales regulaciones
Finalmente, cabe resaltar que la implementación de la
que robustezcan este instrumento y otros que nueva política de suelo responde a un esfuerzo insti-
permiten incidir en el precio de suelo (anuncio tucional que articula las actuaciones en el campo del
del proyecto, derecho de preferencia, subasta ordenamiento y gestión territorial, con las iniciativas
a favor de terceros, entre otros). adelantadas por las dependencias municipales encar-
gadas de la gestión financiera y tributaria, incluyendo
el catastro municipal, integrando, además, los apor-
tes del ente municipal dedicado a la investigación so-
Mejoramiento de las capacidades bre temas urbanos.
de gestión
El desarrollo y la aplicación de los instrumentos des-
critos representan un enorme esfuerzo para el forta-
lecimiento de la capacidad de gestión municipal en
temas territoriales. Para ello, la administración muni-
cipal del DMQ generó nuevas metodologías para la
planeación urbanística, dirigidas a incorporar estrate-
gias de gestión del suelo en los planes a fin de ase-
gurar la participación justa del DMQ en los beneficios
generados por la nueva norma urbana.

Se desarrollaron propuestas para instrumentos de

gestión de suelo encaminados a facilitar la eje-
cución de proyectos urbanos mediante el uso de
instrumentos de gestión de competencia pública.
Se configuró una base de datos sobre precios del
suelo y bienes inmobiliarios en el territorio distrital,
la que permite calcular el impacto de la normativa
propuesta en la renta del suelo (beneficio) y con-
frontarlo con los costos del plan (cargas). A partir
de ello se genera para cada proyecto de plan una
matriz de datos y valores que confronta el valor
residual del suelo13 en función de la normativa vi-
gente, con el valor correspondiente a la normativa
propuesta; el diferencial entre ambos valores es el
referente para la determinación de las metas del
reparto de cargas y beneficios. Esta matriz permi-
te, además, corregir los planteamientos urbanísti-
cos a fin de asegurar la viabilidad económica de
la operación urbanística integral. Se están explo-
rando modalidades de cobro ágiles, transparentes
y de fácil aplicación, y está previsto implementar un

13 Cálculo inverso que parte del precio final del producto inmobiliario que
se puede realizar en el mercado, al que se le resta los diferentes compo-
nentes de costos de inversión reales del promotor incluyendo las utilida-
des. El valor restante equivale al precio máximo del suelo que puede ser
pagado por el promotor sin poner en riesgo la operación inmobiliaria.

64 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
 PATRICIA ROUSSEAU

Obtuvo su formación profesional en Contabilidad, Auditoría y Finanzas Públicas

en FLACSO México, UTE y PUCE. Ha realizado cursos de Indicadores de Género y
Presupuesto Plurianual en CEPAL; de Catastros, Impuesto Predial y Recuperación
de Plusvalías en el Lincoln Institute of Land Policy; y de Desarrollo Organizacional
en GIZ, entre otros. Trabajó como consultora y coordinadora de proyectos en los
organismos de cooperación GIZ, BIRF-Proyecto SIGEF y MOSTA, BID-Proyecto
de Descentralización, ALDIR Consultores Asociados. Se ha desempeñado como
capacitadora en finanzas públicas, presupuestos por resultados, administración
financiera, contabilidad gubernamental y otros afines. Actualmente es Gerente
de Asistencia Técnica del Banco del Estado.

Corresponsabilidad para un desarrollo

territorial equitativo
El Banco del Estado (BdE), como banca de desa-
rrollo, trabaja junto a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD) para mejorar las condicio-
nes de vida de la población, financiando proyectos
orientados, principalmente, a ampliar la cobertura
e incrementar la calidad de los servicios básicos.
La cartera del banco se concentra especialmente en
el financiamiento de proyectos de saneamiento am-
biental, vialidad y equipamiento urbano.
Esta vocación del financiamiento del BdE se sus-
tenta en el concepto de que “el acceso a los servi-
cios de agua potable y saneamiento ambiental, en
los cuales la acción pública juega un papel impor-
Cartera por Actividades Económicas
2%
6%
23% 12%
3%
4%
2%
48%
Desarrollo Múltiple Fortalecimiento Institucional
tante, no solo es un indicador de cobertura pobla-
cional de servicios, también está intrínsecamente
vinculado a las condiciones de vida de la población
y a otros derechos como la salud y la naturaleza.
Dentro de este contexto, se origina una relación
multidimensional entre estos servicios con la salud
pública, la equidad social, el desarrollo económi-
co y la sustentabilidad ambiental en el marco de la
planificación y desarrollo territorial integral de un
asentamiento urbano.”14
El artículo 264 de la Constitución de la República
del Ecuador señala que serán competencias exclusi-
vas de los GAD Municipales prestar los servicios pú-
blicos de agua potable, alcantarillado, depuración
de aguas residuales, manejo de desechos sólidos,
actividades de saneamiento ambiental y aquellos
que establezca la ley, así como también les faculta
para que puedan crear, modificar o suprimir me-
diante ordenanzas, tasas y contribuciones especia-
les de mejoras, instrumentos mediante los cuales
los GAD pueden articular las políticas fiscales con la
planificación y el ordenamiento territorial. Además
de la concesión de financiamiento, el BdE brinda a
los GAD el servicio de asistencia técnica para forta-
lecer sus capacidades de gestión mediante el desa-

Educación y Cultura Medio Ambiente y Desastres Naturales

14 Banco del Estado. Documento Conceptual del Macro Programa PROSA-
Equipamiento Urbano
NEAMIENTO, pág.3. 2013.

CIUDADES SOSTENIBLES 65
CIUDADES PARA LA VIDA
rrollo de conocimientos, diseño e implementación
de programas, productos e instrumentos técnicos
en diferentes áreas.
En agosto de 2010, el Banco del Estado inició la
implementación del Programa de Corresponsa-
bilidad, que genera incentivos para que los GAD,
junto a la ciudadanía, se conviertan en auténticos
gestores del desarrollo de sus territorios. La co-
rresponsabilidad debe ser entendida como la res-
ponsabilidad compartida que tienen los GAD y la
ciudadanía en el desarrollo de sus circunscripcio-
nes territoriales. Las autoridades de los GAD son
responsables de la dotación de obras, de efectuar
una adecuada gestión de cobro y de trasparentar
su gestión a través de la rendición de cuentas. Por
su parte, los ciudadanos deben fortalecer su par-
ticipación en la generación de política, ejercer la
función de control social, garantizar el correcto uso
de la obra pública y cumplir con su responsabilidad
en el pago de tributos.
El programa se desarrolló en base al diagnóstico de
la situación financiera de los GAD, que evidenció
el alto nivel de dependencia15 que tienen respec-
to a las transferencias del Gobierno Central. Sobre
esta base, el programa arrancó con la Contribución
Especial de Mejoras (CEM), un tributo local que
pretende recuperar la plusvalía que genera la obra
pública. En reconocimiento a la calidad de este pro-
grama, el BdE recibió en el 2011 el Premio de ALI-
DE a la Mejor Práctica en la categoría de Asistencia
Técnica. Actualmente, el programa incluye además
la Corresponsabilidad por Cartera Vencida y Co-
rresponsabilidad por Patentes y Activos Totales, los
cuales pretenden fortalecer la gestión de los GAD
en esas materias.
Informe de
evaluación del
crédito Firma de
convenio
Certificación de emi-
sión de títulos CEM
Resolución del Consejo y
Diagnóstico
compromiso del Alcalde
Metas plurianuales para cumplir metas y
Plan de Acción
Plan de Acción
15 En el periodo 2000-2012 la dependencia de las transferencias del Go-
bierno Central en los GAD Municipales llega en promedio al 72% y para
el caso de los GAD Provinciales alcanza el 92%.
66 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Corresponsabilidad por Contribución
Especial de Mejoras, (CEM)
Consiste en generar incentivos para que los GAD
mejoren sus ingresos propios a través de la recau-
dación de CEM, tributo cuyo objeto “es el beneficio
real o presuntivo proporcionado a las propiedades
inmuebles urbanas por la construcción de cual-
quier obra pública” (Art. 569 COOTAD). Es decir,
los propietarios se convierten en corresponsables
del desarrollo de sus localidades pues, mediante los
pagos de CEM, los GAD recuperan la inversión pú-
blica y cuentan con más ingresos para otras obras.
El BdE aplica este instrumento al otorgar financia-
mientos con componentes no reembolsables. Du-
rante el ejercicio fiscal, las entidades que son parte
del programa deben recaudar un valor que se con-
vierte en su meta de corresponsabilidad por CEM.
A lo largo del proceso de implementación, el BdE
asesora y acompaña a los GAD para cumplir su
meta de recaudación en actividades como:
• Elaboración de la ordenanza de CEM
• Elaboración del inventario de obras sujetas a CEM
• Cálculo del aporte individual
• Campañas de fomento de cultura tributaria
• Fortalecimiento institucional para la gestión
del tributo
Para dar seguimiento a la implementación del pro-
grama en cada etapa del proceso de financiamien-
to, se han establecido los siguientes requisitos:
Último
A partir del
desembolso
segundo
desembolso Informe del cumplimien-
Informe del avance de to de las metas y Plan
metas y Plan de Acción de Acción
Ajuste de metas y plan
siguientes años
Para incentivar a los GAD a mantenerse en el pro- para su cumplimiento, el GAD debe contar con el
grama y, considerando que las ordenanzas por apoyo de todas sus autoridades.
CEM contemplan la recuperación de las inversiones
en varios años, la metodología incorpora el cálculo Más allá de pretender que se incorporen obras al in-
de metas plurianuales, de forma que una vez cum- ventario, el propósito es que los GAD realicen emisio-
plida la primera meta se deba ajustar la siguiente nes que tomen en cuenta el estado de las mismas y
acorde a la emisión que realice la entidad, incorpo- la capacidad contributiva de su población, mediante
rando las nuevas obras sujetas a CEM. Estas metas estudios socio económicos, para realizar emisiones
deben ser conocidas por el Concejo Cantonal pues adecuadas y elevar la eficiencia recaudatoria.

Resultados Diciembre 2012

Evolución de Recaudación por Contribución Especial de Mejoras: Límites

Estrato Nº de GAD
77 GAD Municipales intervenidos en el 2012 poblacionales (hab.)
(Millones US$)
Estrato 1 1 - 9,999 1
23*
Estrato 2 10,000 - 19,999 2

16,0 Meta: 20 Estrato 3 20,000 - 49,999 39

13,0
10,0 11,0 Estrato 4 50,000 - 99,999 23

100,000
Estrato 5 12
1’000,000

Estrato 6 > 1’000,000

2008 2009 2010 2011 2012
TOTAL 77

350% Crecimiento en la Recaudación CEM 305%

Año 2010 - 2012
%
• 46 de los 77 GAD Municipales se mantienen
300%
237% en el programa desde el 2011
250% • Se inició la ejecución del programa en varios
185%
GAD Provinciales, con la aplicación de la con-
200%
tribución especial por mejoramiento vial defini-
da en el artículo 184 del COOTAD. El cobro se
150%
100% 100% aplica en la matriculación vehicular del parque
100% automotor registrado en la provincia
• Hasta diciembre 2012, 5 GAD Provinciales re-
caudaron aproximadamente USD 1.5 millones
frente a una meta de USD 376 mil, con un nivel
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5
de eficiencia recaudatoria mayor al 85%.
Año Base 2010 Crecimiento en Recaudación 2010 - 2012

CIUDADES SOSTENIBLES 67
CIUDADES PARA LA VIDA
Resultados Septiembre 2013
El programa se amplió a los GAD Municipales de
estratos 1 y 2. Hasta septiembre, los resultados ob-
tenidos en función de las metas son:

Recaudación al III trimestre de USD 31,6 millones

en 134 GAD Municipales
Avance recaudación CEM en 134 GAD
Municipales intervenidos - Septiembre 2013
Límites (en miles US$)
Estrato Nº de GAD 30.000,00
poblacionales (hab.)
Estrato 1 1 - 9,999 27 25.000,00

Estrato 2 10,000 - 19,999 13

20.000,00

Estrato 3 20,000 - 49,999 52

15.000,00
Estrato 4 50,000 - 99,999 25
10.000,00
100,000
Estrato 5 16
1’000,000
5.000,00
Estrato 6 > 1’000,000 1

TOTAL 134 Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

Meta 2013 Avance a Septiembre de 2013

GAD Provinciales en el Programa: 11

Meta GAD Provinciales: USD 2’117.717,82
Recaudación a septiembre 2013: USD 1’938.174,14
% cumplimiento de meta: 92%

Corresponsabilidad por Cartera De acuerdo al nivel se establece el plan de acción

de reducción de cartera vencida, los instrumentos
Vencida para llevar un adecuado control y gestión y las me-
tas de reducción plurianuales.
Se establece en todos los financiamientos que otor-
ga el BdE, para incentivar a los GAD a cumplir con Durante la implementación se aplica la modalidad
su responsabilidad de cobro de tributos. de aprender haciendo para generar capacidades en
el GAD. Las fases que se abordan son:
Se parte con la elaboración de un diagnóstico inte-
gral para determinar el nivel que en que se encuen- • Construcción, consolidación y depuración de la
tra el GAD:
base de datos de cartera vencida
• Priorización de la cartera gestionable
• Nivel Básico: el GAD no emite títulos de crédito
• Acordar metas plurianuales de reducción de
y/o no tiene base de datos de cartera vencida; o
cartera vencida
el GAD sí emite títulos pero no registra cartera.
• Establecer mecanismos de recuperación per-
• Nivel Medio: el GAD tiene una base de datos
suasivos y coactivos
de cartera vencida pero no cuenta con un diag-
• Campañas de concientización ciudadana
nóstico/análisis de la misma.
• Fortalecimiento institucional para la gestión de
• Nivel Avanzado: el GAD cuenta con un diag-
la cartera.
nóstico o recibió asistencia técnica del BdE.

