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Derecho Administrativo
Derecho Administrativo
Concepto:
“El derecho administrativo es una rama de derecho público que tiene por
objeto el estudio de la Administración Pública -en sentido subjetivo como el
conjunto de órganos que integran el Ejecutivo y la actividad que realizan-, y
debe entenderse como el Derecho del Estado, es decir, al aplicable a las
relaciones humanas entre las cuales una de ellas es el Estado”.
Esta rama del derecho público, se integra también con los principios generales
del derecho, la doctrina y la jurisprudencia.
Caracteres:
Objeto:
Organización Administrativa:
Concepto
Hemos dicho en el capitulo primero que la Administración Pública está
compuesta por el conjunto de órganos que forman parte del Poder Ejecutivo,
en este supuesto estaríamos ante una Administración “Centralizada”.
Sin embargo la Administración Pública también se compone de las llamadas
“Entidades Descentralizadas” que gozan de personalidad jurídica propia
separada de la persona pública Estado.
Ahora bien, para que la actividad de la Administración Pública sea más
eficiente, es necesario una estructura y principios que regulen el
funcionamiento de la misma, a través de la estructuración de órganos y entes,
cada uno con atribuciones propias.
Por ello, podemos definir a la Organización Administrativa como:
“El conjunto de normas que regulan las atribuciones, la composición y
el funcionamiento del aparato administrativo”.
En el párrafo precedente citamos que la Administración Pública está compuesta
por órganos y entes.
Ahora bien, ¿cuál es la diferencia entre ambos conceptos?
El “órgano” en principio estaría compuesto por dos elementos:
uno objetivo, compuesto por los poderes o facultades y uno subjetivo,
representado por a voluntad y capacidad de las físicas que desempeñan la
titularidad del órgano.
Dentro de esta concepción, el órgano, forma parte de la persona jurídica
pública estatal, entonces podemos decir que el órgano se encuentra dentro del
“ente” sirviendo como un medio del que se sirve para actuar.
Por último, la posición que ocupa la persona física en un órgano dentro de la
persona pública estatal se denomina “cargo”.
La Administración Central
La Administración Pública como ya hemos adelantado está compuesta por el
conjunto de órganos y entes estatales estructurados orgánicamente.
El Poder ejecutivo tiene a su cargo con exclusividad la función administrativa,
aunque también en ciertas situaciones ejerce funciones legislativas.
Los Poderes Legislativo y Judicial, tienen la función de legislar y juzgar,
respectivamente.
Pero en este acápite únicamente nos abocaremos al estudio de la actividad que
desarrolla el Poder Ejecutivo.
A nivel nacional la organización administrativa está representada por el Poder
Ejecutivo, sin perjuicio de que en el país rige la forma federal de gobierno y
por lo tanto supone la coexistencia de dos órdenes de autoridades y
organizaciones administrativas.
Dentro de la estructura del Poder Ejecutivo coexisten dos estructuras básicas:
la administración central y la administración descentralizada que supone la
creación de una
nueva persona jurídica vinculada al Poder Ejecutivo.
Tal como lo hemos estudiado en la primera parte de la materia, el Poder
ejecutivo está representado por un ciudadano que ostenta el título de
Presidente de la Nación y el Jefe de la Administración Pública Nacional, así lo
prescriben los artículos 87 y 99 inc. 1ª de la Constitución Nacional.
Las atribuciones del Poder ejecutivo se encuentran plasmadas en el los
distintos incisos del artículo 99 del texto constitucional, pero recordemos que
dicha enumeración no es taxativa, porque también se completa con otros
disposiciones de la Constitución Nacional.
Repasando alguna de ellas podemos citar:
Facultades políticas
Facultades normativas
Facultades administrativas
También hemos dicho que tiene a su cargo la Jefatura de Gobierno, es el
Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, es el Jefe de la Administración
Pública y es el Jefe de Estado. Y con facultades excepcionales puede conmutar
penal y aplicar el indulto.
La figura del Jefe de Gabinete incorporada en la reforma constitucional de
1994, tuvo por objeto atenuar la figura del Poder Ejecutivo, muestra de ello lo
constituye la emisión de los
decretos de necesidad y urgencia dictados por el Presidente de la Nación pero
que para que sean constitucionalmente legítimos es necesario el acuerdo
general de ministros conjuntamente con el Jefe de Gabinete (articulo 99 inciso
3º).
Se supone que la relación entre ambos es de tipo jerárquica, toda vez que el
Presidente de la Nación tiene la facultad de nombrarlo y removerlo, impartirle
instrucciones, por lo tanto la relación no sería de coordinación, sino de
subordinación.
Y la relación que vincula al Jefe de Gabinete con los Ministros es de tipo
jerárquica, porque el primero ejerce la Presidencia en las reuniones de
Gabinete (Art. 100, inc. 5º), hace recaudar las rentas de la Nación (Art. 100
inc. 7º), ejecuta la Ley de Presupuesto y ejerce la Administración General del
País (Art. 100 inc. 1º).
Cono consecuencia de lo expuesto no hay duda de que la relación entre ambos
es jerárquica.
