Proceso de Planificación Militar1.

El presente trabajo tiene por objeto realizar un análisis del Proceso de Planificación de la
Fuerza Armada de El Salvador (FAES) en los diferentes niveles de conducción (Estratégico,
Operativo y Táctico), y la influencia de doctrinas foráneas en dicho proceso.

La Seguridad Nacional2 en El Salvador está orientada a enfrentar y superar los graves

problemas que ponen en riesgo o amenazan los Objetivos Nacionales, pueden originarse
desde el exterior o en el interior, dando lugar a que la Seguridad Nacional actúe en esos
dos ámbitos.
Defensa Nacional 3 : Conjunto de recursos y actividades que en forma coordinada
desarrolla el Estado permanentemente en todos los campos de acción, para hacer frente a
una amenaza a la soberanía nacional y la integridad del territorio.
A continuación se detallan los artículos 17, 18, 19, 20 y 21 de dicha ley:
Art. 17.- El Presidente de la República en su carácter de Comandante General de la Fuerza
Armada tendrá además de las atribuciones que le confiere la Constitución y otras leyes de
la República las que le señala el Art. 9 de la presente Ley (En el Nivel de Dirección,
corresponde al Presidente de la República y Comandante General de la Fuerza Armada: 1º Dirigir la
Política de la Defensa Nacional; 2º Definir los Objetivos de la Defensa Nacional; 3º Aprobar los
documentos directivos y ejecutivos de la Defensa Nacional; y, 4º Solicitar la asignación de los
recursos que requiera la Defensa Nacional).
Art. 18.- El Ministerio de la Defensa Nacional será el organismo asesor principal del
Presidente de la República y Comandante General de la Fuerza Armada, en lo relativo a la
Defensa Nacional.
Art. 19.- Serán atribuciones del Ministerio de la Defensa Nacional las siguientes:
1º Asesorar a los distintos niveles del Sistema de la Defensa Nacional, en lo pertinente a
las políticas de la Defensa Nacional;
2º Coordinar con las Direcciones de los Campos de Acción el apoyo al esfuerzo Militar; y,
3º Dirigir el Campo de Acción Militar.

1
Enfoque particular del Cnel. Art. DEM (R) Héctor Manuel Alas Lúquez.
2
Definición del Manual de la Planificación de la Seguridad Nacional, MD 100-30-3, Mayo 2003.
3
Ley de La Defensa Nacional.

1
Art. 20.- El Estado Mayor Conjunto de la Fuerza Armada será el responsable de la
Conducción Estratégica de la Fuerza Armada, en las etapas de preparación y ejecución.
Art. 21. - Las atribuciones del Estado Mayor Conjunto de la Fuerza Armada, serán las
siguientes:
1º Preparar los documentos directivos que requiera el Nivel de Dirección Política en los
aspectos que al área militar se refieran;
2º Elaborar la Planificación de Guerra de la Fuerza Armada;
3º Asesorar al Ministerio de la Defensa Nacional en materia de Política de la Defensa Nacional;
4º Ejecutar la Política Militar; y,
5º Planificar y dirigir la Movilización y Desmovilización Militar.

1.- A continuación mostraremos lo que el JP 5-0 Planeamiento de Operaciones

Conjuntas (USA) establece para el nivel estratégico-operacional, a fin de establecer una
comparación con nuestra doctrina.
a.- El JP 5-0 establece que el Presidente4 proporciona una guía estratégica a
través de la Estrategia de seguridad nacional (NSS), directivas de la política presidencial
(PPD), órdenes ejecutivas y otros documentos estratégicos junto con una guía adicional y
el perfeccionamiento del Consejo Nacional de Seguridad (NSC). El Presidente también
firma el Plan del Comando unificado (UCP) y la guía de planeamiento de contingencias en
la Guía para el empleo de la fuerza (GEF) firmada por el Secretario de la Defensa, los
cuales son desarrollados ambos por el DOD. El UCP establece las misiones,
responsabilidades y áreas de responsabilidad (AOR) del Comando Combatiente (CCMD),
mientras que GEF proporciona la guía de política escrita y las prioridades al Presidente de
los Jefes de estado mayor conjunto (CJCS) y a los Comandantes Combatientes (CCDR) para
revisar y preparar la campaña y los planes de contingencia. En algunas oportunidades, es
posible que los Comandantes de las Fuerzas Conjuntas (JFC) no reciban una guía
estratégica clara y tendrán que hacer participar al liderazgo estratégico para ayudar con la
preparación del plan y la propuesta de un estado final estratégico y factible.

