Determinar si en el orden contencioso-administrativo cabe o

no reconocer legitimación para recurrir jurisdiccionalmente

I. Planteamiento

Desde hace tiempo, ha venido suscitando un notable debate en el ámbito doctrinal y -en
menor medida- también en el judicial la cuestión referida a la posibilidad de reconocer
legitimación para recurrir jurisdiccionalmente fallos estimatorios de la pretensión anulatoria
de actos administrativos y, más concretamente, de actos administrativos sancionadores.

El debate se centra pues, en esencia, en determinar si en el orden contencioso-

administrativo cabe o no reconocer legitimación para recurrir jurisdiccionalmente a un sujeto
cuya pretensión de fondo ya ha sido acogida, por haber obtenido en la instancia un fallo
estimatorio íntegramente anulatorio del acto administrativo sancionador impugnado en el
proceso.

II. La doctrina tradicional

La doctrina tradicional de la Sala Tercera se había venido sustentando sobre la premisa de

que lo que constituye el objeto de la impugnación es el fallo de la resolución que se recurre,
no su fundamentación y que, por ello, en el recurso se ha de pretender la revocación de la
parte dispositiva y no solo de sus argumentos, dado que, en otro caso, el proceso quedaría
convertido en un mecanismo de resolución de consultas o de rectificación de declaraciones
meramente teóricas, y no de resolución de pretensiones.

Así se había venido manifestando el Tribunal Supremo en diversas ocasiones, pudiendo

citarse en este sentido, entre otros, los AATS de 16 de julio -EDJ 2018/528546-, 26 de
septiembre -EDJ 2018/589881-, 3 de octubre -EDJ 2018/589879- y 2 de noviembre de 2018
-EDJ 2018/645133- (Recursos de Queja 191/2018, 246/2018, 298/2018 y 192/2018,
respectivamente).

En todos ellos, se recordaba -con cita de los AATS 24-2-11 (Recursos de Casación
3501/2010 -EDJ 2011/25900- y 3507/2010 -EDJ 2011/25904-, 5-5-11 (Recurso de Queja
29/2011) -EDJ 2011/103812- y 26-2-12 (Recurso de Casación 3515/2010) -EDJ
2012/15791- que, precisamente por esas razones, la Sala Tercera había venido afirmando
que la parte que ha ganado un pleito carece de legitimación para impugnar la sentencia, y
que por eso el art.448.1 LEC -EDL 2000/77463- establece que el derecho a recurrir solo lo
tienen «los afectados desfavorablemente» por las resoluciones judiciales, en el bien
entendido de que el perjuicio solo lo ocasiona la parte dispositiva y no los meros
razonamientos de las resoluciones.

III. Las matizaciones a la doctrina tradicional: el ATS 5-6-19 -EDJ 2019/618550-

La doctrina expuesta ha sido matizada por la Sección de Admisión de la Sala Tercera en su

ATS 5-6-19 (Recurso de Queja nº 124/2019) -EDJ 2019/618550-.

(i) El supuesto enjuiciado.

La sentencia de instancia que se pretendía impugnar en casación, dictada por la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía (sede de Sevilla), había estimado el
recurso contencioso-administrativo interpuesto por un notario contra la resolución de la
Subsecretaría de Justicia del Ministerio de Justicia, que había confirmado en alzada la
sanción impuesta a aquél por la Dirección General de los Registros y del Notariado.

La referida sentencia del Tribunal andaluz anuló el acto administrativo impugnado y lo dejó
sin efecto, pero con una peculiaridad importante. Y es que, en sus trece primeros
Fundamentos de Derecho, la Sala de Sevilla argumentó razonadamente que la infracción
por la que se había sancionado al recurrente había sido efectivamente cometida por éste a
título doloso; pero, pese a ello, concluyó estimando el recurso por considerar que la sanción
finalmente impuesta había sido superior a la propuesta por el instructor, sin que el
expedientado hubiera tenido ocasión de defenderse y de formular alegaciones frente a ese
incremento del quantum sancionador.

Y fueron, precisamente, la estimación del recurso y la correspondiente anulación del acto

administrativo sancionador las razones que llevaron a la Sala de Sevilla a dictar auto
denegando al citado notario la preparación del recurso de casación.

(ii) Las matizaciones a la doctrina tradicional y su fundamentación.

El ATS 5-6-19 -EDJ 2019/618550-, dictado por la Sección de Admisión de la Sala Tercera
del Tribunal Supremo, ha introducido matizaciones relevantes en la doctrina
tradicionalmente sostenida por dicha Sala en relación con la cuestión que estamos
analizando.

