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Dialnet PlanificacionDelRecursoHidricoEnAmericaLatinaYElCa 4835674 PDF
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Isabel Guzmán-Arias1
Julio Calvo-Alvarado2
Resumen Abstract
Se destaca el estado actual de los recursos hídricos The current status of water resources management
en los países de América Latina y el Caribe, con and planning in Latin America and the Caribbean
énfasis en los aspectos de planificación y gestión. El countries is described and discussed. The analysis
análisis se basa en los estudios más recientes sobre is based on recent studies made on this sub-
el tema, a partir de los cuales se aportan elemen- ject. The available information is updated and
tos como información actualizada y debidamente duly verified the reality of legislation, institutions
verificada sobre la realidad legislativa, institucional y and organizations in the countries of the region.
organizativa de los países de la región. Currently planning and integrated management
of water resources have been characterized by great
La planificación y gestión integrada del agua se ha
diversity of approaches for the legal and institu-
caracterizado por una gran diversidad de enfoques
tional aspects. These processes are anticipated by
legales e institucionales, más la presencia de largos
long debates and constant proposals to reform
debates que anteceden anteproyectos de leyes de
the few approved water laws (Dourojeanni &
aguas y constantes propuestas de reformas a las
Jouravlev, 2002). Some countries like Mexico and
pocas leyes aprobadas (Dourojeanni & Jouravlev,
Chile have more successful experiences conducive
2002). Algunos países, como México y Chile, presen-
to achieving important goals, however, they still
tan experiencias más exitosas conducentes a lograr
require the necessary continuity in time and cover-
objetivos importantes, sin embargo, aún requieren
age and nowadays are only isolated cases.
la continuidad necesaria en el tiempo y la cobertura
requerida y por el momento solo constituyen casos
aislados.
En este artículo se aborda el tema de la planificación Dourojeanni 2000, CONAGUA 2006 y Valencia,
y gestión de los recursos hídricos de América Latina Díaz e Ibarrola 2004. Con base en estas fuentes de
y el Caribe con los siguientes objetivos: información se describe en términos generales el
estado actual y el contexto de la planificación de
Objetivo general los recursos hídricos, según regiones previamente
• Analizar el escenario del estado actual y la definidas (figura 1). También se discuten los avances
planificación de los recursos hídricos en América logrados tomando como referencia el concepto de
Latina y el Caribe. “planificación del recurso hídrico” y se selecciona
al menos uno de los casos de países con mejores
Objetivos específicos logros.
• Resumir a nivel de país y región la oferta (o
disponibilidad) y uso actual de los recursos Resultados y discusión
hídricos.
El contexto latinoamericano y del Caribe en la pla-
• Describir el contexto regional en relación con la nificación de los recursos hídricos.
planificación y gestión de los recursos hídricos,
con particular énfasis en América Central. Disponibilidad de recursos hídricos en la región
• Profundizar los aspectos positivos de un caso En términos generales, América Latina y el Caribe
exitoso de planificación y gestión de los recursos presentan abundantes recursos hídricos en una
hídricos en América Latina y el Caribe. superficie que constituye apenas el 15% de la super-
ficie del planeta. Esta área capta casi el 30% de la
precipitación y genera el 33% de la escorrentía glo-
Metodología bal. Si se considera que la región cuenta con menos
Para el estudio se consultaron informes y publicacio- del 10% de la población mundial, se genera una cifra
nes recientes relacionadas con el tema de los recur- de oferta de agua por habitante de 28 000 m3/hab/
sos hídricos de América Latina y el Caribe, espe- año como media, la cual es muy superior a la media
cíficamente en materia de planificación y gestión, mundial de 8 000 m3/hab/año, la media para África
tales como Ballestero et al. 2005, Jouravlev 2001, de 6 000 m3/hab/año, la media para Europa de
4 000 m3/hab/año y la de Asia de 4 000 m3/hab/año la Agencia Nacional del Agua en Brasil o la masiva
(FAO, 2000, Ávila, 2002). creación de Consejos de Cuenca en México; otros
llevan años debatiendo leyes de agua y en algunos el
La región es húmeda a muy húmeda, con variaciones
tema se ha perdido dentro de la temática ambiental
extremas en cuanto a la disponibilidad geográfica y
y conflictos institucionales, como es el caso de Costa
temporal dentro de un mismo país, entre países y
Rica (Dourojeanni, 2000; Astorga, 2009).
