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COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA

(CEPAL)

EL DESARROLLO ESQUIVO
Exploraciones en la poltica social
y la realidad sociopoltica

por M arsh all W o l f e

FONDO DE CULTURA ECONMICA


MXICO
Primera edicin, 1976

La presente edicin se publica en


cooperacin con las Naciones Unidas

D. R. 1976 F ondo de C ultura E conmica


Av. de la Universidad, 975; Mxico 12, D. F.

Impreso en Mxico
S eccin de O bras de E conoma

EL DESARROLLO ESQUIVO
E xp loracion es en la p o ltica social y la realidad sociopoltica
I. Introduccin

C iertos imperativos institucionales, y una reaccin personal ante tales


imperativos, han dado forma a los trabajos aqu reunidos. Los impe
rativos institucionales derivan de los esfuerzos realizados por los
rganos de las Naciones Unidas para lograr que la poltica de desa
rrollo coloque en pie de igualdad lo social y lo econmico; para
idear una metodologa de planificacin social como contrapartida
de la planificacin econmica; para prescribir un enfoque unifica
do para el anlisis y la planificacin del desarrollo; y ltimamente,
para sealar el camino hacia nuevos estilos de desarrollo que res
pondan mejor a las necesidades humanas que los actuales procesos de
desarrollo. Desde un comienzo y a travs de continuas variaciones
de terminologa y de nfasis, tales esfuerzos han supuesto un consenso
previo sobre ciertos valores de bienestar humano y justicia social,
sobre el desarrollo como una realidad identificable y fundamental
para materializar tales valores, y sobre la racionalidad y altruismo de
algunas entidades las organizaciones internacionales, los gobiernos
nacionales, las asociaciones voluntarias, la opinin pblica que
lucharan conjuntamente para alcanzar el desarrollo de esta manera,
y seran capaces de actuar de acuerdo con aquellas recetas de
desarrollo.
El autor ha dedicado ms de veinticinco aos a estos esfuerzos,
principalmente a travs de la participacin en estudios destinados a
dar respuesta para Amrica Latina y para el mundo en su conjun
to a algunas variantes de las siguientes preguntas: Se acercan ms
las sociedades nacionales a los valores declarados de bienestar humano
y justicia social? Qu pueden prescribir o qu pueden hacer las
entidades antes sealadas para que las tendencias reales coincidan lo
ms posible con esos valores? En su esfuerzo por resolver estos inte
rrogantes el autor ha considerado que toda contribucin a una res
puesta objetiva es labor que vale la pena. Sin embargo, esta convic
cin slo ha podido conciliarse precariamente con lo ritual y evasivo
de las formas en que comnmente se han planteado y respondido
tales preguntas en el dilogo internacional. Los documentos en que
el autor ha podido expresar su reaccin personal ante los imperativos
institucionales de identificar el progreso y ofrecer recetas, han es
tado imbuidos de su preocupacin por la diferencia que hay entre
las premisas de racionalidad y armona en los esfuerzos de diversos
grupos por alcanzar el desarrollo, y la realidad, en que el desarrollo
emerge de complejas y confusas pugnas en los planos internacional,
[7]
8 INTRODUCCIN

nacional y local; en que los esfuerzos que realizan los distintos centros
de poder y las fuerzas sociales tienen consecuencias distintas de las
que stos desean o esperan, y en que ,es discutible la capacidad de
las instituciones e individuos que configuran el Estado para orientar
los procesos de cambio en direccin coherente. A travs del tiempo
ha variado el nfasis de los documentos y las inquietudes han surgido
con mayor claridad, en parte como respuesta a la insatisfaccin
cada vez mayor dentro de las organizaciones internacionales en lo
que toca a la sapiencia tradicional sobre el desarrollo, y en parte
debido a que el autor ha estado expuesto al clima intelectual no
oficial de Amrica Latina, que cuestiona radicalmente el desa
rrollismo".
Los trabajos han estado dirigidos principalmente a los que
buscan prescripciones de poltica de desarrollo y no a los cientficos
sociales o al pblico en general. De acuerdo con el criterio de este
pblico previsto, el problema de los valores est resuelto, pues ellos
se han formulado en la Declaracin Universal de Derechos del Hom
bre, la Estrategia Internacional de Desarrollo y en otras resoluciones
apoyadas por los representantes de casi todos los gobiernos naciona
les. Este mismo pblico no se interesa en la exploracin de cuestiones
tericas; supone que ya se ha respondido satisfactoriamente a tales
preguntas o que las respuestas pueden esperar. Lo que se pide es
informacin concreta sobre las tendencias, as como recetas prc
ticas. Mientras ms trabaja el autor con estadsticas relativas a las
tendencias sociales, ms desconfa de su correspondencia con la rea
lidad, de modo que al tratar de describir lo que sucede siempre ha
tenido presente que tal informacin no puede dar respuesta a los
interrogantes de mayor importancia. Ha rehuido una respuesta li
teral a la demanda de recetas prcticas y, en cambio, ha procurado
distinguir, en trminos que tengan sentido para el pblico a que
estn dirigidos los trabajos, toda la gama de problemas que hay
que confrontar al proponer las prescripciones pertinentes. En otras
palabras, los documentos replantean las preguntas antes formuladas
en los siguientes trminos: si realmente se desea que el desarrollo
responda a los valores de bienestar humano y justicia social, y si las
sociedades nacionales reales y el orden internacional presentan mo
dalidades y tendencias muy diferentes, qu puede hacerse y quin
debe hacerlo? A quin se dirigen las recomendaciones? A quin co
rresponde dar asesoramiento?
Investigaciones de esta naturaleza bien pueden no ser del agrado
de quienes creen a pie juntillas en el credo del desarrollo, ni de los
crculos ms amplios cuyo status y subsistencia dependen de la per
INTRODUCCIN 9

petuacin de las estructuras burocrticas y de las reuniones formales


basadas en ese credo. Es posible que las mismas investigaciones pa
rezcan ingenuas, carentes de fundamento terico y equvocas como
pautas de accin, a los cientficos sociales e idelogos que nunca
han tomado en serio la premisa de que el desarrollo trae armona
internacional y reduce los conflictos entre las clases sociales. A juicio
de stos, a menos que sea por ofuscacin por qu habra nadie de
esperar que los Estados existentes, que son instrumentos de las clases
sociales dominantes o de los centros de poder imperialistas, intro
duzcan estilos de desarrollo orientados al bienestar humano y a la
justicia social? Puede un enfoque unificado ser algo ms que la iden
tificacin de las clases sociales capaces de transformar la sociedad y
el Estado, y la formulacin de estrategias polticas destinadas a estas
clases? El mecanismo oficial de los estudios, reuniones y declara
ciones para la orientacin social del desarrollo, no merece acaso el
viejo sarcasmo de que las clases dominantes haran cualquier cosa
por el pueblo salvo dejar de cabalgar en l?
Al mismo tiempo, el eclecticismo del dilogo internacional, la
heterogeneidad de los regmenes que en l participan, la marcada
insatisfaccin respecto de lo hecho en nombre del desarrollo y la
bsqueda de innovaciones de poltica estn desdibujando la lnea
que separa la ideologa desarrollista de la revolucionaria. Las realida
des del mundo, demasiado duras como para disimularlas en informes
cautelosos, presionan continuamente a las organizaciones internacio
nales para que cuestionen radicalmente su credo anterior, en tanto
que la continuidad institucional, los intereses creados por los progra
mas en marcha y las diversas presiones que se ejercen sobre ellas, las
obligan permanentemente a echar vino nuevo en odres viejos, a
suponer que prcticamente todos los Estados tienen buenas inten
ciones y que, en ltimo trmino, casi todas las posiciones ideolgicas
son conciliables. As, las formas de accin social surgidas dolorosa
mente de las luchas revolucionarias libradas en determinadas socie
dades nacionales se analizan como si se tratara de prescripciones
interesantes que podran adoptarse a voluntad por cualquier r
gimen, en combinacin con una seleccin de instrumentos ms tra
dicionales de accin social.
Puede suceder que el investigador se encuentre en una posicin
incmodamente eclctica por razones distintas a este sesgo institu
cional. En sus manifestaciones reales en el mundo actual el Estado
obviamente dista mucho de ser la entidad nacional, altruista y aut
noma que comnmente suponen las deliberaciones internacionales
y las recetas de desarrollo. Cualquiera sea la forma en que se lo
10 INTRODUCCIN

interprete, el desarrollo no siempre es la preocupacin central de


los grupos que controlan el Estado. Al mismo tiempo, en muchas
sociedades nacionales, el Estado de pronto afirma un grado de auto
noma y de aparente capacidad de influir en el curso de las trans
formaciones nacionales y econmicas que no podra haberse previsto
al analizar el equilibrio en que se encontraban las fuerzas sociales
internas o el lugar que ocupaba el pas dentro del orden internacio
nal. Esta tendencia se acenta a medida que el orden internacional
mismo va de crisis en crisis, y que se rompen o someten a tensin
excesiva los antiguos vnculos de dominio y dependencia. En lo que
toca al desarrollo, para bien o para mal, el voluntarismo aparece en
el primer plano en sociedades nacionales muy distintas y bajo li
derazgos extremadamente diferentes. Los agentes que procuran ma
nipular al Estado, dentro de los lmites obvios fijados por la historia,
los recursos, las estructuras de poder y los prejuicios ideolgicos, hacen
valer su derecho de encauzar a sus respectivas sociedades por nuevas
sendas. Su eleccin, cualesquiera sean sus intenciones, no conducir
necesariamente a estilos de desarrollo que materialicen los valores
de bienestar humano y de justicia social. En la actualidad, la con
solidacin de regmenes tecnocrticos que imponen con xito al
menos por un lapso prolongado estilos de desarrollo que postergan
tales objetivos hasta un futuro remoto, o que simplemente obligan
a la poblacin a aceptar la afirmacin de los agentes de que estn
en vas de materializacin, es una posibilidad inquietante. Debe
llegarse a la conclusin de que las situaciones estructurales en que
se encuentran los agentes harn que sus decisiones cualesquiera
sean resulten insatisfactorias desde el punto de vista de la justicia
social, y de que a lo ms sus polticas pueden promover la sumisin
del pueblo a sistemas de explotacin que con el tiempo han de
perecer? El autor confiesa que no es capaz de dar a esta pregunta
una respuesta que le satisfaga.
Los otros enfoques polticos del desarrollo no parecen ms pro
metedores. Los esfuerzos por identificar las clases sociales capaces
de transformar las sociedades e idear estrategias adecuadas a su papel
no han tenido un xito incontrovertible. No es vlido contraponer
los verdaderos defectos y simulaciones que como agentes de desa
rrollo exhiben los Estados existentes, con las expectativas revolucio
narias milenaristas que posponen para despus del gran aconteci
miento'las definiciones sobre la forma de realizar el desarrollo. Los
que proponen tales enfoques comnmente se van al extremo opuesto
al de los predicadores de recetas desarrollistas, porque pasan por alto
el problema prctico de cmo construir estilos de desarrollo que
INTRODUCCIN 11
correspondan a sus valores cuando el poder haya pasado a manos
de las fuerzas sociales que realmente desean tal desarrollo.1 La lucha
de clases es algo real y no puede darse por descontada la posibili
dad de que en ciertas coyunturas las clases cuyos intereses son con
trarios al orden existente desempeen el papel que se espera de
ellas, pero los hechos sugieren que la capacidad de estas clases
de actuar coherentemente seguir siendo ms dbil y su dependencia
del Estado ms fuerte que lo que admitiran los idelogos que aspi
ran a movilizarlas. Los captulos que siguen se refieren reptidamente
al tema de la participacin popular creadora como elemento esencial
de cualquier estilo de desarrollo que sirva a los valores del bienestar
humano y de la justicia social, pero en la prctica tal participacin
ha sido huidiza y efmera, tanto para las estrategias de desarrollo
dominadas por el Estado como para los revolucionarios.
Los captulos del presente trabajo aparecen en orden inverso a
aquel en que se escribieron, y sitan en primer plano los esfuerzos
ms recientes del autor por escalar la torre de Babel del desarrollo.
Los captulos ix y x escritos en 1966 y 1967, son intentos de rela
cionar las prescripciones internacionales de accin pblica en dos
sectores la educacin y la seguridad social con las estructuras so
ciales caractersticas de Amrica Latina, mostrando el choque entre
los objetivos ideales y las presiones heterogneas existentes en el seno
de las sociedades, y sugiriendo ciertas tcticas para acercar ms el
ideal a la realidad. Los captulos vn y vm se ocupan de las esferas
ms amplias y menos delimitadas de las polticas relacionadas con el
crecimiento y la distribucin en el espacio de la poblacin nacional.
En el debate internacional, estas esferas han estado particularmente
sujetas a la exaltacin de los objetivos y a prdicas catastrofistas que
guardan muy poca relacin con lo que los regmenes nacionales la
tinoamericanos han deseado o procurado hacer al respecto. El cap
tulo vi confronta el desalentador historial de la planificacin formal
como instrumento de desarrollo, y los intentos por mejorar el ren
dimiento a travs de la incorporacin de nuevos contenidos bajo el
rtulo de planificacin social. Los captulos iv y v se prepararon
como contribucin a un proyecto conjunto en que la Secretara de la
Comisin Econmica para Amrica Latina cooper con el Instituto
de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social
y la Divisin de Desarrollo Social de las Naciones Unidas, en la bs
queda de un enfoque unificado para el anlisis y la planificacin
1 Las propuestas de Oscar Varsavski, Proyectos N acionales (Ediciones Peri
feria, Buenos Aires, 1971) y Estilos Tecnolgicos (Ediciones Periferia, Buenos
Aires, 1974), son interesantes excepciones a esta generalizacin.
12 INTRODUCCIN

del desarrollo.2* En ellos se procura exponer y clasificar, en forma


objetiva, las heterogneas estructuras y coyunturas sociales y polticas
y los vnculos entre el centro nacional (o Estado) y la unidad social
que deben tenerse presentes para que el enfoque unificado pueda
resultar operativo. Estos captulos son particularmente vulnerables a
la crtica, pues pretenden abarcar un aspecto muy amplio de fen
menos nacionales y locales sin suficiente asimilacin de la gran can
tidad de escritos tericos y estudios empricos existentes sobre la ma
teria, y sin adoptar posiciones tericamente integradas sobre la
naturaleza de los factores causales bsicos (en especial, las relaciones
de produccin y el funcionamiento del orden internacional). La in
tencin fue demostrar a quienes procuraban dar respuestas tecno-
crticas o utpico-normativas a las preguntas planteadas por el pro
yecto de investigacin, lo inasibles que resultan algunas caractersticas
del mundo actual que de lo contrario se habran pasado por alto.
Los captulos n y m son derivaciones personales del proyecto sobre
el enfoque unificado, en los que el autor hizo uso de su experien
cia para explicitar la confusin de valores, de imgenes de la sociedad
humana y de orientaciones para la accin que persisten en los deba
tes internacionales sobre el desarrollo, y sugerir algunas razones de
esta persistente confusin.
Los captulos escritos en los aos sesenta conservan ciertos lugares
comunes sobre el desarrollo proveniente de la sapiencia tradicional,
que el autor ha procurado eliminar de sus trabajos ms recientes, as
como un respeto residual ante la aparente capacidad de los econo
mistas de cuantificar y explicar las caractersticas centrales del de
sarrollo. Como declaraciones recientes que en otros aspectos desa
fan radicalmente las ideas tradicionales sobre el desarrollo siguen
aceptando lugares comunes anlogos, y como stos son sntoma de
renuencia o incapacidad de las instituciones para enfrentar a cabali-
dad lo que significa el hecho de que en la realidad los procesos de
crecimiento econmico y cambio social no han respondido a las es
peranzas cifradas en ellos, quiz valga la pena sealarlos aqu, pese
a que algunos se analizan ms adelante en distintos contextos:
a ) La conciencia creciente o el reconocimiento cada vez ms

2 Las principales conclusiones a que ha llegado hasta ahora este proyecto


aparecen en el informe del Secretario General de las Naciones Unidas, titulado
Informe sobre un enfoque unificado para el anlisis y la planificacin del
desarrollo (E /C N .5 /4 7 7 , fechado el 25 de octubre de 1972). Las preocupa
ciones que dieron origen al proyecto se analizan en L a planificacin y el desa
rrollo socio-econmico unificado: Nuevos horizontes , R evista Internacional de
D esarrollo Social, N 9 3, Naciones Unidas, Nueva York, 1971.
INTRODUCCIN B
amplio. Estas expresiones se cuentan entre las frmulas ms anti
guas y explotadas en los documentos sobre problemas sociales, y
estn bien representadas en discusiones acerca de otros aspectos
del desarrollo. Por lo general expresan la esperanza del que las uti
liza de conferir un aura de consenso a su propia conviccin de que
debera hacerse algo, eludiendo a la vez la identificacin de los agen
tes capaces de actuar con eficacia y dispuestos a hacerlo.
b) La advertencia de que sobrevendr una catstrofe, a menos
que el orden internacional o las sociedades nacionales se transfor
men rpidamente. Estas frmulas, estrechamente relacionadas con
la conciencia creciente, estn dirigidas a los centros de poder y ri
queza para persuadirlos de que conviene a sus propios intereses en
cabezar o al menos aceptar reformas profundas y renunciar a sus
privilegios. A estas alturas los centros de poder ya estn bastante
habituados a apoyar de labios afuera la importancia de las adverten
cias, pero en el fuero interno probablemente siguen pensando que
pueden evitar pagar el precio de cualquier catstrofe que sobreven
ga, y que las opciones ofrecidas no son convincentes ni convenien
tes. La experiencia indica que tanto las sociedades nacionales como
el orden internacional pueden seguir funcionando, aunque sea en
forma irracional e injusta, modificando pero no transformando es
tructuras cuyo colapso inminente se ha pronosticado durante mu
chos aos, e incluso que tales estructuras pueden reconstituirse des
pus que se ha producido la verdadera catstrofe.
c) Empleo de la segunda persona del plural para indicar que quien
se expresa as se atribuye la representacin de todos los hombres de
buena voluntad, o de las masas que no aceptan seguir siendo vctimas
de la pobreza y de la explotacin. Este uso del nosotros se desta
ca de manera especial en las discusiones de grupos asesores y confe
rencias internacionales semioficiales y extraoficiales en que se parte
de la base de que quienes constituyen ese nosotros (trmino que
abarca a las autoridades, a los cientficos sociales, a la opinin p
blica y a los pobres) comparten percepciones y exigencias que en
realidad pareceran subversivas a algunas de las partes en cuyo nom
bre se habla, inadecuadas e ingenuas a otras, e incomprensibles a las
masas a quienes preocupa la supervivencia ms que el desarrollo.
d) La personificacin de pases como actores, por ejemplo, en
la afirmacin de que los pases tienen derecho a elegir estilos
de desarrollo autnomos y originales. La estructura de las organiza
ciones internacionales integradas por Estados oficialmente soberanos
hacen de esto una ficcin inevitable, pero oculta la realidad, que suele
aparecer con bastante claridad en otros pasajes de las mismas deca-
14 INTRODUCCIN

raciones, de que si de hecho se eligen estilos de desarrollo, la eleccin


la hacen fuerzas sociales organizadas dentro de los pases, que deben
procurar imponer su eleccin al resto de la sociedad nacional me
diante la persuasin, la neutralizacin o la fuerza, y que deben
maniobrar dentro de las limitaciones impuestas por el lugar que
ocupa el pas dentro del orden internacional.
e) Clasificacin de los pases personificados en dos grupos: ricos
y pobres, desarrollados y en desarrollo, centrales y perifricos, etc.
Tal clasificacin corresponde a ciertas caractersticas reales del orden
internacional, y posee utilidad instrumental porque promueve la ac
cin conjunta de los pases en desarrollo o pobres; sin embargo,
induce a error al menos en dos aspectos importantes: i) estimula el
supuesto de que cada grupo de pases es homogneo en sus caracte
rsticas esenciales, y tiene intereses y problemas comunes. De hecho,
ambos grupos son sumamente heterogneos y lo son cada vez ms
en lo que toca a las estructuras de poder, ideologas, recursos bsi
cos, estructuras de poblacin y papel que desempean dentro del
orden internacional. Las frmulas que suponen que los pases po
bres y los pases ricos pueden adoptar posiciones uniformes unos
frente a otros, sea de cooperacin o de confrontacin, ocultan la
complejidad de las verdaderas opciones en los alineamientos y la exis
tencia de vnculos establecidos por razones de defensa propia o de
explotacin de otros pases. Esto ha sido reconocido, en forma no
muy satisfactoria, en los intentos por identificar una clase de pases
muy pobres o de menor desarrollo econmico relativo, que tie
nen especiales necesidades y derechos a asistencia. (La clasificacin
optativa de los pases en pases desarrollados capitalistas, pases
desarrollados socialistas y Tercer Mundo tampoco es satisfac
toria, pese a que en las pginas siguientes suele utilizarse la expresin
Tercer Mundo a falta de otra mejor.) Los captulos m y iv es
peculan sobre los criterios para clasificar las sociedades nacionales
de acuerdo con su capacidad de iniciar determinados estilos de des
arrollo, pero el autor duda que exista una tipologa confiable como
pauta de lo que puede hacer o har una sociedad determinada; ii) La
divisin de los pases en dos tipos, del mismo modo que la frmula
nosotros, lleva a suponer que en los pases pobres las fuerzas
sociales dominantes comparten la pobreza, o al menos la determina
cin de hacer algo al respecto. De hecho, los voceros de la mayora
de los pases pobres no tienen motivos personales para envidiar el
ingreso y la forma de vida de sus equivalentes de los pases ricos, y
esto, como lo demuestran los comentarios de prensa de estos lti
mos, debilita la credibilidad de sus llamados a establecer un nuevo
INTRODUCCIN 15

orden econmico internacional. Los mismos informes internaciona


les que personifican a los pases pobres y atribuyen a sus dirigentes
la decisin de eliminar la pobreza muestran que por lo general el
aumento de la riqueza de tales pases y de la capacidad operativa
de sus gobiernos no tiene efectos positivos en la pobrezajle las ma
sas, y que efectivamente son otras las prioridades para la distribucin
de la riqueza adicional y los usos del poder. En realidad, el estilo de
desarrollo predominante y la nueva divisin internacional del trabajo
parecen requerir, an ms que las anteriores relaciones centro-peri
feria, que se perpeten las distribuciones altamente desiguales del
ingreso en los pases pobres.8
La validez o pertinencia de las exploraciones que se realizan en
los captulos siguientes dependen de la hiptesis de que el pensar
de nuevo el desarrollo que se observa hoy en el plano internacional,
no es del todo un engao condenado por las posiciones societales o
institucionales de sus campeones a ofrecer soluciones que siempre
sern insuficientes y tardas; pero que inevitablemente ir insinun
dose un elemento de evasin, a impulsos de la necesidad consciente
o inconsciente de sus defensores de aparecer confrontando valiente
mente los desafos que e realidad estn eludiendo. Si las investi
gaciones inducen a algunos de los agentes potenciales del desarrollo
a reflexionar ms sobre lo que hacen y a preguntarse si deberan ha
cer otra cosa, habrn cumplido su propsito. Las ideas aqu presen
tadas han surgido de dilogos y crticas recprocas de trabajos entre
el autor y sus colegas de la Comisin Econmica para Amrica La
tina, el Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Social y otros rganos de la Secretara de las Naciones
Unidas. Las personas que han contribuido al debate son demasiado
numerosas como para que sea posible singularizarlas como expresin
de reconocimiento del autor. Ninguna de ellas estara totalmente de
acuerdo con los resultados, y algunos discreparan respecto de varias
cuestiones fundamentales. Las instituciones mismas han recogido
en sus propios estudios del desarrollo una parte importante de las
ideas expuestas en este volumen, pero no tienen ms responsabilidad
por el conjunto de estas ideas, que el haber ofrecido el ambiente
propicio para la interaccin de criterios y haber sealado tareas que
despertaron el inters del autor.

* Celso Furtado presenta este argumento con especial claridad en O m ito do


desenvolvimento econm ico, Pax e Terra, Ro de Janeiro, 1974.
II. Desarrollo: imgenes, concepciones,
criterios, agentes, opciones
1. iMGU ^ h'EL DESARROLLO
H ace ms de 25 aos que los dirigentes polticos de la mayora de
los pueblos vienen apoyando la idea del desarrollo como tema
central de la poltica gubernamental, y afirmando que todos los pue
blos tienen el derecho a desarrollarse y tambin la capacidad para
hacerlo. Tericos y prcticos, de los orgenes ms variados, han ex
plorado las bases y repercusiones de esta posicin, que se ha popula
rizado por diversos medios. Miles de especialistas han llegado a
derivar del desarrollo su medio de vida.
Esta prolongada preocupacin por el desarrollo no ha acercado el
mundo a un consenso definitivo sobre qu es el desarrollo ni sobre
cmo debe alcanzarse; sorprende que diferentes concepciones y en
foques sigan coexistiendo e interpenetrndose, sin verse afectados
por las demostraciones que, de su mutua incompatibilidad o de su
incongruencia con la experiencia, se hacen en numerosas publicacio
nes polmicas y crticas. Casi ninguna de las ideas sobre el desarrollo
que estaban en boga hace 25 aos ha sido desacreditada definitiva
mente a juzgar por la frecuencia con que aparecen en las declara
ciones de poltica pero junto a ellas han surgido ideas muy diferen
tes, muchas de las cuales se derivan de interpretaciones del cambio
societal vigentes mucho antes de que la expresin desarrollo salta
ra al primer plano. Las circunstancias en que se realiza el debate
internacional en tomo al desarrollo promueven el eclecticismo, la
fcil aceptacin de novedades superficiales, la indecisin ante opcio
nes definidas y el olvido de la experiencia pasada. De hecho, el
debate consiste en gran medida en afirmaciones rituales o en un
dilogo de sordos.
De este debate pueden deducirse varias concepciones del desarro
llo y enfoques radicalmente diferentes. Las diferencias se centran
en tomo a las cuestiones siguientes: a) imgenes del orden interna
cional y de su papel en el desarrollo nacional; b) imgenes de las es
tructuras sociales nacionales existentes y de las relaciones de poder;
c) imgenes teidas de apreciaciones valorativas sobre la sociedad
futura que se espera que surja del proceso de desarrollo; d) naturaleza
de los agentes en que se confiar para que dirijan o impulsen el
desarrollo; e) opciones que tienen los agentes al tratar de avanzar
desde el presente insatisfactorio hacia el futuro preferido. Lgica-
[ 16 ]
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 17

mente, las concepciones y enfoques adoptados respecto de estas dos


ltimas cuestiones deben derivar de los adoptados en relacin con
las tres anteriores. En la prctica pueden no corresponder muy es
trechamente.
La primera cuestin sugiere tres imgenes posibles de las relacio
nes internacionales en cuanto al desarrollo: una procesin, una pi
rmide viviente y una carrera hacia un pozo sin fondo.
La primera imagen ha presidido las actividades de los organismos
burocrticos y de investigacin internacionales; de asesores y promo
tores profesionales; de los informes, resoluciones y recomendaciones
dedicados a la proposicin de que los gobiernos son entidades racio
nales, benvolas y consecuentes, ansiosas de progresar hacia el des
arrollo, la modernizacin y la justicia social slo con que se les
diga cmo hacerlo; y de que en algn lugar existe la Verdadera Sen
da, que se les puede sealar. Que los manuales producidos por los
mecanismos internacionales aparentemente no los hayan puesto en
esa buena senda todava, significa que debe haber faltado alguna ins
truccin esencial. De esta manera los manuales para el desarrollo se
vuelven cada vez ms complicados y omnmodos. Se magnifica la
planificacin como una entidad mstica que resolver todos los pro
blemas una vez que se la conciba correctamente: la planificacin
debe prestar ms atencin a ...; la planificacin debe ser omn
moda...; la planificacin establece..., permite..., dispone...,
como lo expresan las frmulas de los informes internacionales. La
suposicin de racionalidad y benevolencia efectiva o potencial de los
gobiernos vincula a los pases de altos ingresos con los de bajos in
gresos en la bsqueda del desarrollo. Si aqullos no han hecho to
dava lo suficiente por ayudar a stos, lo harn tan pronto como se
les demuestre en forma convincente que tanto su deber como su
inters lo aconsejan.
La concepcin del desarrollo es lineal. Se resume en la consigna*
de cerrar la brecha. Imaginemos una procesin desordenada de
pases. Los primeros avanzan cmoda y confiadamente, ya dentro-
de las fronteras de la Tierra Prometida. Unos pocos pases en el
medio marchan rpidamente, intentando vencer la fatiga y hacer
caso omiso del hambre y los pies adoloridos, viendo cmo comienza
a estrecharse la distancia que los separa de los primeros. Un mayor
nmero de pases, .ms pequeos y ms dbiles, se distancian cada-
vez ms de la vanguardia, mientras envan desesperados mensajes;
hacia la cabeza de la columna: Cumplan con su deber: aydennos
a marchar ms rpidamente. Algunos gritan y se desgarran la piel
de frustracin; unos pocos se han detenido en una apata desespe
18 DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS

rada. Los manuales generalmente critican algunas de las medidas


tomadas por los primeros en el pasado; el costo humano fue inne
cesariamente elevado. Sugieren atajos basados en esta experiencia,
pero en lo principal suponen no slo que la direccin tomada por la
vanguardia era la correcta para sus propios intereses, sino tambin
que es conveniente y posible para los seguidores.
Sugieren la segunda imagen las opiniones de muchos socilogos y
estudiosos de la ciencia poltica, y de algunos economistas, que re
chazan o desestiman el clamor por manuales de desarrollo umversal
mente aplicables, y que ponen en duda la capacidad de la mayora
de los gobiernos nacionales, y del propio orden internacional, para
generar procesos que justifiquen las esperanzas que se han puesto
en la expresin desarrollo. Desde este punto de vista, los procesos
de desarrollo seguidos por los pases que actualmente tienen altos
ingresos no son vlidos hoy para el resto del mundo, salvo muy con
tadas excepciones. En realidad, los pases de altos ingresos han po
dido desarrollarse en gran medida gracias a su capacidad para
explotar y dominar a los dems, y con distintas apariencias esto sigue
siendo verdad hoy da. Mientras perduren sus actuales estructuras
econmicas y polticas, son incapaces por naturaleza de ayudar a los
dems pases a que los alcancen. Los modelos que ofrecen atraen al
resto del mundo a un callejn sin salida, debilitando la capacidad
nacional de tomar las decisiones necesarias para un desarrollo autn
tico y autnomo.
Por tanto, el sistema mundial est representado por una pirmide
viviente, en vez de una procesin: los pases que estn en la cima
son capaces de subir cada vez ms porque descansan sobre los hom
bros de los que estn debajo. Como la pirmide es una estructura
viviente, se halla en continuo movimiento: los que estn abajo in
tentan encaramarse o escapar, y los que estn arriba intentan mania
tarlos en su lugar mediante combinaciones cambiantes de fuerza y
engao, amenazas e incentivos. Los que estn arriba se apoyan unos
en otros, pero al mismo tiempo cada uno trata de levantarse sobre
los hombros de los dems. De vez en cuando una gran convulsin
estremece toda la pirmide, cuando la competencia en la cima se
vuelve violenta y aumentan las oportunidades que tienen los de aba
jo de subir o escapar. Para los que ahora estn cerca de la base de la
pirmide, el desarrollo presupone la destruccin de toda la estruc
tura y su remplazo por relaciones igualitarias y cooperativas entre
las unidades. Esta imagen piramidal del sistema internacional suele
acompaar a una imagen semejante de las estructuras de poder den
tro de las unidades. Puede o no concluirse que los patrones de con
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 19

sumo y produccin de los pases que estn ahora en la parte superior


de la pirmide son inalcanzables o inconvenientes para el resto; en
todo caso, se espera un mayor nfasis en el control gubernamental
de la produccin, en formas colectivas de consumo y en la distribu
cin equitativa de bienes y servicios como resultado de la transfor
macin de las estructuras piramidales nacionales e internacionales.
Cobra rpidamente importancia una tercera imagen que niega
premisas fundamentales comunes a las otras dos respecto de la via
bilidad y conveniencia del aumento a largo plazo de la produccin
y el consumo y de la capacidad ilimitada de la innovacin tecnol
gica para resolver problemas. Los recursos naturales son finitos; la
alteracin del medio ambiente que es inseparable de cualquier es
fuerzo prolongado por aumentar los niveles de produccin y consu
mo de una poblacin mundial que crece cada vez ms lleva al desastre
ecolgico; la esperanza de que las sociedades de bajos ingresos ten
gan alguna vez recursos y capacidad productiva suficientes para al
canzar los niveles actuales de bienestar material de las sociedades de
altos ingresos es absurda; stas perecern y arrastrarn al resto de la
humanidad con ellas si no transforman sus propias expectativas y
modos de vida. Esta imagen, planteada primeramente por especia
listas en demografa y en ecologa, se est difundiendo entre la opi
nin pblica informada con gran rapidez, ayudada por la notoriedad
cada vez mayor de subproductos no deseados del crecimiento econ
mico y demogrfico. En otros medios, especialmente en la opinin
pblica de las sociedades que ms pugnan por cerrar la brecha o
encaramarse en la pirmide, crea, como es natural, frustracin y re
chazo intensos.
Segn este diagnstico, la procesin se dirige no hacia la Tierra
Prometida, sino hacia un pozo sin fondo. La lucha piramidal tiene
lugar sobre arena movediza, la que tragar a todos los participantes
tanto ms rpidamente cuanto ms se esfuercen por subir. La nica
esperanza es detener la procesin o la lucha, estableciendo priorida
des completamente diferentes para la actividad humana, logrando
que el crecimiento demogrfico sea de cero, cuidando los recursos y
subordinando la produccin y el consumo a la mantencin de un
equilibrio ecolgico que sea viable a largo plazo.
Estas tres imgenes resumen una gran variedad de corrientes de
opinin, muchas de ellas antagnicas entre s. El primer bando
cuenta con partidarios que van desde los creyentes fervorosos en la
planificacin economtrica y en la elevacin al mximo de la inversin
productiva, hasta profetas y promotores del desarrollo de los recur
sos humanos, el desarrollo de la comunidad, la motivacin por
20 DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS

los logros, etc. El mnimo comn denominador es la fe en la ra


cionalidad y benevolencia potenciales de los gobiernos nacionales y
del orden internacional. En el segundo bando forman desde varias
escuelas de marxistas revolucionarios que aspiran a la transforma
cin simultnea del orden internacional y del control nacional de
los medios de produccin como requisitos previos para el desarrollo
equitativo a escala mundial hasta realistas preocupados por las
posibilidades de supervivencia, de maniobra y de aumento de la ca
pacidad de negociacin nacionales o de clase, dentro de estructuras
de dominacin y dependencia que se consideran inherente y perma
nentemente paralizantes e inequitativas. El mnimo comn deno
minador es la preocupacin por cuestiones de poder y por la identi
ficacin de fuerzas sociales capaces de dirigir el desarrollo. En el
tercer bando militan desde quienes creen que pueden surgir y sur
girn sociedades humanas ms felices y ms creadoras sobre la base
de una transformacin de los valores actuales, hasta profetas de la
hecatombe inevitable de toda la raza humana. El mnimo comn
denominador es el rechazo de la viabilidad y de la conveniencia de
continuar aumentando indefinidamente la poblacin y la produccin.
An predomina el primer bando en el campo de las declaraciones
internacionales, pero con muchos indicios de estar perdiendo confian
za en s mismo y de estar contaminndose cada vez ms con preocu
paciones emanadas de los otros dos bandos. El eclecticismo y el
ansia de satisfacer todos los intereses capaces de hacerse or en las
reuniones internacionales, caractersticos de este campo, lo hacen
vulnerable a esa contaminacin. Cada vez se insta ms a los gobier
nos a hacer cosas diferentes y a hacerlas mejor que en el pasado. Los
portavoces oficiales denuncian la corrupcin, el burocratismo, la dis
tribucin desigual y la dependencia extema, y prometen que sus
respectivos gobiernos enmendarn rumbos. Las declaraciones sobre
la necesidad de hacer frente a las realidades de poder internacionales
y nacionales, de buscar apoyo sobre la base de los intereses de deter
minadas clases en determinadas polticas de desarrollo, aparecen
incluso en los prembulos de los planes de desarrollo econmico.
Comienza a reconocerse oficial y expresamente, por mucho que este
reconocimiento sea a regaadientes, lo indispensable de limitar la
poblacin y conservar los recursos, as como los peligros y la futili
dad de producir por producir.
Hay lmites claros a la capacidad de las organizaciones interguber
namentales o de los gobiernos nacionales para analizar lgica y ob
jetivamente las consecuencias de las muchas variantes de las tres
imgenes y escoger en consecuencia un marco poltico armnico. Es
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 21

tarea difcil para los especialistas en estudios sobre el desarrollo, cuyo


status depende de la realidad de algo identificable como desarrollo,
sobre el cual puedan aconsejar tilmente a los gobiernos, y efectuar
investigaciones orientadas a la formulacin de polticas. Es tarea
an ms difcil para los dirigentes polticos y para los administrado
res. Qu suceder si el Estado, tal como est constituido ahora en
los pases ricos y en los pobres, es incapaz por naturaleza de llevar
adelante el desarrollo de los pases pobres mediante la accin ra
cional, benvola y planificable, o si lo que hasta ahora se ha conside
rado desarrollo lleva al desastre? Qu funcin le quedar al terico
y al asesor del desarrollo? A quin deber asesorar, si ha de hacerlo?
Puede abrigar la esperanza de formular concepciones o criterios de
desarrollo que correspondan a procesos de cambio reales, viables y
convenientes; que sean susceptibles de intervencin gubernamental
racional en pro del bienestar humano, y que sean inteligibles, por lo
menos como base para discutir posibles lneas de accin, para per
sonas cuyo punto de vista sufre la influencia de alguna de las tres
imgenes?

2. C oncepciones, valores y criterios para estilos de desarrollo

En los primeros aos de la preocupacin internacional por el des


arrollo sus proponentes daban por supuesto casi universalmente, con
diversos grados de nfasis y de disposicin a admitir la importancia
de otros factores, que su elemento central consista en elevar la pro
duccin por habitante, principalmente mediante la industrializacin,
y que esto requera la elevacin al mximo de la tasa de inversin
productiva. Este punto de vista supona explcita o implcitamen
te que los pases industrializados de altos ingresos del mundo son
desarrollados, que sta es una situacin envidiable, y que el resto
del mundo puede alcanzarla. Los proponentes del desarrollo po
dan tener dudas respecto de la capacidad de los pases menos favo
recidos para desarrollarse mediante la industrializacin, pero como
la nica otra posibilidad pareca ser que siguieran siendo pobres y
atrasados, estas dudas, en la atmsfera de consenso sobre el derecho
universal a desarrollarse, se excluan del debate pblico interguber
namental.
En la actualidad esta concepcin del desarrollo ha sido criticada
tan repetidamente y desde tantos puntos de vista que prestarle ma
yor atencin sera como hacer lea del rbol cado. Pese a todo, si
gue porfiadamente vigente en los puntos de vista de muchos diri
gentes polticos, planificadores y empresarios y el considerarla como
22 DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS v

una opcin real que debe refutarse condiciona la forma en que otras
corrientes de opinin buscan concepciones ms satisfactorias de des
arrollo. Su argumento consiste en que la bsqueda exclusiva de un
objetivo de crecimiento econmico ha resultado contraproducente.
En realidad, los ltimos 25 aos ofrecen muy pocos ejemplos con
vincentes de pases que hayan sido capaces de una bsqueda exclusiva
del crecimiento econmico durante cualquier extensin de tiempo,
aunque puede haber habido muchos dirigentes polticos y planifica
dores que creyeron estar intentndolo. Una bsqueda exclusiva de
ste tipo requiere una combinacin excepcional de fuerza y conti
nuidad del rgimen poltico, de dotacin de recursos y de una co
yuntura internacional favorable. En los pocos casos en que estos
requisitos han estado presentes, la bsqueda exclusiva del crecimiento
econmico no ha sido contraproducente en sus propios trminos, ni
en el de los intereses de los grupos que controlan el proceso, aunque
lo$ resultados estn abiertos a la crtica desde el punto de vista del
bienestar humano y de los valores de equidad y pese tambin a que
cabe dudar de la capacidad de manejar a largo plazo las tensiones
resultantes.
En los ataques contra la identificacin del desarrollo con el cre
cimiento econmico se mezclan comnmente varios tipos de argu
mentos: los costos humanos son demasiado altos; los resultados son
inevitablemente inequitativos; el tipo de sociedad de consumo a
que conduce es indeseable por naturaleza, aunque se alivien las in
equidades; las resistencias societales y las incompatibilidades estruc
turales obstaculizarn o perturbarn el propio crecimiento econmico
a menos que en el modelo de desarrollo se site en primer plano el
cambio de la sociedad; las relaciones internacionales son incompati
bles con la industrializacin acabada de los pases ahora atrasados. A
veces los proponentes de enfoques optativos del desarrollo dan la
impresin de estar inspirados por premisas de valor al rechazar como
criterio exclusivo el del crecimiento econmico pero a la vez pare
cen estar recurriendo a argumentos prcticos para tratar de con
vencer a los dirigentes polticos y a los planificadores de que no dar
resultado. A veces los propios planificadores parten de un intento
por comprender y evitar los obstculos sociales prcticos que se
suponen responsables de la frustracin de sus estrategias de creci
miento econmico, y entonces introducen premisas de valor para
reforzar sus argumentos en favor de los cambios estructurales ne
cesarios.
Las reuniones internacionales recientes dan la impresin de que
los argumentos slo han penetrado superficialmente en el pensamien
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 23

to de los dirigentes polticos y en la opinin pblica de la mayora


de los pases. Persiste la suposicin de que todos los pases enfrentan
una opcin real entre concentrarse en el crecimiento econmico
(imitando las primeras etapas de los pases ahora desarrollados)
o equilibrar el crecimiento econmico (que se supone esencial en
todo caso) con grandes asignaciones de recursos a servicios sociales
y con medidas de redistribucin del ingreso (imitando las etapas
posteriores de los pases ahora desarrollados). Estas suposiciones
son compatibles con cualesquiera de las dos primeras imgenes an
tes descritas, aunque los agentes y las estrategias seran diferentes.
Desde luego que son radicalmente incompatibles con la tercera
imagen, aunque puede observarse una divisin semejante, todava
embrionaria, entre las polticas propuestas que hacen hincapi en
impedir un mayor crecimiento econmico y las que hacen hincapi
en las exigencias de distribucin y bienestar de una sociedad que se
despreocupe del crecimiento econmico.
En la bsqueda de concepciones ms adecuadas de lo que es el
desarrollo y por qu se lo quiere, parece esencial insistir en una dis
tincin clara entre dos usos legtimos de la expresin desarrollo,
pero tambin es necesario mantener en contacto permanente entre
s las interpretaciones derivadas de estos dos usos:
a) El desarrollo consiste en procesos de crecimiento y de cambio
relacionados sistemticamente entre s en la sociedades humanas,
delimitadas por las fronteras de los Estados nacionales, pero adems
interdependientes en alto grado a escala mundial. Estos procesos
tienen muchas uniformidades y secuencias previsibles, pero tam
bin tienen caractersticas nicas en cada pas o sociedad, derivadas
de su historia, sus caractersticas y valores culturales, el tamao de
su territorio y el volumen de su poblacin, su dotacin de recursos, su
estructura de clases y las relaciones internas de poder, su lugar en el
sistema internacional, etc. Cada sociedad tiene una variedad ms
o menos limitada de opciones que le estn abiertas y una capacidad
ms o menos limitada de escoger entre las opciones. En cualquier
momento la capacidad poltica de escoger entre las opciones puede
o no ser compatible con las posibilidades reales de desarrollo, y tanto
la capacidad de escoger como la variedad de posibilidades estn cam
biando permanentemente. En este sentido, la nica alternativa ge
neral al desarrollo es estancamiento o decadencia. En diferentes
momentos el desarrollo puede llegar a ser ms o menos espontneo
o sujeto a decisiones de polticas racionales y a la planificacin; ms o
menos conflictivo o pacfico; ms o menos equitativo o inequitativo;
ms o menos orientado a la inversin o al consumo; ms o menos
24 DESARROLLO: IMAGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS

autnomo o dependiente en el plano nacional. Tambin puede ser


ms o menos susceptible de fracasar a causa de contradicciones in
ternas, o viable a largo plazo, pero no parece haber ninguna razn
adecuada para suponer que culquier patrn nacional de desarrollo
pueda continuar indefinidamente sin agotar sus potencialidades y
enfrentar el fracaso o la transformacin. En este sentido el desarrollo
es inevitablemente desarrollo societal; con fines analticos pueden
tratarse por separado los aspectos econmicos, sociales, polticos y
de otro orden, pero conduce a error considerarlos como diferentes
clases de desarrollo. En principio, los componentes del desarrollo
como sistema pueden determinarse empricamente, mediante el es
tudio de sus interacciones, aunque tal vez no sea plenamente posible
en la prctica. En este sentido, podra justificarse sentar la norma
de que ciertas cosas que acontecen en una sociedad determinada, y
ciertas medidas gubernamentales, quedan fuera del sistema de inter
acciones del desarrollo, o no estn relacionadas con ellas de ninguna
manera que afecte en medida importante al futuro proceso de cam
bio del desarrollo.
b) El desarrollo expresa una aspiracin por una sociedad mejor.
En este sentido, implica opciones derivadas de juicios de valor con
respecto al contenido y las caractersticas de una sociedad mejor.
Tambin implica juicios de valor respecto del derecho de la sociedad
existente a escoger entre esas opciones y a llevar a cabo su decisin
mediante una poltica de desarrollo, por intermedio del consenso
general o por intermedio de agentes que afirman representar los
mejores intereses de la sociedad. Puede suponerse asimismo que
las opciones se consideran viables en vez de utpicas; para cada so
ciedad, deben estar dentro de los lmites fijados por los procesos y
la capacidad de desarrollo en el primer sentido. La concepcin
del desarrollo como una aspiracin orientada por valores brinda un
marco de referencia para aclarar lo que cada sociedad quiere hacer,
lo que puede hacer y cules pueden ser las consecuencias y requisitos
a corto, mediano y largo plazo. Tambin en este sentido el desarro
llo es societal y constituye un sistema de interacciones, pero el con
tenido del sistema est determinado por los valores y preferencias
de las fuerzas dominantes en la sociedad. Todo aquello-a lo que
estas fuerzas asignan gran prioridad es parte de su estilo preferido
de desarrollo, puedan o no advertirse interacciones importantes con
otros componentes del estilo.
Desde un punto de vista internacional, de la distincin anterior
entre dos usos de la expresin desarrollo es posible pasar a las si
guientes proposiciones: ) Los estilos nacionales de desarrollo dife
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 25

rentes son legtimos, posibles y, en realidad, inevitables; ) Todas las


sociedades nacionales tienen la posibilidad de escoger entre ciertos
estilos, pero la variedad de opciones factibles ,es diferente de un pais
a otro; iii) Desde el punto de vista de los valores aceptados intema-
cionalmente, el estilo escogido debe ser compatible con un criterio
mnimo: aumento de la capacidad de la sociedad para funcionar a
largo plazo en favor del bienestar de todos sus miembros; iy) Cada
sociedd enfrenta el desafo de elaborar un estilo de desarrollo que
corresponda a este criterio, mediante la investigacin permanente,
cada vez ms realista e informada, de las opciones de que dispone, y
mediante la elaboracin de los principios y tcnicas correspondientes
para la toma de decisiones; v) La definicin de un estilo de desarro
llo societal no puede estar limitada a complementar los objetivos
relativos al ingreso nacional con un conjunto de objetivos sociales
convencionales y sectoriales cuantificados, aunque estos objetivos
tienen un lugar legtimo en la definicin; vi) No es necesario que las
opciones que lleven a un estilo de desarrollo se estiren para ser am
plias, en el sentido de asignar un lugar a toda forma concebible de
accin pblica y tomar en cuenta las interrelaciones de todo con
todo el resto; el logro de un estilo viable de desarrollo puede reque
rir una capacidad para concentrarse en ciertos objetivos claves en
cada etapa, reduciendo al mnimo la distraccin de recursos y de la
atencin pblica hacia otros objetivos que son deseables en s. Estas
opciones no pueden regirse por derechos aplicables universalmen
te; vii) El acento en una racionalidad cada vez mayor en el diagns
tico y en la toma de decisiones no significa que una sociedad pueda
esperar alcanzar un estilo tecnocrtico de desarrollo completamente
armnico; la opcin siempre ser un proceso poltico; el debate y
el conflicto respecto de las opciones tienen un lugar legtimo en
cualquier estilo de desarrollo aceptable. El resultado puede ser un
estilo coherente impuesto por un grupo dominante nico, o un es
tilo semicoherente surgido de la negociacin y transaccin entre
grupos cuyos objetivos sean fundamentalmente compatibles, o un
callejn sin salida en los casos en que ningn grupo sea capaz de
dominar y las posiciones se hallen demasiado alejadas entre s para
llegar a una transaccin viable desde el punto de vista del desarrollo.
La demostracin de la necesidad de escoger un estilo coherente
de desarrollo y la argumentacin en favor de estrategias para la ac
cin acordes con el estilo escogido suponen la presencia de uno o
ms agentes capaces de comprender la demostracin y de actuar
como se les aconseja. En la prctica, se encuentran mltiples agen
tes posibles con diverso grado de permeabilidad ante esas demostra-
26 DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS

dones y argumentacin, sobre la base de sus valores, de sus precon-


cepdones del desarrollo y de sus intereses inmediatos, y capaces en
diversa medida de emprender la accin pertinente. Estos agentes
posibles tienen razones diferentes para querer el desarrollo, como
lo conciben, y asignan a ste diferentes prioridades dentro de toda
su amplia gama de objetivos. Una demostracin que sea convincen
te para uno de estos posibles agentes puede ser inteligible para otro
e inaceptable para un tercero. Estas notas han insistido en lo absur
do que es dar consejos sobre el desarrollo a una inexistente entidad
armnica, benvola, racional y poderosa interesada exclusivamente
en la manera ms eficaz de impulsar el desarrollo para aumentar el
bienestar humano. Para disipar esta nocin bastara que el lector pen
sara un momento en el juego de diferentes intereses, rigideces, irra
cionalidades y propensiones a eludir las opciones y a preferir la
accin ritual a la accin efectiva en cualquier actividad organizada
en la que haya ingresado.
Los especialistas en ciencias sociales y los planificadores no pue
den monopolizar ni controlar la bsqueda de estilos de desarrollo
nacional ms autnticos y viables orientados por ciertos valores, pero
tampoco pueden limitarse a papeles instrumentales y aceptar como
dadas las directrices para el desarrollo emanadas del liderazgo pol
tico o del consenso popular. Estas directrices jams sern suficien
temente coherentes. En coyunturas relativamente favorables al des
arrollo, el liderazgo poltico que represente los elementos ms
dinmicos de una sociedad determinada ocupar el centro de la es
cena e intentar actuar sobre la base de alguna estrategia de desarro
llo explcita o implcita. Sin embargo, no puede esperarse que se
preocupe slo del desarrollo; su primera preocupacin ha de ser la
de asegurar su propia supervivencia y reforzar su control del poder,
y esto requerir una combinacin de acciones que desde el punto de
vista estricto del desarrollo son en parte no atinentes, derrochadoras
o dainas. El liderazgo poltico puede dejarse seducir por falsas ilu
siones de omnipotencia y estar muy mal informado sobre su verda
dera capacidad. Ms an, el dirigente poltico y el administrador
enfrentan una sucesin de opciones limitadas, en que la eleccin
est en parte predeterminada por los precedentes o por presiones
inmediatas, cuyas consecuencias para un estilo de desarrollo, aunque
se hayan definido las lneas principales del estilo preferido, son obs
curas o ambiguas. Las consecuencias de estas opciones limitadas
no pueden comprenderse en forma adecuada mediante la experien
cia o la intuicin, y son pocas las decisiones que cuentan con aproba
cin unnime ni siquiera dentro de la esfera de liderazgo poltico.
DESARROLLO: IMAGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 27

Por tanto, la labor del especialista en ciencias sociales y del plani


ficador es ayudar a los dirigentes polticos y a todos los interesados
en la poltica gubernamental a tomar las decisiones ms raciona
les, teniendo en cuenta todos los factores pertinentes, en busca de
un estilo de desarrollo que sea viable y aceptable en sus lneas prin
cipales en opinin de ambas partes, y ayudar a reducir la proporcin
de decisiones que son contraproducentes en relacin con el estilo, sin
aspirar a una compatibilidad irrealmente rgida. Difcilmente puede
llevarse a cabo parte importante de esta tarea mientras la monopo
licen especialistas que se comunican mediante una jerga tcnica. Pro
gresar en la medida en que la prctica de pensar en estilos de des
arrollo en las opciones que de ellos derivan y en tcnicas racionales
de toma de decisiones, se difundan entre la direccin poltica, la ad
ministracin pblica y la poblacin en general.
Las tcnicas de planificacin del desarrollo usadas hasta ahora han
hecho importantes contribuciones en este sentido, pero ellas han sido
menores y ms errticas de lo que cabra haber esperado de la im
portancia que se atribuy a la planificacin durante los decenios de
1950 y 1960. No es necesario analizar ahora las razones, pero sin
duda incluyen la despreocupacin por investigar otros posibles estilos
de desarrollo. A falta de esa investigacin, los intentos por ampliar
el contenido y los procedimientos de la planificacin mediante la
incorporacin de objetivos sociales y el establecimiento de meca
nismos de participacin y de organismos locales y sectoriales de pla
nificacin, complicaron el proceso de planificacin sin generar mu
cha participacin autntica en la toma de decisiones ni hacer que
los planes influyesen en forma ms consecuente en los acontecimien
tos. Ms recientemente, se han propuesto y experimentado varias
vas para iniciar la investigacin de estilos de desarrollo, aunque nin
guna de ellas haya tenido an gran influencia sobre la poltica:
a) Deduccin del estilo preferido de desarrollo a partir de lo que
la sociedad (o el Estado) hace en efecto o sostiene estar haciendo,
seguida de demostraciones del grado de factibilidad y coherencia del
estilo, las ventajas y riesgos que entraa, los requisitos para su bs
queda y las contradicciones o incompatibilidades entre elementos.
b) Definicin de varios estilos optativos de desarrollo, que pueden
deducirse de las tendencias existentes en la sociedad nacional o en
otras sociedades, sobre la base de los objetivos declarados del Esta
do, o de preferencias de valor de las personas que emprenden el ex
perimento; cuantificacin de los componentes y requisitos de estos
estilos; demostraciones de su viabilidad o no viabilidad en plazos de
terminados (teniendo en cuenta las necesidades de recursos, los
28 DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS

requisitos de calificacin de la mano de obra, los requisitos financie


ros, las necesidades de importaciones, los requisitos de apoyo poltico
consensual, etc.) y la experimentacin con variaciones de cada estilo
para aumentar el grado de viabilidad. Las posibilidades de experi
mentacin con esta tcnica dependen de la disponibilidad de compu
tadoras capaces de hacer gran cantidad de clculos complicados en
forma barata y rpida.1 Esta tcnica debera ser especialmente eficaz
para demostrar en forma cuantitativa y convincente lo que no puede
hacerse, y que algunos estilos de desarrollo que atraen la opinin
oficial y la popular llevan a un atolladero o al fracaso;
c) Evaluacin del potencial nacional para el desarrollo por inter
medio de tipologas y perfiles de las situaciones nacionales. Esto
representa inicialmente un intento por ir ms all de la identificacin
simplista de nivel de desarrollo con nivel de ingreso por habitan
te, suponiendo adems que todos los pases, ya sean grandes o pe
queos, bien o mal dotados, son capaces de desarrollarse econmica
mente pasando por una serie de etapas previsibles. Esta tcnica puede
llevar a dos clases de indicaciones muy diferentes que hacen a la
poltica:
i) Respecto del equilibrio o desequilibrio interno entre los niveles
y tasas de crecimiento de la produccin, el bienestar y las medidas
gubernamentales en diferentes sectores;
ii) Respecto de la viabilidad de ciertas lneas de desarrollo, en espe
cial la industrializacin, en relacin con los recursos naturales, los
recursos humanos, el tamao del mercado interno, etc. Los resulta
dos de esta tcnica slo pueden ser indicativos: pueden sugerir que
un pas debe prestar ms atencin a algunos sectores de la actividad
gubernamental o descartar ciertas lneas de desarrollo, e indicar cues
tiones que es necesario investigar con otras tcnicas;12
d) Evaluacin de todos los proyectos que requieren asignaciones
de recursos pblicos u otras acciones gubernamentales en relacin con
una lista ponderada de objetivos que se supone representan el esti
lo preferidov de desarrollo, y ordenamiento prioritario de los proyec
tos segn la importancia y el nmero de objetivos a que contribu
yen. Esta tcnica permite hacer evaluaciones optativas, asignando
ponderacin diferente a los objetivos, para ayudar a los polticos que
1 Vase Estilos de desarrollo en Oscar Varsavski y otros, M odelos m ate
m ticos, Editorial Universitaria, S. A., Santiago de Chile, 1971.
2 Entre los organismos que han hecho trabajos en este sentido estn el Insti
tuto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social y el
Centro de Proyecciones Econmicas de la Comisin Econmica para Amrica
Latina.
DESARROLLO: IMAGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 29

toman las decisiones a tener en claro lo que es ms importante para


ellos; los ayuda a superar la desacreditada divisin tradicional entre
los objetivos y medidas econmicos y los sociales, y supone que
todos los proyectos tienen importancia tanto para los objetivos so
ciales como para los econmicos (y polticos) en la medida en que
formen parte del estilo preferido.
Debe reconocerse que cualquiera de estas tcnicas o de otras en
caminadas al mismo fin, si es aplicada objetivamente, llevar a con
clusiones profundamente inquietantes para casi cualquier direccin
poltica nacional, as como para los intereses internacionales com
prometidos en el desarrollo. Parte del arte de gobernar consiste
en impedir que las opciones y limitaciones aparezcan demasiado des
carnadamente. Es improbable que sea bien recibida una demostra
cin de que algunas polticas en que est comprometida la direccin
poltica son incompatibles entre s o con las prioridades generales
sugeridas por el estilo preferido de desarrollo o por las fuentes de
respaldo poltico del rgimen. Menos an lo sera la demostracin
de que el estilo preferido de desarrollo, al que la direccin poltica
presume que su pas tiene tanto derecho como cualquier otro, no es
viable por naturaleza, dadas las caractersticas de ese pas. Es pro
bable que la direccin poltica y la opinin pblica reaccionen recha
zando todo el razonamiento e insistiendo en que el especialista en
ciencias sociales y el planificador den consejos prcticos que indi
quen cmo hacer lo que la direccin poltica quiere hacer.3

