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Apuntes de cátedra. Orientación Sanidad Animal

Programación y Administración Sanitaria-Modulo II
Tandil- Horacio E Sanz Agosto 2010

Modulo II
Planificación normativo vs. estratégica Teoría de campos. Planificación
Estratégica Situacional (PES). Pensamiento estratégico (PE). Escuela de Medellín.
Planificación y Racionalidades. Matriz tridimensional. Viabilidad.
Gobernabilidad. Actores sociales. Mapa de actores.

PLANIFICACIÓN NORMATIVA VS ESTRATEGICA:

Múltiples causas llevaron al fracaso de la planificación normativa y cuestionaron

su poder para alcanzar metas durante varios años en muchos paises.
Cuando se habla de planificación los investigadores de esta temática hacen
referencia al estado planificador por ser la máxima expresión de estas técnicas de
racionalidad y desarrollo de las sociedades interviniendo en las decisiones del conjunto
de la sociedad.
Esta actividad fue desarrollada intensamente durante los años de posguerra hasta
los años 80 por el Estado, en especial en los países socialistas y también en la Europa de
reconstrucción después de la guerra.
En América Latina se intentó copiar el modelo de esos países y flaqueo por
múltiples flancos y cayó en un descrédito sin precedentes. Una importante debilidad la
conforma el Estado Planificador1 que desde su posición de conductor, árbitro ecuánime
de conflictos societales fue objetado, por rígido, por hipertrofiado, por capitalista, por
obstáculo al capitalismo y por vulnerable. Fue atacado desde la derecha, desde la
izquierda, desde la ideología, desde la cultura y desde la economía.
En América Latina la planificación tenía puesta muchas responsabilidades en sus
tareas ya que además de la integración física económica y social se le obligaba resolver
el problema de los marginados y de integración de formas precapitalistas y al mismo
tiempo hacer frente a un mundo con progresiva autonomía2.
En la década del 60 la utopía del Estado Planificador como gran organizador de
la sociedad se ve mermada por la pérdida de direccionalidad colectiva, por la
incapacidad para integrar y modernizar la sociedad, la incapacidad para reasignar y
distribuir recursos entre los distintos sectores sociales y el conflicto entre la racionalidad
técnica impuesta por los planificadores y las demandas y reivindicaciones que pujan
desde la sociedad civil hacia el estado.
Esa pérdida de legitimidad es de difícil resolución cuando se produce la
contradicción interna entre la legitimidad ganada por la toma de decisiones en la
confección y en la ejecución de políticas por un lado y la legitimidad fundada en el
consenso social.3.

1
Si el estado es ideado como estado demiurgo, megaestado y megaestado como instancia política capaz
de armonizar y conducir al conjunto de la sociedad por la senda de la modernización y el desarrollo, la
crisis del Estado Planificador obedece a las perturbaciones que los cambios globales (industriales,
económicas, financieras) generan en las economías nacionales, así como la heterogeneidad social de
estructuras supuestamente moldeables. Ni Apocalípticos ni Integrados, Martín Hopenhayn, Aventuras de
la modernidad en A. Latina, Fondo de Cultura Económica, 1994.
2
Adolfo Gurreri
3
Ni apocalípticos ni integrados, M. Hopenhayn.1994
 2

En la historia de la planificación en Salud es el método CENDES diseñado por

la OPS en 1960 el exponente de la planificación normativa en Salud Publica y que no
alcanzó a resolver los problemas e incluso no ha podido cumplir con las metas de Salud
formuladas por la OMS en su época.
Varios autores realizaron fuertes críticas pero sobresalen las investigaciones
desarrolladas por Carlos MATUS y a Mario TESTA.
Ambos revisaron los obstáculos presentes entre el plan y los sujetos a los cuales
el plan impacta y la interfase establecida entre ambos. Se destaca que un plan no puede
asegurar que lo escrito es determinante de lo que ocurrirá y que el lugar donde el plan
va a impactar son espacios imprevisibles. Los autores se enfocan en el como hacer más
que en el deber ser de lo normativo y generaron en los años siguientes una corriente
teórica denominada planificación estratégica.
Durante varios años, numerosos países vieron frustradas sus democracias por
intervenciones militares, modificándose drásticamente la intervención estatal, viéndose
afectadas todo lo concerniente a la planificación apareciendo las políticas de mercado y
desmantelándose progresivamente las unidades de planificación.
Carlos Matus, reflexionan en torno al momento político y al fracaso de la
planificación estableciendo una teoría denominada planificación estratégica situacional
(PES), que nace con las críticas a lo normativo. También, Spinelli y Testa establecen
comparaciones de lo normativo versus la estratégico, señalando como sustancial en lo
normativo el sujeto planificador como sujeto cartesiano4 , mientras que en lo
estratégico el sujeto es “crítico” por que formula preguntas que no tienen respuesta
desde lo normativo pero que además participa en este proceso planificado por lo cual es
también un sujeto “implicado”
Una cuestión central de la crisis de la planificación normativa es que no se
comprendía claramente el tema del Sujeto Planificador que debe alcanzar al objeto y
requiere de una serie de acumulaciones sociales que son las resultante del accionar del
sujeto, de la reacción del objeto y de las innumerables situaciones relacionales con otros
sujetos en el contexto de la intervención.
Spinelli y Testa, señalan que la planificación normativa se caracteriza por un
conjunto de procedimientos que fija normas, racionales y consistentes que se refieren
siempre al futuro, con metas cuantificadas que, no tienen oponentes ni criticas, y que
son destinadas a las acciones del político y en donde lo estratégico no intenta establecer
normas sino por el contrario desencadenar procesos de tipo social que son
permanentemente discutidos y analizados con metas que casi siempre son conflictivas,
por que se refieren a grupos sociales diferentes, con intereses en pugna y en donde el
planificador forma parte de alguna fuerza social. A su vez Testa, dice que hay un
malentendido entre lo normativo y estratégico ya que se intenta aplicar la planificación
normativa a lugares en donde no hay consenso y el poder es escaso.
Matus va incorporar, el eje estratégico de la situación de los sujetos en
determinados momentos en cada acción, rompiendo con la planificación normativa que
separa el diseño de la acción, dándole más importancia a la gestión que al diseño del
plan.

4
El sujeto cartesiano es introducido por Descartes, filosofo considerado el fundador de la Modernidad, que
definió con claridad la búsqueda de la certeza y su método dando respuesta al escepticismo reinante de la época.
Su estrategia no fue el rechazo o la negación de la duda sino su aceptación hasta las últimas consecuencias. Así
llegó a alcanzar una certeza primera: “Pienso, existo.” .
 3

La planificación estratégica se da en un tiempo que es el presente porque se

construye con la acción- el hacer en donde entre lo Normativo y la Acción se genera
una relación de tensión. Mario Testa en 1970, va explicar su teoría del pensamiento
estratégico, señalando que el presente es fruto del pasado mientras que el futuro es
producto de una construcción y no de una predicción, como pronosticaba lo normativo.
Tiempo Bourdieu introduce el concepto de campus y habitus indicando que, los actores
manifiestan diferentes desempeños en el campus (lugar en donde el sujeto se comparte),
según los habitus que dispongan y en constante interacción entre ellos.

Tensión

Normativo Acción

PRESENTE

Habitus Campo

PASADO

Los pensadores de la planificación estratégica resaltan la relación del Tiempo y

la Acción, indicando que mientras la planificación tradicional el tiempo es el futuro en
la estratégica el tiempo es el hoy. Si pensamos en la planificación, la epidemiología y la
gestión veremos que presentan distintas ubicaciones temporales.

PASADO PRESENTE FUTURO

EPIDEMIOLOGIA X
GESTION X
PLANIFICACION X

Matus, explica a la planificación como la corriente de un río en la cual, es el

mismo río que tiene curso, dirección propia y no espera sino que por el contrario, corre
conforme al caudal de agua. La realidad social que queremos intervenir se comporta
como un río natural, independiente y autónomo al que previamente debe ser estudiado si
se lo quiere modificar planificando el desvió o regulación de su caudal.5

5
El mundo, mi país, la realidad, esa región, y tu municipio no están detenidos a la espera que alguien
planifique su destino y actúe en consecuencia. Nuestro destino se está construyendo incesantemente día a
día aunque no sepamos a ciencia cierta hacia dónde nos conduce, de manera que quien quiera enfrentarse
al desafío de crear un futuro con su voluntad poder y recursos en cierto sentido navega contra la corriente,
porque debe vencer una fuerza que contradice sus intenciones, a no ser que se planifique a favor de la
corriente, aunque este no es el común de los casos. Política y Plan, C. Matus OPS, 1982.
 4