regiones. En México, por ejemplo, cuatro grandes
cuencas cubren el 10% del país y a ellas correspon- Con este panorama, es difícil dilucidar modelos
de el 50% del caudal medio anual. Por otra parte, bien claros de planificación del recurso hídrico en
tres cuencas en Sudamérica (Orinoco, Amazonas la región, sin embargo, sí existen experiencias de
y del Plata) abarcan alrededor de las dos terceras países que han avanzado más en el abordaje de este
partes del escurrimiento medio anual de toda la tema. El Apéndice 1 resume las características más
región. Casi el 25% de las tierras en América Latina sobresalientes del entorno legal y administrativo del
y el Caribe (unos 5 millones de km2) corresponde recurso hídrico en algunos países y para todas las
a regiones áridas y semiáridas como consecuencia regiones de América Latina.
de la distribución irregular de las precipitaciones
(Aldama & Gómez, 1996). Estas regiones se encuen- Planificación y gestión de los recursos
tran fundamentalmente en el norte y el centro de hídricos de América Central
México, el noreste de Brasil, Argentina y la costa A la fecha, la administración del recurso hídrico en
del Pacífico, desde Perú hasta el norte de Chile (el América Central se ha caracterizado por la ausen-
desierto de Atacama en Chile se ha calificado como cia de políticas claras, una legislación desactualizada
el lugar más seco del planeta). Se encuentran tam- o ausente, traslapes de competencias y funciones
bién zonas más pequeñas en República Dominicana entre los entes rectores, supervisores y ejecutores,
y al norte de Centroamérica (García, 1998). de carácter público, no público o externo, lo que ha
La distribución de los recursos hídricos dentro de dificultado la administración del recurso hídrico y la
las subregiones muestra situaciones de escasez, que toma de decisiones a nivel político. No ha existido
suelen coincidir con las áreas más pobladas de la una visión de gestión integrada de los recursos hídri-
región. Este es el caso del Valle Central en Chile, cos, prevaleciendo las políticas sectoriales (CCAD,
la región del Cuyo y el Sur en Argentina, la costa CAC & SISCA, 2006).
peruana y surecuatoriana, los valles del Cauca y Hay que reconocer que dentro de los países cen-
Magdalena en Colombia, el altiplano boliviano, el troamericanos han existido diferentes iniciativas con
Gran Chaco, compartido por Bolivia, Argentina y el fin de armonizar las políticas y la legislación en
Paraguay, el noreste brasileño, la costa pacífica de torno a la gestión del agua en la región. Sin embargo,
América Central y buena parte de México. estos esfuerzos no han logrado generar un cambio
En el Cuadro 1 se presenta la distribución de los en la gestión del recurso, que continúa siendo de
recursos hídricos en grandes subregiones, donde se carácter sectorial, sigue estando supeditada al uso
empiezan a evidenciar cifras cercanas al parámetro del recurso y sin diferenciar las aguas superficiales
de escasez generalmente utilizado de 2 000 m3/hab/ de las subterráneas. En ninguno de los países exis-
año, como es el caso de las Antillas Mayores (FAO, te una ley específica que regule el manejo de las
2000). aguas subterráneas, más bien las leyes y políticas
existentes se han establecido para regular usos en
Planificación y gestión de los recursos forma individual. (Asociación Mundial para el Agua,
hídricos en América Latina y el Caribe Centroamérica, 2006)
De la misma manera que en los países de América Actualmente, los países centroamericanos carecen
Latina y el Caribe existe diversidad en la distribu- de una política de recursos hídricos y solo Costa
ción de los recursos hídricos, existe una enorme Rica (1942), Honduras (1927) y Panamá (1966) han
variedad de situaciones en su planificación y gestión. contado con una Ley General de Aguas, leyes que
Algunos países tienen leyes de reciente aprobación, no se crearon con una visión de gestión integrada.