Los Ministros, en nuestro sistema constituyen el llamado “gabinete”. Cada uno
de los Ministros constituye un órgano diferenciado de los otros con poderes
propios relativos a la
competencia asignada y ejercen la jefatura de cada uno de los ministerios.
Según Cassagne, actúan como secretarios del Poder ejecutivo, refrendan y
legalizan los actos del Presidente de la Nación y sin ese requisito carecen de
eficacia.
El refrendo es un acto de “legalización” necesario para la validez de los actos
emitidos por el Presidente de la Nación.
Asimismo, dentro de la estructura del Poder Ejecutivo también se han creado
Secretarias y subsecretarias bajo la dependencia directa del mismo y se
encuentran en un escalafón
inmediatamente inferior los ministros.
La Administración Descentralizada
Tal como lo hemos reseñado oportunamente dentro de la Organización
Administrativa encontramos distintas formas jurídicas que pueden revestir las
entidades públicas estatales dependiendo de la actividad que estas realicen,
tales como Entidades Autárquicas, Empresas del Estado y Sociedades del
Estado.
Régimen jurídico de las Entidades Autárquicas:
De acuerdo a lo prescripto por el Artículo 33 del Código Civil, las entidades
autárquicas son personas jurídicas públicas estatales, con funciones
administrativas o de gestión de servicio público.
Las entidades autárquicas las podemos clasificar en “territoriales” cuando su
actuación se limita a una circunscripción territorial; ejemplo de ello lo
constituyen los municipios. Ahora si la entidad cumple una finalidad de servicio
público, se trata de una entidad autárquica “institucional”.
En cuanto a su creación podemos decir que pueden ser creadas tanto por ley
del Congreso como por Decreto del Poder Ejecutivo y no poseen un régimen
jurídico normativo propio, toda vez que cada uno de los entes se debe regir por
la norma de su creación. En cuanto a su patrimonio, y tal como dijimos
oportunamente es íntegramente estatal.
Su personal reviste la calidad de empelado público.
Emiten actos administrativos y celebran contratos administrativos.
Las Empresas del Estado:
A diferencia de las entidades autárquicas, las empresas del Estado tienen por
objeto la realización de actividades industriales o comerciales o servicios
públicos de esa naturaleza, pero su régimen jurídico es mixto, es decir, de
derecho público y derecho privado.
El Dr. Cassagne reseña que “los servicios públicos de carácter industrial o
Universidad comercial han sido definidos como aquellos que prestan empresas
administrativas que aseguran prestaciones a los particulares por el ejercicio en
forma habitual de actos de comercio, sin adquirir la calidad de comerciantes en
el sentido del derecho privado”.
En nuestro país podemos citar como empresas del estado a “YPF” “Gas del
Estado” “Ferrocarriles” que mas tarde se transformaron en “Sociedades del
Estado” y finalmente privatizadas. El Poder ejecutivo tiene a su cargo la
creación de las Empresas del Estado y tiene la potestad de disolverlas.
El régimen jurídico mixto prevé que si el funcionario reviste una función
ejecutiva o de dirección estaría regida por el derecho público, mientras que los
restantes se rigen por el
derecho privado.
Las Sociedades del Estado:
La figura de la Sociedad del Estado obtuvo reconocimiento legal a partir de la
sanción de la Ley Nro. 20.705 que prevé la utilización de formas privadas por
parte del Estado, toda vez que su régimen es el de la legislación societaria,
utilizando la forma de Sociedad Anónima.
La principal característica de este tipo de sociedad es que no se permite el
ingreso de capitales privados y únicamente pueden ser socios el Estado
Nacional las provincias, los municipios, los organismos estatales y otras
sociedades del estado, por lo tanto su capital es íntegramente estatal y no se
les aplica el procedimiento concursal.
Acto Administrativo:
Concepto:
Dichos efectos son directos y surgen del mismo acto no estando subordinaros a
ningún acto posterior, con esto adelantamos que las propuestas, dictámenes,
pericias e informes no constituyen actos administrativos en virtud de que son
meros actos preparatorios de la voluntad administrativa. Es decir, que se
producen hacia los administrados, agentes u órganos o entes administrativos,
es decir, dentro y fuera de la órbita de la administración.
La forma para los actos administrativos no hay dudas que deben ser escritos.
La admisión de la forma verbal debe ser interpretada en forma restrictiva y se
aplica en casos de urgencia de no poder emplear la forma escrita.
Hecho Administrativo
Concepto
Conclusión:
Según el Dr. Gordillo, los actos son las decisiones, declaraciones o
manifestaciones de voluntad o de juicio; y que los hechos son las actuaciones
materiales, las operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función
administrativa. Si bien generalmente los hechos son ejecución de actos (en
cuanto dan cumplimiento o ejecución material a la decisión que el acto
implica), ello no siempre es así y pueden presentarse actos que no sean
ejecutados o hechos realizados sin una decisión previa formal.
El acto se caracteriza por cuanto, se manifiesta a través de declaraciones
provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas directamente al intelecto
de los administrados a través de la palabra oral o escrita, o de signos con un
contenido convencional o ideográfico (el gesto del agente de tránsito al elevar
el brazo para detener el tránsito; las señales usuales de tránsito, tales como
flechas, círculos, etc.); el hecho, en cambio, carece de ese sentido mental y
constituye nada más que una actuación física o material.