4
JP 5-0 Planeamiento de operaciones Conjuntas, 11 agosto 2011, WHINSEC.

2
 b.- El Secretario de la Defensa5 proporciona control y supervisión civil de la
fuerza conjunta y establece la política de defensa para guiar la acción militar en apoyo de
los objetivos estratégicos nacionales. El Secretario de la Defensa controla a la fuerza
conjunta mediante las responsabilidades que se especifican en el Título 10 del Código de
los Estados Unidos (USC), para aprobar la asignación de las fuerzas según se especifica en
el Memorándum de Fuerzas para el Comando Unificado de acuerdo con lo que se
incorporó a la Guía de implementación de la Administración de fuerzas globales (GFMIG).
La GFMIG también discute la asignación de fuerzas. Además, el Secretario de la Defensa
supervisa el desarrollo de prioridades y metas de política de defensa amplias para el
desarrollo, empleo y sostenimiento de las fuerzas del ejército de EE.UU. con base en NSS.
c.- El Presidente de los Jefes de Estado Mayor Conjunto 6 (CJCS) proporciona
evaluaciones independientes, sirve como el asesor militar principal del Presidente y de
NSC y asiste al Presidente y al Secretario de la Defensa proporcionándoles una dirección
estratégica unificada a las fuerzas armadas. En esta capacidad, el CJCS desarrolla la
Estrategia militar nacional (NMS) y el Plan conjunto de capacidades estratégicas (JSCP),
que proporcionan las estrategias de implementación militar y la dirección de
planeamiento metódico con base en la guía de política de la Oficina del Secretario de la
Defensa (OSD).

2.- Proceso de Planificación Operacional (PPO) Chile7.

Los chilenos definen el Proceso de Planificación Operacional (PPO) como el medio
por el cual un Comandante Conjunto visualiza un resultado deseado, establece las formas
positivas para lograrlo y comunica a los subordinados su visión, intención y decisiones,
concentrándose en los resultados que espera alcanzar, los que deben ser controlados
mediante evaluaciones continuas.
Para esto, el PPO cuenta con una etapa en la que se definen los modelos que permitirán la
evaluación continua de las operaciones, otorgando flexibilidad al plan, ya que requiere
5
IBIDEM 4
6
IBIDEM 4
7
La evaluación de la campaña: Ciencia y arte una combinación perfecta para tomar decisiones, Mayor Jaime
Andrés Poblete Coddou.

3
efectuar una observación ininterrumpida de la situación actual, del enemigo y del
progreso de una operación, comparándola con el concepto de las operaciones, la misión y
la intención del Comandante Conjunto y, basado en esta evaluación, asegurar que la
campaña se oriente al cumplimiento del Estado Final Deseado propio y a la intención del
superior.
El proceso consiste en 5 etapas de planificación; “(I) iniciación, (II) orientación, (III)
desarrollo del concepto, (IV) desarrollo del plan y (V) revisión del plan. Las etapas II y III
corresponden a la tradicional apreciación de la situación considerada en la planificación
militar, en tanto que la etapa IV corresponde al desarrollo del plan y directiva y la etapa V
incluye, no solo la revisión del plan en la fase de preparación, sino incorpora la súper
vigilancia de la acción planificada.
Esta etapa tiene dos grupos objetivos bien definidos: los planes que se encuentran
vigentes pero que no están en ejecución y los planes que se encuentran en ejecución,
constando de dos pasos: la revisión y la evaluación.
a.- Planes que se encuentran vigentes pero no están en ejecución
En este caso, la revisión está dada por alteraciones producidas de acuerdo
al período de validez que tiene cada plan, sean estas presunciones de la política exterior,
internas o mutación de la amenaza.
La evaluación estará dada para comprobar la factibilidad del plan, realizando para ello
ejercicios y/o maniobras militares, juegos de guerra de comprobación y simulación.
b.- Planes que están en ejecución
En este caso, la revisión es producto de la evaluación, ya que esta entrega
datos que requieren ser confrontados con lo previsto, es decir, la evaluación es la
confrontación de lo previsto con los eventos reales, así se podrá determinar la validez del
plan y, de ser necesario, realizar los ajustes a este, a través de decisiones de ajustes9
(condición que se puede generar como consecuencia de oportunidades o amenazas) o
decisiones de ejecución.