68 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Resultados:

DICIEMBRE 2012 SEPTIEMBRE 2013

Reducción de la Cartera Vencida 35 GAD Municipales Reducción de la Cartera Vencida 110 GAD Municipales
Intervenidos durante el año 2012 Intervenidos durante el año 2013
(Millones US$) (Millones US$)

79 135
Meta inicial 20% Meta inicial: 20%
Meta alcanzada 37% Avance a Sept.2013: 27,9%

50 97

Cartera Vencida inicial a Enero 2012 Saldo de Cartera Inicial a Diciembre 2012 Cartera Vencida inicial a Enero 2013 Saldo de Cartera Inicial a Septiembre 2013

Corresponsabilidad por Patentes y Lecciones aprendidas

Activos Totales La voluntad política resulta imprescindible para la
implementación del principio de corresponsabi-
Estos tributos gravan las actividades comerciales,
lidad. Las autoridades deben trabajar articulada-
industriales y financieras, por tanto, la correspon-
mente con todas las dependencias involucradas,
sabilidad aplicada implica la responsabilidad com-
definiendo estrategias adecuadas y acordes a las
partida entre los GAD y los actores económicos em-
particularidades del territorio.
plazados dentro de la jurisdicción municipal.
Los GAD han desarrollado mecanismos innovado-
Durante el 2012, con la asistencia del BdE, 21 GAD
res para actualizar y tecnificar los catastros y la co-
Municipales elaboraron planes de acción para la
municación con la ciudadanía, así como los meca-
gestión de ingresos por patentes y activos totales,
nismos para rendición de cuentas que han servido
los mismos que se están implementando durante
para conformar redes de gestión de conocimiento
el 2013. Las actividades que contemplan los planes
e intercambio de buenas prácticas.
formulados son:
El incremento de ingresos propios genera un círcu-
• Establecimiento de convenios con el Servicio
lo virtuoso que repercute en la mejora de los cupos
de Rentas Internas (SRI) de endeudamiento con el BdE, acceso a financia-
• Actualización del catastro de contribuyentes miento y subsidios e incremento de la inversión en
• Actualización de ordenanzas obras, que, a su vez, mejora la imagen del GAD y
• Diseño e implementación de campaña de difusión sus autoridades en el territorio, con lo que se ha su-
• Fortalecimiento institucional para la gestión de perado el paradigma de la impopularidad del cobro
estos tributos de tributos.
• Emisión de títulos por patentes y activos totales
• Monitoreo de la recaudación

Hasta septiembre de 2013, 22 GAD que participan

en el programa han logrado el 27% de incremento
de recaudación con respecto a septiembre de 2012.

CIUDADES SOSTENIBLES 69
CIUDADES PARA LA VIDA
Conclusiones Mesa 2
Las herramientas de gestión del suelo sirven para Adicionalmente se ha resaltado la importancia del
concretar lo dispuesto en las fases de planificación principio de corresponsabilidad (o responsabilidad
y viabilizan la construcción de ciudades sostenibles. compartida) para la ejecución de obras que bene-
En el Ecuador, la aprobación del Proyecto de Ley Or- ficien a los distintos territorios. Esta corresponsa-
gánica de Uso y Gestión del Suelo, impulsado por el bilidad implica, por una parte, que las autoridades
Gobierno Nacional, permitirá la implementación de de los GAD asuman su rol de ejecutoras de obras
tres tipos de instrumentos de gestión del suelo: 1. a través de mecanismos transparentes de gestión;
Instrumentos para la financiación del desarrollo urba- y, por otra parte, que los ciudadanos comprometan
no; 2. Instrumentos para intervenir en la morfología su participación en la generación y cuidado de la
urbana; y 3. Instrumentos para regular el mercado obra pública, además de cumplir con el pago de
del suelo. La confluencia de estas herramientas en tributos. Esta corresponsabilidad genera importan-
la gestión urbana hará posible la recuperación de las tes oportunidades a los GAD y a su población para
plusvalías generadas por la acción pública, con el fin mejorar las condiciones de planificación y provisión
de redistribuirlas; favorecerá procesos de negociación de servicios en el territorio. En este contexto se des-
entre los propietarios privados y el sector público para tacó el hecho de que la voluntad política es impres-
modificar la morfología urbana; y, finalmente, esta- cindible para la implementación del principio de
blecerá mecanismos para controlar la especulación en corresponsabilidad. Las autoridades deben trabajar
los mercados inmobiliarios. articuladamente con todas las dependencias invo-
lucradas en la gestión pública, definiendo estrate-
Las experiencias de otros países en la aplicación gias adecuadas y acordes a las particularidades de
de algunas de estas estrategias de gestión urba- sus territorios.
na constituyen referentes importantes para el caso
ecuatoriano. Japón, por ejemplo, ha aportado con
su amplia trayectoria en el reajuste de terrenos, he-
rramienta que busca intervenir sobre la morfología
urbana. Este instrumento, enmarcado en las espe-
cificidades socio-territoriales de nuestro país, pro-
pone un método integrado que articula el modelo
japonés con los de otros países (Alemania y España,
por ejemplo), dando como resultado un modelo
mixto, similar al que Colombia ha desarrollado a
través de la Ley 388. Este esfuerzo sobrepasa las
tradicionales formas de re-loteo y equilibra, de al-
guna manera, los intereses particulares con aque-
llos que están en relación al bien común.

El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito

ha ejecutado algunas acciones para la concreción
del derecho a la ciudad en el territorio y lograr un
desarrollo urbano equitativo y sostenible. En este
sentido se encuentra implementando algunos
instrumentos de gestión de suelo que captan las
rentas generadas por la actuación pública sobre
el territorio (distribución de cargas y beneficios).
Sin embargo, se evidencia la necesidad de un
marco legal establecido desde el nivel nacional,
que permita el fortalecimiento de las capacida- © Archivo ONU-Habitat
des de gestión municipal en su labor de construir
ciudades sostenibles.

70 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Mesa Temática 3:
Sostenibilidad social desde la vivienda
Analiza elementos que una política de vivienda debería tomar en conside-
ración para que sea sostenible. Esta temática se aborda bajo la perspectiva
del derecho a una vivienda adecuada y el rol del Estado en la garantía de
este derecho. En un primer momento se realiza una lectura de la proble-
mática de la vivienda en la Región de América Latina y su articulación con
la planificación urbana y las políticas de suelo. Luego, con mayor espe-
cificidad, se observa la experiencia de Chile en la implementación de un
Programa de Apoyo al Arrendamiento. Posteriormente se indaga sobre las
orientaciones para la política nacional de acompañamiento para proyectos
de vivienda de interés social, impulsada por el Gobierno Nacional. Final-
mente se presenta la experiencia de acompañamiento social en el proyecto
habitacional Ciudad Victoria, que se construye en Guayaquil, destacada
por la generación de alianzas estratégicas entre actores y la coordinación
interinstitucional.

Moderadora: Laura Cedrés, ONU-Habitat

© Archivo ONU-Habitat, Francois Laso

CIUDADES SOSTENIBLES 71
CIUDADES PARA LA VIDA
 GUSTAVO DURÁN

Arquitecto urbanista colombiano. Tiene un PhD en arquitectura y estudios ur-

banos de la Pontificia Universidad Católica de Chile y es magíster en Gobierno
de la Ciudad con mención en Desarrollo de la Ciudad de la Facultad Latinoame-
ricana de Ciencias Sociales (FLACSO-Ecuador). Tiene además una especialidad
en Planificación y Administración del Desarrollo Regional con énfasis en Diseño
Urbano de la Universidad de los Andes (Colombia). Es académico y consultor
de ONU-Habitat y PNUD en temas urbanos en Colombia y Ecuador. Entre sus
investigaciones se destacan “Risk Habitat Megacity, Strategies for Sustainable
Development in Megacities and Urban Agglomerations”; “Agua y pobreza en
Santiago de Chile”; y, “Los dioses de la ciudad: Espacialidad de la pobreza ur-
bana”. Actualmente es Director General para Ecuador de la firma consultora
Geografía Urbana y profesor asociado de la Flacso en Ecuador.

El derecho a una vivienda digna

Introducción
Según el reporte “The State of the World´s Ci-
ties 2012/2013” elaborado por el Programa de
las Naciones Unidas para los Asentamientos Hu-
manos, el 80% de la población mundial habita
en ciudades, siendo Latinoamérica la región más
urbana del mundo. Esto tiene una gran implica-
ción en temas de vivienda y hábitat para los go-
biernos, debido al crecimiento exponencial de la
demanda. Algunos gobiernos de Latinoamérica
han avanzado en el desafío de la reducción del
déficit habitacional en un corto tiempo. Sin em-
bargo, en la mayoría de los casos, esa política
habitacional no ha sido constructora de ciudad,
debido a que las soluciones habitacionales que
produce son deficitarias en su articulación urba-
na y desarrollan nuevos tipos de problemáticas
asociadas a la ausencia de un hábitat sostenible.
Ecuador, a partir de la promulgación de la Constitu-
ción del 2008, sentó las bases para asumir un modelo
de desarrollo territorial basado en la equidad socio-
territorial, donde el Estado es garante del derecho al
hábitat y a la vivienda, como elemento constitutivo
del Buen Vivir (Sumak Kawsay). Las ciudades son el
escenario central donde se deben ver estos derechos
reflejados. Esta ponencia explora una manera de
construir una política habitacional cuyo núcleo sea
la calidad del hábitat urbano y propone un índice de
habitabilidad e inclusión territorial, mediante el cual
se puede aproximar operativamente al derecho al há-
bitat y a una vivienda digna.
El déficit habitacional y sus im-
plicaciones en el hábitat
El déficit habitacional es un problema que única-
mente se puede solucionar por medio de una polí-
tica habitacional y urbana que tenga como objetivo
principal mejorar las condiciones del hábitat, en-
tendido éste como el espacio físico donde se desa-
rrollan todas las actividades necesarias para que el
ser humano tenga una vida digna.
Históricamente, el problema del déficit habitacio-
nal se abordaba mediante la construcción masiva y
altamente subsidiada de soluciones habitacionales
ubicadas en la periferia de las ciudades. En algunos
casos podían existir más de dos mil viviendas con
densidades superiores a 600 habitantes por hectá-
rea. La tipología de estas viviendas varía entre es-
tructuras construidas en lotes individuales de uno,
dos o hasta tres pisos, o apartamentos en edificios
de mediana altura, de tres o cuatro pisos. En las
dos tipologías, los residentes viven en condiciones
de hacinamiento y cualquier expresión de espacio
público está limitada a los espacios residuales entre
las viviendas o edificios. El resultado de estas solu-
ciones habitacionales, sin ningún indicio de plani-