La Sección de Admisión efectúa, de entrada, una precisión importante al situar la cuestión

polémica en el marco procesal adecuado, a fin de resaltar que, en ese concreto momento
procesal (el del conocimiento del recurso de queja interpuesto frente a la denegación de la
preparación del recurso de casación), solo le corresponde valorar si la concreta razón
esgrimida por la Sala de instancia para aquella denegación es o no correcta y, en definitiva,
si el recurrente ostenta o no legitimación procesal suficiente para sostener su recurso de
casación, pero sin que tal valoración comporte un juicio sobre la razón de fondo que asiste a
la parte recurrente en cuanto a las vulneraciones jurídicas que denuncia. Por ello, añade, no
habría incoherencia o contradicción alguna en que se afirmase la legitimación procesal del
recurrente y más adelante se rechazara su pretensión.

Y, una vez centrada la cuestión desde esa perspectiva, el Tribunal Supremo considera que
no le falta razón a la Sala de instancia cuando apunta que la doctrina jurisprudencial ha
establecido reiteradamente, con carácter general, que en el recurso de casación es objeto
de impugnación el fallo de la resolución que se recurre, no su fundamentación; esto es, que
el recurso de casación ha de pretender la revocación de la parte dispositiva y no solo de los
argumentos vertidos en sus Fundamentos Jurídicos, citando, a título de muestra, el ATS 2-
11-18 (Recurso de Queja 192/2018) -EDJ 2018/645133-.

Ahora bien, añade la Sección de Admisión que, aun no habiendo motivos para reconsiderar
con carácter general la vigencia de esta doctrina jurisprudencial emanada de la Sala
Tercera, nada impide que la aplicabilidad de la misma puede ser exceptuada con carácter
singular y casuístico cuando, aun siendo estimatorio el fallo de la sentencia recurrida en
casación, su fundamentación jurídica ocasione al recurrente un gravamen real, actual y
directo. La excesiva generalidad que pudiera derivarse de esta afirmación es salvada a
continuación por la Sección de Admisión, estableciendo con mayor concreción una doble e
importante precisión:

- Que el gravamen que justificaría la aplicación de la excepción es algo conceptualmente

distinto del mero interés por la legalidad que pudiera tener el recurrente o de la simple
discrepancia que pudiera mantener éste con las declaraciones incorporadas a la referida
fundamentación.

- Que tampoco podría entenderse justificada la aplicación de la excepción cuando el

gravamen alegado por el recurrente fuera, en realidad, meramente hipotético, potencial,
abstracto o conjetural.

Fundamenta la Sección de Admisión el reconocimiento excepcional de la legitimación en los

términos indicados por referencia a la posición que al respecto ha venido manteniendo el
Tribunal Constitucional (SSTC 157/2003 -EDJ 2003/89794- y 16/2011 -EDJ 2011/15433-) y
recuerda que el camino dialéctico abierto en su momento por aquél ha sido seguido, aunque
de forma limitada y casuística, por las restantes Salas del Tribunal Supremo, citando al
respecto la sentencia de la Sala Segunda de 29-6-18 (Recurso de Casación 2364/17) -EDJ
2018/511745-, la sentencia de la Sala Quinta de 15-10-18 (Recurso de Casación 9/18) -EDJ
2018/596620- y, en el mismo sentido, la sentencia de la Sala Cuarta de 19-7-12 (Recurso de
Casación para la unificación de doctrina 2454/11) -EDJ 2012/205647-.

Y, con base en esas consideraciones, la Sección de Admisión de la Sala Tercera concluye

afirmando que la posibilidad limitada y excepcional de impugnar en casación sentencias
estimatorias puede desplegarse también en el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo, sobre todo en cuanto concierne al concreto ámbito del Derecho
administrativo sancionador.

Ahora bien, lo hace insistiendo en que una cosa es admitir esa posibilidad excepcional y otra
bien distinta afirmar que, por ello, la doctrina general sobre la falta de legitimación para
recurrir por quien ha obtenido resolución judicial favorable ha quedado arrumbada,
conclusión que es rotundamente rechazada con cita de la doctrina del Tribunal
Constitucional (SSTC 157/2003 -EDJ 2003/89794- y 27/2009 -EDJ 2009/11665-), de la
jurisprudencia sentada por la Sala Primera del Tribunal Supremo (STS 13-3-19, Recurso de
Casación 1232/16 -EDJ 2019/523942-) e, incluso, de algún precedente de la propia Sala
Tercera (STS 17-7-12, Rec 2702/09 -EDJ 2012/154960-.