como México y Brasil, y están en proceso de apli- A partir del año 2008, Nicaragua cuenta con la
carlas incluyendo la creación de instituciones como Ley General Nacional de Aguas y Honduras, desde
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2009, dispone de una nueva Ley de Aguas, tal como que tengan validez y aceptación. Los planes deben
se muestra en el Apéndice 1. considerarse instrumentos de gestión al servicio de
los actores. Deben ser conciliatorios en términos
económicos, sociales y ambientales, complementa-
Conceptualización y situación de la rios a los objetivos de cada actor así como del con-
planificación de recursos hídricos junto de actores y no deben suplantar su poder de
en América Latina y el Caribe decisión. Además, es importante que cuenten con la
flexibilidad adecuada para que puedan reajustarse
La planificación consiste en la definición lógica de cada vez que se dispone de nueva información que
una serie de estrategias que permitirán organizar y hace variar las decisiones (Dourojeanni, 2000).
dirigir la gestión integrada del recurso hídrico. Estas
estrategias debidamente documentadas constituyen En los casos en que existen planes de ordenamiento
un plan y son el resultado de un proceso de análisis, de cuencas, se deben formular teniendo en cuenta
toma de decisiones y diseño de esas estrategias con marcos regulatorios superiores, por ejemplo, en
relación con las políticas económicas vigentes. Los
sus respectivas actividades, para alcanzar objetivos
planes, a su vez, deben generar marcos regulatorios
predeterminados por y para un grupo relativamente
específicos que permitan su aplicación. Para que los
grande de actores que dependen y comparten un
planes tengan esta prerrogativa de carácter jurídico-
mismo recurso y territorio (Dourojeanni, 2000).
normativo, deben elaborarse y aprobarse cumplien-
Cuando se habla de planificación del recurso hídrico, do un conjunto de condiciones procesales. Cuando
las decisiones deben tomarse por medio de esque- los marcos regulatorios son claros y estables, existe
mas participativos establecidos legalmente para más libertad para que cada sector usuario de los
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recursos de una cuenca pueda trazar sus planes 4. Priorizar las acciones cada cuatro años e
individuales (Dourojeanni, 2000). integrar una cartera de proyectos de corto y
mediano plazo.
Es importante recordar que, hasta la fecha, en los
países de la región casi todas las acciones en mate- El proceso de planificación en México
ria hídrica se han desarrollado con base en planes
de uso sectorial del agua, sobre todo orientados En México, el proceso de planificación ha tenido
a dar prioridad a proyectos de inversión en obras la característica de haberse desarrollado de abajo
hidráulicas. Se ha obviado la necesidad de realizar hacia arriba, es decir, se realizó partiendo de la
planes integrales y tratar de mejorar la eficiencia de percepción local para integrarla a nivel nacional y
uso múltiple del agua y de los sistemas hidráulicos sirvió para definir la política hidráulica nacional que
disponibles. Generalmente, un sector usuario pode- se concentra en el Programa Nacional Hidráulico
roso, como la agricultura bajo riego o la generación (PNH) 2001-2006 (Valencia et al., 2004), la cual
de energía hidroeléctrica, ha fijado, en muchos quedó sustentada en cinco premisas:
casos, por sí solo el rumbo de aprovechamiento 1. El desarrollo del país debe darse en un marco
del agua en una cuenca y los otros sectores se han de sustentabilidad.
acomodado, en menor o mayor grado, al ritmo del 2. El agua es un recurso estratégico de seguridad
proyecto mayor. En su inmensa mayoría, no se han nacional.
tomado en cuenta ni los aspectos ecológicos ni los 3. La unidad básica para la administración del agua
sociales. Revertir esta situación y forma de pensar es la cuenca hidrológica.
es un asunto de largo plazo (Dourojeanni, 2000,
4. El manejo de los recursos debe ser integrado.
Guzmán, 2008).
5. Las decisiones deben tomarse con la partici-
pación de los usuarios.