El objeto de la planificación no es un blanco fijo inerte sin inteligencia que

podamos manejar a nuestro antojo sino que por tratarse de una realidad social es
dinámico y con propias decisiones, en donde el movimiento es ley de su existencia.
Ese movimiento social es creado por cada uno de los hombres en la sociedad y
son responsables de los acontecimientos que ocurran en ese espacio, y además los
hombres, como individuos componentes del todo, son a su vez víctimas de un
movimiento de curso ciego, que arrastra sus voluntades y en donde se pierde la
racionalidad humana.6
Matus, señala que la planificación es inevitable y a la vez necesaria, porque
planificar es conducir conscientemente y en donde no quedan opciones o se planifica o
se es esclavo de las circunstancias.
Harold Linstone7, señala en una publicación que durante la década del 70, se
promovían los modelos globales computarizados, econométricos, matrices, curvas y
variables capaces de explicar todo tipo de situaciones a planificar. Sin embargo pasada
una década, los diarios económicos de EEUU publicaban, años mas tarde “Los
vaticinadores económicos van en retirada y las predicciones erróneas confieren una
pésima reputación a los expertos”. Este autor señala la teoría de las perspectivas
múltiples, incorpora tres racionalidades una para el que diseña el plan, la perspectiva
técnica, la organizacional y la individual. La técnica hace referencia a los modelos,
datos, causalidad, predicción, objetividad, lo organizacional, a la acción, la puesta en
práctica, el adversario, el proceso, selección de las alternativas, negociación, vigilancia
y correcciones. Lo Individual comprende el poder, el prestigio la intuición, la
experiencia, el aprendizaje, la creatividad, las creencias, la mística, el liderazgo.
Paul Dubois8, señala que el fracaso de lo normativo es producto de haber subestimado el
futuro, y al mal manejo de la incertidumbre proponiendo el manejo de la planificación
mediante escenarios según los actores internacional, nacional u otro.
Stuart Holland9, rescata la planificación para los países capitalistas y se opone a Von
Hayek que escribía que la planificación atentaba contra las libertades democráticas. Ese
argumento de Hayek fue rechazado por varias economías europeas y también el Japón
todos ellos necesitaban planificar y equilibrar sus economías de posguerra.
La planificación según Holland, debe procurar, los mecanismos para mejorar la
economía y el normal desarrollo capital privado para generar su tasa de ganancia y el
crecimiento de la economía real, permitiendo hacer visible, la mano invisible de Adam
Smith.
Yoshiro Kogane10, indica que la base de la planificación en el Japón tuvo sus orígenes
en la producción de la guerra y luego se volcó a la preparación de alimentos, industrias
y producción. Esa planificación tradicional en el Japón, rígida basada en modelos
econométricos, también sufrió una crisis y un desencanto por los magros resultados y
6
Que paradoja Todo lo que ocurre en la sociedad, es social, porque es producido por los hombres, pero
esos mismos hombres no se reconocen necesariamente en los resultados de esa producción. Todos somos
responsables de mover o arrastras la realidad hacia donde no queremos; pero al mismo tiempo somos
inconcientemente arrastrados en esa dirección que no deseamos. La historia señala ejemplos como el de
Robespierre (1758/1794) soñador de la libertad en sus intenciones implacable dictador por la fuerza de los
hechos, dueño de la vida y la muerte de muchos hombres, sin embargo las fuerzas que el mismo
contribuyó a desatar lo llevan a la muerte con los mismos procedimientos. ¿Hasta dónde Robespierre era
llevado por la conducta de los hechos y hasta dónde el conducía la Revolución Francesa? Política y Plan,
Pág.18, Carlos Matus, OPS, 1982.
7
Director instituto Investigaciones del Futuro ,Universidad de Portland, EEUU
8
Director Instituto Nacional Estadísticas Económicas de Francia, Paris.
9
Miembro de la Cámara de los Comunes de Londres, Reino Unido.
10
Director Nikko Research Center, Tokyo Japan.
 5

actualmente las críticas pusieron en escena, el consenso y la negociación entre

diferentes actores y su vinculación con la decisión pública y privadas.
Desde otro ángulo, Carlos A. Mattos11 frente a la avalancha de planes frustrados
en America Latina opina que la crisis fue producto de que encontrar a la planificación
normativa, centrado en un voluntarismo utópico de los planificadores, un
reduccionismos del problema, y un excesivo formalismo con la construcción de los
planes libro.
En ese contexto de crisis de la planificación, en la Salud resultan
particularmente interesantes los intentos de Barrenechea, Trujillo y Chorny de articular
los desarrollos de la planificación estratégica como una herramienta privilegiada en el
proceso Salud para Todos en el año 2000 (SPT/2000).
La historia de la planificación en salud, es imposible obviar y mucho menos
minimizar cuando revisamos el rol de la planificación, asociada a las etapas de
extensión de cobertura sanitaria para llegar a millones de personas, de esta forma
tenemos el ejemplo la planificación Sueca, la del Servicio Nacional de Salud Inglés, la
planificación sanitaria de los EEUU., la planificación en la URSS y la de los países
socialistas, como a su vez el modelo CENDES-OPS implementado en América Latina.
Sin embargo y aun así las nuevas propuestas de lo Estratégico aparece con
discusiones y reflexiones que no sólo alcanzan a los países desarrollados sino también a
los periféricos con la intención de desarrollar herramientas adecuadas para generar
resultados en situaciones donde no se controlan y ni se puede aspirar a controlar todas
las variables.
La evolución de la planificación en Salud se inicia desde lo normativo con el
método CENDES, aparece la planificación situacional de Matus y culmina con el
pensamiento estratégico de Testa, en todo este recorrido se observa al planificador
como un ser humano inserto en un contexto social que lo determina y lo condiciona en
su pensamiento. A partir de ese momento deja de ser aislado y esa situación modifica
su ideología.
La relación sujeto contexto, es una relación histórica que se da en el tiempo y
en la cual ambos se construyen en distinto grado conformando una dupla pareja en la
cual uno no podría existir sin el otro.
Para entender la planificación estratégica es recomendable revisar el método CENDES
creado en 1960, método que respondía a la concepción de las ciencias de la salud
consideraba planificar objetos observables y manipulables; como si fuera un tratamiento
o curación de un enfermo. Este sistema-objeto de lo normativo se encuentra regido por
leyes que son conocidas y fijas que a través de un análisis de causas y efectos (árbol
problemas y soluciones-matriz de consistencia lógicas) establecen todas las variables a
tratar. En consecuencia siendo las variables conocidas existe solo un único diagnóstico
de situación a partir del cual, se determinan las soluciones mas óptimas. Estas
soluciones óptimas se rigen por el paradigma económico, identificando y jerarquizando
la variable a intervenir, según el uso y utilización del dinero, conforme a la selección de
aquellas alternativas, que se presenten como las más eficientes.
Hasta acá el método CENDES funciona como un sistema cerrado con pocas
posibilidades de cambios y si bien se sabía que no siempre se ajustaba a la realidad el
planificador descansaba en que la adecuación a la realidad no era su incumbencia ya que
ese era un tema de los políticos quienes debían usar su ciencia para implementar el plan.
En el año 1975 el Centro Panamericano de Planificación de Salud (CPPS/OPS), genera
un documento denominado “Formulación de Políticas de Salud” que significa un paso

11
Director, ILPES, Brasilia, Brasil.
 6

fundamental en el sentido de desplazar la discusión de la planificación del ámbito de la

economía al ámbito de lo político. Así aparecen terminologías que se incorporan en los
planes de la época como Imagen objetivo, formulación de estrategias, que muestran un
camino hacia lo político reconociendo, que la planificación lidia con los intereses y
conflictos sociales. Presenta un análisis de viabilidad política en la cual se identifican
adversarios y aliados constituye un corte o ruptura epistemológica en relación a la
visión normativa (tecnocrática) en la cual el planificador reinaba en un mundo
cosificado en donde no existía actores ni oponentes y el conflicto era impensable.
Esta planificación estratégica incipiente va a ser cortada con motivo de los cambios
político que se sucedieron en América Latina a partir de mediados de los 70 y los 80 en
donde regímenes dictatoriales reemplazaron a las democracias existentes eliminándose
todas las áreas de planificación y desapareciendo el rol de los planificadores.

La Planificación y el Mundo de las Racionalidades

Se entiende por racionalidad lo que perteneciente ó relativo a la razón, es decir

dotado de razón. Se puede hablar de una racionalidad comunicativa, la racionalidad
estratégica y la racionalidad instrumental. La primera se refiere a la acción orientada al
entendimiento entre varios sujetos. La segunda se refiere a la acción orientada a un fin,
llevada a cabo en los contextos de actuación social en la cual los sujetos, al relacionarse
entre sí, toman decisiones, que son elecciones racionales. Y la tercera es la acción
orientada a un fin, llevada a cabo para transformar y dominar la realidad. Se conoce
empíricamente la realidad para poder manipularla y esa acción instrumental está guiada
por la razón técnica. Un ejemplo de racionalidad en economía sería las acciones técnicas
destinadas a optimizar y maximizar los beneficios.
Considerando las múltiples racionalidades que operan en el seno de la sociedad
Hopenhayn considera que la planificación debe adecuarse y para ello propone
contribuciones teóricas sobre el particular. Una primera contribución está dada por la
profundización de la idea del consenso o concertación.
El consenso supone un reconocimiento por partes de los distintos actores
sociales a través de la comunicación son percepciones intereses y estrategias sobre la
cual se resuelven las acciones a seguir. Este consenso debe ser racional tal que les
permita a los distintos actores sociales subordinar sus intereses particulares a estrategias
generales.12
Sin embargo, no todos los autores coinciden en la factibilidad de este consenso
(Luhmann y Wolfe) lo consideran utópico denominándolo como un consenso utópico
Otros (Habermans), lo consideran al consenso como un compromiso de
intereses y presentan frente a la tesis maximalista de los intereses universales, una tesis
incrementalista de intereses susceptibles a pactar en un compromiso
La idea de compromisos particulares, sobre intereses que se confrontan, se
asocia al concepto de concertación que Hopenhayn lo describe como planificación
concertada o planificación concertacional. La planificación concertada alude al
acuerdo previo entre intereses de cada uno de los actores para el diseño de la
planificación, mientras que la planificación concertacional el resultado de lo planificado
es la concertación. En otras palabras la inversa sobre lo diseñado se acuerdan intereses y
compromisos. En este último caso la planificación sería la madre y no la hija de la
concertación un mecanismo ideal para concertar y no un fruto de la concertación.

12
Lunhan, sostiene que como las sociedades son complejas pierde factibilidad la idea de intereses
universalizables. “Casi todo podría ser posible y no puedo modificar casi nada”
 7

Ambas son parte de un proceso dinámico en la que continuamente son revisadas

tanto en el sentido de concertar para planificar como planificar para motivar la
concertación. En estos mecanismos, intervienen las operaciones de promoción, difusión
y divulgación en forma masiva a la sociedad para generar confianza en los agentes en la
gestión pública y en la consolidación de una cultura democrática.
En ese continum, el planificador debe ser flexible con capacidad de rectificar y
optimizar el diseño. En este último sentido la capacidad de un planificador no se define
por su capacidad para perseverar en su receta sino en su agilidad para sondear los
cambios motivacionales de los agentes en un escenario complejo y cambiante.