3. U na digresin sobre lo prctico


Esta insistencia en propuestas prcticas, contraponindolas con
frecuencia a la teorizacin como una actividad de mucha menos
importancia, cuando no como una franca prdida de tiempo, ha sido
uno de los temas que ms reaparecen en los debates que sobre el
desarrollo tienen lugar en los organismos intergubemamentales. La
exigencia de proposiciones prcticas ha venido de representantes de
todo tipo de pases, aunque presumiblemente con connotaciones dife
rentes. En parte ha reflejado una comprensible impaciencia ante las
discusiones an ms repetidas sobre los derechos humanos uni
versales, divorciadas de toda consideracin prctica de la capacidad
humana y de la voluntad de transformar los derechos en realidades.
Para algunos, la suposicin implcita parece haber sido que ciertos
pases ya saben lo que es prctico sobre la base de su propio xito
y estn listos para compartir recetas prcticas sobre Cmo Desarro
llarse. El problema consistira por tanto en dar a las recetas un sello
30 DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS

internacional de aprobacin y presentarlas al resto del mundo para


que se lleven a cabo bajo la direccin de expertos apropiados. En
otros crculos, prctico parece sinnimo de mgico; hay una su
posicin implcita de que en alguna parte del mundo existen solu
ciones baratas, sencillas e infalibles para todos los problemas, en es
pera de que se las descubra.
Los resultados de esta reiteracin de lo prctico en la labor de
las secretaras internacionales han sido impresionantes en cuanto al
volumen de documentos que pretenden dar asesoramiento prcti
co, y en cuanto a la variedad de programas que se ofrecen como
soluciones, pero han sido bastante precarios, precisamente en efectos
prcticos de desarrollo, lo que ha originado un coro de nuevas
exigencias de propuestas ms prcticas, y frenticas carreras, en
crculo, de los funcionarios a quienes se pide que demuestren su prag
matismo. Grandes temas han surgido y se han inflado y pasado a
segundo plano slo para resurgir con nuevos nombres siguiendo ci
clos de esperanza y desilusin en la prestacin de asesoramiento
prctico, y cada uno de ellos adquiere su propio aparato de pro
mocin e intereses creados: el desarrollo equilibrado, el desarrollo
de la comunidad, la educacin fundamental, la cooperacin, el bienes
tar social, la poltica de ocupacin, la poltica de urbanizacin, la
poltica demogrfica, la ciencia y la tecnologa, etc.3
Lo superficial de la preocupacin por lo prctico resulta espe
cialmente claro en el destino de los estudios internacionales a los
que se han impuesto finalidades prcticas. Hay una desproporcin
constante y notoria entre la importancia que formalmente se ha atri
buido a sus temas, los recursos que se les han asignado, y la atencin
que se presta a sus resultados. Un organismo intergubernamental
pide a su secretara que elabore un informe sobre la forma de satis
facer todas las necesidades humanas y que se lo presente en su prxi-
3 L a siguiente cita da una idea del efecto de este celo prctico en el plano
nacional: Cada mes, casi cada semana, donantes y organismos internacionales
sugieren proyectos, envan expertos, piden informacin, reuniones, medios, viajes
y demostraciones que la administracin local debe manejar de alguna manera.
Los pocos hombres decisivos se ven abrumados por una carga triple: servir a sus
ministros en la serie constante de crisis polticas que tienen tendencia a sufrir
los gobiernos nuevos; ocuparse de los contactos y visitantes internacionales, y
en alguna forma dirigir y llevar adelante las tareas rutinarias de un ministerio
que tendr un programa ms abultado que el que puede manejar su personal
superior. Los retrasos, los errores y los proyectos a medio estudiar no reflejan
slo la ineficacia de los mandos medios, sino tambin un mecanismo guberna
mental enormemente recargado con su propio programa y con los agregados que
le imponen donantes llenos de buenas intenciones (Guy Hunter, "M o demizing
Peasant Societies , Oxford University Press, Londres, 1969).
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 31

ma reunin; media docena de funcionarios se esfuerza por hacerlo, y


el resultado, que cabra esperar que tuviera un recibimiento equiva
lente al brindado a los grandes hitos documentales de la historia
humana, se aprueba o critica tibiamente, y desaparece sin dejar ras
tros en los archivos de los gobiernos y de la organizacin que lo ha
preparado; es recordada rara vez incluso por otros especialistas que
preparan informes prcticos posteriores. Quiz se mencione bre
vemente en los peridicos ms concienzudos cuando aparezca, sin
que las publicaciones acadmicas se tomen la molestia de criticarlo;
slo si contiene estadsticas nuevas es probable que lo citen.
Si el estudio de un enfoque unificado del anlisis y de la planifi
cacin del desarrollo ha de ser algo ms que otra etapa de esta inter
minable bsqueda de lo prctico, debe incorporar una comprensin
clara de que lo prctico depende de las concepciones tericas, de
los juicios de valor y de la comprensin diagnstico del fenmeno
al que se aplicar la accin prctica. Respecto de un tema tan
confuso y polmico como el desarrollo no puede haber nada prc
tico en emitir recetas universalmente aplicables. En algunas circuns
tancias, las soluciones pretendidamente prcticas pueden no venir
al caso o resultar contraproducentes; ms comn incluso es que
sean inaplicables ante la ausencia de cambios en la estructura so-
cietal, en las relaciones de poder y en los valores reales que se eluden
o mencionan tmidamente en los intentos prcticos de asesora
miento internacional. Todos los temas anteriormente enumerados
representan esferas de opcin y decisin que deben formar parte de
todo estilo de desarrollo viable y aceptable, y tal vez hasta sera po
sible llegar a un estilo de desarrollo de esa ndole explorando
todas las consecuencias de cualquiera de ellos. Una visin irnica de
sus altibajos internacionales no significa una negacin de su impor
tancia fundamental. Sin embargo, mientras se les considere un rece
tario prctico, esta importancia potencial no se har realidad, y los
reconocimientos rituales de que todo est interrelacionado con todo
lo dems tampoco servirn de nada.

4. O pciones conducentes a un estelo aceptable y viable


de desarrollo

Las principales esferas interdependientes de opcin que conforman


un estilo de desarrollo se relacionan con la autonoma, la participa
cin, la produccin, el consumo y la distribucin. Si las decisiones
en estas esferas se contradicen mutuamente el estilo no ser viable;
si las decisiones se toman aisladamente es probable que se contradi
32 DESARROLLO: IMAGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS

gan entre s. Desgraciadamente es lo que parece estar sucediendo


en diversos pases cuyos dirigentes buscan ahora deliberadamente ela
borar estilos originales de desarrollo.
La decisin de buscar un estilo autnomo de desarrollo condicio
na la posibilidad de optar en todas las dems esferas. Si el pas acepta
simplemente su lugar en el orden internacional existente puede, en
circunstancias favorables, experimentar un tipo de desarrollo de
pendiente por un periodo prolongado, pero las decisiones relativas
a las principales lneas de produccin y consumo escaparn a su con
trol, y ser incapaz de tolerar formas de participacin que podran
amenazar los patrones de distribucin que se asocian con esas lneas
de produccin y consumo. Al mismo tiempo, ningn pas puede ele
gir la autonoma completa en forma realista. Debe maniobrar sobre
la base de su situacin real dentro del sistema internacional y estar
preparado a sacrificar algunas ventajas concretas si desea aumentar
su autonoma. Es probable que su estilo de desarrollo no sea viable
si intenta combinar un alto grado de autonoma con un alto grado
de dependencia del financiamiento externo y un alto grado de aper
tura a modelos externos de cultura y consumo.
La participacin es una de las esferas de opcin ms complejas.
Plantea las cuestiones difciles de enfrentar con franqueza por los
dirigentes polticos y planificadores de quin est escogiendo, cmo
se imponen las opciones y de si el estilo de desarrollo mira la parti
cipacin principaltnente como un medio o como un fin, como un
componente esencial. Cuando se impone la participacin desde arri
ba, se convierte en movilizacin, en un medio para lograr que se
hagan cosas. Cuando surge desde abajo generalmente se centra en
la distribucin, transformndose tambin para los grupos capaces
de participar en un medio de obtener una mayor parte inmediata de
los frutos del desarrollo. La autntica participacin creadora, la que
intensifica la conciencia que los participantes tienen de los valores,
de los problemas y de la posibilidad de escoger entre opciones, la
que influye en el contenido del desarrollo, la que genera formas
nuevas de hacer las cosas, y que adems protege el derecho de los
participantes a una parte equitativa de los frutos del desarrollo, si
gue siendo una aspiracin escurridiza. Pero la transformacin de
esta aspiracin en realidad puede muy bien resultar en definitiva el
requisito esencial para un estilo de desarrollo que aumente la capa
cidad de la sociedad para funcionar a largo plazo en favor del bienes
tar de todos sus miembros.
Hasta ahora la preocupacin por el desarrollo se ha centrado en
gran medida en la produccin. La aseveracin de que la produccin
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 33

mxima de bienes y servicios equivale al desarrollo, interpretada como


una aspiracin humana digna, sin que importe lo que se produce o
cmo se usa, parece absurda cuando se expresa tan escuetamente. Sin
embargo, no es tan distinta la hiptesis implcita en la mayor parte
de la teora acerca de las opciones de desarrollo, con su empleo del
producto por habitante como indicador principal y su fe en los me
canismos del mercado para garantizar a la postre un final feliz. Aun
antes de que los ambientalistas comenzasen a demostrar que ese
tipo de enfoque puede llevar al desastre a toda la raza humana, haba
sido atacado desde diversos puntos de vista, como se dijo anterior
mente. En consecuencia, las cuestiones relativas a la distribucin y
el consumo han pasado a ocupar un lugar ms prominente an en
los enfoques ms tradicionales del desarrollo econmico.
Escoger lo que se va a producir obliga a decidir de manera conse
cuente cmo se distribuir y quin lo consumir. En los pases cuyos
dirigentes han preferido concentrarse en la produccin de bienes de
capital y que han podido imponer su decisin, las dems opciones
han sido relativamente sencillas, o han podido posponerse: haba
que mantener el consumo particular bajo y relativamente igualitario,
con una expansin parcialmente compensadora de algunos servicios
pblicos, sobre todo de aqullos que se supona podan aumentar la
capacidad productiva de la poblacin. Sin embargo, en la mayora
de los pases que luchan por desarrollarse las decisiones no han sido
consecuentes, y las contradicciones se han vuelto ms agudas al avan
zar la industrializacin sustitutiva de importaciones y adquirir mayor
importancia la poltica de deliberada redistribucin del ingreso.
El deseo de reducir la diferencia entre los ingresos de las masas de
la poblacin y el de las minoras previamente beneficiadas por el
crecimiento econmico ha demostrado ser incompatible con la natu
raleza de los bienes y servicios que se estaban produciendo y con el
funcionamiento actual de las sociedades y economas. Las contra
dicciones han aparecido en forma ms aguda en relacin con los bie
nes duraderos de consumo, la vivienda y la educacin, aunque afectan
a todos los bienes y servicios; tal vez valga la pena examinar ms
detenidamente estos tres ejemplos en este momento.
Se sabe que las etapas ms recientes de la industrializacin de bie
nes de consumo, luego de una etapa inicial de produccin de texti
les, alimentos elaborados, etc., que antes se importaban, han estado
encaminadas en muchos pases a un mercado de altos ingresos para
los bienes duraderos y suntuarios.4 En la medida en que se establecen
4 Vase Anbal Pinto, El modelo de desarrollo reciente de Amrica Latina ,
Revista de economa latinoam ericana, 32, Caracas, 1971.
34 DESARROLLO: IMAGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS

industrias que producen automviles y artefactos elctricos, aumen


tan las presiones pra mantener una distribucin del ingreso que
conserve el mercado para estos productos. Puede ampliarse este mer
cado en alguna medida reduciendo los costos de produccin (gene
ralmente mucho ms altos que en los pases industrializados), produ
ciendo modelos ms pequeos y sencillos, ofreciendo crditos libe
rales y medios para pagar a plazo, etc. Tambin puede ampliarse
aumentando los ingresos de los sectores medios y de los trabajadores
mejor organizados, pero, con la posible excepcin de pases con escasa
poblacin y una gran produccin de petrleo, no hay ninguna po
sibilidad previsible de ampliar el mercado de los bienes duraderos
ms caros de manera que incluya a la mayora de la poblacin. Mien
tras tanto, especialmente en el caso del automvil, la capacidad
gubernamental para controlar la distribucin de divisas y recursos
pblicos internos se ve disminuida por la demanda creciente de in
sumos importados para las industrias y de gastos cada vez mayores en
carreteras. En la medida en que se haga un esfuerzo serio por re
ducir el deterioro ambiental, la contaminacin del aire urbano y la
alta proporcin de accidentes en las carreteras que acarrea el uso
masivo del automvil, la demanda de recursos pblicos crecer an
ms. La disyuntiva resultante es ms irreductible para los regmenes
que dependen del apoyo popular, empeados en un estilo de desa
rrollo que se centra en la distribucin equitativa. Entre las fuentes
de apoyo a estos gobiernos se encuentran precisamente las capas
urbanas que ahora aspiran a formar parte del mercado de bienes du
raderos de consumo, y entre esas capas urbanas se encuentran los
trabajadores organizados que producen los bienes, cuyo medio de
vida se vera amenazado por cualquier cambio radical de los patro
nes de consumo. Ms an, los propios dirigentes polticos y plani
ficadores, por claro que vean el problema, generalmente estn habi
tuados a un estilo de vida moderno que incluye el automvil y
que les hace difcil imponer una poltica de austeridad. Las capas de
la poblacin que podran beneficiarse con un cambio en el patrn
productivo (bicicletas baratas en lugar de automviles, artefactos
elctricos baratos en lugar de refrigeradores y equipos de aire acon
dicionado) estn relativamente desorganizadas y no tienen concien
cia de los problemas.
En el caso de la vivienda, las contradicciones han sido evidentes
desde hace ms tiempo. Se ejerce cada vez ms presin sobre el Es-
dado para que amortice el dficit de viviendas urbanas y financie la
diferencia entre los costos de la vivienda y las posibilidades econ
micas de las familias que la necesitan. Incluso regmenes que no
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 35

se preocupan demasiado de la desigual distribucin del ingreso, han


reaccionado y han justificado sus polticas sealando el angustioso
problema de vivienda que afecta a los sectores urbanos de bajos in
gresos. Tambin se ha ejercido presin sobre el Estado para que
promueva la construccin de viviendas otorgando subsidios o contra
tos a firmas constructoras que utilizan mtodos tradicionales de cons
truccin regidos por los estndares de vivienda imperantes en los
pases de ms altos ingresos, y ofreciendo crditos baratos a las fa
milias capaces de amortizar sus costos de vivienda a largo plazo.
En la prctica, sin embargo, al Estado le es imposible extender
los programas de vivienda de este tipo ms all de los sectores urba
nos de ingresos medianos. Toda la poblacin contribuye a subven
cionar la vivienda de estos sectores, adems de la infraestructura que
la acompaa. Cuando se emprenden programas de vivienda para la
poblacin urbana de bajos ingresos y para la poblacin rural, se hace
a costos muy inferiores por unidad, y generalmente se limitan al
suministro de solares, materiales, viviendas prefabricadas mnimas,
etc. Todo rgimen que dependa del apoyo popular y que se propon
ga distribuir los recursos para la vivienda sobre la base de la necesidad
y a costos unitarios que permitan mejorar las condiciones de vivien
da de la mayora de la poblacin, enfrenta la misma encrucijada
que en el caso de los bienes duraderos de consumo: una poltica de
ese tipo chocara con las expectativas de sus partidarios mejor orga
nizados y tambin con los intereses inmediatos de las empresas de
la construccin y de sus obreros.
En el caso de la vivienda, la poblacin urbana de bajos ingresos
ejerce una demanda vigorosa y bastante unificada que puede trans
formarse en una fuente de contrapresin eficaz en favor de una po
ltica ms equitativa. La promesa de vivienda es uno de los medios
ms efectivos de movilizar apoyo poltico pero esto mismo hace ms
difcil para la direccin poltica actuar en consonancia con su estilo
preferido de desarrollo, dentro de los lmites fijados por los recursos
de que puede disponer. Incluso la ubicacin de las nuevas viviven-
das, por ejemplo, entraa opciones que influirn en el estilo del
desarrollo a largo plazo: Se tolerar la segregacin residencial, por
grupos de ingresos o en otros sentidos? Se favorecer el crecimiento
indefinido de los grandes conglomerados metropolitanos? Se acep
tarn la dispersin suburbana y la congestin central asociadas al
transporte en automvil particular? Casi todas las direcciones polti
cas prefieren evitar decisiones de este tipo.
En la educacin los problemas de distribucin y del contenido de
lo que se distribuye estn relacionados de manera an ms compleja
36 DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS

y conflictiva con el estilo preferido de desarrollo, por una parte, y


con la estructura actual de la sociedad, por la otra. Hasta las con
cepciones ms estrechas de desarrollo econmico consideran que
la expansin de la enseanza es un medio esencial de hacer que los
recursos humanos correspondan ms estrechamente a las necesi
dades del desarrollo y como uno de los medios ms convenientes de
usar los frutos del desarrollo para aumentar el bienestar y la equi
dad. Otras concepciones del desarrollo valoran an ms la educa
cin como un medio de lograr el cambio cultural y una mayor capa
cidad creadora, e insisten en asignar recursos mucho mayores a la
educacin que al consumo particular no esencial. La expansin de
los sistemas educativos existentes, sin embargo, es una reaccin
ante las demandas de los consumidores que procuran mejorar la si
tuacin de sus hijos dentro de los sistemas existentes de recompensa
y status. Las demandas ms enrgicas provienen de los sectores me
dios y de los grupos de precaria capacidad para participar en la so
ciedad de consumo moderna. Los resultados incluyen un creci
miento cuantitativo particularmente rpido de las enseanzas se
cundaria y superior, una reduccin de la calidad de esas enseanzas
a causa de la insuficiencia de profesores calificados y la incapacidad
de solventar los costos, un aumento que no se justifica desde el pun
to de vista econmico de los sectores ocupacionales pertinentes, y la
aparicin de cada vez ms "cesantes titulados y frustrados. Este tipo
de expansin educacional reduce la posibilidad de un estilo de des
arrollo aceptable y viable, tanto por los recursos que absorbe como
por las expectativas que alienta. Por rpidamente que se expandan
la enseanza secundaria y superior en las lneas actuales, no pueden
alcanzar a las grandes mayoras de la poblacin. Estas siguen en
situacin tan desventajosa como antes desde el punto de vista edu
cacional, aunque logren acceso a una enseanza elemental de baja
calidad; en algunos casos la sola enseanza superior absorbe la mitad
de los recursos pblicos asignados a la educacin, y el gasto por nio
que no pasa de la enseanza elemental es necesariamente nfimo en
comparacin con el gasto por cada miembro de las minoras favore
cidas, por inadecuados que sean estos ltimos gastos para ofrecer
una enseanza superior de buena calidad. En estas circunstan
cias, una poltica educacional compatible con un estilo aceptable y
viable de desarrollo implica un choque frontal con los estratos de la
poblacin que tienen motivaciones ms vigorosas para buscar educa
cin y que son ms capaces de hacer efectiva una demanda organi
zada, en favor de estratos, que carecen de objetivos educacionales
claramente definidos y que cuentan con una fuerza relativamente
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 37

poco organizada. Las contradicciones internas de las actuales ten


dencias educacionales, al afectar a los jvenes que pasan por el sis
tema educacional, estn generando en realidad demandas de una
revolucin educacional, pero estas demandas no se traducen con faci
lidad eri opciones polticas viables respecto a su contenido y dis
tribucin.
En resumen, pueden definirse sin gran dificultad las opciones de
produccin, distribucin y consumo que son la consecuencia lgica
de un estilo alternativo de desarrollo. Para obtener un estilo de
desarrollo que aumente la capacidad a lrgo plazo de una sociedad
que contribuya al bienestar de todos sus miembros, las opciones de
produccin habrn de conceder mayor importancia a los bienes que
puedan hacerse accesibles al grueso de la poblacin a niveles previ
sibles de ingreso; las opciones de consumo debern dar mayor im
portancia a los bienes y servicios colectivos, y las opciones de pro
duccin y consumo encaminarse a aumentar la participacin y la
capacidad creadora en lugar de la aceptacin pasiva (por ejemplo,
nuevas formas de educacin combinadas con el trabajo; nuevos tipos
de comunidades creadas por sus miembros tanto fsica como org
nicamente). Puede esperarse que un rgimen se decida por estas
opciones en condiciones de ingreso ilimitado de influencias y presio
nes extemas, y de una participacin intema que est distribuida muy
desigualmente y centrada en el consumo?
III. Enfoques del desarrollo:
de quin y hada qu?
1. E l , d esa r ro llo e n en t r ed ic h o : l a po sib ilid a d d e u n a o pc i n
NACIONAL ENTRE DIFERENTES ESTILOS

E n el dilogo internacional se ha venido postulando desde los aos


cuarenta que el trmino desarrollo describe un proceso inteligible
que puede promoverse mediante la accin racional dentro del mar
co de las naciones-Estados, es decir, mediante la planificacin. Los
participantes en ese dilogo han discrepado fundamentalmente res
pecto de la naturaleza de los rdenes nacionales e internacional den
tro de los cuales debe tener lugar el desarrollo, en sus evaluaciones
de los acontecimientos y en sus recetas para la accin. Variantes del
concepto de avance lineal, segn el cual los pases desarrollados
tienen tanto la capacidad como el deber de ayudar a los dems a
seguir sus pasos, han chocado continuamente con variantes del con
cepto de transformacin societal, de acuerdo con la cual el desarrollo
de los pases pobres exige, entre otras cosas, liberarse de las relacio
nes de explotacin que han hecho a los pases desarrollados ricos
y dominantes. Sin embargo, los argumentos se han planteado dentro
del consenso implcito de que slo puede haber una clase de desarro
llo: un proceso con ciertas condiciones societales previas, que atra
viesa por etapas previsibles, requiere acumulacin acelerada de capital
e innovacin tecnolgica y empresarial y conduce a la formacin de
sociedades y economas nacionales predominantemente urbanas e in
dustriales, imbuidas de actitudes modernas hacia el trabajo y la
ciudadana, capaces de elevar en forma permanente la produccin
de bienes y servicios y, con el tiempo, de satisfacer ampliamente las
demandas de consumo de sus miembros. De lo anterior se desprende
que slo puede haber una estrategia ptima de desarrollo; lo que
hay que hacer es definirla, determinar de qu manera se aparta de
ella la sociedad en cuestin e indicar los medios para encauzarla por
el camino correcto.
En la actualidad, mientras sigue ramificndose el mecanismo in
ternacional derivado de esta interaccin de conflicto y consenso
acerca del desarrollo, y contina alargndose la lista de requisitos
del desarrollo intemacionalmente aceptados, la concepcin del des
arrollo como una secuencia uniforme definible a la que deben adap
tarse todas las sociedades nacionales so pena de mantenerse en la
pobreza y el atraso, est siendo atacada desde muchas diferentes
[38]
DE QUIN Y HACIA QU? 39

posiciones tericas, ideolgicas y valorativas. Algunos crticos dudan


de que el concepto desarrollo sea significativo, y atribuyen su ori
gen al supuesto etnocntrico de que la experiencia vivida por unas
pocas sociedades occidentales en un determinado periodo de la
historia puede repetirse, o a una analoga engaosa, profundamente
arraigada en el pensamiento occidental, entre el cambio en las
sociedades y el desarrollo de los organismos vivos. Por ejemplo:
Se han dedicado bastantes esfuerzos a la definicin del desarro
llo y al argumento de que el desarrollo en general o como
tal es una meta adecuada o suficiente de la actividad nacional
e internacional. Pero no se ha ponderado lo suficiente lo curio
so y notable que es el uso que hacemos del trmino. Procede
mos como si todo el mundo supiera lo que significa. Y por
cierto, en el plano del sentido comn todo el mundo lo sabe.
... Para el sentido comn el significado es claro: ser desarro
llado es ser occidental. O bien, si esto parece etnocntrico y
ofensivo, ser moderno. ... Las caractersticas que definen el
modernismo en Occidente no se alcanzaron a travs de un es
fuerzo deliberado y explcito por desarrollarse. Esta es una
racionalizacin post-hoc, una ficcin conveniente para darle
sentido a la historia. ... No sabemos, de manera ni siquiera
remotamente cabal y fehaciente, cmo convertir en moderno
un Estado premodemo ... Y aunque lo supisemos, con ello
no se resolvera el problema del desarrollo si ste se concibe
como el logro de un conjunto determinado de caractersticas
hoy conocidas que lo definen y que, de alcanzarse, haran que
todas las naciones fuesen desarrolladas. Porque las naciones
ms desarrolladas atraviesan por un periodo de transformacio
nes rpidas. ... Cuando los pases en desarrollo procuren des
arrollarse utilizando los medios administrativos preferidos hoy
en las naciones industrializadas, si tienen xito, estarn recrean
do civilizaciones desaparecidas ... El actual entusiasmo por
el desarrollo es algo asombroso: todos son partidarios de l,
pero qu es ms all de patrn transitorio, es cuestin abierta,
desconcertante.1
Mientras ms concreto y emprico sea nuestro tema y ms se
relacione con el comportamiento, menos podr aplicrsele la
teora del desarrollo y sus diversos elementos conceptuales. Es
bastante tentador aplicar estos elementos a las entidades cons-
1 Dwight W aldo, Reflexions on Public Administiation and National De-
velopment , International Social Science Journal, X X I, 2 , 19.691
40 DE QUIN Y HACIA QU?

fruidas que abundan en el pensamiento social occidental: a la


civilizacin en su conjunto, a la humanidad, a la sociedad total;
a entidades como el capitalismo, la democracia y la cultura.
... Habindose dotado de vida a una u otra de estas entidades
a travs del conocido proceso de reificacin, poco falta para
proveerlas adems de crecimiento. ... Sin embargo, es muy
distinto tratar, como lo hace actualmente gran parte de la teo
ra social, de imponer estos conceptos de desarrollismo no sobre
entidades construidas sino sobre la clase de tema que ha llega
do a ser bsico en las ciencias sociales de hoy: el com porta
miento social de los seres hum anos en reas especficas y den
tro de plazos finitos. ... El modelo de Europa occidental y su
aparente orientacin del cambio social durante los ltimos seis
siglos ... se convierte en la tendencia del cambio social de toda
la civilizacin humana y, como lo indican innumerables estu
dios de las llamadas naciones modernizantes, en arquetipo para
analizarlas individualmente y tambin para reconstruirlas.2
A los dirigentes polticos e idelogos que se basan en la premisa
de que la situacin actual y las perspectivas futuras de sus sociedades
son inaceptables, no puede agradarles que se descarte el desarrollo
como una versin modernizada del mito occidental de progre
so, por mucho que coincidan en desacreditar los modelos occidentales.
Debe ser posible una accin racional basada en una interpretacin
vlida de la sociedad en cuestin y dirigida a un futuro preferible. Si
el desarrollo como se le ha concebido es inalcanzable, indeseable,
o no significa nada para la sociedad, el verdadero desarrollo debe
significar otra cosa. El desarrollo se convierte en un camino que
cada sociedad nacional debe elegir basndose en sus valores y no en
un molde que se le impone. Las tendencias subyacentes de volun
tarismo en el raciocinio desarrollista reaparecen constantemente en
diversas formas para satisfacer las exigencias polticas. Pasan enton
ces a primer plano varios interrogantes conexos: Puede el desarrollo
significar lo que se desea que signifique? Tienen todas las comuni
dades nacionales que hoy existen en el escenario mundial la capacidad
de desarrollarse? Puede una sociedad, o los agentes que actan en
nombre de una sociedad, elegir imgenes del futuro distintas de
aquellas hasta ahora vigentes, sin sentirse limitados por el pasado y
el presente de la sociedad, y convertir estas imgenes en realidad a
travs de una accin racional? En qu condiciones? Suponiendo
* Robert A. Nesbit, Social Change and H istory: Aspects of the W estern
Theory o f Developm ent, Oxford University Press, Londres, 1969.
DE QUIN Y HACIA QU? 41

que el desarrollo puede y debe significar cosas distintas para diferen


tes sociedades y que el logro de un estilo nacional de desarrollo viable
y aceptable3 depende tanto de la voluntad poltica como de condi
ciones econmicas y culturales previas, qu utilidad tienen las frmu
las internacionales que establecen lo que debera ser el desarrollo?
En la Estrategia Internacional de Desarrollo aprobada por la
Asamblea General en 1970, y en numerosas otras declaraciones formu
ladas dentro del marco de las Naciones Unidas, los gobiernos han
adoptado estndares de desarrollo utpico-normativos que no se
han cumplido de manera convincente en parte alguna y han exi
gido realizar estudios que muestren cmo armonizar mejor los pro
cesos de desarrollo con esos estndares. Las declaraciones interna
cionales yuxtaponen y procuran conciliar proposiciones que derivan
de concepciones muy diferentes del desarrollo. La formulacin ms
autorizada y coherente, que aparece en el prrafo 18 de la Estrate
gia Internacional de Desarrollo, contiene al menos tres proposiciones
separables: i) que la finalidad del desarrollo es dar a todos mayores
oportunidades de una vida mejor; ii) que los objetivos ms concre
tos relacionados con esta finalidad (el crecimiento acelerado, los
cambios estructurales, la distribucin ms equitativa del ingreso y
de la riqueza, la ampliacin de los servicios sociales y la protec
cin del medio) forman parte del mismo proceso dinmico, y son
simultneamente fines y medios; iii) que es a la vez viable y deseable
avanzar hacia todos los objetivos al mismo tiempo y en forma uni
ficada. La Estrategia enumera los objetivos sociales que hay que
unificar en una lista impresionante de compromisos expresados en
trminos generales; en otra parte se concentra en el objetivo econ
mico ms tradicional de alcanzar una tasa de aumento de la produc-
8 E l Inform e sobre un criterio unificado para el anlisis y la planificacin del
desarrollo, Informe preliminar del Secretario General, octubre de 1973, distin
gue entre el estilo real de desarrollo de una sociedad nacional (es decir, lo
que sucede en la realidad, en el supuesto de que ninguna sociedad es esttica), y
los estilos preferidos (es decir, lo que ciertas fuerzas de la sociedad desean
que suceda). Se ha supuesto que, dentro de una determinada sociedad normal
mente sern varios los estilos preferidos que se disputarn su atencin, y que las
preferencias manifiestas pueden ocultar preferencias reales muy distintas. En el
presente trabajo, la expresin estilo predominante se emplea como equivalente
de estilo real y se refiere a las variantes del capitalismo dependiente que
predomina en la mayor parte de Amrica Latina. Los trminos original , au
tnomo y orientado por valores se refieren a estilos preferidos que responden
a los criterios de aceptabilidad y viabilidad sealados en el informe sobre
el criterio unificado . Los estilos de desarrollo emanan de sistemas sociales,
como conceptualizaciones de sus procesos de crecimiento y cambio, y pueden
dar o no dar lugar a estrategias explcitas.
42 DE QUIN Y HACIA QU?

cin de al menos 6 por ciento y, en trminos relativamente precisos^


en los requisitos econmicos para alcanzar este objetivo.
Las proposiciones anteriores son compatibles entre s, pero suseri-
bir una de ellas no exige aceptar todas las dems. Los objetivos so
ciales siguen siendo vulnerables a los argumentos de que el logro de
la finalidad del desarrollo exige concentracin inmediata en el
crecimiento acelerado; de que ninguna sociedad es capaz de perse
guir en forma unificada todos los dems objetivos expuestos en la
Estrategia, y de que los intentos de los gobiernos de hacerlo dentro
de los sistemas polticos y con los limitados recursos existentes slo
lograrn paralizar la capacidad en el mejor de los casos insuficien
te de acelerar el crecimiento econmico. La meta econmica sigue
siendo vulnerable al argumento de que una poltica concentrada en
lograr tasas muy altas de crecimiento econmico agrava inevitable
mente las tensiones societales, agudiza la mala distribucin de la
riqueza y del poder y distorsiona los estilos de vida en forma que
hace cada vez ms difcil acercarse a la finalidad del desarrollo.
Es probable que el pensamiento internacional sobre el desarrollo
contine debatindose entre concepciones del desarrollo subordina
das al reino econmico de la necesidad (comoquiera que se le con
ciba) y concepciones del desarrollo como, al menos potencialmen
te, una encamacin variable de valores y opciones societales.4 Hasta
ahora la experiencia confirma los aspectos negativos de los dos argu
mentos reseados: los procesos reales de desarrollo no estn ele
vando de manera indiscutible el bienestar humano ni siquiera en los
pases de altos ingresos, y se duda que sean viables a largo plazo;
los intentos de formular y aplicar estilos originales, autnomos y
orientados al ser humano siguen zozobrando en sus confrontaciones
con la realidad, o sobreviviendo a un precio que frustra las esperan
zas en ellos cifradas.
En el presente trabajo se examinarn las propuestas que contie
nen las declaraciones internacionales ms recientes, como elementos
para reconsiderar de manera coherente la expresin conceptual del
desarrollo, y para definir estilos originales de desarrollo compatibles
con situaciones nacionales reales dentro del orden mundial real,
Confrontar los elementos con los supuestos medulares de las teo
4 Obviamente, interrogantes de esta naturaleza se discutieron en Amrica
Latina y en otras partes del mundo mucho antes que se popularizara el trmino
desarrollo . La mayora de los argumentos actuales se esgrimieron en Mxico,
por ejemplo, durante y aun antes de la revolucin. Vase Armando Crdova, La-
ideologa de la revolucin mexicana: Form acin del nuevo rgnnen, Mxico^
D. F ., Ediciones Era, 1973.
DE QUIN Y HACIA QU? 43

ras del desarrollo formuladas hasta ahora; con las caractersticas del
orden econmico y poltico mundial; con la posicin de Amrica
Latina dentro de este orden, y con los diferentes tipos de sociedades
y estilos de vida nacionales que estn surgiendo en Amrica Latina,
Se examinarn las concepciones, aspiraciones e imgenes societales
como factores capaces de ejercer verdadera influencia en lo que
sucede y no enteramente predeterminados por leyes econmicas o
intereses de clase; pero evitar reificarlos o tratar el desarrollo
como una realidad ideal que existe independientemente de lo que
las sociedades efectivamente hacen y a la cual stas pueden aproxi
marse en la medida en que amplen su conocimiento de lo que
realmente es. El presente trabajo supone que el actual clamor in
ternacional por un enfoque unificado del desarrollo, por estilos
de desarrollo autnomos y originales, etc., deriva de un justificado
rechazo de las actuales tendencias y perspectivas, y que plantea a
todos los presuntos analistas y agentes del desarrollo un desafo que
no debera ignorarse ni eludirse. Tambin supone que las mani
festaciones de este desafo son susceptibles de caer en excesivas
generalizaciones, de eludir las peores dificultades, de contentarse con
reiteraciones rituales de buenas intenciones y de inducir erradamente
a pensar que en algn lugar, a la espera de que se la descubra, hay
una solucin infalible e indolora para todos los problemas. Estas de
ficiencias guardan relacin con las muy variadas presiones y preocu
paciones, en parte incompatibles entre s, y que, en el plano del
dilogo internacional, slo puede conciliarse mediante frmulas de
transaccin. Las principales presiones y preocupaciones pueden ex
presarse as:
a) Desde los albores de la preocupacin internacional por el desa
rrollo, ciertas corrientes de opinin se han dedicado a formular de
claraciones cada vez ms amplias de los derechos humanos, entre los
cuales se incluye el derecho a determinados niveles de vida y servicios
sociales. Los proponentes de derechos humanos manejan valores ab
solutos: los derechos son los mismos en todas partes y deberan po
nerse en vigor de inmediato, cualesquiera sean las circunstancias
concretas de la sociedad. De esto se desprende que slo un estilo de
desarrollo, es aceptable y ese debe ser un estilo muy diferente
de cualquiera de los vigentes. Las normas relativas a los derechos se
han tomado principalmente de los pases industrializados de altos
ingresos, donde puede presumirse que existe la capacidad material
para cumplir con ellas y en donde poderosos movimientos polticos y
grupos de presin exigen que sean respetados. En la mayor parte
del resto del mundo no se ha dado ninguna de estas condiciones. El
44 DE QUIN Y HACIA QU?

reconocimiento por los gobiernos de derechos que exigen comprome


ter recursos cuantiosos (como la educacin universal) ha servido en
parte de sustituto simblico de la accin o de promesas de accin
futura y en parte de base para pedir que los pases de altos ingresos
ayuden a financiar la materializacin de los derechos que han reco
nocido. En su mayora, los analistas y planificadores del desarrollo
tratan los derechos como manifestaciones no obligatorias de buenas
intenciones, aun cuando, dentro de sus propias concepciones del
desarrollo orientadas a la produccin, han asignado alta prioridad al
mejoramiento de la educacin, la nutricin y la salud pblica. Dentro
de las sociedades nacionales los argumentos basados en derechos
que en principio son universales se convierten en armas que las dis
tintas clases o grupos esgrimen para reforzar sus pretensiones de obte
ner una proporcin mayor de recursos. El Estado confronta el clamor
incesante de grupos de intereses y localidades que exigen como un de
recho que se les resuelvan sus problemas. Entretanto, movimientos
cuyo centro se encuentra en pases de altos ingresos siguen generando
nuevas formulaciones de derechos, particularmente en relacin con
los servicios sociales pblicos, y obteniendo para ellos aprobacin in
ternacional. Para repensar el desarrollo es indispensable la constante
confrontacin de los procesos de desarrollo reales con derechos
que representan un consenso internacional acerca del contenido de
un orden social justo. Sin embargo, cabe esperar una tensin perma
nente entre las pretensiones universalistas de las formulaciones de
derechos (que derivan de ciertos tipos de sociedades y procesos his
tricos) y la bsqueda de estilos autnomos y viables de desarrollo
en condiciones en que ningn agente de desarrollo podr tener en
cuenta todas las aspiraciones que se le imponen.
t) Las comunidades industrializadas de altos ingresos, tanto en
la variante capitalista como en la socialista, han atravesado por
mltiples crisis de valores, de recursos, de capacidad de sus fuerzas
dominantes para lograr los objetivos declarados, de capacidad para
mantener altos niveles de empleo y consumo sin que ello acarree
inflacin y degradacin ambiental que les han hecho perder con
fianza en s mismas y han menoscabado su prestigio como modelo
de desarrollo, modernizacin, o Estado providente. Sus pro
gresos en materia de planificacin, sistemas de informacin e inves
tigacin social no les han evitado abocarse a estas crisis para luego
actuar en un ambiente de improvisacin y publicidad catastrofista.
Cabe preguntarse entonces si no tendrn tanta necesidad como el res
to del mundo de repensar el desarrollo, y si no tendrn an ms im
pedimentos para realizar los cambios necesarios debido a las expec
DE QUIN Y HACIA QU? 45

tativas y a las rigideces institucionales emanadas de sus anteriores


xitos.
c) Los pases en desarrollo que han alcanzado altas tasas de
crecimiento econmico y modernizacin no han logrado que estos
procesos desemboquen en el aumento generalizado del bienestar y
de la participacin societal. Las fuerzas dominantes en algunos de
ellos siguen convencidas de que con el tiempo lograrn hacerlo y
de que no hay otro camino viable para dar a todos mayores opor
tunidades de una vida mejor; analizar distintos estilos de desarrollo
es entonces un peligroso desatino. Sus detractores sostienen que las-
actuales modalidades de crecimiento y modernizacin se acompaan-
de crecientes tensiones que no se pueden reprimir o controlar in
definidamente, y citan el caso de algunos pases que antes se con
sideraban buenos ejemplos de desarrollo por sus altas tasas de cre
cimiento econmico, y que luego han sufrido descalabros econmicos
y polticos. No hay manera de demostrar que una u otra de estas
tesis tiene validez universal pero en el mejor de los casos, el camino
del crecimiento econmico rpido y concentrado slo parece estar
abierto a una minora de los pases en desarrollo y, para esta mino
ra, su conveniencia y viabilidad a largo plazo parecen menos obvias
que hace algunos aos.
d) El nmero de unidades nacionales formalmente independien
tes que existe hoy en el escenario mundial es mayor que nunca desde-
que surgi la nacin-Estado moderna. Muchas de ellas carecen a
tal punto de lo que se ha considerado las condiciones previas fun
damentales del desarrollo, e incluso de las condiciones previas funda
mentales para la independencia nacional, que no pueden aceptar
sin desaliento las recetas de desarrollo convencionales. Si no quieren
resignarse a depender en forma permanente de la ayuda internacio
nal unida a los ingresos que obtienen de las exportaciones de ma
terias primas (que pueden ser posibilidades reales para algunas pero-
no para otras), deben buscar caminos originales al futuro. Pueden
confiar en la solidaridad con sociedades que se encuentran en situa
cin similar, y subordinar su autonoma nacional a la formacin
de unidades lo suficientemente grandes como para ser econmica y
polticamente viables, o avanzar hacia un estilo de vida nacional
cerrado, austero e igualitario, sin estmulos que impulsen hacia nive
les de consumo que no pueden alcanzar. En cualquiera de los dos
casos, o si se trata de combinar ambas estrategias, los dirigentes po
lticos e idelogos no encuentran precedentes ni recetas confiables
para lo que procuran hacer.
e) Los enfoques internacionales convencionales han supuesto que-
46 DE QUIN Y HACIA QU?

los pases se desarrollan y que el desarrollo va ntimamente unido


a procesos denominados modernizacin y construccin de la na
cin. Se ha sostenido que la accin planificada en el mbito nacio
nal es a la vez viable y esencial para ayudar a estos procesos; que
en lo posible los pases deberan depender de la movilizacin de los
recursos internos, pero que es legtimo y realista que pidan coope
racin tcnica y financiera a los pases desarrollados de altos
ingresos. Sobre la base de estos supuestos se ha erigido un vasto e
intrincado mecanismo internacional. Factores como los mencionados,
conjuntamente con algunos rasgos del propio mecanismo de coopera
cin internacional (la discutible utilidad de muchas de las transfe
rencias tcnicas, el hecho de que la planificacin no haya respondido
a las esperanzas cifradas en ella, el paralizante endeudamiento que
ha resultado de las condiciones en que tienen lugar las transferencias
financieras, etc.) han puesto en tela de juicio los supuestos funda
mentales. La experiencia ha fortalecido otro punto de vista que se
ha debatido (en distintas versiones) desde que comenz la actividad
internacional de desarrollo: dentro del actual orden mundial el desa
rrollo autnomo en el plano nacional es una ilusin, la realidad es
un sistema internacional de mercado que genera desarrollo (con
arreglo al criterio econmico convencional) en un extremo y sub-
desarrollo o desarrollo dependiente en el otro, y dentro del cual
la modernizacin imitativa simplemente internaliza las modalida
des de dependencia y la construccin de la nacin no puede ser
ms que una fachada. De acuerdo con estas interpretaciones, el fe
nmeno no consiste simplemente en la explotacin de los pases
pobres por los pases ricos. Los procesos de polarizacin no se
delimitan por las fronteras nacionales, ya que los intereses moder
nizantes de todos los pases se identifican con los centros dominan
tes y se benefician con el sistema a expensas del resto de la pobla
cin. De esto se desprende que los pases ricos son intrnsecamente
incapaces de ayudar a los dems a desarrollarse, mientras ambos
grupos de pases adhieran al sistema de mercado. Algunas versiones
van ms all y dudan que las relaciones entre las sociedades socia
listas del centro, que no son de mercado y la periferia puedan
superar la polarizacin y la dependencia, en tanto se perpeten las
tcticas predominantes de modernizacin y transferencia tecnolgica.
As, pues, la cooperacin tcnica y financiera internacional se ajusta
inevitablemente a las caractersticas del orden mundial imperante. For
talece inevitablemente los vnculos de dependencia y ayuda a las
fuerzas dominantes de las sociedades dependientes a eludir las de
cisiones y sacrificios que requiere un desarrollo autntico. Como
DE QUIN Y HACIA QU? 47

el movimiento de cooperacin internacional constituye una impor


tante inversin intelectual y emocional, adems de ser fuente de
subsistencia de miles de personas que manejan con habilidad los
smbolos del desarrollo, y como son pocas las sociedades cuyas fuer
zas dominantes estn dispuestas a renunciar del todo a las esperan
zas y ventajas materiales que este ha ofrecido, por desilusionadas
que estn al respecto, su crisis actual aade caudal a la bsqueda de
nuevas concepciones de desarrollo. Como sucede con el desarrollo
mismo, si la cooperacin internacional se juzga intil o engaosa en
las formas que ha adoptado, entonces tiene que significar otra cosa.
Consideradas en su conjunto las presiones y preocupaciones sea
ladas sugieren que la polmica internacional sobre el significado del
desarrollo (o de algn otro trmino que designe las esperanzas de
un futuro mejor si la expresin desarrollo llegara a caer en des
gracia) y la tensin entre los criterios deterministas y los voluntaris-
tas-normativos, entre los criterios universalistas y los culturalmente
especficos, y entre los criterios revolucionarios-catastrofistas y los
de progreso evolutivo lineal se mantendrn en el futuro previsible.
El enfrentamiento internacional de puntos de vista fundamental
mente incompatibles seguir dando lugar a formulaciones eclcti
cas, de transaccin, sobre fines y medios.
Cada pas, por el hecho de su independencia formal, tiene de
recho reconocido a determinar sus propios fines y medios, pero no
puede pretender hacerlo con impunidad si desafa abiertamente las
limitaciones reales que le imponen el orden internacional y su propia
dotacin de recursos humanos y de otra naturaleza. No deber es
perar hacerlo con impunidad si desprecia los valores de justicia so
cial, bienestar humano, participacin y libertad respecto de los cuales
la comunidad internacional ha llegado a un consenso. Pero son
los pases entidades reales capaces de optar y de reclamar dere
chos? Quin habla por ellos? Predomina realmente el desarrollo,
como quiera que se le conciba, en los objetivos de los voceros y de
las masas de sus poblaciones?
Para que la bsqueda de estilos originales de desarrollo orientados
a la finalidad expuesta en la Estrategia Internacional de Desarrollo
sea algo ms que un ejercicio utpico, debe tratar no slo de demos
trar que tales estilos son viables y deseables, sino adems identificar
los agentes potenciales de ellos y proponer estrategias en trminos
que les sean inteligibles. En el dilogo internacional, ste es el as
pecto que con ms probabilidades se eludir. Las declaraciones adop
tan la voz pasiva o utilizan el trmino nosotros, en forma que sugie
re que sus autores son portavoces autorizados de la opinin pblica en
48 DE QUIN Y HACIA QU?

las sociedades que luchan por desarrollarse. Una de las formulacio


nes ms explcitas contenidas hasta ahora en un documento inter
nacional afirma que: Para lograr el objetivo deseado habrn de
adoptarse medidas ms radicales... Que estas medidas sean o no
aplicables depender sobre todo del equilibrio de las fuerzas polti
cas del pas de que se trata... A menos que exista una dedicacin
poltica suficiente para superar tales obstculos, los esfuerzos para
combatir la pobreza sern inevitablemente estriles.8
Las formulaciones de esta clase ponen en duda implcitamente el
realismo de la mayora de las declaraciones normativas. Una cosa
es suponer que un gobierno bien intencionado no sabe que hay cier
tas cosas que debera estar haciendo, y otra muy distinta suponer
que tal vez no le interese o no pueda hacerlas aunque se le exhor
te o reproche. Ahora bien, qu hacer si el equilibrio de las fuerzas
polticas es de tal naturaleza que el gobierno no puede aplicar las
medidas radicales que requiere una estrategia de desarrollo orien
tada por valores? Se puede echar mano a sombras advertencias sobre
lo que suceder si se desestiman los consejos, como lo hace el do
cumento del Comit de Planificacin del Desarrollo antes citado:
. .los gobiernos, al tratar de reunir la necesaria voluntad poltica y
de organizar un consenso nacional, han de tener en cuenta que,
caso de no actuar o caso de reaccionar slo superficialmente a los
problemas de la pobreza de las masas y del desempleo, es probable
que el resultado sea todava ms perturbador.6
5 Comit de Planificacin del Desarrollo, A taque contra la pobreza de las
m asas y el desempleo, publicacin de las Naciones Unidas, N 9 de venta:
E.72.II.A.11, p. 2.
6 El mismo punto de vista se expresa con especial claridad en el discurso
pronunciado por el seor Robert S. M cNamara en la reunin anual de la Junta
de Gobernadores del. Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (Actas
resumidas, W ashington, D .C. 25 de septiembre de 1972): Los gobiernos exis
ten para fomentar el bienestar de todos sus ciudadanos, no simplemente de
unos pocos privilegiados.. . cuando la absoluta miseria afecta a un 30 o un 40
por ciento de toda una ciudadana, ningn gobierno que desee mantener una
comunidad estable puede desentenderse de ella, ni tolerarla, ni ahogar su clamor
durante mucho tiempo . A los fines del desarrollo, resulta totalmente contra
producente que se fije un precio excesivamente bajo al capital para los ricos
y se cobre caro el crdito a los pobres; que se permita a los grupos ms privi
legiados un acceso liberal a los escasos recursos y se pongan fuera del alcance
financiero de los pobres debido a su precio; que se otorguen subvenciones a los
poderosos y se nieguen a los dbiles. Esas polticas inevitablemente conducen al
pas a una situacin de desequilibrio econmico e inestabilidad social. Los po
derosos y los "privilegiados podran replicar que el Estado existe precisa
mente para velar por su bienestar y que no hay manera infalible de garantizar
el equilibrio econmico y la estabilidad social, pero que han concebido rbitros
DE QUIN Y HACIA QU? 49

Estas advertencias no han resultado convincentes frente a la com


probacin histrica de que la organizacin deliberada de reformas
estructurales profundas en las sociedades tiene consecuencias impre
visibles para los dirigentes y las fuerzas sociales que toman este
camino, y de que si los valores e intereses inmediatos percibidos de
las fuerzas que controlan el Estado no requieren tales reformas, les
resulta ms seguro y ms econmico asignar recursos para establecer
un mecanismo represivo eficaz.
En algunos sentidos, las limitaciones impuestas por el orden mun
dial dominante parecen ser menos rgidos ahora que hace algunos
aos. Al menos, la crisis multifactica de hoy est cambiando su
naturaleza en forma que hace problemtico su futuro. Sin embargo,
algunos elementos del orden mundial siguen teniendo tanto influjo,
que ninguna sociedad nacional puede iniciar una senda de desarrollo
fundamentalmente incompatible con ellos sin tener la certeza de
que encontrar enormes dificultades y deber realizar grandes sacri
ficios. Es posible que cambiar los estilos de vida y las aspiraciones de
consumo predominantes sea an ms difcil que cambiar las modali
dades de dependencia centro-periferia en el mbito poltico, financie
ro, comercial y tecnolgico a las que se ha prestado tanta atencin.
Quiz recetas como las sugeridas por el Comit de Planificacin
del Desarrollo para eliminar la pobreza y el desempleo en gran escala
slo sean viables a costa de prolongadas pugnas sociales, con resulta
dos imprevisibles que entraan la aparicin de una estructura de
poder totalmente nueva. En otras circunstancias, la bsqueda de es
tilos autnomos de desarrollo orientados por valores puede hacer que
las polticas reales resulten an ms confusas y contradictorias que
hasta ahora, y puede conducir al desastre a los regmenes que ini
cian esta bsqueda sin la voluntad de dominar las consecuencias
ni la capacidad para hacerlo.
Los estilos de desarrollo orientados por valores no slo necesitarn
que daran mejor resultado que las que pide el seor McNamara, o bien quizs
decidan mostrarse de acuerdo con l en pblico, y proceda privadamente como
les parezca. Viene al caso citar aqu una observacin muy oportuna de Dudey
Seers: Un chiste muy corriente en el panorama internacional de hoy es el
intento que realizan los economistas progresistas ,' nacionales o extranjeros,
para persuadir de las bondades de la reforma agraria, la industrializacin, la re
caudacin ms eficaz de los impuestos, la ampliacin de las oportunidades edu
cativas a la mayor independencia de una potencia extranjera, a gobiernos cuya
razn de ser es precisamente impedir que sucedan estas cosas o, al menos,
limitarlas lo ms posible . ( The Prevalence of Pseudo-Planning , en Mike
Faber y Dudley Seers, compiladores, The C risis in Planning, Chatto. & W indus
para Sussex University Press, Londres, 1972).
50 DE QUIN Y HACIA QU?

agentes capaces de poner en marcha la sociedad en la direccin de


seada y de movilizar la participacin y apoyo populares. Tambin
deben alcanzar ciertos resultados mnimos en trminos de moviliza
cin y asignacin de recursos, produccin y distribucin de bienes
y servicios, observancia de las prioridades, etc., sin generar resisten
cias societales incontrolables. Adems, las circunstancias en las que
tales estilos son posibles desde el punto de vista poltico auguran
considerable ineficiencia y contraposicin de propsitos durante un
^periodo de transicin en el cual se aprender por experiencia. No es
probable que los grupos de intereses existentes den por sentadas las
'ventajas del nuevo estilo, y las deficiencias reales de este seguramente
reforzarn su escepticismo u hostilidad. Los partidarios del nuevo
estilo estarn expuestos a la tentacin constante de recurrir a la pro
paganda, no tolerar crticas, exagerar los logros y ocultar los errores,
si tienen el monopolio del poder, y a aceptar transacciones cuyo
costo transforma los objetivos originales en inalcanzables cuando
no lo tienen.
Si se parte de la base de que la nacin-Estado seguir siendo el
marco fundamental dentro del cual se intentarn y fructificarn o
fracasarn los procesos que pueden identificarse como desarrollo,
cabe preguntarse finalmente si llegarn a dominar, y en qu condi
ciones, fuerzas sociales que tomen las decisiones requeridas, acepten
los sacrificios necesarios y se aterran a propsitos racionales.