72 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
ficación urbana, es un hábitat inseguro, con altos
niveles de segregación y fragmentación urbana,
donde los habitantes viven hacinados y con acceso
limitado a fuentes de empleo.
Se puede decir que la razón principal por la que la
vivienda popular ha sido construida en las periferias
de las zonas urbanas está directamente relacionada
a los altos costos del suelo urbano; la culpa no es
completamente de los programas de vivienda so-
cial, sino del mercado del suelo. Como los únicos
terrenos disponibles para estos mega proyectos
habitacionales están en las periferias, los construc-
tores han acaparado grandes reservas de terrenos
a las afueras de la ciudad donde han desarrollado
grandes manchas urbanas cubiertas de unidades
habitacionales, aisladas las unas de las otras (Ro-
dríguez y Sugranyes, 2004: 57), que lo único que
hacen es incrementar la segregación espacial.
El resultado de estas manchas urbanas homogéneas
es un hábitat formado por barrios que se deterio-
ran rápidamente y se convierten en ghettos16 donde
abunda el desempleo debido a que los habitantes no
tienen acceso a fuentes de trabajo, pues viven en un
entorno que está totalmente desconectado del tejido
urbano y de sistemas de transporte público. Otra con-
secuencia de vivir en un ambiente así es la pérdida del
capital social. Esto se da porque:
“una vez las jubilosas familias beneficiarias por fin
alcanzan el sueño de una vivienda propia, se en-
cuentran repentinamente trasladadas a cualquier
lugar de la periferia, lejos del lugar de origen, lejos
de la familia y antiguas amistades [y contactos per-
sonales]. En un medio socioeconómico donde los
gastos para transporte están restringidos al mínimo
(para viajes al trabajo y a la escuela), la posibilidad
de visitar a familiares y amigos es prácticamente
nula, por lo que los lazos familiares y los sistemas
de solidaridad y confianza desarrollados entre anti-
guos vecinos se ven rotos (Ducci, 1997: 11).”
Un hábitat que no facilita el desarrollo económico
y social de sus habitantes está destinado a fracasar
(Gilbert, 2002).
16 El concepto de ghetto corresponde originalmente al barrio o parte de la
ciudad donde se obligaba a los judíos a vivir (16). En la época moderna
se aplica al barrio o zona central de la ciudad donde vive cualquier grupo
minoritario o marginado de la sociedad y son resultado de la segrega-
ción socioeconómica y, en algunos países, racial (Estados Unidos) (Ducci,
1997: 8).
Índice de habitabilidad e inclu-
sión territorial
El relativamente reciente y progresivo fenómeno de
urbanización mundial17 hace pensar en las ciudades
como aquellos territorios más propensos a vulnerar
los derechos humanos, pero también como aquellos
donde, aplicando el principio de solidaridad, se pue-
den reivindicar la mayor parte de ellos. El fenómeno
de urbanización mundial tiene que ser visto como
una oportunidad para impulsar el desarrollo soste-
nible y para promover asentamientos humanos que
verdaderamente sean un hábitat donde el ser huma-
no se puede desarrollar plenamente. Actualmente,
dos tercios de la población del Ecuador vive en zonas
urbanas, algo que tiene que ser visto como una opor-
tunidad para promover un hábitat sostenible en el
que todos los ecuatorianos puedan desarrollarse ple-
namente y beneficiarse de las externalidades positivas
que tiene el planificar ciudades ordenadas.
Una manera de verificar si se está progresando ha-
cia la construcción de ciudades y asentamientos
sostenibles es mediante un índice de habitabilidad
e inclusión territorial, a través del cual se puede
aproximar operativamente al derecho al hábitat y
a la vivienda.
Para construir el siguiente índice de habitabilidad
e inclusión territorial18, de la Política de Hábitat y
Vivienda, se trató de identificar cuáles objetivos y
políticas del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013
– 2017 resumen en gran medida los campos de ac-
ción necesarios para crear un hábitat sostenible. En
base a este ejercicio se identificó que las políticas
2.12 del objetivo 2 y 3.8 del objetivo 3 del PNBV
2013 – 2017, son los que mejor sintonizan con esta
línea de pensamiento. A continuación, en la Tabla
1 se muestran estos objetivos y políticas del PNBV
2013 – 2017:
17 Es la primera vez en la historia de la humanidad que la población urbana
supera la población rural.
18 Habitabilidad se entiende como una cierta cualidad del espacio en que vi-
ven las personas; cualidad que cataloga el habitar humano aceptable o
satisfactorio, en algunos casos, o como positivo, en otros. Los indicadores
de la habitabilidad pueden hacer referencia a elementos tangibles como
intangibles o, a elementos materiales como espirituales o psicológicos.
CIUDADES SOSTENIBLES 73
CIUDADES PARA LA VIDA
 Tabla 1
Objetivos y políticas del PNBV 2013-2017 que promueven el hábitat sostenible

Objetivo 2: Auspiciar la igualdad, la cohesión,

la inclusión y la equidad social y territorial, en la diversidad
2.12 Promover la formación de una estructura nacional policéntrica de asentamientos humanos, que
fomente la cohesión territorial
Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población
3.8 Promocionar condiciones adecuadas para el acceso a un hábitat seguro e inclyuente

A manera de síntesis, las políticas de los objetivos 2
y 3 se concentran en 5 dimensiones: a) una vivienda
adecuada y digna; b) acceso al agua y servicios de sa-
neamiento; c) disminuir la vulnerabilidad de los asen-
tamientos humanos ante amenazas naturales; d) me-
jorar el transporte y la movilidad humana; y e) acceso
a los espacios públicos y los servicios que mejoran la
calidad de vida. Cada una de estas dimensiones tiene
diversas formas de ser medida y analizada.
En la Tabla 2 se resume las variables e indicado-
res a ser consideradas en cada uno de estas cinco
dimensiones. Los indicadores están divididos en
Indicadores Meta e Indicadores de Monitoreo los
cuales ayudan a medir el progreso en cada una de
las dimensiones del índice de habitabilidad e inclu-
sión territorial.

Tabla 2
Variables e indicadores que componen el índice de habitabilidad e inclusión territorial

Indicadores
Dimensiones Variables
Indicadores meta Indicadores monitoreo

• Déficit cualitativo: Evolu-

• Acceso a la vivienda (dé-
ficit cuantitativo), legali-
zación de la tenencia del
suelo para vivienda (para
Vivienda ade-
mujeres y jóvenes)
cuada y digna
• Estado de los materiales
de la vivienda
• Déficit cualitativo y haci-
namiento
ción de las viviendas con
• Hacinamiento: Evolución
materias en estado defi-
del porcentaje de hoga-
ciente
res que viven en hacina-
• Acceso y legalización de
miento
suelo para vivienda
• Déficit habitacional
• Suelo urbano habilitado
cuantitativo: Evolución
para vivienda de interés
del déficit.
social. Porcentaje de pre-
dios legalizados

• Porcentaje de hogares
que obtienen agua por
• Déficit de viviendas con
fuentes mejoradas
acceso a agua potable, • Tasa de mortalidad y mor-
• Porcentaje de hogares
Agua y déficit de viviendas con bilidad por servicios inter-
que cuentan con sistema
servicios de acceso a saneamiento sectoriales
saneamiento adecuado de eliminación
• Incidencia de enfermeda- • Porcentaje de hogares con
de excretas
des relacionadas con el servicio de agua por tubería
• Porcentaje de hogares
saneamiento
con servicios de recolec-
ción de basura

74 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
 Indicadores
Dimensiones Variables
Indicadores meta Indicadores monitoreo

• Evolución del número de

hogares sobre zonas de
• Población expuesta a ame-
amenazas naturales (so-
nazas naturales: Población
bretodo hidrometeoroló-
estimada en zonas de
gicas)
amenazas naturales; tipos
• Reubicación en zonas de
Vulnerabilidad de amenaza, morfología
amenazas, impedir asen-
ante amena- de las zonas de riesgo
zas naturales tamientos en zonas de
• Evolución de población
amenazas. Tipo de ame-
expuesta a amenazas en
naza, tipología de las zo-
relación a total de la po-
nas donde se asientan en
blación
función de geomorfolo-
• Población reasentada
gía del terreno, ubicación
en zonas de riesgo.

• Cobertura del sistema de

transporte. Acceso al siste-
ma de transporte
• Uso de transporte público • Porcentaje de uso de
masivo, infraestructura transportes públicos co-
Transporte y adecuada para el trans- lectivos/ transportes indi-
movilidad porte no motorizado, viduales
cobertura del sistema de • Creación de ciclo-vías
transporte • Calificación del funciona-
miento del transporte pú-
blico

• Acceso a servicios de sa- • Espacios públicos por

lud, educación y espacio 1000 habitantes
• Brecha de servicios de
público en el territorio. • Accesibilidad a espacios
Espacio públi- salud en el territorio
co y servicios (Puede ser medido en públicos y servicios de sa-
• Brecha de servicios de
de calidad de función del tiempo o de lud y educación (en distan-
vida educación en el territo-
la distancia) cia y tiempo)
rio
• Brecha de servicios en el • Accesibilidad a lugares de
territorio empleo

CIUDADES SOSTENIBLES 75
CIUDADES PARA LA VIDA
Mientras las personas sigan emigrando a las ciu-
dades en busca de una mejor vida y oportuni-
dades económicas, la importancia de desarrollar
mejores índices de habitabilidad aumenta. Estos
índices juegan un papel muy importante en el
proceso de implementar prácticas sostenibles de
desarrollo urbano y en lograr los objetivos y las
metas trazadas. Especialmente en temas de vi-
vienda social, estas cinco dimensiones con sus
respectivos indicadores y variables establecen un
benchmark de desarrollo urbano sostenible que
facilita la toma de decisiones y sirve como guía a
los expertos, políticos y al público para evaluar si
los proyectos que se están planificando y ejecu-
tando fomentan un hábitat sostenible y no son
simplemente soluciones habitacionales.
76 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Referencias:
• Ducci, M. E. (1997). Chile: el lado oscuro de
una política de vivienda exitosa, en Revista
EURE, vol. XXIII, Nº69, Julio 1997. Santiago
de Chile.
• Gilbert, A., (2002). Helping the poor through
housing subsidies: lessons from Chile, Colom-
bia and South Africa. Habitat International 28
(2004) 13-40.
• Rodríguez, A., y Sugranyes, A., (2004). El pro-
blema de vivienda de los “con techo”, en Re-
vista EURE, vol. XXX, Nº91, Diciembre 2004,
pp. 53-65. Santiago de Chile.
• SENPLADES (Secretaría Nacional de Planificación
y Desarrollo) (2013). Plan Nacional de Desarrollo
para el Buen Vivir (PNBV), 2013 – 2017.
Álvaro Valdés Mena

Ingeniero civil con especialidad en Transporte y magíster en Ingeniería Industrial

y Sistemas de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha trabajado en el di-
seño de proyectos de desarrollo comunitario en sectores aislados y gestionado la
construcción de más de 1.000 viviendas en sectores afectados por el terremoto
de Chile. En el año 2011 ingresó al Ministerio de Vivienda y Urbanismo como
investigador y desarrolló una serie de estudios en los que abordó las temáticas
de vivienda, focalización de subsidios, localización y movilidad habitacional.
Actualmente participa en el diseño del primer programa de apoyo al arrenda-
miento en Chile y lidera su aplicación.

La experiencia de Chile en el diseño de un

Programa de Apoyo al Arrendamiento
Chile lleva un largo camino de aprendizaje en el
desarrollo de políticas públicas de vivienda. Con el
pasar de los años, el tema de la vivienda ha pa-
sado a ser primordial en el quehacer del Estado y
actualmente concentra una de las partidas presu-
puestarias más grandes del país, con alrededor de
3.000 millones de dólares. La importancia dada a
este rubro se ha traducido en la construcción de
viviendas y en el apoyo para la adquisición de estas
bajo distintos mecanismos. En este camino se han
logrado importantes avances como la mejora de los
estándares constructivos, políticas sociales más fo-
calizadas, nuevos programas orientados a mejorar
la disponibilidad de viviendas existentes y la notoria
disminución del déficit habitacional que, en las últi-
mas dos décadas, se ha reducido en un 50%. Todo
esto, con una política centrada exclusivamente ha-
cia la propiedad.
Sin embargo, la eficiencia en el desarrollo de pro-
yectos de construcción con privados va teniendo un
sesgo periférico, forzando a expandir las grandes
ciudades y acentuando problemas urbanos como la
segregación y la falta de servicios e infraestructura
pública, lo que se ve evidenciado por la aparición
de ghettos. Por esta y otras razones, en el Minis-
terio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) comienza
a cobrar cada vez más relevancia la voluntad de
resolver el problema habitacional, considerando el
contexto urbano y preocupándose del barrio y la
ciudad donde se ubican las viviendas. En este esce-
nario, y de manera paralela a iniciativas relevantes
para el mejoramiento de barrios, financiamiento de
proyectos urbanos, esfuerzos en gestión de suelo
urbano, subsidios a la localización y proyectos de
integración social, se comienza a estudiar concre-
tamente la idea del arriendo.
El arriendo cuenta con una serie de ventajas en tér-
minos del acceso a los distintos sectores de una ciu-
dad y la posibilidad de tener movilidad habitacional
en el corto plazo. Desde el punto de vista urbano,
el arriendo permite aprovechar mejor algunas zo-
nas donde se han realizado grandes inversiones en
infraestructura urbana, aportando al desarrollo de
ciudades más sostenibles. Por otro lado, el arrenda-
miento permite acceder de manera temporal a una
vivienda, lo que no solo depende de un componen-
te financiero, sino que, además, se suma al hecho
de que las necesidades habitacionales dependen
de la trayectoria de vida de las personas.
Para explicar el punto anterior, hablemos de tres
conceptos: tamaño familiar, situación laboral y ex-
pectativas de movilidad.
En primer lugar, el tamaño familiar se podría
considerar como el factor principal para definir el

CIUDADES SOSTENIBLES 77
CIUDADES PARA LA VIDA
espacio necesario de la vivienda. En Chile, los ho-
gares cuyo jefe tiene menos de 30 años, crecen
en una persona como promedio, en comparación
con un hogar cuyo jefe tiene entre 30 y 45 años.
Esto refleja que mientras el hogar se encuentra
en crecimiento, las necesidades de espacio son
variables. En segundo lugar, la situación laboral
de las personas también tiende a generar nece-
sidades habitacionales distintas. Quien recién co-
mienza su etapa laboral, tiene menor certeza de
dónde será su lugar de trabajo, de qué oportu-
nidades se le abrirán en un futuro cercano y, por
tanto, de dónde será necesario estar localizado.