Otras reflexiones de la racionalidad

En los últimos años se ha sumado a Matus nuevas reflexiones y críticas a la

planificación normativa que no hacen mas que reforzar y precisar los errores cometidos
en el pasado en la planificación en América Latina y en señalar la posibilidad de un
nuevo rumbo para transitar e imaginar un camino posible de transformaciones y
desarrollos.
Cuando se menciona la racionalidad, se suele identificar con la razón como una
facultad propia de la gente adquirida con el aprendizaje que permite discernir los
medios más eficaces para alcanzar los fines propuestos.13
Esto significa que, lo racional es evaluado después (expost) verificando si se
cumplen lo propuesto inicialmente con los logros alcanzados posteriormente.
Tradicionalmente, se da por supuesto a la racionalidad como única consistente
en el comportamiento más eficaz para alcanzar los logros de los objetivos propuestos en
donde lo histórico influye decisivamente.
Sin embargo, esa visión única y determinante fue perdiendo fuerza por diversos
motivos entre los que se incluye a los paradigmas de la física, la economía, y la
antropología y otros.
En este sentido, el discurso del universo tiende a fragmentarse en muchos
universos de explicaciones posibles, por lo cual el perspectivismo tiene mucho mas peso
que el reduccionismo al igual que los procesos de final abierto versus el mecanicismo o
la variedad contra la uniformidad, lo que al final e otorga a la realidad como mas
equívoca y difusa, lo que implica reconocer la existencia de racionalidades múltiples.
Cuando se hace referencia, al medio social la palabra racionalidad alude a
intereses de individuos o grupos las que incluyen hábitos, percepciones, motivaciones
que los mueven a construir estrategias de conjunto.
Es decir, se reconocen distintas racionalidades conforme a los distintos intereses
que además interactúan entre si potenciándose o colisionando
Socialmente, estas interacciones constituyen formas de organización social que
pueden ir desde tipos altamente tecnificados hasta formas primitivas de supervivencia o
también distintas formas de conducción de gobierno.
Hopenhayn, hace referencia a la racionalidad subjetiva y objetiva, indicando
como racionalidad subjetiva la que tienen cada uno de los actores sociales y que es
entendida como la articulación entre perspectivas, expectativas y estrategias.

13
Es el concepto de razón mas difundido en la modernidad aunque en el sentido original era mucho mas
que cumplir la regulación entre medios y fines sino que se la consideraba como el instrumento a
considerar y determinar los fines.(Críticas a la razón instrumental, M. Horkheim, 1973) (Ni apocalípticos
ni integrados, Hopenhayn,1994)
 8

Mientras que la racionalidad objetiva la define como un patrón bajo el cual

distintas racionalidades subjetivas se relacionan entre sí ya sea en sinergia, en oposición
o en yuxtaposición.
Al pensar en planificación en el sentido amplio de planificación del desarrollo
un problema no reconocido en lo normativo fue considerar las distintas racionalidades
que subyacen tanto en el tejido social como en el sistema político responsable de la
planificación. Para Hopenhayn, lo importante es, romper el círculo vicioso de una
sociedad que no cree en sí misma y mucho menos en un planificador y que para revertir
este círculo vicioso no se puede esperar que las utopías movilizadotas, surjan de la
cabeza de un iluminado al viejo estilo de la planificación normativa. En América Latina
la negociación no fue fácil, por el contexto de inestabilidad, de desfragmentación social,
del escepticismo acumulado, del clientelismo político, del aumento de los informales y
por el crecimiento de los marginales.
Todas estas situaciones desembocan en la falta de legitimidad de la
planificación, a la que se suma la urgencia que le da una mayor velocidad a las acciones
y no permite la planificación negociada
La confianza en la planificación requiere la confianza en una imagen de sociedad
que los propios actores sean capaces de idear y compartir como prefiguración de un
futuro colectivo.
Por ahora reinan los efectos de la secularización mercantil, conformados por el
desencanto posmoderno que tiene en América Latina, los rasgos de escepticismo
histórico, producto de modernización trunca, la democracia trunca y la integración
trunca.
Es necesario reconocer que las racionalidades de los agentes o actores sociales y
políticos abarcan percepciones, motivaciones, expectativas, diferentes. La planificación
debe reordenar coordinar las diferentes racionalidades para que los resultados sean
menos imprevistos y darle direccionalidad al plan. Esta situación no esta enmarcada en
la planificación normativa ya que su rigidez académica no se lo permitía14.
Otros problemas relacionados con el fracaso de lo normativo están dados por la
falta de ejecución de esas distintas racionalidades encontradas.
Esta brecha entre la racionalidad propia del planificador y las distintas
racionalidades que operan en el seno de la sociedad ha sido el factor primordial a la que
se atribuye la planificación del desarrollo.

14
El planificador tradicional ve a la sociedad como un conjunto ordenable en una dirección determinada y
que él juzga como la más deseable, en segundo lugar se atribuye la facultad de discernir una supuesta
razón objetiva y universal en virtud de lo cual supone que lo que el considera más deseable en materia de
orden y dirección de conjunto será también percibido como lo más deseable por los distintos elementos
que componen ese conjunto y además supone que si esto último no ocurre el disenso se produce porque
algunos sectores o agentes son incapaces de reconocer esa razón objetiva que guía los criterios del propio
planificador . Y también supone que es posible y deseable inducir un tipo de racionalización de
comportamientos sociales en aras de maximizar esa eficacia tanto a escala micro como macro y que no
necesariamente coinciden con la percepción que cada agente tiene sobre lo que es o no es eficaz en
relación a su comportamiento o interés. (Hopenhayn, Ni apocalípticos ni integrados, Pág.247, 1974).
 9

Perspectivas, situaciones y escenarios

En la planificación estratégica varias acepciones han sido expresadas como

variantes a la planificación normativa, hablando en consecuencia de
multiperspectivismo, planificación situacional, y construcción de escenarios.
El multiperspectivismo, ha sido largamente abordado por Harold Linstone,
señalando con tres tipos de perspectivas, la perspectiva técnica, la organizacional y la
personal. Se trataría de diferente software para percibir y actuar conforme a distintas
situaciones. Linstone explica, que el planificador normativo presenta una perspectiva
exclusivamente técnica, formal colocada en su torre de marfil con un sesgo iluminista
no le interesa el plano de la ejecución razón por la cual los fracasos de la planificación
no se la atribuyen como tal.
Mientras que, la perspectiva organizacional y personal está fuertemente ligada a
la ejecución del plan, Linstone dice que la perspectiva técnica puede enfatizar en los
aspectos educativos y de capacitación. La perspectiva organizacional podría entonces
articular el cambio social con el cambio técnico y la perspectiva personal permitiendo
en la formación de líderes de cambios empresario y gerentes y/o políticos.
Al repensar lo social en el contexto de la planificación, Hopenhayn concluye a
manera de cierre de sus explicaciones que la solución mas acertada a la cambiante y
compleja realidad social lo constituye la denominada planificación negociada.
Dicha negociación entre el planificador y cada agente debe ser continua y
desarrollarse a través del multiperspectivismo, la planificación situacional y la
construcción de escenarios. En las tres se concluye en la necesidad de expandir la
percepción y disposición al juego de estrategias que se esboza en el tejido social y en el
aparato del estado.
|
Planificación e incertidumbre:

Al desafío de la complejidad se suma el problema de la incertidumbre

precipitado sobre todo por los cambios operados a nivel internacional consistentes en
desaceleración del ritmo de crecimiento de los países variaciones de precios, de tipos de
cambios, de tasa de interés etc. que convierten a lo imprevisto en una situación normal.
Incertidumbre y complejidad se potencian entre sí en donde los actores ante la
falta de un futuro certero reaccionan con sus propias interpretaciones siendo su
racionalidad ad hoc a la medida de la circunstancia. Prima el postulado de a río revuelto
ganancia de pescadores. Los actores sociales en esas situaciones coyunturales pueden
incrementar exponencialmente sus activos y su poder o pueden ver desbarrancados sus
ahorros y estrategias de años. Aquí el cortoplacismo, y el cambio continuo de
comportamientos responde a una racionalidad ad-hoc que todo actor visualiza como
salida funcional, y refuerza la misma incertidumbre ante nuevas situaciones de
complejidad e incertidumbre en círculo vicioso de inestabilidad.
Este círculo vicioso produce el efecto de la pérdida de legitimidad de la
planificación como herramienta del desarrollo en los actores sociales y económicos lo
que conlleva a la dificulta de concertación Lograr revertir esta situación implica un
cambio en la racionalidad del planificador

TEORIA DE LOS CAMPOS DE PIERRE BOURDIEU:

 10

Otro autor que si bien no trabajaron específicamente en planificación analizaron

la esencia descripta anteriormente, y ha sido también puntos de partida para los análisis
de Matus y otros investigadores. Pierre Bourdieu es un filosofo Francés, que se ha
dedicado en sus investigaciones al análisis de la practica social, en diversas disciplinas
como educación, antropología, sociología, política desarrollando una teoría de los
campos, de los habitus y del capital simbólico.
Bourdieu descubre, las relaciones entre los hombres en su constante producción
social verificando que estas, no son fijas y que se desarrollada todos los días, por los
actores sociales mediante ingeniosas prácticas sociales. A su vez descubre, la relación
entre las estructuras cognitivas y el comportamiento social relación que la explica por el
funcionamiento escolar. Establece una correspondencia entre estructuras sociales y
estructuras mentales, entre grupos dominados y dominantes.
Esta relación la llama poder simbólico, que se expresa en lógicas de
razonamientos simbólicas, según intereses que persiguen los grupos o clases de
individuos. Así la sociedad no consiste en simples grupos de individuos sino que es una
expresión resultante de la suma de las conexiones y relaciones en la cual los individuos
se encuentran y a esas conexiones la expresa en la teoría del campus y la teoría del
habitus. En el campo social los individuos se mueven según ciertos principios y valores
que los regulan dentro del cual los agentes luchan entre si según la posición que ocupan
en ese espacio, ya sea para cambiar o agrandar sus fronteras de influencia a modo de un
juego social. Un campo es un espacio de conflicto y competencia en donde los
participantes rivalizan por el monopolio del tipo de capital que sea eficaz para ellos-
capital cultural en el campo artístico, investigación en el campo científico, eclesiástico
en el campo religioso. De esa lucha entre los poderes del capital simbólico en cada uno
de los campos deviene la forma del campo que se convierte en algo cambiante maleable
dinámico e histórico.
Si el campo es tan cambiante e impredecibles, Bourdieu se pregunta porque la
vida social es tan regular y predecible Ante esto Bourdieu contrapone la teoría del
habitus., que opera en el campo como mecanismo estructurante, a través de los agentes.
El habitus es el principio generador de las estrategias que permite a los agentes
habérselas con situaciones imprevistas y continuamente cambiantes. Es un sistema de
disposiciones duraderas y trasladables que integrando experiencias pasadas funciona
como un matriz de percepciones apreciaciones y acciones.
Se explica muy bien en el juego del fútbol, en donde en el campus (espacio de
desarrollo del juego) los actores jugadores juegan conforme a sus saberes y experiencias
(Habitus).En el sentido práctico, los jugadores leen el juego de sus oponentes en
estados del tiempo pasado presente y futuro. Bourdieu se opone enfáticamente a que el
origen de la acción de los individuos es voluntaria y en 2° lugar que la gente es
motivada a jugar por estímulos según el campo en donde pertenezcan Ej. Un académico
de clase
Un campo se define como un conjunto de relaciones objetivas e históricas entre,
posiciones de poder y de un habitus consistente en un conjunto de relaciones históricas,
depositadas dentro de los cuerpos de los individuos, en formas de esquemas mentales y
corporales de percepción, apreciación y acción.
Una persona de clase media, difícilmente se interesará por el boxeo, como los
sectores marginales en donde la motivación y valoración por la pelea es alta, es decir
determinados habitus se sensibilizan y movilizan para percibirlos y llevarlos a la acción.
Con esto Bourdieu, rompe con el economicismo como única alternativa por la
cual los individuos juegan en un campo social.
 11