2. E l m arco d en tro del cual s e pr esen t a n la s o pc io n es de


DESARROLLO

a) Elem entos centrales del consenso internacional sobre el desarrollo


orientado por valores
Entre las muchas declaraciones internacionales que establecen crite
rios de desarrollo la ms ampliamente normativa y utpica es la De
claracin sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, aprobada en
1969 por la Asamblea General de las Naciones Unidas como resolu
cin 2542 (XXIV). La Declaracin propone, en bastante detalle,
eliminar todos los males que afligen a la humanidad y proveer todos
los servicios que cualquier sector de la humanidad pueda requerir
dentro de un marco de libertad, igualdad de derechos y participacin
de todos los miembros de la sociedad. Esta Declaracin es la cul
minacin de una serie de intentos de definir el desarrollo social
como realidad independiente del desarrollo econmico y acoge be
nvolamente una gama tan amplia de los significados que los espe
DE QUIN Y HACIA QU? 51

cialistas de los distintos sectores de la accin social pblica le han


atribuido al trmino, que no ayuda mucho a distinguir los elementos
centrales del consenso internacional. Merece destacarse la aprobacin
unnime de un texto tan amplio que, si se tomara literalmente, obli
gara a transformar las prcticas y prioridades de todas las sociedades
organizadas del mundo, y la poca atencin que se le ha prestado
desde entonces, incluso por las secretaras de los organismos inter
nacionales.
La bsqueda de normas sociales universalistas de desarrollo dif
cilmente poda ir ms lejos. Desde entonces los esfuerzos internacio
nales se han orientado en una direccin algo diferente, discemible
tambin en diversas iniciativas anteriores: la definicin de un en
foque unificado ante el desarrollo, concebido este como un proceso
societal en el cual los medios econmicos no pueden separarse en
forma satisfactoria de los fines sociales y el significado de lo que
se hace depende de las caractersticas de la sociedad en que se hace
y de los propsitos globales de las fuerzas dominantes de la sociedad.
La Estrategia Internacional de Desarrollo declara que: ...los
cambios cualitativos y estructurales de la sociedad deben ir a la par
del rpido crecimiento econmico, y las diferencias existentes re
gionales, sectoriales y sociales deben reducirse substancialmente.
Estos objetivos son a la vez factores determinantes y resultados fi
nales del desarrollo; deben ser considerados, por lo tanto, como partes
integradas del mismo proceso dinmico, y requieren un enfoque uni
ficado. La resolucin de la Asamblea General 2681 (XXV) aprobada
ese mismo ao y que se refiere al enfoque unificado para la planifi
cacin econmica y social del desarrollo nacional, expresa la nece
sidad de incluir en ese criterio elementos destinados a: a) No dejar
a ningn sector de la poblacin al margen de los cambios y del
progreso; b) Efectuar cambios estructurales que favorezcan el desa
rrollo nacional y activar todos los sectores de la poblacin a fin de
asegurar su participacin en el proceso de desarrollo; c) Procurar
la equidad social y, en particular, tratar de lograr una distribucin
equitativa del ingreso y de la riqueza en la nacin,. . . La resolucin
califica estas disposiciones generales mediante una clusula que es
tablece que deberan tenerse presentes los criterios mencionados
supra en los procedimientos de anlisis y planificacin del desarro
llo... segn las necesidades particulares en materia de desarrollo
de cada pas.
Posteriormente, en 1973, la Comisin Econmica para Amrica
Latina aprob en su decimoquinto periodo de sesiones, como reso
lucin 320 (XV), la Evaluacin de Quito de la Estrategia Interna
52 DE QUIN y HACIA QU?

cional de Desarrollo, que avanza algo ms en la formulacin de cri


terios para el desarrollo integrado o el desarrollo humano. De
acuerdo con la Evaluacin de Quito,7 tal desarrollo:
Est orientado a un nuevo tipo de sociedad o sistema social
que adjudique prioridad a la igualdad y a la dignidad de los hom
bres y respete y promueva la expresin cultural de la poblacin. La
participacin social en todas las formas del proceso de desarrollo
debe ser aumentada para lograr una sociedad ms justa.
Es incompatible con estructuras sociales y econmicas tradi
cionales, y exige cambios cualitativos y estructurales. La Evalua
cin no define las estructuras tradicionales, pero establece que los
cambios necesarios incluyen el control y la utilizacin soberana
de los recursos naturales, la modificacin de los sistemas de tenen
cia de la tierra..., el establecimiento de formas de propiedad social
o mixta que cada pas estime conveniente..., as como cualquier otro
tipo de reformas sustantivas necesarias para lograr este objetivo.
No puede obtenerse mediante esfuerzos parciales en ciertos
sectores de la economa o del sistema social, sino a travs de un
avance conjunto a travs de todos los aspectos. Es necesario me
jorar el concepto de desarrollo superando la consideracin fragmen
taria de crecimiento econmico y desarrollo humano ... es necesa
rio integrar las determinantes sociales, econmicas y polticas.
No debera identificarse con el crecimiento econmico que, a
menudo no ha dado lugar a cambios cualitativos de importancia
equivalente en el bienestar humano y en la justicia social y ha coin
cidido con la persistencia de problemas tan graves como la pobreza
masiva, la incapacidad del sistema productivo para dar empleo a la
creciente fuerza de trabajo, y la falta de participacin econmica y
social de amplios estratos de la poblacin. Sin embargo, el creci
miento econmico acelerado, armnico y autnomo es fundamental
para asegurar el xito de los cambios cualitativos y estructurales.
Debera ser autosostenido y autnomo en el plano nacional. Sin
embargo, cuando un pas encara simultneamente todos los aspec
tos del desarrollo y promueve las reformas estructurales necesarias
para lograr el desarrollo integral, la experiencia demuestra que en
las primeras etapas se presentan desajustes que dificultan la conti
nuacin del proceso. Las injusticias y tensiones sociales histrica
mente acumuladas se expresan en demandas ante las cuales los re
cursos intemos resultan insuficientes. A fin de poder atender esos
7 Evaluacin de Q uito (Primer bienio de la Estrategia Internacional de
Desarrollo), Naciones U nidas/C EPA L, 1973.
DE QUIN Y HACIA QU? 53

desajustes, la cooperacin internacional con dicho pas no debera


estar sujeta a restricciones...
La Evaluacin parte de la base de que el respaldo que presten los
pases latinoamericanos a estos criterios de desarrollo integrado es
compatible con una gran heterogeneidad en la economa y en las
sociedades latinoamericanas y tambin con distintas maneras de
abordar el proceso de desarrollo, aun cuando cada modelo tiene diver
sas opciones o vas de concrecin, y con la persecucin de polticas
econmicas de mediano y largo plazo ... cuyos principios bsicos
tanto polticos como econmicos, difieren profundamente. Por ello
no existe un modelo nico al cual pueda referirse una evaluacin.
De manera implcita, la evaluacin exige ampliar considerablemen
te la accin del Estado, inspirada y cohesionada por los valores y
por la bsqueda de cambios estructurales. Parten de la base de que
tal accin es compatible con la naturaleza de las fuerzas sociales
intemas que controlan el Estado. Suponen que la plena participa
cin de todos los estratos de la poblacin no slo es compatible
con el desarrollo integrado bajo la orientacin estatal, sino que
es un componente esencial de ese desarrollo.
La Evaluacin afirma que los pases en desarrollo han adoptado
polticas internas y realizado esfuerzos para alcanzar los objetivos y
las metas establecidos en la Estrategia Internacional de Desarrollo.
Sin embargo, los desajustes, tensiones y demandas ante las
cuales los recursos intemos son insuficientes han amenazado o
malogrado los esfuerzos de los pases que inician cambios estructu
rales, lo que indica una contradiccin entre el ideal de poltica inte
grada y el ideal de participacin plena. La Evaluacin indica que
hasta ahora el papel del orden internacional ha sido en general nega
tivo: los pases desarrollados no han proporcionado la cooperacin
necesaria para complementar los esfuerzos internos; algunos pa
ses que emprenden transformaciones de estructuras, lo que est de
acuerdo con la eto, enfrentan a veces la hostilidad y la agresin eco
nmica del' exterior. Sin embargo, en la Evaluacin se echa mano
a la cooperacin internacional futura, regulada por un conjunto
dinmico de normas y que se alcanzar a travs de la accin con
certada de los pases en desarrollo, para resolver las contradicciones
entre la poltica integrada con miras a cambios estructurales, los re
cursos limitados y una participacin cada vez mayor, o al menos las
reducir a proporciones manejables.
Los criterios para un desarrollo integrado que se enuncian en la
Evaluacin de Quito son ms concentrados y coherentes y a la vez
ms flexibles que los contenidos en declaraciones internacionales an-
54 DE QUIN Y HACIA QU?

tenores; constituyen un claro avance sobre las concepciones que ven


el desarrollo econmico como un proceso sujeto inexorablemente
a leyes y requisitos propios, que de algn modo se suavizar y hu
manizar gracias al desarrollo social regido por normas universales
detalladas. Inevitablemente, dadas las circunstancias en. que se apro
b la Evaluacin, aunque sta aboga por cambios profundos en el
papel del Estado y de las fuerzas sociales nacionales, en el orden
internacional que rige las relaciones entre Estados y en las relacio
nes entre los procesos econmicos y las finalidades humanas, no
confronta los problemas de la compatibilidad fundamental con el
orden nacional e internacional ni de la capacidad de stos para auto-
transformarse. Se expone as a la crtica de que requiere un deus ex
m achina en el plano nacional para crear orden del choque de obje
tivos y estrategias de los distintos grupos y de las complejas reper
cusiones, no siempre deseadas o previstas por . algn grupo, de los
procesos econmicos, sociales, polticos y demogrficos que se estn
produciendo actualmente en cada sociedad nacional; y otro deux
ex m achina en el plano internacional para satisfacer las necesidades
que no se pueden satisfacer en el mbito nacional, o que slo pue
den satisfacerse a costa de un precio de privaciones y apremios in
compatibles con los criterios adoptados.

b) Elem entos centrales del consenso internacional anterior sobre el


desarrollo como proceso con requisitos uniform es
Como se indic antes, en el interminable debate internacional so
bre el desarrollo que ha tenido lugar en los ltimos tres decenios
nunca se lleg a un acuerdo claro acerca del significado de desarro
llo ni sobre la forma de alcanzarlo; sin embargo, pese a la continua
confrontacin de proposiciones derivadas de Marx y Keynes y de
prcticas que fluctan entre los extremos de la planificacin cen
tralizada, con propiedad estatal de los medios de produccin, y
economas de mercado que limitan la intervencin estatal a un
mnimo de reglamentacin y a inversiones en infraestructura, surgi
un consenso internacional, explcito slo en parte, acerca de los re
quisitos para el desarrollo de sociedades denominadas subdesarro
lladas, en desarrollo, o simplemente pobres. Estos requisitos
son los que estn actualmente en tela de juicio en lo que toca a su
viabilidad, conveniencia o significacin aunque ni siquiera las posi
ciones ms extremas pueden rechazarlos de plano o eludir su pre
misa central de que es indispensable alcanzar niveles mucho ms
altos de capacidad productiva.
DE QUIN Y HACIA QU? 55

Pueden resumirse de la siguiente manera:


i) Acum ulacin. El desarrollo supone altas tasas de inversin de
capital para aumentar la futura capacidad de produccin de bienes
y servicios. En la mayora de las sociedades nacionales, la acumu
lacin debe provenir sobre todo de recursos internos; para movili
zar y asignar estos recursos puede recurrirse principalmente al Estado
o a particulares que responden a incentivos econmicos.
ii) Industrializacin. Ningn pas puede alcanzar el desarrollo
mientras siga siendo predominantemente rural y agrcola, si bien la
agricultura de exportacin puede dar lugar a considerables aumen
tos del ingreso por habitante y posibilitar la acumulacin. Los au
tores suelen utilizar el trmino industrializado como sinnimo
de desarrollado.
iii) M odernizacin agrcola. Los regmenes tradicionales de pro
piedad de la tierra y las relaciones sociales rurales van acompaados
de baja productividad, inmovilizacin de los recursos humanos y fal
ta de respuesta a los estmulos del mercado. Segn la concepcin
que se adopte, los cambios pueden limitarse a la modernizacin de
los incentivos y de las tcnicas productivas, o traducirse en modifi
caciones revolucionarias de la propiedad y el poder.
iv) Estandarizacin de la dem anda de los consumidores. Con nu
merosas variaciones y limitaciones, se ha supuesto que el desarrollo
exige la incorporacin de estratos cada vez ms amplios, y con el
tiempo de toda la poblacin, a un mercado nacional de bienes de
consumo y que la recompensa por los sacrificios realizados durante
las primeras etapas de acumulacin ser una capacidad cada vez
mayor de adquirir una gama ms amplia de bienes industriales en
un marco de produccin y consumo ascendentes que se estimulan
mutuamente. La culminacin del desarrollo es entonces la propie
dad generalizada de automviles, televisores y aparatos elctricos.
v) Capacidad em presarial. El desarrollo exige capacidades especia
les de reaccin ante los estmulos econmicos y capacidad de orga
nizar la produccin en gran escala, de innovar y de asumir riesgos. De
acuerdo con las distintas concepciones, esta funcin pueden reali
zarla mejor empresarios privados que persiguen fines de lucro, admi
nistradores que actan en nombre del Estado y cuya retribucin es
el poder o la satisfaccin de haber contribuido al bien comn, o por
una combinacin de ambos.
vi) D ifusin tecnolgica y cientfica. El desarrollo exige innova
cin tcnica constante, basada esencialmente en la investigacin
cientfica. En vista de la superioridad tecnolgica de los pases ricos
sobre los pobres y de su mucho mayor capacidad de investigacin,
56 DE QUIN Y HACIA QU?

las necesidades de los ltimos pueden satisfacerse principalmente a


travs de una seleccin juiciosa de tecnologas importadas. Esto
requiere asistencia tcnica proporcionada por expertos de pases
tecnolgicamente avanzados.
vii) Educacin universal. El desarrollo exige recursos humanos
especializados de muchas clases y una poblacin capaz de compren
der incentivos modernos y de responder a ellos. Este requisito
slo puede alcanzarse a travs de la educacin primaria universal y
de la ampliacin de muchos tipos de educacin secundaria, tcnica
y superior, con arreglo a pautas para las cuales los pases desarrolla
dos ofrecen modelos.
viii) Provisin de servicios sociales y de seguridad social. La mo
dernizacin, la urbanizacin y los cambios conexos que acompaan
al desarrollo exigen una gama cada vez ms amplia de servicios p
blicos y mecanismos de proteccin, adems de la educacin, que
alivien las tensiones sociales y permitan que las personas funcionen
como recursos humanos, consumidores y ciudadanos. Hay distin
tos puntos de vista sobre la prioridad que hay que asignar a tales
servicios y mecanismos, pero hasta las concepciones del desarrollo
ms centradas en lo econmico reconocen que son indispensables.
Una vez ms, los pases desarrollados ofrecen modelos para orga
nizar la seguridad social, el bienestar social, la salud pblica, la
planificacin familiar, etc., los que pueden introducirse y adaptarse
en otros pases hasta donde lo permita su grado de desarrollo.
ix) Participacin cada vez mayor en l comercio m undial. El des
arrollo exige un alto nivel de importaciones para hacer frente a las
demandas de industrializacin y modernizacin agrcola; por otra
parte, la elevacin de los ingresos crea una demanda de bienes de
consumo que no puede satisfacerse con la sola produccin interna.
De esta manera, las exportaciones deben aumentar permanentemente
para pagar las importaciones, su precio no debe caer en forma sbita
y, en lo posible, la importancia de las exportaciones de manufactu
ras debe aumentar gradualmente con respecto a las exportaciones
de materias primas, si bien el volumen y precio de estas ltimas
seguirn siendo de crucial importancia.
x) Aumento de las corrientes financieras netas desde los pases
desarrollados (ricos) a los pases en desarrollo (pobres). Los
requisitos para el desarrollo antes mencionados slo excepcional
mente podrn satisfacerse movilizando sin ayuda extema los recur
sos intemos y a travs de las divisas provenientes de las exporta
ciones. El desarrollo de los pases pobres exige combinar de alguna
manera donaciones financieras, prstamos a bajo inters e inversio-
DE QUIN Y HACIA QU? 57

mes directas procedentes de los pases ricos, en proporcin que de


pende de la situacin inicial y la estrategia de desarrollo del pas
pobre.
Son muchos los requisitos adicionales para el desarrollo que han
propuesto diversas corrientes de pensamiento, y ellos van desde la
apropiacin del poder por una clase capaz de imponer determinados
modos de acumulacin y produccin, hasta la transformacin de las
prcticas familiares de crianza de los hijps, como ms importantes
que todos los anteriores. Sin embargo, el consenso respecto de los re
quisitos enumerados ha sido bastante general. Tanto es as, que
para ser escuchados, hasta los proponentes de otras prioridades han
tenido que aducir que sus propuestas contribuiran a alcanzarlos. En
la medida en que un nmero cada vez mayor de sociedades nacio
nales se ajuste a ellos, el mundo futuro sera ms homogneo, menos
conflictivo, ms capaz de ofrecer niveles satisfactorios de bienestar
para la mayor parte de la poblacin.
En el curso de los esfuerzos realizados en el plano nacional e in
ternacional por cumplir con los requisitos sealados, y en l curso
de los procesos sociales y econmicos no planificados que apuntan
en la misma direccin, la mayora de las sociedades humanas han
cambiado enormemente desde los aos cuarenta. Ha surgido un
orden mundial distinto, en muchos sentidos ms interdependien-
te, que impone limitaciones ms complejas que nunca a los cambios
que tienen lugar en las sociedades nacionales. Paradjicamente, en
otros sentidos, han aumentado, para bien o para mal, las posibilida
des de accin voluntarista autnoma y tambin las posibilidades de
que se produzcan cambios o perturbaciones societales que escapen
al control de todo centro de poder, nacional o internacional. Es
posible que se estn debilitando los obstculos polticos y econmi
cos impuestos por los centros mundiales al desarrollo de la periferia, y
a la vez, puede decirse con ms certeza que la capacidad de los cen
tros de ofrecer a la periferia modelos coherentes y deseables de cam
bios est disminuyendo; sin embargo, adquieren contornos alarman
tes otros obstculos propios del logro distorsionado y parcial de los
requisitos para el desarrollo antes anotados. El prximo paso en el
presente trabajo ser el de procurar resumir algunos rasgos funda
mentales del orden mundial que ha surgido en la bsqueda del des
arrollo, a los cuales responden declaraciones como la e id y la Eva
luacin de Quito.
58 DE QUIN Y HACIA QU?

c) Caractersticas del orden m undial actual en relacin con los re


quisitos convencionm ente definidos del desarrollo y la posibi
lidad de opciones naciones autnom as entre estilos y estrategas.
Intentar una descripcin interpretativa del orden econmico y pol
tico mundial en su actual estado de fluidez, en que los sucesos de
cada ao trastornan las expectativas del anterior, sera una empresa
arriesgada e ira ms all de lo que pretende el presente estudio. A
lo sumo, pueden destacarse algunas caractersticas que parecen par
ticularmente pertinentes:
i) La variacin constante a que estn sujetas las preocupaciones
dominantes de los centros mundiales generan cambios correspondien
tes y una diversidad cada vez mayor en las formas de control, aseso
ramiento y cooperacin a travs de las cuales sus gobiernos y sus
grupos de intereses procuran entenderse con las sociedades perif
ricas. Cierta prdida de confianza en recetas anteriores o de inters
por el tema mismo de la ayuda para el desarrollo en los centros
principales, coincide con la creciente simpata con que ciertos pases
ms pequeos de altos ingresos miran los estilos de desarrollo origi
nales y autnomos de otros pases, y con su respaldo a ellos. Ha
aparecido as una especie de utopismo por transferencia que, aunque
tal vez subestime o juzgue erradamente las dificultades reales que
plantea el desarrollo orientado por valores en pases pobres y depen
dientes, contribuye a ampliar las opciones de que stos disponen.
Al mismo tiempo, vara la prominencia relativa de los problemas de
desarrollo ms concretos, y las corrientes de opinin dominantes
de los centros mundiales instan continuamente, a travs de las or
ganizaciones internacionales, a que se adopten nuevas prioridades
en lo que se refiere a las sociedades perifricas. Los ejemplos ms
salientes son las campaas mundiales relativas a poblacin y me
dio ambiente, respaldadas por cuantiosos recursos provenientes de
los centros mundiales. Asimismo, han pasado al primer plano la
distribucin equitativa del ingreso y el pleno empleo, si bien los
centros mundiales se muestran menos dispuestos a asignar recursos
para lograrlos. Por su parte, los voceros de las sociedades perifri
cas, empleando tcticas cada vez ms coherentes, procuran adaptar
las campaas y los recursos que derivan de la prominencia cambiante
de los problemas, a concepcin propia de sus necesidades, particu
larmente en lo que se refiere a relaciones de intercambio ms favo
rables y a la asistencia.
ii) Pese a que ciertamente no disminuye la disparidad entre los
centros mundiales y la periferia en lo que toca a la riqueza por habi
DE QUIN Y HACIA QU? 59

tante y el poder, las formas de dominio y dependencia estn cam


biando y, en algunos sentidos, hacindose ambivalente. El avance
de la industrializacin y el creciente dominio que ejercen en ella las
empresas multinacionales cuyas filiales nacionales son capaces de
autofinanciarse, modifican las anteriores modalidades de intercambio
de materias primas por bienes manufacturados y transforma en anti
cuadas las anteriores concepciones sobre la inversin extranjera.
Las ltimas innoyaciones tecnolgicas de los centros se apartan cada
vez ms de las necesidades y capacidad de las sociedades perifricas o
quiz tambin de las de los centros (como sucede con el transporte
supersnico), pero la bsqueda de opciones tecnolgicas avanza
poco. As como los pases de bajos ingresos y predominantemente
rurales dependen cada vez ms de los pases urbanizados de altos
ingresos para abastecerse de alimentos, estos ltimos comprueban
de sbito que sus propios estilos de vida, que se basan en el trans
porte automotriz y el elevado consumo de energa elctrica, los ha
llevado a una trampa de dependencia de las sociedades perifricas
y a una pesadilla ambiental. La agresin econmica se ha convertido
en arma ms diversificada y amenazadora que antes y algunas de las
sociedades perifricas estn aprendiendo a usarla con tanta eficacia
como los centros. Tanto el centro como la periferia pueden hacer
imposible el funcionamiento normal de otros pases, negndoles
abastecimiento.
iii) Tanto las sociedades ricas como las pobres se han percatado
en forma ms bien repentina de las connotaciones de los actuales ni
veles y distribucin geogrfica de los recursos naturales, en su inter
accin con las tendencias de poblacin y de incremento del consu
mo. Una vez planteado el problema, es evidente que las sociedades
que abarcan la abrumadora mayora de la poblacin mundial nunca
podrn alcanzar niveles de uso de recursos por habitante ni remo
tamente similares a los ya alcanzados por unas pocas comunidades
de altos ingresos de Amrica del Norte y de Europa. Es dudoso que
estas ltimas puedan mantener por mucho tiempo sus actuales ni
veles y modalidades de uso de los recursos. Para la mayor parte del
mundo, un estilo de desarrollo viable debe prever niveles relativa
mente modestos de consumo de los recursos no renovables, sustitu
cin de los recursos no renovables por recursos renovables siempre
que ello sea posible y controles ecolgicos adecuados para asegurar
se de que estos ltimos son realmente renovables. En vista de la
demanda cada vez ms angustiosa de los pases de altos ingresos,
surge la probabilidad de que los pases de bajos ingresos renuncien
gradualmente a maximizar las exportaciones de sus recursos no reno
<60 DE QUIN Y HACIA QU?

vables y opten por conservarlos para su propio uso. Paradjicamen


te, tambin es posible que, para abastecerse de alimentos, los pases
predominantemente rurales-agrcolas de bajos ingresos dependan cada
vez ms de los pases de altos ingresos predominantemente urbano-
industriales, en momentos en que en estos ltimos comienzan a des
aparecer los excedentes de la produccin de alimentos.
iv) Los procesos de desarrollo, o modernizacin de los pases
perifricos en la medida en que stos han tenido lugar y los pro
gramas econmicos y sociales ms bien fragmentarios que se han
emprendido en su nombre, se han caracterizado invariablemente por
la polarizacin entre grupos capaces de modernizarse y beneficiarse
de manera tangible, y grupos ms amplios que slo pueden hacerlo
marginalmente, o que se ven excluidos del todo. De una u otra
manera, todos los programas concebidos para elevar el bienestar y
generalizar el desarrollo desde los de industrializacin y moderni
zacin agrcola a los de educacin, salud pblica y seguridad social
parecen contribuir a esta polarizacin o heterogeneidad estructu
ral. Las polticas destinadas especficamente a mejorar la posicin
Telativa de los grupos ms marginados, como el desarrollo de la co
munidad, el desarrollo regional y la reforma agraria, se ajustan al
mismo patrn de ventajas polarizadas, o bien son endebles e inefi
caces, o tropiezan con resistencias estructurales que las destruyen. El
problema no reside simplemente en que partes de la poblacin na
cional progresan en tanto que otras se estancan. Las formas de
progreso presionan sobre estos ltimos grupos en formas que les
impidan estancarse. El impulso que imprime lo ya realizado, las ex
pectativas de todos los grupos sociales, y el mayor acceso al poder
de los grupos modernizados, hacen que los cambios fundamenta
les del patrn de crecimiento polarizado sean problemticos, conflic
tivos y costosos, aunque las fuerzas polticas dominantes tengan una
estrategia clara para los cambios, lo que rara vez sucede.
v) A medida que la polarizacin surge ms claramente como ca
racterstica clave de las sociedades en desarrollo, y, en cierta medi
da, tambin de las sociedades que antes se identificaron como des
arrolladas, y al ir participando estratos ms amplios de la poblacin
por lo menos hasta el punto de adquirir conciencia de los efectos
de los procesos de cambio y de buscar medios de defenderse que
dan en entredicho de compatibilidad del desarrollo y la partici
pacin, y la viabilidad de las instituciones y procesos democrticos.
Sea para mantener el estilo de desarrollo polarizado dominante si
se estima que es el nico estilo viable o para transformarlo, llega
a parecer inevitable la adopcin de soluciones autoritarias y tecno-
DE QUIN Y HACIA QU? 61

orticas. Quiranlo ellas o no, a las fuerzas armadas nacionales, de


preferencia orientadas por cientficos sociales y planificadores, se les
asigna el papel de deux ex m achina, incluso por sectores de opinin
que no aceptan regmenes autoritarios. Para los grupos que buscan
la forma de implantar el estilo de desarrollo que prefieren, el dicho
de Disraeli Debemos educar a nuestros amos llega a parecer ms
fcil de aplicar a las fuerzas armadas que al pueblo. Dentro del
actual orden mundial, hay lderes militares tratando de imponer una
gama extraordinariamente amplia de estilos de desarrollo en diferen
tes pases, a raz de que regmenes anteriores no lograron conciliar
el desarrollo y la participacin. Es probable que tales regmenes
permitan opciones polticas ms coherentes y originales a veces
bordeando la arbitrariedad que los regmenes que dependen abier
tamente de negociaciones y transacciones polticas; pero an queda
por verse si tales opciones podrn ponerse en vigor ms consistente
mente que las anteriores. En un marco de desarrollo parcialmente
malogrado o de desarrollo dependiente insatisfactorio, es posible
que la tendencia a largo plazo sea ms bien cclica que orientada
uniformemente hacia soluciones militares autoritarias: el fracaso de
la transaccin poltica conduce a golpes militares y la incapacidad
de los militares y de sus asesores tecncratas e idelogospara hacer
frente a la complejidad de los procesos conduce nuevamente a la
competencia poltica abierta.
vi) La identificacin de los sectores modernos de la poblacin
de las sociedades perifricas con las normas de sectores equivalen
tes de las sociedades desarrolladas se hace ms compleja y ambigua
a medida que choca con las crisis de esas normas en sus pases de
origen. Los grupos u organizaciones de intereses (desde cmaras
de comercio hasta sindicatos), los partidos polticos, las estructuras
acadmicas, las empresas multinacionales, las burocracias, las marcas
de artculos de consumo manufacturados, el contenido de los me
dios de informacin, todos experimentan la normalizacin mundial
y reacciones simultneas contra ella. Las sociedades perifricas pola
rizadas importan anticuerpos ideolgicos conjuntamente con las ca
ractersticas de las sociedades ricas, y tambin crean anticuerpos
propios que reexportan a las sociedades de altos ingresos y se incor
poran en ellas a sus conflictos culturales y polticos. En este sentido,
est tomando forma una sociedad mundial caracterizada no por la
incorporacin armnica de altos niveles normalizados de produccin
y consumo hacia los cuales se miraba antes como resultado del des
arrollo, sino por una combinacin intrnsecamente contradictoria
de asimilacin creciente de este esquema y de rechazo o frustracin
62 DE QUIN Y HACIA QU?

cada vez mayores a su respecto. En las sociedades perifricas el hecho


de que parte de la poblacin no se incorpore o quede al margen
exacerba de dos maneras este proceso contradictorio: agudiza la
actitud defensiva de los estratos modernizados respecto de su po
sicin privilegiada y aumenta el rechazo ideolgico del desarrollo
dependiente. (Domo es natural, ambas reacciones pueden coexistir
de manera conflictiva en la misma persona o en la misma formula
cin de poltica.

d) L a posicin de Amrica Latina dentro del orden m undial


Pese a las grandes diferencias existentes entre los pases latinoameri
canos, las que se analizarn ms adelante, la regin en su conjunto
presenta ciertas caractersticas comunes que la distinguen del resto
del llamado Tercer Mundo y que indican que sus nexos con el orden
mundial se han internalizado de manera ms compleja, por preca
rios o insatisfactorios que se juzguen los estilos de desarrollo re
sultantes:
i) Desde el siglo xvi, las clases dominantes de Amrica Latina se
han identificado cultural y econmicamente con el orden occiden
tal o europeo. La experiencia colonial es remota, y a partir del
siglo xnx las lites nacionales han formulado estrategias para el pro
greso o desarrollo nacional basndose en sus propios puntos de
vista sobre lo que es aplicable en sus pases de las doctrinas econmi
cas, sociales y polticas en boga en los centros mundiales. Sus estra
tegias han incluido el fomento deliberado de la identificacin nacio
nal con moldes europeos, el mejoramiento de la cantidad y calidad
de la poblacin a travs de la inmigracin desde Europa, la expan
sin de sistemas educacionales copiados de los pases avanzados y
el aprovechamiento de la divisin internacional del trabajo a travs
de la exportacin de materias primas. Pese a que estas estrategias
han ido cambiando con el tiempo y as han incluido la industriali
zacin, la integracin latinoamericana, etc., y aunque han ido cam
biando los pases avanzados elegidos como modelo, las lites siguen
dependiendo de las doctrinas ms aceptadas en los centros mundiales
y continan asignando escaso valor a las masas como recursos hu
manos para el tipo de progreso nacional previsto. Desde el siglo xxx
han reaparecido peridicamente reacciones como el indigenismo,
la insistencia en caminos nacionales propios para crear una nueva
civilizacin, etc., pero no han estado respaldadas por culturas y reli
giones no europeas vigorosas comparables con las de Asia y partes
del frica; slo han influido de manera- importante en las polticas
DE QUIN Y HACIA QU? 63

nacionales de desarrollo de unos pocos pases y durante periodos


cortos.
ii) La urbanizacin, la modernizacin dependiente, la industriali
zacin y la elaboracin del mecanismo burocrtico del Estado pro
vidente han llegado al punto en que minoras considerables de la
poblacin en casi todos los pases y quiz la mayora en uno o
dos de ellos se identifican plenamente con los estilos de vida y las
expectativas de la moderna sociedad de consumo. Las expectativas
incluyen no slo bienes duraderos costosos, sino tambin viviendas
modernas en los suburbios, viajes al extranjero y educacin supe
rior. Con los niveles existentes de ingreso por habitante, para que
puedan darse estos gustos minoras mucho ms amplias que las anti
guas lites, se precisan modalidades de distribucin del ingreso y de
los gastos pblicos en servicios e infraestructura urbana, y modali
dades de ahorro, inversin y produccin que estn tan distantes de
las concepciones convencionales sobre las prioridades para el desarro
llo como de los principios de justicia social pblicamente reconoci
dos. La iniciativa de implantar los nuevos estilos de vida ha prove
nido principalmente de los centros mundiales, a travs de las empresas
multinacionales y a travs del mensaje estandarizado de los me
dios de informacin; pero prontamente la han internalizado los
estratos de la poblacin que estn en condiciones de hacerlo. En
otras regiones del tercer mundo se han producido procesos anlo
gos, pero en su mayor parte la proporcin de la poblacin que s
ha visto afectada ha sido menor, a la par que ms vigorosa la resis
tencia de carcter cultural o poltico.8
iii) Las poblaciones nacionales presentan una amplia variedad de
grados y formas de participacin en la sociedad moderna o
de marginacin de ella. La estratificacin social se ha hecho ms
compleja y en la mayora de los pases ha aumentado la proporcin
de sus habitantes que ocupa posiciones medianas o superiores,
pese a que el significado de estas posiciones dista mucho de ser
uniforme. Los rasgos predominantes de los estratos bajos han va
riado con la urbanizacin, el aumento de la movilidad espacial y el
acceso a los medios de informacin, y con la desintegracin parcial
de las estructuras tradicionales de poder rural; pero no se ha
producido un descenso generalizado de la polarizacin entre ellos y
las minoras plenamente modernizadas. Al mismo tiempo, los
obstculos a la integracin nacional son menos complejos que en la
mayora de las dems regiones del Tercer Mundo. Las poblaciones
8 Vase Anbal Pinto, El modelo de' desarrollo reciente de Amrica Latina ,
Revista de economa latinoam ericana, N 9 32, Caracas, 1971.
64 DE QUIN Y HACIA QU?

nacionales no se dividen de acuerdo con pautas lingsticas, cultu


rales, religiosas, de castas o tribales de manera que cualquier proceso
de desarrollo que entrae diferencias de avance y polarizacin entre
regiones internas, poblaciones urbanas y rurales y clases sociales
genere conflictos entre grupos que se autoidentifiquen con facili
dad, como sucede en gran parte de frica y Asia y en algunos de
los pases pequeos del Caribe. El hecho de que en la regin pre
domine el complejo latifundio-minifundio y de que haya estado
expuesta a las exigencias cambiantes de la agricultura de exporta
cin, ha impedido que las culturas campesinas y las formas de
organizacin comunitaria adquieran la capacidad de resistencia a
los cambios que han manifestado en otras regiones, pese a que estos
- factores siguen siendo importantes en las zonas habitadas por cam
pesinos indios separados por el idioma de la comunidad circun
dante. En general, los actuales procesos de cambio desintegran los
grupos rurales y los incorporan de manera marginal a los estratos
bajos de la sociedad nacional o, en algunos casos, hacen surgir for
mas modernas de autodefensa, como los sindicatos campesinos, en
lugar de provocar reacciones tradicionalistas, mesinicas o cultural-
nacionalistas. Aunque en la mayora de los pases la poblacin rural
es grande y sigue creciendo, constituye una proporcin cada vez
menor, en general est habituada al trabajo asalariado y a las rela
ciones de mercado y pierde constantemente a sus elementos ms;
dinmicos por la emigracin. Aunque sera aventurado extrapolar
las actuales tendencias al futuro lejano, ellas sugieren una combina
cin permanente y conflictiva de homogeneizacin de las actitudes;
culturales y de las expectativas de consumo, por una parte, y de:
polarizacin de los ingresos y de la capacidad de participar en la
sociedad nacional, por otra. La atencin de todos los grupos y
estratos se concentrar cada vez ms en el Estado, como fuente ms
probable de ayuda para transformar las expectativas en realidad. Las
rivalidades entre localidades y entre regiones seguirn siendo impor
tantes, pero se centrarn en la distribucin de los recursos pblicos
centrales y no en separatismo de la nacin-Estado.
iv) Las estadsticas del ingreso por habitante que sitan a los pa
ses latinoamericanos en un tramo intermedio entre Europa y Amrica,
del Norte, por una parte, y frica y Asia, por la otra, y acusan cierto-
traslapo en los extremos, combinan las situaciones muy distintas de
las minoras modernas adineradas y del resto de la poblacin. Asi
mismo, salvo en algunos de los pases ms pequeos y ms rurales,
las caractersticas predominantes de la pobreza en Amrica Latina,
se hallan a medio camino entre las caractersticas de la pobreza en.
DE QUIEN Y HACIA QU? 65

los pases de altos ingresos y en los pases de muy bajos ingresos.


En Amrica Latina an hay millones de personas que sufren hambre
o agudas privaciones materiales y que no tienen acceso alguno a los
servicios de educacin y salud, pero esta pobreza extrema es menos
generalizada en esta regin que en gran parte de frica y de Asia.
Las caractersticas dominantes de la pobreza estn cambiando con la
urbanizacin y con la expansin de la accin asistencial del Estado.
Estn pasando a primer plano los problemas de inseguridad respecto
del empleo y del ingreso, de hacinamiento en viviendas misera
bles, de imposibilidad de estirar el presupuesto familiar para alcan
zar a vivir en condiciones mnimas de decencia (que incluye la
adquisicin de artculos de consumo elaborados) y las frustraciones
que provoca el acceso limitado y discriminatorio a los servicios edu
cativos, de salud y de bienestar. En los pases ms grandes, los ac
tuales niveles de ingreso probablemente permitiran aliviar las priva
ciones materiales extremas a travs de subsidios estatales, programas
especiales de empleo, etc., sin tener que transformar el estilo de des
arrollo; pero esto difcilmente afectara las dimensiones de la pobreza
como estado de privacin y discriminacin relativas.
v) Como podra preverse a juzgar por los niveles relativamente al
tos de urbanizacin, la prolongada intemalizacin del modelo
occidental de nacin-Estado y la relativa debilidad de otros focos
de lealtad (grupo tnico o religioso, tribu, comunidad local), se ha
generalizado ms que en la mayora de las dems regiones del Tercer
Mundo la aceptacin consciente del Estado como rbitro final, como
encargado de resolver los problemas y satisfacer las necesidades
y como blanco legtimo de acusacin si los problemas no se resuel
ven. El hecho de que el Estado asuma la responsabilidad de plani
ficar el desarrollo, la influencia de las normas internacionales y las
formas de competencia poltica obligan constantemente al Estado
a prometer ms de lo que puede cumplir, dado su dominio sobre los
recursos y sobre los mecanismos administrativos y la capacidad de
resistir, eludir o distorsionar las polticas pblicas que poseen las
fuerzas sociales. En la prctica, los objetivos de canalizar los recur
sos hacia inversiones destinadas a lograr un crecimiento econmico
rpido, de ayudar a los estratos urbanos modernizados a satisfacer
sus demandas de consumo y de contribuir a aumentar la producti
vidad y mejorar los niveles de vida del resto de la poblacin estn
continuamente en pugna, por conciliables que aparezcan en las pro
puestas de los planificadores. Se hacen inevitables entonces polticas
que encubren las verdaderas fuentes y distribucin de los recursos
pblicos, que descansan en la inflacin crnica y que alteran la auto-
66 DE QUIN Y HACIA QU? '

ayuda manipulada de las masas con la represin. Problemas y


soluciones diferentes afloran con los cambios de rgimen, y luego
pasan a segundo plano, al parecer porque las soluciones propuestas
por el Estado han resultado ineficaces en tanto que la magnitud
cada vez mayor de los problemas no tiene los resultados catastr
ficos pronosticados. (La prominencia variable del problema de los
asentamientos urbanos marginales en la opinin pblica es un
ejemplo interesante.) Bajo su aparente inestabilidad, los sistemas
polticos de la regin se han mostrado en general bastante flexibles
y adaptables al encarar problemas y responder a las presiones. Cuan
do las contradicciones generadas por una determinada orientacin de
las polticas o por una transaccin poltica parecen insolubles, de al
guna manera las fuerzas dominantes se hacen sentir para conservar
las principales caractersticas del estilo de desarrollo prevaleciente.
Cuando se pasa de las generalizaciones sobre Amrica Latina en
su conjunto al anlisis de situaciones nacionales concretas, las socie
dades caen dentro de grupos que sugieren interesantes hiptesis so
bre la viabilidad a largo plazo del estilo prevaleciente.
i) Las sociedades nacionales de la regin que han alcanzado los
niveles ms altos de urbanizacin e ingreso por habitante, cuyas des
igualdades en lo que toca al ingreso y a la distribucin de los servi
cios son algo menos pronunciadas que en otras partes, cuya poblacin
crece a tasas bajas o declinantes y en las cuales la participacin pol
tica es relativamente ampla, formalizada y de larga trayectoria, han
sido las que han sufrido las crisis polticas y econmicas ms pertur
badoras y persistentes. En Cuba, estas crisis condujeron a una trans
formacin revolucionaria de la sociedad y a la aparicin de un estilo
de desarrollo totalmente distinto. Si bien la Cuba anterior a la revo
lucin dista mucho de ser comparable con los pases que se men
cionarn a continuacin, por su extrema dependencia econmica de
un solo cultivo para un solo mercado y por la dependencia poltica
conexa, la sociedad y la economa cubanas prerrevolucionarias eran
predominantemente modernizadas y urbanizadas, tenan estruc
turas menos heterogneas que la mayora de los pases latinoameri
canos, la participacin poltica y la sindicalizacin eran amplias y
los sistemas educacionales y de seguridad social estaban relativa
mente desarrollados, por mucho que fuesen notoriamente ineficien
tes. La incapacidad del Estado para conciliar las presiones sobre sus
recursos se manifest en una combinacin de corrupcin, represin,
burocratismo y violencia que dej de ser viable. En otras dos socie
dades relativamente urbanizadas y modernizadas Chile y Uru
guay, la incapacidad de satisfacer demandas contrapuestas o de
DE QUIN Y HACIA QU? 67

mantener tasas satisfactorias de crecimiento econmico se ha tradu


cido en la desintegracin de sistemas de negociacin poltica antes
muy estables, y en el intento de restablecer la viabilidad del estilo
convencional de desarrollo a travs de la supresin autoritaria de
demandas y presiones incompatibles. En una cuarta sociedad rela
tivamente urbanizada y modernizada Argentina, el resultado de
una crisis igualmente prolongada todava es incierto. La economa
nacional ha mostrado mayor flexibilidad, tal vez en parte porque es
ms grande y diversificada; sin embargo, la incapacidad de crear
consenso en tomo a una estrategia nacional coherente o de alcanzar
un sistema estable de participacin poltica dentro de los lmites del
estilo de desarrollo vigente ha sido tan pronunciada como en los
dems pases mencionados.
Se observa as que haber logrado indicadores convencionales de
corosos de desarrollo y modernizacin (ingreso por habitante, urba
nizacin, educacin, homogeneidad cultural, estructuras de poblacin
con fecundidad decreciente, mortalidad baja y porcentajes modera
dos de personas que por su escasa edad son dependientes) no ga
rantiza un orden social ms estable, ni un avance constante hacia
el modelo occidental avanzado. Por el contrario, los ejemplos ci
tados sugieren que en sociedades dependientes esos logros pueden
ir unidos a una situacin de crisis prolongada en la cual la econo
ma, el sistema poltico, los servicios pblicos y las relaciones sociales
son cada vez menos capaces de satisfacer las exigencias que se les
imponen. Sin embargo, cabe formular dos advertencias: primero,
comparar la situacin de sociedades occidentales avanzadas idea
les, estables e integradas en lo social con los obstculos al parecer
insuperables que confrontan las sociedades semidesarrolladas o
desarrolladas en forma dependiente puede ser engaoso o bien pre
maturo; quiz aquellas estn tropezando con dificultades propias que
no difieren fundamentalmente de las que confrontan las sociedades
dependientes; y segundo, las cuatro sociedades descritas tienen carac
tersticas peculiares que pueden explicar en parte sus dificultades, y
llegaron a su situacin de semidesarrollo en coyunturas histricas
concretas que seguramente no se repetirn; por tanto, sera aventu
rado afirmar que estn sealando el futuro de las sociedades que se
describirn a continuacin.
ii) Cinco pases que abarcan ms de dos tercios de la poblacin de
Amrica Latina, pese a ser muy distintos entre s, concuerdan mejor
con la imagen generalizada de desarrollo polarizado y heterogeneidad
estructural. Todos ellos tienen una poblacin relativamente grande,
que flucta entre aproximadamente 12 millones y 100 millones y que
\

68 D E Q U I N Y HACIA QU?

aumenta a tasas de aproximadamente 5 % al ao, y extensos territo


rios nacionales, parte de los cuales slo est comenzando a explotarse.
Todos tienen al menos un centro urbano de 2.5 millones de habi
tantes o ms y que crece ms de 5 % al ao. En todos ellos el creci
miento industrial y la modernizacin agrcola han sido considerables
y diversificados y se han distribuido en forma muy desigual por re
giones intemas. La poblacin de todos ellos es sumamente hetero
gnea (comparada con la del primer grupo de pases pero no con
las sociedades nacionales tpicas de frica o Asia) en lo que respecta
al grado y forma de incorporacin al orden econmico y social mo
derno. En todos ellos la rpida modernizacin ha aumentado la
magnitud relativa de los grupos que disfrutan de niveles ms altos
de ingreso y consumo, han acentuado la diferencia entre sus niveles
y estilos de vida y los del resto de la poblacin y han introducido
nuevos elementos de inseguridad y perturbacin de los estilos de
vida anteriores en el resto de la poblacin, se hayan o no deterio
rado los niveles de vida en cifras absolutas. Todas estas sociedades
han sufrido crisis de participacin poltica en los ltimos aos, pero
hasta ahora las fuerzas dominantes han logrado superarlas sin in
terrumpir por largo plazo el crecimiento econmico ni transformar
su naturaleza polarizada. Se ha podido excluir a la mayor parte de
la poblacin de la participacin poltica, o bien dirigir tal participa
cin en forma de impedir que se formulen demandas incompatibles
con el estilo de desarrollo.
Entre estos cinco pases, Venezuela es el que ms se acerca al
primer grupo en lo que toca a grado de urbanizacin, nivel de in
greso por habitante e indicadores diversos de modernizacin; tiene
una poblacin similar en nmero a la de Chile y Cuba, pero difiere
profundamente en la rapidez con que ha alcanzado su actual con
figuracin, en el papel de los ingresos provenientes del petrleo
que han permitido mantener el desarrollo polarizado y a la vez
acrecentar rpidamente los servicios sociales y el empleo en obras
pblicas y en la persistencia de tasas elevadas de crecimiento de
la poblacin y de xodo rural. En la actualidad, Venezuela parece
encontrarse particularmente expuesta a crisis prolongadas de parti
cipacin y de preferencias contrapuestas como las que ha sufrido
el primer grupo de pases, pero est particularmente bien dotada de
medios potenciales de aplazarlas o eludirlas.
En el Brasil, el tamao de la poblacin y del territorio, la gran di
versidad de regiones internas, el dinamismo de la economa y la
capacidad de las fuerzas dominantes para excluir presiones incompa
tibles con el estilo de desarrollo elegido indica que existen all po
DE QUIN Y HACIA QU? 69

tencialidades cualitativamente distintas de las de otros pases con


modalidades parecidas de modernizacin, polarizacin, crecimiento
de la poblacin, etc. El Brasil posee una capacidad de aprovechar
las posibilidades de incorporarse vigorosamente al orden econmico
mundial que no comparte ningn otro pas de la regin.
Mxico tambin ha disfrutado de condiciones propicias para el
crecimiento rpido: su poblacin es relativamente grande, dispone
de abundante oferta de mano de obra de bajo costo, su proximidad
a los Estados Unidos le brinda all un mercado y una fuente de
turismo y aplica un sistema nico para canalizar la participacin
poltica. Sin embargo, la relacin entre recursos y poblacin, el ta
mao del mercado interno y la capacidad de excluir presiones in
compatibles son menos propicias para un crecimiento constante que
en el Brasil. A juzgar por la experiencia, el sistema poltico tiene
gran capacidad de absorber cambios estructurales importantes sin
que se produzcan crisis incontrolables.
En Colombia el crecimiento econmico es ms diversificado es
pecialmente que en los dems pases de este grupo, pero es menos
dinmico y la crisis de participacin poltica y la pugna acerca del
estilo de desarrollo mismo son casi tan pronunciadas como en el
primer grupo de pases.
En el Per, los procesos de crecimiento econmico polarizado y
de modernizacin dependiente caractersticos de este grupo de pases
adquirieron su actual configuracin en fechas ms recientes y son
de alcance ms limitado. Asimismo, las condiciones para que se
mantengan parecen ms dudosas. La poblacin es menor que en
los dems pases del grupo, salvo Venezuela. Slo alrededor de un
tercio de la poblacin vive en centros de 20 mil habitantes o ms,
en tanto que en los otros cuatro pases la proporcin flucta entre
40 y 60 %. Los sectores modernos de produccin, el mercado in
terno de sus bienes y los grupos de poblacin plenamente compro
metidos con el estilo de desarrollo prevaleciente son por tanto ms
pequeos y se encuentran ms concentrados en una nica aglomera
cin metropolitana. La heterogeneidad cultural es mayor que en
otros pases, y ms persistentes las relaciones sociales y modos de
produccin tradicionales. Pese a que la dotacin de recursos na
turales es ms bien halagea y a que hay muchas tierras sin utilizar,
las barreras topogrficas y climticas obstaculizan ms que en otros
pases la expansin de los asentamientos y la explotacin de nuevos
recursos. Sera aventurado trazar una relacin de causa y efecto
entre estos factores que hacen particularmente dudosa la viabilidad
del estilo convencional de desarrollo o, en todo caso, muy elevado
70 DE QUIN Y HACIA QU?

su costo probable en trminos de dependencia, marginalizacin y


represin de la mayora que no puede incorporarse y la llegada
al poder de fuerzas que proponen cambios fundamentales en el estilo
convencional, con el fin de contrarrestar la polarizacin y la depen
dencia, promover la integracin cultural de la nacin e implantar
formas armnicas de participacin para prevenir pugnas polticas
inmanejables.
ni) Los dems pases de Amrica Latina tienen como principales
rasgos comunes una menor poblacin y niveles de urbanizacin ms
bajos. Slo uno de once (Panam) tiene 40 % de su poblacin en
centros de 20 mil habitantes o ms (un poco menos del promedio
regional). En todos los dems la proporcin es inferior al tercio;
en cuatro inferior a un quinto. Slo uno de ellos (Ecuador) tiene
una poblacin que llega a la mitad de la poblacin del pas ms
pequeo incluido en el segundo grupo.
Cabra esperar que los pases que presentan estas caractersticas
hubiesen avanzado menos por el camino del desarrollo polarizado
que los pases ms grandes del segundo grupo, que fuesen menos
capaces de cumplir (al menos individualmente) con los requisitos
convencionales del desarrollo antes enumerados, y que su cre
cimiento econmico dependiese ms de la suerte que corran en el
mercado mundial una o dos materias primas de exportacin. En
general sucede as, pero los pases pequeos muestran variadas com
binaciones de ventajas y desventajas tanto en lo interno como en sus
vnculos con el orden mundial y con sus vecinos ms grandes. Salvo
una o dos excepciones, todos han adquirido un sector moderno y
un impulso de desarrollo que originan restricciones como las antes
anotadas, aunque quiz ms dbiles, a cambios radicales del estilo
de desarrollo. La configuracin general de varios de estos pases in
ducen a vacilar en incluirlos entre los de menor desarrollo relativo.
Tres de los pases de este grupo tienen grandes territorios y cuan
tiosos recursos en relacin con su escasa poblacin. Los tres se hallan
en el continente sudamericano, junto a pases mucho ms grandes
que pertenecen al primero y segundo de los gmpos. Uno de ellos,
Ecuador, que posee la mayor poblacin y ocupa el segundo lugar
en lo que toca a nivel de urbanizacin entre los pases pequeos,
tiene una dotacin de recursos, una diversidad regional y una hete
rogeneidad econmica y cultural anlogas a las del Per. Tiene tam
bin la posibilidad de obtener ingresos del petrleo en escala que
podra conducirlo a una configuracin similar a la de Venezuela o,
bajo la direccin de fuerzas dominantes ceidas a una estrategia
coherente, mantener un estilo original de desarrollo con menos
DE QUIN Y HACIA QU? 71
concomitancias traumticas que las que surgiran en los pases ms
urbanizados y modernizados. Bolivia ostenta una razn muy eleva
da entre terrenos inexplotados y recursos naturales, por una parte, y
poblacin por otra; pero el pas presenta severas y variadas dificultades
en lo que toca a topografa, regionalismo intemo, heterogeneidad,
cultural, falta de capital y debilidad o falta de cohesin de las fuerzas
que controlan el mecanismo estatal y que impide a ste aprovechar
esas ventajas. Curiosamente, Bolivia tambin acusa en un grado que
no se da ni siquiera en los pases del primer grupo, una crisis crnica
en lo que toca a exigencias organizadas de los distintos grupos y
clases, que slo pueden concillarse en forma precaria e intermitente
con el estilo real de desarrollo. En Bolivia, los obstculos societales
que se oponen a la implantacin de un estilo esencialmente original
de desarrollo son bastante dbiles, y la naturaleza de las exigencias
que se formulan al Estado indica que tal vez esa sea la nica forma
de superar problemas permanentes de inestabilidad y de debilidad
econmica. Sin embargo, tambin es dbil la capacidad de idear e
imponer un estilo de esta naturaleza, o de movilizar para ello capi
tales, recursos naturales y humanos. En el Paraguay, la relacin entre
tierra y poblacin es favorable y los problemas topogrficos y de hete
rogeneidad cultural carecen de importancia. Su nivel de urbanizacin
es bajo (poco ms de la quinta parte de la poblacin vive en centros
de 20 mil habitantes o ms), y la Argentina absorbe en calidad de
migrante una elevada proporcin de los grupos que de otro modo
contribuiran al crecimiento urbano y a la modernizacin; por ello,
tanto los estmulos que favorecen el desarrollo polarizado como las
demandas que derivan de l parecen ser moderadas.
Los otros pases pequeos dos del Caribe y seis de Centroam
rica se agrupan en forma que los hace menos dependientes de los
grandes pases vecinos, ms capaces de actuar colectivamente, pero
a la vez ms constreidos, desde el punto de vista poltico y econ
mico, por el orden mundial. Uno de ellos, Panam, desempea un
papel nico como lugar de trasbordo que le ha permitido alcanzar
un nivel relativamente alto de urbanizacin y modernizacin depen
diente que, dado lo evidente del vnculo que lo ata a uno de los
centros mundiales, alienta una reaccin nacionalista que sugiere cier
tas posibilidades para lograr un estilo de desarrollo original y aut
nomo. Otro, Costa Rica, que tiene un nivel de urbanizacin rela
tivamente bajo y una base econmica tan limitada como la de los
pases centroamericanos vecinos, unidos a una tasa extraordinaria
mente alta de crecimiento de la poblacin, ha alcanzado un grado
de modernizacin, homogeneidad cultural y difusin de los servicios
72 DE QUIN Y HACIA QU?

sociales que se asemejan al de los pases altamente urbanizados del


primer grupo; confronta problemas relativamente severos en lo que
toca a la participacin poltica y a la conciliacin de las presiones
sobre los recursos del sector pblico, pero no ha habido rupturas
inmanejables del consenso ni se ha interrumpido el crecimiento eco
nmico. El caso de Costa Rica precave contra el deterninismo sobre
las limitaciones de las pequeas sociedades dependientes. Como su
cedi antes en el Uruguay, determinadas circunstancias histricas
permitieron que surgiera un estilo nacional democrtico y provi
dente que no caba esperar de un pas tan pequeo y que depende
de las exportaciones de unas cuantas materias primas. Tanto en
Costa Rica como en el Uruguay, el papel destacado que desempea
la educacin tiene repercusiones ambivalentes para el futuro del
estilo; estimula demandas ocupacionales y modalidades de consumo
modernizadas que la base econmica no puede mantener ms all
de cierto punto, pero quiz tambin prepare a la juventud para con
frontar las opciones y desempear los papeles necesarios para inno
var de manera creadora en el estilo.
Los dems pases pequeos, con poblaciones predominantemente
rurales, altas tasas de crecimiento de la poblacin, bajos niveles educa
tivos, dependencia de las exportaciones agrcolas, modestas reservas
de tierra y recursos naturales inexplotados, limitaciones polticas ex
ternas y participacin poltica restringida o intermitente, parecen
tener pocas posibilidades de desarrollo polarizado o de implantar
estilos ms originales de desarrollo, al menos mientras entre ellos no
exista una solidaridad ms efectiva. Sin embargo, la mayora de
ellos ha alcanzado tasas de crecimiento econmico que pueden com
pararse favorablemente con las de los pases ms grandes, han ge
nerado minoras de cierta magnitud que se identifican con la socie
dad de consumo moderna y estn esforzndose por extender al
resto de la poblacin los servicios sociales y los esquemas de par
ticipacin.
Es posible que el principal obstculo para que puedan seguir
avanzando por este camino en el supuesto de que los mercados
de sus exportaciones sigan sindoles razonablemente favorables y se
complementan con nuevas fuentes de ingreso como el turismo
sean las altas tasas de crecimiento de la poblacin que, con el tiem
po, pueden traducirse en urbanizacin acelerada y demanda incon
trolable de servicios y empleos.
Esta breve resea de la situacin de los diversos pases indica que
es poco probable que ellos puedan incorporar toda la poblacin al
estilo de vida moderno con niveles satisfactorios de consumo y
DE QUIN Y HACIA QU? 7?

servicios, pero que tal vez a la mayora le sera posible desde el


punto de vista econmico, ampliar considerablemente los sectores
de la poblacin as incorporados, y al menos impedir que se dete
rioren los niveles de vida del resto de la poblacin. Esto presupone
que las perturbaciones importantes en el orden econmico y pol
tico mundial se alivien. Si se mantienen satisfactorias tendencias
eh la demanda de materias primas, resultar ms viable, desde el
punto de vista econmico, la mantencin del estilo actual a la par
que aumentar la renuencia de las fuerzas que dominan en el plano
nacional a asumir el riesgo de introducir cambios importantes. La
probabilidad de que el estilo de desarrollo polarizado no resulte via
ble obedece ms a una contradiccin con la creciente participacin
poltica que a contradicciones econmicas. Tal vez la participa
cin menos controlable sea la de los sectores de poblacin relativa
mente incorporados que procuran responder a modelos avanzados
de consumo, siempre cambiantes, y no la de los grupos excluidos o
incorporados marginalmente, cuyas demandas son relativamente
moderadas y controlables. As, pues, paradjicamente, mientras ms
se acercan las sociedades a los estilos de vida urbana moderna,
ms difcil puede serles resolver la pugna por la distribucin de los
recursos y las estrategias de desarrollo a travs de procesos polticos
abiertos.
Sin embargo, es posible que esta clase de anlisis pase por alto
los factores ms importantes en especial, aquellos que movilizan
la voluntad poltica en respaldo de una determinada poltica de des
arrollo o que impiden la implantacin de una poltica coherente. Las
distintas situaciones y trayectorias de las sociedades nacionales no
pueden explicarse de manera satisfactoria sobre la base de sus es
tructuras demogrficas y sociales, su acervo de recursos, su grado
de urbanizacin, etc., pese a que hay suficiente correspondencia como
para justificar la clasificacin anterior. En cada pas, una larga ca
dena de procesos culturales e histricos y de accidentes nicos
configuran las actuales modalidades y hacen que ciertas opciones
de desarrollo sean ms accesibles que otras: el triunfo o la derrota
en las guerras, revoluciones que generan mitos nacionales y cam
bios en las relaciones de clase, la aparicin de lderes carsmtcos
que captan la lealtad perdurable de sectores importantes de la po
blacin y la persistencia de afiliaciones polticas tradicionales y de
sentimientos localistas bajo nuevas condiciones.
74 DE QUIN Y HACIA QU?