Cuando la exteriorización de la decisión se hace recién a través de la ejecución
misma, o sea, de los datos reales (la destrucción de la casa; el retiro de los
obstáculos que cerraban la calle, etc.), no estamos ante un acto, sino ante un
Hecho Administrativo. La ejecución material, en todos los casos, es un hecho:
tanto cuando ejecuta un acto, como cuando en ausencia de acto transmite
directamente en la actuación material la voluntad a que responde.
Concepto.
Estos dictámenes emitidos por los órganos consultivos son efectuados siempre
a petición de un órgano activo, con esto decimos que nunca los hace de oficio
y son emitidos para un caso en concreto como parte de un procedimiento
administrativo.
Características de los dictámenes.
En primer lugar corresponde decir que pueden ser escritos o verbales, sin
embargo, y en atención a los intereses públicos en juego, se prefiere que sean
escritos, cumpliendo con ciertos requisitos formales tales como; lugar y fecha,
resumen de la cuestión en consulta, opinión fundada y conclusión.
Estos dictámenes son públicos y solo podrán ser declarados “reservados” por el
servicio jurídico correspondiente del ente de que se trate.
El plazo máximo para emitir un dictamen es de 20 días.
En segundo lugar, corresponde destacar que los dictámenes se caracterizan
por ser:
Indelegables, no se admite que su emisión sea delegad a otro órgano.
Preparatorios, es anterior a la emisión de la voluntad administrativa.
Irrevocables, es inmodificable.
Irrecurribles, no son impugnables a través de recursos administrativos.
En tercer lugar en cuanto a las clases de dictámenes, encontramos los
siguientes:
Facultativos, se da cuando la norma no prevé y queda en el ámbito de
la discrecionalidad de la autoridad solicitarlo o no.
Obligatorios, se da cuando una norma indica que el órgano activo debe
requerir al órgano consultivo una opinión, aunque no esta obligado a
conformarse al dictamen, es decir que puede no aceptar las conclusiones
del dictamen.
Vinculantes, en este supuesto la ley le impone al órgano activo la
obligación de requerir el dictamen y de conforman su voluntad
administrativa de acuerdo a sus conclusiones.
Reglamento administrativo:
Concepto:
Clases
Reglamentos autónomos:
El "poder" reglamentario "autónomo" se funda en la necesidad del órgano de
contar con la competencia -explícita o implícita- para desarrollar los principios
de su propia organización y funcionamiento. Estos principios normalmente se
encuentran establecidos en una norma de jerarquía superior, que sólo en
pocos casos es suficiente en lo que hace a contemplar todos los aspectos de la
organización del órgano -más estrictamente, del complejo orgánico que
determinado órgano preside- o de la totalidad de las reglas para su
funcionamiento.
Reglamentos de ejecución:
La efectiva aplicación de una ley requiere de una actividad reglamentaria por
parte del Poder Ejecutivo, cuando del contenido de la propia norma legal o
convencional surge la necesidad de la fijación, ya sea del procedimiento según
el cual la norma será aplicada por parte de la Administración Pública, o bien la
necesidad de desarrollar su propio contenido en cuestiones de detalle, en la
precisión de datos (que pueden ser cambiantes según las circunstancias) o en
diferentes modalidades para su ejecución.
Según el Dr. Parra, “a diferencia de los Reglamentos Autónomos, los
Reglamentos de Ejecución mantienen una ligazón directa con la norma que
reglamentan -sin perjuicio de
que también se encuentran vinculados con el resto del ordenamiento de mayor
jerarquía normativa- y, de acuerdo con el ya citado art. 99, inc. 2 de la CN,
sólo pueden ser sancionados por el Poder Ejecutivo, con exclusión de los
restantes órganos y entes de la Administración pública.”
Reglamentos Delegados.
La delegación, tal como lo estudiamos en el capítulo correspondiente a
Organización Administrativa, es un instituto por el cual se autoriza a que un
órgano transfiera a otro el ejercicio de su propia competencia y se requiere de
una norma que la autorice.
Lo mismo ocurre en el derecho constitucional. Hasta la reforma de 1994, la
delegación de
competencias constitucionales entre órganos establecidos en la Constitución,
no se encontraba siquiera prevista en el texto constitucional.
Hoy la cuestión se encuentra expresamente contemplada en la CN. Su art. 76
dispone:
Son los dictados por el Poder Ejecutivo por razones graves y urgentes cuando
no es posible aguardar el trámite de sanción de leyes por parte del Congreso
de la Nación.
La sanción del DNU es de competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, y debe
ser decidido "en acuerdo general de ministros", quienes, junto con el Jefe de
Gabinete de Ministros, deberán refrendarlo. Este es un requisito que hace a la
validez formal del reglamento, susceptible de revisión judicial.