Para que un campo sea reconocido como tal, deben darse dos elementos: la
existencia de un capital común y la lucha por su apropiación. Cada agente se define en
el campo según el capital que posea: Capital Económico, Capital Social (prestigio,
contactos, relaciones), Capital cultural (educación), Capital Eclesiástico (religión) y
Capital Simbólico (Naturalización).
Se describe como capital simbólico, a la capacidad que tienen los agentes para
anular el carácter arbitrario de la distribución del capital, haciéndolo pasar como natural,
racionaliza la injusticia, convence mediante el uso del lenguaje y establece el mundo del
deber ser

PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL:

Desde que Matus reconoce la existencia de los actores, que reaccionan de

distintas maneras frente a las distintas acciones; se crean en consecuencia, nuevas
situaciones frente a las diferentes acciones y reacciones de los actores. Es en última
instancia el conflicto entre los actores lo que obliga a ver la realidad desde distintos
puntos de vistas. Estos puntos de vistas son diferentes según los actores que
consideremos, lo que puede ser un buen negocio para uno de ellos puede ser muy malo
para el otro, la droga es un grave problema social y para un actor con sensibilidad social
estaría considerando un tema serio sin embargo para los traficantes de la droga no es un
problema sino que es solo un buen negocios. Los actores están envueltos en una
situación, ellos son y hacen esa situación en una reacción. Ellos se encuentran en una
circunstancia que le es ineludible y esa situación les indica lo que hay que hacer.
Ortega señala, que una idea es siempre reacción, de un hombre a una
determinada situación de su vida, se posee solo una realidad apenas una idea que se
concreta en una reacción, frente a esa dicha realidad, solo se trata de reaccionar frente
la circunstancia.
Para entender el pensamiento del otro tenemos y para entender la circunstancia
del otro, tenemos que hacernos presente es su propia circunstancia. Esta es la
diferencia entre el diagnóstico de situación normativo del diagnóstico situacional. Un
diagnostico normativo es un diagnostico del planificador aislado en la que no hay
dialogo mientras que un diagnóstico situacional es un diálogo entre el planificador y el
actor y con los otros actores en donde la acción transcurre con la reacción de otros
frente a cada situación.
Otra característica de lo situacional es el enfoque del pasado en donde el
pasado no es pasado, solo porque pasó, sino porque el mismo le permite al actor ser lo
que es, en el presente. Resumiendo el planificador en el enfoque situacional debe
considerar:
1. Que el actor esta inmerso en una situación determinada social y que actúa frente
a cada circunstancia.
2. Que frente a una acción cada actor reacciona con solo algunos aspectos
relevantes del diagnostico situacional y que el planificador debe seleccionar.
3. Que el planificador situacional debe identificar en la realidad que aspectos
condiciona, restringen o determina el comportamiento de cada actor
4. Identificar quien es el que explica la realidad ya que esa explicación es producto
del actor y su reacción a la situación.
5. Reconocer que cada actor que explica la realidad se encuentra con otros actores
que pueden estar explicando otra realidad y el conflicto u oposición puede estar
presente.
 12

6. Que el actor y su reacción con otros actores generan procesos creativos que son
independientes al panificador y a la situación.

Varios ejemplos pueden identificar la explicación situacional el ejemplo de dos

personas que lanzan una luz desde ellos desde cada uno de los planetas. Frente a la
pregunta quien disparó primero, la realidad adquiere distintas interpretaciones según la
posición del sujeto A o B y ambos tienen razón y ninguna la tiene, todo depende del
lugar en donde nos ubiquemos, a sabiendas de las distancias entre los planetas y la
velocidad de la luz.
La guerra de las Malvinas, dan muestra de explicaciones diferentes según el
actor y su situación, Galtiere suponía que las islas no serian recuperadas para los
Británicos ya que carecían de valor y Margaret Tacher pensaba que no iba a permitir
que un país sudamericano lo invadiese.
También, se encuentra el ejemplo del fútbol en donde Feola explica como jugar
a los ingleses y Garrincha le responde si todo lo dicho ya lo había arreglado con los
ingleses.
Explicar bien, es diferenciar bien las explicaciones, de los diversos jugadores y
atribuir correctamente a cada uno ellos las explicaciones que procesa un actor social
para formular su apreciación situacional.
Esa elección crucial, coloca a las opciones como alternativas de la realidad, en
donde varias de ellas pueden confrontarse y es a esto lo que Matus define como
planificación situacional.
La planificación de situaciones de Carlos Matus, critica duramente al
planificador tradicional por la racionalidad única. Considera que el planificador debe
acercarse al político, para construir un tecno político capaz de resolver situaciones
complejas en un mundo de múltiples recursos escasos, múltiples criterios de eficacia y
muchas racionalidades. Y dice que en la planificación de situaciones el planificador
debe considerar:

• La planificación se desarrolla en procesos creativos repetitivos a forma de

juegos que hay que saber entender y enfrentar.
• Utilizar métodos jerárquicos operacionalizables.
• La planificación se desarrolla en estructuras de conflictos en donde otros se
oponen y hacen prevalecer sus planes.
• El cálculo interactivo ayuda a tratar la incertidumbre originadas entre los
actores sociales.
• Existen múltiples recursos escasos a los que deben oponerse múltiples criterios
de eficacia
• El Plan Libro debe ser reemplazado por un inventario de operaciones que se
actualiza conforme a cada tipo de escenario.

Todos estos elementos a los que Matus hace referencia muestran la idea de la
negociación y conflicto como un juego de situaciones a partir del cual se crean las
estrategias15.

15
Hopenhayn dice que pareciera que Matus quisiera cambiar la entropía (acumulación de energía) del
planificador situacional por el caos del planificador de situaciones que es aquel planificador que va de una
situación a otra las combina lúdicamente y se desdobla en percepciones múltiples y estrategias múltiples.
Sin embargo Hopenhayne piensa como ventajoso ensanchar las percepciones y racionalidades y el libre
juego de situaciones y estrategias sin necesidad de llegar al caos.(Ni apocalípticos ni integrados, Pág.
261,1994)
 13

En relación al manejo del tiempo y la reacción de los actores Matus concluye lo

siguiente:
• Se necesita una mediación entre el futuro y el presente.
• Se necesita preveer cuando la predicción es imposible.
• Reacción veloz y planificada ante las sorpresas.
• Se necesita una mediación entre el pasado y el futuro.
• Se necesita una mediación entre el conocimiento y la acción.
• Se necesita coherencia ante las acciones parciales de los actores.

Las acciones que produce hombre producen efectos en los otros y en el tiempo
en el futuro del mismo, lo que planificamos hoy, incide en el mañana ya que de acuerdo
a eso dependerá mis posibilidades de cooperación o enfrentamiento con otros actores
sociales en el futuro.
El tiempo es otra variable de importancia para Carlos Matus. El momento normativo
fijaba el tiempo sin preocuparse de los momentos políticos. Matus señala que el tiempo
transcurre con independencia de nuestras sensaciones y existe aun sin percibirlo. El
futuro parece ilimitado, pero en el proceso situacional, un actor concreto puede vivir la
duración limitada de un proceso que determina la oportunidad en relación a sus
propósitos. Esa oportunidad es única y agotable y solo tiene un lapso de tiempo en la
que puede ser aprovechable., por lo tanto el tiempo es un recurso escaso. Este tiempo
en los procesos sociales es irreversible ya que el mismo es relativo al juego de los
actores sociales intervinientes. Por este motivo en la agenda de los gobernantes el uso
del tiempo es la oportunidad que toma o deja para definir la eficacia de una acción.
Matus se pregunta, porque muchas veces se despilfarra el recurso más escaso
que es el tiempo. Para entender este fenómeno incorpora el concepto de tasa psicológica
de descuento, diciendo que la percepción del tiempo es relativa a cada actor social, no
siendo lo mismo para un campesino, un estudiante, un investigador o un conductor
político.
“El político que vive arrasado por la fuerza de la coyuntura del día a día, tiene una
tasa psicológica de descuento del tiempo muy alta, en relación a otros actores sociales
o al planificador mismo”. La tasa psicológica de descuento considerada mas alta, es la
principal preocupación y en general esta asociada con nuestra propia supervivencia y
una tasa psicológica baja, podría ejemplificarse con procesos como por ejemplo, la
investigación que se realicen en tecnologías de aplicaciones futuras.
En otras palabras, una tasa psicológica elevadas esta indicando que el presente es mas
importante que el futuro, mientras que una tasa baja indica que el futuro es mas valioso
que el presente mientras que la de equilibrio ambas dimensiones adquieren iguales
magnitudes.
Esto presenta, una dificultad de tipo psicológica y es que el hombre en general
ve el futuro con una perspectiva estática y muy lejana por la cual se ahorran
preocupaciones haciendo un olvido sobre los problemas futuros, es decir pateándolos
para otra oportunidad mas adelante. Cuando el presidente de un país entrega el mando
luego de la derrota electoral al flamante ganador ya no puede rehacer su gobierno y
corregir sus errores porque es tarde, esto significa la necesidad de pensar en el hoy para
el mañana y establecer una mediación. Otro Ej. Que Matus cita es el del jefe del cuartel
de bomberos cuando se le encomienda el diseño de un Plan de inversiones en su cuartel,
debe pensar en las necesidades para el hoy y el mañana.
A pesar de los deseos del hombre de adivinar el futuro esto aún no se logró pero
la predicción toma mucha fuerza. Esta predicción va a depender de distintas
 14

probabilidades de que se produzcan variables calculadas. Pensando en el cuartel de