3. P olticas para abordar e l desafo de los estilos de desarrollo


unificados , originales y orientados por valores
u orientados al ser humano
El presente trabajo supone con las debidas reservas que el
desarrollo es un proceso identificable sujeto a ciertas uniformidades
y condiciones previas que no obligan de manera rgida ni son base
satisfactoria para predecir el futuro. Asimismo, supone que la razn
humana y los valores pueden y deben tratar de configurar el futuro
en estilos nacionales distintos de los que rigen hasta ahora.9 El des
arrollo no puede significar cualquier cosa que alguien desee que sig
nifique, pero para que siga siendo un foco de las aspiraciones huma
nas debe incluir una determinada gama de diferentes combinaciones
de fines y medios. Se pueden distinguir tres clases principales de
enfoques para abordar la definicin de estos fines y medios: el ut-
pico-normativo, el tecnocrtico-racionalista y el socio-poltico. Hasta
cierto punto, estos enfoques se complementan. La bsqueda de esti
los de desarrollo ms aceptables y viables debe remitirse a imgenes
del orden social futuro (en otras palabras, a una utopa ) y a nor
mas que fijen lmites a los medios que habrn de utilizarse. Es in
evitable la bsqueda de tcnicas ms racionales y eficientes de ob
tencin y distribucin de recursos y provisin de servicios para el
logro de cualquier objetivo que se fije la sociedad, sean cuales fueren
las prevenciones que se tengan respecto de los lmites que ha de
tener esa bsqueda y de las ventajas del mercado o de la democracia
de participacin. Por ltimo, las fuerzas sociales y polticas, como
quiera que se definan, deben elegir sus utopas y normas, y crear y
aplicar los mecanismos administrativos y de planificacin tecnocr-
tico-racionalistas.
Por razones obvias, el dilogo internacional oficial y semioficial ha
9 Esta posicin se expone en el Informe sobre un enfoque unificado para
el anlisis y la planificacin del desarrollo (op. cit., pgs. 11 y 12). El desa
rrollo es un avance perceptible hacia fines concretos basados en valores de
la sociedad y tambin u n ' sistema de cambios interrelacionados de la socie
dad que fundamenta y condiciona la factibilidad del avance . En el primer
sentido se supone la existencia de una capacidad humana de conformar el
futuro para fines humanos. Tambin se supone que la sociedad actual tiene
el derecho y la capacidad para decidir por consenso general o por conducto de
agentes que representen los mejores intereses de la sociedad, las opciones y los
sacrificios que requiere el desarrollo. En el segundo sentido se supone que
el desarrollo es un fenmeno inteligible susceptible de diagnstico y de pro
posiciones objetivas acerca de las interrelaciones de factores y de las probables
consecuencias ms amplias del cambio en los principales componentes del sis
tema o de la accin sobre esos componentes.
DE QUIN Y HACIA QU? 75

prestado mucho ms atencin a los criterios tpico-normatyos y


tecnocrtico-racionalistas que al socio-poltico. El hecho de que ese
dilogo lo conduzcan representantes de los gobiernos o expertos
que se dirigen a los gobiernos, como se seala en la primera parte
del presente trabajo, confirma la suposicin de que los gobiernos
son entidades racionales, benevolentes y coherentes a las que inte
resan el desarrollo y el bienestar de todo su pueblo, deseosas de que
se las asesore sobre la forma de alcanzar estbs fines y capaces de
actuar como se les aconseja. Si su comportamiento no coincide con
esta imagen, merecen que se les reprenda por corrupcin, por per
seguir fines ajenos al caso (como poder militar), por descuidar y
eludir la aplicacin de las polticas a las que han adherido (como
dice Gunnar Myrdal, por ser Estados blandos); pero sigue en pie
la hiptesis de que el gobierno o el Estado tiene autonoma
suficiente para hacerlo mejor si lo desea, o si est lo bastante alar
mado por las graves consecuencias de no hacerlo mejor. El dilogo
acadmico e ideolgico no oficial, particularmente en los pases en
desarrollo, muestra un mundo distinto, en el cual el dominio
externo y la distribucin interna del poder determinan lo que pueden
hacer los gobiernos, en el cual los gobiernos suelen ser agregado?
incoherentes de diversos propsitos personalistas, burocrticos y de
otra naturaleza, por lo que es ingenuo o intelectualmente deshonesto
esperar que acten de manera diferente sobre la base de exhortacio
nes morales o argumentos racionales.
Los criterios utpico-normativos y tecnocrtico-racionalistas se han
perseguido en gran medida de manera independiente, por grupos
diferentes en el seno de los gobiernos nacionales y de las organiza
ciones intergubemamentales, pero los defensores de cada uno de
ellos han tratado de sacar fuerzas unos de otros. Los que proponen
normas sociales universalistas han aspirado a orientar a los planifi
cadores y administradores tecnocrticos, y generalmente han exage
rado la influencia de los primeros y los resultados que pueden espe
rarse si se logra convencerlos de la importancia de la justicia social
o si se colocan voceros del punto de vista social en los rganos
de planificacin. Por lo general, planificadores y administradores
han procurado justificar sus tcnicas y obtener mayor respaldo se
alando sus posibles contribuciones al logro de la justicia social.
Aunque numerosas instituciones siguen profundizando estos cri
terios y dndolos a conocer en los trminos antes expuestos, en los
ltimos aos se han visto cada vez ms frustrados por la confronta
cin con la realidad socio-poltica, y cada vez ms complicados q
adulterados por los intentos de adaptarlos a las realidades o bien de.
76 DE QUIN Y HACIA QU?

adaptar las realidades a ellos. Los argumentos en favor de ambos


enfoques recurren continuamente a lo que podra denominarse la
voz pasiva burocrtica o a la ansiosa afirmacin de una concien
cia cada vez mayor, con el fin de eludir la obligacin de identificar
los agentes socio-polticos a los que estn dirigidos. En secciones
anteriores del presente trabajo se ha hecho suficiente referencia al
criterio utpico-normativo. Sus inconvenientes cuando se persigue
aisladamente (o su uso ilegtimo para eludir la realidad) quedan
cruelmente de manifiesto en un mundo en que aumentan la in
justicia, la inseguridad y la violencia a la par que se prolonga la
nmina de los derechos otorgados a todos los seres humanos por
el voto de sus gobiernos. La confrontacin del criterio tecnocrtico-
racionalista con realidades recalcitrantes es ms compleja, puesto
que sus partidarios estn ms estrechamente involucrados en el me
canismo estatal, las demandas de clases y grupos y la necesidad en
que se ven los lderes polticos de resolver los problemas. Una
ele las consecuencias de lo anterior ha sido la aparicin de numero
sos trabajos sobre la crisis de la planificacin.101Como sucede con
el propio desarrollo, si se desacredita el significado antes atribuido
a la planificacin, sta debe significar otra cosa, y las opciones pro
puestas van desde una actividad racionalizadora constante y difusa
en que participa toda la sociedad, hasta la formulacin de pautas
operativas para decisiones de corto plazo sobre proyectos. La admi
nistracin pblica como disciplina acusa tambin una prdida de
confianza y una diversificacin de recetas, unidas a una tenaz con
viccin de que debe significar algo generalizable y aplicable a la
racionalizacin de lo que el Estado hace en nombre de la sociedad.
Un crtico ha replicado: Si la planificacin lo es todo, quiz no
sea nada.11
10 Vase en especial Mike Faber y Dudley Seers, compiladores, The C risis
in Pltmning, op. cit. Vase asimismo la seccin III del Inform e sobre un crite-
trio unificado para el anlisis y la planificacin del desarrollo, op. cit.
11 Pese al espordico descontento que despertaba la planificacin el
contraste entre el plan y la nacin haca mofa de los planificadores a las lites
-nacionales les resultaba difcil olvidarse de la tierra prometida, tal era su ansia
de encontrar una solucin fcil para sus problemas. Adems, pronto descu
brieron que el hecho de que la planificacin no fuese operativa poda serles
til. . . . La planificacin formal tambin puede servir para soslayar los pro
blemas insuperables del momento. . . . Si no se puede complacer de inmediato a
ciertos grupos, se les puede indicar el lugar ms importante que ocupan en los
planes futuros. Asimismo, la planificacin formal puede ser una manera de
ganarse a los apstoles de la racionalidad hacindolos partcipes de tareas que
los apartan de las decisiones reales. . . . Si la planificacin formal fracasa no
slo en una nacin y en un momento determinado, sino en casi todos los pases
DE QUIN Y HACIA QU? 77

Para los efectos del presente trabajo, los criterios utpico-norma-


tivos y tecnocrtico-racionalistas pueden evitar el callejn sin salida
del verbalismo y de la accin ritual slo si sus sustentadores los
relacionan con criterios sociopolticos que identifiquen a ciertos agen
tes y propongan estrategias concordantes con los valores, intereses,
y capacidades de esos agentes. Sin embargo, esta posicin est ex
puesta a crticas desde distintos ngulos; desde luego, no ofrece
ninguna solucin directa y universalmente aplicable que con
tribuya a avanzar hacia estilos de desarrollo originales y orientados,
por valores. La clase de agentes de desarrollo que se busca y la gama de
opciones que se les atribuye en la configuracin de un estilo de desa
rrollo depende de cmo se conciba el desarrollo y de cmo se inter
preten la naturaleza y funcionamiento de las sociedades humanas.
No hay razones a priori para suponer que en una sociedad deter
minada surgirn los agentes necesarios para lograr un estilo de
desarrollo aceptable y factible, ni que, si efectivamente surgen, podrn,
cumplir su misin histrica, o que si efectivamente la cumplen,.
casi todo el tiempo, es poco probable que los defectos se deban a la torpeza o-
falta de talento de los planificadores. Tampoco se puede defender racionalmen
te un fracaso diciendo que los pases en cuestin no estn preparados para,
comportarse racionalmente o para aceptar los consejos de hombres racionales
llamados planificadores. Esta es slo una manera de decir que la planificacin
formal, despus de innumerables repeticiones, sigue estando mal adaptada a su
medio. Fracasar no puede ser racional. Errar es humano; consagrar la perpetua
cin de errores es otra cosa. Si los gobiernos insisten en la planificacin na
cional, debe de ser porque su voluntad de creer triunfa sobre su experiencia^
L a planificacin es un tema para el telogo ms que para el cientfico social.
(Aaron Wildavsky, If Planning Is Everything, Maybe Its Nothing , Policy
Sciences, Elsevier Amsterdam, 4, 1973.) Hace varios aos, Albert O. Hirsch-
man anticip una conclusin anloga en su conocido comentario sobre las acti
vidades de planificacin de la Cepal : . . . l a orientacin de la Cepal parece-
utpica al querer aplicarse en pases donde un simple cambio ministerial a menu
do significa una reversin total en la orientacin poltica y donde los dirigentes
mismos se enorgullecen de sus improvisaciones . . . Los proyectos detallados de
la Cepal en los que se hace armonizar a todos los sectores econmicos son,,
por decirlo as, el equivalente en el siglo x x de las constituciones latinoameri
canas del siglo xix, ya que estn tan alejadas como ellas del mundo real. Son>
una protesta, pattica y sutil, contra una realidad donde los polticos gobier
nan confiados en improvisaciones brillantes o desastrosas, donde las decisiones,
se toman bajo mltiples presiones y no en previsin de posibles crisis o situa
ciones de emergencia, y donde los conflictos se resuelven en base a considera
ciones personales despus que las partes litigantes han revelado sus fuerzas, y
no de acuerdo con principios objetivos y criterios cientficos. ("Ideologas de
desarrollo econmico en Amrica Latina , en A. O. Hirschman, compilador,.
Controversia sobre Latinoam rica, Artes Grficas Bartolom U. Chiesino, Buenos.
Aires, 1963.)
78 DE QUIN Y HACIA QU?

la saciedad estar inequvoca y permanentemente en mejor situa


cin que antes. Tampoco parece necesario suponer sin ms que una
sola clase de agente, sea colectivo y en el desempeo de una funcin
predeterminada, o individual y dotado en gran medida de libre al
bedro deba hacer de dens ex machina, en todas las sociedades, como
supone la mayora de las corrientes tericas e ideolgicas. Los pre
suntos agentes intelectuales del desarrollo incluidos en la ltima
de las cinco categoras que se distinguen ms adelantebien podran
estimar que cualquiera de las categoras puede ser decisiva en cier
tas coyunturas, y marginal o incluso ilusoria en otrs. Para los fines
de esta discusin, se pueden distinguir las siguientes categoras de
agentes de desarrollo:
i) Las clases y grupos sociales que desempean papeles funda-
mentles en la evolucin de un estilo de desarrollo sobre la base de
sus relaciones con la produccin y de sus puntos de vista colectivos
acerca de sus propios intereses: empresarios, inversionistas, innova
dores tecnolgicos, tcnicos, clases medias, trabajadores, etc. Los
agentes colectivos de esta naturaleza pueden desempear su papel
de manera ms o menos adecuada o experimentar que la estructura
econmica y social o las condiciones de dependencia son incom
patibles con el desempeo adecuado de tales papeles, pero las con
cepciones conexas de desarrollo no dan margen a iniciativas creado
ras o voluntaristas para cambiar el estilo, sea o no marxista la
concepcin bsica. Hasta ahora, gran parte del anlisis de los estilos
de desarrollo en Amrica Latina se ha traducido en intentos de iden
tificar agentes colectivos plausibles, medir el grado en que las clases
y grupos existentes son adecuados para desempear las funciones
definidas sobre la base de ejemplos anteriores de desarrollo, y
explicar por qu las clases y grupos rara vez parecen haber realizado
las tareas que se les asignaron (por ejemplo, la esperanza persistente
de que la burguesa industrial quitara del camino a la oligarqua
terrateniente promoviendo reformas agrarias). En general, el debate
ha tendido a reificar las clases y grupos considerados agentes co
lectivos y, en muchos casos, los agentes que se analizarn a conti
nuacin, en vez de representar a esas clases y grupos, parecen
haberles dado origen o haberlos llevado a una especie de distorsio
nada conciencia de s mismos, para sus propios fines.
) Individuos o pequeos grupos que articulan las demandas de
grupos o clases ms amplios, actan de intermediarios y forman la
opinin pblica polticos, lderes de sindicatos y de organizacio
nes de grupos de intereses, periodistas, lderes religiosos, etc. Debido
a la relativa falta de cohesin de los grupos o clases ms amplios,
DE QUIN Y HACIA QU? 79

este tipo de agentes puede desempear papeles relativamente aut


nomos, pero en tales condiciones su capacidad real para imponer
exigencias e influir en los procesos de cambio es limitada y precaria.
Lo ms probable es que su aparente importancia crezca y disminu
ya en forma sbita, como sucede con ciertos lderes populistas a los
que se elige para la presidencia con gran votacin popular y a los que
luego se obliga fcilmente a abandonar el cargo. Su influencia quiz
depende ms de sus vnculos con la clase de agentes que se analiza
r a continuacin, que de los grupos a los que desean representar.
Como agentes de desarrollo limitan su eficacia no tan slo estos
factores, sino tambin la importancia que en sus funciones revisten
la intermediacin y el cabildeo. Es probable que defender un estilo
de desarrollo sea a sus ojos una tctica adicional destinada a hacer
aceptable su papel o a reforzar objetivos ms concretos, ms que un
propsito dominante.
iii) Individuos o grupos pequeos que cuyo poder deriva del con
trol de las fuerzas armadas, del control del capital o de su repre
sentacin de alguno de los centros mundiales dominantes. Como el
poder de estos agentes potenciales no depende de su capacidad para
obtener apoyo de sectores de la poblacin y para organizar coalicio
nes, podra esperarse que estuviesen en situacin de actuar de manera
ms coherente para implantar un estilo de desarrollo que los agentes
del segundo grupo. Sin embargo, el poder que pueden aplicar se
encuentra limitado por diversos aspectos de su propia situacin:
Primero, su poder reside esencialmente en una coyuntura especfica
y puede desaparecer sbitamente; el dirigente militar puede ser des
alojado por sus subordinados, el capitalista puede verse incapacita
do por una crisis financiera, el centro mundial puede desplazarse
por problemas intemos o su estrategia poltica global desviarse y
socavar la posicin de su representante. Segundo, por lo general, los
valores de quienes detentan el poder sobre tal base y su concepcin
de su propio papel no suele extenderse a la implantacin de un
estilo de desarrollo original; les preocupa ms preservar el orden
existente y defenderse de las amenazas a su posicin privilegiada.
Tercero, el hecho de estar apartados de la representacin de grandes
clases o grupos limita su capacidad de inducir a la poblacin a actuar
de acuerdo con sus objetivos. Una vez que se fijan la tarea de im
plantar un estilo de desarrollo coherente deben obtener la ayuda de
agentes de la segunda categora, tratar de desempear sus funciones
ellos mismos o encontrar medios efectivos de aislar a la poblacin
de llamamientos polticos y de la representacin de grupos de
intereses.
80 DE QUIN Y HACIA QU?

tv) El jefe de Estado o poder ejecutivo nacional; la persona a


entidad colectiva encargada oficialmente de tomar decisiones de ca
rcter pblico, de nombrar los funcionarios pblicos, de decidir en
lneas generales la asignacin de los recursos y de establecer pautas
para el desarrollo. Esta entidad es destinataria tradicional de los
consejos en materia de desarrollo, la moderna sucesora del Prncipe
de Macchiavello. Las recetas utpico-normativas y tecnocrtico-ra-
cionales se dirigen formalmente al Prncipe; gran parte de la con
troversia sociopoltica de los ltimos tiempos gira en tomo a la pre
gunta siguiente: Cmo darle consejos que pueda utilizar, suponiendo
que es protagonista de un juego difcil y que sus recursos polticos
son limitados y la informacin de que dispone inadecuada? 12 En la
prctica, el Prncipe puede resultar esquivo, incluso en marcos auto
ritarios; su representacin formal pesa poco en las decisiones, y no
absorbe casi ninguna de las recomendaciones con que se le abruma;
las verdaderas fuentes de decisin estn dispersas y ocultas.13
v) Personas o grupos pequeos que pretenden explicar la forma
en que funciona la sociedad y crear imgenes coherentes de socie
dades futuras preferibles, basndose en sus propios valores y su
12 Vase en especial Warren F. Ilchman y Norman Thomas Uphoff, The
Politic Econom y of Change, University of California Press, Befkeley y Los
ngeles, 1969. D e acuerdo con sus supuestos simplificadores , ante todo, el
estadista dispone de recursos limitados, en cantidad variable y de distintos tipos,
para poner en ejecucin decisiones que influyen en la naturaleza y calidad de
la vida colectiva de la nacin; segundo, como resultado de la divisin del tra
bajo que define las funciones que desempea la autoridad en una sociedad, el
estadista es el nico que puede recurrir a la autoridad; tercero, el estadista desea
conservar la autoridad; y cuarto, el estadista, para alcanzar las metas que valora
optar por lo que apunta formalmente a elevar la productividad de sus recursos
polticos , (p. 33.) Frente al hecho de que las demandas a menudo son
mutuamente excluyentes y de que la escasez de recursos es persistente, el esta
dista tiene diversas opciones. Puede optar por satisfacer algunas demandas en
todo o en parte; otras las pasar por alto o las rechazar expresamente. A veces,
cuando no puede satisfacer alguna demanda de los sectores, el estadista puede
optar por ofrecer recursos sustitutivos que, a su juicio, sern transitoriamente
aceptables . . . T al vez se valga de la coaccin para eliminar los efectos de
algunas demandas, o de la educacin para eliminar las causas. . . . En vista
de la necesidad de elegir, el estadista debe calcular en quines, cunto, en qu
combinacin, cundo, dnde, por qu y para qu deben invertirse los escasos
recursos polticos del rgimen. (p. 38.)
13 Por lo general, la soberana no tiene asiento nico e invariable. L a com
parten diversos grupos que forman distintas constelaciones en diferentes mo
mentos. . . . L a existencia de un gabinete (o una junta) puede encubrir hasta
qu punto el proceso de decisin es, de hecho, disperso. (Colin Leys, A new
conception of planning? , en Mike Faber y Dudley Seers, compiladores, The
C risis in Planning, op. c it, vol. I, p. 60.)
DE QUIN Y HACIA QU? 81

propio diagnstico de la situacin existente; formular las estrate


gias pertinentes, y obtener el apoyo de uno o ms de las anteriores
categoras de agentes. Una conocida observacin de John Maynard
Keynes sintetiz hace cuarenta aos las potencialidades, los incon
venientes y los peligros de la influencia de esta categora: " . . . las
ideas de los economistas y los filsofos polticos, tanto cuando son
correctas como cuando estn equivocadas, son ms poderosas de lo
que comnmente se cree. En realidad, el mundo est gobernado
por poco ms que esto. Los hombres prcticos, que se creen exen
tos por completo de cualquier influencia intelectual, son general
mente esclavos de algn economista difunto. Los maniticos de la
autoridad, que oyen voces en el aire, destilan su frenes inspirados
en algn mal escritor acadmico de algunos aos atrs. Estoy se
guro de que el poder de los intereses creados se exagera mucho
comparado con la intrusin gradual de las ideas. No, por cierto,
en forma inmediata, sino despus de un intervalo; porque en el cam
po de la filosofa econmica y poltica no hay muchos que estn
influidos por las nuevas teoras cuando pasan de los veinticinco o
treinta aos de edad, de manera que las ideas que los funcionarios
pblicos y polticos, y aun los agitadores, aplican a los acontecimien
tos actuales, no sern probablemente las ms novedosas.14
Estos ltimos agentes del desarrollo incluyen a los que propo
nen los criterios utpico-normativos y tecnocrtco-racionahstas antes
analizados, en la medida en que tratan de confrontar la aplicacin
sociopoltica de sus prescripciones. Ofrecen manifiestamente una
gama impresionante de prescripciones, ninguna de las cuales ha lo
grado todava xito indudable en sus contactos con la realidad. Tres
grupos pueden distinguirse a grandes rasgos: los planificadores, los
reformista-melioristas y los revolucionarios.
Los planificadores, que son los representantes ms destacados del
criterio tecnocrtico-racionalista, se analizaron antes. Durante un
breve perodo, en los crculos interesados en el desarrollo gan te
rreno la impresin de que se haba ideado o estaban por idearse
tcnicas neutras que cualquier gobierno que las tomase seriamente
podra aplicar para dar lugar a un producto previsible: el desa
rrollo. La impresin se frustr, los planificadores han sido criti-
ticados y se han criticado a s mismos por aislarse de la realidad'
poltica y por lo inadecuado de sus tcnicas.15 Han procurado definir
14 John Maynard Keynes, Teora general de la ocupacin, el inters y el di
nero, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1945, p. 367.
15 Las siguientes observaciones de Dudley Seers son ilustrativas: . . . s u
enfoque probablemente ser esttico. E s poco probable que la formacin uni-
82 DE QUIN Y HACIA QU?

sus relaciones con los agentes polticos, asociarse a la participacin,


encontrar medios de transformar ms que de promover el estilo de
desarrollo econmico dominante. Cabe preguntarse entonces, como
sugiere Wildavsky, si se justifica de alguna manera que la planifi
cacin siga siendo identificada como una disciplina provista de
tcnicas comunes y que ofrece servicios definibles a la poltica p
blica, o si los planificadores se estn fusionando con las dms cate
goras de agentes intelectuales de desarrollo. Si la planificacin sigue
siendo una disciplina separada y los planificadores no se resignan a
tener funciones meramente ornamentales y a realizar ejercicios aca
dmicos, hay que suponer la posibilidad de manejar en forma total
mente racional los asuntos humanos tras metas cuantificadas ...
siempre que se pueda descubrir la receta adecuada, persuadir de sus
bondades a los agentes apropiados y hacer que la apliquen.16
Los reformista-melioristas tienen en comn su desconfianza de
las utopas, las recetas tecnocrticas infalibles y los argumentos ca-
tastrofistas de que la modalidad vigente de crecimiento y cambio
versitaria del planificador le sirva de mucho para reflexionar sobre la forma en
que funcionan las economas en distintos niveles de desarrollo (y con institu
ciones distintas). Por tanto, difcilmente est preparado para observar la realidad
econmica, y mucho menos la social, y para preguntar cmo podran encauzar
se los recursos del pas hacia el cambio como algunos polticos realmente
desearan que h iciera.. . E s particularmente probable . . . que el planificador
no comprenda hasta qu punto la realidad poltica determina el esquema geo
grfico de los gastos del gobierno o las fuentes de ayuda extema. . . . Su vida
social lo pone en contacto con los residentes (generalmente persuasivos) de la
capital; lo mismo hace su vida oficial. . . . Sin embargo, la poblacin de la ca
pital difiere mucho en cuanto a ingresos, empleo, etc., no tan slo de la del
campo, sino tambin del pblico de otras ciudades. . . . el planificador tender
a incorporar a su modelo los mitos que predominan en la capital acerca de las
funciones de consumo y produccin del resto del pas. . . . Tal vez lo ms
significativo de todo sea la actitud del planificador respecto de la calidad de las
estadsticas que utilliza. . . . al estudiante de economa se le ensea a manejar
cifras como si fueran hechos objetivos, y no como lo que generalmente son,
nada ms que conjeturas ilustradas . ( The prevalence of pseudo-planning , en
Mike Faber y Dudley Seers, compiladores, The C risis in Plcmning, op. cit.,
vol. I, pp. 25-28.)
18 Si la planificacin es un instrumento universal, a los planificadores les
parece razonable preguntar por qu los pases no pueden ajustarse a los requi
sitos de una toma de decisiones racional. A su juicio, si la planificacin es vlida,
los pases deberan adaptarse a sus exigencias y no a la inversa. Para salvar la
planificacin los planificadores quiz consientan hasta en declararse culpables.
Puesto que si un mejor comportamiento de su parte pudiese hacer que la
planificacin diese resultados, la solucin no consistira en abandonar los planes
sino en contratar planificadores ms inteligentes. (Aaron Wildavsky, If plan-
ning is everything, maybe its nothing , op. cit.)
DE QUIN Y HACIA QU? 83

no puede mantenerse porque funciona en forma injusta e ineficaz.


Procuran comprender las estructuras sociales, econmicas y polticas
para trabajar dentro de ellas con fines orientados por sus valores, su
poniendo que tales estructuras nunca sern perfectamente racionales
ni estarn del todo orientadas al bienestar humano, pero que tam
poco sern irremediablemente opresoras e incompatibles con el des
arrollo autntico. No cabe esperar que haya consenso nacional en
tomo a las metas de la sociedad.17 La incertidumbre es compaera
inevitable del quehacer humano y el desarrollo es un proceso abierto
que requiere tcticas flexibles para ir aprovechando las oportunida
des a medida que se presentan. Los reformista-melioristas prefie
ren actuar en sociedades en que hay competencia poltica abierta
y grupos de intereses capaces de expresin organizada, pero si no se
dan estas condiciones no se sorprenden ni se apartan de sus intentos
de influir en la poltica. No conciben la revolucin como condicin
previa de un estilo de desarrollo aceptable, pero si hay revoluciones
consideran que son nuevas concatenaciones de desafos y oportuni
dades que deben analizarse con benevolencia. El criterio reformista-
meliorista permite apreciar sutilmente las complejidades de la formu
lacin de polticas y las ambigedades de los efectos de la mayora
de los procesos de cambio en el bienestar humano; pero al mismo
tiempo este criterio tiene matices de complacencia panglosiana, una
predisposicin a encontrar razones para afirmar que todo es para
mejor, si no en el mejor de los mundos posibles, por lo menos en
un mundo todo lo bueno que es dable esperar, y que reformas cada
vez mayores, unidas al ingenio humano para salir del paso, lo irn
mejorando poco a poco.18 En la prctica las reformas y los procesos
17 N o hay una funcin objetiva colectiva nacional. M s bien hay una
complicada combinacin de metas, que en parte pueden comprenderse en fun
cin de un nmero limitado de temas en torno a los cuales hay una suerte de
consenso o que por lo menos tienen el respaldo de una mayora apreciable, pero
que la mayor parte del tiempo es fluida y cambiante. En distintos momentos,
grupos diferentes tienen prioridad y predominan distintas percepciones del inte
rs propio y colectivo. El problema del planificador reside en poder elaborar
planes en torno a un nmero limitado de metas, aisladas de las dems, que
al parecer tienen asegurado el apoyo mnimo necesario durante el plazo mnimo
necesario. (Colin Leys, A new conception of planning? , The C risis in Plan
ning, op. c it, vol. I, p. 72.),
18 Albert O. Hirschman ha denominado este criterio trfico de reformas y
ha sido uno de sus ms abiertos e ingeniosos seguidores. Vase, en especial, A
B ias for H ope: Essays on Developm ent and Latn America, Yale University
Press, New Haven y Londres, 1971. Los trabajos de Aaron Wildavsky, John
Friedman y Albert Waterston, junto con la mayora de los trabajos que apare
cen en The C risis in Planning, op. c it, ofrecen variantes de este criterio. Sus
84 DE QUIN Y HACIA QU?

de desarrollo espontneos sealados como radiantes ejemplos han


fracasado o se han estancado con tanta frecuencia, qe hoy los cri
terios reformista-melioristas, como los criterios de planificacin tetc-
nocrtica, han perdido mucha credibilidad. En el mejor de los ca
sos, no ofrecen esperanzas ante la exigencia internacional de que se
ponga inmediato fin a la pobreza y la injusticia. Sin embargo, no
han aflorado otras opciones reales convincentes para las organiza
ciones internacionales ni para los expertos que aspiran a influir
en la poltica dentro de situaciones nacionales concretas, por grande
que sea su fidelidad intelectual a esquemas utpico-normativos y
tecnocrtico-racionalistas.
El criterio revolucionario o planificacin contra el orden vigente
en la medida en que no est contaminado por esperanzas tecno-
crticas o reformista-melioristas tienen como premisa bsica la de
que el orden sociopoltico existente es esencialmente incompatible,
con un estilo de desarrollo orientado por valores, o con el pleno
desenvolvimiento de las potencialidades humanas. Por tanto, segn
el diagnstico de la etapa que este orden haya alcanzado, la forma
en que funciona y las limitaciones que imponga el orden mundial
a la accin nacional, la labor fundamental consiste en destruirlo o en
hacerlo madurar hasta que su destruccin sea factible. Los agentes
que se analizaron antes (clases y grupos, lderes y portavoces, deten
tadores del poder bsico, el Estado personificado o el poder ejecu
tivo nacional) las polticas propuestas por tecncratas y reformista-
melioristas se evalan luego en funcin de su aporte potencial a la
destruccin del orden vigente, al logro de etapas de desarrollo que
lo dejan maduro para destruirlo o al fortalecimiento del orden exis
tente contra esa destruccin. El papel de los agentes en un futuro
estilo de desarrollo y las polticas concretas necesarias pasan a un se
gundo plano de especulacin o se confunden con el papel instru
mental inmediato de agentes y polticas. Ante sociedades nacionales
que se desarrollan en forma polarizada y dependiente, el criterio
revolucionario se ve reforzado por la obvia y persistente falta de
concordancia entre la situacin existente y los valores humanos, y
las abundantes pruebas de que los programas tecnocrticos y refor
mista-melioristas mejor intencionados son ineficaces o bien contri
buyen a la polarizacin de clases y grupos. Al mismo tiempo, la
posicin revolucionaria se fragmenta y se frustra porque las socieda-
formulaciones ms concretas provienen de los pases de habla inglesa. En otras
regiones las personas encargadas de la poltica de desarrollo parecen ms reacias
a reconocer este criterio como pauta orientadora y como virtud, pese a que sus
tcticas no pueden evitar seguirlo.
DE QUIN Y HACIA QU? 85

des no cumplen con las condiciones previas para la revolucin que


exigen las teoras implcitas en el criterio revolucionario. La clase
proletaria, que debera cavar la sepultura del orden existente, no
acrecienta acentuadamente su tamao relativo ni su cohesin org
nica, y parece ms dispuesta a sostener el orden existente que a
derribarlo. Los estratos marginalizados o subproletarios, cuyo
bienestar es el que parece ms incompatible con la perpetuacin del
orden existente, en sus ambiguas relaciones con los sistemas de pro
duccin y empleo y con el Estado responden mal a llamamientos
revolucionarios coherentes. Adems, la profunda y compleja inter
dependencia econmica, poltica y cultural con los centros mundia
les que existe actualmente, sugiere que la ^destruccin del orden exis
tente en el plano nacional ser totalmente imposible o se' har a
costa de trastornos sociales, represin y cierre obligado de la socie
dad, hasta el punto de hacer dudoso todo desarrollo posterior orien
tado hacia el bienestar humano. Si se admite esta ltima limitacin,
el revolucionario nacional debe tener presente la madurez tanto
internacional como nacional para el cambio.
El rechazo revolucionario del orden existente como marco o
punto de partida hacia un estilo de desarrollo que merece apoyo
puede conducir, como es evidente, a una amplia variedad de con
clusiones tcticas. El revolucionario puede concentrarse en la des
truccin inmediata, o al menos en la tarea de hacer que el orden
existente no funcione, basndose en el supuesto de que as contri
buir a generar las condiciones previas para realizar las transforma
ciones. O bien puede tratar de redefinir las condiciones previas, ex
perimentar con coaliciones tcticas y esperar coyunturas favorables
en forma que no se distingue de la actitud reformista-meliorista,
salvo en los supuestos implcitos. Tambin puede tratar de generar
y obtener apoyo para una utopa tan atrayente que su atractivo pese
ms que las condiciones objetivas desfavorables. Y, las tcticas refor-
mista-melioristas incluso pueden encontrar finalmente que algunas
variantes del criterio revolucionario son positivas por su capacidad
de generar un dinamismo que sus propios puntos de vista sobre los
cambios necesarios requieren pero que no pueden engendrar.19
19 . . .la bsqueda directa de lo nuevo, lo creador y lo nico tiene una justi
ficacin especial: sin estos atributos el cambio, por lo menos el cambio social
en gran escala, tal vez no sea posible. En efecto, en primer trmino, Tas pode
rosas fuerzas sociales que se oponen al cambio lograrn con bastante xito
cerrar los caminos ya recorridos hacia el cambio. Segundo, es poco probable
que los revolucionarios o reformistas radicales generen la extraordinaria energa
social que necesitan para lograr cambios a menos que estn inspiradamente
86 DE QUIN Y HACIA QU?

4. A MODO DE CONCLUSIONES
El examen que se ha hecho en pginas anteriores de los criterios
para el desarrollo a partir de la pregunta: De quin y hacia qu?,
ha mostrado una variedad de presuntos agentes que actan dentro
de muy diversas combinaciones de oportunidades y limitaciones en
pos de un objetivo en constante redefinicin; que recurren a forma
lismos verbales y burocrticos al no poder prever ni controlar el
curso de los acontecimientos y que a veces rechazan con violencia
la realidad porque sta no se ajusta a sus conceptos y valores. Tanto
en el mbito internacional como en el nacional, la aceptacin gene
ralizada de la necesidad de criterios de desarrollo unificados y
orientados a la persona humana se combinan con la concentra
cin real del poder, los recursos y el inters pblico en objetivos
que no guardan relacin alguna con tales criterios o son abierta
mente incompatibles con ellos. Se observa as que la promocin del
desarrollo se ha convertido en una industria en la cual la oferta
crea su propia demanda de expertos, que se diversifica continua
mente, en la cual las conferencias engendran conferencias y las decla
raciones engendran declaraciones; en la cual las principales reas
de problemas, que se encaran con diferentes concepciones acerca de
las prioridades en materia de desarrollo, continuamente generan nue
vas organizaciones, reciben un reconocimiento simblico en aos,
se expanden hasta abarcar todos los aspectos del desarrollo y dan
a luz mecanismos de coordinacin que se ramifican interminable
mente. En estas condiciones, los investigadores que han recibido la
misin de encontrar un enfoque unificado para el desarrollo corren
el riesgo de desempear simultneamente dos papeles folklricos: el
de los ciegos que describen el elefante y el de los ratones que dis
cuten cmo ponerle el cascabel al gato.
Las investigaciones de esta naturaleza son inevitablemente des
concertantes para los sustentadores de criterios utpico-normativos,
tecnocrtico-racionalistas y sociopolticos, para los revolucionarios y
tambin para los reformistas. Al final de cuentas, lo ms probable
es que todos ellos repliquen: Qu propuestas prcticas y positivas
ofrece usted? El presente trabajo no pretende desacreditar las anti
guas recetas para alcanzar el desarrollo y proponer una nueva receta
infalible, ni rechazar los anteriores candidatos societales al honor de
conducir al desarrollo para luego nombrar otros agentes que real
mente puedan cumplir con esta tarea. Como se dijo al comienzo,
conscientes de que escriben una pgina totalmente nueva de la historia huma
na. (Alberto O. Hirschman, A Bros for H ope, op. cit., p . 28.)
DE QUIN Y HACIA QU? 87

este trabajo es un subproducto personal de un proyecto de investi


gacin orientado a la adopcin de polticas, dentro del cual se han
formulado ciertas propuestas, sin pretender haber descubierto una
panacea para el desarrollo. Esas propuestas, que n lo esencial selec
cionan y combinan de nuevas maneras ideas ya conocidas en el
dilogo internacional sobre el desarrollo, aparecen en otras publica
ciones ya citadas.
El presente trabajo no sostiene que los enfoques que describe
sean ilegtimos o totalmente equivocados, pero s sugiere que todos
ellos se prestan de distinta manera a simplificaciones exageradas y a
mixtificaciones. Apunta en realidad a un concepto existencial del
desarrollo, de acuerdo con el cual los presuntos agentes deberan
adquirir clara conciencia de que tratar de imponer cierta racionali
dad orientada por valores a realidades siempre reacias a someterse a
ella, posiblemente no sea ms que una tarea de Ssifo. Todas las
sociedades que sobrevivan tendrn que luchar por desarrollarse, es
decir, por aumentar su capacidad de funcionar a largo plazo para
el bienestar de sus miembros. Ninguna de ellas llegar jams a la
bienaventuranza final de "estar desarrollado. A la larga, el xito
aparente puede conducir a una relativa incapacidad de seguir inno
vando. Desde este punto de vista, todas las sociedades nacionales,
confrontan en todo momento, cualquiera que sea su grado de pobreza
o prosperidad, una cierta gama de opciones accesibles, con venta
jas e inconvenientes que se combinan de distintas maneras. La
capacidad de elegir determinadas opciones que poseen sus fuerzas
dominantes depende no slo de condiciones objetivas, sino tambin
de la apreciacin subjetiva de tales condiciones y del mpetu de lo
que ya se ha hecho. A cada momento se cierran algunas puertas y
s abren otras, por haberse o no hecho uso de una opcin. Si no se
aprovechan las oportunidades, si las decisiones no concuerdan con
la realidad, si falla la capacidad de adaptacin e innovacin, para
citar a W. H. Auden, A los derrotados la historia puede decir es
lstima, pero no ayudar ni perdonar. Tampoco puede hacerlo el
movimiento internacional en pro del desarrollo.
El clamor internacional por un enfoque unificado apunta a
interpretaciones y estrategias de desarrollo orientadas ms directa
mente que antes a la justicia social y a satisfacer las necesidades
humanas fundamentales. En sentido literal, tales interpretaciones y
estrategias no sern, ms unificadas que sus predecesoras. En rea
lidad, seguramente sern ms diversificadas que las estrategias que
se concentran en maximizar las inversiones y la produccin, pues
intentan conciliar objetivos diversos, responder a distintas potencia
88 DE QUIN Y HACIA QU?

lidades y valores nacionales y lograr una participacin popular crea


dora. Prueba de ello es que el foco de inters se ha desplazado
desde el enfoque unificado al anlisis de la viabilidad y aceptacin
de diferentes estilos de desarrollo dentro de marcos nacionales
concretos. Sin embargo, el intento de introducir en el dilogo inter
nacional el tema de los estilos de desarrollo no est a salvo de la
tentacin de valerse de novedades verbales, de nuevas envolturas
para viejas recetas, de soluciones nominales que no concuerdan con
la magnitud de los problemas que pretenden resolver ni con inten
ciones de las estructuras de poder que tendran que aplicarlas. El
presente trabajo, desde su posicin dentro del dilogo internacional
sobre el desarrollo, se ha ocupado, quiz en forma obsesiva, de esta
tentacin. Vuelve la mirada hacia un cuarto de siglo de informes
internacionales sobre conciencias cada vez mayores de la necesidad
de criterios de desarrollo ms equilibrados o completos. Si la
conciencia de esa necesidad realmente hubiese aumentado a ese rit
mo, la comunidad internacional ya debera haber llegado a la ilus
tracin total.
Como ideal, el enfoque unificado debera abarcar toda la raza
humana y la comunidad internacional debera asignar un valor po
sitivo a la diversidad de estilos de desarrollo, aunque slo fuese con
fines de experimentacin y recproco enriquecimiento, siempre que
esos estilos no se aparten demasiado del consenso internacional sobre
derechos y valores humanos. Dentro de estos lmites, cada sociedad
nacional debera hallarse en libertad de adoptar su propio estilo y
contar con la cooperacin que necesita para hacerlo. Sin embargo,
en la prctica ninguna sociedad nacional est en condiciones de des
arrollar un estilo propio sin considerar atentamente las limitaciones
extemas ni maniobrar dentro de los lmites de lo practicable. La
satisfaccin de las necesidades a travs de la cooperacin interna
cional sigue siendo precaria, coartadora y en parte engaosa; las
sociedades nacionales que pugnan por desarrollarse no pueden pres
cindir de tal cooperacin, pero tampoco pueden apoyarse en ella,
particularmente cuando abandonan los caminos convencionales. Fi
nalmente, es dudoso que la idea misma de que las sociedades
nacionales eligen estilos de desarrollo se aplique a muchos de
los pases que se hallan en el escenario mundial. El hecho de que
se haya reconocido la legitimidad de estilos de desarrollo optativos
y la posibilidad de escoger sobre la base de valores constituye un
avance sobre el concepto de un camino nico que hay que descu
brir y recorrer so pena de rezago permanente, pero deja en pie ms
interrogantes que los que responde. El principal propsito del pre
DE QUIfJ Y HACIA QU? 89

sente trabajo es estimular los presuntos agentes del desarrollo a


ocuparse de estos interrogantes, a los cuales es bueno volver para
terminar: Quin ha de elegir un estilo nacional de desarrollo?
Quin se beneficia y quin se perjudica? Tienen las fuerzas socia
les dominantes la posibilidad y el derecho de comprometer a la
sociedad con un estilo determinado? Aceptarn realmente los gru
pos de poblacin articulados y organizados cuyo consentimiento ser
fundamental, o hasta los idelogos y planificadores que exigen esti
los ms justos y autnomos, aquellos estilos de desarrollo concordan
tes con las normas internacionales de justicia social antes expuestas,
pero sujetos a la austeridad y sacrificios que imponen los recursos
nacionales complementados por una cooperacin extema incierta?
Podrn las sociedades nacionales del mundo real alcanzar el grado
de consenso y organizacin racional necesarios a un precio que no
deforme el nuevo estilo y lo convierta en algo muy diferente de la
imagen de la sociedad futura justa y libre que lo inspir?
IV. Estructuras sociales y polticas:
su influencia en viabilidad y alcance de una
poltica de desarrollo unificada

1. Introduccin
E l E stado constituye el principal marco de referencia para definir
los objetivos y aplicar las polticas de desarrollo. Este marco de re
ferencia presenta algunos de los problemas ms difciles con que se
tropieza al ir en busca de generalizaciones vlidas relativas al des
arrollo. El Estado moderno, cuyos atributos, fuentes de legiti
midad e identificacin con el concepto de nacin son reconocidos
intemacionalmente, emergi de una coyuntura concreta de factores
polticos, econmicos y culturales en una de las principales regiones
del mundo: Europa. Ha estado ligado durante toda su evolucin
histrica a dos impulsos contrapuestos pero igualmente generadores
de conflictos: el que lleva a la expansin y dominacin imperialis
ta de pueblos ms dbiles, y hacia el que lleva a la reafirmacin de la
identidad nacional, desafiando las fronteras existentes y las recla
maciones de soberana.
Durante los dos ltimos siglos las instituciones formales de la
nacin-Estado se han trasplantado a todo el mundo, y han llegado
a pueblos que antes tenan sistemas muy diferentes de organizacin
poltica y conceptos muy distintos de las fuentes y funciones de la
autoridad, o que en algunos casos no posean estructura de poder o
tradicin de lealtad que fueran ms all de la tribu, la comunidad
local o la familia. Tanto la imposicin directa de Estados conquis
tadores de imperios, como la imitacin por las lites locales de con
ceptos e instituciones polticas forneas que brindaban la esperanza
<le resistir con mayor eficacia dicha imposicin, han contribuido a
este proceso. A contar del decenio de 1940 ste ha adquirido nue
vas dimensiones, ya que un nmero sin precedentes de nuevos Es
tados independientes ha tratado de adaptar los nicos modelos
disponibles de organizacin poltica dentro del sistema de interde
pendencia mundial. Se han trasplantado no slo instituciones y
conceptos vinculados directamente con el funcionamiento del Esta
do, sino tambin un formidable acervo intelectual relativo a la
ndole de las clases sociales, los papeles de los movimientos polti
cos, los factores determinantes del crecimiento econmico, etc. Los
[90]
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 91

procesos de construccin de la nacin-Estado ( nation-buding) y


de modernizacin han sido considerados por las lites locales as
y los cientficos sociales de los pases dominantes o desarrollados,
como requisitos patentes o desiderata casi sinnimos del desarrollo
aunque los cientficos sociales han admitido que es muy difcil defi
nir tales desiderata.1
Como es natural, los actuales procesos de cambio y potencialidades
futuras de los pases del llamado Tercer Mundo difieren mucho del
pasado y presente de los pases que se ofrecen como modelos para
la construccin de la nacin-Estado o la modernizacin. No es
de extraar que las instituciones trasplantadas a veces no arraiguen, o
adopten caractersticas bastante diferentes de las esperadas. Los
Estados ms nuevos encaran casi simultneamente desafos que las
naciones-Estados ms antiguas pudieron enfrentar en forma sucesi
va (y en gran medida sin la intencin deliberada de convertirse en
naciones-Estados) durante varios siglos como la consolidacin ini
cial de un territorio nacional bajo el control de una lite de poder, la
incorporacin de las masas, primero como sujetos, y ms tarde como
participantes activos en el proceso poltico; la asuncin por el Estado
de responsabilidades complejas en materia de bienestar y desarrollo*
El hecho mismo de que algunos de los Estados ms antiguos hayan
venido a ejercer una dominacin econmica, poltica y cultural tan
profunda en el resto del mundo, que se hayan erigido en modelos
tan visibles y que hayan elaborado sistemas que exigen tanta diver
sidad de recursos y tecnologas avanzadas, significa que hay actual
mente ciertos caminos que estn cerrados a otras sociedades naciona
les que procuran desarrollarse. As, la consigna tan repetida de
cerrar la brecha entre los pases desarrollados y en desarrollo,
considerados como dos grupos diferenciables, que evolucionan en
la misma direccin a diferentes velocidades, puede inducir a error
como orientacin de poltica, ya sea para la organizacin del sistema
poltico o del sistema de produccin econmica. El concepto afn12
1 El aura embotante de ambigedad conceptual que rodea a -las expresiones;
nacin, nacionalidad, y nacionalismo ha sido muy discutida y profunda
mente deplorada en casi todos los trabajos que se han ocupado de atacar la;
relacin entre las lealtades comunales y polticas. (Clifford Geertz, The
Integrative Revolution , en Clifford Geertz, Comp., O d Societies and New
States: The Q uest for M odem ity in A sia and A frica, The Free Press of Glencoe,
Collier Macmillan Ltd., Londres, 1963.)
2 Stein Rokkan, Dimensions of State formation and nation-building: A
possible paradgm for research on variatons within Europe , documento mi-
meografiado, abril de 1971.
92 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

de modernizacin est siendo ahora criticado, sobre todo por los


cientficos sociales de los pases del Tercer Mundo.3 *8
El llegar a conclusiones sobre el futuro de los conceptos e insti
tuciones trasplantados y a la posibilidad de encontrar caminos ms
viables hacia el futuro se ve complicado por varias tendencias que
existen en los propios pases dominantes: a) Estos pases, y las for
mas de su efecto en el resto del mundo, siguen cambiando a tal
velocidad que es difcil para sus propias directivas polticas nacionales
interpretar las tendencias e intervenir eficazmente; b) En Europa, su
regin de origen, lo inadecuado de la nacin-Estado como marco
para fomentar el desarrollo o para resolver conflictos de intereses ha
estimulado iniciativas bien conocidas, por una parte para establecer
agrupaciones supranacionales, y por otra para que el Estado com
parta con rganos regionales internos las responsabilidades de des
arrollo y de asignacin de recursos. Las decisiones derivadas de la
primera de estas iniciativas afectan las relaciones de Europa con el
Tercer Mundo en muchas formas, y han estimulado iniciativas si
milares, de ndole en parte imitativa y en parte defensiva; c) Las
pautas de desarrollo de los pases dominantes, as como sus sistemas
de participacin poltica, estn siendo cuestionadas de manera cada
vez ms radical en lo que toca a su viabilidad y conveniencia futuras
a travs de la rebelin juvenil, el movimiento ambientalista, el
movimiento en pro del crecimiento demogrfico nulo, etc. El res
to del mundo absorbe las corrientes de crtica, reforma y rechazo de
las pautas de los pases dominantes y reacciona ante ellas a la vez
que absorbe las pautas mismas en versiones modificadas o distorsio
nadas por los ambientes en que estn insertadas, y reacciona tambin
ante ellas. Por otra parte, los pases mencionados difieren entre s
en casi todos los aspectos concebibles, salvo en su situacin perifrica
frente a los pases industrializados de altos ingresos Cabe suponer
3 A, menos que se responda a la pregunta Para qu es la modernizacin?;
a menos que se planteen los aspectos positivos y negativos del proceso, y a
menos que queden explcitos las premisas y juicios de valores ideolgico-polticos
del socilogo, el concepto de modernizacin tiende a tomarse estril para la
teora y engaoso para deducir relaciones de causa y efecto. Con el peligro de
caer en tautologas e induce a la adopcin de una dicotoma irreal moderno-
tradicional. Y tiende a favorecer las transformaciones evolutivas en casos en
que quiz sera necesario tomar medidas ms radicales. En estas circunstancias,
pareca ms conveniente para fines cientficos recomendar que se abandonara
el empleo de la modernizacin como mecanismo heurstico y que se volviera al
concepto ms clsico de proceso de cambio social. (Informe del G m po de
T rabajo N 9 6, Modernization and Diffusion of Innovations , V II Congreso
M undial de Sociologa, Varna, Bulgaria, septiembre de 1970.)
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 95
que tambin diferirn la viabilidad de determinadas instituciones
polticas o vas de desarrollo.
La capacidad del liderazgo poltico nacional para seleccionar una
va de desarrollo viable y luego seguirla consecuentemente depen
de en gran parte de las fuerzas sociales que representa, pero depende
tambin en parte de su comprensin de la situacin nacional y de la
forma especfica en que el pas est insertado en la estructura de in
terdependencia internacional. La omisin de estas consideraciones
ha hecho que muchos debates sobre poltica de desarrollo adolez
can de cierta falta de realismo, ya que parece haberse supuesto en
ellos que todos los gobiernos pueden y deben tratar de seguir la mis
ma senda.
En el presente captulo se procurar elaborar un marco de refe
rencia para mejorar la comprensin de los aspectos estructurales,
sociales y polticos de las situaciones nacionales. Se comenzar por
hacer una breve clasificacin y descripcin de los factores principales
que configuran situaciones nacionales diferentes y de las contradic
ciones que surgen cuando se intenta encuadrar a la fuerza dichas
situaciones en moldes uniformes en cuanto a objetivos e instrumen
tos de construccin de la nacin-Estado, modernizacin y desarrollo.
A continuacin se intentar extraer algunas lecciones relativas a los
requisitos estructurales sociales y polticos para una poltica y pla
nificacin ms eficaces. Al hacerlo se abordar brevemente una am
plia gama de temas complejos y controvertidos. Habr que describir
situaciones y procesos de cambio que generalmente se han dado por
sabidos o se han pasado por alto en los debates acerca de polticas
de desarrollo, procurando arrojar sobre ellos una luz que estimul a
pensar en sus interrelaciones e incongruencias. Se procurar derivar
principios generales a partir de estructuras nacionales diversas y muy
poco conocidas. Esta tentativa est expuesta a riesgos evidentes de
excesiva simplificacin, de deformacin y de ponderacin defectuosa
de los factores en diversos niveles de importancia. El lector queda
advertido.2