4
Esta evaluación se obtiene a través de criterios de éxitos que permiten juzgar el proceso
de las operaciones, los que se determinan en forma paralela al PPO desde la etapa II
“Orientación”.
Evaluar el progreso, de acuerdo a como lo describe el Ejército de Chile, determina una de
dos cosas:
1) La operación o su preparación está progresando satisfactoriamente
o dentro de las alternativas aceptables.
2) La operación en total o una o más de sus actividades principales, no
está procediendo de acuerdo a las expectativas.
Ante los resultados informados, producto de una adecuada evaluación, el comandante no
duda en modificar un plan o eliminarlo del todo, si es necesario para cumplir la misión,
lograr mayor éxito o salvar la fuerza. Adherirse a un plan cuando la situación ha cambiado
significativamente, malgasta recursos y oportunidades.

3.- Proceso de Planificación en la Fuerza Armada de El Salvador.

a.- En el nivel estratégico, a pesar de que teóricamente están delimitadas las
responsabilidades de los niveles de dirección y su organismo asesor, en la práctica dicho nivel no
ha desarrollado en su totalidad la documentación que permita al Estado Mayor Conjunto de la
Fuerza Armada (EMCFA) preparar la documentación de la Defensa Nacional con las orientaciones
de seguridad y defensa nacional adecuadas. Dicho proceso se ha originado en forma inversa, ha
sido el EMCFA a través del MDN que ha producido dicha planificación con muy poca o ninguna
orientación del nivel de dirección, la cual posteriormente regresa al EMCFA debidamente autorizada.
El sistema de planificación de este nivel genera algunas incertidumbres, ya que en los planes
quinquenales de los gobiernos no se establecen casi nunca las guías para desarrollar en forma
eficiente la estrategia militar nacional, además de que no se ha desarrollado en forma completa los
planes de capacidades de las diferentes ramas de la institución armada. Podemos agregar que
dicha planificación está orientada a la amenaza planteada por hipótesis vecinales sin contar con
orientaciones de la política exterior del país.

5
 b.- En el nivel operativo, haremos referencia al Proceso de Toma de Decisiones
Militares (PTDM), que por su naturaleza se adapta al ámbito militar8, el cual es jerárquico, presenta
los problemas bien estructurados, las decisiones están basadas en cuestiones cuasi mecánicas, es
racional y lógico. Por tanto, es de aplicación constante en el nivel de los enfrentamientos y en
escenarios convencionales.
En general es una metodología de planeamiento repetitiva que integra las actividades del
comandante, EM, cuartel general subordinado y otros actores para comprender la
situación y misión; desarrollar y comparar cursos de acción; decidir sobre el curso de
acción que cumpla mejor la misión y producir un plan de operaciones u orden a ejecutar.
El PTDM ayuda a los comandantes para aplicar minuciosamente, la claridad, el juicio
razonable, la lógica y el conocimiento profesional a fin de comprender situaciones,
desarrollar opciones para resolver problemas y tomar decisiones. Es un proceso que ayuda
a los comandantes, EM y otros a pensar de manera crítica y creativa mientras planifican.