Bomberos, el jefe está obligado a implementar varios planes de incendios de acuerdo al
cálculo estimativo de incendios que pudieran presentarse.
También se requiere conocer el nexo del pasado con el futuro como una
posibilidad de establecer un plan en virtud de la experiencia pasada, es decir del
aprendizaje del pasado. Estas respuestas situacionales de los actores requieren una
reacción veloz frente a los problemas desplegando acciones inmediatas. El jefe de
bomberos está preparado para responder eficaz y rápidamente frente a un siniestro.
Para poder establecer la acción con un actor, se requiere del estudio, análisis y el
cálculo de las probables respuestas de cada uno de ellos, antes de desarrollar la acción.
Entonces entre la acción y el conocimiento de la realidad se requiere de la planificación
estratégica y tomando el ejemplo del cuartel de los bomberos el jefe va a tener que
analizar y calcular todas las posiciones que existen en la comunidad antes de presentar
un plan. El pensará sobre la cantidad de cuarteles a instalar, el número de mangueras,
carros de agua, potencia de presión de agua, indumentaria personal etc. Pero además
deberá pensar que dicen otros actores que persiguen sus propios intereses como los que
fabrican carros de agua nacional y no quieren que entren los importados, los ecologistas
que pretenden cambiar el diseño de las ciudades más que invertir en bomberos, y los
políticos que están deseosos de gastar mucho dinero. Por otra parte el jefe debe pensar
en perdurar en el cargo si se propone establecer el control de los incendios, para ello el
plan debe compatibilizar todos los intereses en juego.
No menos importante en la planificación es mantener una coherencia y un
orden al aplicar las acciones, en el ejemplo, el jefe de bomberos ante un incendio, es el
único quien comanda las acciones y no debe admitir otras opciones que surjan de otros
actores en ese momento.
Desde la perspectiva de la construcción de escenarios se plantea escenarios en
dónde se describen explicaciones de probable futuro, de situaciones hipotéticas de
conflicto o cooperación. Esto permitiría una fluida relación y negociación entre agentes
al analizar distintas probabilidades construidas en diferentes escenarios.

Postulados Matus: “el lecho de procusto”

Matus, resume el fracaso de la planificación normativa, a través de una reflexión

de la mitología griega sobre el personaje llamado “Procusto” que era un gigante que en
la Grecia antigua se caracterizaba por matar a las personas que atrapaba dándole
sepultura, en un sarcófago de medida estándar y ajustándolas al tamaño del mismo, si
eran cortas les estiraba las piernas hasta que dieran sus medidas y si eran muy largas
tomaba su espada y se las cortaba.
De alguna forma, expresaba que la planificación frente a las demandas
permanentes de la sociedad, respondía con propuestas ortodoxas que terminaban por no
aplicarse, quedando archivado en despachos oficiales como dossier histórico la
actividad del diseño planificado. Las críticas de la planificación expresado por Matus se
pueden resumir en los siguientes postulados:

• No reconocer la existencia del otro

La planificación tradicional no reconoce la existencia del otro. Solo existe el Yo

Planificador y un sistema que es el resto. El resto es un sistema que se lo considera con
comportamientos previsibles, que no va ser diferente al cual fue diseñado. El sistema no
tiene otros actores que puedan pensar con capacidad de reaccionar frente a la
 15

intervención. Este sistema esta pensado como si lo planeado fuese dirigido a cosas
materiales o físicas como motores o puentes o barcos que se pueden diseñar y se sabe
que no van a oponerse porque no piensan.

• Solo reconoce un recurso (económico):

Lo normativo tiene una lógica y una coherencia interna al diseño del plan. No
contempla la lógica y la coherencia de la realidad que va ha planificarse, razón por la
cual reduce el poder, al adjudicárselo el mismo, en su posición absolutista y dominante.
Por esta razón Matus dice que en lo normativo no existe el poder como recurso escaso y
que trabaja solo con un recurso escaso generalmente considerado como económico.

• Existe un solo diagnóstico de la realidad:

Como el que explica la realidad es el planificador, es él mismo quien elabora el

diagnóstico de situación por la cual queda delimitada la realidad al planificador
normativo sin considerar que puede haber otro que también diagnostique. Matus hace
referencia al vaso como realidad que puede ser dual tanto cóncavo como convexo
conforme a la posición del observador si está dentro del vaso o fuera del mismo. Hay
una sola explicación posible sin precisar que actor está explicando. Sin embargo hay
muchas explicaciones a la realidad. Puede que haya explicaciones de los que pasan
hambre, de los que comen mucho, de los que ganan poco, de los ganan mucho, de los
que tienen poco poder, de los que tienen mucho poder. El concepto de explicación
situacional ha sido introducido por la física de la relatividad en la cual las
interpretaciones son relativas dependiendo del enfoque del observador. El observador
Matus lo referencia al actor y entonces las explicaciones posibles dependen de cada uno
de los actores.

• Los sistemas sociales son sistemas creativos

La planificación tradicional no reconoce que los sistemas sociales son creativos.

El planificador tradicional esta acostumbrado a definir que si ejecuta determinadas
políticas sucederá lo que diseñó pero siempre se equivoca ya que no puede predecir el
comportamiento de los otros. Se determina que si realiza una determinada operación de
reforma agraria el ritmo de crecimiento será del 8% anual y cuando eso no sucede se
queda sin plantel planificador estratégico en cambio reconoce el sistema creativo y
razona con condicionantes explicando que si ocurre un crecimiento del 8% mi plan va a
ser el Plan A en cambio si el crecimiento es del 0% mi plan es el Plan B.

• La planificación normativa no reconoce la incertidumbre.

Al ser la realidad cambiante y creativa la misma está dotada de propia autonomía

y no pueden preverse los acontecimientos con certeza por la cual hay que reconocer a la
incertidumbre en esas situaciones. La incertidumbre esta dada y hay que incorporarla al
diseño como una posibilidad que hay que hay que negociar.
 16

• El Planificador esta distanciado del ejecutor

Durante muchos años el planificador se situaba en lo alto de la pirámide del

poder desarrollando su plan en el espacio de las oficinas de planificación elaborando
frondosos dossier que luego eran entregados a los ejecutores que en la mayoría de los
casos no entendían bien de que se trataba, para que los mismos los apliquen. En lo
estratégico es recomendable que los planificadores se junten con los ejecutores en forma
permanente durante la ejecución a fin de reformular o aplicar alternativas.

• La planificación normativa escribe un Plan Libro

Los planificadores han escrito durante mucho tiempo en largas sesiones de

trabajo elaboradas investigaciones de abundante información de diagnóstico que
constituían libros de varias páginas. Matus bautiza a estos planes como Planes Libros
que terminaban engrosando las bibliotecas públicas ya que cuando terminaba su
elaboración ya era demasiado tarde y el problema o el político que lo iba a ejecutar ya
no estaban.

• La planificación tradicional vive del futuro y no reconoce el presente

La planificación normativa siempre ha trabajado sobre futurología en un mundo de

certidumbre artificial. Lo normativo no se preocupa del presente. Por eso Matus define a
lo estratégico como el cálculo que precede y preside la acción considerando que nadie
puede actuar en el futuro la única forma de hacerlo es en el presente.

• Los problemas no son estructurados sino cuasi-estructurados

Todos lo sistemas que siguen leyes son considerados problemas cerrados

estructurado con final conocido. Son problemas que se repiten y dan el mismo
resultado. En la Planificación Situacional los problemas son escasamente estructurados
son cuasi estructurados ya que los problemas sociales no tiene una sola solución
correcta lo que puede ser una solución ideal para unos pude ser irrelevantes para otros.
Los problemas estructurados pueden ser complejos pero definidos como tales ya que
hay solo un número finito de posibilidades el juego del ajedrez y la computadora de
IBM, sin embargo en la sociedad no hay computadora que pueda combinar las infinitas
combinaciones de este juego y hace que sea imposible de definir al mismo como final
cerrado.
Con el afán de estructurar bien las cosas, uno se inventa un mundo de problemas
bien estructurados en donde los mismos se entienden y cada uno tiene una solución. Sin
embargo en los problemas sociales que son casi siempre cuasi-estructurados no
podemos ni siquiera enumerar todas las variables porque las mismas son producto de
situaciones creativas. Por este motivo en la planificación situacional se habla de
módulos y no de estrategias debido a que los mismos pueden ser intercambiables. Un
plan situacional, se descompone en módulos explicativos, problemas seleccionados y
módulos operativos, que son las operaciones diseñadas para enfrentar los problemas. El
concepto de estrategia en la planificación situacional, esta enmarcada en los objetivos
 17

de cada uno de los actores para vencer la resistencia de otro actor que se opone en un
lugar y tiempo determinado.16.

REALIDAD
CUASIESTRUCTURADA

• La planificación situacional reconoce momentos en lugar de etapas

La planificación moderna pone énfasis en los momentos en lugar de las etapas a

lo que hace referencia la planificación normativa, ya que la formulación la
reformulación y la ejecución se pueden dar en forma simultáneas y solo es cuestión de
momentos.
El concepto de momento permite recuperar la complejidad real proceso pues los
momentos no tienen comienzos ni términos precisos Se reconocen momentos
explicativos, normativos y estratégicos y tácticos operacionales.