Finalmente, las expectativas de movilidad varían

en la medida que las personas envejecen. En Chi-
le, una encuesta desarrollada por el MINVU en el
año 201019, demuestra cómo en los grupos jóvenes
la gran mayoría cree que se cambiará de vivienda
en menos de tres años, a diferencia de los adul-
tos quienes, en alrededor de un 80%, dicen que
vivirán el resto de su vida en el mismo lugar. Esto
se encuentra estrechamente relacionado con las
aspiraciones personales respecto al barrio y a las
características de la vivienda que desean habitar en
un futuro. Las condiciones de acceso a transporte,
los servicios y la infraestructura urbana, pasan a ser
factores fundamentales en la elección de un nuevo
destino habitacional.
Teniendo en cuenta el concepto de necesidades
habitacionales variables, al analizar la focalización
etaria de los programas habitacionales, destaca el
hecho de que en los últimos años un 33% de los
beneficiarios a los subsidios destinados a las fami-
lias más vulnerables del país contaba con menos
de 30 años al momento de recibir el subsidio. En
la práctica, dichas familias demoran en promedio
cinco años entre la postulación y construcción de la
vivienda, para luego tener la obligación de habitar
dicha vivienda por cinco años más (exigencia de los
programas de vivienda). Además, según lo anali-
zado en algunas investigaciones20, estas viviendas
suelen no ser muy líquidas en términos de su rapi-
dez de venta.
Ante esta situación, cobra suma relevancia que
el Estado ofrezca solamente alternativas orienta-
das hacia la propiedad, ya que si bien las familias
habitarán una vivienda de buenos estándares en
19 Encuesta Panel de Vivienda, 2010.
20 Morando F. and C. Garcia (2004) “Financiamiento de la vivienda en Chi-
le”, Inter-American Development Bank, Working Paper N° 502.
espacio y materialidad, no existe certeza de que
dicha vivienda responderá adecuadamente a sus
requerimientos habitacionales en unos años más,
especialmente, en aquellas familias con mayores
expectativas de movilidad y flexibilidad habitacio-
nal. Esta realidad exige la intervención del Estado
para aprovechar mejor la ciudad y permitir mayor
flexibilidad habitacional, por lo que el MINVU dise-
ña un programa de apoyo al arriendo
Las claves de este programa son:
1. Su público potencial que son todas las familias
con necesidades habitacionales que requieran
movilidad o flexibilidad habitacional. Dentro de
este segmento destacan los jóvenes, las fami-
lias inmigrantes y los adultos mayores. Sin em-
bargo, como etapa piloto, se enfoca hacia las
familias jóvenes.
2. Operativamente, el subsidio se traduce en un
aporte mensual de 140 dólares, que cubre, en
promedio, un 50% de la renta mensual y es in-
variable al valor de la renta de arrendamiento.
3. Para aplicar el subsidio se exigirá la firma de
un contrato tipo de arriendo, validado por un
notario público.
4. Para permitir que el pago del arriendo sea
claro y simple, se incluye al banco como enti-
dad recaudadora de las cuotas y pagadora a
los arrendadores.
5. La cobertura del subsidio sería por un tiempo
aproximado de 5 años que se refleja en 60 pa-
gos de arriendo. Para que el apoyo logre ge-
nerar flexibilidad habitacional, se permite el

78 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
 cambio de vivienda en cualquier lugar del país.
6. El programa pasa a ser una buena alternativa
para que aquellas familias que se encuentran
allegadas en la vivienda de un familiar o co-
nocido, logren una mayor autonomía sin que
esto resulte un gasto insostenible para dicho
hogar. En el caso de los actuales arrendatarios,
la ayuda permitirá cambiarse a una vivienda
mejor o realizar grandes ahorros pensando en
una vivienda definitiva.
7. De manera estratégica, este programa se plan-
tea como una transición hacia la propiedad
con todos los incentivos puestos en que una
familia que hoy es catalogada como vulnera-
ble, pueda mejorar su situación habitacional y
se la acompañe durante un período para que
posteriormente pueda obtener la propiedad
con el apoyo de otro programa habitacional.
Los actores involucrados en el proceso son los si-
guientes:
• MINVU: define las condiciones del subsidio, re-
visa su focalización y gestiona los pagos.
• SERVIU (Servicio de Vivienda y Urbanización):
ingresa las postulaciones, recibe los contratos
y fiscaliza las viviendas.
• Banco: recauda los pagos de los arrendatarios
y realiza el pago a los arrendadores.
Proyectos Habitacionales
Proyectos de Construcción (FSV)
Subsidios de Adquisición de viviendas usadas
(2007-2010) FVS
Subsidios DS01 Título 1 (2012)
Desafíos
El programa cuenta con una serie de desafíos, entre
los que destaca la necesidad de comunicar adecua-
damente los beneficios de un nuevo enfoque. En
Chile existe una aspiración implícita hacia la casa
propia y el arriendo es visto, en general, como un
gasto que no se encuentra dentro del camino hacia
la propiedad.
Por otro lado, el proceso operativo exige pagos men-
suales centralizados, lo que constituye una práctica
bastante innovadora dentro de los programas actua-
les que suelen tener un presupuesto regionalizado.
Esto, sin duda, demandará ajustes y mejoras.
Otro factor importante será el estudio de la oferta,
observando los niveles de precio y su aplicabilidad
en las distintas zonas del país, con lo cual será im-
posible proponer herramientas que incentiven el
desarrollo futuro de oferta de arriendo.
Adicionalmente, será relevante desarrollar una
adecuada asesoría legal para resolver problemá-
ticas propias del arriendo, como medida preven-
tiva ante eventuales conflictos.
En un futuro, el desafío comunicacional seguirá
siendo relevante en el acompañamiento a las mejo-
ras en el programa. En este sentido se espera que
se amplíe el público objetivo para permitir que la
solución llegue a otras familias que también requie-
ran movilidad. Ligado a lo anterior, y para ser ca-
paces de resolver las necesidades de esas familias,
será necesario promover la oferta pública y privada
bien localizada dentro de la ciudad. Paralelamente,
en la medida que sea necesario, se podrían realizar
ajustes a la Ley de Arriendo.
En definitiva, se espera que el Programa de Arriendo
se integre como una herramienta complementaria a
los programas habitacionales que, además de aportar
una solución alternativa, mantenga un sello urbano-
habitacional en el que se resuelvan las carencias ha-
bitacionales y urbanas percibidas por las familias. De
esta manera se estará colaborando con el desarrollo
de mejores barrios y ciudades para Chile.
CIUDADES SOSTENIBLES 79
CIUDADES PARA LA VIDA
Javier Alvarado Sevilla

Licenciado en Ciencias de la Educación, con mención en Administración Edu-

cativa, está elaborando su tesis para la obtención de una Maestría en Gestión
del Desarrollo Social. Tiene 30 años de experiencia como promotor de organi-
zaciones sociales, es miembro fundador del Foro de la Niñez y Adolescencia, ex
presidente de la Federación de Barrios Populares del Noroccidente de Quito y
ex coordinador general del Contrato Social por la Vivienda. Se ha desempeña-
do como técnico social, director de programas y proyectos sociales en ONGs y
organizaciones populares, promotor inmobiliario y asesor del Concejo de Parti-
cipación Ciudadana y Control Social. Actualmente se desempeña como asesor
en el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.

Política nacional de acompañamiento social a

los programas de vivienda de interés social
Antecedentes
El Plan Nacional para el Buen Vivir establece
como hábitat al entorno integral y construido en
el que la población se asienta y desarrolla sus ac-
tividades; por lo tanto, debe ser ambientalmente
sano y brindar condiciones de seguridad para la
población. Las condiciones del hábitat y la vivien-
da son determinantes de la calidad de vida de las
personas (PNBV: 141).
La Constitución, en su artículo 375, establece
como obligación de todos los niveles de gobierno
garantizar el hábitat y la vivienda digna. El artícu-
lo 340 establece los principios del Sistema Nacio-
nal de Inclusión y Equidad Social: universalidad,
igualdad, equidad, progresividad, interculturalidad,
solidaridad y no discriminación. El derecho a la vi-
vienda y hábitat está establecido en la Constitución
de la República del Ecuador: “Las personas tienen
derecho a un hábitat seguro y saludable, y a una
vivienda adecuada y digna, con independencia de
su situación social y económica (…)” (CRE: art. 30).
De otra parte, la construcción del hábitat tiene
como objetivo general la creación de oportunida-
des que posibiliten la satisfacción de necesidades
de protección, subsistencia y cobijo a personas con
escasos recursos, en conjunto con las personas (o
instituciones) que cuentan con recursos, a través de
la construcción de proyectos integrales que buscan
la sostenibilidad económica, humana, social, insti-
tucional y ambiental del territorio (Villagrán: 1988).
El Plan Nacional para el Buen Vivir aporta a la cons-
trucción de comunidades en lo que se relaciona
con la generación de responsabilidad: “Fortalecer
la cohesión social, los valores comunitarios y la par-
ticipación activa de individuos y colectividades en
las decisiones relevantes para la construcción de su
propio destino y felicidad” (PNBV; 2013-2017: 23).
El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
(MIDUVI) ha establecido la Política de Acompaña-
miento Social que se busca aplicar en todos los pro-
yectos de vivienda e infraestructura. Esta política
permite la construcción de comunidades, el mane-
jo de la problemática que genera la convivencia,
la sensibilización y la promoción de la apropiación
de la obra pública por parte de la colectividad.
La implementación de la política requiere de una
adecuación institucional enmarcada en la Consti-
tución, la Ley Orgánica de Participación, el Plan
Nacional para el Buen Vivir y los conceptos relevan-
tes de producción social del hábitat.
La presente ponencia aborda el proceso de organi-
zación e implementación del acompañamiento so-
cial en el MIDUVI y sus resultados iniciales. Trata de
responder el qué, para qué y cómo de este proceso.