El caso de México, un buen esfuerzo La integración a nivel nacional de este proceso de
de planificación de recursos hídricos planificación se evidencia en la armonización de los
México es uno de los países que ha logrado avan- objetivos nacionales del sector hidráulico con el
zar positivamente, tanto en planificación como en marco del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
gestión del recurso hídrico. Su proceso de cambio (PND), convirtiéndose estos objetivos en decisivos
se inició desde 1996, cuando la Comisión Nacional contribuyentes para la consecución de sus objetivos
rectores.
del Agua (CONAGUA) dirigió sus esfuerzos hacia
un manejo del recurso más eficaz y participativo, Uno de los logros de mayor impacto dentro del
logrando establecer mecanismos de participación proceso de planificación hidráulica fue la integración,
como los consejos de cuenca y el consejo consultivo para cada una de las 13 Regiones Hidrológico-
de agua, a fin de lograr el uso y aprovechamiento Administrativas, de los Programas Hidráulicos
sustentable del recurso con la colaboración cre- Regionales 2002-2006; en ellos se plantean los obje-
ciente de las autoridades locales en sus diferentes tivos y las metas por alcanzar en el ámbito regional,
niveles y de los usuarios a nivel regional, además así como las estrategias y acciones en materia
de conducir un proceso de funciones operativas hidráulica más importantes por realizar para contri-
para transferirlas a usuarios y gobiernos locales buir a la solución de los problemas que se presentan
(CONAGUA, 2010). El proceso mexicano ha obte- en cada una de ellas, en congruencia con el PNH.
nido logros importantes: El proceso de planificación hidráulica se ha carac-
1. Integrar, depurar y homologar la información terizado por la gran participación de la sociedad
asociada con el agua y sus diferentes usos. organizada a través de los Consejos de Cuenca,
ampliamente demostrada con 2700 reuniones desa-
2. Identificar la problemática y sus alternativas rrolladas desde 1998 hasta 2003. Los Consejos de
de solución, así como definir lineamientos Cuenca validaron la información de los Programas
estratégicos para el desarrollo hidráulico. Hidráulicos Regionales 2002-2006 y los consideran
3. Realizar los programas de acción e integrar los el documento rector en materia de planeación
escenarios a largo plazo (2000-2025). hidráulica regional.
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como el centro y norte de México, donde vive una El elemento común en el tema de la administración
gran parte de la población y que son el motor de la del recurso hídrico en América Latina y el Caribe es
actividad económica nacional, sufren de una escasez una creciente conciencia de la necesidad de promo-
constante de agua, tanto por cantidad del recurso ver su planificación y gestión integrada.
como por la calidad. En el caso de México, aunque se han alcanzado
logros en las diversas fases del manejo del agua, hoy
Sobre la planificación y gestión integral del agua
en día el sector hídrico se encuentra ante un nuevo
Existe una gran variedad de esquemas instituciona- reto: la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos.
les y legales para la gestión del agua en los países Claro está, la aplicación práctica de este concepto
de América Latina y el Caribe. Mientras algunos se no parte de cero en este caso; existen estructuras,
encuentran elaborando la reiterada versión de un mecanismos y acuerdos, que se han fortalecido a
anteproyecto de una nueva ley de aguas, otros están través del proceso de planificación hidráulica inicia-
tratando de modificar la que aprobaron y otros do en 1996. Un notable esfuerzo es la consolidación
están en proceso de reglamentarla y aplicarla. de la participación social a través de los Consejos
de Cuenca, misma que se demuestra en la apro-
La situación práctica de todos los países demuestra
bación y validación de los Programas Hidráulicos
una estructura administrativa del sector hídrico
Regionales 2002-2006 como documento rector de
compleja y limitante para el logro de una planifi-
la política hidráulica en las Regiones Hidrológico-
cación y gestión integrada. En todos los casos, la
Administrativas. Las disposiciones enunciadas en las
capacidad real del Estado para regular el uso del
reformas a la Ley de Aguas Nacionales indican que
recurso y hacer cumplir las normas es muy débil, la política hídrica nacional se sustenta en una ges-
lo que se agrava por la generalizada desarticulación tión integrada de los recursos hídricos por cuenca
y sectorización institucional. En muchos casos, los hidrológica en forma descentralizada e integrada, en
sistemas administrativos están muy fragmentados, donde la acción directa y las decisiones por parte de
con importantes vacíos de gestión y vulnerables a la los actores locales se deben privilegiar.
politización en las actividades técnicas.