La regla general es la prohibición de la sanción de este tipo de normas, "salvo
cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes", como
aclara la norma constitucional. Se trata de dos requisitos sustanciales
habilitantes de la competencia para el dictado del Decreto de Necesidad y
Urgencia:
a) La razón de necesidad y urgencia, de naturaleza, excepcional, en resolver
una determinada situación política, social, económica o cualquier otra que
precise de una determinada respuesta legislativa;
b) La imposibilidad de seguir el trámite legislativo ordinario, lo que indica que
la cuestión -la justificación habilitante- es estrictamente temporal y no referida
a los alcances de la norma formalizada en el DNU.
Aprobado el reglamento por el Órgano Legislativo se convierte en Ley, pero si
el Órgano lo rechaza queda derogado a partir de ese momento.
Contrato Administrativo
Concepto
“En un acto de voluntad común, productor de efectos jurídicos, entre
un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa y un
particular u otro ente público estatal o no estatal”.
Licitación Pública:
Recepción de la obra
Hay dos clases:
Provisional, en este caso la Administración recibe la obra pero durante el
plazo de garantía se limita a estudiarla y revisarla.
Definitiva, una vez vencido el plazo de garantía se recibe la obra en forma
definitiva.
Extinción del contrato
Existen dos modos de extinción de este tipo de contrato:
Modo normal, por el cumplimiento del contrato.
Modo anormal, desaparición del objeto, rescisión por fuerza mayor, rescisión
por parte del contratista.
En caso de muerte, quiebra o concurso del contratista, puede suceder que los
herederos o el síndico de la quiebra o concurso ofrezcan a la Administración
cumplir con las obligaciones del contrato, y en ese caso se formalizará un
nuevo contrato causado en el anterior.
Contrato de Concesión de Obra Pública
El contrato de concesión de obra pública se diferencia del contrato de obra
pública por cuanto la modalidad del pago del precio se particulariza en que la
Administración contrata la realización de una obra pública otorgándole la
explotación de la nueva obra durante un plazo determinado.
La forma de elección del contratista es la licitación pública.
Este nuevo contrato reviste las mismas características que el contrato de obra
pública, pero también es aleatorio, porque los beneficios o ganancias
dependen de un hecho incierto: los ingresos durante el plazo de la concesión.
En el contrato de concesión de obra pública encontramos dos fases bien
definidas:
La construcción de la obra
La concesión para su explotación
Una vez finalizada la obra, el constructor queda como concesionario del
servicio a que estaba destinada hasta cobrarse su costo más las ganancias.
El peaje, constituye un ejemplo muy claro.
Sin embargo cabe señalar que en ciertas ocasiones o por razones de interés
público la administración decide poner fin al contrato de concesión antes del
vencimiento del plazo, por lo que estamos frente a lo que se denomina
“rescate” como forma de extinción del contrato, donde la Administración
continua con la actividad a su exclusivo cargo reorganizando el servicio
público.
Derechos y deberes de las partes:
Derechos del concesionario:
Recuperar los gastos e inversiones, realizadas mediante el pago que efectúan
los beneficiarios, usuarios y contribuyentes de la obra a utilizar.
Percibir la indemnización, correspondiente ante la extinción injustificada o
revocación
de la concesión.
Derechos de la Administración:
Controlar: la explotación de la obra pública.
Declarar la caducidad, rescate o revocación, cuando así corresponda.
Contrato de Suministro
Concepto:
Según Dromi;
“Hay contrato de suministro, de abastecimiento, o de provisión cuando
la Administración conviene con una persona o entidad en que éstos lo
provean de ciertas elementos mediante un precio que les abonara”.
Este contrato se refiere a la provisión de cosas muebles porque si se trata de
inmuebles será un contrato de compraventa y la entrega puede ser por
entregas sucesivas o por entrega única.
El contratista debe estar inscripto en el Registro de Proveedores del Estado.
Caracteres.
Bilateral, puesto que las partes quedan recíprocamente obligadas, el
proveedor a suministrar las cosas muebles y el Estado a pagar el precio.
Consensual, queda concluido desde el momento en el que las partes expresan
su consentimiento, que de acuerdo a su regulación legal tiene lugar a partir de
la notificación de la adjudicación.
Oneroso, la prestación de cada una de las partes es en función de la
contraprestación que recibe.
Puede ser de ejecución instantánea o de ejecución sucesiva o escalonada.
Concepto:
Servicio Público:
Concepto
Creación
El acto de creación del servicio público no hay dudas de que debe provenir de
una ley nacional o provincial, por medio de la cual se declare una actividad
como servicio público.
Es decir, que es competencia de las Provincias de acuerdo a lo prescripto por el
artículo 121 de la Constitución Nacional, sin embargo la creación le
correspondería a la competencia federal si se trata de las potestades incluidas
en los incisos del artículo 75 del texto constitucional (servicio de correo,
ferrocarriles, etc.).
Los municipios por ser entes autárquicos, tendrán facultades para crear un
servicio público siempre que la Constitución Provincial así lo disponga, en
virtud de que no es una competencia originaria.
Clasificación
Podemos clasificar los servicios públicos en:
Propios, son los prestados por el Estado.
Impropios, son los prestados por una persona privada.
Facultativos, en este supuesto el usuario decide si lo usa o no.