80 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
En este sentido proponemos un documento de re-
troalimentación, de generación de conocimiento a
partir de acciones. Se busca tener puntos de parti-
da de orientación teórica y de retroalimentación. Es
un proceso permanente de generación de conoci-
miento sobre las comunidades que están involucra-
das en los procesos constructivos.
Acompañamiento Social
En términos generales, el acompañamiento social
es un proceso de apoyo a las familias y a la comu-
nidad en el tratamiento de los problemas sociales
y de habitabilidad que genera la construcción de
proyectos de vivienda, el traslado de familias a di-
chos proyectos y las afectaciones que se presentan
por la edificación de obras públicas. Se apoya a las
familias en la búsqueda de soluciones colectivas a
necesidades individuales. Esto se promueve a tra-
vés de la conformación de y/o fortalecimiento de
organizaciones territoriales y/o sociales. Además,
en las relaciones interinstitucionales se canalizan
recursos de la política social hacia las comunidades,
buscando generar, de esta manera, responsabilidad
en el uso de la vivienda y corresponsabilidad en el
mantenimiento de la infraestructura construida.
Para efectos de la implementación de las estrate-
gias de acompañamiento social, la organización
comunitaria territorial es aquella que tiene entre
sus funciones naturales el control del territorio, el
manejo de los conflictos de convivencia, la reivin-
dicación de la infraestructura y servicios básicos en
un territorio determinado, llámese barrio, coopera-
tiva de vivienda o conjunto habitacional. Por tanto,
sus decisiones afectan a todos los residentes de esa
unidad territorial específica.
En nuestro caso, cuando nos referimos a las orga-
nizaciones sociales estamos hablando de aquellas
que se generan al interior de las unidades territo-
riales mencionadas y que responden a intereses
comunes de grupos de personas residentes, tales
como organizaciones juveniles, de mujeres, aque-
llas relacionadas con la economía popular y solida-
ria, con el deporte, entre otras. Las organizaciones
sociales son parte del tejido social de las organiza-
ciones comunitarias territoriales y deben ser toma-
das en cuenta para su funcionamiento. En nuestro
caso, por problemas de tiempo (durante el proceso
constructivo), se prioriza la generación o fortaleci-
miento de la organización comunitaria territorial
para manejar, a través de ella, la problemática que
genera la convivencia tanto en la infraestructura
construida como en la convivencia de la población.
La organización territorial se promueve en la me-
dida que existan interesados altamente motivados
para resolver algún problema de un grupo en parti-
cular, por ejemplo, un grupo de danza que requiera
algún apoyo puntual de capacitación o un grupo
de personas que requiera asesoría para conformar-
se como una unidad económica.
Política de Acompañamiento Social
Objetivo:
Impulsar la construcción social del hábitat y la apropia-
ción de espacios de convivencia de las familias y comu-
nidades mediante procesos de acompañamiento social.
Estrategias:
1. Fortalecer un proceso desconcentrado de
acompañamiento social para los programas de
infraestructura, suelo y vivienda;
2. Diseño específico de acompañamiento social
para programas de reasentamiento;
3. Articular acciones interministeriales e intersec-
toriales para la implementación de proyectos
de desarrollo económico y social;
4. Impulsar la construcción social de hábitat, la co-
rresponsabilidad, la identidad colectiva, a través de
espacios de convivencia, formación y capacitación;
5. Generar responsabilidad, sensibilizando a las
familias y comunidades sobre su participación
en el uso y mantenimiento de la vivienda y la
infraestructura construida.
La política es un proceso que está en desarrollo y re-
troalimentación. Introduce conceptos relacionados
con la producción social del hábitat, la participa-
ción y la responsabilidad alrededor de los proyectos
de vivienda y obra pública. La Política de Acompa-
ñamiento Social del MIDUVI está relacionada con la
producción social del hábitat porque promueve, a
partir de la construcción y entrega de viviendas y/u
obras públicas, procesos de organización colectiva
para mejorar el hábitat.
CIUDADES SOSTENIBLES 81
CIUDADES PARA LA VIDA
Producción de vivienda desde la
política del MIDUVI
La política del MIDUVI produce vivienda dispersa y
concentrada. La dispersa se refiere a la construc-
ción de viviendas habitables de 36 m² en terrenos
propios, tanto a nivel rural como urbano marginal.
Se construyen con el bono de la vivienda que ac-
tualmente es de 6.000 dólares, con un aporte de
las familias de 500 dólares. La vivienda concentra-
da tiene que ver con proyectos para familias prove-
nientes de zonas de riesgo, protección ecológica u
obra pública y con proyectos de interés social de-
rivados de la oferta del sector privado, a través del
Sistema de Incentivo a la Vivienda (SIV).
El MIDUVI realiza contrataciones para la construc-
ción de conjuntos habitacionales que cuentan con
viviendas de alrededor de 40 m² habitables, con
infraestructura necesaria para acceso a servicios
de agua potable, luz eléctrica y eliminación de ex-
cretas. Cuentan con espacios verdes y, en algunos
casos, con espacios para equipamiento. El presu-
puesto constructivo por vivienda asciende a 3.500
dólares. Esto incluye 900 dólares de aportación por
parte de los beneficiarios y 12.700 dólares de bono
de reasentamiento.
En cuanto al sector privado, se busca mejorar la
oferta de vivienda de interés social a través de una
serie de incentivos, tanto para el constructor como
para el comprador. Estos incentivos son bono de la
vivienda para el comprador entregado al construc-
to y acceso a créditos para el promotor inmobiliario
y para el interesado en la compra de la vivienda.
El acompañamiento social se realiza de manera di-
recta y diferenciada. En los proyectos de vivienda
concentrada se estimula la construcción de una
comunidad participativa, democrática y autoges-
tionaria. En los proyectos de vivienda dispersa se
promueve la sensibilización sobre el uso y mante-
nimiento de la vivienda. Esto se realiza a través de
talleres durante el proceso constructivo: al inicio, a
mediados y al final de la construcción de la obra.
En el caso de la obra pública se trabaja directamen-
te con las comunidades involucradas, socializando
los diferentes proyectos. Además se busca fortale-
cer las organizaciones y generar nuevas de ser ne-
cesario. La apropiación de la obra pública se pro-
mueve a través de acciones culturales, de identidad
82 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
y de comunicación que se dan antes y durante el
proceso constructivo.
La problemática inmediata que
se busca manejar y prevenir
Al analizar el uso que las familias les dan a las vi-
viendas entregadas por el MIDUVI, se encontró una
problemática que se intenta resolver por medio de
procesos de acompañamiento social. De una sistema-
tización inicial del caso de los conjuntos habitaciona-
les para reasentamientos, los problemas identificados
guardan relación con infraestructura construida, con-
vivencia de la población y relaciones externas. Estas
dificultades se esbozan a continuación:
En la infraestructura construida
• Uso de la vivienda para la producción de bienes
y servicio incompatibles con la convivencia
• Ampliaciones inadecuadas de las viviendas
• Deterioro paulatino al interior de las viviendas
• Deterioro paulatino el exterior de las vivien-
das: pintura, grafitis, ventanas utilizadas
como tendederos
• Deterioro de la infraestructura básica: redes de
agua, alcantarillado, luz eléctrica, vialidad (ca-
lles), etc.
• Deterioro de los espacios públicos y comuni-
tarios: parques, aceras, casas comunales, can-
chas, áreas verdes, etc.
• Generación de focos infecciosos: concentra-
ción y dispersión de basura en espacios públi-
cos de los conjuntos habitacionales.
En la convivencia de la población
• Ausencia o debilidad de organización comu-
nitaria, conflictos de liderazgo y de reglas de
convivencia
• Conflictos entre vecinos, amenazas entre
ellos, derivados de actitudes incompatibles
con la convivencia
• Expresiones de violencia intra-familiar, encie-
rro temporal (día o noche) de niños y niñas
en las viviendas
• Descontento de las familias con las normas de
convivencia en el nuevo hábitat y por el tama-
ño de la vivienda
• Prácticas delictivas en los conjuntos habitacio-
nales: robos a las viviendas e instalaciones de
los servicios públicos
• Uso de espacios públicos y viviendas abando-
nadas para vicios y actividades delictivas
En las relaciones externas de los conjuntos
habitacionales
• Desconfianza de las familias en los funciona-
rios del MIDUVI por la demora en las entregas
de las viviendas y/o entrega de las escrituras
• Débil o nula relación y corresponsabilidad con la
institucionalidad pública encargada de la dota-
ción, mantenimiento de servicios públicos e in-
fraestructura básica y de desarrollo económico.
Ciclo metodológico de acompa-
ñamiento social
Las actividades de construcción de comunidades en
proyectos de vivienda concentrados sigue un ciclo
metodológico de tres momentos: 1) Comenzar (ac-
tivar); 2) Implementar; y, 3) Transferir (empoderar).
Estas fases son referentes de planificación y segui-
miento que permiten ubicar en qué fase está un
proyecto dado al momento de hacer una asistencia
directa y el correspondiente seguimiento:

Ciclo metodológico durante el proceso constructivo

COMENZAR

IMPLEMENTAR

TRANSFERIR

COMENZAR: MIDUVI - IMPLEMENTAR: MIDUVI - TRANSFERIR: MIDUVI-ACTO-

ACTORES COMUNITARIOS ACTORES INSTITUCIONALES RES COMUNITARIOS

• Socialización del proyecto y • Desarrollo de eventos socia- • Organizaciones comunitarias

la política del MIDUVI
• Identificación de los actores
involucrados y estableci-
miento de acuerdos, con-
venios y procedimientos de
corresponsabilidad
• Elaboración de pre diagnósti-
cos y línea base sobre la pro-
blemática específica a tratar,
relacionado con el proyecto
constructivo y la comunidad
involucrada
les de indentidad, de forma-
ción y capacitación
• Promoción, recuperación
y/o fortalecimiento de la
organización territorial y
social
• Elabora de manera participa-
tiva un plan de acciones co-
munitarias.
• Apoya a la directiva y la co-
munidad en la implementa-
ción del plan en la fase inicial
• Desarrolla acciones comunita-
rias de apropiación de espacios:
mingas, jornadas de integra-
ción, intercambio de explerien-
cias, eventos culturales, de for-
mación y capacitación.
territoriales generadas o for-
talecidas en el proceso cons-
tructivo de vivienda u obra
pública
• Organismos de dirección
colectiva de las organizacio-
nes comunitarias territoria-
les o sociales activados
• Mecanismos comunitarios de
resolución de conflictos de
convivencia y liderazgo im-
plementados y funcionando
• Planes de acción comunitaria
a cinco años elaborados de
manera participativa (reasenta-
mientos) con listado de actores
internos y externos interesados
en el desarrollo del plan

CIUDADES SOSTENIBLES 83
CIUDADES PARA LA VIDA
Resultados iniciales
Adecuación institucional
• Acompañamiento social incluido en la política
institucional.
• Propuesta de gestión presentada a SENPLADES,
Incorporada en la reforma institucional como
Dirección de Acompañamiento Social depen-
diente del Ministro.
• Dimensionamiento de equipos mínimos proyec-
tados: 15 personas a nivel nacional, dos técnicos
a nivel zonal, tres técnicos a nivel provincial.
• Perfiles técnicos profesionales para contrata-
ción de un equipo de acompañamiento social
en talento humano, en elaboración.
• Acompañamiento social con equipo técnico
nacional integrado por 10 personas y 13 pro-
veedores de servicios de acompañamiento so-
cial contratados.
Aplicación de la estrategia de vida en con-
dominio, construcción de comunidad
• Iniciado el proceso sistemático de acompaña-
miento social a nivel nacional a 1.015 familias
en 13 proyectos de reasentamientos.
• Acompañamiento social a 5.976 familias en
Guayaquil: 2.813 Socio Vivienda I; 2.193 en
Socio Vivienda II; y, 740 en Ciudad Victoria.
Aplicación de estrategia de vivienda dispersa
• Taller 1: desarrollados 108 talleres de sensibili-
zación dirigidos a 3.509 familias beneficiarias
del bono de vivienda rural (en terreno propio).
• Material promocional e informativo del taller
1distribuido a 3.509 familias.
Aplicación de la estrategia de apropiación
de obra pública
• Trabajo con afectados por obra pública en el
centro histórico, expropiación de viviendas.
• Conformación de equipos de coordinación in-
terinstitucional entre el Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito y MIDUVI.
84 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
• Socialización a la comunidad del Centro Histó-
rico de los beneficios del proyecto.
• Negociación personalizada y particularizada
por grupos con los afectados directos.
• Fortalecimiento de organizaciones comunitarias
existentes y generación de nuevas organizacio-
nes para canalizar recursos de política social ha-
cia los involucrados.
Recomendaciones
• Los actos delincuenciales resultan muy difíciles
de tratar exclusivamente con acompañamiento
social; se requiere la participación de la policía.
• En proyectos superiores a 200 familias se re-
quiere contar con un diagnóstico y plan inte-
gral de manejo de la seguridad, combinado
con la participación de la comunidad liderado
por la policía.
• Mejorar la coordinación interinstitucional para
resolver problemas relacionados con servicios
de educación, salud, energía eléctrica, agua
potable y alcantarillado liderado por el Minis-
terio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS).
• Articular el manejo de conflictos menores en-
tre la organización comunitaria y las institucio-
nes especializadas en el tema.
• Mejorar el tiempo entre la entrega de la vivien-
da, traslado de familias y la ocupación efectiva
de la vivienda.
• Bajar las tensiones de las familias en el nuevo
hábitat mejorando el tiempo de resolución de
los problemas técnico constructivos y de acce-
so a infraestructura y servicios básicos.
Pablo Valencia Albornoz

Economista por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE), con pos-
grados en Políticas de Desarrollo en la Universidad de Amberes-Bélgica y en Alta
Dirección del Estado por la Universidad Javeriana de Colombia. Es máster en
Administración y Gerencia Pública por la Universidad de Amberes-Bélgica. Se
desempeña como Director Ejecutivo de la Fundación Bien-Estar de la Mutualista
Pichincha, desde el año 1995. También es Director del Programa de Acompa-
ñamiento Social y Director Ejecutivo de la Fundación Juan Diego, ONG cultural
para personas con discapacidad. Autor de contenido, textos y guión del Manual
de Buena Vecindad de la Fundación Bien-Estar y catedrático en Cooperación al
Desarrollo, de la Maestría de Relaciones Internacionales de la Universidad San
Francisco de Quito desde 1999. Ha dictado conferencias en la Oficina de Planea-
miento de la Presidencia de la República Oriental del Uruguay sobre Cimientos
de la Cooperación Internacional y Estratégicas para un Adecuado Desenvolvi-
miento; y sobre Planificación Estratégica y Marco Lógico en la Unión Europea.