2. L as situaciones nacionales: una clasificacin de factores


PERTINENTES

a) M arcos histricos, geogrfico-dem ogrficos y econmicos


Las estructuras sociales y polticas no dependen de modo directo o
consecuente de la experiencia histrica nacional, del marco geogr
fico y demogrfico o de la estructura econmica. Las corresponden-
94 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

cias que cabra esperar en situaciones que evolucionan de manera


ms lenta y autnoma se ven desdibujadas por los procesos de tras
plante y adaptacin ya mencionados. No obstante, la experiencia
histrica y el marco actual imponen ciertas limitaciones e implican
potencialidades diferents para la evolucin de las estructuras socia
les y polticas. En el presente captulo se tratan slo margnalmente
estas cuestiones, y estara fuera de su alcance establecer una tipolo
ga de situaciones nacionales; sin embargo, sera til hacer una
breve clasificacin inicial de ciertos factores que diferencian a los
pases del Tercer Mundo o establecen similitudes entre ellos:
i) Factores histricos. Los pases considerados abarcan: a) los
pases que obtuvieron su independencia formal a comienzos del si
glo xrx despus de un largo perodo de gobierno colonial por las
potencias europeas, y en los cuales un proceso relativamente lento
de identificacin nacional y adaptacin de instituciones polticas im
portadas ha conducido al establecimiento de sistemas con cierto grado
de compatibilidad interna, por grande que sea la disparidad entre su
carcter formal y su funcionamiento real. Este grupo incluye: a) La
mayora de los pases de Amrica Latina; h) pases con una larga
historia de Estado independiente, no sometidos jams al rgimen
colonial salvo durante breves periodos de ocupacin militar, y en los
cuales las instituciones polticas monrquicas tradicionales se han
adaptado paulatinamente a las circunstancias de incorporacin en el
sistema mundial. Unos pocos pases de frica, Asia y el Oriente Medio
se hallan en esta situacin; c) Pases que tienen una larga historia
como centros de culturas avanzadas y de organizacin como Estados
o imperios (que no corresponden necesariamente a sus fronteras ac
tuales), sometidos a la dominacin colonial desde los siglos xvm y
x k , e independientes slo a partir del decenio de 1940. Estos pases
representan la mayor parte del Asia meridional y parte de frica y el
Oriente Medio; d) Pases que se originan en territorios coloniales
habitados por pueblos sin lazos polticos ni identificacin cultural
previos entre ellos, o pueblos introducidos por la potencia colonial
como mano de obra, que slo se independizaron en los aos cin
cuenta o sesenta. Dichos pases comprenden la mayor parte de
frica, el Caribe, y partes de la regin insular del Pacfico. Si se
acepta que la construccin de la nacin-Estado es un requisito para
el desarrollo, resulta evidente que los diferentes grupos de pases
encaran tareas bastante distintas. En los tres primeros grupos, el
objetivo podra ser modificar la nacin, es decir, transformar las
estructuras sociales y polticas existentes para que las masas de la
poblacin puedan convertirse en participantes activos en vez de ser
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 95

sujetos pasivos. En el ltimo grupo, la construccin de la nacin-


Estado debe emprenderse en circunstancias sin precedentes histri
cos: las masas de la poblacin participan en cierta medida en el
proceso poltico, pero la identificacin nacional y las estructuras
sociales y polticas que deben fortalecerse o transformarse son pre
carias.
ii) Factores geogrfico-demogrficos y econmicos. Para los fines
que nos ocupan es mejor tratar estos factores en conjunto. Los pa
ses mencionados comprenden:
a) Pases con una poblacin campesina densamente asentada (aun
que tambin suelen tener regiones del interior poco pobladas), con
tasas de incremento demogrfico que no son excepcionalmente ele
vadas, pero s considerables si se piensa en los enormes incrementos
absolutos que ellas implican, la capacidad declinante de la agricul
tura campesina para absorber ms poblacin, y la escasez de capital
y de otros requisitos para absorber la mano de obra en actividades
modernas ajenas a la agricultura. La poblacin urbana y la pobla
cin empleada en sectores productivos modernos puede tener una
dimensin considerable en trminos absolutos (aunque esta ltima
es siempre mucho menor que la primera), si se las compara con las
de los dems tipos de pases que se describirn a continuacin, pero
slo abarcan pequeas fracciones de la poblacin. Esta estructura
se presenta fundamentalmente en Asia.
b) Pases con una densidad demogrfica global entre moderada y
baja, con una distribucin espacial de la poblacin muy desigual y ta
sas elevadas de crecimiento demogrfico. Las relaciones de la pobla
cin rural con la tierra son diversas, pero la importancia del trabajo
asalariado en comparacin con las formas tradicionales de cultivo
minifundio campesino, arrendamiento y aparcera es mayor que
en el primer grupo; gran parte de la poblacin rural tiene movilidad
espacial y reacciona frente a los estmulos migratorios. La proporcin
urbana de la poblacin es ms bien elevada y crece con rapidez, y la
mayor parte de ese crecimiento se concentra en las ciudades ms
grandes. Las principales actividades econmicas se estn moderni
zando rpidamente, pero en forma desigual e imitativa. La produc
cin de manufacturas est adquiriendo importancia relativa. Las ac
tividades econmicas modernas absorben una mayor proporcin de
la poblacin en edad de trabajar que en el primer grupo, pero su
demanda de mano de obra se eleva con mayor lentitud que la oferta.
Los pases de este tipo estn experimentando con gran intensidad
un doble proceso que se ha denominado marginalizacin e inser
96 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

cin dependiente en el sistema internacional.4 Esta estructura se


presenta fundamentalmente en Amrica Latina y en unos pocos
pases de Asia.
c) Pases con poblaciones escasas, distribuidas en forma desigual
y predominantemente rurales, que generalmente crecen y se urbani
zan rpidamente. La economa depende mucho de la explotacin
especializada y de la exportacin de minerales. Estas exportaciones
suministran fondos abundantes para el sector pblico, lo que per
mite una rpida expansin de los servicios y de las inversiones en
infraestructura, pero ofrecen oportunidades econmicas directas a
slo una pequea parte de la poblacin. Esta estructura se encuen
tra principalmente en el Oriente Medio.
d ) Pases con poblacin rural escasa y distribuida desigualmente,
poca urbanizacin, tasas moderadas de crecimiento demogrfico de
rivadas de una combinacin persistente de fecundidad elevada y
mortalidad elevada, formas tradicionales de minifundio campesino
que predominan como fuentes de subsistencia, con escasa produc
cin para el mercado, salvo en algunas zonas de plantaciones o de
agricultura campesina modernizada que se especializan en productos
de exportacin. En algunas situaciones nacionales que se aproximan
a este tipo la fuente principal de ingresos monetarios familiares re
side en las remesas que envan los trabajadores que han emigrado y
laboran en el extranjero. En consecuencia, tambin es limitada la
capacidad de la economa para mantener un aparato estatal moder
no. Esta estructura se encuentra principalmente en frica.
e) Pases pequeos sobre todo islas, con poblaciones rurales esta
blecidas de gran densidad y en rpido crecimiento, que dependen
en gran medida del trabajo asalariado. La agricultura de plantacio
nes que se especializa en productos tropicales de exportacin domina
la economa, salvo en algunos casos en que la explotacin de mine
rales o el turismo ha surgido ltimamente. Aunque la urbanizacin
se realiza en una escala limitada, est en rpido crecimiento, y el
desempleo abierto es elevado a menos que la emigracin lo mitigue.
Esta estructura se halla principalmente en las regiones del Caribe,
del Pacfico y del Ocano Indico.
f ) Pases con una mayora urbana concentrada y modernizada,
con tasas moderadas de crecimiento demogrfico global, con algunas
zonas agrcolas comerciales o ganaderas altamente productivas, con
otras zonas rurales de minifundios o latifundios tradicionales rela
tivamente empobrecidas y estancadas econmicamente, con sectores
4 Anbal Pinto y Jan Kakal, E l sistema centro-periferia veinte aos des
pus , Revista de la Integracin, Buenos Aires, 10 de mayo de 1972.
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 97

ocupacionales urbanos modernos que predominan en la mano de


obra y en la produccin, pero con una produccin y un crecimien
to ocupacional lento a la vez que irregular. Esta estructura se en
cuentra en unos pocos pases de Amrica Latina.
g) Pases pequeos y altamente urbanizados con crecimiento de
mogrfico moderado, que dependen de funciones altamente espe
cializadas dentro del sistema internacional, como centros de comer
cio, transacciones financieras, industria ligera y turismo. Algunos
ejemplos de esta estructura se encuentran en el Asia sudoriental, el
Caribe y el Medio Oriente.
Las enumeraciones precedentes no agotan las combinaciones que
pueden encontrarse en la realidad, y salvo en lo que respecta al
tamao territorial, ninguno de estos factores es esttico. Por ejem
plo, en poca muy reciente el incremento de la explotacin de mi
nerales ha permitido que varios pases pasen de la estructura d) a
la estructura e). Algunos pases tambin estaran en transicin de la
estructura b) a la estructura f), o de la estructura e) a la estructura g).

b) C lases sociales, lites y distribucin del poder


Comnmente se ha supuesto que en los pases del Tercer Mundo
la construccin de la nacin-Estado, la modernizacin, el desa
rrollo o la industrializacin estaran acompaadas o incluso de
penderan de la aparicin de estructuras de clase social anlogas a
las de los pases que se desarrollaron o industrializaron antes, y
que las clases ahora desempearan papeles equivalentes. Esta hip
tesis ha tenido numerosas variantes tanto marxistas como no marxis
tas, se ha relacionado con muchos intentos por identificar las clases
o lites estratgicas capaces de dar lugar a la transformacin de las
sociedades y economas y, naturalmente, ha influido en las estrate
gias adoptadas por los movimientos polticos que aspiran a represen
tar a los elementos de vanguardia. Las tendencias registradas en los
pases del Tercer Mundo ofrecen algunas pruebas que respaldan
tales interpretaciones, pero a estas alturas es evidente que la in
teraccin entre las estructuras preexistentes y las fuerzas econmicas,
tecnolgicas, culturales e ideolgicas tanto extemas como intemas
que fijan las condiciones del crecimiento econmico y de los cambios;
societales, significa que el pasado de otros pases no suministra bases
para deducir con seguridad las caractersticas, formas de conciencia
y verdadero papel que desempean en el desarrollo las diferentes
clases y lites.
Los sectores societales que se mencionan a continuacin pueden
98 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

identificarse en la mayora de los pases del Tercer Mundo; como es


natural, sus caractersticas concretas y su importancia relativa varan
mucho, y es posible que en los marcos nacionales de hoy algunos
simplemente no se presenten o tal vez hayan desaparecido en el
curso de las ltimas luchas polticas y econmicas:
i) L as lites: grupos y clases. Casi en todas partes es posible dis
tinguir una pequea lite nacional que representa al pas en sus
relaciones con el resto del mundo. En la mayora de los casos tales
lites derivan su posicin de la propiedad de la tierra y son en gran
medida hereditarias, pero algunas son mucho ms fluidas y abiertas
a nuevos integrantes que otras; en algunos casos sus miembros pro
ceden en parte de grupos de intereses comerciales y empresariales
relativamente nuevos y en algunos de los pases que han alcanzado
recientemente su independencia su posicin se basa casi ntegramen
te en funciones poltico-burocrticas de primera generacin a las que
se logra acceso a travs del sistema educativo de la antigua admi
nistracin colonial. Sea cual fuere el origen de tales lites, tienen en
comn una perspectiva predominantemente urbano-cosmopolita, la
confianza en el manejo del mecanismo estatal para aumentar sus
privilegios e ingresos (sea como dirigentes polticos y administradores
o como terratenientes y hombres de negocios que se apoyan en po
lticas crediticias y de precios que les son favorables) y en la educa
cin superior como sistema para transmitir a la generacin siguiente
su status privilegiado.
Tales lites no dominan necesariamente la estructura del poder
poltico ni la economa nacionales. En muchos pases han sido des
alojados de posiciones de poder (aunque no de su papel de modelos
para patrones culturales y de consumo) en el curso de trastornos
polticos. A menudo han recobrado parte de su influencia despus
del deterioro de la base poltica y econmica que tenan antes, aso
cindose como burcratas y diplomticos a los regmenes militares o
como administradores y profesionales a las empresas extranjeras.
Cualquiera que sea su importancia en la estructura de poder, rara
vez constituyen una fuerza poltica unificada. En muchos casos, la
poltica nacional se configura en tomo a conflictos entre grupos y
familias pertenecientes a lites de esta naturaleza. Al mismo tiempo,
los miembros de la lites son portavoces e introductores de una
amplia variedad de ideologas extranjeras.
Tambin pueden distinguirse lites secundarias cuyos intereses son
predominantemente mrales y locales, y a las que les interesa menos la
educacin como fuente de status, particularmente en los pases
.donde an predominan las formas tradicionales de tenencia de la
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 99

tierra y las estructuras de poder locales. Segn las circunstancias del


lugar, tales lites pueden derivar su posicin de la propiedad de la
tierra, del prstamo de dinero y del comercio, de caciquismos here
ditarios o del dominio poltico extralegal estimulado o tolerado por
las autoridades centrales como medio de ejercer el control en el plano
local. Estos grupos han acusado bastante flexibilidad en el curso de
los cambios sociales, econmicos y polticos; incluso cuando se les
debilita o destruye, aparecen otros que pretenden desempear pa
peles a grandes rasgos similares. En su obra Asan Dram a, Gunnar
Myrdal subraya su importancia como obstculos a los cambios para
el desarrollo y su capacidad de utilizar las polticas de democrati
zacin local y creacin de instituciones para sus propios fines conser
vadores.
En algunos de los pases ms grandes del Tercer Mundo las lites
empresariales de la industria, las finanzas y el comercio han alcan
zado considerable importancia, pero en su mayor parte tales lites
no han asumido el papel estratgico que se esperaba que desempe
asen, dada la experiencia europea y norteamericana. En la mayora
de los pases tales lites han seguido dependiendo mucho de la
proteccin especial del Estado o de la asociacin con empresas ex
tranjeras. Surgidos principalmente de una clase alta tradicional de
terratenientes y comerciantes, o de grupos migrantes y minoras cul
turales, estos empresarios comnmente no han tenido el deseo ni
la capacidad de asumir el liderazgo poltico con el propsito de pro
ducir las reformas estructurales necesarias para que las sociedades
sean plenamente compatibles con el desarrollo industrial dinmico
segn pautas nacionales capitalistas.
Por numerosas razones, las lites burocrticas y militares cuyas
funciones emanan directamente del Estado estn tomando impor
tancia en la configuracin del desarrollo, lo que equivale a una
recuperacin modernizada de las funciones que sus predecesores des
empearon en varios imperios a travs de la historia. En algunos
casos, segn se indic, tales lites aparecieron simultneamente con
la independencia nacional, a falta de competidores importantes en
el plano intemo. En muchos otros, la relativa debilidad, tradicio
nalismo o dependencia de los intereses extemos que imperaban en
las dems lites y el hecho de que los procesos polticos nacionales
fuesen generalmente incapaces de derivar estrategias viables de la
pugna entre los numerosos grupos que se disputaban la participa
cin en el poder, han impulsado a los grupos de la alta burocracia
y a los militares, cada vez ms empapados de ideologas internacio
nales sobre el desarrollo y del sentido de urgencia de la situacin,
100 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS

a ponerse a la vanguardia. Al mismo tiempo, la mayora de los pases


del Tercer Mundo han heredado tradiciones de hegemona estatal
y amplios controles estatales de los procesos econmicos y sociales,
junto con tradiciones contradictorias de liberalismo econmico y
poltico. En la actualidad todos estos pases confrontan un panora
ma internacional en que se dan por sentadas las amplias responsa
bilidades del Estado en la planificacin, la regulacin de la econo
ma y la provisin de servicios sociales.
ii) Los estratos medios. Las estructuras sociales de la mayora de
los pases del Tercer Mundo ya no estn formadas por una clase
alta minscula o combinacin de grupos de lite que confronta a
una clase baja muy amplia y principalmente rural, casi sin cate
goras intermedias. Los estratos medios se han desarrollado y diver
sificado hasta el punto de dominar al menos en algunos aspectos,
como el desempeo de cargos de poder, o el control de movimientos
polticos importantes, sin embargo, en casi todos los pases los es
tratos medios siguen siendo minoras a veces muy pequeas y
no han alcanzado suficiente homogeneidad en lo que toca a carac
tersticas e intereses como para que pueda considerrseles una clase.
Las principales diferencias entre los estratos medios de estos pases
y los antiguos estratos medios de los pases que ahora son industria
lizados o desarrollados parecen ser: a) La importancia mucho
mayor que se da en la actualidad a la educacin formal para lograr
acceso a posiciones medias y tambin superiores; b) La magnitud
mucho mayor del empleo asalariado en relacin con el trabajo por
cuenta propia en las profesiones o en pequeas empresas; c) El efec
to de demostracin que proviene de los pases de altos ingresos y
que tiende continuamente a forzar las aspiraciones de consumo ms
all de lo que el ingreso permite. Todava pueden distinguirse grupos
medios independientes, frugales y de espritu emprendedor, dotados
de suficiente motivacin de logro, pero muchos factores de la si
tuacin en que se encuentran dependencia tecnolgica, dominio de
las empresas en gran escala, burocratizacin de las reglas del juego
impiden que asuman un papel decisivo en el desarrollo. Lo ms pro
bable es que la educacin que estos grupos anhelan dar a sus hijos
desven a stos hacia funciones burocrticas o profesionales. Por otra
parte, tales grupos medios pertenecen en muchos casos a minoras
culturales o a grupos inmigrantes extranjeros que encuentran resis
tencia cuando llegan a dominar en el plano econmico. [Vase ms
adelante la Seccin 2.c].
En la prctica, las caractersticas y los papeles de los estratos medios
en los pases del Tercer Mundo se ven afectadas de tan diversas ma
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 101
eras por las tendencias que acusan estratos equivalentes en los pases
de altos ingresos, que sera muy poco realista esperar que se aseme
jaran a las clases medias que se dieron en el pasado en estos ltimos.
Adems, en los pases de altos ingresos los grupos medios asalariados
han crecido constantemente a expensas de los grupos que trabajan
por cuenta propia; ha disminuido la gravitacin econmica de los
pequeos empresarios; ha aumentado en forma concomitante la im
portancia de la educacin formal para el empleo, y las presiones que
impulsan a consumir en vez de invertir se han hecho cada vez ms
complejas e insistentes. Para introducir modalidades de esta natura
leza en pases cuyos niveles de ingreso son muy inferiores, lo que es
inevitable en los estilos de desarrollo dependientes, es preciso desviar
gran cantidad de recursos de los objetivos ideales de desarrollo, sean
stos aumentar la produccin o elevar la justicia social. El creci
miento de los estratos medios se relacionan a la vez con la creacin
de un acervo de recursos humanos, indispensables y con la desinver-
sin y la inestabilidad. Una vez que la expansin de la enseanza
secundaria y superior ha adquirido cierto impulso, a la economa se
le hace cada vez ms difcil mantener las recompensas esperadas de la
educacin en lo que toca a empleos y status, y es cada vez ms di
fcil tambin para el liderazgo poltico confrontar la demanda da
a da mayor de educacin de la misma naturaleza. Como consecuen
cia de lo anterior, lo ms probable es que se intensifiquen dos tipos
de lucha social: a) La pugna entre grupos, camarillas y familias ten
diente a aumentar las ventajas de la educacin recibida por sus
hijos y resguardar el acceso preferente a ciertas fuentes de ingreso
y status; b) La pugna contra el orden poltico y econmico existen
te, que se estima incapaz de satisfacer tales demandas o, ms ra
dicalmente, el rechazo de las demandas mismas por ser incompati
bles con la justicia social. El primer tipo es ms caracterstico en
la mayora de los adultos de los estratos medios; el ltimo, de los
jvenes instruidos que an no se incorporan a la estructura ocu-
pacional.
Los papeles y actitudes contradictorios de los estratos medios son
particularmente manifiestos en las burocracias. Las caractersticas
de stas difieren de muchas maneras, segn se hayan originado en
la administracin civil colonial, en movimientos revolucionarios na
cionalistas o en la adaptacin nacional de las estructuras administra
tivas europeas del siglo xrx, pero su evolucin acusa una serie de
rasgos comunes. Por una parte, se configura una burocracia ms
alta de mente tecnocrtica, que aspira a dirigir el proceso de des
arrollo, reclama recompensas adecuadas por hacerlo y atrae a los
102 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

jvenes instruidos ms capaces de los estratos medios. Por otra parte,


la combinacin de responsabilidades estatales cada vez mayores y de
expansin educativa genera una enorme burocracia de nivel inferior
a la que le interesan la seguridad en el empleo y el status, que es
contraria a lo nuevo, susceptible de corrupcin, inclinada al tradicio
nalismo y a la aceptacin de los valores predominantes como los
estratos medios-bajos en general pero que acusa un descontento
crnico ante la incapacidad del sistema de satisfacer sus aspiraciones
en materia de status y seguridad. En los niveles superiores, la buro
cracia se convierte en el canal ms importante a travs del cual los
miembros de los estratos medios pueden participar en la adopcin o
aplicacin de decisiones relacionadas con el desarrollo. En todos los
niveles, compensa la incapacidad de los dems sectores ocupaciona-
les de absorber el crecimiento de los estratos medios generados a
travs de los sistemas educativos.
iii) E l trabajador asalariado en las actividades econm icas modernas.
En la actualidad casi todos los pases del Tercer Mundo tienen al
gunas empresas econmicas modernas en la minera, la produc
cin de petrleo, los transportes y la produccin de energa, y tambin
en las industrias manufactureras que necesitan fuerza de trabajo
calificada y confiable y que tienen la capacidad de pagar salarios
muy superiores al promedio nacional. Pero aun pagando esos sala
rios ms altos, es posible que el costo por concepto de salarios slo
representa una pequea parte de sus costos de explotacin. Estos
mismos pases generalmente cuentan con un nmero mayor de em
presas de nivel tecnolgico y de productividad intermedia, compara
ble al que tenan los pases industrializados hace varios decenios; a
travs de las polticas de sustitucin de importaciones se ha estimu
lado el crecimiento de estas empresas y se ha asegurado su super
vivencia. En ambas clases de empresas se ha configurado una clase
trabajadora que ha adoptado formas de sindicalismo y a menudo
orientaciones polticas muy similares a los de aquellas de los pases
industrializados, y que est sujeta a un permanente intercambio de
influencia con los movimientos de la clase trabajadora de estos pases.
Salvo en algunos de los pases ms urbanizados e industrializados
del Tercer Mundo los que corresponden a los tipos b ), f) y g) men
cionados en la Seccin 2 a) esta clase trabajadora slo representa
una parte mnima de la poblacin econmicamente activa. Su grado
de concentracin y organizacin le dan una importancia estratgica
que no guarda relacin con su tamao, pero en la mayora de los pa
ses parece dudoso que llegue alguna vez a influir en los cambios socie-
tales y en la organizacin econmica de la manera que ha hecho en
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 103

la mayora de los pases que se industrializaron antes, y menos an


a desempear un papel de vanguardia en la transformacin revolu
cionaria que le asignan algunas ideologas. Mientras el proceso de in
dustrializacin se desarrolle de. acuerdo con las modalidades depen
dientes que ahora predominan, con la continua introduccin de
nuevas tcnicas que ahorran mano de obra, se puede elevar casi in
definidamente la produccin aumentando slo en pequea propor
cin la fuerza laboral industrial y conexa, y fortalecer la posicin
privilegiada de los trabajadores industriales con relacin al resto de
la fuerza de trabajo. Para aplicar una poltica deliberada destinada
a difundir el empleo a travs de tcnicas con alto coeficiente de
mano de obra, si ello fuera viable en las lneas de produccin indus
trial moderna, habra que introducir cambios profundos en las
funciones y demandas de las organizaciones de la clase trabajadora,
como asimismo en el control de las industrias mismas.
A la vez, el hecho de que las industrias modernas y otros emplea
dores de mano de obra de alta productividad son financiados por el
sector pblico o dependen de polticas estatales de desarrollo, de
exportacin e importacin, de proteccin de la mano de obra (sa
larios mnimos, inamovilidad, etc.), significa que para el movimiento
laboral organizado a menudo es ms importante la influencia que
pueda tener ante el Estado que su fuerza frente a los empleadores,
y que unos y otros pueden encontrar una base comn fortaleciendo
su posicin ante el resto de la sociedad a travs de las presiones que
ejerzan sobre el Estado. Como sucede con los estratos medios, en la
actualidad la posicin de los trabajadores organizados de las activi
dades modernas se asemeja ms a la posicin actual de sus equi
valentes de los pases industrializados (cuyo nmero se reduce o se
mantiene estacionario, pero cuya capacidad de proteger sus intereses
ms concretos aumenta) que al pasado de los pases industrializados.
Por cierto que el contexto societal es muy diferente.
iv) O tros trabajadores urbanos. Los trabajadores antes descritos
coexisten con gran nmero de trabajadores que se desempean en
empresas pequeas con alta densidad de mano de obra y con arte
sanos que trabajan por cuenta propia. Estos predominan en la ela
boracin de alimentos, sastrera, fabricacin de muebles y utensilios
domsticos, reparacin de equipos automotores y elctricos y muchas
otras actividades. Generalmente el transporte pblico urbano y el
transporte de carga en camiones tambin se encuentran en manos
de muchas empresas pequeas y de empresarios individuales. A me
dida que avanza la modernizacin de las ciudades, algunas de estas
actividades pierden importancia relativa y capacidad de competir
104 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

con empresas ms grandes, pero en cambio medran otras, particular


mente las de reparaciones y mantenimiento de equipos. Hasta entre
las actividades de artesana tradicionales hay rubros de produccin
que se perjudican mientras otros encuentran un mercado nuevo y
ms remunerativo gracias al turismo. Las empresas urbanas ms
pequeas y sus trabajadores no han sido objeto de estudios deteni
dos. Puede darse por sentado que, con algunas excepciones, en ellas
los ingresos de los trabajadores son muy inferiores a los que ofrecen
las empresas muy grandes, l empleo es ms precario, el acceso a
la seguridad social y a los servicios sociales son ms limitados y la
capacidad de organizacin sindical es deficiente o falta del todo.
Muchas de estas empresas, administradas en forma ineficiente, con
poco capital y equipo anticuado, slo pueden sobrevivir soslayando
las disposiciones legales en materia laboral que rigen en las empre
sas ms grandes.
Las situaciones ocupacionales se confunden con las situaciones
marginales que se describirn a continuacin. Por una parte, los
trabajadores tienen perspectivas ms parecidas a las de sus emplea
dores que en las empresas ms grandes y tienen ms esperanzas de
llegar a ser empleadores o trabajadores independientes; por la otra,
estn mucho ms sujetos que los trabajadores de las empresas ms
grandes a la competencia por el empleo de la mano de obra marginal.
Lo ms probable es que sus actitudes revelen bastante ambivalencia
y resentimiento ante los trabajadores organizados, los estratos ms
marginales y tambin el Estado. Las empresas y sus trabajadores slo
pueden ejercer presiones relativamente dbiles en el Estado para que
ste proteja sus intereses inmediatos, y como producen principal
mente bienes y servicios para el consumo directo de las masas urba
nas, se ven adversamente afectados por los esfuerzos que realiza el
sector pblico por controlar los precios y la calidad.
v) Los cam pesinos y los trabajadores rurales. En casi todos los
pases del Tercer Mundo, la poblacin rural-agrcola constituye una
mayora o una gran minora, aunque casi en todas partes est de
clinando como proporcin de la poblacin total. De hecho, el ta
mao relativo de la poblacin rural se emplea habitualmente como
indicador aproximado del subdesarrollo. El carcter predominante
de la poblacin rural difiere bastante, incluso entre las regiones de
cada pas. Las situaciones principales parecen ser: a) Minifundios
campesinos estables, ligados habitualmente a alguna forma de or
ganizacin comunitaria tradicional que media entre la familia cam
pesina y el Estado, a veces con una productividad bastante elevada
por unidad de terreno, pero casi siempre con una productividad
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 105

baja por trabajador; b) Cultivo intermitente, pastoreo y formas afi


nes de explotacin de la tierra que requieren baja densidad de ocu
pacin, y que suelen vincularse con la organizacin tribal de la
poblacin rural y con una falta de conceptos claramente definidos
acerca de los derechos de propiedad individual de la tierra; c) Lati
fundios en que laboran y residen familias de trabajadores agrcolas
que perciben pagos en especie o a los que se asignan parcelas para
cultivo de subsistencia, y que permiten al terrateniente ejercer un
gran control extra legal sobre los trabajadores y sus familias. Dichos
latifundios suelen hallarse mezclados con minifundios dependientes
situados en terrenos marginales, lo que permite al latifundista contar
con una reserva de mano de obra para las temporadas de mayor ac
tividad; d) Propiedades controladas por terratenientes ausentes y cul
tivadas por familias campesinas mediante convenios de aparcera o
arrendamiento; e) Plantaciones y empresas ganaderas que emplean
una pequea fuerza de trabajo ms o menos calificada cuyos ingre
sos y capacidades de organizacin se aproximan a veces a las de los
trabajadores que laboran en las empresas urbanas modernas ya des
critas, y que durante los periodos de mayor actividad suelen nece
sitar una fuerza de trabajo mucho mayor proveniente de las zonas
ocupadas por minifundios y asentamientos, a menudo peniurbanos,
de trabajadores sin tierras; f) Asentamientos de beneficiarios de la
reforma agraria, colonos de zonas de asentamiento o riego reciente,
y cultivadores campesinos de productos agrcolas comerciales a los
que ayuda el Estado.
Hoy casi no quedan lugares del mundo donde pueda concebirse
la poblacin rural como una masa indiferenciada de campesinos
que confrontan a los terratenientes, o como uniformemente tradi
cional y resistente a los cambios. Casi por doquier, aunque de modo
diferente y con ritmos diversos, las zonas rurales estn siendo pe
netradas por fuerzas de mercado, medios de informacin, llamamien
tos polticos, etc., de origen urbano o extranjero. Estas influencias, su
madas al incremento demogrfico y al deterioro de los suelos, estn
socavando las anteriores estructuras de poder local y relaciones de
produccin, y estn originando nuevos tipos de estratificacin social
y nuevos conflictos de intereses. Cabe sealar que lo que parecen
ser formas de control social tradicionales (divisiones tribales o de
casta, organizaciones comunitarias) asumen a veces nuevas funciones
y se toman ms fuertes como medios utilizados por diversos grupos
para tratar de encarar los cambios y hacer prevalecer sus propios
intereses. En grandes regiones del mundo, sobre todo en Asia meri
dional, la inercia rural y la sujecin a los controles tradicionales
106 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS

continan predominando sobre las fuerzas que impulsan los cam


bios, pero desde el punto de vista de las estructuras nacionales de
poder, aun el comienzo del despertar rural con las exigencias
consiguientes en materia de oportunidades, derechos y servicios equi
valentes a los de las minoras urbanas presenta problemas muy dif
ciles de manejar. El aislamiento de la poblacin rural y la conserva
cin del statu quo se tornan menos practicables o requieren la
aplicacin de prcticas represivas ms sistemticas. Tambin se tor
nan menos viables la estrategia de desarrollo que estruja los exce
dentes de inversin provenientes de la agricultura, la contratacin
industrial controlada d mano de obra rural barata y la absorcin
rural del desempleo durante los periodos de contraccin econmica.
La poblacin rural, aunque de modo ms lento e irregular que la
urbana, est adquiriendo cada vez mayor conciencia de que el Es
tado es fuente de servicios y rbitro del juego, y de que hay posibi
lidades de ejercer presin para que las respuestas a sus demandas
sean favorables. Esta tendencia es evidente sobre todo en los movi
mientos campesinos de varios pases latinoamericanos. Dadas ciertas
condiciones, en pases donde la poblacin rural est en minora y
los intereses de los terratenientes han dejado de dominar, los gru
pos que controlan el Estado han podido satisfacer en parte las de
mandas rurales, y an hacer uso de los movimientos campesinos
como respaldo y contrapeso ante las presiones que ejercen los mo
vimientos de las clases trabajadoras urbanas. Sin embargo, cuando
la poblacin rural est en mayora es ms probable que dicha tctica
escape al control o encuentre una resistencia inexpugnable en el seno
de la estructura de poder existente.
vi) L a m arginalizacin y la poblacin m arginal. Los procesos de
crecimiento econmico y cambio societal en los pases del Tercer
Mundo manifiestan incapacidad de incorporar a gran parte de la
poblacin que se ve atrada irreversiblemente hacia ellos. El alcance
y las consecuencias futuras de esta incapacidad son actualmente mo
tivo de controversia. En trminos muy sencillos, es posible distin
guir dos interpretaciones principales, que corresponden a dos de los
conceptos unificadores que se analizarn ms adelante en el pre-
sente captulo: a) Los fenmenos de pobreza masiva, subempleo,
subutilizacin de los recursos humanos e incapacidad de participar
significativamente en el orden social son concomitantes inevitables
que eventualmente pueden superarse de ciertas etapas del proceso
de desarrollo, o consecuencias remediables de ciertas distorsiones
e ineficiencias del proceso de desarrollo: stas pueden superarse ace
lerando la tasa de crecimiento econmico, disminuyendo la tasa de
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 107

crecimiento demogrfico, ampliando y reformando la educacin,


controlando el efecto de demostracin, aminorando el ritmo de
urbanizacin, etc.; b) Estos fenmenos se generan por la naturaleza
de las estructuras actuales de desarrollo dependiente, y continuarn
aumentando sea cual fuere la tasa de crecimiento econmico o de cre
cimiento demogrfico, hasta que el estilo de desarrollo y las estruc
turas de poder que los determinan cambien radicalmente. Para los
fines del presente artculo, este problema fundamental puede dejar
se de lado en tanto se examinan brevemente las caractersticas de los
estratos denominados marginales.
Las tentativas de definir la poblacin marginal como una clase
o estrato distinto y de trazar una clara lnea divisoria entre ella y la
poblacin no marginal no han dado resultados convincentes. Como
enfoque, es ms satisfactorio considerar la forma en que las presio
nes que llevan a la marginalizacin afectan a estratos diferentes en
marcos nacionales diversos, y las formas y grados diferentes de inte
gracin marginal en el orden social a que ellas conducen. En este
sentido, marginalizacin no equivale en modo alguno a exclusin.
Los grupos de poblacin marginalizados participan del orden social,
econmico y poltico, al menos de modo intermitente, como percep
tores de ingreso, consumidores, receptores de servicios, votantes y
manifestantes, pero son incapaces de obtener un nivel razonable
de satisfacciones materiales y de seguridad sicolgica a travs de tal
participacin.
Se pueden identificar varias fuentes de presiones conducentes a
la marginalizacin, cuya importancia difiere mucho segn las si
tuaciones nacionales y estratos sociales de que se trate: a) El incre
mento demogrfico acelerado durante los dos ltimos decenios, que
deriva ahora en incrementos anuales muy elevados de la poblacin
econmicamente activa y que amenaza la viabilidad de los sistemas
de agricultura campesina; b) La introduccin constante de innova
ciones tecnolgicas y de gestin en todas las formas de l actividad
econmica, de modo que la demanda de mano de obra se eleva slo
lentamente, si es que lo hace, en la gran industria y en la agricultu
ra, en tanto que las industrias menos avanzadas con mayor densidad
de mano de obra, las ocupaciones artesanales y el pequeo comercio
al por menor enfrentan una competencia cada vez ms vigorosa;
c) La movilidad geogrfica da a da mayor de la poblacin, junto
con la extensin gradual de las pautas de consumo urbano, que llevan
al rechazo del cultivo de subsistencia tradicional y del empleo agrco
la cuasi servil y mal remunerado; d) La rpida expansin de la edu
cacin segn pautas tradicionales, que responden a las aspiraciones
108 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

ocupacionales de los estratos medios, crea para muchas ocupaciones


urbanas una oferta excedente de fuerza de trabajo que les es impo
sible absorber y eleva continuamente los requisitos educativos aca
dmicos para postular a los empleos preferidos tengan o no rela
cin con el desempeo en ellos como medio de restringir el acceso.
Cabe destacar que hace slo algunos decenios se consideraba que
uno de los problemas principales del desarrollo econmico era la
contratacin de campesinos reacios para desempear labores remu
neradas en minas, plantaciones e industrias urbanas. En los regme
nes coloniales, as como en algunos Estados independientes, se in
trodujeron diversos mecanismos obligatorios o semiobligatorios (como
los impuestos de capitacin) para lograr esto, y se emprendieron
muchos estudios sobre las motivaciones necesarias para preferir el
trabajo asalariado. Actualmente, aunque persiste un gran inters en
las motivaciones, disciplina y calidad inadecuadas de la fuerza de
trabajo industrial, se da por descontado que la oferta de personas
deseosas de trabajar por salarios excede a la demanda.
Dentro de algunos marcos nacionales, la marginalizacin de parte
de las fuerzas de trabajo potencial se manifiesta ahora en desempleo
visible en gran escala. Esto ocurre hoy sobre todo en pases que han
experimentado un crecimiento econmico bastante rpido basado
en la industrializacin o la explotacin minera, en que la mayora
de la poblacin es ahora urbana y la minora rural ya no es capaz de
absorber al desocupado de origen rural, y en que los niveles de ingre
so urbanos y los recursos pblicos son lo bastante elevados como
para ofrecer al desocupado alguna esperanza de subsistencia. En
otras partes, sobre todo en los medios en que la familia extensa
sigue teniendo gravitacin en los estratos ms pobres y en que
predominan todava formas tradicionales de cultivo campesino y de
ocupaciones artesanales, puede haber una difusin del empleo y la
aceptacin de niveles mnimos de vida, de modo que los grupos
marginalizados sobrellevan su existencia con un mnimo de esfuerzo
y medios de ganarse la vida, sin que surja el desempleo identifica-
ble y cuantificable mediante las tcnicas de medicin vigentes en
los pases industrializados. La marginalizacin puede afectar a grupos
ocupacionales enteros, en especial a los artesanos y pequeos ten
deros, cuyos ingresos y oportunidades de mantenerse activos tal vez
declinen en trminos relativos o absolutos, pero que permanecen
en esas mismas ocupaciones por falta de alternativas. En otros am
bientes, la caracterstica principal de la marginalizacin tal vez no
sea el desempleo ni el subempleo medido por la duracin e inten
sidad del esfuerzo laboral, sino la persecucin interminable y ardua
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 109
de medios que permitan ganarse el sustento mnimo en mltiples
ocupaciones improvisadas. La poblacin marginalizada puede exhibir
gran vitalidad y mucho ingenio para lograr este objetivo y, sobre
todo entre las familias que han cambiado la pobreza del campo o del
pueblo pequeo por la marginalidad urbana, una sorprendente con
fianza en el futuro.
Convendra distinguir, como lo han hecho algunos estudios re
cientes de Amrica Latina, entre la pequea burguesa marginal"
y el proletariado marginal, dejando en claro que muchos individuos
combinan ambos papeles o se desplazan de uno a otro. La primera
categora comprendera una gama que va desde el desocupado ins
truido que presta servicios comerciales o profesionales intermitentes
(por ejemplo, desempendose como intermediario extralegal con
organismos gubernamentales) hasta los artesanos que trabajan por
cuenta propia, los pequeos tenderos, los vendedores ambulantes y
las personas que desempean funciones comerciales especializadas
y de otra ndole en barrios de tugurios y casuchas improvisadas en
que predominan los estratos marginales. El segundo grupo compren
dera a los asalariados que trabajan en las ocupaciones ms mal re
muneradas, inseguras y tecnolgicamente atrasadas y a la mano de
obra ocasional no calificada, sin vinculaciones con oficio determi
nado alguno.
Se seal antes que los estratos medios, los trabajadores estables
de las empresas modernas y, en cierta medida, hasta las masas rura
les, hoy confan conscientemente en la accin del Estado para sa
tisfacer sus peticiones ms de lo que lo hicieron en la mayora de los
procesos de desarrollo procedentes. Esto se corrobora an ms en el
caso de los estratos marginalizados, que no confrontan directamente
ninguna clase fcilmente identificable de explotadores o rivales so
ciales, tales como empleadores o terratenientes. (Sus explotadores
identifcables son generalmente pequeos tenderos, prestamistas, in
termediarios polticos, policas y criminales, los que tambin se
hallan en una situacin marginal.) En la medida en que los estratos
marginalizados estn tomando conciencia de sus propios intereses y
de su fuerza numrica, confrontan al Estado como la nica fuente
probable de ocupaciones, servicios sociales, otorgamiento de .vivien
das o solares, socorro alimentario, etc. Al mismo tiempo, encaran al
Estado como aparato represivo que puede actuar sin contemplacio
nes en su contra si amenazan la propiedad de los grupos dominantes
de la sociedad. En su mayora, los estratos marginalizados han sur
gido de grupos en situaciones de dependencia paternalista, y a me
dida que entran en contacto con el Estado tratan de personalizar su
IIO ESTRUCTURAS. SOCIALES Y POLITICAS

papel y de establecer con l vnculos tiles a travs de intermediarios


locales o, preferiblemente, mediante contactos directos con lderes
polticos carismticos. La participacin en la poltica se convierte
en un medio para ganarse la vida y disminuir la inseguridad. Segn
el ambiente poltico local, las tcticas pueden ir desde la adulacin
de personalidades influyentes a travs de intermediarios, la votacin
en bloque por los candidatos que mejor expresan sus necesidades,
hasta la violencia como medio de hacer presentes sus demandas: ma
nifestaciones y revueltas, ocupaciones organizadas de terrenos, etc.,
que no van tras cambios revolucionarios sino tras determinadas
concesiones por parte de las autoridades. Se ha sealado que cuando
los estratos marginalizados prestan su apoyo a los movimientos
polticos populistas, no lo hacen en cuanto productores que exi
gen mejor remuneracin por su trabajo, como en los tpicos movi
mientos de las clases trabajadoras, sino en cuanto consumidores. Sus
organizaciones tienen base local o vecinal, y no se apoyan en vnculos
de ocupacin.5
vii) L a juventud. En los ltimos aos ha aumentado considerable
mente la proporcin de gente joven que pasa por un largo periodo
de ajuste entre la niez y la edad adulta, durante el cual hay que
tomar decisiones relativas a futuros medios y estilos de vida, y se ha
ampliado la gama de opciones visibles (sean o no realmente accesi
bles). Esta tendencia tiene repercusiones en la evolucin futura de
todos los estratos sociales mencionados que justifican un breve anli
sis. Casi por doquier pequeas minoras de la juventud se estn
atribuyendo papeles catalticos en la transformacin societal, mien
tras un nmero mucho mayor de jvenes se ve frustrado en sus inten
tos de insertarse en el orden econmico y social, debido al desajuste
ya citado entre la oferta educativa y la demanda de ocupacin. En las
familias campesinas, trabajadoras urbanas y marginales, los jvenes
pasan rpidamente de la niez a las responsabilidades de la vida
adulta, pero incluso en dichos estratos las corrientes de insatisfac
cin con la vida rural tradicional, la migracin hacia las ciudades y
la marginalizacin hacen que la etapa de transicin sea ms prolon
gada y ms traumtica de lo que antes era habitual en dichos estra
tos. La condicin social y las aspiraciones familiares siguen siendo
de gran importancia, sobre todo por su influjo en el tipo de educa
cin formal que se recibe, pero en todos los estratos la socializacin
y la capacitacin en el seno de la familia tienen cada vez menos
importancia para el empleo, la formacin de nuevas familias y las
5 Germn W . Rama, E l sistem a poltico colom biano: Frente nacional y
ANAPO, Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos, Asuncin, 1970.
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 111

actitudes frente a la sociedad. Los grupos de pares adquieren in


fluencia, tanto en relacin con la familia como en relacin con las
escuelas. Los niveles educativos acadmicos de los jvenes de todos
los estratos sociales son generalmente superiores a los promedios
alcanzados por los grupos de ms edad que tienen empleo y ocupan
cargos de autoridad; los jvenes absorben las mltiples facetas de
la modernidad que los afectan y sus reacciones ante ellas difieren
de las de sus mayores. Sera absurdo concebir la juventud como
un grupo homogneo imbuido de idealismos y ansioso de cambio
societal, o equiparar la dimensin de este grupo de edad con sus
potencialidades como fuerza de cambio. La juventud como fen
meno cultural sigue siendo ms destacado en los pases de altos
ingresos donde este grupo de edad es relativamente pequeo como
porcentaje de la poblacin total que en los pases del Tercer Mun
do, donde es muy grande. Sin embargo, el tamao excepcional de
este grupo de edad, derivado del rpido crecimiento demogrfico
durante los dos ltimos decenios, y de las situaciones sin preceden
tes en que la juventud de todos los estratos se halla actualmente,
sugieren que sta tiene posibilidades de ejercer influencias sin pre
cedentes sobre la evolucin poltica de los pases. La aparicin de
minoras organizadas de la juventud educada que aspiran a movili
zar a los estratos ms postergados para conseguir una transformacin
rpida y violenta del orden existente se ha convertido de sbito en
un fenmeno destacado en varios pases, sorprendiendo a veces hasta
a los movimientos polticos que tericamente estn dedicados a esa
transformacin. Intentos de este tipo generalmente han revelado la
existencia de un abismo casi insalvable entre los objetivos y tcticas
de los grupos militantes juveniles, y la pasividad de las masas mar-
ginalizadas, que se preocupan de satisfacer determinadas exigencias
prcticas y de obtener proteccin paternalista, aunque esto no tiene
que ser siempre as.

c) L a integracin nacional y las sociedades plurales


Desde un punto de vista histrico, el fortalecimiento de la nacin-
Estado ha ido acompaado de la subordinacin de las lealtades lo
cales, lingsticas, religiosas y familiares que dividen a la poblacin
nacional. A veces esto ha ocurrido mediante la erosin gradual de
los fundamentos de la divisin (por ejemplo, la cada en desuso
de idiomas y dialectos locales), a veces mediante la supresin o ex-
8 Jos A. Silva Michelena, The Illusion o f Democracy in Dependent Coun-
tries, the M IT Press, Cambridge, M ass., 1971.
112 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

pulsin de las minoras. Con mayor frecuencia, estas ltimas han


recibido y han llegado a aceptar, tras prolongados conflictos y nego
ciaciones, algunos dominios reservados dentro de la poltica nacional
(por ejemplo, el control sobre la educacin de sus hijos) o una par
ticipacin reconocida en el poder en el plano nacional. En la actua
lidad, en algunas de las naciones industrializadas ms antiguas, as
como en los pases del Tercer Mundo que se analizarn ms adelan
te, los propios procesos de desarrollo y cambio tecnolgico, acompa
ados como estn por una movilidad demogrfica cada vez ma
yor, intervencin estatal creciente en muchos aspectos de la vida,
normalizacin creciente de la educacin de masas y sensibilidad cada
da ms aguda ante las consecuencias en el plano local de las pol
ticas nacionales para la asignacin de inversiones, empleo, etc., pa
recen estar alterando el delicado equilibrio establecido anteriormente
y reviviendo los viejos problemas de integracin nacional versus se
paratismo. Es posible que la discusin de estos problemas general
mente haya exagerado la diferencia entre los Estados ms antiguos
como verdaderas naciones que aceptan al Estado como rbitro defi
nitivo, y los Estados ms nuevos que recin comienzan su lucha en
pos de dicha nacionalidad.
No obstante, es indudable que muchos pases del Tercer Mundo
encaran complicados problemas de esta ndole, sin un antecedente
histrico equivalente de adaptacin gradual. En ciertas regiones del
mundo, particularmente en frica y Asia, muchas unidades nacio
nales, grandes y pequeas, se componen de un mosaico de pueblos
separados por barreras lingsticas u otras, sin que ninguno tenga
predominio suficiente para ser el ncleo en tomo al cual se cree la
nacin. En otras regiones, especialmente en Amrica Latina y en
el Oriente Medio, pueblos con idioma, cultura y religin comunes
estn divididos entre muchos Estados, de modo que el papel que
desempea la proyectada nacin-Estado como unidad apropiada para
forjar polticas y resolver controversias intemas, se ve constantemen
te desafiado por lealtades ms amplias o ms circunscritas; hay un
derrame de partidismo poltico y de corrientes ideolgicas de Estado
a Estado, junto con iniciativas rivales para conseguir la solidaridad
regional o consolidarse en unidades nacionales mayores. Lamenta
blemente, en tales condiciones el liderazgo poltico probablemente
se vea tentado a buscar la unificacin nacional mediante la confron
tacin de un enemigo externo, y esto ayudara a explicar las pasio
nes que se despiertan sobre disputas fronterizas que desde fuera slo
parecen tener escasa importancia.
Escapa al alcance del presente captulo analizar con mayor deta-
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS IB

lie las diferencias entre las principales regiones del mundo en lo que
toca a integracin nacional. No obstante, no puede desconocerse
que la interaccin confusa y conflictiva entre la lealtad debida al
Estado y las lealtades basadas en el idioma, la cultura, la religin, el
color, el grupo local, la tribu o la familia, impone severas limitaciones
a la capacidad de los gobiernos para integrar sus enfoques de la pol
tica de desarrollo. Puede que se tomen indispensables algunos objeti
vos que no seran vlidos en otras circunstancias, y que eso entraase
sacrificios considerables en trminos de crecimiento econmico, flexi
bilidad poltica o asignacin eficiente de los recursos pblicos:
ejemplo de esos objetivos seran la igualacin de los ingresos y
oportunidades de las minoras econmicamente dominantes, pero po
lticamente vulnerables con los del resto d la poblacin, y la con
cesin de ventajas especiales y de proteccin jurdica a gmpos
discriminados o rezagados por otras razones. En general, los lderes
nacionales que buscan consenso nacional sobre un estilo preferido
de desarrollo deben sopesar en qu medida la integracin nacional
es un objetivo viable y conveniente, y en qu medida la capacidad
permanente de existir y desarrollarse del pas tendr que depender
del equilibrio cuidadoso de la participacin poltica y econmica de
los grupos que van a mantenerse aparte en el futuro previsible.
El problema est ntimamente relacionado con todas las dems
cuestiones analizadas en el presente captulo. El conjunto de pro
cesos de crecimiento econmico, crecimiento demogrfico y redistri
bucin, la penetracin de modalidades culturales y de consumo fo
rneas, las imitaciones ideolgicas y el deseo de autoafirmacin na
cional, exacerban las fuentes de conflicto que estaban latentes en
condiciones previas que incluan el control poltico extranjero (o el
control indiscutido de las oligarquas locales), el predominio de los.
mercados locales o de la produccin de subsistencia, movimiento,
limitado de la poblacin, educacin formal rudimentaria, y falta de
medios modernos de informacin. En algunos casos podra sospe
charse que los conflictos polticos e ideolgicos son ms que nada
el disfraz moderno de anteriores rivalidades localistas, lingsticas ui
otras, en otros casos tal vez ocurra lo contrario. Las siguientes face
tas del problema que evidentemente se manifiesta en formas y>
grados muy diferentes en las principales regiones del mundo y en.
cada uno de los pases merecen una mencin especial como facto
res limitantes de la poltica:
i) Por razones histricas o de otra ndole algunas minoras tnicas,
o religiosas llegan a dominar la actividad comercial, la burocracia,,
las profesiones, etc. Estos grupos estn compuestos a. veces de mir
ll4 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

grantes o hijos de migrantes, a veces de grupos tnicos o castas del


|>as que han desempeado tradicionalmente funciones similares, y
a veces de grupos autctonos que han revelado un grado excepcio
nal de aptitud o iniciativa para desempear funciones nuevas que
han surgido o que han dejado de ser monopolizadas por extranjeros,
como ocurre en partes de frica. Mientras mayor es la importancia
que estas funciones adquieren con el crecimiento econmico y la
ampliacin de las funciones del Estado, ms agravia ese monopolio
al resto de la poblacin. Es posible que aparezca entonces lo que
se ha dado en llamar actividad empresarial de los parias (pariah
entrepreneurship) en que las minoras tienen que dedicar una buena
parte de sus aptitudes y recursos a obtener proteccin, y las autori
dades pblicas hallan oportunidades corruptivas de aprovecharse de
la situacin.7 La capacidad tanto de la empresa privada como del
Estado para contribuir a un desarrollo viable de largo plazo se ve
por consiguiente disminuida.
ii) La familia extensa suele mantenerse como foco principal de
lealtad y ayuda mutua. Las diversas nuevas ocupaciones, el sistema
educativo y los servicios pblicos se conciben casi ntegramente en
funcin de su aporte al progreso familiar. Ni el Estado ni la em
presa privada pueden contar con que el individuo haga suyos los
valores de eficiencia, honradez y equidad frente al pblico en gene
ral o a los propsitos manifiestos de las empresas y los servicios
pblicos.
i) Las etapas iniciales del crecimiento econmico as como la
participacin poltica se concentran inevitablemente en unas pocas
localidades del territorio nacional o exclusivamente en la capital, y
las relaciones econmicas y polticas dependientes con los centros
mundiales determinan las caractersticas especficas de la concen
tracin. En dichas etapas, el resto del territorio nacional no se bene
ficia en absoluto y suele perjudicarse a medida que el interior se
convierte en una colonia intema que abastece de materias primas
y de mano de obra barata a las localidades dominantes, y encara la
ruina de los mercados y de las actividades productivas locales frente
a su competencia. Si las poblaciones de las regiones dominantes y
7 Los funcionarios influyentes permitiran que los negociantes particulares
desempearan sus actividads, siempre que contribuyeran financieramente al
ingreso privado de sus protectores y patrones instalados en el gobierno. En
otras palabras, la institucin denominada actividad empresarial de los parias
puede convertirse en una condicin necesaria para que las carreras en la admi
nistracin pblica sean lucrativas, pese a la exigidad aparente de los sueldos ofi
ciales." (Fred W . Riggs, Thailand: The M odem ization of a Bureaucratie polity,
East-W est Center Press, Honolul, Hawai, 1966.)
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 115

de las regiones internas explotadas o abandonadas difieren en rasgos


tnicos o de otra especie, las desigualdades cada vez mayores entre
las regiones tienden a atribuirse a discriminacin deliberada y a fo
mentar una reaccin separatista. (En una variante extrema del colo
nialismo intemo, importante todava en varios pases, la explotacin
creciente de la tierra y dems recursos afecta a ciertas poblaciones
tribales cuyas economas, culturas y sistemas polticos son incompa
tibles con dicha expansin. El resultado suele ser la desintegracin
del sistema tribal y la incorporacin de la poblacin tribal, si es que
sobrevive, a los estratos ms marginalizados de la poblacin nacio
nal, aunque en algunos pocos casos persiste una resistencia tozuda
a la penetracin.)
iv) A medida que avanza el desarrollo econmico, la gente de las re
giones deprimidas trata de paliar su infortunio migrando hacia las
regiones ms dinmicas y a las ciudades principales. Las divisiones
tnicas u otras semejantes introducen entonces dos nuevas clases de
tensiones: puede que los migrantes compitan demasiado bien con
las poblaciones de las zonas a las que se desplazan, llegando a do
minar las funciones econmicas preferidas (esta situacin ha preva
lecido en partes de frica); o, como ocurre ms a menudo, puede
que slo ingresen a las ocupaciones menos ventajosas, llegando a
formar un subproletariado marginalizado e inseguro. En muchos
casos, sus migraciones los llevan ms all de las fronteras nacionales,
donde son sometidos a una mayor explotacin, carecen de la pro
teccin jurdica y de los servicios que se dispensan a los trabajadores
nacionales, y se les expulsa a voluntad del pas anfitrin cuando las
ocupaciones se tornan escasas o su competencia despierta reacciones
de xenofobia.
v) En algunas partes del mundo los conflictos internos o las gue
rras internacionales han generado enormes masas de refugiados, que
a veces se trasladan a las ciudades para escapar a la inseguridad ru
ral y a veces cruzan las fronteras nacionales. Los problemas de reasen
tarlos y darles empleo, aun sin solucin, son demasiado conocidos
como para examinarlos ahora. Tales refugiados suelen ser distintos
tnicamente o en otro sentido de los grupos predominantes en sus
pases de origen, haya contribuido esto o no a los acontecimien
tos que los transformaron en refugiados.
vi) La expansin educativa y la penetracin de las zonas rurales
por los medios de informacin modernos (especialmente el radiorre
ceptor de transistores) tienen consecuencias diversas y contrapuestas
entre s cuando existen divisiones tnicas u otras similares. Por una
parte, la educacin de masas y los medios de informacin son ins-
116 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS

frumentos promisorios para promover la integracin nacional, y las


autoridades nacionales generalmente han tratado de adaptarlos a
este fin. Por otra parte, es probable que la alfabetizacin de grupos
campesinos o tribales despierte el sentimiento latente de identidad
lingstica separada, como ocurri en gran parte de Europa Central
en el siglo xix. El radiorreceptor pone en contacto a la mayora de
la poblacin con una amplia gama de llamamientos, tanto suprana
cionales y localistas o separatistas como nacionales, que las autorida
des del pas difcilmente pueden suprimir. Por ende, es probable
que las polticas nacionales encaminadas a utilizar la educacin para
inculcar smbolos de unificacin nacional y un idioma comn cho
quen con el despertar de la conciencia local, y que el idioma docente
se convierta en una de las cuestiones polticas ms controvertidas. (En
muchos pases del Tercer Mundo, este problema se ha evitado o
aplazado mediante el empleo de un idioma docente extranjero neu
tral en relacin con las agrupaciones intemas, pero relacionado con
el rgimen colonial anterior y a travs de un contenido educativo
que desconoce virtualmente los problemas y los rasgos culturales
nacionales.) Al mismo tiempo, las desigualdades en la distribucin
de la educacin coinciden generalmente con las desigualdades de
crecimiento econmico y de participacin poltica, por lo que es
muy posible que la poblacin de las regiones abandonadas las inter
prete como una forma de discriminacin. A medida que la educa
cin acadmica se convierte en la va principal para postular a los
empleos ms codiciados, especialmente los burocrticos, el hecho
de que algunos grupos tnicos o similares hayan podido obtener ac
ceso a la educacin secundaria y superior antes que otros se convierte
en una fuente adicional de conflicto potencial; incluso si posterior
mente los grupos postergados se nivelan en cuanto a educacin en
cuentran que los empleos apetecidos ya estn ocupados. En algunos
casos, sin embargo, otros grupos igualmente postergados pero con
poderosas motivaciones educacionales son capaces de utilizar la edu
cacin para contrarrestar otras desventajas y lograr acceso a las fun
ciones predilectas de la sociedad nacional.
vii) La presencia de divisiones tnicas y otras similares complica
el problema de alcanzar una combinacin viable de controles cen
trales y de responsabilidades descentralizadas en la administracin
pblica y en la prestacin de servicios. En ciertos casos, las autori
dades nacionales recunen a una centralizacin administrativa rgida
y al monopolio de las fuentes de ingreso y la asignacin de recursos
a los servicios pblicos locales, como nico medio de impedir que
las funciones gubernamentales locales y sectoriales caigan en manos
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 117

de grupos divisionistas o se conviertan en manzana de la discordia.