El Cálculo Interactivo y sus características.

Cuando los procesos son repetitivos como en la naturaleza o en la biología el

método habla de la repetición del experimento y entonces se formulan las leyes. En los
procesos que son sociales, la repetición de los actos con iguales características, son
infrecuentes, porque los actores sociales son creativos y modifican la realidad
permanentemente. Las fuerzas sociales, producto de la acción de los actores sociales
solo pueden establecer un calculo, que es además interactivo y de incertidumbre porque
esta influenciado por otras fuerzas sociales. Lo que es eficaz para mí como planificador
va a depender del plan que siga mi oponente. Se trata de un juego con reglas y acciones
no siempre conocidas. Cuando el cálculo interactivo no se puede enumerar por que es
infinito, la incertidumbre reina y el resultado es incierto.
En juegos con reglas fijas establecidas se tiene un número de posibilidades a
resolver y el resultado final es una contienda entre dos jugadores de final incierto
porque va a depender de las jugadas estratégicas de uno con respecto al otro, en función
del éxito de las mismas. En ese cálculo de estrategias de un jugador con respecto al otro,
esta rodeado por incertezas ya que cada movimiento de uno de ellos esta en función del
probable movimiento del otro. En este ejemplo se trata de problemas conocidos para
ambos jugadores que conocen las reglas y las jugadas posibles de manera que se puede
decir que el {cálculo es interactivo con el otro) que además es un problema bien
estructurado (se conocen los limites) no hay creatividad de las situaciones (ambos
jugadores conocen las jugadas posibles), pero que el mismo es de resultado incierto,
porque solo se puede predecir. Cuando se trata de problemas cuasi-estructurados las

16
En todo proyecto de Salud las instituciones existen para producir valor de uso y realización personal de
los trabajadores en una realidad compleja en donde están trabajando humanos con distintos intereses y
subjetividades. En todo proyecto social existen controversias y disputas. Salud Colectiva, Onockos
Campos Rosana, Buenos Aires, 2006.
 18

reglas no son fijas por el contrario, son cambiantes y los actores que son creativos
pueden generar sub-leyes u otras tornando a la situación incierta cuyo final es abierto y
demostrando que los sistemas sociales presentas una muy baja o nula predicción.

El proceso de producción social

Todo lo que nos rodea ha sido creado por el hombre, valores, ideologías,
creencias, lenguaje, organizaciones, artefactos, tecnología, poder, bienes y servicios
etc.; y son la resultantes de una producción social. Esta producción social son acciones
de trabajo que hace el hombre durante su vida y que se acumulan en la sociedad como
fenoestructuras y flujos de producción.

Hombre
Genoestructuras

Trabajos Trabajos Trabajos Trabajos

Flujos de Flujos de Flujos de Flujos de
Producción Producción Producción Producción

Acumulaciones Sociales/Fenoestructuras

En este proceso de producción social encontramos a) Productos materiales b)

Acumulaciones sociales y actores sociales-ambos como fenoestructuras- c) y reglas de
convivencia entre los hombre que Matus las denomina Genoestructuras.

MOMENTOS DE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL

¾ Momento Explicativo
¾ Momento Normativo
¾ Momento Estratégico
¾ Momento Táctico-operativo

MOMENTO EXPLICATIVO: ¿Fue, Es, Tiende a Ser?

Corresponde a la explicación de ¿cómo fue, como es y como tiende a ser? En

este momento se realiza la indagación y construcción conceptual de la situación
problema en donde los actores explican la realidad desde sus puntos de vista (como fue
para ellos como es y como tiende a ser).En esta fase corresponde realizar:
Identificar los problemas
Analizarlos, describirlos y jerarquizarlos.
Realizar el árbol de problemas.
 19

Identificar los principales actores y fuerzas sociales en juego

Análisis FODA
Posible jugadas del Actor (Escenarios).

Esto marca un gran cambio a lo normativo ya que en la planificación normativa

o tradicional que corresponde al modelo del Debe Ser, y que tiene su base y origen en
los planes libros elaborados en la década del 60 bajo el método CENDES, no implica
descartarlo en lo estratégico ya que constituye una herramienta para la preparación de
planes. Lo normativo se comporta como el baile del Pericón Nacional Argentino, con
pasos y movimientos establecidos. Lo normativo tradicional basa su lógica en la
racionalidad económica considerando en la racionalidad económica, la magnitud del
problema, la trascendencia y la vulnerabilidad en relación a los costos económicos. Se
define magnitud del problema como el numero de personas afectadas, trascendencia
social si el mismo es un problema para la gente y vulnerabilidad que opciones se tiene
para resolver el problema de la gente. Así con esa formula se operacionalizar el
diagnóstico de situación.

MAGNITUD+TRASCENDENCIA+VULNERBILIDAD
COSTOS

ETAPAS MOMENTOS
Secuencia Lineal No secuencia lineal
Principio y fin Cadena continua
Excluyentes No excluyentes
Permanentes Transitorias

El momento normativo, trata de establecer una apreciación de la situación y no

de un diagnóstico de situación, como lo normativo a usanza del diagnóstico clínico. Hay
que describir la realidad, que es cambiante, hostil y con actores resistentes que hay que
identificar, analizar y clasificar.
Los problemas encontrados en el momento normativo hay que jerarquizarlos y
concluir en un juicio estratégico en lugar de una prognosis. El juicio estratégico esta
definido entre el yo planificador y los actores sociales creativos frente a las
circunstancias del plan en donde solo se puede prever en lugar de predecir de lo
tradicional. Se presentan dos tipos de problemas; los estructurados y los cuasi
estructurados. Un problema es definido como el grado de satisfacción o disconformidad
de un actor en una realidad o situación de un actor que es capaz de meterse en la
agenda de gobierno.

MOMENTO NORMATIVO: Debe Ser

En este momento se establece el como debería ser la realidad y el que hay que
hacer ?Aquí nos planteamos lo que el planificador quiere que ocurra y el deseo de lo
que quiere que ocurra. Para ello en esta fase normativa hay que:
Construir la visión (Imagen objetivo)
Establecer las misiones actual y futura
Determinar los valores
 20

Diseño del árbol de soluciones

MOMENTO ESTRATEGICO: ¿Puede ser?

Se trata en esta fase de contrastar entre el deber ser y el poder ser y determinar
los cursos de acción posibles. Las estrategias que se deben realizar son:
Definición de objetivos
Definición de metas
Árbol de Objetivos, (soluciones según los escenarios.)
Diseño de Escenarios
Diseño de la Estrategia
Análisis de Factibilidad
Determinación de Planes de Contingencia
Análisis Económico
Organización de los Recursos humanos.

La estrategia es la mejor combinación de los recursos y medios que disponemos

a utilizar con los actores en un tiempo dado. El diseño de escenario es un ejercicio
imaginario acerca de los fenómenos que pudieran ocurrir y las acciones que pudiésemos
realizar con sus causas y efectos. Así se establece dos hipótesis una descriptiva que
narra el futuro escenario y otra hipótesis explicativa que calcula como será el futuro
según la participación de cada actor. Cada escenario obliga a pensar en planes
alternativos que constituyen los planes de contingencia. En este momento se evalúa la
viabilidad del Plan intentando descubrir que posibilidades se tiene de ejecutar las
acciones establecidas. El plan estratégico es un conjunto de elecciones sobre la
dirección del plan, los programas, las líneas de acción, las trayectorias y las acciones
para alcanzar la imagen objetivo.

REGLAS FENOESTRUCTURAS FLUJOS RESULTADOS

PRODUCCION
Poco estimulo Equipo A mal estado Juego Lento Equipo A pierden
del equipo A de físico Mal emboque 80 a 120
competencia Mal juego

Equipo A desmoralizado
Reglas del Equipo B buen estado Equipo A Perdida
básquet físico y anímico de premios
Problemas
familiares
Equipo B mejor
organización y
economía

MOMENTO TACTICO-OPERATIVO: ¿Como hacer?

Es el momento de la acción necesaria para alcanzar los objetivos planeados. Se

trata de pensar la acción en un cálculo intuitivo que preside a la acción. El conjunto de
 21

acciones deben adecuarse al escenario en donde se ejecutan. Corresponde en esta fase

establecer:
La agenda del actor
Ejecución de las acciones seleccionadas
Calculo interactivo
Viabilidad de instrumentar en organizaciones hostiles.
Viabilidad económica con actores en conflicto.
Viabilidad tecnológica.
Gestión del plan.
Manejo de la información en la acción (Sala de situación)

Matus establece la sala de situación como aquel lugar en donde se procesa la

información y se realiza el cálculo interactivo midiendo las estrategias de reacción de
los actores.

PENSAMIENTO ESTRATEGICO (PE): TESTA

Mario Testa llega al pensamiento estratégico luego de haber pasado por el

camino que se inicia en el CENDES pasa por la Formulación de Políticas de Salud y
termina en lo estratégico. Para Testa el centro de la problemática es el poder en cuanto
a lo que es, o puede ser en el ejercicio de las sociedades para alcanzar sus libertades,
incorpora al Estado Arena, lugar en donde se establece y dirime el conflicto, de las
fuerzas sociales que luchan en ese espacio por su hegemonía.
Testa define también a la política como la acción de distribuir poder y la
estrategia es la manera en como se pone en practica una política. Para Testa Mario es
falso construir una imagen objetivo lo importante es iniciar el proceso del contenido de
políticas en Salud.
En 2° lugar establece el postulado de la coherencia como la existencia necesaria
entre los propósitos, los métodos para alcanzarlos y las organizaciones de las
instituciones que se encargaban de ello. Los propósitos del gobierno, determinan los
métodos, que se utilizan y estos últimos condicionan a los propósitos y a las
organizaciones. Además Testa establece que la historia, determina la teoría y esta el
papel del estado. Todo esto indica que para Testa son importantes las organizaciones en
primer lugar y los métodos por ellos empleados que a su vez, deben ser revisados
periódicamente.
Sin embargo, Mario Testa (2006), establece una posición diferente a Matus, ya
que considera que la planificación debe crear condiciones para posibilitar acciones
conducentes a cambios en materia social y de salud.
Testa define a la política como la posibilidad de distribuir el poder y a la
estrategia como la forma de poner en práctica una política y que es falso construir una
imagen objetivo, diferenciando fines y medios para alcanzarlos, sino que la estrategia
es un proceso que integra todo hasta alcanzar el fin deseado.
Un segundo elemento en que basa su teoría es, el postulado de coherencia que
establece la relación, entre los propósitos, los métodos, y la organización que se
encargan de realizar las acciones.
Para Testa las organizaciones manejan tres poderes, el poder Técnico, al Poder
Administrativo y al Poder Político.
Por otra parte, el método está representado por la teoría, (que se intenta aplicar
para resolver el problema del proceso de Salud-Enfermedad.) y por último la
organización de una sociedad que es la expresión de la manera que históricamente se
 22

fueron conformando. Para Testa la historia determinan las organizaciones. En sus

estudios muestra mucha preocupación por la conformación y construcción del poder

Figura N° 2 Esquema del postulado de coherencia de Mario Testa. Adaptado de Pensar en Salud de
M. Testa, Editorial Lugar, Buenos Aires, 2006.