Obligatorios, el usuario debe utilizar el servicio aunque no lo desee.
Onerosos, el usuario solo abona lo que utiliza.
Gratuitos, son los que pagan todos los habitantes por medio de los
impuestos usen o no el servicio.
Singulares, el usuario esta individualizado.
Universales, se presta a toda a comunidad sin determinación de
usuario.
De gestión pública o privada, se vincula con el sujeto que brinda la
prestación.
Modificación y supresión
Siempre que exista una necesidad, el órgano que tiene su cargo la creación del
servicio público, es quien tiene a su cargo la potestad de modificarlo, como así
también suprimirlo siempre y cuando haya desaparecido la necesidad que dio
lugar a su creación.
Organización
El Poder ejecutivo es quien tiene a su cargo la organización de la
infraestructura del servicio público (artículo 99 inciso 1º) y el Poder Legislativo
tiene a su cargo organizar la parte normativa, es decir, el marco regulatorio del
servicio público.
Bienes
Los bienes afectados a la prestación de servicio público revisten las siguientes
características:
Son inembargables
Son inalienables
Son imprescriptibles
Retribución
La retribución constituye el pago que efectúa el usuario por el servicio
que se le presta.
La fijación del precio puede establecerse por vía contractual o mediante un
contrato de adhesión entre el usuario y el prestador del servicio público.
Las tarifas de los servicios públicos deben sujetarse a los principios de
proporcionalidad e irretroactividad, toda vez que constituyen principios
generales del derecho administrativo.
El principio de proporcionalidad deriva del artículo 28 de la Constitución
Nacional, en virtud de que una tarifa desproporcionada podría vulnerar
derechos fundamentales tales como el derecho de propiedad y de libertad.
Mientras que el principio de irretroactividad, entiende que tanto los precios
(aquel que se abona por el servicio no obligatorio, porque se paga lo que se
usa) y las tasas (se paga por el servicio obligatorio se use o no), no pueden
imponerse en forma retroactiva a los usuarios, porque se tornaría
inconstitucional, ello surge de la aplicación de la Articulo 3º del Código Civil
que prescribe que para la aplicación de las leyes rige en principio de
irretroactividad.
Partes
Podemos señalar como partes del Servicio Público en primer lugar al:
Usuario; aquel administrado o particular que usa el servicio público.
En segundo lugar al;
Prestador, quien puede ser el Estado a través de entes descentralizados,
entes autárquicos, etc. o bien un particular o empresa privada o entidad
pública no estatal a través de una concesión o permiso.
Y en tercer lugar;
Los Entes Reguladores, tienen por objeto efectuar el control de la prestación
de quienes prestan el servicio público, resolver conflictos entre usuarios y
prestadores, controlar la correcta aplicación de las tarifas, aplicar sanciones y
multas y proteger a los usuarios y consumidores. Podemos citar a la Comisión
Nacional de Regulación del Transporte, ente Nacional Regulador del Gas,
Comisión Nacional de Comunicaciones.
Pero cabe preguntarse ¿quién controla a los Entes Reguladores?
Los mismos son controlados por el Congreso Nacional a través de la Comisión
Bicameral de Seguimiento de la Reforma del Estado y de las privatizaciones
compuesto por 6 miembros de Cada Cámara y por la Auditoria General de la
Nación.
Caracteres
Las necesidades colectivas satisfechas a través de la prestación de un servicio
público conducen a la constitución de un régimen jurídico propio exorbitante de
derecho privado, toda vez que posee caracteres específicos que lo tipifican y lo
distinguen de otras formas de acción de la Administración Pública.
Continuidad; el servicio público debe prestarse de manera ininterrumpida,
toda vez que debe prestarse siempre que la necesidad este presente. Esta
continuidad puede ser absoluta, cuando el servicio no debe interrumpirse,
como el servicio de luz, gas, agua o bien puede ser relativo, cuando se preste
en determinados momentos, como los colegios, la justicia que funcionan en
días y horarios específicos.
Regularidad; como dijimos anteriormente el Estado es el encargo de dictar el
marco regulatorio del servicio público y ello significa que el mismo debe ser
prestado de acuerdo a las reglas preestablecidas.
Igualdad; está íntimamente relacionado con el artículo 16 de la Constitución
Nacional, que prescribe que todos los habitantes son iguales ante la ley, ello
significa que el servicio debe ser prestado a todos los usuarios con idéntico
tratamiento.
Obligatoriedad; constituye el derecho de todos los usuarios de utilizar el
servicio y reclamar su prestación efectiva por parte de quien lo presta, ya sea
el Estado o los particulares.
Dominio Público
Caracteres
Los bienes afectados a dominio público se encuentran afectados a un régimen
jurídico exclusivo de derecho público.
Los caracteres del dominio público son:
La inalienabilidad; significa que los bienes afectados a dominio no pueden
ser objeto de compraventa ni de ningún acto que implique su transferencia, es
decir que se encuentran fuera del comercio. Tampoco pueden ser hipotecados,
ni afectados a servidumbres de derecho privado.