(iii) Circunstancias que permitirían reconocer, excepcionalmente, la legitimación para recurrir

resoluciones favorables.

El ATS 5-6-19 -EDJ 2019/618550- establece que, aunque esta cuestión esté fuertemente
ligada a la valoración circunstanciada de cada asunto en que el problema se suscite, puede
afirmarse, en principio, que la legitimación para impugnar en casación sentencias
estimatorias no existe cuando al recurrente sólo le guían en tal empeño valoraciones
subjetivas, como -por ejemplo- su desacuerdo con las razones jurídicas expuestas por el
órgano judicial de instancia, o el prurito de tener razón ligado a la defensa del prestigio
profesional. Y recuerda que tampoco son título suficiente a tal efecto las simples conjeturas
sobre eventuales consecuencias perjudiciales (por ejemplo, hipotéticas responsabilidades
civiles o disciplinarias) que pudieran derivarse para el interesado como consecuencia de lo
dicho en la fundamentación jurídica de la sentencia estimatoria que se pretende impugnar.

Antes al contrario, sostiene que para que esa legitimación pueda reconocerse será preciso
que en el supuesto examinado concurran circunstancias de entidad suficiente como para no
poder descartar, a priori, la existencia de un gravamen real, cierto y actual para el
recurrente, en su esfera personal o patrimonial, que derive directa y objetivamente de la
fundamentación jurídica de esa sentencia estimatoria. En el bien entendido de que el
referido gravamen tendrá que derivar directamente de declaraciones de la sentencia que
tengan por ciertos y acreditados determinados datos o apreciaciones, no siendo suficiente a
tal efecto pretender afirmar la concurrencia del gravamen con base exclusiva en meras
argumentaciones discursivas o hipotéticas que la sentencia pudiera contener.

Por ello, señala el auto de 5-6-19 -EDJ 2019/618550-, como quiera que en la estructura
formal de las sentencias contencioso-administrativas no existe -a diferencia de las penales-
un apartado específico dedicado a la declaración de hechos probados, resultará inevitable el
examen casuístico de cada resolución judicial, a fin de esclarecer si su fundamentación
jurídica incorpora una declaración con la fuerza expresada que permita, en ese supuesto,
reconocer al interesado la legitimación para recurrir en casación.

(iv) La aplicación de la nueva «doctrina matizada» al caso enjuiciado en el auto de 5-6-19 -

EDJ 2019/618550-.

Tras valorar en conjunto las circunstancias concurrentes en el supuesto examinado, el ATS

5-6-19 -EDJ 2019/618550- concluye estimando el recurso de queja y reconociendo al notario
recurrente la legitimación excepcional para recurrir la sentencia que teóricamente le había
sido favorable.

Para ello, el Tribunal Supremo constata que la sentencia de instancia, que se pretende
recurrir en casación, incorpora una fundamentación jurídica extensa y detallada, en la que:
(a) se explican con detenimiento las razones por las que considera que el demandante
cometió efectivamente los hechos por los que se le sancionó; (b) se afirma que la tipificación
de tales hechos es correcta; (c) se establece que tal infracción resulta imputable a título de
dolo; y (d) se precisa que la sanción impuesta se encuentra dentro de los límites legales;
todo ello con reproches severos a la actuación del recurrente. Y -sigue señalando el Alto
Tribunal- sólo después de afirmar y argumentar cumplidamente esos extremos, el Tribunal
de instancia estima el recurso y anula el acto impugnado, por la única razón, puramente
procedimental, de que la sanción finalmente impuesta agravó la indicada en la propuesta de
resolución sin dar al expedientado la oportunidad de alegar frente a tal agravamiento.

Con base en estas consideraciones, el Tribunal Supremo razona que, aun cuando el fallo
estimatorio de la sentencia ciertamente anula el acto, lo hace dejando antes materialmente
subsistentes los aspectos esenciales del reproche sancionador que se había dirigido al
recurrente, esto es, los hechos subyacentes constitutivos de infracción, su calificación
jurídica, el juicio sobre la culpabilidad del interesado y la sanción que debería
corresponderle. Y enfatiza que ello, lejos de ser irrelevante, resulta singularmente
trascendente en atención a las circunstancias concurrentes en el concreto caso examinado,
pues no puede obviarse que todas esas expresiones de reproche dirigidas al interesado
eran innecesarias para fundamentar el fallo estimatorio en el supuesto contemplado, que se
sustentó exclusivamente en los razonamientos incorporados al Fundamento Jurídico
Decimosexto (referidos a la irregularidad procedimental allí indicada), de manera que la
plena justificación de ese pronunciamiento estimatorio no se habría visto mermada, en modo
alguno, si se hubiera prescindido de incorporar a la sentencia las declaraciones de reproche
antes mencionadas.