Reasentamiento Involuntario en Ciudad Victoria:

un modelo exitoso de acompañamiento social
El Gobierno Nacional, como parte de su Programa
Nacional de Desarrollo Urbano, enmarcado en los
principios constitucionales del Buen Vivir y del de-
recho a la vivienda, decidió llevar a cabo un progra-
ma planificado para reasentar, de manera forzosa
o involuntaria, a alrededor de 1.500 familias que
habitaban dentro de la Zona de Reserva de Seguri-
dad, localizada en las zonas marginales del noroes-
te de la ciudad de Guayaquil, Ecuador.
Años atrás, las 1.500 familias fueron estafadas por
traficantes de tierras quienes inescrupulosamente
les vendieron pequeños lotes de terreno. En estos
lotes, las familias construyeron sus viviendas de
manera ilegal, sin papeles ni norma.
bicado hasta la fecha a alrededor de 730 familias,
se considera importante enfocar elementos como:
1) Las características de este programa de reasen-
tamiento involuntario y, en especial, del compo-
nente de acompañamiento social emprendido en
el proyecto, prácticamente desde el inicio del re-
asentamiento; 2) Las principales actividades reali-
zadas y resultados sociales alcanzados en esta pri-
mera etapa del programa; y, 3) Algunas lecciones
aprendidas de este complejo pero a la vez exitoso
programa de acompañamiento social en el proyec-
to de reasentamiento involuntario en Ciudad Victo-
ria, cuyo diseño y desarrollo es algo novedoso para
nuestro país.

El plan de reasentamiento involuntario para estas

familias tiene básicamente dos objetivos: a) La re-
ubicación de las 1.500 familias a zonas seguras y
planificadas en programas de vivienda social ade-
cuada; y, b) La recuperación ambiental de los terri-
torios declarados en zona de reserva, en donde se
asentaban dichas familias. En este corto documen-
to analizaremos la experiencia desarrollada hasta el
momento, en el macro proyecto emblemático de
vivienda llamado Ciudad Victoria.
Tras algo más de un año de que iniciara el proceso
de reasentamiento en este lugar y habiéndose reu-
Características del programa y
del componente de acompaña-
miento social
El programa de reasentamiento involuntario, al me-
nos en una primera etapa, consistió en desalojar
de sus viviendas a un grupo de alrededor de 730
familias (se pretende alcanzar un total de 1.500),
facilitándoles la adquisición de una vivienda propia
de 40 m2 de construcción con un costo por unidad
habitacional de 13.500 dólares, mediante la entre-
ga de un bono del Estado más un crédito de vivien-

CIUDADES SOSTENIBLES 85
CIUDADES PARA LA VIDA
da –complementario al bono– y, paralelamente,
con la puesta en marcha de un exigente programa
de acompañamiento social a fin de ayudar en la
organización que demanda esta nueva forma de
vida de la gente reubicada.
Lo curioso y altamente destacable de este programa,
es que, pese a tratarse de un caso de reasentamiento
obligado, forzoso o involuntario, se comprometió a
la mayoría de familias a la consecución de un crédito
de largo plazo con el pago de una cuota que oscila
entre 50 y 70 dólares mensuales (alrededor de 4.000
y 6.000 dólares de valor de préstamo). La diferencia
se la cubre con bono estatal.
El crédito fue otorgado, en su mayoría, por una
institución financiera privada y por otra pública,
más específicamente, por la Mutualista Pichincha
(entidad privada) y por Finanzas Populares (entidad
pública). Estas instituciones decidieron apostar al
financiamiento de viviendas para familias que for-
man parte del sector informal de la economía.
Al respecto, y luego de un año de reasentamien-
to, se debe indicar que la puesta en marcha del
componente crediticio privado y público ha costa-
do mucho esfuerzo y no ha sido lo suficientemente
ágil, pues no ha podido abarcar a la mayoría de
familias sujetas al reasentamiento (hasta ahora
730) sino apenas a 100 (primer año), a otras 100
en proceso de aprobación crediticia en el caso de
Mutualista Pichincha y a 270 en el caso de Finanzas
Populares. Se espera que con la experiencia que se
va adquiriendo, el proceso se normalice y optimice.
El programa de reasentamiento involuntario tiene
como uno de sus pilares al programa de acompa-
ñamiento social en Ciudad Victoria, el cual se lo
concibió y se lo está ejecutando bajo una adecuada
sujeción a los principios constitucionales del Buen
Vivir y el “derecho a una vivienda digna”; al Plan
Nacional de Desarrollo Urbano y, como parte de él,
a la Política de Reasentamientos Involuntarios del
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Para su
diseño y puesta en marcha, se estructuró un pro-
grama planificado estratégicamente y plasmado
en la suscripción de un Convenio de Cooperación
entre el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
(MIDUVI) y la Fundación Bien-Estar para el fortaleci-
miento de la convivencia en Ciudad Victoria.
El programa de acompañamiento social, aunque
algo forzado y un poco tardío en sus inicios, arran-
86 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
có tan sólo unos días antes del traslado de las pri-
meras familias. La Fundación Bien-Estar, institución
no gubernamental sin fines de lucro, se encargó
de conducir el proceso social cuando apenas había
30 familias reasentadas. Luego de algo más de un
año ya son alrededor de 730 familias reasentadas,
organizadas y con normas de buena vecindad. Es
importante mencionar que durante el primer año
de reasentamiento, la presencia de Fundación Bien-
Estar en la organización social de Ciudad Victoria
fue parcial y con recursos propios de la Institución.
La práctica nos dice que un proceso de reasen-
tamiento jamás podría llevarse a cabo si, de por
medio, no existe un ambicioso programa de acom-
pañamiento social que asista a las familias desde
antes del reasentamiento propiamente dicho y que
ayude en la organización comunitaria y en la com-
prensión y adaptación a esta nueva forma de vida,
más aún, bajo normas de propiedad horizontal
como es el caso de las primeras 1.500 familias que
se pretende reasentar en Ciudad Victoria.
Si bien el programa de acompañamiento social,
tema central de este documento, inició de una
manera parcial y con escaso personal durante los
primeros doce meses de ejecución (apenas con un
facilitador de campo y dos profesionales de plani-
ficación y coordinación desde la oficina matriz de
Quito), gracias a sus alentadores resultados par-
ciales, en el mes de junio del 2013, se transformó
en un Convenio de Cooperación para el Fortaleci-
miento de la Vida en Condominio, suscrito entre el
MIDUVI y la Fundación Bien-Estar. Desde ese mo-
mento, la actuación parcial se convirtió en una ac-
tuación integral, dando sostenibilidad al programa
y una debida atención a las familias reasentadas.
Así, las acciones se han venido ejecutando bajo
un programa planificado estratégicamente, desa-
rrollado por un equipo de trabajo interinstitucional
y multidisciplinario, en diálogo permanente con la
comunidad, sostenido, de acción permanente en
campo y con planificación y coordinación continua,
a todos los niveles, tanto en sitio con la comunidad
involucrada y en coordinación con otros actores,
como fuera de él con las más altas autoridades pú-
blicas y privadas relacionadas a los temas urbanos,
sociales y de vivienda.
Es importante mencionar que, aunque el desarro-
llo de este programa se apega a una planificación
debidamente diseñada, en la práctica el plan de
acción es insuficiente frente a las enormes e ines-
peradas necesidades de la comunidad. Es decir, el
accionar de la Fundación Bien-Estar y del resto del
equipo social en Ciudad Victoria (MIDUVI y Fideico-
miso) afronta problemas del día a día, no planifica-
dos, que requieren de atención inmediata.
El programa de acompañamiento social se lo está
desarrollando con un pequeño equipo interdisci-
plinario, integrado por cuatro profesionales con
experiencia en campo, especialistas en temas de
psicología familiar, resolución de conflictos, comu-
nicación social y profesionales de la oficina matriz
en Quito, especialistas en dirección, planificación,
derecho, economía, estructuración de proyectos y
análisis sociológico y urbano.
En cuanto a los acuerdos interinstitucionales para lle-
var a cabo este programa de acompañamiento social,
se trabajó conjuntamente entre el MIDUVI y la Fun-
dación en el contenido de un Convenio de Coopera-
ción (marco legal de este programa), fusionando en
él los objetivos gubernamentales y sociales, el marco
teórico propio de un reasentamiento involuntario, así
como la experiencia de Fundación Bien-Estar en la or-
ganización de comunidades alrededor de la vivienda.
Es importante mencionar que la Fundación Bien-Estar
abogó por la firma de un Convenio de Cooperación
y no por un Contrato de Prestación de Servicios Pro-
fesionales, en donde el contratado se supedita a las
decisiones del contratante.
El convenio, sin lugar a dudas, fue acertado en su
concepción pues constituye una importante guía
para realizar las actividades básicas que se asumen
indispensables para una adecuada organización de
© Fundación Bien-Estar, 2013
Antes de implementación de Programa
una comunidad reasentada involuntariamente. Sin
embargo, y como se dijo anteriormente, en la prác-
tica emergen un sinnúmero de problemas no pla-
nificados que ameritan la realización permanente
de actividades no contempladas inicialmente en el
plan de trabajo.
Principales actividades realiza-
das de acompañamiento social y
resultados sociales alcanzados
Las actividades parciales desarrolladas en los prime-
ros doce meses y las actividades emprendidas de
manera sostenida en los posteriores cuatro meses
(a raíz de la firma del Convenio de Cooperación),
podrían resumirse en las siguientes:
• Elaboración de un Acuerdo Básico de Convi-
vencia, suscrito por todas las familias que ha-
bitan Ciudad Victoria (alrededor de 750), al
momento de trasladarse a ella. Este acuerdo
marca las normas básicas de convivencia en
cuanto al respeto por el vecino, la no existencia
de mascotas, el buen uso de áreas comunales,
el compromiso de pagos de créditos, el manejo
de la basura, entre otros.
• Identificación y formación de líderes, por
cuadra y además la puesta en marcha de
un proceso de elección democrática de su
directiva. Al momento se cuenta con más
de 40 líderes que representan legítimamen-
te a 800 familias, agrupadas en alrededor
de 25 cuadras.
© Fundación Bien-Estar, 2013
Ciudad Victoria
CIUDADES SOSTENIBLES 87
CIUDADES PARA LA VIDA
• Manejo de conflictos: atención personalizada
a casos específicos de violencia familiar y pro-
blemas vecinales (más de 15 casos mensuales).
• Realización de varios talleres de formación de
líderes: talleres comunitarios sobre educación
sexual, violencia familiar, talleres y conversato-
rios para la elaboración del Reglamento Inter-
no de Ciudad Victoria.
Cabe mencionar también, como un elemento
interesante de apoyo, la participación del Ban-
co Interamericano de Desarrollo (BID) en este
proceso, pues se trata del ente financista del
Programa Nacional de Desarrollo Urbano en el
que uno de sus componentes es el de apoyo
para la adquisición de vivienda social y reasenta-
mientos involuntarios. El BID, a más de aportar
con ciertos lineamientos de acción, participa del
monitoreo permanente del programa, colabo-
rando con el éxito de esta nueva experiencia de
reasentamientos involuntarios en el país.
Primeros resultados obtenidos
• Mejoramiento del nivel de vida, expresado por
la mayor parte de la comunidad reasentada.
• Satisfactorio ambiente de seguridad en
Ciudad Victoria.
• Cuidado de las viviendas y de los espacios
comunales.
• Reconocimiento de autoridad y normas claras.
• Conformación y actuación de directiva provi-
sional; directivas definitivas por conformarse
(por ciudadelas).
© Fundación Bien-Estar, 2013
88 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
• Elaboración de Reglamento Interno, en proce-
so de aprobación por la comunidad, que dará
sustento a la toma de decisiones.
• Afianzamiento del vínculo entre la comunidad
y el equipo de la Fundación Bien-Estar, lo que
permite realizar el acompañamiento como tal,
con perspectivas de sostenibilidad.
• Exitoso inicio de un proceso de vinculación de
la comunidad hacia su nuevo territorio.
Problemas existentes
• Insuficiente tamaño de las viviendas: 40 m2
que acogen a 7 habitantes en promedio.
• Limitadas áreas verdes, sobre todo, ante la pre-
sencia de una gran cantidad de niños.
• Inexistencia, hasta el momento, de salas comu-
nales. Sin ellas se propicia la desintegración.
• Inexistencia, hasta el momento, de locales
comerciales que permitan reactivar la eco-
nomía familiar.
• Escasa presencia de otras entidades del Gobier-
no (tales como Salud, Bienestar Social, Laboral)
que dan sustento al principio de centralidad
urbana, pese a ser un proyecto emblemático
del Ejecutivo.
• Lentitud del sistema de financiamiento, no obs-
tante que es comprensible tal comportamiento
al ser un proyecto nuevo y altamente riesgoso.
Muchas familias que actualmente habitan en
Ciudad Victoria, aun no tienen formalizado un
programa de financiamiento de sus unidades
de vivienda.
Lecciones aprendidas
• Realizar un trabajo de acompañamiento social
en equipo, conformado por todos los actores del
proceso: promotor inmobiliario, MIDUVI, Funda-
ción Bien-Estar, instituciones financieras, y coor-
dinadas por una institución independiente (ONG)
con estabilidad de sus integrantes, experiencia
en creación y ejecución de productos sociales re-
lacionados al acompañamiento social y con bue-
na acogida por parte de la comunidad.
• Encaminar este tipo de procesos de reasenta- • Suscribir acuerdos de buena vecindad desde an-
miento con la coparticipación de organismos tes del traslado, que comprometan a las familias
públicos (lineamientos de política, bonos), or- entrantes a respetar normas de convivencia co-
ganismos privados (promotores de vivienda), munitaria en espacios reducidos y cerrados.
instituciones financieras privadas y públicas
• Sancionar actos dolosos que sienten preceden-
(créditos), ONG (acompañamiento social) y so-
tes; identificar y formar líderes; crear directivas
ciedad civil (activa participación comunitaria).
comunitarias y reglamentos (con asistencia téc-
• Obedecer la planificación a todo nivel: Plan Na- nica especializada).
cional Desarrollo, Políticas Urbanas, Programa
• Suscribir un Convenio de Cooperación y no un
Nacional de Desarrollo Urbano, Plan de Rea-
Contrato de Prestación de Servicios Profesiona-
sentamiento Involuntario, Convenio de Coope-
les, considerando la necesidad de contar con
ración Interinstitucional, Programa de Acom-
adecuada autonomía.
pañamiento Social con objetivos, actividades
puntuales y monitoreo permanente. • Conformar un equipo de labores eficiente y es-
tratégico que busque la unidad y el trabajo en
• Estructurar los planes y actividades en diálo-
equipo de los diferentes actores.
go permanente con la comunidad, atendien-
do sus demandas.
• Considerar la existencia permanente de activida-
des no planificadas en el día a día, que requieren
atención inmediata y que, sumadas a las activi-
dades planificadas, dan un resultado sostenido.
• Manejar el programa de acompañamiento so-
cial en sitio y fuera de él desde antes del rea-
sentamiento. Este es un eje sin el cual no se
alcanzaría el Buen Vivir.
• Reconocer como actor clave a una organiza-
ción que guíe el acompañamiento social, que
tenga adecuada autonomía, estabilidad, expe-
riencia en manejo de buenas vecindades, tra-
baje con planes y actividades y tenga, sobre
todo, aceptación de la comunidad.
• Tomar conciencia de la creación de una centra-
lidad urbana, a fin de llevar a cabo, de mane-
ra paralela al reasentamiento, todos aquellos
programas y actividades que van haciendo una
ciudad: parques, áreas comerciales, escuelas,
colegios, dispensarios médicos, espacios públi-
cos, servicios públicos, etc.
• Impulsar programas de emprendimiento pro-
ductivo y comercial, los cuales, en lo posible,
deberían ir a la par del reasentamiento, gene-
rando posibilidades de empleo.
• Considerar la activa participación comunitaria
desde antes del reasentamiento.