La imprescriptibilidad; se refiere a la imposibilidad jurídica de que tales
bienes no pueden ser objeto de prescripción adquisitiva o usucapión por parte
de terceros.
La inembargabilidad; se refiere a la imposibilidad de ser ejecutados
judicialmente.
Clasificación
De acuerdo a la formación de los bienes los podemos clasificar en:
Bienes naturales, son los bienes que se hallan en la naturaleza (ej. Playas,
mares, ríos).
Bienes artificiales, son los bienes creados por la voluntad del hombre (ej.
Plazas, calles, caminos).
Y de acuerdo al uso público los podemos clasificar en:
De uso común, es el que le corresponde a todos los ciudadanos y se
caracteriza por ser libre, gratuito e ilimitado.
De uso especial, es el que le corresponde en forma exclusiva a una sola
persona a través de un permiso o concesión otorgada por el Estado y se
caracteriza por ser limitado, oneroso y personal.
Creación y extinción
Afectar un bien a dominio público significa consagrarlo a al uso público o al uso
común, a través de una declaración de voluntad o en el accionar del órgano
estatal, mediante el dictado de una ley.
En cambio, cuando se le sustrae el destino o uso asignado, se produce la
desafectación al dominio público, es decir, una manifestación de voluntad
donde el bien deja de estar afectado al uso público, debiendo provenir del
mismo órgano que dispuso su afectación.
Restricciones Administrativas:
Las “restricciones administrativas” son “las condiciones legales del
ejercicio normal del derecho de propiedad”. Tienen por finalidad
condicionar el ejercicio del derecho propiedad y compatibilizarlo con el interés
general y fijan límites al ejercicio ordinario del derecho de dominio, pero no lo
desmiembran.
Marienhoff enseña que “la restricción señala, así, el marco o esfera dentro del
cual el particular podrá ejercer su derecho”.
Villegas Basabilvaso cita a Mayer, la restricción es “una debilitación inherente a
la propiedad de una manera general”, y agrega “las restricciones son límites
normales de la propiedad”, son “una condición legal inherente al ejercicio, uso
y doce de la propiedad.
Bielsa entiende que las restricciones al dominio “constituyen un presupuesto
necesario del
reconocimiento del derecho de propiedad en el Estado y derivan de la propia
naturaleza de ese derecho y de la necesidad de conformarlo al derecho ajeno”.
En concordancia con Mayer agrega, se trata de una debilitación inherente a la
propiedad y establecida de manera general.
Para Marienhoff, las restricciones constituyen una especie dentro del género
limitaciones y las define como “el conjunto de medidas jurídico- legales
concebidas para que el derecho de propiedad individual armonice con los
requerimientos del poder público o general, envidando así, que el
mantenimiento de aquel derecho se convierta en una traba para la satisfacción
de los intereses del grupo social”. Las limitaciones son de diferente tipo, su
contenido es distinto y por ello su naturaleza jurídica no es idéntica. Inciden en
el carácter absoluto del dominio las restricciones; en el carácter exclusivo del
dominio la servidumbre y la ocupación temporánea; y en el carácter perpetuo
la expropiación y decomiso. El art. 2611 del Código Civil dispone: “Las
restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público, son
regidas por el derecho administrativo”
Las razones de imposición de las restricciones por interés público pueden ser
muy variadas, se pueden fundar en razones de seguridad, higiene, salubridad,
moralidad, cultura, y por razones de urbanismo para lograr una ciudad
armónica, equilibrada y modernamente en la normativa urbanística por
razones ambientales, con el objetivo de alcanzar un medio ambiente urbano
sano. Es uno de los medios jurídicos empleados para procurar la calidad del
medio ambiente urbano.
Caracteres:
Es general, es decir que se aplica a todos los propietarios en igualdad de
condiciones.
No se indemniza, es decir que no implica un resarcimiento al derecho de
propiedad limitado pues no implica un perjuicio.
Recae sobre cualquier bien, es decir tanto bienes inmuebles como muebles.
Es imprescriptible, es decir que no se extingue por desuso ni su no uso.
Competencia
Las restricciones administrativas pueden ser establecidas por la Nación y por
las Provincias, en virtud de que son competencias concurrentes, es decir por
ley nacional o por ley provincial e incluso por ordenanzas municipales.
Límites
Las restricciones administrativas tienen dos tipos de límites que deben ser
respetados al momento de su imposición:
Razonabilidad: las restricciones deben adecuarse a la necesidad pública que
debe satisfacer.
Integridad: las restricciones no deben desmembrar la propiedad.
Servidumbres Administrativas
Por otro lado, las “servidumbres administrativas”, constituyen una
limitación al ejercicio del derecho de propiedad que puede serlo tanto en
interés privado como en interés público.
La servidumbre es un derecho real sobre inmueble ajeo afectado al beneficio
de un tercero.
La servidumbre limita lo exclusivo del dominio, restringe su uso.
El Código Civil lo define como el derecho real perpetuo o temporario sobre un
inmueble ajeno, en virtud del cual se puede usar de él o ejercer ciertos
derechos de disposición, o bien impedir que el propietario ejerza algunos de
sus derechos de propiedad.