En la FAES este nivel de planificación se ha implementado muy lentamente, debido a que

únicamente inicialmente fue ejecutado por la ECEM y los comandantes de la época
conocieron poco o nada este nivel de planificación militar, el cual se fue insertando con
mucha oposición a la llegada de los oficiales de Estado Mayor que habían estudiado dicho
nivel de planificación.

c.- El nivel Táctico, dicho nivel de planificación es el más desarrollado en la

FAES el cual ha utilizado por décadas el PTDM y el Proceso de Conducción de Tropas (PCT),
tiene características similares al descrito en el nivel operativo, pero al ser más de
ejecución que dirección, las debilidades son menos identificables, aunque siempre son de
considerar y corregir.
Es en este nivel que se ha adquirido más experiencia, la participación en operaciones
multinacionales ha permitido desarrollarlo eficientemente, tal es el caso de la
participación en la coalición multinacional en Irak (batallones Cuscatlán I-X) lo que
permitió ponerlo en práctica a diario y en la actualidad en Líbano (participando integrado
a las Fuerzas Armadas españolas).

8
Artículo “Del planeamiento en el nivel táctico, al planeamiento en el nivel operacional”, General Div. (R)
Evergisto De Vergara y Contraalmirante (R) Alejandro Kenny.

6
7
4.- Para finalizar, podemos concluir y recomendar lo siguiente:
a.- Conclusiones.
1) El PTDM en los diferentes niveles de planificación militar utiliza una
metodología de siete pasos que ayuda a organizar el proceso de pensamiento del
comandante y Estado Mayor a través de la planificación y ejecución de las operaciones
militares. Se centra en la misión y la amenaza y se basa en la filosofía cuasi mecánica del
siglo XX.
2) Sin embargo, se pueden identificar algunas deficiencias
a) El método es jerárquico y por lo tanto, rígido.
b) La mayoría de comunicaciones son verticales existiendo un
estrecho control sobre los subordinados, siendo esta precisamente la debilidad más clara
del método que lo hace lento y pesado para afrontar imprevistos y donde las
oportunidades pueden dejarse pasar inadvertidamente, en tanto las comunicaciones van
hacia arriba o hacia abajo.
c) También por ser estrictamente jerárquico, las ideas de los
niveles superiores fluyen a los niveles inferiores con más rapidez que si fuera a la inversa.
d) Además, los que están más al tanto de la situación, de los
peligros, riesgos, oportunidades y ventajas, se encuentran en la parte inferior de la
estructura piramidal jerárquica.
e) Las personas en el nivel superior son las únicas que tienen la
visión global y, por lo tanto, corresponden al universo de los que planean y no al universo
de los que ejecutan.
f) Los Comandantes y sus Estados Mayores planean y los
subordinados implementan lo planeado.
g) Siendo natural que los que tienen mayor conocimiento de las
capacidades, fortalezas y limitaciones de las tropas sean los niveles de conducción de la
parte inferior de la pirámide jerárquica.

8
 b.- Recomendaciones.
1) A la fecha no es conveniente para la FAES, introducir alternativas
metodológicas de planificación para el PTDM.
2) Continuar utilizando el PTDM, cuya filosofía la desarrolla el Ejercito
de las Estados Unidas de América (U.S ARMY), ya que dicha doctrina contiene los
procedimientos de planificación que son adaptables a nuestro proceso de planificación
militar.
3) Para solucionar las debilidades del PTDM.
La FAES ha desarrollado algunas estrategias para aliviar estas
debilidades9:
a) La planificación paralela y concurrente, la intención del
comandante, además invitando a los comandantes subordinados al proceso de
planeamiento del escalón superior10, pero dicha solución es aplicable para conflictos
convencionales y no para los conflictos llamados de cuarta generación–Fuerzas
convencionales contra no convencionales-.
b) Es necesario estudiar y analizar lo que han implementado
para el nivel operacional las Fuerzas Armados de los Estados Unidos de América un
sistema de pensamiento diferente al linear.
(1) Operaciones Basadas en Efecto (EBO).
(2) Diseño Operacional Sistémico (SOD).
Dichos sistemas de planificación deben ser analizados por la FAES a fin de determinar su
adaptabilidad a la realidad de nuestra institución armada.

9
Como agilizar la planificación de la Defensa Nacional, propuesta de la Escuela de Comando y Estado Mayor
“Dr. Manuel Enrique Araujo” (ECEM) en el 2007, autorizado por el EMCFA.
10
implementado en el 2004 por el EMCFA, planeamiento en colaboración en la planificación de la Defensa
Nacional.