Papel Estado Teoría

Propósitos Método
Gobierno

ORGANIZACIÓN

Historia

Determinación Condicionamientos

ESCUELA DE MEDELLIN:

En este enfoque la planificación debe vincularse a desarrollo económico y

social, flexibilizando enfoques y métodos para adaptarse a las circunstancias concretas e
incorporando activamente a la población. El centro argumentativo es la meta SPT/2000
y su principal estrategia es la atención primaria de la Salud y su objeto de planificación
son los “espacios población”: espacios complejos históricos, económicos, sociales,
culturales-demográficos, inmersos en un contexto social mayor.
En esta escuela se destacan los pensadores, J.J Barrenechea, E. Trujillo Uribe
que desarrollaron en la década del 60 la planificación sectorial e Salud. Dicha escuela
propugna el objetivo de Salud para todos para el año 2000 en las Américas aumentando
las coberturas de salud en las poblaciones, y adoptando como estrategia el enfoque
regional para su implementación. De esta forma el objetivo de la planificación son los
espacios-población entendidos no solo como áreas geográficas sino también como
espacio complejos históricos y multidimensionales epidemiológico, económico,
cultural, social o político), en la cual habitan grupos humanos con necesidades en
Salud. Estos espacios población históricos social, son complejos inciertos y conflictivos.
Este objetivo estratégico del plan de Salud para todos para el año 2000 consiste en la
disminución de las desigualdades de la población para acceder a la Salud. De esta forma
se generan años después las propuestas de los SILOS como táctica operacional de la
estrategia de la escuela de Medellín.
Las principales características de este enfoque son: coherencia con el estilo
nacional de desarrollo, el sistema social entendido como lucha de poderes, el plan y las
opciones como resultado de la negociación de poderes, la necesidad de
transformaciones administrativas para el desarrollo del plan, la participación de todos
 23

los actores sociales en la planificación y ejecución de los planes y el papel protagónico

de la evaluación.

MATRIZ TRIDIMENSIONAL:

Los diseños de organizaciones modernas incluyen mas de dos dimensiones de

unidades como por ejemplo las que se producen en las plantas fabriles en dónde se
destacan al menos tres grandes unidades como las de:

ƒ Producción
ƒ Suministros
ƒ Mercado

tres actúan con responsabilidades separadas independientes y a su vez son

integradoras del producto final. Este tipo de organizaciones son denominadas
multidimensional y adquieren una estructura en tres dimensiones.

Estructuras Multidimensionables
U ni dad de Ejecución

Unidades Me rcado
U nidades Produc ción
4 1 2
3 3 4
5
2
1

Unidades Suministros 5

1
 24

VIABILIDAD

Cuando se desarrolla un plan estratégico se plantea una contrastación entre el

deber ser y el poder ser, lo cual significa generar hipótesis sobre posibles
intervenciones conforme a distintos planes formulados. Al formular dichos planes se
hipotetiza sobre el comportamiento estimado de cada uno de los actores en la que
impactará el plan. La posibilidad de decidir y ejecutar un determinado plan se
denomina Viabilidad
El análisis de la viabilidad de un plan consiste, en pensar estrategias para
enfrentar a los actores en circunstancias y situaciones lo cual exige articular un diseño
que razona el debe ser con el puede ser. Se trata de un juego social que busca las
estrategias capaces de resolver conflictos y alcanzar las metas propuestas. Esta situación
se da con característica similares a un juego de cartas en donde, con el enfoque
normativo se dice estas son las cartas y son las mejores que tenemos y entonces
ganamos, pero esto no basta existe otro jugador que tiene también dispone de cartas y es
capaz de neutralizar nuestro juego. Entonces hay que pensar otras cosas como decir
¿con las cartas que tengo que estrategia debo jugar?
La eficacia política surge aquí como un criterio esencial de evaluación
estratégica en competencia con los criterios de eficacia económica cognitiva y
organizativa. La eficacia global es una jugada que no puede evaluarse aislada, porque es
un dominio parcial del juego para ello se requiere de varias jugadas, para conformar la
estrategia final.
En la planificación tradicional se omite este capitulo y se formulan planes en un vacío
de contextos situacional. Lo tradicional ignora lo político y asume que el problema
estratégico es de lo políticos y la planificación en salud es solo de los técnicos.
Por esta razón se ha practicado casi siempre planificaciones normativas
tecnocráticas rigurosas formales, sin estrategia política que le otorgue viabilidad al
plan.
 25

La planificación normativa en los hechos es ignorada por los políticos quienes intuyen y
comprueban la inutilidad del plan. El análisis estratégico plantea las cuestiones más
complejas del campo operacional y práctico ligado al uso del poder, fuerza aplicada, o
presión aplicada a un jugador.
Para pensar en la viabilidad de nuestro plan, además del poder, hay que pensar
en estrategias de superación de los jugadores como, Cooptación, Negociación,
Confrontación y Disuasión. Estos análisis que hace el planificador en situación con los
actores, también lo pueden hacer los actores y ese es el juego en la cual el tiempo es un
factor a ser considerado.
Como panificador es conveniente saber, en que momento temporal despliego mi
estrategia y así pensar en la viabilidad hoy o en los próximos años y que parte del plan
puede ser viable hoy y cual no lo es hoy. Cada actor va a presentar un comportamiento
diferente frente a una acción según sus intereses y el valor que la misma encierra y en
donde tres estados son posibles:

™ Apoyo
™ Rechazo
™ Indiferencia.

La indiferencia puede clasificarse en indiferencia táctica, inconcientes o pura. Se

entiende por indiferencia táctica al ocultamiento temporal del interés real, el inconciente
es que no reconoce la indiferencia, porque el problema esta muy alejado del actor e
indiferencia pura es la indiferencia total. Frente a estos comportamientos de los actores
se puede construir tablas de dobles entradas, que permite apreciar una situación según
los actores intervinientes.

Motivación Actor Fuerza de los actores Resultante de la Presión

Actores
A (deseos de ) débil Apoyo fuerte
B fuerte rechazo débil
C muy fuerte rechazo fuerte
D regular apoyo débil

Entonces si una operación es inviable en la situación inicial puede ser viable en

otro momento conforme a la construcción de poder de las variables con los actores y así
construir viabilidad a nuestro plan.

GOBERNABILIDAD

Gobernabilidad puede explicarse como aquella capacidad de los gobiernos de

prestar calidad, eficiencia y conducción del estado hacia sus metas y objetivos en el
marco de las reglas establecidas. La gobernabilidad es un momento en la cual un
gobierno realiza acciones gobernables, y puede si es incompetente realizar acciones
ingobernables teniendo como resultado baja o nula gobernabilidad.
Matus hace referencia a la gobernabilidad cuando explica el concepto de
triángulo de gobierno, señalando que un líder político, dirige escogiendo una dirección
según su plan y para concretar ello debe en el seno de la sociedad superar innumerables
obstáculos. El éxito del conductor va a pasar por esas habilidades y el cálculo
estratégico que formule en donde gobernar significa tener un proyecto de gobierno, una
capacidad de gobierno y una gobernabilidad del sistema.
 26

La gobernabilidad del sistema consiste en una relación de las variables que el

conductor controla o puede no controlar, mientras mas variables decisivas controle
mayor es su libertad de acción y mayor es su influencia.
En otras palabras, no es un Estado o gobierno lo que permite, por sí solo,
gobernar a una sociedad, ni tampoco es la sociedad en sí misma gobernable o
ingobernable; más bien, es la relación compleja entre ambos términos lo que nos
permite hablar de las condiciones de gobernabilidad.
La responsabilidad por mantener condiciones adecuadas de gobernabilidad no es
solo una cuestión que recae, de manera unilateral, en un gobierno sino que es gobierno,
oposición, partidos y organizaciones ciudadanas los responsables de mantener un nivel
de gobernabilidad. La gobernabilidad hace referencia a la calidad y desempeño
gubernamental medido a través del tiempo, considerando principalmente las
dimensiones de la 'oportunidad', la 'efectividad', la 'aceptación social', la 'eficiencia' y
la 'coherencia' de sus decisiones.
La gobernabilidad es sinónimo de un buen gobierno que debe tener legitimidad,
ser justo, ordenado, previsible, que respete a los derechos humanos y que provea el
bienestar general.