En otros casos, muchas de esas funciones se dejan en manos de
grupos nacionales o locales, como mejor manera de preservar la paz
y la aceptacin de que el gobierno nacional desempee otras fun
ciones. Habitualmente, las agrupaciones mismas distan mucho de
tener homogeneidad intema y sus miembros estn sujetos a lealtades
que tiran de ellos en distintas direcciones: a la familia, la comuni
dad local, la tribu, la clase social, el grupo ocupacional, la religin,
etc. En estos casos, la competencia por el control del gobierno local
y de otras instituciones puede tornarse muy complicada, ya que las
lealtades predominantes de los contendores se hallan ocultas tras
fachadas polticas e ideolgicas. La tarea de las autoridades centra
les de combatir la discriminacin e impedir que los conflictos se
hagan intolerables se vuelve entonces esencial y a la vez extremada
mente delicada. En la prctica, a menudo las autoridades centrales
no pueden evitar identificarse con alguno de los contendores loca
les. Tambin es habitual que diferentes elementos de la adminis
tracin nacional y de la estructura de poder nacional apoyen a
diferentes contendores locales, de modo que cambios mnimos en
el poder nacional, o simplemente el hecho de que una persona afi
liada a un grupo local adquiera influencia nacional, tiene repercu
siones locales inmediatas.

d) Concepciones e ideologas de poltica unificadoras8


Mucho antes de que se produjese el rpido incremento del nmero
de Estados independientes y el reconocimiento del desarrollo como
tema central de las actividades estatales, fenmenos que ocurrieron
en los ltimos decenios, los gobernantes, las clases dominantes, los
intelectuales y los movimientos polticos buscaban respuesta a la
pregunta: Qu debe hacer (o no hacer) el Estado para promover
el podero y la prosperidad nacionales, o si se trata de colonias, para
elevar el valor que ellas tienen para el poder administrador, o si se
trata de pases amenazados por la dominacin imperialista, para pro
teger la autonoma nacional? Durante el siglo xrx y a comienzos del
siglo xx, los lderes polticos de muchos pases de bajos ingresos, tra
dicionales y predominantemente agrcolas, formularon objetivos y
polticas de desarrollo coherentes y bastante amplias. Dichas po
lticas fueron con frecuencia menos circunscritas al punto de vista
8 Esta expresin se utiliza aqu para abarcar toda la gama de las teoras de
desarrollo, las estrategias que de ellas derivan, los sistemas de valores invocados
para justificar un determinado enfoque del desarrollo, y las ideologas polticas.
118 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

econmico que aquellas que prevalecen desde los aos cuarenta, al


poner en primer plano requisitos estructurales de orden poltico,
demogrfico y social, aunque no solan hacer hincapi en las consi
deraciones sobre el bienestar humano que desde entonces se han
tornado fundamentales. Estimularon la formulacin de dichas pol
ticas la industrializacin y la agresiva expansin territorial y comer
cial de los pases europeos y norteamericanos. Todas las sociedades
del resto del mundo que no haban cado an bajo el dominio
colonial encaraban el desafo de ingresar a la nueva red internacional
de comercio y relaciones polticas sin convertirse en sociedades irre
mediablemente dependientes. Como es natural, al tratar de encarar
este desafo recurrieron a teoras e ideologas extradas de los centros
mundiales y procuraron adaptarlas a sus propias necesidades.
La mayora de las concepciones del siglo pasado todava estn vi
gentes de una forma u otra, y ha aparecido una rica variedad de
conceptos nuevos. Se sigue recurriendo a ideas forneas, pero los
centros mundiales han perdido algo de su prestigio como modelos
o fuentes de recetas infalibles. De hecho, ciertas corrientes ideol
gicas procedentes del Tercer Mundo estn comenzando a ejercer
una influencia apreciable en la evolucin poltica de los pases in
dustrializados de altos ingresos.
Estudios y polmicas recientes han enriquecido los fundamentos
conceptuales de polticas de desarrollo optativas y han ayudado a es
clarecer la gama de posibilidades. No es de extraar, sin embargo,
que las concepciones que influyen en las polticas o que se utilizan
para justificar polticas revelen contradicciones o incongruencias no
resueltas frente a las situaciones nacionales. Las interpretaciones de
cimonnicas del papel del Estado coexisten malamente con las doc
trinas ms recientes, y ni las concepciones ms antiguas ni las ms
modernas corresponden a los modos en que la mayora de los Estados
funcionan realmente. Las formulaciones de poltica nacional se com
ponen de conjuntos cuyos componentes tienen fuentes y justifi
caciones diferentes, diversos grados de importancia a juicio de los
distintos participantes en el proceso poltico, y diversos grados de
congruencia entre s. Las concepciones principales que se combinan
o combaten entre s en la formulacin de polticas pueden sinteti
zarse como sigue:9
i) E l nacionalism o: afirmacin del poder realzado de la nacin-
Estado como valor y objetivo centrales; insistencia en la aceptacin
9 Por cierto que el carcter explicativo y la aplicabilidad que tales concep
ciones afirman tener se hallan en niveles muy diferentes, y el espacio que aqu
se les dedica no corresponde necesariamente a su importancia relativa.

\
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 119

universal de la nacin-Estado como rbitro definitivo y foco de


lealtades; utilizacin de smbolos y tradiciones nacionales para mo
vilizar al pueblo en pos de los objetivos de desarrollo. Como se
seal antes, las diversas variantes del nacionalismo o de la creacin
de naciones forman parte en cierta medida de los conjuntos de
conceptos que rigen las polticas de desarrollo en casi todos los
pases.
ii) E l liberalism o econmico: afirmacin de la eficiencia superior
del mecanismo de mercado y de la empresa privada para fomentar
el desarrollo y el bienestar; desaprobacin de la intervencin estatal
en la economa, moderada por cierto grado de respaldo a algunas
responsabilidades del Estado que no pueden depender del mercado,
sobre todo la conservacin del orden pblico, la inversin en infra
estructura y la educacin. (Sin embargo, a menudo se ha hecho
notar que el proclamado no intervencionismo de las polticas eco
nmicas liberales ha encubierto un amplio espectro de intervencio
nes estatales en las reglas del juego, convenientes a los grupos de
intereses dominantes.) En los ltimos aos se han abandonado casi
en todas partes las variantes ms doctrinarias del liberalismo econ
mico, pero el retomo a polticas econmicas liberales modificadas
sigue siendo una alternativa permanente frente a las crisis y desen
gaos que generan las polticas de desarrollo deliberadamente inter
vencionistas. En algunos pases, los cambios de poltica han adquirido
un carcter cclico: las deficiencias de la planificacin y los controles
econmicos llevan a abandonarlos y las crisis generadas por la eco
noma libre conducen a imponerlos nuevamente.
iii) E l neotradicionalism o: atribucin de gran importancia a la con
servacin de los valores, los rasgos culturales, los lazos familiares y
comunitarios y las relaciones de poder existentes, durante el curso
de una modernizacin controlada. En tanto que el tradicionalismo
por s solo no sera ms que una ideologa defensiva y esttica que
no tendra lugar entre los conceptos aqu analizados, el neotradicio
nalismo suele estar ligado a otros conceptos de poltica, como un
medio ms que como finalidad. Si el desarrollo depende de las
oportunidades no perturbadas de una lite econmica para enrique
cerse, y si las masas de la poblacin no pueden ser incorporadas a
corto plazo al proceso de desarrollo, se desprende que es esencial
que se mantenga la lealtad de stas a los valores tradicionales y a las
estructuras de poder, para evitar que las desbaraten. Con tal fin, si
las tradiciones realmente en vigor no sirven, el neotradicionalismo
puede representar una tentativa deliberada de revivir el pasado his
trico o de inventar tradiciones que se adapten a sus necesidades.
120 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

iv) E l modernismo y v) el indigenismo. Estos dos enfoques anta


gnicos se encuentran ligados al nacionalismo, ya sea en combina
cin o sucesivamente. El modernismo propicia la adopcin sistem
tica de las instituciones, los rasgos culturales y los atributos materiales
de los pases industrializados como medio de competir con ellos; en
algunos pases este enfoque ha llegado al extremo de prohibir las
costumbres autctonas y prescribir estilos europeos de vestimenta. El
indigenismo constituye un rechazo de esta emulacin y una deter
minacin de adaptar las instituciones y los estilos de vida autcto
nos, con fines similares de autonoma nacional. Ambos enfoques
difieren del tradicionalismo o de la simple imitacin en que consi
deran que los elementos trasplantados o autctonos son medios
para lograr un estilo autnomo y nacionalista de desarrollo.
En ambos han influido las ciencias sociales provenientes principal
mente de los pases industrializados: el indigenismo por la antropo
loga que insiste en los iguales derechos de culturas diferentes a ser
respetadas y a desarrollar libremente sus potencialidades; en el mo
dernismo ha influido la sociologa y la sicologa social, que insisten
en que el desarrollo exige ciertos cambios definibles de valores,
motivaciones, instituciones, formas de movilidad social, estructuras
familiares, etc., a fin de hacerlos compatibles con un modelo societal
adaptado al cambio continuo y a la absorcin de innovaciones. Al
gunas concepciones de la modernizacin hacen hincapi sociosicol-
gico en la importancia de las prcticas de crianza del nio en la
motivacin de logro; otras se ocupan ms de las instituciones y
del establecimiento de estmulos institucionalizados que impulsen
la movilidad, la capacidad empresarial y la innovacin.
vi) E l dualism o. Las concepciones dualistas son en realidad apli
caciones especiales de los enfoques de modernizacin, que se con
centran en el hecho obvio de que algunos componentes de las socie
dades y economas se estn modernizando rpidamente, en tanto
que otros parecen ir a la zaga o permanecer estticos. El trmino
dualismo se ha utilizado en varios sentidos diferentes por diversos
analistas del desarrollo, pero para los fines que nos ocupan este con
cepto supone que el tpico pas en desarrollo contiene dos socie
dades y economas muy diferentes, cuya intercomunicacin es slo
limitada: una moderna, innovadora, razonablemente productiva, re
gida por los incentivos de mercado, en estrecho contacto con los
centros mundiales, predominantemente urbana; la otra, tradicional,
resistente a los cambios, de baja productividad, con poca participa
cin en las relaciones de mercado, predominantemente rural, fsica
y psicolgicamente aislada del mundo moderno. De las concepcio
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 121

nes dualistas se desprende que la tarea principal de la poltica de


desarrollo es romper el aislamiento y elevar la productividad del sec
tor tradicional, ampliando a la vez el sector moderno a sus expen
sas, hasta que ste absorba a aqul en su totalidad. Las concepciones
dualistas respaldan los enfoques desarrollistas que se analizan ms
adelante, aunque estos ltimos no siempre se valen de argumentos
dualistas.
vii) E l populism o. La expresin populista se emplea para iden
tificar a determinados tipos de movimientos polticos as como al
conjunto de concepciones, rara vez muy explcitas o coherentes, que
las rigen. De hecho, estas ltimas son racionalizaciones de ciertos
enfoques de la conquista del poder poltico ms que conceptos de
desarrollo, aunque proclaman que el desarrollo es su objetivo cen
tral. El ideario populista afirma que el apoyo de las masas, que se
obtiene al satisfacer sus necesidades manifiestas, es la nica fuente
de legitimidad poltica; rechaza el tutelaje de las lites existentes y
a la vez confa en la capacidad de un lder carismtico para resolver
todos los problemas; y acepta explcita o implcitamente que las me
didas de redistribucin inmediata son compatibles con la preserva
cin de los principales rasgos de las estructuras polticas, sistemas de
produccin y rgimen de propiedad vigentes. Es caracterstico de los
enfoques populistas suponer que los intereses de todas las clases so
ciales y grupos de intereses son compatibles, con la excepcin de
algunos oligarcas o explotadores contra los cuales hay que movi
lizar el resto de la poblacin. Cuando el Estado tiene a su disposi
cin recursos relativamente abundantes los enfoques populistas pue
den combinarse durante un tiempo con polticas desarrollistas o
incluso de corte econmico liberal. Empero, no parece haber ejem
plos de que dichas combinaciones hayan sido viables por mucho
tiempo.
viii) E l mesianismo y el m ilenialism o. Estas creencias, que difie
ren mucho en cuanto a sus orgenes y preconcepciones de las dems
aqu analizadas, pueden considerarse no obstante como tentativas
racionales de interpretar el cambio social y utilizar dicha interpreta
cin con fines de desarrollo, por grupos que carecen de la expe
riencia y educacin necesarias para aplicar un enfoque ms conven
cional. Suelen surgir entre los campesinos, las tribus que han entrado
hace poco en contacto opresivo con el mundo moderno y los grupos
marginalizados rurales o urbanos que confrontan una inseguridad
da a da ms honda. Se espera que el desarrollo, junto con la
destruccin de un orden social injusto, se produzca a travs de la in
tervencin milagrosa de divinidades o antepasados, a veces para res
122 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS

taurar una edad de oro legendaria, a veces como en los cargo cults
de la Melanesia10 para ofrendar a los grupos postergados la riqueza
y las fuentes de poder del mundo moderno. Este resultado se
obtendra de ordinario mediante la celebracin de rituales o actos
de masas que rechazan el viejo orden y demuestran fe en la interven
cin milagrosa.
ix) E l legdism o del E stado bienhechor. Las concepciones de esta
ndole estn muy vinculadas al populismo y han alcanzado bastante
influencia formal, sobre todo en el plano de las declaraciones de po
ltica internacional y nacional. Se centra en la formulacin e incor
poracin en la legislacin y en las instituciones pblicas de varios
derechos universales: a la educacin, la salud, la seguridad social,
el empleo, el nivel de vida mnimo, etc. Se supone que estos derechos
son aplicables con independencia del nivel y la estructura de la pro
duccin y de las relaciones de poder en una sociedad dada, o que
todas las sociedades tienen la obligacin y la capacidad de transfor
marse para convertir esos derechos en realidades.
x) E l poblacionism o. Hay dos puntos de vista opuestos que se
centran en la poblacin como el problema capital del desarrollo:
Uno afirma que el crecimiento demogrfico rpido y las poblaciones
nacionales ms numerosas son convenientes o esenciales para conse
guir poder nacional, mercados intemos ms amplios y una explota
cin ms adecuada de los recursos del territorio nacional. El otro
sostiene que la obtencin de tasas bajas de crecimiento demogrfico
es un requisito para alcanzar tasas adecuadas de aumento del ingreso
por habitante y para mitigar tensiones sociales perturbadoras. (Otros
idelogos, aunque atribuyen menos importancia a los problemas de
poblacin, invierten los argumentos mencionados: el rpido creci
miento demogrfico se convierte en un desafo que obliga a la socie
dad a desplegar esfuerzos de desarrollo ms decididos y a implantar
reformas estructurales, o en una manifestacin de contradicciones
internas que ayudan a provocar la destruccin de un orden societal
indeseable.) Hasta hace poco prevaleca en la mayora de los pases
una actitud positiva frente al crecimiento demogrfico rpido, como
corolario de las doctrinas nacionalistas, actitud que todava tiene
influencia, sobre todo en frica y Amrica Latina. La actitud con
traria se remonta a las teoras malthusianas de comienzos del si
glo xdc, pero despus del papel que stas desempearon en esa
poca en Inglaterra, en la reforma de la ley sobre los menesterosos
(Poor Law) casi no ejercieron influencia alguna en la poltica fis
cal hasta los dos ltimos decenios. Desde entonces han ocupado
10 Vase el captulo V , nota del traductor, p. 246.
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 12?

un lugar muy destacado en el pensamiento desarrollista internacio


nal y en las preocupaciones de poltica de algunos Estados.
xi) E l desarrollismo. Las proposiciones que aqu se califican de
desarrollistas constituyen un enfoque distinto del desarrollo que
surgi en los dos ltimos decenios, y que ha evolucionado y se ha
ampliado continuamente durante este perodo. En sus versiones ini
ciales, el desarrollismo entraaba: a) Una preocupacin primordial
por elevar la tasa de crecimiento del producto nacional como obje
tivo de poltica, y por la industrializacin como medio de lograrlo;
b) Hincapi en el objetivo de cerrar la brecha entre los pases
desarrollados y en desarrollo, suponiendo implcitamente que las
etapas de desarrollo de los primeros podan repetirse en otras par
tes a un ritmo acelerado, y que la reproduccin en el resto del mun
do de las pautas actuales de consumo de los pases desarrollados sera
viable a la vez que conveniente; c) Hincapi en el incremento de la
tasa de inversin como medio de alcanzar el objetivo de crecimien
to, y confianza en que fuentes externas proporcionaran la mayor
parte de dicha inversin; d) Dependencia secundaria de la transmi
sin de innovaciones tecnolgicas y administrativas a travs de ex
pertos. Estas caractersticas del enfoque desarrollista se han
complementado o corregido gradualmente con el establecimiento
institucional de la planificacin en el mbito del pas, y a veces de
regiones internas; con la aceptacin de que las inversiones en el des
arrollo de los recursos humanos (principalmente a travs de la edu
cacin) son fundamentales; con el inters en las necesidades adminis
trativas y de infraestructura, con las reformas estructurales en
especial la redistribucin del ingreso y las reformas agrarias que eli
minaran los obstculos al uso eficiente de los recursos y la apari
cin de individuos mejor dotados para asumir funciones empresariales
dinmicas. El inters en los requisitos polticos del desarrollo y en la
movilizacin de la participacin popular entraa un cambio de
acento ms fundamental pero estas ltimas caractersticas, aunque
destacan ahora en la lijteratura desarrollista, se han revelado ms
difciles de conciliar con la prctica.11 La distincin entre el des
arrollismo, con todas sus variantes, y las concepciones que se exa
minarn a continuacin estriba en que aqul confa en que las
11 Un analista distingue dos formas de ideologa desarrollista , una tecno-
crtica y pura y otra populista-nacionalista. A medida que .las tentativas de
aplicar el enfoque tecnocrtico revelaban las debilidades de ste frente a las
estructuras sociales y polticas, los planificadores desarrollistas procuraban for
talecer su posicin con llamamientos populistas y nacionalistas. (Jos A. Silva
Michelena, The Illusion of Dem ocracy in D ependent N ations. m it Press,
Cambridge, 1971.)
124 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS

pautas existentes de crecimiento econmico y de relaciones econ


micas en el plano nacional e internacional se pueden mejorar, ra
cionalizar y reformar gradualmente, introduciendo a la vez cambios
importantes en la distribucin de la riqueza, el poder y la participa
cin en el orden social, sin que ello exija necesariamente transforma
ciones radicales de los valores societales, de la propiedad de los me
dios de produccin, o de la naturaleza de las clases que dominan el
proceso de desarrollo.
xii) E l comunitarismo y l socialism o basados en interpretaciones
de valores religiosos y culturales. Este conjunto de concepciones se
distingue por el igualitarismo, la desconfianza del poder estatal cen
tralizado y el rechazo de los modelos de organizacin productiva y
de consumo individual ofrecidos por los pases industrializados de
-altos ingresos. Se subrayen o no los objetivos de industrializacin
y de incremento de la productividad, en todo caso stos estn subor
dinados a los objetivos de distribucin equitativa y de cooperacin. Se
descarta la estimulacin al desarrollo de la capacidad empresarial in
dividual y la competencia por recompensas materiales, que se consi
deran incompatibles con la clase de sociedad a que se aspira. El
fortalecimiento o la creacin de diversas clases de rganos interme
dios entre el individuo y el Estado, en que los ciudadanos pueden
participar directamente en la gestin de sus propios asuntos, tiene
alta prioridad. La fe en la viabilidad y conveniencia de la produc
cin organizada cooperativamente y en los servicios pblicos bajo
administracin local suele apoyarse en los rasgos de solidaridad co
munitaria y de ayuda mutua que se supone estaran presentes en los
-sistemas de valores y las estructuras sociales autctonas preexistentes.
El origen de los elementos fundamentales de esos enfoques se re
monta a los postulados de ciertos tericos sociales del siglo xix o
antes. Entre las principales variantes modernas se hallan el Gandhis-
mo reflejado en el movimiento de desarrollo comunitario de la
India y diversas versiones del socialismo africano. Estas concep
ciones suelen ejercer una influencia subordinada en el pensamiento
de ciertos lderes polticos y sobre algunas pautas de poltica en mar
cos nacionales en que son bastante incongruentes con las estructuras
principales de crecimiento econmico y de cambio social, y con las
prioridades de desarrollo que pueden deducirse de la asignacin de
recursos pblicos.
xiii) E l neomarxismo, el socialism o revolucionario y el antimperia-
lism o. Es difcil hallar una denominacin satisfactoria para el con
junto de concepciones y de enfoques de poltica que van a examinar-
se, debido al empleo polmico de las expresiones que se utilizan y a
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 125

los mltiples significados que les atribuyen las distintas comentes


de pensamiento. Entre sus caractersticas comunes se hallan: a) La
evaluacin de los objetivos e instrumentos de desarrollo en relacin
con determinadas estructuras de poder e intereses de clase, y no,
en trminos de conveniencia abstracta; b) La afirmacin de que los.
estilos de desarrollo de dependencia capitalista que prevalecen en
los pases del Tercer Mundo, sean o no viables en cuanto a incre
mentar la produccin, estn asociados estrechamente al incremento,
de la marginalizacin y de la desigualdad tanto en el plano nacional
como internacional; c) La afirmacin de que el desarrollo autntico,
requiere tanto una combinacin diferente de objetivos como una
estrategia concebida para una clase o una alianza de clases que
tengan vigor suficiente para imponer su voluntad, e intereses reales,,
derivados de su situacin objetiva, en que la estrategia logre xito;
d) Hincapi en el papel dominante que en los procesos nacionales
de crecimiento y cambio, desempean hoy las relaciones econmicas
y polticas internacionales definidas como imperialistas.12
Distintos movimientos polticos y gobiernos han deducido de las
proposiciones generales descritas una serie de estrategias de accin
12 Esta posicin fue resumida como sigue en un pasaje de la exposicin del
Ministro de Economa de Chile ante la Comisin Econmica para Amrica L a
tina en su decimocuarto periodo de sesiones (Santiago de Chile, 27 de abril al
8 de mayo de 1971): Al cabo del agotamiento de las polticas sustentadas en
tales concepciones se confirma que el subdesarrollo es el resultado inevitable
de un patrn histrico de desarrollo, de una modalidad estructural de funcio
namiento de la economa. Son los caracteres principales del desarrollo capita
lista dependiente, la anarqua en la asignacin de los recursos productivos, la
concentracin creciente de la propiedad y los ingresos, el dominio del capital
extranjero sobre nuestras riquezas bsicas y la desnacionalizacin progresiva de
la economa, los que explican el conjunto de los rasgos negativos presentes en el
estado y la evolucin de nuestra economa, y los que explican tambin la deci.
sin del pueblo de Chile de remplazar la actual estructura econmica, termi
nando con el poder del latifundio y del capital monopolista nacional y extranjero,
para iniciar la construccin del socialismo. N o se trata solamente de realizar
las reformas estructurales necesarias para modificar las condiciones de funciona
miento de la economa y la sociedad sino de transformar cualitativamente su
naturaleza. No se trata de resolver la situacin al interior de los lmites del
sistema, sino de sustituir el sistema.
El desarrollo es por lo tanto un proceso poltico, pero no porque sea resul
tado de una decisin poltica particular, sino porque constituye un proceso de-
cambio histrico social de naturaleza poltica. N o surge de la voluntad de un
Gobierno de realizar un determinado programa de reformas estructurales, sino
de la medida en que ese Gobierno representa una resolucin de las contradic
ciones sociales favorables a las clases cuyos intereses son los del desarrollo, la.
transformacin de la sociedad y el establecimiento de nuevas relaciones de pro
duccin propicias a la expansin de las fuerzas productivas.
126 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

radicalmente diferentes para situaciones nacionales concretas: a ) Se


razona que todos los pases deben pasar por un proceso de industria
lizacin y de afirmacin de la autonoma econmica y poltica na
cional y que deben adquirir un proletariado industrial de tamao
apreciable antes de estar maduros para la transformacin socialista.
Con este fin es preciso fortalecer la burguesa nacional, incluso a
costa de extremas desigualdades sociales y de una pauta de desarro
llo que ms tarde habr que revolucionar. Este razonamiento apunta
a una estrategia de mediano plazo que es casi indistinguible del
desarrollismo; b) Se razona que la situacin moderna de dominio
financiero y tecnolgico a escala mundial del desarrollo por unos
pocos pases significa que los empresarios privados nacionales slo
pueden desempear un papel dependiente en el futuro. La indus
trializacin dinmica slo puede generarse mediante los esfuerzos
de un estado fuerte, capaz de restringir el consumo, maximizar el
ahorro y la inversin provenientes de fuentes intemas, sobre todo
de los sectores agrcolas, y canalizar dicha inversin hacia la industria
bsica. Estas condiciones no pueden cumplirse sin que llegue al po
der una lite revolucionaria capaz de ejercer un control estricto sobre
la participacin popular, a fin de conciliarias con las necesidades de
inversin y de esfuerzo disciplinado; c) Se piensa que los sistemas
polticos y econmicos no pueden transformarse en las direcciones
deseadas aplicando una u otra de las dos primeras estrategias, ni con
fiando en que los empresarios, la clase media o los trabajadores
industriales organizados asumirn el liderazgo en las prximas eta
pas. Hay que buscar fuentes de apoyo diferentes en las poblaciones
marginales urbanas, las masas rurales o la juventud. Para movilizarlos
es preciso comprometerse a elevar e igualar rpidamente al de estratos
superiores el consumo de los estratos ms postergados, a expensas
de los objetivos de inversin si es necesario, y a satisfacer las exigen
cias populares ms apremiantes de tierra, empleo, vivienda, etc. Esta
lnea de razonamiento tiene cierta afinidad con el enfoque populis
ta, pero difiere de l en que hace hincapi en el empleo de polticas
redistributivas como medio de obtener respaldo para una transfor
macin societal ms trascendente; d) Se razona que las nuevas socie
dad que se desea requiere tambin nuevas motivaciones, relaciones
interpersonales y formas de participacin en la gestin del orden
social, an ms que cambios en la propiedad de los medios de pro
duccin. El avance hacia dichos objetivos no debe sacrificarse en
beneficio de consideraciones de eficiencia productiva o control pol
tico de corto plazo. Por lo tanto, hay que recurrir lo ms posible
a la organizacin cooperativa, la gestin de los trabajadores, la des
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 127

centralizacin y la iniciativa local. Todos los estratos de la pobla


cin, incluidos los lderes polticos y los profesionales, deben realizar
su parte de trabajo fsico y emprender tareas socialmente tiles que
antes se menospreciaban. Debe darse preferencia a los incentivos
no materiales (satisfaccin de crear, de ser til a la sociedad, de
contribuir a los objetivos nacionales) sobre los incentivos materiales;
no debe fomentarse el consumo privado superfluo ni utilizarse como
estmulo para incrementar la produccin. Como es natural, este l
timo criterio tiene ciertos aspectos comunes con los conceptos del
comunitarismo y del socialismo basados en las tradiciones autc
tonas.
En la prctica, es probable que todas estas lneas de razonamiento
ejerzan, en forma simultnea o sucesiva, alguna influencia dentro
de los movimientos polticos o regmenes que aspiran al cambio so-
cietal revolucionario y que provoquen contradicciones no resueltas
o cambios sbitos de poltica.
Los diversos conceptos y corrientes ideolgicas que se han resu
mido, aparecen con diversos ropajes y combinaciones en las declara
ciones de poltica nacional a travs del mundo. Otra cosa es su grado
de influencia real en lo que ocurre y el grado en que han penetrado
la conciencia de las masas populares, y a este respecto es casi impo
sible generalizar. Las concepciones del desarrollo y las exhortaciones
ideolgicas interactan con las presiones y negociaciones de grupos
de intereses, con enfoques pragmticos o tecnocrticos, con presio
nes y limitaciones extemas y liderazgos personalistas, a veces los en
cubren bajo falsas apariencias. Los contendores que luchan por el
poder o lderes carismticos que buscan una justificacin que se
adapte a su papel, pueden asumir posiciones ideolgicas por razones
tcticas. Y la disponibilidad del actual mosaico de ideologas sobre
el desarrollo, de las cuales pueden extraerse y combinar elementos
para justificar casi cualquier tctica, se presta bastante para tales
usos de corto plazo, por mucho que esto defraude a quienes buscan
autnticas directrices de poltica. Para los fines que aqu nos ocu
pan, la clasificacin de las concepciones del desarrollo debe ir seguida
por una exploracin de los diversos tipos de regmenes polticos que
tratan de utilizarlas.

e) Los regmenes polticos y l Estado


Pese al intenso conflicto ideolgico, el siglo pasado ha visto la im
plantacin en escala mundial de sistemas notablemente uniformes
de organizacin poltica nacional. Estos sistemas se han confirmado
128 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

y codificado en los ltimos aos por el surgimiento de organizacio


nes intergubemamentales que han difundido normas relativas a las
funciones y atributos legtimos del Estado y que han respaldado el
desarrollo y la justicia social como razones adecuadas para una
intervencin estatal cada vez ms amplia. Se considera que el Es
tado moderno debe poseer rganos distintos que ejerzan las funciones
ejecutiva, legislativa y judicial. Se considera que debe tener minis
terios o departamentos sectoriales, cuyos atributos corresponden en
muchos casos a los de organismos sectoriales intergubernamentales
(estos ltimos a menudo influyen en el establecimiento de los de
partamentos nacionales), y una burocracia que se contrata y fun
ciona de acuerdo con ciertas normas. Se considera que una o ms
organizaciones polticas nacionales deben vincular al aparato guber
nativo formal con la ciudadana, proporcionar orientacin poltica
y representar los intereses sectoriales o locales frente a las autorida
des nacionales. Asimismo, se considera cada vez ms que la existen
cia de un mecanismo formal de planificacin del desarrollo es un
componente esencial del sistema.
No es de extraar que las similitudes de la organizacin poltica
formal no signifiquen similitudes en el funcionamiento de los siste
mas polticos, o que las instituciones trasplantadas adopten nuevas
caractersticas y funciones (si es que no se atrofian simplemente)
cuando interactan con el ambiente local.
El Estado moderno supone una difusin muy amplia entre la po
blacin de algunas formas de participacin en su funcionamiento. Lo
ideal sera que esto incluyera la participacin activa en la seleccin
de polticas y lderes, mediante la emisin del voto y otros mecanis
mos. Aun si dicha participacin activa se ve minada por la apata
o si s la reprime, la poblacin participa pagando impuestos y ha
ciendo el servicio militar; inscribiendo los nacimientos, las defun-
ciones, los matrimonios y la propiedad de diversas clases de bienes;
obteniendo licencias para muchas actividades econmicas y socia
les; enviando los hijos a la escuela, etc. En su mayora, estas formas
de participacin son tan rutinarias que el Estado no necesita des
plegar un esfuerzo oneroso para hacerlas cumplir, aunque el elemento
de compulsin y las sanciones permanecen en el trasfondo. Sin
embargo, en muchos de los Estados que se organizaron ms recien
temente e incluso en algunos que tienen una larga historia de inde
pendencia formal, los contactos entre la mayora de la poblacin
y las autoridades nacionales han sido hasta hace poco escasos
intermitentes (aunque a veces drsticos y opresivos). Las masas de
la poblacin rural, en particular, han solido experimentar cierta foi-
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 129

ma de gobierno indirecto. Los tratos directos con los rganos del


Estado (o con las autoridades coloniales) estaban en manos de los
terratenientes, los jefes tribales, los jefes de la comunidad o de la
familia extensa, etc. El individuo no esperaba influir en las autori
dades ni recibir servicio alguno de ellas (salvo posiblemente la solu
cin de controversias jurdicas). En general, si el individuo estaba
consciente de la presencia de las autoridades nacionales, le preocu
paba ms que nada no llamar la atencin de stas sobre s.
Hasta el presente, persisten grandes diferencias entre los pases
respecto a la medida en que las masas de la poblacin han tomado
conciencia de que el Estado puede ser fuente de controles, obliga
ciones, servicios y posibilidades de autoidentificacin con objetivos
que van ms all de la familia y la localidad. En algunos pases la
existencia y las actividades del Estado slo han tenido hasta ahora
escasa repercusin sobre la vida de sus habitantes, salvo en la ciudad
capital. En otros, si bien las decisiones del Estado interfieren insis
tentemente en la vida de la mayora, esas decisiones se aceptan pasi
vamente, sin tener conciencia alguna de la potencialidad o derecho
de participar en ellas. No obstante, es ms corriente que est en
marcha un proceso de difusin de conocimientos y aspiraciones,
en el que algunos aspectos penetran rpidamente (identificacin
sicolgica con determinados smbolos de la nacionalidad, expecta
tivas de que el Estado proporcione determinados servicios), en tan
to que otras formas de identificacin y participacin se ven dis
minuidas o deformadas por la fuerza de elementos antagnicos que
reclaman lealtad. La identificacin simblica, tanto nacional como
local, suele adoptar formas grotescas y xenofbicas, como lo de
muestra, por ejemplo, el violento partidismo que suscitan los en
cuentros de ftbol.
Como ya se seal, la mayora de los pases de Amrica Latina y
algunos de otras regiones tienen una trayectoria bastante larga como
naciones independientes, a la que se suma la inculcacin de la auto-
identificacin nacional a travs de la educacin y otros medios, por
lo que la mayora de la poblacin ha adquirido algunos vnculos
conscientes con el Estado y cierta percepcin de la posibilidad de
actuar sobre l para obtener respuestas favorables a sus necesidades.
En algunas otras regiones del mundo, las prolongadas luchas por la
independencia nacional han comprometido a la mayora de la pobla
cin y han trastornado violentamente las pautas existentes de sepa
ratismo o aislamiento local. La urbanizacin y el predominio urbano
cada da mayor sobre la vida rural contribuyen casi por doquier a
ciertas formas de autoidentificacin nacional.
130 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS

El problema estriba en que el despertar de la eonciencia popular


sobre la existencia del Estado coincide con la aparicin de exigen
cias, sin precedentes por lo onerosas y variadas, que se le formulan.
Estas exigencias estn determinadas en parte por las necesidades
directas de los sectores urbanizados modernos de las economas
y sociedades, en parte por la imitacin de las realizaciones y aspira
ciones de los pases industrializados vinculados al concepto de Es
tado providente, y en parte porque los lderes polticos han tomado
conciencia de las nuevas tareas que hay que emprender para fomen
tar y canalizar el desarrollo. El Estado no dispone de recursos
captables ni de capacidad administrativa como para satisfacer todas
las exigencias que se le formulan. (En realidad, tampoco lo mismo
sucede con los pases industrializados de altos ingresos.) A medida
que el proceso poltico funciona de acuerdo con el modelo adoptado
universalmente y que estratos de poblacin cada vez ms amplios
formulan exigencias por su intermedio, se acenta la disparidad entre
las capacidades y las aspiraciones o pretensiones. A la vez, el Estado
si lo controlan grupos que genuinamente desean el desarrollo
no puede prescindir de la movilizacin popular para vencer los nu
merosos obstculos que se alzan en su camino.
Cabe distinguir varias modalidades principales en la conducta que
adopta el Estado en estas circunstancias, aunque en cada pas suelen
combinarse caractersticas de ms de una de ellas, u oscilarse de
una a otra:
i) Regmenes basados en la negociacin y la transaccin entre cla
ses y grupos de intereses, que pueden estar o no representados por
partidos polticos distintos. (En algunos Estados esencialmente uni-
partidistas, el partido dominante, en su estructura formal, representa
una coalicin de grupos de intereses.) Conforme a esta modalidad,
la posibilidad de aplicar una poltica de desarrollo coherente depende
de la estabilidad del compromiso y de la naturaleza de las partes,
pero cabe esperar que se excluirn algunas opciones de poltica y
que Se adoptarn algunas medidas para mantener la transaccin, cua
lesquiera sean sus consecuencias para el desarrollo. (No cabe esperar
de una coalicin en la cual los intereses de los terratenientes son el
componente principal que aplique una reforma agraria radical, y es
improbable que una coalicin que necesita el apoyo sindical intro
duzca controles de salarios eficaces.) Cabe esperar asimismo una
tensin constante entre la necesidad de ampliar el compromiso a fin
de fortalecerlo contra alianzas optativas de fuerzas polticas, y la
necesidad de restringirlo a grupos cuyos intereses realmente pueden
satisfacerse en cierta medida dentro de los lmites de los recursos
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 131

que controla el Estado. Estas limitaciones no significan que los re


gmenes de compromiso tengan que ser incapaces de adoptar un
enfoque integrado de la poltica de desarrollo, pero establecen lmi
tes que slo pueden apreciarse mediante el anlisis de cada compro
miso concreto.
ii) Regmenes comprometidos a promover los intereses de una sola
clase o grupo dominante. (En apariencia, tales regmenes tambin
pueden ser coaliciones, pero coaliciones de lites econmicas y pol
ticas tan pequeas y de intereses tan homogneos que los problemas
de transar que afectan al primer tipo son en ellos de escasa impor
tancia.) Los regmenes de esta ndole pueden limitarse a conservar
el statu quo, en cuyo caso su objetivo primordial sera el manteni
miento de un aparato eficaz de coaccin, o pueden ir en pos del
desarrollo econmico rpido y concentrado, reservando la mayora
de sus frutos al grupo dominante o dedicndolos a la consolida
cin del poder nacional.
iii) Regmenes que confan en el apoyo popular de las masas im
pulsadas directamente por lderes carismticos y no por organizacio
nes que representan clases o grupos de intereses, y dispuestos a
sacrificar otros objetivos en aras de medidas redistributivas destina
das a fortalecer ese apoyo. Tales regmenes populistas por lo ge
neral no toman en cuenta los problemas planteados por la limita
cin de recursos y de capacidad administrativa, y adems dejan
intactas las fuentes de poder de los grupos amenazados por sus pol
ticas redistributivas. Es probable que con el tiempo su situacin se
haga insostenible, y lleve a que se les remplace por alguno de los
otros tipos de rgimen; pero deja a sus sucesores un legado difcil
de confrontar, de movilizacin y lealtad en algunos estratos de la
poblacin urbana.
iv) Regmenes que confan en el cambio estructural planificado
y rpido en procura de un estilo preferido de desarrollo o de inte
gracin nacional. Dichos regmenes incluyen sistemas de moviliza
cin 13 que exigen la lealtad activa y sin reservas de toda la pobla
cin, pero tambin regmenes que reconocen diversos grados de
pluralismo poltico y la legitimidad de la oposicin. Bajo un rgimen
de esta ndole el dilema de la participacin popular se toma particu
larmente agudo. Comnmente es una lite minoritaria que se iden
tifica a s misma con los intereses del pueblo o de la nacin la que
establece los objetivos principales. Estos objetivos generalmente con-
13 D e conformidad con la definicin dada por David Apter en Political
religin in the new nations , en Clifford Geertz, Ed., O d Societies and New
States, The Free Press of Glencoe, Collier-MacMillan Ltd., Londres, 1963.
132 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

ciben destacar la participacin popular no slo como instrumento,


sino como un valor en s y un componente indispensable del estilo
de desarrollo. Sin embargo, las tcticas destinadas a garantizar dicha
participacin se distorsionan por el temor de que el control de ella
caiga en manos hostiles, por la incapacidad de satisfacer a corto plazo
las necesidades populares manifiestas de empleo y mayor consumo
material, y por la preocupacin primordial de movilizar el poder de
los trabajadores par alcanzar ciertos objetivos prioritarios.14 As, la
seudoparticipacin controlada viene a sustituir a la participacin
autnoma, las organizaciones de clase y de grupos de intereses se
convierten en instrumentos de rgimen a travs de la seleccin de
sus lderes, y surge una disparidad cada vez ms pronunciada entre
lo que la gente desea y lo que se le dice que desea. Por cierto que la
autenticidad del compromiso con la participacin popular y el cam
bio estructural rpido tambin ser puesto a prueba por movimientos
ms militantes, que cuentan habitualmente con muchos seguidores
entre la juventud educada, de modo que el rgimen puede encon
trarse frente a un dilema aparente: represin o caos poltico. A
semejanza de lo que ocurre con los regmenes de transaccin, este
cuadro ms bien ominoso no significa que un rgimen que se apoya
en la movilizacin popular dirigida para realizar cambios estructu
rales necesariamente sea incapaz de aplicar con xito una poltica
integrada de desarrollo; sin embargo, apunta a la necesidad de com
prender con mayor claridad los peligros que acechan en el camino.
En todos los tipos de regmenes, pero sobre todo en los tres lti
mos, el reconocimiento de su legitimidad por diferentes clases socia
les o corrientes de opinin se transforma en un problema de impor
tancia cada vez mayor a medida que se conoce mejor la importancia
de la accin estatal y se ampla la gama de posibles clases de reg
menes. Cabe suponer, implcita o explcitamente, que la legitimidad
deriva del respaldo que dan al rgimen la clase dirigente hereditaria
tradicional, los propietarios, las fuerzas armadas como custodios de
los valores nacionales, la gente educada, el pueblo (excluyen
do en cierto sentido a las lites), la clase trabajadora, etc. Los ele
mentos articulados presentes en los grupos o clases que no son
considerados fuentes de legitimidad, no ven motivo alguno para
14 El estudio ya mencionado de las lites en Venezuela, destaca la medida
en que stas, aun cuando en principio deseen introducir cambios societales radi
cales, conciben a las masas en funcin de estereotipos, no se sienten verda
deramente urgidos a solucionar sus problemas y desestiman la posibilidad de que
las masas participen en forma autnoma en la bsqueda de soluciones. (Frank
Bonilla, The Falure of E lites, m it Press, Cambridge, 1971.)
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 133

otorgar legitimidad al rgimen, y no vacilan en boicotearlo o sub


vertirlo.
En todos los tipos de rgimen, pero sobre todo en el tercero y en
el cuarto, el liderazgo personalista ha revestido primersima impor
tancia. Para las masas que se incorporan ahora a la vida poltica
nacional es ms fcil identificarse con un lder que con un partido
o con el propio Estado. Incluso en pases con movimientos polticos
vigorosos, coherentes ideolgicamente y dotados de complejos meca
nismos administrativos y de planificacin, la autoridad personal pa
rece indispensable para que el sistema funcione. De aqu que como
bien se sabe se espera de los lderes ms de lo que stos pueden
realizar. Les es difcil evitar convicciones personales de ser infali
bles o indispensables, y con el tiempo su rigidez y alejamiento de las
reales limitaciones de recursos y las verdaderas actitudes populares
pueden generar una crisis que arrase tanto con los logros como con
los errores.
En todos los tipos de rgimen, el Estado (definido como el poder
ejecutivo sumado al aparato administrativo) parece tener una ten
dencia inherente a buscar mayor autonoma en relacin con los mo
vimientos polticos, los grupos de intereses organizados, las clases
sociales, y las fuerzas externas de cuyo apoyo tiene que depender.
La burocracia tiende por naturaleza a identificarse con el Estado y
a buscar mayor autonoma para ir en procura de sus propios objeti
vos. Empero, estas tendencias se ven afectadas constantemente por:
i) rivalidades dentro del poder ejecutivo, que obligan a sus compo
nentes a buscar apoyo fuera del aparato estatal; ii) objetivos diver
gentes del poder ejecutivo (que representa el liderazgo poltico na
cional) y de la burocracia; iii) objetivos divergentes dentro de la
burocracia (por ejemplo, los burcratas que se mueven en las esfe
ras superiores tratan de imponer sus conceptos de desarrollo, de
racionalizar procedimientos, de mejorar su status y sus ingresos; los
burcratas en posiciones inferiores buscan seguridad en el empleo,
oportunidades para recibir sobornos y ayudar a los parientes, horas
de trabajo que faciliten el aprovechamiento de fuentes de ingreso
adicionales). Por lo tanto, el interrogante que est pasando a primer
plano, a saber, la medida en que el Estado puede tener un papel
autnomo o tecnocrtico" en la promocin de una poltica de
desarrollo dada, no puede responderse de un modo genrico; depen
de no slo del tipo de rgimen poltico sino tambin de la fuerza
y coherencia relativas de los elementos que forman el Estado en
casos concretos.
134 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS

f) Influencias y lim itaciones externas


Ya se ha destacado que la capacidad para orientar el crecimiento
econmico y el cambio societal en el plano nacional est limitada
por las manifestaciones penetrantes y complejas de la interdepen
dencia mundial. Esto es tan evidente que no requiere mayor exa
men, y en todo caso no es nuevo; en la mayora de los pases en cues
tin las influencias y limitaciones extemas de hoy fueron precedidas
por sistemas de dominacin colonial o semicolonial todava ms
inhibidores. En cambio, merecen mayor estudio el carcter contra
dictorio de las influencias y limitaciones actuales, y la intemalizacin
simultnea de varias interpretaciones e ideologas que les concier
nen. Los pases que procuran desarrollarse confrontan no slo una
afluencia prcticamente incontrolable de elementos polticos, econ
micos y culturales procedentes de otros pases, sino tambin una
afluencia de teoras y consejos sobre cmo abordar estos fenmenos,
basados la mayora de estos ltimos ya sea en la experiencia de los
pases en que los fenmenos se originaron o en un modelo estanda
rizado y simplificado de pas en desarrollo. Las manifestaciones
ms recientes de las influencias y limitaciones extemas pueden clasi
ficarse como sigue:
i) Polticas. La mayora de los pases del Tercer Mundo han asu
mido compromisos internacionales y se hallan en relaciones de de
pendencia con otros pases que establecen lmites a la clase de rgi
men que pueden adoptar y la clase de poltica que pueden seguir. En
muchos casos es posible desafiar esos lmites sin que haya muchas
probabilidades de provocar consecuencias serias. En otros, los lmites
son ms bien estrictos y su inobservancia introduce la posibilidad
de sanciones que van desde la intervencin directa a la discrimina
cin comercial o la suspensin de la ayuda externa. Rara vez estn
los lmites claramente definidos: a menudo el gobierno no puede
saber si el cuestionamiento de estos lmites ha de tener repercusio
nes serias hasta que intenta hacerlo. Los trminos explcitos de los
compromisos estn a veces en contradiccin con su sentido impl
cito: por ejemplo, el compromiso puede estipular la aplicacin de
procedimientos democrticos y la ampliacin de los derechos huma
nos, pero con el supuesto tcito de que el Estado dependiente no
permitir que estos elementos conduzcan al triunfo de ideologas o
polticas inadmisibles; o bien puede estipular que la planificacin
global del desarrollo y las reformas estructurales son un requisito
para obtener ayuda externa, con el supuesto tcito de que no se
permitir que ellos afecten determinados intereses del socio domi
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 135

nante. Otra clase de compromiso poltico internacional est basado


en las afinidades tnicas, religiosas, ideolgicas o regionales, entre
pases que tienen niveles de desarrollo similares. Tales compromisos
horizontales constituyen cada vez ms un medio de contrarrestar
las desventajas que ofrecen los compromisos verticales contrados
con pases que poseen poder y riqueza muchsimo mayores. Sin
embargo, su xito depende de un equilibrio delicado y de una rec
proca indulgencia entre pases que difieren considerablemente en
cuanto a regmenes polticos e intereses econmicos de corto plazo
(por ejemplo, pases que compiten por la exportacin de un solo
producto agrcola o mineral).
ii) Econm icas. Hasta el momento, los pases que hoy procuran
desarrollarse han participado en la economa mundial como abaste
cedores de materias primas y como mercados para los bienes manu
facturados. Sus esfuerzos por escapar de este papel insatisfactorio
mediante la industrializacin basada en la sustitucin de importa
ciones ha permitido a algunos de ellos elevar sus ingresos por habi
tante y diversificar sus economas, pero les ha acarreado tambin
nuevas formas de dependencia, y restricciones en la formulacin de
polticas. Las industrias nuevas requieren insumos importados y en
pocas de crisis de balance de pagos es ms difcil prescindir de ellos
que lo que era presciiidir de anteriores importaciones de bienes de
consumo. La capacidad de endeudamiento ha llegado casi al lmi
te, dado que las salidas de capital para la amortizacin de deudas
comienzan a equiparar o a superar a las entradas. En general, las
industrias se estn expandiendo de modo ms dinmico en la pro
duccin de bienes de consumo duraderos y de diversos artculos no
esenciales, cuya demanda difcilmente puede conciliarse con las
prioridades de desarrollo o de justicia social; y el control de la pro
duccin industrial est pasando progresivamente a manos de empre
sas transnacionales, en un momento en que los propios pases indus
trializados observan que las corrientes de inversin internacionales, la
participacin extema en el crecimiento econmico y las consecuen
cias societales de la demanda de automviles y otros bienes de consu
mo durables generan problemas de poltica cada vez ms difciles
y mal comprendidos. Entretanto, el crecimiento industrial de los
pases del Tercer Mundo no ha aminorado su dependencia de la
relacin de intercambio para las exportaciones de materias primas.
Sus esfuerzos por irrumpir en el mercado internacional de bienes
manufacturados, ya sea en los pases de altos ingresos o en el propio
mundo en desarrollo, han obtenido slo xitos limitados y localiza
dos, y el progreso ulterior se ve amagado por las tendencias protec
136 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

cionistas generales en los pases de altos ingresos. En general, las


relaciones de intercambio han sido favorables para los pases exporta
dores de ciertos productos, sobre todo minerales, y muy desfavorables
para otros, pero en ambos casos sus fluctuaciones han restringido
la capacidad nacional para planificar con eficacia, y ltimamente
han estimulado nuevas formas de solidaridad internacional, al unirse
los pases productores para obtener mejores condiciones (en el caso
del petrleo) o salvaguardar las fuentes de sus exportaciones (en el
caso de las pesqueras).
iii) Tecnolgicas. El crecimiento econmico y el cambio social en
los pases del Tercer Mundo estn modelados inevitablemente por
innovaciones tecnolgicas concebidas para sociedades muy diferentes
y para diferentes escaseces relativas de capital y de mano de obra. Ha
babido muchas declaraciones sobre la necesidad de contar con capa
cidad de creacin, de seleccin y de adaptacin frente a este problema,
pero casi ninguna accin efectiva. La gama de innovaciones cientficas
y tecnolgicas que pueden transformar la vida humana en el futuro,
incluso ms que en el pasadores muy amplia: la medicina, los anticon
ceptivos, las comunicaciones, la produccin agrcola e industrial, son
slo algunas de las esferas en que dichas innovaciones pueden tener
importancia. Cualquiera de stas puede provocar cambios incalcu
lables, positivos o negativos, en las opciones que se ofrecen a quienes
formulan las polticas y en las capacidades para controlar el cambio.
Al mismo tiempo, la sola expectativa de constantes innovaciones
tecnolgicas procedentes del extranjero puede estimular una desa
fortunada predisposicin a esperar que surjan soluciones milagrosas
para los problemas del desarrollo.
iv) Culturales. No corresponde examinar aqu el tema extrema
damente complejo y controvertido de la dependencia cultural. No
hay por qu deplorar la difusin de influencias culturales forneas
y el surgimiento de algunos rasgos de una cultura mundial, ya que
son inseparables de las esperanzas puestas en el desarrollo. No obs
tante, para los fines que nos ocupan, es necesario mencionar que la
estandarizacin a escala mundial de determinadas instituciones y ex
pectativas culturales oficiales dificulta la experimentacin y adap
tacin nacionales. Esto puede observarse con toda claridad en la edu
cacin. Se ha subentendido que uno de los objetivos centrales del
Estado moderno ha de ser el mantenimiento de un sistema educativo
dividido en tres niveles, de cobertura universal en el nivel primario
y progresivamente ms selectivo y diversificado, pero lo ms inclu
yente posible, en los niveles secundario y superior. El contenido
que debe ensearse a cada nivel e incluso las edades a las cuales
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 137

los alumnos deben ingresar a la escuela y dejarla, son dictados por


la prctica de los pases urbanizados que fueron los primeros en-
generalizar la educacin, exista o no un legado colonial directo. En
todos los niveles, pero sobre todo en el nivel superior, los educadores
de los pases ms nuevos se basan en los modelos de pases ms
antiguos y reciben el asesoramiento de los colegas que pertenecen
a estos ltimos. La educacin de adultos y la educacin ligada al
trabajo, aunque ensalzada en las declaraciones de poltica, no han
podido hallar funciones realmente importantes. No cabe duda de
que el basarse en gran parte en sistemas educativos ms desarro
llados ha sido inevitable y tiene justificacin; sera absurdo que cada
pas intentara estructurar un sistema educativo completamente ori
ginal a partir de fuentes nacionales. Sin embargo, el trasplante de
sistemas que en la prctica se han deformado por no haberse po
dido universalizar la educacin bsica y por una concentracin des
proporcionada de los recursos en los niveles medio y superior ha
estado unido a grandes esfuerzos desperdiciados y mal orientados,
ha tendido a confirmar las desigualdades sociales y est produciendo
ahora una disparidad cada vez mayor entre la oferta educativa y
las necesidades de desarrollo. Adems, los modelos educativos estn
en crisis en sus pases de origen, se cuestiona a fondo su viabilidad
futura y esta crisis' repercute en las crisis educativas, muy diferentes,
del resto del mundo.
Por cierto que las influencias y limitaciones descritas y otras si
milares no son solamente externas. Todas ellas se internalizan en
cierta medida, al pasar a identificarse con los intereses y perspectivas
de ciertas clases y grupos del pas y actan sobre la economa y la
sociedad nacionales a travs de ellas. Esto resulta evidente cuando se
trata de influencias ideolgicas y de pautas de consumo, y tambin
se cumple con las influencias de poder poltico, econmicas, tecno
lgicas y culturales. Los contendores polticos basan su conducta
en la identificacin con determinados compromisos internacionales
y modelos externos. La desnacionalizacin del control de la econo
ma va acompaada por la contratacin de gerentes y proveedo
res nacionales que se identifican con los intereses de las empresas
transnacionales. Los profesores se identifican con la comunidad aca
dmica internacional y buscan su aprobacin, Los profesionales y
tcnicos procuran formarse en el exterior e internalizan ms tarde
normas y preferencias forneas para ciertas especialidades. Los in
vestigadores cientficos se concentran en los problemas que preocu
pan a los centros mundiales. Cuando los miembros de estos grupos
no pueden modificar el medio nacional en forma que corresponda
138 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS

a dichas preferencias, tienden a abandonarlo definitivamente. La in-


temalizacin de las influencias externas puede observarse incluso
entre los cientficos sociales cuya labor consiste en interpretar y ex
plicar las sociedades nacionales.
Sin embargo, en este punto conviene hacer una advertencia. Hasta
hace poco en la mayora de los anlisis de problemas del desarrollo
salvo los marxistas se prestaba escasa atencin a las influencias
y limitaciones externas. En la actualidad, en muchas partes del
mundo, se est observando el fenmeno inverso: la dependencia,
definida a menudo con vaguedad, se ha aceptado como un fenmeno
que explica todas las deficiencias del desarrollo nacional. Diversos
autores han sealado que los ataques aparentemente revolucionarios
contra la dependencia pueden servir como racionalizacin de acti
tudes de pasividad y pesimismo respecto de las potencialidades na
cionales: nada puede hacerse mientras algn cataclismo internacional
no alce la carga de la dominacin externa.
Asimismo, es evidente que una actitud de rechazo sistemtico de
las influencias extemas puede enmascarar, a su modo, una verdadera
absorcin continua de influencias extemas de otra ndole. Esta l
tima situacin es particularmente visible entre la juventud educada
cuyas actitudes de rechazo de las instituciones y de las pautas de
consumo de los centros mundiales se inspiran ntegramente en las,
adoptadas por la juventud de esos mismos centros.