Y, precisamente, al hilo de esta última consideración resalta el Tribunal Supremo la

importancia de tener en cuenta que esos reproches innecesariamente incorporados a la
fundamentación de la sentencia y que no tuvieron reflejo en la parte dispositiva de ésta
revestían prima facie, por su entidad cualitativa, virtualidad suficiente para poder producir, de
modo directo e inmediato, una grave afectación de la honorabilidad personal y profesional
del interesado, que ejerce la profesión de notario, por lo que afirma que en ese concreto
momento procesal -el de la resolución del recurso de queja- no puede descartarse la
concurrencia del mencionado gravamen, aunque dejando claro que ello tampoco puede
presuponer, en modo alguno, la realización de un juicio peyorativo acerca del minucioso
análisis de fondo efectuado por el Tribunal a quo sobre la existencia de la infracción
imputada y la responsabilidad que de la misma pudiera derivarse, en su caso, para el
interesado.

Desde esta perspectiva, el Alto Tribunal sostiene que, en el supuesto contemplado, afirmar
que el interesado no tiene legitimación para recurrir porque el fallo es estimatorio del recurso
y que, por tanto, no hay gravamen, supone basar exclusivamente el rechazo a la
preparación de la casación en un mero dato formal. Y esto no se compadece con el interés
legítimo que asiste al recurrente, en función de las singulares circunstancias concurrentes,
para intentar recurrir en casación a fin de lograr que, mediante la revisión de las
afirmaciones del Tribunal a quo, se elimine el reproche sancionador que materialmente éste
le dirigió en su sentencia por la comisión de la infracción imputada, quedando así
íntegramente restablecida su honorabilidad personal y profesional.

En consecuencia, concluye el Alto Tribunal, puede convenirse razonablemente en que la

subsistencia material de los reproches que la sentencia incorpora incide realmente -y no sólo
de modo meramente potencial- en aspectos medulares del ejercicio de la profesión del
recurrente, por lo que no puede en este momento descartarse de manera razonable que se
le haya ocasionado el gravamen exigido por la doctrina constitucional y la jurisprudencia
para sostener su legitimación procesal, lo que resulta suficiente para justificar la estimación
del recurso de queja.

IV. La confirmación y sistematización de la nueva «doctrina matizada»: el ATS 5-12-19 -EDJ

2019/757007-

La «doctrina matizada» sobre la legitimación, introducida en el ATS 5-6-19 -EDJ

2019/618550-, se ha visto confirmada tras el ATS 5-12-19 -EDJ 2019/757007-.

(i) El supuesto de hecho enjuiciado en el ATS 5-12-19 -EDJ 2019/757007-.

En el ATS 5-12-19 -EDJ 2019/757007-, la Sección de Admisión del Tribunal Supremo

resuelve el recurso de queja interpuesto por un particular contra el auto de la Sección Sexta
de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional que, a su vez, había
denegado la preparación del recurso de casación contra una sentencia dictada en apelación
por dicha Sección.

Esa sentencia de apelación había estimado el recurso interpuesto contra la previa sentencia
dictada por un Juzgado Central de lo Contencioso y había anulado la resolución
administrativa sancionadora impugnada por entender que se había dictado en un
procedimiento caducado. Teniendo en cuenta esta circunstancia, la Sala de la Audiencia
Nacional denegó la preparación del recurso de casación, al considerar que el recurrente
estaba intentando impugnar en casación una sentencia que le había sido favorable en su
integridad.

(ii) La sistematización y confirmación de la «doctrina matizada».

El auto de 5-12-19 -EDJ 2019/757007- resuelve la cuestión suscitada sobre la legitimación

invocando la doctrina jurisprudencial incorporada al precedente auto de 5-6-19 -EDJ
2019/618550-, y sistematiza ésta efectuando las siguientes consideraciones:

(1) Que con carácter general, en el recurso de casación es objeto de impugnación el fallo de
la resolución que se recurre, no su fundamentación; esto es, que el recurso de casación ha
de pretender la revocación de la parte dispositiva y no solo de los argumentos vertidos en
sus Fundamentos Jurídicos.

(2) Que en principio el derecho a recurrir solo lo tienen «los afectados desfavorablemente»
por las resoluciones judiciales, en el bien entendido de que el perjuicio solo lo ocasiona la
parte dispositiva y no los meros razonamientos de las resoluciones.