ACTORES SOCIALES

La planificación estratégica realiza una apreciación de la situación17 conforme a

la correlación de fuerzas existentes entre los distintos actores sociales intervinientes. La
reflexión y el análisis mismo es efectuada desde un actor social de una organización de
tal forma que la realidad observada es conforme al punto de vista del observador.
Por lo tanto la apreciación de la situación o el diagnóstico de situación
(terminología normativa) van a depender de las diferentes perspectivas y enfoques de
los distintos actores sociales participantes.
Un actor social es una persona, organización, grupo o personaje que tiene
capacidad para acumular fuerzas, desarrollar intereses y necesidades, producir
acontecimientos o influir en las situaciones.
Los actores interactúan entre si en el mar de la realidad que queremos intervenir
y esa interacción la realizan a través del poder que es escaso y compartido entre ellos.
Los actores interactúan con comportamientos racionales con el fin de lograr, poder,
reconocimiento personal, prestigio, económicos, entre otros. Para ello se valen de
herramientas de intervención social como lo son la capacidad de organización, las
habilidades y las destrezas personales.
La apreciación de la situación o el diagnóstico de situación es un modelo
explicativo sobre la realidad que se observa en un contexto general en la que se
desenvuelven los actores y que se denomina escenario. El escenario es en consecuencia
aquel lugar o espacio que contiene a los distintos actores sociales en donde interactúan y
desarrollan sus fuerzas que definen la realidad observada.
Los actores admiten ser agrupado conforme a sus intereses, de tal forma que se
establecen categorías en la cual se agrupan, los aliados, los enemigos y los neutros que
al relacionarse, lo hacen desde sus intereses, que se visualizan como amenazas u
oportunidades.18

17
El paso inicial de la determinación del plan estratégico lo constituye la apreciación de la situación ya
que se observa la realidad desde otro punto de vista situacional con respecto al problema, Ossorio
Alfredo, Planeamiento estratégico, INAP , Buenos Aires, (1999).
18
Toty Flores, “Cuando con otros somos nosotros “Los actores sociales interactúan. Un ejemplo reciente
de estas acciones de fortalezas son los movimientos sociales de asociativismo como el movimiento
 27

La palabra escenario, remite a algo cambiante, que puede mudar en una trama o
guión en dónde hay actores que ejecutan papeles y que tienen cierto protagonismo o
posibilidad de cambiar en algún momento de la relación actor-guión-escena.19
Antes se consideraba al actor en el escenario como un sujeto social al cual se le
asignaba un rol y que debían cumplirlo conforme a las reglas normativas establecidas
determinándose en consecuencia lo que era normal y patológico socialmente hablando.
El escenario era un mundo construidos con indicadores, tasas y variables que
significaban comportamientos aceptados o rechazados. Actualmente la explicación del
actor y su perspectiva esta enfocada por la asignación de papeles que le fueron
otorgados al individuo desde la familia, el barrio, la escuela, instituciones y la sociedad
en su conjunto.
El planificador que observe la realidad va a encontrar un escenario con muchos
actores sociales y su visión será externa a ese contexto y los problema que intente
solucionar va a depender de las posibilidades concedidas por los otros actores sociales y
de él mismo como organización que ya contiene sus propias dificultades y sus recursos
escasos de intervención. Una de las técnicas más usadas para desarrollar un análisis de
la direccionalidad de los actores sociales es el denominado análisis FODA (Fortalezas,
oportunidades, debilidades, y amenazas).

ANALISIS FODA:

Esta técnica es usada con mucho éxito a nivel empresarial en los espacios
productivos del sector privado. Las empresas necesitan producir y colocar sus productos
en el mercado de bienes y servicios y para hacerlo no basta con que ellos hagan las
cosas bien sino que además se van a encontrar con otros actores que piensan hacer lo
mismo que ellos otros le son indiferentes y/o otros rechazan el producto que se les
ofrece. En resumen lo que una empresa decida hacer , no va a depender de lo que la
empresa quiera hacer, sino de la resultante del juego de interacción de cada uno de los
actores sociales que intervienen en el del mercado es decir , consumidores,
distribuidores, mayoristas, transportistas, demografías, cultura etc.20
Un análisis que permite apreciar la situación es el denominado análisis FODA en
la cual se debe analizar las fuerzas internas de la organización (empresa) y las externas
de la sociedad (mercado)en forma periódica revisando fortalezas, debilidades amenazas
y oportunidades. En conclusión el análisis FODA consiste en analizar las fortalezas y
debilidades que están en relación con el ambiente interno y las oportunidades y
amenazas del ámbito externo.

piquetero del partido de La Matanza (MPM) que en los últimos años con ayuda generaron la creación del
Jardín de Infantes Piquetero del barrio La Juanita, Panadería La Juanita, Pongamos el trabajo de moda,
con la elaboración de 300 guardapolvos etc., Edit Continente, Buenos Aires, 2006.
19
“Dicha intervención, observada desde una perspectiva teatral, y en especial desde el teatro Isabelino,
nos permite descubrir que el actor se ha transformado en una figura importante, ya que desde su
desenvolvimiento –y no solo desde su guión-van a surgir la trama y el desenlace de la obra” La
intervención en lo social, A. Carballeda, Editorial Paidos, Buenos Aires, 2002.
20
Esta situación es similar a la que se presenta cuando un barco navega por altamar en la que debe
necesariamente vencer obstáculos permanentes relativos al agua y los vientos si quiere lograr su propósito
de llegar a alguna parte. Asemejando el mercado al agua y la embarcación a la empresa se puede intuir
que son varias las fuerzas que interactúan, debiendo la embarcación hacer frente a éstas para poder
desplazarse hacer frente a éstas y lograr su objetivo. Algunas de estas fuerzas le serán propias y otras
ajenas algunas controlables y otras no, siendo necesaria su valoración para analizar correctamente una
situación. Herramientas para el análisis marketing estratégico, Gero Levaggi, Edit. Universo, Buenos
Aires,1997.
 28

La situación problemática es percibida por cada uno de los distintos actores en

forma diferente, lo que permite dar más de una explicación posible según el actor que se
trate.
Así como los actores en el área externa, actúan conforme a sus intereses las
organizaciones o las unidades de planificación, también tienen en su propia
organización intereses propios. Estos intereses se los resume en la Misión de las
instituciones., que se define como la razón de su existencia hacia dónde se orientan
todas las acciones de la organización.
Corresponde a la esfera de lo que es y de lo que tiende a ser institucionalmente,
en donde se desarrollan las ideas fuerzas que contiene la combinación óptima de
valores, deseos e intereses con los recursos adecuados para desarrollarlo.
Estas ideas conforman la visión o utopía en donde se gestan los valores, que
permiten alcanzar la imagen futura. Constituyen los sueños que son el combustible que
alimenta los motores de las organizaciones. Representa el porque de la organización. De
acuerdo a como se combinan las fortalezas, amenazas, debilidades y oportunidades se
determinan 4 escenarios mas o menos favorables de situaciones de intervención. La
siguiente gráfica ejemplifica lo señalado:

Gráfico Nº 1:Esquema de FODA y escenarios posibles según cuadrantes :

FORTALEZA

INTERESANTE
IDEAL

DEBILIDAD
OPORTUNIDAD

DIFICIL
ATRACTIVO

AMENAZA

Los valores conforman la misión y la visión de una organización y de cada uno

de los actores sociales. Se refieren a juicios o criterios de aceptación común sobre la
realidad y el modo de percibir la realidad y actuar frente a los desafíos diarios. Todos
estos valores determinan una direccionalidad en el actor y un modo de expresarse frente
a un problema común. Cuando la direccionalidad esta determinada en una organización
se dice que la misma tiene mística21 .

21
Mística es lo contrario al efecto de Tupac Amaru que fue descuartizado por cuatro fuerzas antagónicas,
es el alma de una organización o empresa, es una cultura A. Osorio , Planeamiento Estratégico INAP,
1999.
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Los actores sociales cuando se agrupan en objetivos e intereses comunes

constituyen en si fuerzas sociales que operan en la comunidad. Las instituciones en
general no se las aceptan como una fuerza social sino que es considerada en si como un
centro de poder.22
A pesar de que la distinción es poco clara sin embargo explica que gobernar no
significa detentar poder sino que el mismo debe estar legitimado con un amplio
consenso de los actores loo que implica la importancia de la capacidad de gobierno.
Para la conducción del proceso social.
En toda producción social se definen dos grandes áreas la genoestructura y la
fenoproducción. La primera tiene que ver con las reglas o leyes que normatizan la
relación entre cada uno de los actores sociales mientras que la segunda tiene que ver con
la capacidad de producción social que es capaz de producir cada agente social.
Un ejemplo podría estar dado por las reglas del tránsito (genoestructuras) y las
interpretaciones personales y modos de conducción que establecen cada uno de los
automovilistas con respecto a las reglas y a otros automovilistas y peatones que es
propio a la ciudad y esta dentro de las reglas del tránsito.
La planificación estratégica, insiste en el tema de los actores sociales por el rol
que se le asigna en el proceso de producción social. Ellos son los únicos productores
colectivos de eventos sociales y en consecuencia son sujetos del cambio situacional en
donde se acumulan o des-acumulan poder alternándose en forma continua conforme a
las relaciones interactivas desarrolladas entre ellos.
En consecuencia las fuerzas sociales son fenoestructuras complejas, pues son
acumulaciones de ideologías, creencias, valores, proyectos futuro, peso político,
económico, controles de centros de poder etc. La matriz del análisis FODA permite
estudiar y analizar estas interrelaciones de una manera holística e integradora

MAPA DE ACTORES

El mapa de actores es un instrumento par una parte del análisis situacional de manera de
poder desencadenar el proceso de pensar el cotidiano en un área a planificar a partir de
la definición de los actores y su situación Hay dos elementos que complican el análisis
de actores en 1° lugar es que hay un gran numero de actores presentes en los sistemas y
en 2° lugar la excesiva cantidad de información a procesar. El grado en la cual un actor
conductor o protagonista interviene en un sistema va a depender de los intereses que
afecte a los otros. En síntesis un mapa de actores, es una guía para establecer los
actores, sus roles, sus intereses, su poder y las acciones que podríamos realizar para
cooptarlos, neutralizarlos o establecer alianzas.

22
La municipalidad es considerada como un centro del poder y no como una fuerza social. Política y
Plan, C Matus, 1990.
 30

• ¿Tablas de uso en Planificación Estratégica:

Factores Escenario Actual Escenario Futuro

Oportunidad Amenaza Oportunidad Amenaza

Tecnológicos
Sociales
Económicos
Actores/Problemas Problema A Problema B Problema C

Actor 1
Actor 2
Actor 3

FORTALEZAS DEBILIDADES
Aliados
Adversarios
Neutros

Análisis, interno/
Externo
Fortalezas Debilidades Oportunidades Amenazas
 31

MAPA DE ACTORES

ACTOR ROL INTERESES ACCIONES/RESULT JERARQUIA

PODER