3. L as situaciones nacionales: algunas consecuencias para la


VIABILIDAD Y ALCANCE DE UN ENFOQUE UNIFICADO DE LA POLTICA
DE DESARROLLO
El anlisis precedente, aunque muy simplificado, sugiere que:
i) Todas las sociedades nacionales, cualesquiera que sean sus ni
veles de ingreso y sus formas de evolucin econmica, poltica y so-
cietal, encaran muchos arduos problemas comunes cuando tratan de
aplicar polticas ms coherentes, viables y equitativas. Estos proble
mas amenazan continuamente con quedar fuera de control debido
al ritmo acelerado de los cambios en materia de tecnologa, organi
zacin y control de la produccin y la comercializacin, crecimiento
de demografa y redistribucin de la poblacin, medios de comuni
cacin de masas, normas culturales, formas de solidaridad humana,
y relaciones internacionales de poder. El supuesto de que en el mundo
hay algunos pases desarrollados o modernos que han soluciona
do sus problemas principales y que pueden servir legtimamente de
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 139

modelos para el resto no ha demostrado ser una orientacin fidedigna


para elaborar polticas.
ii) Los problemas de los pases denominados habitualmente en
desarrollo o del Tercer Mundo derivan en parte de su propia
evolucin histrica, en parte de su dotacin de recursos y en parte de
sus relaciones de dependencia con respecto a los centros mundiales
de riqueza y poder. Sus situaciones nacionales presentan muchas com
tradicciones internas que derivan del carcter desequilibrado de sus
actuales procesos de cambio y de la introduccin fragmentaria y com
tinua de influencias y presiones procedentes de los centros mundiales,
los que hoy tambin experimentan cambios rpidos y contradictorios.
Las situaciones nacionales anan un grado considerable de estabilidad
y resistencia al cambio en algunos aspectos, una adaptabilidad flexible
en otros y una gran inestabilidad aparente en otros. Toman muchas
formas sin precedentes, en que los atributos autctonos y forneos ad
adquieren significados nuevos a travs de su interaccin recproca.
Cabe suponer que tales formas y sus cambios no son producto del
azar, que un estudio acusioso sobre la evolucin de cada pas revela-
ra una continuidad mayor que la que se aprecia superficialmente,
y que los atributos preexistentes fijan lmites a las formas que pue
den surgir.
iii) Las capacidades de desarrollo y los enfoques adecuados frente
a una poltica de desarrollo dependen, primero, de las caractersticas
de cada pas que son, inflexibles al menos a corto plazo; segundo, de
las caractersticas que se modificarn a diversos ritmos mediante el
proceso de desarrollo mismo, pero que no pueden transformarse
abruptamente; tercero, de las coyunturas de fuerzas sociales y polticas
intemas y de oportunidades y limitaciones externas que pueden cam
biar con rapidez y con frecuencia, en sentido favorable o desfavo
rable. Seria ingenuo suponer que un mejor conocimiento de estas
diferentes clases de factores y una mayor aptitud para predecir los
cambios allanaran por s solos el camino para formular polticas de
desarrollo ms viables, pero sin dicho conocimiento es difcil esperar
- progresos importantes en la formulacin y aplicacin de polticas.
iv) Pese a la creciente interdependencia internacional no hay
buenas razones para suponer que las ciento y tantas unidades na
cionales existentes en el mundo puedan o deban tratar de seguir las
mismas sendas hacia futuros rdenes sociales semejantes. En cual
quier situacin nacional dada podran ser viables varios enfoques
optativos, o combinaciones optativas de objetivos, instrumentos y
fuentes de respaldo poltico, y cada uno de ellos entraa diferentes,
ventajas y peligros, y equivale a un estilo de desarrollo distinto. La
140 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS

practicabilidad de toda senda de desarrollo dada depender no slo


de la situacin nacional objetiva, sino tambin de la interpretacin
subjetiva de ella que hacen los actores polticos, de los valores que
se hallan tras dicha interpretacin, y del grado de congruencia entre
la interpretacin, los valores y la situacin real.
Casi todos los pases estn en desarrollo, en el sentido de que
estn adquiriendo actividades econmicas, instituciones polticas y
clases o grupos sociales modernos adaptados a cierta variacin de
los valores y estilos de vida caractersticos de los pases industriali
zados de altos ingresos. El resto de su poblacin se ve afectada en
muchas formas por este desarrollo, lo deseen o no, pero est reci
biendo pocos beneficios incontrovertibles de ste, y, al hacer un
balance, en muchos pases puede estar perdiendo. En el presente
estudio se plantean en muchos contextos diferentes dos preguntas
claves, que apuntan hacia las opciones fundamentales en materia
de polticas nacionales: Pueden los modelos de desarrollo actuales,
cualesquiera sean sus modificaciones, superar la diferenciacin entre
una minora que participa en el desarrollo y una mayora que lo so
porta? Si ello no es posible, cules seran los requisitos para que los
diferentes estilos de desarrollo fueran compatibles con la acentua
cin constante de la participacin y el bienestar de la mayora? Las
respuestas a estas preguntas que se plantean los sectores articulados
de las sociedades en desarrollo dependen inevitablemente del
modo en que el desarrollo los afecte, y los sectores articulados coin
ciden en gran medida con los grupos que se benefician con los estilos
de desarrollo actuales. Esto no significa que todos ellos adhieran a los
estilos que satisfacen sus intereses inmediatos, pero s que hasta
cuando critican o rechazan esos estilos y afirman la necesidad de
que exista un orden social ms equitativo, surgen con nitidez con
tradicciones y ambigedades no resueltas en cuanto a objetivos y
modos de vida.
v) El Estado nacional, o el Estado que aspira a construir la
nacionalidad, constituye inevitablemente el marco de referencia prin
cipal para la formulacin de polticas y actividades conexas relacio
nadas con el desarrollo, y sus actuales deficiencias para lograr estos
fines en gran parte del mundo se han sintetizado en la expresin
peyorativa de Estado blando. Sin embargo, un Estado blando
no puede convertirse en duro en lo que concierne a la poltica
de desarrollo, simplemente por la voluntad de los lderes polticos,
expresada en normas y exhortaciones. No hay sustituto para el apoyo
de grandes fuerzas sociales autnticamente dispuestas a fortalecer la
capacidad del Estado para promover una concepcin dada del desa
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS ' 141

rrollo, dotadas o en busca de normas internalizadas de conducta


y de organizacin social compatibles con dicha concepcin. La falta
de dichas fuerzas tal vez no impida que el Estado emprenda una
vasta gama de actividades convenientes, pero su eficacia y coherencia
seguirn siendo relativamente dbiles.
vi) El Estado nacional no es hoy el nico marco de referencia
para la formulacin de polticas, y puede que para muchos de los pases
ms pequeos ni siquiera sea el ms importante para el futuro. Las
posibilidades de contrarrestar con mayor eficacia que hasta ahora
las debilidades inherentes al Estado mediante acciones en los planos
supranacional y subnacional merece un examen sistemtico, aunque
tales acciones tienen sus propias limitaciones y exigen adems el
apoyo activo de fuerzas sociales importantes. Pueden distinguirse
provisionalmente los niveles siguientes, relacionndolos con diferen
tes funciones de la poltica de desarrollo:
Niveles F unciones
Mundial (el sistema de las Naciones Establecimientos de normas mediante
Unidas) convenios intergubemamentales.
Investigaciones y debates de expertos
sobre los problemas y polticas del
desarrollo.
Cooperacin tcnica, incluida la capa
citacin.
Cooperacin financiera.
Asignacin de ayuda material (ali
mentos, artculos mdicos, socorro
especial en casos de desastre, etc.).
Reglamentacin de las relaciones co
merciales.
Reglamentacin del transporte y de las
comunicaciones internacionales.
Mantenimiento de la paz, mediacin
entre los Estados.
Regiones del mundo (delimitadas por Integracin econmica.
alguna combinacin de proximidad Accin conjunta para fortalecer la
geogrfica, relaciones econmicas, afi autonoma incluida la negociacin
nidades culturales y valores comunes) conjunta con los centros mundiales.
Mancomunicacin de recursos cientfi
cos, tecnolgicos, culturales y educa
tivos mediante proyectos e institu
ciones conjuntos.
Integracin del transporte y de las
comunicaciones.
Subregiones o agrupaciones dentro de Unificacin o confederacin poltica.
las regiones del mundo Integracin del desarrollo industrial
(mediante convenios sobre la distri-
142 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

Niveles Funciones
bucin de las nuevas empresas na
cionales destinadas a servir el mer
cado subregional).
Integracin de sistemas educativos, in
cluidos acuerdos entre universidades
para utilizar instalaciones y medios
comunes y evitar la duplicacin.
(Adems de las funciones correspon
dientes a las regiones del m undo).
Estados nacionales Marco de referencia para el proceso
poltico de toma de decisiones y
para la movilizacin popular.
Captacin de parte del ingreso nacio
nal mediante impuestos, etc., y su
asignacin a programas y proyectos
de desarrollo.
Mantenimiento de los servicios pbli
cos principales.
Conservacin del orden pblico.
Principales regiones internas (defini Planificacin para localizar industrias,
das por interrelaciones econmicas, sistemas de transportes y energa,
afinidades culturales o configuracio servicios pblicos.
nes geogrficas) Planificacin para distribuir los recur
sos del sector pblico y para explo
tar los recursos naturales.
Mecanismos para que los grupos de
intereses regionales participen en el
proceso de planificacin.
Principales divisiones administrativas Responsabilidades delegadas por el Es
(pueden tener o no los mismos l tado o reservadas constitucionalmen
mites que las regiones principales) te en materia de formulacin de
polticas y planificacin en algunas
esferas, captacin y asignacin de
recursos, mantenimiento de servicios
y conservacin del orden pblico.
Subregiones, regiones para fines espe Similares a las precedentes.
ciales, divisiones administrativas me
nores
Zonas y ciudades metropolitanas Planificacin del medio fsico (adems
de muchas de las funciones enume
radas para otras divisiones internas).
Localidades (comunas urbanas, distri- Autogobierno directo.
tros mrales, aldeas, barrios, etc.) Control sobre la prestacin de servi
cios de infraestructura y sociales o
participacin en ella.
Creacin y gestin cooperativa de em
presas agrcolas e industriales.

Los movimientos polticos, las instituciones sociales sectoriales, etc.,


ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 143

pueden tener jerarquas de niveles similares para la formulacin de


polticas y la ejecucin de actividades.
vii) Todo liderazgo poltico que intenta acelerar y canalizar el
proceso de desarrollo tendra, en principio, mayores posibilidades
de hacerlo con eficacia si est informado adecuadamente acerca de
todos los factores pertinentes, si es capaz de interpretarlos mediante
una teora de desarrollo y puede actuar sobre ellos en funcin de un
sistema coherente de valores societales traducidos en objetivos con
cretos. Hasta el momento, resultara difcil demostrar que algn li
derazgo poltico ha alcanzado realmente este ideal, y en el mundo
real lo ms que cabe esperar es una serie de aproximaciones precarias
a l. Entre las limitaciones y los dilemas que se alzan en el camino
de la accin planificada racionalmente en procura de objetivos se
hallan los siguientes:
a) Es improbable que los nuevos regmenes polticos empeados
en el desarrollo acelerado estn plenamente conscientes del carcter
de los mecanismos societales que militan contra los cambios, o in
cluso de las inhibiciones que entraan sus propios intereses y fuentes
de respaldo ms circunscritos. La ejecucin eficaz de toda decisin
importante exige cierto grado de meticulosidad en su preparacin y
de un esfuerzo persistente en su ejecucin que no cabria esperar si
se toman en cuenta considerando simplemente los abstculos ms
manifiestos. Al mismo tiempo, las reformas difciles suelen ser ms
viables al iniciarse un nuevo rgimen. Hay razones poderosas para
tratar de hacer muchas cosas con rapidez, a fin de demostrar eficacia
y consolidar el respaldo popular. Slo cuando los proyectos estn
en marcha se revelan los obstculos ocultos y se combinan con los
defectos resultantes de una informacin inadecuada, una prepara
cin apresurada y las deficiencias de los agentes burocrticos. El
rgimen corre el riesgo entonces de que las energas de los lderes
y funcionarios ms capaces se malgasten en pugnas sobre problemas
secundarios, disminuyendo as la capacidad para planificar y coordi
nar. Hasta el momento, el sistema de planificacin formal no ha
hecho mucho por prever estos peligros y precaverse contra ellos, en
parte al parecer porque los planificadores han prestado escasa aten
cin al verdadero funcionamiento de las estructuras sociales y pol
ticas y a las resistencias que un tipo de programa dado podra en
contrar, incluso cuando el problema es iterativo y existe informacin
histrica sobre la suerte de anteriores tentativas para solucionarlo.
(La historia prolongada e iterativa de las polticas destinadas a con
ciliar el crecimiento econmico, la justicia social y el control de la
inflacin en pases como Chile ilustra esta incapacidad para apren
144 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

der de la experiencia de los predecesores.) Sin embargo, por bien


que el rgimen poltico comprenda el dilema fundamental, no se
puede evitar enteramente el conflicto entre las necesidades de ac
cin rpida y la preparacin cuidadosa de las decisiones.
b) Todos los regmenes polticos deben procurar la conciliacin
de los recursos que controlan con la consecucin de diversos objeti
vos, a ninguno de los cuales puede otorgrseles prioridad absoluta.
Es inevitable que haya tensin entre los requisitos para lograr dife
rentes objetivos que son inseparables del estilo de desarrollo que se
desea, pero pueden hallarse tcnicas objetivas razonables para con
ciliar tales requisitos. Otras demandas de recursos derivan de la
necesidad de asegurarse el respaldo poltico o a la aquiescencia de
diversos grupos de intereses, para precaverse de conflictos inmane
jables con regiones internas o clases sociales descontentas, para con
servar el orden pblico y para encarar las presiones y exigencias
externas. Las respuestas a muchas de estas demandas tienen que
guiarse por la intuicin poltica respaldada por la experiencia anterior.
c) Los regmenes polticos, incluso los ms autoritarios, nunca
representan una unidad completa en materia de objetivos o tcticas.
Diferentes concepciones sobre cules son las prioridades compiten
.por los recursos de modo manifiesto o encubierto. Tal vez sea di
fcil contestar la pregunta de quin decide en definitiva sobre los
objetivos y asignaciones, y la necesidad de evitar conflictos abiertos
dentro del rgimen puede que haga conveniente asignar recursos
sobre la base de precedentes o de la influencia relativa de los
contendores.
d) Todos los regmenes polticos se ven empujados tanto desde
dentro como desde fuera de sus propias filas, a hacer ms cosas de
las que en realidad pueden realizar, y a hacer cosas que se contra
ponen entre s. Si los lderes tienen un concepto relativamente claro
de las prioridades del desarrollo, pero carecen del respaldo firme de
fuerzas sociales identificadas con esas prioridades, tal vez traten
de llevarlas a cabo sin hacerlas explcitas, dando en apariencia igual
importancia a otras demandas, pero aplacndolas con asignaciones
nominales, proyectos experimentales o promesas. Todos los regme
nes basados en transacciones han seguido en cierta medida esta
tctica. Tal vez sea una manera bastante prctica e inevitable de
lograr que las cosas importantes se hagan, hasta cierto punto y
para determinados fines, pero tiene desventajas evidentes. Restringe
el uso eficaz de las tcnicas de planificacin formales, que tendran
un carcter ms bien decorativo si se las introdujera (a menos que
el rgimen mantenga en secreto las actividades de planificacin);
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 145

excluye la posibilidad de participacin popular racional (o incluso


de oposicin racional), y fomenta la tendencia (poderosa en todo
caso) a que las empresas privadas o familiares tengan precedencia
sobre el bienestar pblico.
v iii ) Las potencialidades y limitaciones de la investigacin de las
estructuras sociales y polticas con miras a formular directrices no
se han definido an de modo satisfactorio. Los socilogos y los cien
tficos polticos tienen una predisposicin comprensible a abundar
en consideraciones del inmenso valor que sus teoras y tcnicas de
investigacin podran tener para los lderes y planificadores polti
cos. En la actualidad se les acepta considerando a veces su propia
valoracin en forma positiva o negativa por ejemplo en el Tercer
Mundo se sospecha que ciertas investigaciones de las ciencias so
ciales podran estar patrocinadas secretamente por los organismos
militares o los servicios de inteligencia de ciertos pases avanzados.
No obstante, conviene tener presente que: a) Conocer mejor una
situacin equivale necesariamente a ser ms capaz de manipularla;
el conocimiento acabado de las dificultades puede inhibir tanto
como favorecer una accin determinada;15* b) Como ya se seal,
las tcticas del liderazgo poltico pueden ser incompatibles con una
formulacin explcita de los problemas estructurales de carcter so
cial y poltico que lo enfrente pblicamente a opciones conflictivas.
En tal caso la utilidad principal de la investigacin de los cientficos
sociales para el rgimen sera la de justificar la postergacin de esas
decisiones por la conveniencia de esperar hasta que se haya comple
tado la investigacin (observacin que se ha formulado a menudo
en relacin con otras lneas de investigacin con miras a establecer
polticas); c) Las diferentes teoras vigentes de la ciencia social
conducen a conclusiones mutuamente incompatibles relativas a los
requisitos sociales y polticos que son esenciales para el desarrollo;
d) Las tcnicas de investigacin de las ciencias sociolgica y poltica
requieren largo tiempo y son onerosas, y rara vez conducen a resul
tados incontrovertibles que merezcan a los planificadores tanta con
fianza como un estudio de viabilidad para un proyecto de desarrollo
industrial. Los intentos serios de investigar las estructuras sociales
y polticas para fines de poltica en el plano nacional han sido
escasos y, por muy interesantes que hayan sido sus conclusiones,
15 Albert Hirschman ha identificado un "principio de la mano oculta que
fomenta las acciones de desarrollo ocultando las dificultades, e interesa asi
a los gobiernos en la ejecucin de tareas necesarias que de otra manera no se
emprenderan. (Developm ent Projects Observed, T h e Broofcings Institution,
Washington, D. C ., 1967.)
146 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

stas generalmente se han deducido mucho despus de haber pasado


la coyuntura poltica en que su empleo habra tenido utilidd18 (evi
dentemente, los problemas de la investigacin operacional de la
ciencia social en el plano local son diferentes, y es de presumir que
menos formidables); e) Muchos cientficos sociales cuestionan tan a
fondo la capacidad de los regmenes existentes en sus pases de pro
mover un estilo aceptable de desarrollo, que no tienen inters en
emprender investigaciones ni en prestar los servicios de asesoramien
to. Si lo hacen, es seguro que sus conclusiones se estrellarn con la
orientacin poltica global y con las fuentes de apoyo del rgimen;
f) En general, cuando los formuladores de polticas y los planifica
dores solicitan la intervencin de los socilogos y de los cientficos
sociales, estiman que stos deben limitarse a aconsejar sobre los
'obstculos polticos y sociales que deben evitarse o eliminarse para
aplicar polticas cuyas directrices principals ya estn fijadas. Los
centficos sociales, aunque favorezcan dichas polticas en sus lneas
generales, sostienen que esto revela desconocimiento de la verdadera
importancia de los factores sociales y polticos y de la contribucin
que pueden hacer al marco poltico fundamental. En la prctica, las
intervenciones de los cientficos sociales destinadas a solucionar pro
blemas parecen haber tenido pocos resultados tangibles en la eje
cucin de polticas y planes. Su participacin ms sistemtica en
todas las etaps de la toma de decisiones y en la preparacin de pla
nes exige una difcil modificacin de ideas preconcebidas, tanto por
parte de los cientficos sociales como de los lderes polticos y de
18 Las investigaciones sobre las lites y el conflicto y consenso en V e
nezuela, realizados por el Centro de Estudios del Desarrollo ( cendes) conjun
tamente con el centro de estudios internacionales del Massachusetts Institute
of Technology, constituyen un ejemplo sumamente interesante. La iniciacin
de dichos estudios en 1963 deriv en parte de la preocupacin creciente de la
Comisin Econmica para Amrica Latina por el inadecuado conocimiento de
los requisitos sociales y polticos para lograr una planificacin eficaz del desarro
llo. Las investigaciones que recibieron el apoyo decidido del gobierno venezola
no, sealaron que slo mediante la interaccin estrecha y concentrada en los
problemas entre los decsores y los investigadores poda lograrse una conver
gencia til de la teora social, los datos de investigacin, las opciones de valor
y la finalidad poltica. Las investigaciones en el terreno, las tabulaciones y los
anlisis de datos duraron varios aos. La primera publicacin detallada sobre
los resultados (sobre todo respecto a metodologa) apareci en versin prelimi
nar en 1966 y en su forma definitiva en 1967. (Frank Bonilla y Jos A. Silva
Michelena. A Strategy for Research qn Social Policy, m it Press, Cambridge,
1967.) Los principals resultados tcnicos fueron publicados en dos volmenes
en 1971, y los autores se muestran francamente escpticos sobre la probabilidad
de que se utilicen en la poltica nacional.
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 147

los planificadores. La capacidad de los primeros para prestar ase


soramiento est condicionada por sus valores y por el prisma terico
a travs del cual interpretan los cambios; la capacidad de los ltimos
para recibir asesoramiento est condicionada por otros valores, por
ideas preconcebidas sobre la ndole del desarrollo, y tambin por la
ndole de las fuerzas sociales de las cuales depende su poder. El
presente captulo, dentro de la gama de interrogantes que plantea,
sugiere las dificultades confrontadas por el cientfico social y el
formulador de polticas que buscan conjuntamente un conocimiento
utilizable acerca de la influencia de los problemas estructurales de
carcter social y poltico sobre lo que este ltimo trata de hacer.
ix) Se emplaza cada vez ms a los individuos que estn califica
dos para ocuparse de la planificacin del desarrollo o de la investiga
cin social con fines de poltica,' a formular sus valores de modo
explcito, a armonizar con ellos sus teoras, intereses en materia de
investigacin y conclusiones de poltica, y a decidir en consecuencia
la forma que debe tomar su participacin en la formulacin de po
lticas y en los procesos de planificacin de sus propios pases. El
papel tecnocrtico neutral asignado anteriormente a los planificado-
res viene siendo rechazado por muchos de los propios planificadores
y sustituido por un papel comprometido.17 Aquellos que aceptan
el emplazamiento deben buscar sus propias respuestas a una serie
de preguntas, que van desde lo ms general a lo ms particular:
Primero, quin est planificando y por qu, y cules son las ver
daderas funciones de la planificacin en una sociedad dada?
Segundo, tiene el rgimen poltico existente objetivos de desa
rrollo que merezcan la participacin y apoyo del planificador?
Tercero, ofrecen las oportunidades y limitaciones que presenta
la situacin nacional (incluida la naturaleza de la base de poder del
rgimen) verdaderas posibilidades de alcanzar dichos objetivos?
Cuarto, si sus respuestas a la segunda y tercera preguntas son ne
gativas o con reparos, brindara su hipottico desempeo pblico
como planificador o asesor oportunidades razonables de contribuir a
la formulacin de objetivos ms satisfactorios y de modificar posi
tivamente las oportunidades y limitaciones?
Quinto, si su respuesta a la cuarta pregunta es negativa y sus va
17 Vase, por ejemplo, Enrique Browne C . y Guillermo Geisse, Planifica
cin para los planificadores o para el cambio social? , E U R E : R evista Latino
americana de Estudios Urbano Regionales, 1, 3, octubre de 1971. Las actitu
des de esta especie son ms incipientes entre los planificadores del desarrollo
que tienen formacin en economa e ingeniera, que entre los planificadores
del medio fsico o los socilogos.
148 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS

lores le exigen sin embargo una participacin activa en procura del


desarrollo, qu funciones le brindaran mayores probabilidades de
desempearse con eficacia: funcionario o experto internacional, te
rico acadmico o investigador, crtico social independiente o periodista,
activista de grupos de intereses o de partidos polticos, profesional
en ejercicio (ingeniero o mdico, por ejemplo) o empresario privado?
(Varias de estas funciones significan realmente una opcin a favor
de lo que se ha denominado contraplanificacin : la elaboracin
de alternativas sistemticas frente a las polticas y planes del rgimen
vigente, la identificacin de las fuerzas sociales capaces de rem
plazado y la formulacin de estrategias para dichas fuerzas.)
Sexto, si sus respuestas a las preguntas anteriores son al menos
condicionalmente afirmativas, qu clase de enfoque de poltica y
planificacin tendra mayores probabilidades de combinar la facti
bilidad en el futuro inmediato con una contribucin satisfactoria a
los objetivos de largo plazo? (En circunstancias en que el rgimen
poltico es capaz de obtener un grado de consenso elevado en res
paldo de objetivos coherentes, y en que su capacidad para actuar de
manera eficaz y autnoma es vigorosa, el planificador puede estimar
con justicia que una de las ms urgentes consiste en fortalecer an
ms dichas capacidades mediante la formulacin de una detallada
estrategia de largo plazo que incorpore la imagen de la sociedad
futura deseada. En otras circunstancias quiz se precise un enfo
que muy flexible e innovador, que se adapte a crisis y cambios
constantes de oportunidades y fuentes de respaldo poltico; la es
trategia de largo plazo sera aqu prematura. Y en circunstancias en
que el grado de coherencia interna, el control de la situacin y la in
formacin que tiene el rgimen son muy limitados, el planificador
podra concentrarse razonablemente en la planificacin de proyectos
de corto plazo y en el mejoramiento de la informacin, evaluando los
proyectos en trminos de objetivos generales no controvertibles.)
En tanto que el planificador tecnocrtico puede estar demasiado
pronto a servir a cualquier amo y demasiado dispuesto a desenten
derse de los factores sociales y polticos que influyen en la viabilidad
de sus planes, el planificador comprometido puede confiar dema
siado en su aptitud para juzgar las necesidades societales mejor que
los lderes polticos, y ser demasiado propenso a racionalizar cual
quier decisin que tome. El paso de las concepciones tecnocrticas a
las concepciones comprometidas de la planificacin va acompaado
invariablemente por afirmaciones de que la participacin popular
es indispensable, pero no necesariamente por una disposicin ms
autntica de parte del planificador para acoger formas autnomas
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 149

de dicha participacin. El mayor conocimiento que los planificado-


res y cientficos sociales orientados hacia la poltica tengan de las
estructuras sociales y polticas como fenmenos que pueden mani
pularse desde arriba en aras de una concepcin dada de desarrollo
no contribuir mucho a resolver los problemas planteados en el pre
sente captulo. La senda de progreso ms promisoria se halla en otra
direccin: en aumentar y difundir tanto como sea posible, en toda
la sociedad, la capacidad de tomar decisiones racionales e informadas.
Sin embargo, no hay motivos para suponer que los progresos en
esta ltima empresa hayan de ser rpidos o fciles. Entretanto, los
especialistas denominados planificadores continuarn encarando si
tuaciones ambiguas, en las que no podrn estar seguros de los resul
tados de su labor, sea su orientacin tecnocrtica o de otra ndole.
Se hizo notar antes que un rgimen dado es capaz de actuar de
acuerdo con cierta clase de recomendaciones y no con otras. No
obstante, hay muchos regmenes que acogen o toleran estudios y
recomendaciones de polticas provenientes de organismos planifica
dores y de asesoramiento, siendo poco probable que acten de con
formidad con ellos. Las propuestas de reformas trascendentales
pueden tomarse como consignas inofensivas que permiten al r
gimen hacer gala de progresista, o incluso desterrar reformas practi
cables ms limitadas e inmediatas que el rgimen prefiere no em
prender. Por otra parte, la difusin en estudios de planificacin
semioficiales de diagnsticos y recomendaciones que no se ven re
flejados en la prctica gubernamental, puede significar que ciertas
interpretaciones de los problemas estn cobrando influencia, y pue
den volverse dominantes luego de un cambio de rgimen, o de un
cambio de poder dentro del rgimen. En varios pases las partes
diagnsticas de ciertos planes nacionales anteriores contenan eva
luaciones de las estructuras sociales, de situaciones de dependencia
externa, etc., que no se tuvieron en cuenta en las partes operativas
de los planes y que pudieron descartarse en esa poca, tildndolas de
mera fachada. Sin embargo, estos diagnsticos reaparecieron varios
aos ms tarde como autnticos principios rectores en los planes de
otros regmenes. Un criterio para juzgar si pueden desempear la
segunda funcin sera el balance entre precisin y retrica en las
recomendaciones de polticas, y la medida en que los planificadores
pueden apoyarlas en la investigacin.
V. Centros nacionales y grupos locales o
unidades sociales: problemas de comunicacin
y participacin

1. Introduccin
T odo estilo de desarrollo exige cambios de gran alcance en las for
mas en que las personas se relacionan entre s y con el Estado. Lo
ideal sera que tales cambios se orientaran hacia una sociedad ms
abierta y mejor integrada, en que hubiera ms libertad para elegir
y mayores posibilidades de establecer vnculos de asociacin volun
tarios, y en que todos tuviesen derecho a opinar sobre la composi
cin de las autoridades, tanto locales como nacionales. El individuo
y la familia contraen una gama ms amplia de obligaciones para con
el Estado y exigen a ste un espectro ms amplio de servicios y
proteccin. Se necesitan canales institucionales que se van estable
ciendo segn las necesidades, para la interaccin cada vez ms com
pleja de la informacin, persuasin, negociacin, presin, resistencia
y control entre el grupo local y las autoridades nacionales. En prin
cipio, los cambios de esta naturaleza deberan responder a un crite
rio mnimo para un estilo de desarrollo aceptable: el aumento de la
capacidad de la sociedad de funcionar, en el largo plazo, para el
bienestar de todos sus miembros.
Es evidente que las actuales pautas de cambios slo corresponden
de manera parcial y deformada a este cuadro ideal. Se observa casi
en todas partes que las autoridades nacionales se sienten insatisfe
chas o alarmadas por las deficiencias que presentan los mecanismos
de transmisin entre ellos y las masas de la poblacin. Tal insatis
faccin quiz sea ms pronunciada en los pases cuyos dirigentes
polticos tienen objetivos de desarrollo coherentes y sienten la ur
gencia de alcanzarlos. Entre los grupos de poblacin locales o uni
dades sociales primarias se observan en distintos contextos nacio
nales o combinaciones aparentemente incompatibles dentro de un
mismo contexto exagerada fe en la capacidad del Estado de satis
facer las necesidades locales; marcado escepticismo acerca de la
buena voluntad y competencia de las autoridades que representan
al Estado; apata o aparente rechazo ante los estilos de vida y formas
de movilizacin asociados a su estilo de desarrollo preferido; bro
tes de-violencia que muchas veces se centran en problemas que pa
recen ajenos al desarrollo o al bienestar de las personas interesadas; o
[150]
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 151

una estrecha concentracin en ciertas pautas de progreso de la fa


milia o del grupo, acompaada de la apropiacin selectiva de los
servicios presuntamente igualitarios que ofrece el Estado, en des
medro de lo que parecen ser los requisitos mnimos para que el
orden social ms amplio sea viable.
Los intentos de explicar tales deficiencias han tomado varias
direcciones distintas aunque no siempre incompatibles: i) incom
patibilidad de las estructuras de poder nacionales y locales con la
participacin autnoma y organizada de las masas de la poblacin;
ii) incapacidad de las actuales pautas de crecimiento econmico y
cambio societal, con sus rasgos de creciente desigualdad, depen
dencia y marginalizacin, de abrir el camino a tal participacin;
ni) incongruencia entre los valores y motivaciones dominantes en
la sociedad y las relaciones de participacin constructivas o de coope
racin; v) inadecuacin de los actuales modelos de instituciones
locales y de relaciones institucionalizadas entre los grupos locales y
el centro nacional a las circunstancias de los pases que las han co
piado del extranjero; v) incapacidad del ser humano y de sus insti
tuciones de hacer frente a las continuas adaptaciones que exigen
los cambios tecnolgicos y la ampliacin sin precedentes de la gama
de posibles estilos de vida, que en un trabajo reciente se denomin
"shock del futuro.1
El presente captulo se ocupa de una dicotoma que puede ex
presarse de distintas maneras, cada cual con diferentes connotacio
nes: entre el Estado nacional y el grupo o comunidad local;
entre el centro y la periferia; entre los que detentan el poder
en el plano nacional jy los grupos primarios o unidades sociales
a los cuales debe llegar ese poder en la medida en que sea real. La
dicotoma presenta un aspecto espacial: el mecanismo estatal y los
que detentan el poder se concentran en un punto del territorio na
cional, y el grado de distancia material es un factor que complica o
debilita sus vnculos con las unidades sociales. Sin embargo, para
los efectos del presente trabajo las distancias culturales y las formas
y grados en que los grupos se insertan en los sistemas nacionales de
produccin, comercializacin, empleo y comunicaciones son ms im
portantes que la distancia geogrfica. En lo que toca al aspecto
inferior de la dicotoma, las pginas que siguen se centran en si
tuaciones en que la interaccin directa entre los individuos exista'
ella o no es posible, y tambin en las organizaciones, instituciones
y agrupaciones informales a travs de las cuales tiene lugar la in
teraccin entre los individuos y el centro de poder nacional. Estas
1 Alvin Toffler, Future Shock, T h e Bodley Head, Londres, 1970.
152 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

situaciones y agrupaciones corresponden en gran medida a locali


dades geogrficas, pero la urbanizacin, la movilidad cada vez mayor
de la poblacin tanto rural como urbana, y la expansin de las re
des de comunicacin nacionales, hacen que la correspondencia sea
da a da menor. En el presente captulo, la expresin unidad so
cial se utiliza a falta de otra mejor, para no hacer demasiado hinca
pi en la ndole local de los fenmenos que se estudian.2
A travs de todo el trabajo, se procurar ofrecer una doble pers
pectiva:
a) Se partir del supuesto de que en todas partes el Estado pro
cura abrir y controlar canales de comunicacin y movilizacin, y al
mismo tiempo debilitar o dominar las instituciones que ponen en
peligro sus objetivos o rivalizan con l al reclamar lealtad. Tambin
se supondr que en todas partes esta lucha se complica, desva o
paraliza en cierta medida por la interaccin en el plano nacional de
los distintos centros y grupos de poder que pueden influir o vetar las
actividades del Estado; por la insuficiencia de la informacin y de
los conocimientos que hay dentro del Estado acerca de la realidad
de las situaciones locales, y de las consecuencias que acarrean las
acciones que puede emprender, y por las caractersticas especiales de
los agentes burocrticos del Estado y de otros intermediarios (po
lticos, magnates, dirigentes de organizaciones de masas) entre el
Estado y la unidad social bsica. Las autoridades nacionales requie
ren instituciones e iniciativas locales coherentes procedentes de las
unidades sociales para alcanzar objetivos que no pueden lograr por
mandato o a travs de la asignacin directa de recursos; por lo ge
neral tienen cierta conciencia de esta necesidad. Al mismo tiempo,
suelen no tener una idea clara de lo que puede lograrse y de cmo
lograrlo y se ven limitados por el temor de que las iniciativas locales
escapen a su control e impongan exigencias poco deseables, o incluso
caigan en manos de sus enemigos.
2 La expresin unidad social , segn se la utiliza en el presente trabajo,
comprende grupos grandes compuestos de subunidades y fsicamente dispersos
(ciudades, partidos polticos nacionales, etc.), siempre que tengan cierta capa
cidad de actuar consciente y colectivamente, y tambin grupos pequeos, sim
ples y capaces de interaccin directa (barrios, clubes, filiales de sindicatos, etc.).
E l presente captulo se ocupa principalmente de los ltimos, pero no puede
dejar de prestar cierta atencin a las grandes unidades compuestas. Normal
mente el individuo pertenece a varias clases de unidades sociales y el nmero
y complejidad de sus relaciones depende del lugar que ocupa en el sistema de
estratificacin social y de su grado de integracin en la sociedad nacional. Vase
un anlisis detallado del significado y clases de unidades sociales en Amitai
tzioni, The Active Society, The Free Press, Nueva York, 1968.
PROBLEMAS DE COMUNICACIN' O PARTICIPACIN 153

b) Asimismo se partir del supuesto de que los miembros de las


unidades sociales, en la medida en que tengan conciencia de la in
tromisin de un centro de poder superior en sus propias vidas, tratan
de utilizar a sus agentes y recursos para sus propios fines que pue
den o no ser compatibles con los del Estado y de protegerse contra
las intervenciones del Estado que les parecen peligrosas o inconve
nientes. Esta pugna puede fragmentarse cuando cada individuo o
familia se disputa el apoyo del centro de poder, y puede dar lugar
a bandos con objetivos diferentes o conducir a un frente comn
ante el Estado. En la prctica, algunos problemas que entraan
establecer contactos con centros de poder superiores tienden a des
membrar la unidad social y otros tienden a unirla; algunos slo in
teresan a un nmero reducido de sus miembros, otros a la mayora.
Lo ms probable es que la movilizacin de toda la unidad en torno
a un problema determinado sea infrecuente y transitoria. La lucha
librada desde abajo, as como los esfuerzos que realiza el Estado
desde arriba, es en gran parte ineficaz, orientada en sentido errado e
incluso contraproducente, cuando se dan circunstancias tpicas de
pugna de objetivos dentro de la unidad social, de cadenas de inter
mediarios que deforman los mensajes que se transmiten hacia arriba
o hacia abajo y de escasa informacin y conocimientos, en el mbito
local, sobre los recursos de que dispone el Estado, los grupos de
poder que lo controlan y las razones tras las actividades estatales
confrontadas. Obviamente, la capacidad de las distintas unidades
y de los elementos sociales que los componen de actuar deliberada y
colectivamente vara mucho; en casi todos los marcos nacionales de
hoy la mayora de la poblacin est restringida a realizar intentos
espordicos, mal enfocados y fragmentarios para hacer frente al
Estado. A medida que avanzan el crecimiento econmico y la urba
nizacin, las unidades sociales capaces de actuar deliberada y colec
tivamente por lo general acrecientan su tamao relativo y amplan
la gama de intereses que representan; pero tambin pueden aumen
tar el tamao absoluto y la desventaja relativa de las unidades so
ciales que no estn en condiciones de hacerlo. En todo caso, hay
que tener presente que las funciones de cualquier institucin u or
ganizacin que afecta la vida de los miembros de las unidades so
ciales primarias, ya sea que se introduzcan desde fuera o que las
genere la propia unidad, sern vistas de muy distinta manera por los
diversos interesados, quienes de alguna manera se esforzarn por
manejar la institucin u organizacin y evitar que sta los maneje.
154 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

2. Instituciones, organizaciones y canales de comunicacin


locales

a) L as agrupaciones tra d ic io n a le sfa m ilia , vecindario, comunidad,


tribu, agrupacin religiosa
Cuando el desarrollo y la modernizacin se plantean como ob
jetivos nacionales, cabe examinar cuidadosamente las agrupaciones
sociales preexistentes determinadas por la historia. Son obstculos?
Ofrecen oportunidades? Deberan eliminarse, pasarse por alto, re
formarse o fortalecerse? La respuesta a tales preguntas ha estado
determinada por las diversas concepciones unificadoras o ideolo
gas sobre el desarrollo que se analizaron en el captulo anterior, ms
que por la naturaleza de las agrupaciones. Desde un punto de vista
econmico liberal, por ejemplo, las agrupaciones tradicionales son
obstculos al libre mercado y a la movilidad de capital y de la'
mano de obra. Desde el siglo xrx, los regmenes liberales han pro
curado, a travs de la legislacin, debilitar la familia ampliada, eli
minar la tenencia comn de la tierra, etc. Desde un punto de vista
neotradicionalista, estos mismos vnculos son medios indispensables
para frenar y controlar los cambios sociales, pese a que no hacen
una contribucin positiva al desarrollo. Las polticas de gobierno
indirecto aplicadas por muchos regmenes coloniales derivaban l
gicamente de esta posicin. Desde el punto de vista comunitario, los
mismos vnculos ofrecen valores y modelos de organizacin social
que son componentes indispensables del estilo de desarrollo prefe
rido. Desde el punto de vista desarrollista o neomarxista la evalua
cin de las agrupaciones tradicionales se centrara ms en sus
caractersticas especficas en relacin con tcticas de corto plazo y
la viabilidad de programas concretos.
Sera demasiado ambicioso pretender resumir en el presente ca
ptulo hasta las caractersticas fundamentales de la gran cantidad de
escritores antropolgicos y sociolgicos sobre las unidades sociales
primarias, sus tendencias con relacin al cambio y sus consecuencias
para la poltica de desarrollo. Por el momento, lo ms que puede
hacerse es destacar algunas caractersticas que parecen particular
mente aplicables. La lista podra ampliarse fcilmente:
i) Las clases de fuerzas externas a que estn sujetas actualmente
las agrupaciones preexistentes tienden a producir, no un debilita
miento general de los vnculos tradicionales, sino ms bien una
diferenciacin cada vez mayor de funciones y de la capacidad de
utilizarlas de los distintos estratos o subgrupos sociales. Este es par
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 155

ticularmente evidente en el caso de la familia ampliada o clan, a


medida que la expansin del empleo pblico, del empleo asalariado
en general y de la educacin, multiplican las formas en que una
red de lazos de parentesco puede promover los intereses de sus miem
bros. Hasta los elementos menos influyentes de la sociedad procuran
vincularse con estas redes a travs de lazos de parentesco rituales
(como el compadrazgo) y relaciones patrn-cliente. Sin embargo,
en lo que toca a estos ltimos elementos es posible que la familia
nuclear se convierta en la ltima fuente precaria de seguridad re
cproca. La distinta capacidad de mantener redes extensas de paren
tesco puede contribuir mucho a acentuar la desigualdad y la margi
nalizacin sociales.
Los vnculos comunitarios con base local son objeto de tensiones
de muchas clases. En algunos pocos casos, los rasgos previos de
solidaridad e igualitarismo se mantienen a costa de rigideces, aisla
miento y resistencia a la innovacin (cabe sealar, por ejemplo, el
papel de los gastos ceremoniales obligatorios como medio de impedir
que los miembros de la comunidad acumulen riqueza). Con mayor
frecuencia, si la organizacin comunitaria no se desintegra, se con
vierte en instrumento de los elementos que estn en mejores condi
ciones de adaptarse a los cambios, de aprovechar las oportunidades
de mercado y de establecer vnculos con los centros de poder nacio
nales. En las comunidades, como en los grupos unidos por paren
tesco, la distinta capacidad de establecer vnculos externos tiles
(por ejemplo, a travs de migrantes bien organizados establecidos
en la capital) puede tener influjo decisivo en el aumento de la desi
gualdad, dentro de las comunidads o entre ellas.
ii) La aparente universalidad de las agrupaciones sociales bsicas
no significa que el papel que desempean sea igualmente importan
te en todas partes. En algunas sociedades quiz tengan suficiente
fuerza (o inercia) como para configurar un patrn de desarrollo
singular (como en el Japn) o malograr la capacidad nacional de
adoptar un estilo cualquiera de desarrollo (como sucede en algunas
partes de Asia meridional, a juicio de Gunnar Myrdal). En otros
lugares quiz su cohesin haya sido ms bien aparente que real, in
cluso antes de los ltimos decenios en los cuales el crecimiento y el
cambio se han acelerado.3
3 El norte de frica ni siquiera se divide en instituciones. L a razn por la
cual es tan difcil concebir la sociedad Maghrebi es que se trata de una vasta
.agregacin de camarillas. N o se distribuye en agrupaciones grandes y bien or
ganizadas partidos, clases, tribus, razas espeados en una lucha a largo
plazo por lograr p o d e r.. . Estas caractersticas, que descuellan tanto en otras
156 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

ni) Los cambios recientes no son necesariamente todo lo re


cientes que parecen a primera vista y las agrupaciones sociales tra
dicionales pueden ser bastante recientes, al menos en lo que toca
a la funcin que desempean. En la historia moderna, casi todo el
mundo se ha visto afectado por fuerzas destructivas tanto internas
como externas, aunque comnmente tales fuerzas tuvieron efectos
ms limitados y se hicieron sentir con intervalos de tiempo mayores
que las que se manifiestan hoy. Las polticas de los regmenes colo
niales respecto a tenencia de la tierra, impuestos, contratacin de
mano de obra y administracin local, as como el doloroso proceso
de incorporacin de Estados polticamente independientes al siste
ma de mercado mundial como productores de materias primas, slo
requieren una breve mencin. Diversos estudios han sealado que a
menudo lo que parecen ser agrupaciones locales tradicionales y est
ticas son en realidad producto de la defensa contra fuerzas externas
e incluso de la imposicin directa por tales fuerzas. El aparente ais
lamiento total y las formas primitivas de subsistencia de algunos
grupos tribales a menudo pueden atribuirse al retraimiento y empo
brecimiento impuestos por la agresin externa.
iv) En muchos pases, la mayor parte de la poblacin rural ha
vivido hasta ahora en agrupaciones locales dominadas o cautivas
cuya capacidad de ejercer iniciativas es mnima. Esto se aplica a
situaciones locales muy variadas; no slo a las familias de los traba
jadores que residen en las grandes propiedades bajo sistemas equi
valentes a servidumbre o peonaje, y a las familias de arrendatarios o
aparceros, sino tambin a comunidades que poseen tierras y que
aparentemente se bastan a s mismas, pero que se encuentran do
minadas por camarillas locales de funcionarios, comerciantes y pres
tamistas. En estas circunstancias, la estructura de poder local y la
estrategia deliberada de los que detentan el poder insisten en esta
blecer comunicacin vertical entre las distintas familias separa
bas de campesinos o trabajadores rurales y el terrateniente, el fun
cionario local, el comerciante o el prestamista y desalientan la
partes del tercer mundo, aparecen por cierto en la superficie de la vida. Pero
no son ms que superficie. Quien las tome por ms (como hace la mayora
de los observadores extranjeros, pero casi ninguno del pas) comprueba que la
sociedad se desintegra constantemente entre sus manos. Analizadas ms de
cerca, todas las estructuras familia, aldea, clan, clase, secta, ejrcito, partido,
lite, estado resultan ser constelaciones provisionales de sistemas de poder
en miniatura, nubes de micropolticas inestables que rivalizan, forman alianzas,
adquieren fuerza y muy pronto, al ampliarse demasiado, vuelven a fragmentar
se ." (Clifford Geertz, In Search of North Africa , New York Review of Books,
16, 7, 22 de abril de 1971.)
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 15T

comunicacin horizontal, encaminada a la accin colectiva entre


familias que se hallan en el mismo nivel econmico y social.4 El in
dividuo o la familia busca un protector que les ofrezca cierto grade
de seguridad a cambio de sumisin y retribuciones materiales. Le
hace rivalizando con sus iguales, y sus expectativas se condicionan
por el criterio que los antroplogos dominan del bien limitado
es decir, la cantidad de recursos o beneficios es fija y lo que re
ciben los dems disminuye la propia participacin potencial. La
unidad que busca proteccin puede ser toda la comunidad, o bien,
la familia nuclear o ampliada, sin que esto altere esencialmente la
naturaleza vertical y competitiva de las comunicaciones.
En los sistemas de este tipo los que detentan el poder en el plana
local han procurado monopolizar el papel de intermediarios; se ha
desalentado o impedido la comunicacin vertical directa entre el
grupo rural local y los centros de poder superiores. En las actuales-
circunstancias, esto ya no es posible, y el individuo o grupo rural
comienza a tratar de soslayar la estructura de poder local; pero sigue
utilizando sus antiguas tcticas cuando pide ayuda y proteccin al
Estado y sus dependencias. Los peticionarios y delegaciones se tras
ladan a la capital del pas, hacen antesala para ser recibidos por el
Jefe del Estado y los ministros y llevan obsequios a los eventuales,
intermediarios. Las giras de los dirigentes polticos nacionales tam
bin se aprovechan para reclamar. Las relaciones de los grupos rura
les con diversas instituciones y organizaciones modernas, que se
analizan ms adelante en el presente captulo, conservan en gran
medida los matices de los sistemas preexistentes de dominio y co
municacin vertical.
v) Hasta hace poco, casi en todo el mundo las agrupaciones reli
giosas servan de punto focal de solidaridad local y de enlace con la
sociedad ms amplia, a travs de creencias y ritos compartidos, y
tambin a travs de los esfuerzos unificadores de los sacerdotes o
maestros de la secta en cuestin. En distinta medida, las comuni
dades religiosas servan de agentes del Estado y de las lites locales,
pero tambin actuaban como rivales y defensores de ciertos valores
y necesidades populares frente a los centros de poder nacionales y
locales. En la actualidad, las est disminuyendo la importancia de
las manifestaciones ms localistas y tradicionales de la religin, como
el apego a santuarios y festivales locales, pese a su tenacidad. Hay
dos fenmenos bastante diferentes que se destacan cada vez ms; en
primer lugar, surgen nuevas creencias y ritos, o nuevas variantes de
* Vase Jos M atos Mar y otros, Dom inacin y cam bios en el Per rural,
Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1969.
158 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

credos y ritos tradicionales (sectas mesinicas, el Cargo C u lt,* etc.),


que pretenden ser capaces de encarar las fuerzas de cambio y que
atraen numerosos adherentes; en segundo lugar, las jerarquas de
las organizaciones religiosas establecidas, particularmente en sus ni
veles inferiores, difunden mensajes muy diferentes a los del pasado,
incluidas muchas variantes del nacionalismo, el comunitarismo y el
socialismo. Es posible que en algunas sociedades estas fluctuaciones
de la observancia y los credos religiosos tengan escasa importancia
frente a la disminucin general de la participacin religiosa organi
zada. En otras, por el contrario, su importancia futura para las re
laciones entre el centro de poder nacional y las unidades sociales
primarias puede ser al menos tan grande como la de los partidos
polticos modernos y de las organizaciones modernas de grupos
de intereses.