Por este derecho el propietario del fundo sirviente está obligado a no hacer
alguna cosa o a soportar que la haga el propietario del fundo dominante en el
predio sirviente. Se trata de un derecho real, por cuanto se ejerce sobre el
inmueble, y no sobre su propietario, en cuyo caso se trataría de una obligación
personal.
La servidumbre limita el carácter “exclusivo” del derecho de propiedad.
Podemos definir a la servidumbre administrativa como: un derecho real
público que integra la dominialidad pública constituida por una entidad
pública sobre un inmueble ajeno con el objeto de que este sirva al uso
público.
Según Marienhoff la servidumbre administrativa es el derecho real
administrativo constituido por el Estado sobre un bien del dominio privado o
del dominio público, con el objeto de que sea usado por el público en la forma
que resulte del acto o del hecho constitutivo del gravamen.
Cuando el Estado -sea la Nación, las provincias o los municipios-, actuando en
ejercicio del poder público, impone servidumbres a los propietarios o
poseedores de inmuebles con un fin público o de interés general, se trata de
las servidumbres administrativas.
Caracteres.
I. Es un derecho real público,
II. Integra el dominio público,
III. Constituido por una entidad pública,
IV. Sobre inmueble ajeno,
V. Con el objeto de que sirva al uso público.
Indemnización:
La servidumbre administrativa genera una relación jurídica obligacional y
creditoria entre la entidad beneficiaria y el propietario del fundo sirviente,
asumiendo calidad de deudor la
primera y de acreedor el segundo. Este deber resarcitorio surge del Art. 17
C.N. y la indemnización repara el desmembramiento del dominio.
Dicha reparación debe ser proporcionada a la reducción y desmembramiento
de atribuciones jurídicas.
Formas de constitución
Las servidumbres administrativas pueden ser establecidas por:
Ley Formal: ya sea nacional o provincial, general o especial. El requisito es
que sea una manifestación del órgano legislativo.
Acto administrativo fundado en ley: ya que la ley puede autorizar
expresamente al poder administrador para la imposición de determinada
servidumbre.
Contrato administrativo: aquí la servidumbre se constituye por convenio
entre el propietario de la cosa y el estado, revistiendo la forma contractual que
puede ser gratuita u onerosa.
Accesión: aquí, una servidumbre existente sobre un bien privado se hace
pública porque la cosa a la cual sirve se convierte en pública.
Usucapión: la prescripción puede ser la vía procesal adquisitiva y constitutiva
de las servidumbres públicas, ya que si por prescripción se puede adquirir lo
más que es el dominio, también se podrá adquirir el uso.
Tipos de servidumbres administrativas
Según el Dr. Héctor Pozo Gowlan, se pueden definir a los tipos de
servidumbres administrativas como: De sirga o camino ribereño, el Artículo
2639 del Código Civil dispone: “Los propietarios limítrofes con los ríos o con
canales que sirvan de comunicación por agua están obligados a dejar una calle
o camino publico de 35 m hasta la orilla del río o del canal sin ninguna
indemnización. Los propietarios ribereños no pueden hacer en ese espacio
ninguna construcción, ni reparar las antiguas que existen, ni deteriorar el
terreno en manera alguna”.
De acueducto: se encuentra enmarcado dentro de los términos del Art. 3082
del C.C.y consiste en el derecho real de hacer entrar las aguas en un inmueble
propio viniendo por heredades ajenas. Se aplica a las aguas de uso público,
corrientes bajo la concesión de la autoridad competente, subterráneas, etc.
Ferroviarias: son limitaciones a las propiedades linderas con vías férreas por
razones de seguridad y mantenimiento del servicio ferroviario.
De electroducto: es un tipo se servidumbre que permite el pasaje de líneas
conductoras de energía eléctrica para el uso público.
De monumentos y lugares históricos: implica que los lugares, bienes y
monumentos de contenido histórico o artístico de propiedad de la nación, las
Provincias, municipalidades o instituciones públicas quedan sometidos a la
custodia y conservación del gobierno federal, y en su caso en concurrencia con
las autoridades respectivas.
De frontera: las propiedades con las fronteras están sometidas a dos
limitaciones a la propiedad en interés público: 1) permiso de libre acceso a los
lugares de comunicación internacionales existentes en el inmueble y al libre
tránsito o pasaje de los agentes públicos nacionales a lo largo de la frontera;
2) consentir la construcción o instalación de edificios para destacamentos que
la administración pública nacional considere indispensables para la vigilancia
de los pasos no habilitados al tránsito internacional.
De minería: son las otorgadas por razones de explotación minera.
De seguridad de la nación: encontrándose la administración pública
legalmente autorizada a constituir las servidumbres necesarias para la
utilización de las fracciones de terreno donde deban fijarse marcas o
construcciones especiales como ser: faros, balisas, etc.
Aeronáuticas: establecidas en el código aeronáutico y prohibiendo en las
inmediaciones de los aeródromos hacer construcciones, plantaciones u obras
de cualquier naturaleza que dificulten la partida o llegada de aeronaves sin
autorización previa de la autoridad competente.
Panorámicas: son las que se imponen al propietario para que permita al
público contemplar la belleza panorámica.