En lo positivo, existen experiencias y esfuerzos Sobre el estado, la planificación y la
importantes como los casos de México, Chile y gestión en América Central
Brasil. El resto de los países analizados ha cono- En América Central, pese a los esfuerzos realizados
cido numerosos intentos de reforma, sin lograr por los gobiernos y la sociedad civil para movilizarse
todavía adecuar el marco normativo del sector hacia la implementación del conjunto de principios
hídrico, inexistente u obsoleto en la mayoría de y conceptos que forman parte de la nueva gestión
ellos (Ballestero et al., 2005), con la naturaleza de hídrica, no se perciben los avances esperados debi-
los problemas que presenta el aprovechamiento del do a las características que presenta el entorno
agua en la actualidad, así como con las concepciones económico, social e institucional en este terreno
y prácticas de la sociedad. prácticamente en todos los países. En síntesis, la con-
dición de los recursos hídricos en América Central
Son muchas las dificultades que enfrenta la bús-
se caracteriza por grandes carencias en cuanto a
queda de amplios consensos sociales acerca de
instrumentos políticos, económicos e institucionales.
las reformas del régimen de aguas. A la hora de
asumir este tema, se presenta un reduccionismo
de criterios, que no necesariamente responden a la Recomendaciones
naturaleza del objeto en cuestión; cuando algunos
intereses relevantes se excluyen del proceso de Ante la importancia que revisten los recursos hídri-
reforma o cuando un grupo reducido tiene una cos para el desarrollo sostenible de las naciones,
influencia desproporcionada, o cuando el objetivo un modelo de planificación a nivel de país debe
que se persigue tiene más que ver con los proble- tener como mínimo los siguientes elementos (Van
mas coyunturales que afectan a los sectores usua- Hofwegen & Jaspers, 2000):
rios del recurso que con la búsqueda de una gestión • Concebir el recurso hídrico como un sistema
integrada del agua. geográficamente definido, del cual forman parte
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las aguas superficiales y subterráneas, junto con segmentos pobres urbanos y rurales en el ámbito
todas las características y procesos físicos, quími- local, además de asegurar su acceso al agua, como
cos y biológicos asociados. lo señala CEPAL (2005).
• El espacio geográfico bajo la influencia de una En ese orden de cosas, el siguiente paso sería
fuente principal del recurso hídrico debe estar diseñar e implementar un sistema de administración
delimitado con base en la coherencia funcional de los derechos de agua basado en la planificación
entre los aspectos hidrológicos, morfológicos y del recurso hídrico, que parta del conocimiento de
ecológicos. la situación real desde el ámbito local.
• Debe considerarse la importancia que tienen Es imperativo conocer y generar información sobre
las funciones de uso de los recursos hídricos oferta y demanda del recurso hídrico por sectores
para su desarrollo y manejo. Si tales funciones al menos a nivel de cuenca nacional, empleando
se toman en cuenta correctamente durante el balances hídricos mensuales y escenarios de deman-
proceso de planificación y gestión del sistema da alta-media y baja con un horizonte de al menos
hídrico, se puede hablar de un enfoque que 25 años. Sin esta información, es prácticamente
busca equiparar los deseos de la sociedad con imposible planificar y gestionar los recursos hídricos.
respecto al uso del agua con el funcionamiento Igualmente necesario es proveer en estos estudios
de los sistemas hídricos a través de intervencio- la estimación de las demandas de agua ambiental
nes técnicas y legislativas. tales como caudales ambientales y flujos de agua a
humedales, entre otros.