CIUDADES SOSTENIBLES 89
CIUDADES PARA LA VIDA
Conclusiones Mesa 3
La sostenibilidad social de la vivienda es un elemen-
to transversal en la estructuración de ciudades para
la vida. Este tipo de intervención implica la com-
prensión integral de la garantía del derecho a la
vivienda y a la ciudad, puesto que trasciende la vi-
sión aislada de construir unidades habitacionales y
concibe a la vivienda de manera articulada e inserta
en el tejido urbano y vinculada a los servicios socia-
les, ambientales y económicos que brinda la ciu-
dad. Uno de los principales retos de este enfoque
es superar la lógica mercantil del suelo que reper-
cute directamente en la localización de la vivienda
social, pues los precios del suelo obligan a ubicarla
en la periferia, limitando el acceso de las familias de
menores recursos económicos a los servicios urba-
nos, agravando su segregación.
El éxito de un programa de acompañamiento social
está basado en las alianzas estratégicas generadas
entre diversos actores y la coordinación interinsti-
tucional, en torno al objetivo común de propiciar
una vivienda adecuada, generando apropiación y
responsabilidad en las familias participantes de los
programas de vivienda de interés social. El ejemplo
de Ciudad Victoria demuestra que la clave en los
programas de vivienda de interés social pasa por
la construcción de comunidades, la apropiación
por parte de las familias del espacio construido, la
generación de convivencia por los ahora vecinos y
por la integración social. Esto marca una diferencia
sustancial en las condiciones de vida de las familias.

El caso chileno ilustra un ejemplo de que el acceso a

una vivienda adecuada y digna no debe pasar exclu-
sivamente por el régimen de propiedad. La variabili-
dad de necesidades habitacionales, dependiendo del
ciclo de vida de las familias, exige reflexionar sobre
estrategias diversas para personas de recursos econó-
micos diferentes. El Gobierno de Chile se encuentra
implementando un Programa de Apoyo al Arrenda-
miento, cuyo público objetivo es fundamentalmente
población joven, que facilita el acceso de las familias
a vivienda bien localizada dentro de la ciudad ya cons-
truida. Una política de apoyo a la vivienda en alquiler
requiere definir de qué manera va a brindar incentivos
o apoyos a las familias. Debe resolver, igualmente, la
oferta de este tipo de soluciones y generar un marco
normativo adecuado.

Se ha demostrado la necesidad de complementar

los programas de vivienda de interés social con
una gestión de acompañamiento social, que per-
mita definir normas de convivencia para las fami-
lias, involucrándolas en procesos participativos de
apropiación de su entorno y generando un salto
cualitativo en la calidad del hábitat construido. Los © MIDUVI
procesos de acompañamiento social deben con-
templar estrategias diferenciadas en base a las di-
námicas de la población a las que van dirigidos, ya
sean asentamientos densos o dispersos, o con par-
ticularidades de los programas de reasentamiento
en los que las familias han sido obligadas a aban-
donar su entorno original.

90 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
CLAUSURA

CIUDADES SOSTENIBLES 91
CIUDADES PARA LA VIDA
E ste I Foro Urbano Nacional ha permitido
generar un espacio de reflexión y debate
sobre el desarrollo urbano sostenible. Ciu-
dades Sostenibles: Ciudades para la Vida, significa ha-
cer un esfuerzo por replantearse y repensar nuestras
ciudades, colocando en el centro del desarrollo a las
personas y a la vida. Esto quiere decir que nuestras
ciudades no pueden continuar con el patrón actual
de crecimiento basado en el desorden, en la disper-
sión urbana, en el privilegio al vehículo y en lo privado
sobre lo colectivo.
Desde ONU-Habitat consideramos que en las ciuda-
des están las soluciones y las respuestas a los desafíos
de esta era. Pero para esto, las ciudades deben contar
con una planificación y legislación urbana que permi-
tan orientar adecuadamente los procesos de urbani-
zación, garantizar estos servicios y también generar
mayores niveles de bienestar social. Esto implica un
cambio de paradigma en el que la ciudad optimice
la densidad demográfica y económica, beneficie la
proximidad entre las personas y sus lugares de tra-
bajo, promueva la generación y ocupación de los
espacios públicos, y estimule la diversidad e integra-
ción social y espacial. Esto es, crear una ciudad más
compacta en una dimensión humana que permita la
materialización del derecho a la ciudad.
Hemos visto que los gobiernos locales tienen gran-
des desafíos en la gestión y gobernanza de las ciu-
dades; en desarrollar e implementar herramientas
y mecanismos innovadores para atender e incluir
en sus políticas las necesidades ciudadanas; y en
generar respuestas oportunas a nuevas formas de
desigualdades sociales y territoriales.
Durante estos dos días de foro, hemos reflexionado
sobre la importancia que tienen las herramientas de
planificación y gestión de suelo para generar un de-
sarrollo urbano sostenible, y cómo la sostenibilidad
social de la vivienda, vista desde su integralidad, es
un componente clave para la equidad urbana. Las
experiencias nacionales y locales presentadas han
demostrado un gran avance del Ecuador en esta te-
mática. Sin embargo, se ha destacado la necesidad
de contar con la Ley de Uso y Gestión de Suelo que
nos permita concretar en el territorio lo dispuesto
en la etapa de planificación.
92 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
En ONU-Habitat estamos seguros que la formula-
ción de un diagnóstico de las ciudades a nivel na-
cional permitiría medir los avances de implemen-
tación de las políticas públicas, en las diferentes
escalas de asentamientos humanos que establece
el Plan Nacional para el Buen Vivir e identificar sus
respectivas vocaciones, lo que permitirá la promo-
ción y ejecución de sus planes de desarrollo con
una visión integral, de modo que los territorios pro-
curen su prosperidad y sostenibilidad basadas en
una estrategia de ciudades intermedias. De igual
manera, respaldamos las iniciativas de intercambio
de experiencias y la transferencia de buenas prác-
ticas, pues son mecanismos que los gobiernos de-
ben utilizar para compartir los impactos positivos
de las intervenciones territoriales y sus modelos de
gestión. Finalmente, como asesores permanentes
del Comité Nacional Hábitat, ratificamos nuestro
acompañamiento al Gobierno Nacional y a los
Gobiernos Locales para desarrollar foros urbanos
durante los próximos meses, que serán uno de los
mecanismos que posibiliten preparar una posición
de país hacia el VII Foro Urbano Mundial en Mede-
llín 2014 y hacia HAbitat III, en el 2016.
En nombre de todo el equipo organizador del FUN,
y de manera personal, quisiera extender a todos los
asistentes, colegas y expertos un sincero agradeci-
miento por su presencia y sobre todo por su activa
participación en este primer Foro Urbano Nacional
celebrado en la ciudad de Quito, deseando que
este espacio sea el punto de inflexión en el debate
del desarrollo urbano en el país y de invitación a
seguir discutiendo sobre la sostenibilidad y prospe-
ridad de nuestras ciudades.
Mónica Quintana Molina
Gerente de Programa
ONU-Habitat Ecuador
ANEXOS

© Archivo ONU-Habitat, Francois Laso

CIUDADES SOSTENIBLES 93
CIUDADES PARA LA VIDA
 Anexo 1
Muestra Colectiva de Buenas
Prácticas “Ciudades Sostenibles:
Ciudades para la Vida”
Bajo la coordinación de la Fundación Hábitat Co-
lombia y con el apoyo del Foro Iberoamericano y del
Caribe sobre Mejores Prácticas y de ONU-Habitat,
se desarrolló la Muestra Colectiva de Buenas Prácti-
cas Ciudades Sostenibles, Ciudades para la Vida en
las instalaciones del I Foro Urbano Nacional. Esta
muestra responde a uno de los objetivos del Foro que
es generar espacios de intercambio y transferencia
de conocimientos y experiencias relacionadas con el
desarrollo urbano, que puedan contribuir a la genera-
ción de ciudades sostenibles.

Las Mejores Prácticas han sido definidas por las Na-

ciones Unidas y la comunidad internacional como
iniciativas exitosas que tienen un impacto tangible
en la mejora de la calidad de vida de las personas y
son el resultado de la asociación efectiva entre ac-
tores de los sectores públicos, privado y la sociedad
civil, sostenibles desde el punto de vista cultural,
social, económico y ambiental.21

Con este propósito, la Muestra Colectiva, que con-

tó con la colaboración del Banco del Estado, la Aso-
ciación de Municipalidades Ecuatorianas y los Mu-
nicipios de Quito, Cuenca y Guayaquil, evidencia la
contribución y el compromiso por la mejora en la
gestión urbana que están realizando los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Municipales y consti-
tuye un espacio de reconocimiento a las experien-
cias innovadoras generadas para dar respuesta a
los problemas locales.

Por este motivo, las Naciones Unidas y la comunidad

internacional estimulan y promueven estas experien-
cias exitosas como instrumentos para mejorar las po-
líticas públicas tomando como referencia las lecciones
aprendidas, a la vez que sirven para aumentar el gra-
do de conciencia de los responsables de la formula-
ción de políticas a todos los niveles y de las comuni-
dades sobre soluciones posibles a problemas de tipo
social, económico y ambiental.22

21 II Encuentro Iberoamericano de Mejores Prácticas Urbanas. Recuperan-

do la primera centralidad de la ciudad. ONU-Habitat, 2011. Pág. 85
22 Ídem.

94 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
En este sentido, ONU-Habitat, conjuntamente con La muestra recoge un total de 19 prácticas de los
el Foro Iberoamericano y del Caribe sobre Mejores Municipios de Quito, Cuenca, Ambato, Azogues,
Prácticas, realiza un llamado al Gobierno Nacional y Salcedo, Manta, Orellana, Tulcán y Guayaquil, las
a los gobiernos locales para trabajar conjuntamen- cuales se presentan en esta publicación.
te en la implementación de un Programa de Bue-
nas Prácticas que permita desarrollar de manera
sostenible y sistemática la identificación de buenas
prácticas y la transferencia potenciando el marco
de cooperación sur – sur.