(3) Que esto no obstante, la doctrina general expuesta puede ser exceptuada con carácter
singular y casuístico cuando, aun siendo estimatorio el fallo de la sentencia recurrida en
casación, su fundamentación jurídica ocasione al recurrente un gravamen real, actual y
directo.

(4) Que el gravamen que justificaría la aplicación de la excepción que se acaba de apuntar
es algo conceptualmente distinto del mero interés por la legalidad que pudiera tener el
recurrente o de la simple discrepancia que pudiera mantener éste con las declaraciones
incorporadas a la referida fundamentación; y, asimismo, que tampoco podría entenderse
justificada la aplicación de la excepción cuando el gravamen alegado por el recurrente fuera,
en realidad, meramente hipotético, potencial, abstracto o conjetural.

(5) Que normalmente no cabrá apreciar esta legitimación excepcional para impugnar en
casación sentencias estimatorias cuando al recurrente sólo le guían en tal empeño
valoraciones subjetivas, como, por ejemplo, su desacuerdo con las razones jurídicas
expuestas por el órgano judicial de instancia, o el prurito de tener razón ligado a la defensa
del prestigio profesional. http://wikimodels.100webspace.net/doku.php?id=afirmaba-
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los-litigios-contencioso-administrativos.-20298 título suficiente a tal efecto las simples
conjeturas sobre eventuales consecuencias perjudiciales (por ejemplo, hipotéticas
responsabilidades civiles o disciplinarias) que pudieran derivarse para el interesado como
consecuencia de lo dicho en la fundamentación jurídica de la sentencia estimatoria que se
pretende impugnar.

(6) Que, en definitiva, para que esa legitimación pueda reconocerse será preciso que en el
supuesto examinado concurran circunstancias de entidad suficiente como para no poder
descartar, a priori, la existencia de un gravamen real, cierto y actual para el recurrente, en su
esfera personal o patrimonial, que derive directa y objetivamente de la fundamentación
jurídica de esa sentencia estimatoria. En el bien entendido de que el referido gravamen
tendrá que derivar directamente de declaraciones de la sentencia que tengan por ciertos y
acreditados determinados datos o apreciaciones, no siendo suficiente a tal efecto pretender
afirmar la concurrencia del gravamen con base exclusiva en meras argumentaciones
discursivas o hipotéticas que la sentencia pudiera contener;

(7) Y que resultará inevitable el examen casuístico de cada resolución judicial, a fin de
esclarecer si su fundamentación jurídica incorpora una declaración con la fuerza expresada
que permita, en ese supuesto, reconocer al interesado la legitimación para recurrir en
casación.

(iii) La aplicación de la «doctrina matizada» al caso enjuiciado.

Tras analizar las circunstancias concurrentes en el supuesto contemplado a la luz de las

indicadas consideraciones, la Sección de Admisión de la Sala Tercera resolvió el recurso de
queja en sentido desestimatorio, al no manifestar siquiera el recurrente la existencia de un
gravamen real y directo, referido a su propia persona, que pudiera haber justificado su
legitimación para recurrir una sentencia que, al fin y al cabo, había sido estimatoria de su
recurso y anulatoria del acto impugnado, aunque estuviera sustentada en la caducidad del
procedimiento sancionador en que éste había sido dictado.

De ahí que entrara en juego -y así se reconoce expresamente en el auto de 5-12-19 -EDJ
2019/757007- la regla general establecida en la doctrina jurisprudencial, recogida con acierto
en el auto recurrido en queja, que veda el recurso de casación a la parte vencedora en el
pleito de instancia.

V. Conclusión

Como colofón a lo hasta ahora expuesto podemos afirmar que la doctrina tradicional de la
Sala Tercera, que negaba legitimación para recurrir jurisdiccionalmente a la parte vencedora
en el pleito de instancia, que había obtenido en ésta un fallo estimatorio de sus pretensiones
y anulatorio del acto administrativo sancionador impugnado, no ha sido arrumbada y se
mantiene vigente.

Sin embargo, dicha doctrina debe entenderse matizada en virtud de las consideraciones
expresadas en los AATS 5-6 -EDJ 2019/618550- y 5-12-19 -EDJ 2019/757007-, que
permiten reconocer, excepcionalmente, esa legitimación para recurrir al sujeto vencedor del
pleito cuando, pese a ser la resolución que trata de impugnar estimatoria de su pretensión,
su fundamentación jurídica le ocasione un gravamen real, actual y directo en los términos
indicados en aquellos autos.