• El marco legal, necesariamente debe ser claro,
actualizado y proyectarse a las necesidades Finalmente, el enfoque de manejo del agua es la
futuras. gestión de las cuencas hidrográficas, lo cual obliga
a desarrollar una institucionalidad adecuada, que en
• Debe haber un ente rector y fiscalizador del
los países del istmo inicia su discusión, en la que es
recurso, capaz de dirigir la labor de las institu-
recomendable introducir una instancia de resolución
ciones involucradas.
de conflictos. Este espacio se hace necesario no solo
De cara a la realidad latinoamericana en gene- porque su pertinencia se deriva del enfoque mismo
ral y centroamericana en específico expuesta, se sino porque los conflictos entre usuarios del agua
recomienda el diseño de una política hídrica com- han empezado a ser más frecuentes y álgidos.
prensiva de los aspectos económicos, sociales,
antropológicos, jurídicos y técnicos, que determine
la organización del uso del agua con fines de desa- Agradecimientos
rrollo económico y social en términos de eficiencia A la Vicerrectoría de Investigación y Extensión
y equidad. del Instituto Tecnológico de Costa Rica, por su
Esta política hídrica debe contar con una base apoyo al proyecto Valoración y Planificación del
común para los países de manera que exista Recurso Hídrico en la cuenca alta y canal principal
coherencia a nivel de la región, sobre todo cuando del río Tempisque. Este artículo es parte de los
existen cuencas transfronterizas. Esa base estaría proyectos: “Long-Term Research in Environmental
Biology: Streams of the Área de Conservación
dada por los conceptos y principios contenidos
Guanacaste”, conducido por el Stroud Water
en diversos documentos internacionales que están
Research Center con el apoyo de la USA National
orientados a la gestión integral del recurso, como
Science Foundation (DEB 05-16516) y del proyecto
los Principios de Dublín, entre otros.
TROPI-DRY: “Dimensiones Humanas, Ecológicas
A su vez, esta política debería diseñarse consideran- y Biofísicas de los Bosques Secos Tropicales”; pro-
do los intereses del recurso mismo, es decir, la posi- yecto desarrollado por una red de investigación
bilidad de conservar y mejorar su cantidad y calidad. respaldada por el Inter-American Institute for Global
Además, deberá estar basada en la más amplia par- Change Research (IAI) CRN II # 021, y financiada
ticipación de todos los sectores de la población, con por la US National Science Foundation (Grant
el fin de conocer, entre otros, los intereses de los GEO-0452325).
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Apéndice 1. Estructura administrativa para una gestión integrada del recurso hídrico en algunos países de América
Latina y el Caribe
República Legislación: 1
Existe multiplicidad de organismos con funciones superpuestas en la
Dominicana 1
Ley N° 6 de creación del Instituto institucionalidad del sector de los recursos hídricos.
Nacional de Recursos Hidráulicos El Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI) es la máxi-
(INDRHI) (1965). ma autoridad nacional sobre las aguas superficiales y subterráneas.
Ley N° 5852 Ley sobre Dominio de Desempeña funciones tanto de gestión como de aprovechamiento del
Aguas Terrestres y Distribución de recurso.
Aguas Públicas (1962)
Entidades relacionadas con el recurso hídrico:
Ley N° 64 Ley General sobre Medio 1
Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI)
Ambiente y Recursos Naturales
(2000) Juntas Regantes
Argentina Legislación: 1
La gestión de los recursos hídricos se caracteriza por un enfoque estric-
1
No existe una legislación nacional tamente sectorial y una fragmentación institucional. No hay coordinación
de agua, solo leyes provinciales, interinstitucional.
algunas se están reformando.
Entidades relacionadas con el recurso hídrico:
Organización territorial: Provincias 1
Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH), dependiente de la Secretaría
de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios.
2
Consejo Hídrico Federal (COHIFE)
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Organización territorial:
Departamentos
Brasil Legislación: 1
La Unión (nivel federal) es titular de lagos, ríos y cualquier corriente de
1
Ley N° 9433 (1997) Ley de Aguas agua en terrenos de su dominio o que bañen más de un Estado, sirvan de
y Política Nacional de Recursos límites con otros países o se extiendan a territorio extranjero o proven-
Hídricos. gan de él. También es titular del potencial de la energía hidráulica.
1
Ley Nº 9984 (2000), sobre la Los Estados son titulares de las aguas superficiales o subterráneas, fluyen-
creación de la Agencia Nacional de tes, emergentes y en depósito salvo, en este caso, las derivadas de obras
Aguas. de la Unión.
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