Municipio Buena Práctica

Municipio de Ambato Sistema de Orden Ciudadano y Justicia

Municipio de Azogues Recuperación de Ecosistemas Naturales Urbanos

Municipio de Cuenca Barrio Solidario

Municipio de Cuenca Gestión Integral del Agua

Municipio de Cuenca Gestión Integral de Residuos Sólidos

Municipio de Cuenca Mejoramiento del Parque de la Madre y Parqueadero Subterráneo

Municipio de Cuenca Proyecto El Barranco

Municipio de Guayaquil Mejoremos Nuestra Cuadra

Municipio de Guayaquil Parque Viernes Santo

Municipio de Guayaquil Regeneración Urbana

Municipio de Guayaquil Reordenamiento Básico Espacial Isla Trinitaria Barrio Nigeria

Municipio de Manta Construcción del Plan Maestro de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario

Municipio de Orellana Construcción del Terminal de Transporte Interprovincial

Municipio de Quito Parque Puertas del Sol / “Integration”

Municipio de Quito Regula tu Barrio

Municipio de Quito Relocalización La Mena

Municipio de Quito Sitios Seguros

Municipio de Salcedo Programa de Gestión Integral de Desechos

Municipio de Tulcán Rehabilitación del Mercado Central “Plaza del Buen Vivir”

CIUDADES SOSTENIBLES 95
CIUDADES PARA LA VIDA
 Municipio de Ambato Municipio de Azogues

96 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Municipio de Cuenca Municipio de Cuenca

CIUDADES SOSTENIBLES 97
CIUDADES PARA LA VIDA
 Municipio de Cuenca Municipio de Cuenca

98 MEMORIAS DEL
I FORO URBANO NACIONAL
Municipio de Cuenca Municipio de Guayaquil

CIUDADES SOSTENIBLES 99
CIUDADES PARA LA VIDA
 Municipio de Guayaquil Municipio de Guayaquil

100 MEMORIAS DEL

I FORO URBANO NACIONAL
Municipio de Guayaquil Municipio de Manta

CIUDADES SOSTENIBLES 101

CIUDADES PARA LA VIDA
 Municipio de Orellana Municipio de Quito

102 MEMORIAS DEL

I FORO URBANO NACIONAL
Municipio de Quito Municipio de Quito

CIUDADES SOSTENIBLES 103

CIUDADES PARA LA VIDA
 Municipio de Quito Municipio de Salcedo

104 MEMORIAS DEL

I FORO URBANO NACIONAL
Municipio de Tulcán

© MIDUVI

© MIDUVI

CIUDADES SOSTENIBLES 105

CIUDADES PARA LA VIDA
Anexo 2
Saludo al Foro Urbano Nacional de Ecuador a cargo del Sistema Na-
cional de Planeación Participativa de Colombia

106 MEMORIAS DEL

I FORO URBANO NACIONAL
Anexo 3
Lista de participantes

Institución Participantes
Agencia Española de Cooperación Internacio-
Barragán Johanna, García Juan Enrique, Pimentel José Luis
nal para el Desarrollo (AECID)

Alianza de Mujeres del Ecuador Gallardo María, Heredia Gina

Estupiñán Pablo, Guillén Alexandra, Heredia Johanna, Herrera Marco,

Asociación de Municipalidades Ecuatorianas
Maldonado María Fernanda, Martínez Paula, Muñoz Sebastián, Oban-
(AME)
do Francisco, Paredes César, Villacís Freddy, Viveros Irene

Asociación de Peatones Hurtado Diego

ArQuimia Quispe Lorena

Arquitectura sin Fronteras Deviogli Anna, Habre Elena, Lindmarker Joakim, Pirjevec Anja

Arce Alexandra, Alman María del Carmen, Figuera Sandra, Maldona-

Asamblea Nacional
do Celso

Gómez Andrea, Logroño Jorge, Rodas Daniel, Rousseau Patricia, Sa-

Banco del Estado (BdE)
lazar María Emilia

CAPIM López Gissel

Colegio de Arquitectos del Ecuador – Núcleo

Guayasamín Handel
Pichincha

Confederación Nacional de Barrios del Ecuador

Cornejo Pablo
(CONBADE)

Centro Histórico – Comisión Barrios Díaz Greg, Vinueza Marcela

Consejo Noruego para los Refugiados (NCR) Visser Alexandra

Cooperativa de Vivienda Delgado Sandra

Cooperante KOICA Duksoo Lee Daniel

Contrato Social por la Vivienda (CSV) Ruiz Silvana

El Comercio Cordovez Claudia, Pallero Diego

El Quiteño Eger Eugen

El Telégrafo Pérez Alvaro

Embajada de España Celdrán Christian

Empresa Pública Metropolitana de Hábitat y

Jaramillo Alexandra, Romo Margarita, Valencia Roberto
Vivienda (EPMHV)

Federación Latinoamericana de Ciudades, Mu-

nicipios y Asociaciones de Gobiernos Locales Peña Diego
(FLACMA)

CIUDADES SOSTENIBLES 107

CIUDADES PARA LA VIDA
 Institución Participantes
Foro Iberoamericano y del Caribe sobre Buenas
Betancur Lucelena, Coral Martín
Prácticas

Fundación Bien-Estar Garzón Natalia, Valencia Pablo

Fundación Iglesia de la Compañía Subía Luis

GAD-M Huaquillas Bravo Vinicio

GAD-M Ambato Ortíz Mariana

GAD-M Antonio Ante Jácome Fernando

GAD-M Archidona Cañar Jefferson

GAD-M Azogues Abad Herrera Pablo

GAD-M Bolívar Montes Ferrín José

GAD-M Centinela del Cóndor Chapa Luis Alfredo

GAD-M Chaguarpamba Poma Carlos

GAD-M Chunchi Calle Juan Pablo

GAD-M Cotacachi Luna José

GAD-M Cuenca Cordero Oswaldo, Cuenca Julián, Gomariz Isabel

GAD-M El Guabo Morocho Lucía Noemi, Villavicencio María

GAD-M Esmeraldas Estupiñán Betto

GAD-M Guayaquil Sánchez María Lorena

GAD-M Ibarra Méndez Armando

GAD-M Junín Vera Carlos

GAD-M Limón Indanza Ortega Miguel

GAD-M Mejía Campuzano Fernando

GAD-M Milagro Delgado Alicia

GAD-M Paján Vera Pedro

GAD-M Palora Herrera Manolo

GAD- M Pastaza García Edwin

GAD-M Patate Pullupaxi Javier

GAD-M Pedro Vicente Maldonado Flores Fabricio

GAD-M Pimampiro Fonseca Chávez

GAD-M San Vicente Farías Ramón

108 MEMORIAS DEL

I FORO URBANO NACIONAL
Institución Participantes
GAD-M Santa Cruz Mendieta Betancourt Edison

GAD-M Santa Lucía Guerrero César

GAD-M Tisaleo Montoya Julio

GAD-M Zapotillo Gahona Marco

Geografía Urbana Durán Gustavo

GEORUT Lozano Alfredo

Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) Sepúlveda Adriana, Toledo Juan

Instituto de la Ciudad (MDMQ) Mancheno Diego

ICQ Mencías James

JICA Iwanaga Yumiko, Kinoshita Yoji, Kobayashi Hidetsugu, Kozo Uehara

Lund University Arroyo Ivette

Acosta Kattia, Barrera Augusto, Chambiro Fernando, Chico María

Municipio del Distrito Metropolitano de Quito
(MDMQ)
Augusta, Clavijo Andrea, Delgado Patricia, Espinosa Marco, Jaramillo
Edison, Maldonado Luisa, Mamobanda Marco, Mendieta Pamela, Mo-
rales José, Noboa Sandra, Rodríguez Adriana, Rodríguez Lilia, Sánchez
Jimmy, Sandoval Mónica, Scholz Bárbara, Silva Nancy, Vallejo René,
Yépez Rita

Ministerio de Desarrollo Urbano y
Vivienda (MIDUVI)
Acosta María Elena, Aguilar Paúl, Albuja Jorge, Alvarado Javier, Blanc
Francesca, Cajas Ricardo, Cavanna Melissa, Cedeño Gregorio, Cisne-
ros Pablo, Gómez Jonathan, Hidalgo María Inés, Jaramillo Pedro, León
Mariela, Lucero Jimena, Ludeña Xavier, Magaldi Ana, Maguiña Jorge,
Martín Jose, Mendoza Felipe, Miranda Luis Alberto, Nájera Carolina,
Olmedo Pamela, Paredes Rubén, Pineta Carlota, Quezada Manuel, Re-
yes Ximena, Ruiz Lucía, Sánchez Jordi, Saura David, Selfa Byron, Toral
José, Vallejo Sebastián, Vasco Evelyn, Vera Susana, Zambrano Ian

Ministerio de Inclusión Económica y Social

Zapata Jorge
(MIES)

Ministerio de Relaciones Exteriores Naula José Luis, Pin Hoppe Frida

Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU)

Valdés Álvaro
Chile

Nuestras Parroquias Estrada Edison

OKI STUDIO Zabala Max

ONU-Habitat Colombia Cataño Edgar, Forero Rafael

ONU-Habitat Ecuador Cedrés Laura, Encalada Marcelo, Oleas Juan Carlos, Quintana Mónica

ONU-Habitat Kenia Chiti Roi, Surinach Rosa

ONU-Habitat (ROLAC) Norori Julio

CIUDADES SOSTENIBLES 109

CIUDADES PARA LA VIDA
 Institución Participantes
Organización Panamericana de la Salud (OPS) Hildebrand Alex

Brito María Lorena, Crespo Eduardo, Cueva Miguel, Guamba Carlos,

Particulares
Jácome Clara Inés, Pinto Vanessa, Romo Hugo, Vinueza Jorge

Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Pico Tannya
(PUCE)

Presidencia Toral Manuel

Programa de Voluntarios de Naciones Unidas

Eyer Amanda, Nojiri Akiko
(UNV)

SELVIP Cedeño Freddy

Secretaría Nacional de Planificación y Desarro- Canteras Renato, Guerra Germán, Montalvo María José, Rosero Stalin,
llo (SENPLADES) Torres Esteban, Viera Anita

Armijos Daniel, Cárdenas Mónica, Del Pozo María Fernanda, Landá-

Servicio de Gestión Inmobiliaria del
zuri Marco, Mejía Arturo, Rodríguez Edison, Santander Andrea, Vega
Sector Público (INMOBILIAR)
Ismael Josué, Vélez Boris

Somos Ecuador Bainbridge Eleanor

Universidad Andina Simón Bolívar (UASB) Fiallos Blanca

Universidad de las Américas (UDLA) Hoyos Gonzalo

Acosta Paúl, Armijo Diana, Ballo Francisco, Benalcázar Ángela, Ber-

Universidad Internacional SEK
meo Stephanie, Bolick Charles, Bueno Priscila, Cadena Ana, Cevallos
Andrés, Cruz Carla, Del Rosario Nicole, Diego Proaño, Duque Daniela,
Estupiñán Morelia, Herrera Andrés, Jara Carlos, Jijón Miguel Ángel,
Mafla María, Malcamez María José, Molina Rubén, Naranjo Santiago,
Núñez Alba Cristina, Orbe Álvaro, Ortiz Daniela, Palacios Carolina, Pa-
zos Francisco, Pérez Jhonatan, Poma Jorge, Ponce Patricio, Rivera San-
tiago, Salazar Viviana, Sánchez David, Sarango Alex, Silva Monserrath,
Tello Zaira, Torres Diego, Villamarín Jorge, Vizcaíno Miguel

Benítez María, Lovato María José, Llaguno Edmundo, Núnez Alba, Vi-
Universidad Central del Ecuador (UCE)
teri Alberto

Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí

Camino Miguel
(ULEAM)

Bernal José David, Cobo José, Guaján Brigitte, Narváez Paul, Georgis
Universidad San Francisco de Quito (USFQ)
Andrea, Jaramillo Marissa, Reyes Sara, González Karen

Sáenz Mario, Realpe Juan, Quinga Karen, Pazmiño David, Caiza

Universidad Tecnológica Equinoccial (UTE)
Darwin, Medina Gabriela, Moreno Elisabeth

Barriga María Pía, Carcelén Nicolás, Donoso Juan Diego, Gavilanes Luis
YACHAY EP
Esteban, Jaramillo Santiago, Ordóñez Cristina, Urgilés Andrea

110 MEMORIAS DEL

I FORO URBANO NACIONAL
Anexo 4
Momentos del I Foro Urbano Nacional

© Archivo ONU-Habitat © Archivo ONU-Habitat

© MIDUVI © Archivo ONU-Habitat

© Archivo ONU-Habitat © MIDUVI

CIUDADES SOSTENIBLES 111

CIUDADES PARA LA VIDA
 CIUDADES SOSTENIBLES 113
CIUDADES PARA LA VIDA