De salvamento: es la que obliga al propietario de tierras cercanas al mar a
permitir el uso de ellas para el salvamento de victimas de naufragio.
Ocupación Temporaria
La “ocupación temporaria”, constituye una limitación al carácter de absoluto
y exclusivo
del derecho de propiedad.
Lo podemos definir como: “El derecho real por el cual un ente público
estatal o no estatal expresamente autorizado adquiere por razones de
interés público de forma permanente o transitoria, el uso u goce de un
bien de persona no estatal”.
Tipos
Ocupación anormal, se produce ante una situación de emergencia o estado
de necesidad que exigen una solución urgente. Este tipo de ocupación no da
derecho a indemnización alguna. Debe ser declarada por una decisión
administrativa y no por ley.
Ocupación normal, debe ser declarada por ley la utilidad de la cosa o bien.
La ocupación normal da derecho a indemnización, debido a que se desmiembra
la propiedad por un tiempo determinado. La indemnización debe ser justas,
actual e integral y comprende el valor del uso del bien por el tiempo que dure
la ocupación y los daños y perjuicios ocasionados.
Expropiación:
Concepto.
Algunos autores utilizan en forma indistinta los términos de proceso y
procedimiento administrativo, sin embargo podemos decir que constituyen dos
conceptos diferentes, en razón de que:
“El procedimiento administrativo es la parte del derecho
administrativo que estudia las reglas y principios jurídicos que rigen
para la intervención de los administrados en la preparación e
impugnación de la voluntad administrativa”.
También lo podemos definir, como el cauce formal por el que se desenvuelve la
función administrativa y que se encuentra sujeto a una serie de normas que la
Administración debe respetar para garantizar y respetar los derechos e
intereses de los administrados.
La función administrativa requiere de un procedimiento propio que regule la
preparación, la formación, la emisión e impugnación de la voluntad
administrativa y que justamente forma parte del derecho administrativo.
La Administración es parte del procedimiento administrativo y su decisión no
tiene fuerza de verdad legal.
El procedimiento administrativo tiene como finalidad satisfacer el interés
general.
Por último en el procedimiento es necesario agotar la instancia administrativa
cuando la pretensión del administrado no es satisfecha, es decir que es la
etapa previa al proceso judicial.
En cambio, el proceso contencioso administrativo:
Es un conjunto de actos ordenados en donde hay un litigio entre dos
partes (Administración y administrado) que es resuelto por un tercero
neutral, llamado juez y quien aplica la ley. El juez no es parte del
proceso ya que es imparcial al momento de resolver el litigio con
fuerza de verdad legal a través del dictado de una sentencia.
Como dijimos anteriormente, para dar inicio al proceso contencioso
administrativo es necesario el agotamiento previo de la instancia
administrativa.
Podemos concluir que habrá “procedimiento administrativo” en el ámbito de los
tres órganos esenciales del Estado cuando realicen funciones materialmente
administrativas y habrá “proceso contencioso administrativo” cuando el Poder
Judicial ejerce la función judicial, entendida como la solución de controversias
con fuerza de verdad legal.
Fundamentos.
Los recursos en principio podemos decir que son, un medio de control de la
actividad de la administración a fin de que la misma se ajuste a derecho, y
también constituyen una garantía para el administrado en protección de sus
derechos subjetivos e intereses legítimos.
Legitimación y sujetos.
La interposición de un recurso requiere que quien lo promueva tenga aptitud
para ser parte del procedimiento impugnatorio.
En relación a los sujetos del procedimiento impugnatorio tenemos en primer
lugar al “recurrente” como sujeto activo del procedimiento.
El otro sujeto que interviene en este procedimiento es “órgano
administrativo” que resuelve el recurso, que puede ser el mismo que lo dicto
o bien un órgano jerárquico superior.
Objeto.
Tal como lo vinimos adelantando, no hay dudas que el objeto de los recursos
administrativos lo constituyen” los actos administrativos”, dictado en
ejercicio de la función administrativa y que se encuentren firmes, esto es,
debidamente notificados.
Descartamos así lo actos internos o inter-orgánicos de la Administración que
no producen
efectos hacia los administrados y no son recurribles.
Efectos.
La interposición de los recursos administrativos trae aparejada la suspensión o
interrupción del curso de los plazos del procedimiento, incluido el de la
prescripción.
En relación al órgano, a partir de la presentación de recurso, el órgano emisor
del acto debe abocarse a su tratamiento y con relación a la ejecución del acto,
la interposición del recurso no suspende la ejecución y efectos del acto
atacado.
Formalidades de la presentación.
La presentación de los recursos debe ajustarse a las previsiones contenidas en
los artículos 15 y siguientes del RNLPA, esto es: Indicación del acto que se
recurre y petición expresa a fin de que la Administración revoque o modifique
el acto. Redactado por escrito.
La firma del recurrente o apoderado.
Resolución.
El recurso debe ser deducido por la autoridad competente y la decisión que
adopte el órgano será la modificación, la revocación o sustitución como la
ratificación o confirmación del acto impugnado o bien el rechazo del recurso.