b) Instituciones locales introducidas o apropiadas por el Estado


En los pases cuya poblacin es predominantemente rural, el Esta
do comnmente ha tratado de alcanzar sus objetivos de recaudar
impuestos, mantener los caminos y otras obras pblicas fundamen
tales, preservar el orden pblico y reclutar soldados principalmente
a travs de intermediarios no burocrticos terratenientes, autori
dades tradicionales de las comunidades campesinas, caciques, arren
dadores de impuestos y sacerdotes. Los sistemas de dominio antes
descritos fueron aceptados por el Estado mientras sus beneficiarios
no desafiaran directamente a los que detentaban el poder nacional.
(En la prctica, tales beneficiarios a menudo eran los que detenta
ban este poder). Las poblaciones urbanas se vieron sometidas mucho
antes a la administracin directa del Estado, a menudo despus de
prolongadas luchas libradas por ste contra la tradicin de autono
ma municipal.
En los ltimos tiempos se han producido dos cambios de vasto
alcance y casi universales en las relaciones entre los grupos de po
blacin local y el Estado:
i) Han aumentado enormemente la proporcin de la poblacin
que habita las zonas urbanas y el tamao de las aglomeraciones ur
banas. La poblacin urbana es ms fcil de someter a controles di
* El Cargo C ult es un movimiento poltico-religioso entre los nativos de di
versas islas del Pacfico sur, que se caracteriza por la conviccin de que los
antepasados regresarn en barcos o aviones trayendo cargamentos de productos
suficientes para satisfacer todas las necesidades, con lo cual ser innecesario
trabajar y se liberarn del dominio blanco. [T.]
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 159

rectos del Estado, tiene ms acceso a los servicios estatales y necesita


con mayor urgencia de tales servicios. Al mismo tiempo, la pobla
cin urbana es mucho ms capaz que la rural de ejercer presiones
concentradas sobre el Estado. Sin embargo, la urbanizacin rpida
y concentrada comnmente rebasa la capacidad del Estado de am
pliar y reformar la administracin urbana y los servicios urbanos
preexistentes. De esta manera, paradjicamente, el crecimiento de
las aglomeraciones urbanas ms grandes acompaa la aparicin
de nuevas formas de dominio o gobierno indirecto y de comuni
cacin vertical a travs de los jefes polticos locales, y de nuevas
formas de autonoma local de facto y de comunicacin horizontal
a travs de las organizaciones defensivas vecinales, particularmente
entre los precaristas urbanos.
ii) El Estado se ha encargado de extender a las zonas rurales una
gama cada vez ms amplia de mecanismos administrativos, servi
cios y programas de reforma; ste es slo uno de los aspectos de un
proceso ms general de urbanizacin econmica, cultural y pol
tica del campo, a medida que aumenta el predominio de la pobla-
, cin urbana y de los estilos de vida urbanos. En sus estructuras for
males, los nuevos mecanismos y servicios tiene un alto grado de
uniformidad a travs de todo el mundo. Como sucede con las ins
tituciones nacionales de las que dependen, se han basado principal
mente en los modelos que ofrecen los pases que se urbanizaron e
industrializaron con anterioridad, y que se han diseminado a travs
de administraciones coloniales y, ms recientemente, de asesores
internacionales.
En trminos generales estos nuevos mecanismos y servicios pue
den clasificarse de la siguiente manera:
i) Representantes locales de la autoridad general del Estado (go
bernadores, intendentes, funcionarios de distrito, etc.) nombrados
por el poder ejecutivo nacional y responsables ante l. Por lo general,
la principal funcin de estos representantes es mantener el orden
pblico, y tienen bajo sus rdenes destacamentos locales de la po
lica nacional. Asimismo, suelen tener funciones oficiales de super
visin o coordinacin de las actividades locales de los organismos p
blicos sectoriales y de los rganos electivos del gobierno local, aunque
quiz estas funciones no estn bien definidas ni sean eficaces. En la
mayora de los pases, tal sistema de representacin local de las autori
dades centrales tiene una larga histeria, pero el papel que desempean
los representantes locales ha ido variando gradualmente sobre todo
frente a la poblacin rural desde constituir un refuerzo de las
atribuciones extralegales de los magnates locales a la intervencin
160 PROBLEMAS DE COMUNICACION O PARTICIPACIN

directa en los asuntos de los ncleos de poblacin ms pequeos


para apoyar programas y polticas nacionales.
ii) Organos de autogobierno elegidos en el m bito local. Aqu la
interaccin entre lo nacional y lo local, entre las instituciones mo
dernas basadas en concepciones de participacin igualitaria de la
ciudadana en los asuntos pblicos y las relaciones de poder preexis
tentes, lealtades tradicionales, sistemas de tenencia de la tierra, etc.,
se hace particularmente compleja y confusa. En muchos pases los
rganos locales electivos han tenido repetidos altibajos originados
por variaciones polticas ocurridas en el plano nacional. Como su
introduccin suele obedecer ms a la poltica nacional que a una
evolucin histrica de las instituciones internas hacia la democracia,
tienen pocas posibilidades de sobrevivir cuando cambia la poltica
nacional. Cualquier extensin real de la participacin en el poder
a travs del derecho a voto otorgado a trabajadores rurales y peque
os agricultores en general, o a castas o grupos tnicos localmente
dominados, comnmente ha sido incompatible con la estructura de
poder preexistente. As, es posible que la introduccin de rganos
de gobierno local electivos simplemente ofrezca a los grupos locales
dominantes un mejor medio de legitimar su poder ante las autori
dades centrales, si los trabajadores rurales votan de acuerdo con las
instrucciones que les imparte el terrateniente. O bien la poblacin
del centro municipal ms o menos urbano monopoliza las venta
jas del gobierno local y se excluye o manipula a la mayora rural. En
general, parecera que los procedimientos supuestamente democr
ticos de elecciones locales son menos eficaces para defender los in
tereses de los estratos postergados que las estructuras administrativas
controladas directamente por las autoridades nacionales, cuando a
stas les interesa doblegar las estructuras de poder locales y estimular
el cambio. Al mismo tiempo, cuando en el plano local hay fuerzas
de cambio en actividad, la introduccin de elecciones locales puede
tener un importante efecto catalizador con diversos resultados po
sibles: mayor participacin en el poder y ms voluntad de cooperar
para promover los intereses de la comunidad; inversin de las rela
ciones de poder y aparicin de una nueva lite local; pugnas inter
minables entre bandos que persiguen el apoyo de los centros de
poder superiores, o renovada sumisin de los estratos postergados
que han tratado de valerse del sufragio. De hecho, la introduccin
de rganos de autogobierno electivos en el plano local pueden aca
rrear consecuencias diametralmente opuestas, segn el marco en
que se introduzcan y las circunstancias de su introduccin. Sin em
bargo, es un aspecto casi universal el hecho de que los recursos de
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 161

que disponen los rganos locales de autogobierno son demasiado


pequeos como para permitirles realizar las funciones que se les
confan formalmente. En la mayora de los casos, las autoridades
nacionales no les dan suficiente poder para establecer impuestos de
significacin o, si lo hacen, los grupos locales dominantes pueden
impedir que se haga uso efectivo de tales atribuciones (en especial
cuando se pretende gravar la propiedad de la tierra). De esta ma
nera, la energa del rgano local se absorbe en una interminable serie
de apelaciones y maniobras (que suelen incluir la amenaza de desr
denes) con el objeto de obtener recursos de las autoridades centrales
y de sus dependencias. Una vez ms, la comunicacin vertical des
plaza a la comunicacin horizontal, y a menudo hay profunda ri
validad entre las municipalidades para obtener el favor del Estado.
iii) Organismos sectoriales de servicios pblicos relacionados con
educacin, salud, extensin agrcola, comercializacin, crditos, vivien
da, seguridad socd, etc. La aspiracin de unlversalizar los servicios
suministrados por tales organismos, el crecimiento de los contingen
tes de profesionales y funcionarios utilizados para este fin, la intro
duccin de los servicios en las zonas rurales y en los tugurios urba
nos y la generacin de algunas expectativas en relacin con ellos en
casi toda la poblacin, se cuentan entre las tendencias modernas ms
difundidas. El contenido de los servicios que se prestan en el plano
local y su distribucin entre las unidades sociales son producto de
presiones procedentes de muchas direcciones; no cabe esperar que
satisfagan en su totalidad las aspiraciones de cada parte interesada,
es probable que haya efectos secundarios que ninguna de ellas espera
ni desea y es muy posible que el servicio termine por servir slo a
sus propios funcionarios.
iv) Organismos o program as de movilizacin y participacin en
cam inados a cam biar las form as de vida y actitudes locales de acuer
do con los valores o aspiraciones de desarrollo de las autoridades
naciorudes. Los programas de desarrollo de la comunidad son los
ejemplos ms destacados. La mayora de estos programas no han
respondido a las esperanzas cifradas en ellos, ya sea porque el apoyo
que se les presta en el plano nacional es dbil o ambivalente, porque
hay excesiva concentracin en los cambios de corto plazo cuantifi-
cables (construccin de obras pblicas locales, adopcin de nuevas
tcnicas de produccin), porque se eluden los problemas que presen
tan las estructuras de poder locales o bien porque falta comprensin
de los fundamentos de las formas de vida que se proponen cambiar.
No obstante, tales programas han contribuido, junto con muchas
otras formas de intervencin estatal, a producir cambios irreversibles
162 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

en las situaciones locales, y particularmente en las actitudes hacia


el Estado mismo. En muchos pases los programas de esta natu
raleza han desaparecido gradualmente, o se han convertido en ca
nales rutinarios para distribuir servicios pblicos y subsidios que ya
no se distinguen claramente de las filiales locales de los organismos
pblicos sectoriales. Sin embargo, si los elementos que dominan en
el Estado conciben seriamente el cambio estructural y la moviliza
cin popular como componentes de su estrategia de desarrollo, no
pueden dejar de buscar mecanismos institucionales ms eficaces para
alcanzar estos fines, remplazando pero tambin aprovechando la
experiencia adquirida a travs de los esfuerzos localizados anterio
res. Tales fines y los medios adoptados se relacionan con la gama
de organizaciones "voluntarias que se analizarn ms adelante. Al
gunos regmenes revolucionarios, comprometidos no slo a cambiar
las formas de vida y relaciones de poder locales, sino tambin a trans
formar todo el sistema de relaciones entre lo urbano y lo rural
para dar tratamiento ms equitativo a este ltimo, han ido mucho
ms lejos en la introduccin de agentes externos de cambio, que
incluye el traslado en gran escala de profesionales y juventud urbana
instruida a las localidades rurales. La seccin final del presente ca
ptulo volver sobre las opciones de que dispone el Estado! en de
terminadas circunstancias, para orientar la movilizacin y estimular
el cambio en las unidades sociales.
v) Organism os de estadstica, inscripcin y licencias. El funcio
namiento del Estado moderno depende mucho de la disposicin de
sus habitantes a proporcionar informacin sobre ellos mismos y a
someterse a sistemas de inscripcin y licencias en lo que toca a mu
chas actividades y formas de propiedad. El esfuerzo por obtener
informacin sobre la poblacin rural y convencer a sta de que las
exigencias estatales de informacin e inscripcin son legtimas, es
pues un componente importante de la expansin general de las
relaciones entre el Estado y las localidades. Pero dista mucho de
haber sido uno de los ms exitosos. Tanto para los gmpos dominan
tes como para los subordinados, la informacin es un arpia
eventualmente puede utilizarse en su contra, pese a que
tipos de informacin (por ejemplo, los ttulos de dominio inscritos)
tambin pueden ser un medio muy importante de autodefensa.

c) Organizaciones voluntarias para movilizar y aglutinar intereses


En algunas sociedades campesinas y algunas sociedades urbanas pre
industriales, como China, ha habido durante mucho tiempo or
PROBLEMAS DE COMUNICACION O PARTICIPACIN 163

ganizaciones con filiales locales para promover los intereses de sus


miembros y a veces para oponer resistencia a las clases dominantes
o al mismo Estado. En otras comunidades campesinas o tribales, las
camarillas han logrado bastante continuidad y reconocimiento ofi
cial como canales para estructurar los conflictos producidos dentro
de las unidades sociales. Sin embargo, en la mayora de las socieda
des las organizaciones voluntarias laicas que llegan hasta las masas
de la poblacin si las hay son un fenmeno reciente y la capa
cidad de constituirlas sigue siendo muy desigual. Los estudios reali
zados en muchas sociedades nacionales distintas indican que la
afiliacin a las organizaciones voluntarias formales y el grado de activi
dad en stas casi siempre vara segn el status social y el nivel de
ingreso. No es de sorprender que, para la gran mayora de la po
blacin rural y para la poblacin urbana marginada de los pases de
bajos ingresos, las organizaciones voluntarias formales no existan, o
sean controladas y manipuladas por fuerzas ajenas a sus miembros.
Para los efectos del presente trabajo, uno de los aspectos ms inte
resantes es el hecho de que en la actualidad, el Estado y otras fuer
zas nacionales estn introduciendo o estimulando en el plano local
varios tipos de organizacin que en el pasado de los pases de in
dustrializacin temprana surgieron localmente, por iniciativa de sus
miembros, frente a un Estado hostil o indiferente y luego se orga
nizaron nacionalmente, en parte para hacer frente al Estado desde
posiciones ms fuertes, y que lo estn haciendo basndose en doc
trinas y principios orgnicos que se configuraron de acuerdo con
las circunstancias de la poca en que las iniciativas de grupo no con
taban con apoyo. Los principales tipos de organizacin que nos in
teresan en esta oportunidad son los partidos polticos, los sindicatos
y las cooperativas:
i) L os partidos polticos. En muchos de los Estados ms nuevos
y en algunos que durante mucho tiempo han sido entidades indepen
dientes, un movimiento poltico nico se ha arrogado la misin
de materializar la nacionalidad movilizando a toda la poblacin o a
ciertas clases en tomo a determinado concepto de desarrollo. Esto
ha exigido establecer una red de filiales locales a travs de las cuales
los objetivos de los lderes puedan transmitirse a la poblacin local
y, al menos en principio, las aspiraciones de esta ltima puedan
llegar a los dirigentes. Al parecer, en la mayora de los casos esta
penetracin recproca ha sido superficial, y las dificultades encon
tradas son bastante similares a aquellas con que tropiezan los pro
gramas de movilizacin y participacin locales patrocinados por el
Estado. El mecanismo local de los partidos se convierte en instru-
164 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

ment o en rival de los agentes locales del Estado, o es asimilado


por la estructura de poder local, o por los grupos de inteiirmiediarios
que van surgiendo y que lo utilizan para sus propios fines, En los
sistemas multipartidistas, el aparente xito con que las filis les loca-
les de los partidos logran establecer comunicacin en ambos sentidos
entre el centro nacional y la unidad social suele ser mayor, pero en
estos casos tambin es probable que la comunicacin sea escasa y
superficial, que revista las caractersticas verticales antes descritas
y que suela combinarse con otras fuentes de conflicto lo<[;:al entre
bandos o exacerbar a ste. /
ii) Sindicatos y organizaciones anlogas de grupos de inteneses. En
muchos pases del Tercer Mundo los sindicatos urbanos ha:n bte-
nido una importante aunque limitada participacin en la distribu-
cin del poder merced a la concentracin geogrfica de sus miem-
bros, la capacidad de las ocupaciones modernas de ofrecer ingresos
muy superiores al promedio nacional y lo conveniente que resulta a
los dirigentes polticos ofrecer privilegios a los sindicatos a cambio
de su apoyo; en muchos casos, los dirigentes sindicales ocupan su
lugar oficialmente reconocido en la coalicin poltica dominante de
grupos de intereses. A menudo tales sindicatos ponen en peligro el
equilibrio intemo del poder pero por revolucionaria que sea su ideo
logia, no son fundamentalmente incompatibles con ste, sa orga-
nizacin del resto de los estratos urbanos ms bajos sera mucho
ms difcil de encarar, dada la capacidad de los sistemas e::xistentes,
pero cuando se produce tal organizacin comnmente no se basa
en vnculos de empleo ni se asimila a agrupaciones sindicales.
6 Dos movimientos polticos de esta naturaleza han sido evaluado:s en los
siguientes trminos: E l cpp era un camalen poltico que adoptaba la colora-
cin del lugar de Ghana en que se encontrase. En otras palabras, la estructura
social de Ghana tenda a absorber al cpp ms que a verse alterado por l en
alguna forma radical. . . En la medida en que lo tomaban en serio, sus miem-
bros lo consideraban una fuente de favores y de promocin ms que un par-
tido de movilizacin. . . En el centro adoleca de elefantiasis burocr;tica y en
la periferia a menudo se esfumaba en el escenario local. . . D e ser algo. era un
obstculo a la comunicacin; un ruido en un sistema que ya era lo suficiente-
mente bullicioso . (Robert E . Dowse, The Military and Political Develop-
ment , en Colin Leys, Ed., Plitics and Change in Developing Countries,
Cambridge University Press, 1969.) Slo hay comunicacin muy indirecta
entre los distintos niveles del partido, y pocas seales de lo que los politlogos
han percibido en los partidos africanos como funcin de movilizacin' son los
subprefectos y no los secretarios generales los evangelizadores activos de la mo-
demizacin y comnmente son ellos quienes toman ms en serio la ieducacin
polticas de las masas. (Martin Stanfland, Single-Party Regimes and Political
Change , ibid.)
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 165

Las repercusiones de los sindicatos rurales en los pases con ma


yoras rurales y grandes diferencias de ingresos y de oportunidades
de participacin societal entre los grupos urbanos y rurales son muy
distintas. Es preciso distinguir varios tipos de sindicatos rurales.
a) Sindicatos de asalariados que trabajan en granjas y plantaciones
modernas, cuyas tcticas y exigencias de mejores salarios y condicio
nes de trabajo, seguridad en el trabajo y seguridad social, pueden
ser muy similares a las de los trabajadores urbanos; b ) Asociaciones
de pequeos y medianos agricultores que producen para el mercado
y que estn deseosos de obtener condiciones de comercializacin y
crdito ms ventajosas; c) Asociaciones de explotadores de minifun
dios, aparceros y trabajadores que residen en predios de tipo tradi
cional, cuyas peticiones fundamentales son la igualdad de derechos
y la seguridad de acceso a tierras suficientes para la subsistencia
adecuada de la familia. Los dos primeros tipos de organizacin no
son esencialmente incompatibles con el statu quo, pese a que signifi
can importantes cambios en las relaciones de poder locales y aunque
dificultan la aplicacin de polticas importantes para muchos re
gmenes nacionales interesados en el desarrollo encaminadas a cap
tar una proporcin mayor de las entradas de la agricultura de ex
portacin y a mantener bajo el precio de los productos alimenticios
para los sectores urbanos. El tercer tipo de organizacin es poten
cialmente ms revolucionario, puesto que sus exigencias slo pueden
satisfacerse atacando directamente tanto la propiedad rural como las
estructuras de poder. Para la mayora de los pases predominante
mente rurales, aun aquellos cuyos regmenes nacionales se han com
prometido con la reforma agraria y la igualdad de derechos de las
masas rurales, la movilizacin autnoma de stas ha constituido una
perspectiva alarmante. En la prctica, tal movilizacin generalmente
ha estado estrictamente localizada y se ha reprimido con facilidad,
salvo el caso en que otras fuerzas sociales (partidos y sindicatos ur
banos, organismos religiosos, movimientos juveniles, contralites lo
cales como las formadas por maestros y abogados) consideran ven
tajosa la alianza con los campesinos vidos de tierras y ayudan a su
movimiento a superar el aislamiento local. Al mismo tiempo, es bien
6 Cabe mencionar que en muchos pases, particularmente en Amrica L a
tina, los grandes terratenientes han estado organizados formalmente, tanto en
el plano local como en el nacional, durante muchos aos. Por lo general, tales
organizaciones han adoptado tcticas uniformes y eficaces para presionar al
poder ejecutivo y a los rganos legislativos y obtener que adopten medidas que
impidan la organizacin de los trabajadores rurales, a veces trocando la acep
tacin de sus representantes polticos de medidas que favorecen a los trabaja
dores urbanos, por garantas de no intervencin en las zonas rurales.
166 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

sabido que los campesinos cuyas demandas mnimas de tierra se ven


satisfechas pueden transformarse de fuerza revolucionaria en una
fuerza relativamente conservadora o estabilizadora, leal al rgimen
al que atribuyen los beneficios obtenidos. Los sindicatos campesi
nos, como los partidos polticos, pueden convertirse en canales buro
crticos de comunicacin entre los dirigentes polticos nacioijales y
los grupos locales.7
iii) Cooperativas. Err la mayora de los pases predominantemente
rurales de ingresos bajos las cooperativas locales han sido fomenta
das y organizadas por organizaciones internacionales, gobiernos na
cionales y organismos privados nacionales, movidos por muy diversos
motivos. En los pases industrializados donde naci el cooperativis
mo, ste se ha convertido en un movimiento poderoso, persuadido
de que sus principios y tcnicas son universalmente aplicables. El
cooperativismo concordaba con los valorea democrticos y comuni
tarios de muchos movimientos tanto polticos como religiosos. Ofre
ca un equivalente moderno de formas tradicionales de ayuda mutua
en decadencia, a las que algunos regmenes nacionales atribuan gran
importancia. Ofreca la perspectiva de realizar cambios sociales lo
calizados en forma pacfica y de mejorar los niveles de vida sin pro
vocar una confrontacin directa con los principales intereses creados,
ni movilizar masas incontrolables. Ofreca una forma de llevar a
cabo a bajo costo lo que el Estado no poda hacer de otra manera, en
especial estimulando a los pequeos agricultores a producir para
un mercado nacional e internacional y organizando la comercializa
cin de sus productos. En muchos sentidos, su atractivo era similar
al del desarrollo de la comunidad, con la diferencia de que adems
prometa beneficios econmicos ms inmediatos. Por tanto, muchos
pases han promulgado detalladas leyes destinadas a otorgar ventajas
especiales a las organizaciones cooperativas y han establecido orga
nismos pblicos que les ofrecen crditos y asistencia tcnica.
En el caso de las cooperativas locales, la paradoja antes mencio
nada se perfila con especial claridad: se ha trasplantado una orga
nizacin que originalmente surgi como una tcnica de defensa re
cproca contra intermediarios explotadores entre los trabajadores
urbanos y los agricultores independientes, a los grupos rura'es que
emergen de situaciones de aislamiento o dependencia, y cuya expe
riencia en lo que toca a relaciones de mercado, contabilidad l orga-
nizacin es escasa o nula. Un movimiento que comenz en e1 plano
7 Vase Ramn Pugh, Los campesinos venezolanos, organizacin poltica,
liderazgo y economa , R evista M exicana de Sociologa, 3, 4 , octubre-d: ciembre
de 1969.
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 167

local sin esperar ayuda del Estado u otras fuerzas externas, y que
luego se consolid en el plano nacional para utilizar su poder elec
toral y otros medios de presin a fin de obtener del Estado un tra
tamiento favorable, se fomenta y controla de arriba hada abajo. Pese
a numerosos intentos de innovadn, la estructura orgnica formal
de las nuevas cooperativas ha seguido muy de cerca el modelo
original.
Los resultados han decepcionado a los patrocinadores que espe
raban un orden social nuevo y ms perfecto o el mejoramiento rpido
del nivel de vida de un gran nmero de personas; sin embargo, las
realizaciones, particularmente desde el punto de vista econmico,
han sido lo suficientemente amplias como para justificar que se siga
brindando apoyo a las cooperativas como parte de la poltica de
desarrollo. De hecho, la necesidad de que existan organizaciones
locales de esta naturaleza parece tan apremiante, que la busca de
cooperativas eficaces no se detendr ante los fracasos.
Cuando las cooperativas se conciben como algo ms que instru
mentos econmicos, sus problemas son bsicamente en aquellos que
plantean las relaciones entre tipos concretos de centros de poder na
cionales y los tipos concretos de estructuras de poder locales y de
unidades sociales subordinadas a las que se refiere el presente cap
tulo.8 En el mejor de los casos, la naturaleza de las autoridades na
cionales y los valores y actitudes paternalistas y autoritarios de los
funcionarios directamente encargados de las cooperativas son apenas
compatibles con el tipo de iniciativas autnomas que las primeras
cooperativas representaban. Cuando efectivamente surgen iniciati
vas espontneas, lo ms probable es que las exigencias burocrticas
que confrontan las estropeen en vez de ayudarlas. En muchas situa
ciones rurales, las cooperativas caen casi automticamente bajo el
dominio de quienes tienen el poder en el plano local, que son los
que mejor saben cmo manejar el mecanismo administrativo. En
trminos econmicos, stas son a menudo las cooperativas ms exi
tosas. En otras partes, quienes ejercen el poder local slo toleran
las cooperativas mientras se limiten a realizar funciones marginales
y se abstengan de molestar a comerciantes y prestamistas. Por lti
mo, hay casos en que el apremio con que el gobierno est resuelto a
producir un cambio societal controlado y la adopcin general del
8 Estas generalizaciones se apoyan en una serie de estudios de casos relativos, -
a cooperativas rurales de frica, Asia y Amrica Latina, realizados bajo los aus
picios del Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Social y publicados en 1969-1972 en una serie de monografas, bajo el titula
general de Instituciones rurales y cambio dirigido .
168 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

sistema de administracin cooperativa' de las grandes empresas ex


propiadas se traduce en cooperativas que no pasan de ser una [fachada
para ocultar una direccin tecnocrtica centralizada. Una poltica de
esta naturaleza puede rendir resultados econmicos satisfactorios si
la administracin es competente y hay continuidad, pero en algunos
pases la imposicin masiva del sistema cooperativo, seguida del des
aliento oficial y del abandono de esta poltica, ha trado consigo la
desintegracin de economas campesinas y aumentado las oportuni
dades de concentracin del poder y la riqueza locales.
iv) O tras organizaciones urbanas para promover los intereses de
grupos. Los tipos de organizaciones voluntarias antes analizados
son principalmente de origen urbano, pero el anlisis se ha centrado
en tomo a su introduccin y funcionamiento en marcos predomi
nantemente rurales, caracterizados hasta ahora o en el pasado recien
te por el gobierno indirecto, la comunicacin con los centros na
cionales de poder a travs de cadenas de intermediarios, y Iformas
de vida que hacen difcil comprender el concepto mismo de orga
nizacin voluntaria especializada. En las ciudades, es ms probable
que las organizaciones especializadas que representan intereses de
clase, de empleo, etc., surjan ms espontneamente y tengan ms
capacidad de constituir redes no localizadas. Parte importante de la
poblacin urbana puede afiliarse deliberadamente a varios t pos de
unidades sociales organizadas que exigen comunicaciones distintas
e incluso contradictorias entre s con los centros de poder nacional y
local, en calidad de ciudadano, trabajador, consumidor, padre, cre
yente, etc. Otra proporcin importante de la poblacin urbana tpi
ca, particularmente entre los estratos ms bajos carece por completo
de vnculos orgnicos deliberados y activos, en condiciones de urba
nizacin acelerada, es probable que el tamao relativo de esta parte
sea particularmente grande. En cierta medida, como sucede en las
unidades sociales rurales, la solidaridad horizontal se remplaza por
vnculos verticales y relaciones patrn-cliente, pero los sectores ms
marginados de la poblacin urbana tienen pocas posibilidades de
establecer tales vnculos, a menos que la competencia poltica haga
que los mecanismos de los partidos los busquen.
En las aglomeraciones urbanas de mayor tamao han aps recido
dos formas relativamente nuevas de solidaridad organizada. La pri
mera y ms difundida es la organizacin defensiva de los barrios
urbanos, que tiene especial importancia en los asentamientos perif
ricos cuyo origen se encuentra en los precaristas o en la apropiacin
organizada de terrenos, pero que aparece hasta en los suburbios de
clase media a medida que la expansin fsica de la zona urbana trans
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 169

forma la defensa de los intereses estrictamente locales y la disputa


por los servicios urbanos en cuestin de vital importancia para todas
las clases. La segunda son los clubes de migrantes urbanos, cuyos
miembros deben tener un determinado lugar de origen o una deter
minada afiliacin tribal. Ambos tipos de organizacin presentan a
la vez inconvenientes y ventajas para las autoridades nacionales que
procuran establecer vnculos positivos, desde el punto de vista del
desarrollo, con las unidades sociales primarias. Las organizaciones
vecinales constituyen canales potenciales para la ayuda propia asis
tida y para integrar los grupos marginados a la sociedad urbana y
por este motivo han recibido importante apoyo de diversos gobiernos
y de movimientos extraoficiales de desarrollo de la comunidad.
Sin embargo, en la medida en que son eficaces y autnomas, las
organizaciones locales obligan a las autoridades a destinar ms re
cursos a la infraestructura y a la vivienda urbanas de los que les ha
bran asignado en otras circunstancias, a distribuir tales recursos de
manera diferente entre las zonas urbanas, a pasar por alto las viola
ciones del derecho de propiedad cometidas por los precaristas y a
tolerar tipos de vivienda y modalidades de asentamiento que infrin
gen los reglamentos de construccin tradicionales y se encuentran
en pugna con las doctrinas de planificacin urbana. A menudo las
expectativas de las autoridades y de los grupos locales son abierta
mente contradictorias: las primeras esperan que la organizacin ate
ne los problemas presupuestarios municipales a travs de la ayuda
propia; los ltimos esperan que la organizacin ejerza eficaz presin
para obtener ms recursos del presupuesto municipal. En algunos
pases los clubes de migrantes urbanos desempean un importante
papel al disminuir la desorganizacin y ofrecer servicios sociales a
sus miembros. Asimismo, pueden contribuir mucho a modernizar
sus lugares de origen y su capacidad de hacer frente a los cambios
econmicos y sociales, lo que incluye, como es natural, una acentua
cin de la capacidad de resistir al Estado y de ejercer presin sobre
l para obtener respuestas favorables a sus exigencias. En su mayor
parte, ni las asociaciones de barrio ni los clubes de migrantes contri
buyen a la accin colectiva para resolver los problemas ms generales
del medio ambiente urbano. Las primeras a menudo son profunda
mente competitivas en sus relaciones con las autoridades pblicas y
suelen reconstituir en la ciudad los antagonismos y prejuicios carac
tersticos de las comunidades rurales. La cohesin del vecindario,
como la cohesin nacional, se logra ms fcilmente ante conflictos
con barrios limtrofes. En algunos pases, los clubes de migrantes
han estimulado tendencias separatistas, por el hecho de que en las
170 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACION

ciudades los migrantes estn simultneamente expuestos a la com


petencia con otros grupos tnicos y lingsticos y a las ideis de na
cionalismo cultural.
v) L a juventud y los movimientos juveniles. El lugar pedal que
ocupa la juventud en los procesos actuales de transformacin socie-
tal les ofrece diversos papeles potenciales distintos en las cambiantes
relaciones entre el centro de poder nadonal y las unidades sociales
dentro de sociedades predominantemente rurales:
Ante todo, la propensin de los jvenes a emigrar de pueblos y
zonas rurales a las ciudades es mucho mayor que la de otros grupos
de edades. Mientras ms instruccin formal hayan obtenido, ms
probable es que migren, y la posibilidad de continuar educndose es
una de las motivaciones ms importantes de la migracin. Como
consecuencia de ello, es probable que la localidad de origen pierda
capacidad de innovacin y de organizacin autnoma, por la conti
nua sangra de sus elementos ms dinmicos, y que se impongan
severas exigencias a la capacidad de absorcin de las ciudades. Los
problemas conexos, como el desempleo instruido y las presiones
ingobernables que se ejercen sobre el sector pblico para que ab
sorba a la juventud en la clase de empleos a que sta cree tener
derecho por su educacin, etc., son de sobra conocidos. Sin embar
go, parte de la juventud instruida vuelve a su pueblo o lugcr de ori
gen rural, o al menos sigue mantenindose en estrecho contacto con
esas localidades; en algunos pases la proporcin parece ser bastante
alta y el regreso o el contacto persistente no puede atribuirse exclu
sivamente a la imposibilidad de encontrar un lugar seguro en la es
tructura ocupacional urbana. En tales circunstancias, la capacidad
de esos jvenes de transmitir inquietudes a sus unidades sociales de
origen, de ejercer el liderazgo, de introducir nuevas formas de orga
nizacin y de desafiar las relaciones de poder preexistentes debera
ser bastante alta. En algunos pases, los conscriptos que regresan al
campo despus del servicio militar han asumido funciones cataliza
dores de la misma naturaleza. Si el Estado no est preparado para
aceptar la movilizacin rural autnoma, tales funciones de a juven
tud resultan sumamente molestas y es probable que terminen en
represin o a la larga en su abandono por la juventud el medio rural
9 " . . .el crecimiento acelerado del complejo formado por uniones tribales, or
ganizaciones de casta, confraternidades tnicas, asociaciones regionales y cofra
das religiosas que parece acom pasar a la urbanizcin en casi todos los Estados
nuevos . . . ha convertido a las principales ciudades de algunos de ellos Lagos,
Beirut, Bombay, Medan en calderas de tensin comunal. (Cliffoid Geerts,
The Integrative Revolution , Ed., O d Societies and New States, The Free
Press of Glencoe, Londres, 1963.)
PROBLEMAS DE COMtJNICACIN O PARTICIPACIN 171

poco propicio. En cambio, si el Estado concibe tal movilizacin


como parte de su estrategia de desarrollo, la juventud instruida de
origen rural puede considerarse un instrumento fundamental, aun
que difcil de controlar, lo que hace lgico estimular su regreso al
campo en mayor escala.
Segundo, las autoridades nacionales de muchos pases estn atra
yendo a grandes nmeros de jvenes instruidos, sobre todo de origen
urbano, para que participen en programas destinados a promover la
integracin nacional y el bienestar de los grupos locales, en respuesta
al deseo de los jvenes de obtener empleo que cumpla con algn
propsito. Esto puede hacerse a travs de empleo pagado en pro
gramas nacionales, como en el caso de los trabajadores de aldea de
la India. Tambin puede intentarse mediante reglamentos que obli
guen a los egresados universitarios a desempearse por algn tiempo
en zonas rurales del interior. Asimismo, puede intentarse haciendo
que los estudiantes participen en actividades de promocin y bienes
tar en aldeas y barrios de tugurios urbanos. Pero al parecer, la parti
cipacin de jvenes instruidos procedentes de las ciudades en pro
gramas de esta naturaleza rara vez produce resultados en el grupo
al cual van dirigidos, pese a que en definitiva puede ser til. Cuando
cuenta con auspicio oficial tiende a burocratizarse (el programa se
concibe principalmente como fuente de empleo en el sector pblico),
o a hacerse paternalista (los jvenes que participan creen tener dere
cho a dirigir y ayudar a la unidad social) o revolucionario (la
juventud participante estima que las estructuras de poder local son
incompatibles con sus propios valores y organiza una accin que va
ms all de las intenciones de los auspiciadores oficiales del progra
ma). En este ltimo caso, el programa normalmente tiene un fin
sbito y algunos de los participantes asumen la funcin que se ana
liza ms adelante,
Tercero, parte de la juventud instruida trata de actuar en forma
directa y autnoma para promover ciertas concepciones de las nece
sidades nacionales. Pese a que a menudo ste es el papel pblico
ms descollante que desempea la juventud, casi siempre los grupos
activistas en juego son minoras rivales muy pequeas capaces de
obtener el apoyo o la adhesin intermitentes de crculos juveniles
ms amplios.10 Los conceptos que los orientan emanan de ideologas
polticas existentes, y sus dirigentes no siempre son jvenes, pese a
10 Vase, en especial, el captulo sobre Ideologas y participacin en Aldo
E. Solari, Algunas reflexiones de la juventud latinoam ericana, Cuadernos del
Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social, Serie II, N 9 14,
Santiago de Chile, 1971.
172 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

que algunos grupos rechazan premeditadamente las influencia:s adul-


tas. Los grupos activistas incluyen partidarios del nacionalis:mo, del
neotradicionalismo y del liberalismo econmico, as como p:artidarios
de los cambios societales extremos. Todos se distinguen de os movi-
mientos predominantemente adultos por su mayor inclin;acin a
tomar literalmente los conceptos orientadores y a promoverlos nie
diante acciones directas que envuelven peligro personal. (En la prc-
tica, esto a menudo los lleva a asumir el papel de tropas de ehoque,
que los movimientos polticos ms grandes utilizan sin fiarse de
ellas.) Para los efectos del presente trabajo, la caracterstiica ms
importante de los grupos activistas comprometidos con los cambios
societales radicales es su aspiracin comn de ganar proslitos y mo-
vilizar a las unidades sociales ms postergadas los estratos urbanos
marginados, los trabajadores rurales y campesinos a veces utilizando
la tctica de la organizacin legal de masas, a veces a travfs de la
guerra de guerrillas o de tcticas terroristas urbanas. A menlido estos
esfuerzos han revelado que existe una distancia insalvable entre la
insistencia doctrinaria de los grupos juveniles militantes en la trans-
formacin rpida y violenta de la sociedad, y la preocupacin por sa
tisfacer exigencias prcticas limitadas y por obtener protecci:n pater-
nalista mostrada por los grupos sociales postergados que esos jvenes
han tratado de conducir.11 Sin embargo, se sabe que en alguno:is pocos
casos, despus de muchas frustraciones y derrotas, movimiefitos ini-
ciados por puados de jvenes militantes han logrado grande:;s trans-
formaciones societales. En trminos generales, lo ms pro'rabie es
que los movimientos de esta naturaleza sigan tratando de tomar
contacto con las unidades sociales postergadas, y que ello afecte en
forma intermitente pero a veces decisiva la evolucin de las relacio-
nes entre tales unidades y el centro de poder nacional.

d) M ovilidad espacial y los canales de comunicacin de m!asas


Las comunicaciones recibidas por la unidad social que responden a
intenciones deliberadas, sea del Estado movilizador, de movimientos
contramovilizadores o de lites locales, se acompaan de muchas
influencias y estmulos que no coinciden con ningn objetivo lgico,
pese a que tanto el Estado como los dems partidos procuran con
trolarlos y utilizarlos. El aislamiento en que se encuentran en la
actualidad la mayora de las localidades rurales es ms aparente que
real, pese a que tanto en ellas como en los asentamientos urbanos
11 JiDs A. Silva Michelena, The Illusion of Dem ocracy in Dependent Naticms,
the M T Press, Cambridge, Mass., 1971.
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 175

semisegregados de bajos ingresos se excluyen muchas de las comu


nicaciones que reciben los sectores ms modernos o integrados
de la poblacin, y las comunicaciones que efectivamente les llegan
no siempre obtienen respuestas anlogas. La movilidad espacial de
los habitantes rurales ha aumentado enormemente con la ampliacin
de los sistemas de carreteras y el abaratamiento de los transportes
pblicos, unidos a la creciente necesidad sentida de obtener ingresos
en dinero, educacin, servicio mdico, etc. Hoy en la localidad
rural tpica hay residentes que han trabajado en ciudades, en plan
taciones y minas lejanas, a menudo en pases extranjeros, o que
tienen parientes que lo hacen o que estudian en las ciudades. Se ha
comprobado que en asentamientos distantes se dispone de informa
cin bastante precisa sobre las posibilidades de trabajo para la mano
de obra migrante en el exterior. En muchas partes del mundo, las
luchas agrarias, los movimientos guerrilleros, los movimientos para
sofocar rebeliones y las guerras civiles han aumentado la movilidad
espacial. Millones de pobladores rurales han tenido que abandonar
sus hogares transitoria o permanentemente y encontrar medios de
subsistencia en ambientes extraos.
Al mismo tiempo, en la mayora de los pases el radiorreceptor de
transistores ha puesto a la poblacin rural en contacto inmediato
con los asuntos nacionales, conocimiento que antes slo les llegaba
lenta y muy parcialmente a travs de las lites locales, funcionarios,
maestros y migrantes que regresaban. El radiorreceptor de transistores
ha independizado casi la capacidad de recibir informacin del alfabe
tismo, en tanto que la televisin desempea una funcin anloga
respecto de la poblacin marginal urbana. Las clases de estmulos
recibidos proceden tanto del exterior como del interior de las fron
teras nacionales, particularmente en regiones del mundo en que
varios Estados comparten un idioma comn; los grupos rurales estn
expuestos a una gran variedad de llamamientos polticos y de consu
mo, por poco que puedan hacer al respecto.12
12 D e acuerdo con un estudio realizado ltimamente en Cear, uno de loa
estados rurales ms pobres del Nordeste brasileo, el radiorreceptor de transis
tores se est convirtiendo en objeto de uso corriente aun en las comunas ms
pobres y remotas, a la vez que una red de estaciones radiodifusoras pertene
cientes a grupos privados y a la Iglesia cubre el Estado y ofrece resmenes no
ticiosos e informacin poltica, adems de una variada e intensa publicidad
para nuevos bienes de consumo . Hoy los caminos y las lneas de autobuses lle
gan hasta los lugares ms remotos del Estado, y los autobuses rara vez tienen
asientos desocupados. (Paulo Elpidio de Meneses N eto y Belsen Paulson, A
Clase de Lideranfa do Cear: C onsiderares em Tom o do Comportamento Po
ltico Local , R evista de C iencias Sociais, Universidade Federal do Cear, 1, 1,
m PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

Lo que en realidad se absorbe de las comunicaciones y contactos


externos a travs de los viajes probablemente vara demasiado de
conformidad con factores locales culturales y de otra ndole como
para poder generalizar. Algunos grupos rurales y minoras urbanas
que han estado en estrecho contacto con la sociedad urbana mo
derna durante largo tiempo se han aferrado a sus propias formas
de vida con gran tenacidad, en tanto que otras se han transformado
o desintegrado despus de un tiempo de exposicin relativamente
corto. Puede suponerse que en muchsimos casos la aparen te apata
y conservatismo de las unidades sociales postergadas no emanan
de desconocimiento de las opciones ni de falta de inters, sino de la
carencia de medios que realmente permitan actuar de otra manera,
dadas las relaciones de poder locales y lo caractersticamente bajo
de los recursos econmicos. En tales circunstancias, quiz el cam
pesino tenga plena razn al sentir que cualquier cambio orientado
a la modernizacin econmica bien puede intensificar su explotacin
o hasta excluirlo del proceso productivo, y que cualquier intento
de su parte de participar en forma autnoma en la toma de deci
siones en el plano nacional o local entraara enormes riesgos para
su persona y para su familia, y muy pocas probabilidades de obtener
ventajas reales.

3. P osibles resultados y orientaciones del cambio en situaciones


LOCALES

La accin recproca entre el centro nacional y las unidades sociales


primarias, y entre las instituciones existentes y las creadas reciente
mente en el plano local puede dar varios resultados. Como es natural,
ninguno de ellos es definitivo y el resultado predominante en un mo
mento dado depende al menos en igual medida de lo que sucede en
el plano nacional o incluso internacional, que de factores ms locali
zados. La mayora de los resultados posibles ya se han mencionado
antes, pero quiz valga la pena recapitular en este punto, en especial
con referencia al medio rural:18
1970.) Podran citarse muchas observaciones anlogas acerca de otros lugares
predominantemente rurales del mundo.
13 Se ha propuesto la siguiente tipologa d "comunidades rurales segn opor
tunidades y motivaciones con el fin de evaluar los resultados probables. (Las
oportunidades se refieren a la disponibilidad de tierra, mano ae obri, capital
y mercados; la "motivacin a la proporcin de personas que se encuentran alta
m ente motivadas para utilizar tales recursos.)
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 175

i) Algunas fuentes adicionales de poder pueden concentrarse en


manos de las lites locales existentes. Es decir, puede ser que estas
lites atraigan y utilicen para sus propios fines hasta las actividades
del Estado, los movimientos polticos y las organizaciones de ayuda
recproca que tienen como objetivo declarado ampliar la participa
cin y redistribuir los ingresos.14
ii ) Las contralites locales o individuos agresivos que surgen de los
estratos ms bajos pueden lograr oportunidades de desafiar y rempla
zar a los antiguos tenedores del poder (por ejemplo, jefes locales de
partidos polticos, compradores de productos o prestamistas contra te
rratenientes tradicionales) sin que aumenten de manera importante
las oportunidades de la mayora.
iii) Los conflictos pueden conducir a la expulsin de anteriores lites
y a la obtencin de fuentes perdurables de accin autnoma tie
rras, derecho a sufragio, capacidad de organizacin, armas para
los grupos previamente subordinads.
iv) Los conflictos pueden llevar a que el centro nacional imponga
controles con el respaldo de fuerzas militares para mantener el
orden y proteger las relaciones de propiedad y poder existentes, y a
que se abandonen las iniciativas del centro tendientes a estimular los
cambios que favorecen el desarrollo.
v) El Estado tal vez imponga controles con el fin de neutralizar
todas las fuentes locales de poder que podran impedirle el avance
hacia un conjunto determinado de objetivos de desarrollo o cambio
societal.
vi) Los esfuerzos que realiza el Estado por estimular los cambios
O portunidades M otivacin
A lta B aja
Elevadas Desarrollo Inmigracin
econmico Colonizacin
Explotacin
B ajas Revolucin Estancamiento
Emigracin econmico
Innovacin
(J. Oscar Alers, Procesos de desarrollo socioeconmico: Un modelo analti
co , en Jos Matos Mar y otros, op. cit.)
14 . . . hay lugares de la India en que los hombres comunes virtualmente
no tienen posibilidades de participar efectivamente en el control en parte por
la ignorancia y pobreza generales, pero tambin porque los poderosos manejan
tantos hilos: casta, propiedad de la tierra, posicin como acreedores y patrones
polticos. En tales casos es posible que la institucin de la cooperacin ni si
quiera sea p ro gre sista... (Guy Hunter, The Adm inistration o f Agricultural
Developm ent: Lessons from India, Oxford University Press, Londres, 1970.)
176 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

en las localidades rurales (a travs de la reforma agraria, escuelas,


campaas de alfabetizacin, capacitacin de dirigentes, etc.) pueden
contribuir a desintegrar la unidad social rural-y a acelerar la migra
cin hacia las ciudades, si la situacin local es poco favora ble en lo
que toca a dotacin de recursos o persistencia de las relaciones de
poder, y si el sector ms joven y dinmico de la poblacin adquiere
confianza en su capacidad de hacer frente al medio ambiente urbano.
vi) La unidad social rural, o parte de ella, puede adquir:: la capa
cidad de participar en trminos razonablemente equitativos en la
economa y la sociedad nacionales. No hay duda de que esto es lo que
suele suceder en casos en que la combinacin de recursos, merca
dos, motivaciones, relaciones de poder y accin estatal es favorable.
Sin embargo, en la mayora de los pases tales casos slo abarcan
pequeas fracciones de la poblacin rural y slo excepcionalmente
las distintas unidades o comunidades sociales de una zona o, la
totalidad de una unidad social rural, est en condiciones de progre
sar a un ritmo comn. La disparidad inicial entre las unidades so
ciales y las familias en lo que toca a oportunidades y motivaciones,
junto con la escasez general de tierras y crdito, van diferenciando gra
dualmente los grupos capaces de emprender la etapa de explotacin
agrcola comercial exitosa y la participacin en asuntos pblicos,
de los grupos que aparecen ms desposedos e inseguros que intes.
Los resultados optativos antes enumerados se relacionan con dis
tintas pautas de cambio en las modalidades de asentamiento huma
no. Las modalidades antiguas suelen sobrevivir tenazmente porque
ofrecen a la unidad social en su conjunto o a una lite local, la po
sibilidad de defenderse contra fuerzas destructivas representadas por
la economa de mercado, las corrientes polticas nacionales y el Es
tado. Sin embargo, la propia lucha por la supervivencia da lugar a
importantes modificaciones de su sentido real. Al mismo tiempo,
sectores cada vez mayores de la poblacin configuran modalidades
de asentamiento y organizacin antes insignificantes, o totalmen
te nuevos.
Las modalidades ms antiguas incluyen las comunidades aldeanas
que en gran medida se bastan a s mismas; la propiedad agrcola
seorial; los grupos de agricultores mviles o nmadas dentro de
un sistema tribal; el pueblo pequeo que ejerce algunas funciones
administrativas y judiciales y proporciona servicios de comercializa
cin, artesanales y de esparcimiento al medio rural circundante; la
ciudad capital que concentra las funciones administrativas y comer
ciales superiores, que produce y vende artculos suntuarios y en la
que viven las clases ms privilegiadas. Los asentamientos especiali
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 177

zados de minas y plantaciones, pese a su organizacin econmica


moderna y su capacidad de generar conciencia de clase en su fuerza
de trabajo, tambin datan de largo tiempo en muchos pases,
Algunas modalidades que hoy adquieren importancia responden
en forma positiva a las tendencias de crecimiento econmico y a
las polticas de desarrollo. Ellas incluyen varios tipos nuevos de ciu
dad industrial (asiento de plantas siderrgicas o industrias petro
qumicas, complejos industriales que dependen de proyectos hidro
elctricos, centros de industrias livianas diversificadas); complejos
agroindustriales, pesquero-industriales y maderero-industriales, que
combinan la produccin primaria y secundaria en una empresa
integrada en tomo a un centro urbano; asentamientos de reforma
agraria, y asentamientos de colonizacin planificada en terrenos re
cientemente accesibles. Sin embargo, otras nuevas modalidades se
configuran por las tendencias en lo que toca a crecimiento acelerado
de la poblacin, movilidad espacial, marginalizacin y destintegra-
cin parcial de anteriores controles societales y formas de vida. Tales
tendencias, en sus distintas combinaciones, a menudo producen una
concentracin simultnea de parte de la poblacin en grandes aglo
meraciones, y la dispersin de otra parte de ella en unidades sociales
muy pequeas o en familias aisladas. Las modalidades incluyen:18
i) Asentamientos espontneos de precaristas en terrenos anterior
mente desocupados o marginales. En stos los asentados comn
mente se encuentran muy dispersos, las comunicaciones son defi
cientes y a menudo hay razones valederas para eludir el contacto
con los representantes del Estado. La falta de derechos claros sobre
la tierra, la inaccesibilidad de los mercados y servicios pblicos, y
las prcticas destructivas de desbroce y cultivo generalmente impi
den que estos asentamientos alcancen permanencia suficiente como
para establecer vnculos comunitarios fuertes o relaciones satisfacto
rias con la sociedad ms amplia.
ii) Agrupaciones formadas por las familias de trabajadores agreos
las mviles, carentes de tierras, que dependen del trabajo estacional
y viven en albergues improvisados a lo largo de las carreteras o en
la periferia de las ciudades. En este caso, la posibilidad de establecer-
vnculos comunitarios y relaciones de participacin con el sistema
poltico y administrativo nacional es igualmente dbil, pese a que
estos grupos son materialmente ms accesibles. Hasta la familia15
15 Para un anlisis ms detallado de estos patrones en relacin con Amri
ca Latina, vase E l cam bio social y la poltica de desarrollo social en Am rica'
Latina, publicacin de las Naciones Unidas, N * de Venta E.70.II.G .3, cap
tulos V I y V II.
178 PROBLEMAS DE COMUNICACIN 0 PARTICIPACIN

nuclear se hace frgil e irregular cuando es frecuente la migracin


en busca de trabajo.
ni) Agrupaciones de familias que viven en asentamientos irregu
lares en la periferia de las aglomeraciones urbanas ms grandes. Es
un grave error equiparar esta marginalidad ecolgica al fenmeno
ms amplio de la marginalizacin. Muchas familias que viven en
tales asentamientos no estn marginalizadas desde el punto de vista
de la ocupacin o la organizacin, y muchas familias que estn as
marginalizadas, no viven en asentamientos perifricos. Sin embargo,
las caractersticas ecolgicas de estos asentamientos su segregacin
parcial del resto de la ciudad, sus deficiencias en lo que toca a in
fraestructura urbana y las discrepancias entre sus soluciones; habita-
cionales y las normas urbanas modernas deben tener importan
tes consecuencias para el tipo de unidades sociales que aparezcan
y para las relaciones entre stas y la sociedad ms amplia.
iv) Asentamiento de refugiados. En muchas partes del mundo
han aparecido enormes asentamientos de refugiados, similares en
lo material a los analizados en el acpite anterior. Sus unidades so
ciales dependen caractersticamente de la distribucin de ayuda y no
tienen perspectivas inmediatas de reincorporarse a una estructura
econmica, social o poltica nacional. En algunos pocos casos tales
asentamientos han perdurado ms de una generacin.
Los fenmenos antes sealados, cuyas causas y caractersticas son
diferentes, tienen en comn el hecho de que sitan una proporcin
cada vez mayor de la poblacin, tanto urbana como rural, fuera del
control de las instituciones locales pre-existentes, sin que ello las
haga necesariamente ms fciles de controlar, movilizar y dotar de
servicios por las organizaciones e instituciones nacionales ms nuevas,
ni ms capaces de organizacin colectiva autnoma. Salvo la pri
mera de las modalidades mencionadas (los asentamientos de preca
ristas rurales), las nuevas agrupaciones se aproximan bastante a las
estructuras econmicas, polticas y administrativas modernas, y de
penden de ellas para su subsistencia ya sea a travs de empleos
ocasionales, de la ayuda que presta la poblacin ocupada regular
mente, o de subsidios pblicos. Son el blanco de diversos esfuerzos
de movilizacin, pero los resultados que se obtienen generalmente
son pobres. Como se dijo, en todo el mundo los grupos que se en
cuentran en los tramos inferiores del sistema de estratificacin son
los que tienen menos capacidad de organizarse formalmente, y no
es sorprendente que agrupaciones como las aqu descritas muestren
escasa cohesin y reaccionen poco ante llamamientos que van ms
all de sus necesidades prcticas inmediatas. Sin embargo, el hallar-
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 179

se expuestos directamente a fuerzas de cambio y su necesidad con


tinuada de encontrar nuevos arbitrios para sobrevivir seguramente
les muestran una perspectiva muy distinta a la que encaran los estra
tos inferiores de ambientes rurales ms tradicionales y estticos donde
es posible subsistir y lograr cierto grado de seguridad adoptando
sistemas bien conocidos de subsistencia y de relaciones con los que
ejercen el poder local.

4. T c tic a s o pta tiv a s a l a s q u e p u ed en r ec u r r ir l o s d ist in t o s


ACTORES SOCIETALES QUE MEDIAN ENTRE EL CENTRO NACIONAL Y
LA UNIDAD SOCIAL

Sera simplificar demasiado concebir un Estado que adopta ciertos


objetivos para controlar y movilizar las unidades sociales emanados
de sus objetivos reales de desarrollo e integracin nacional; que crea
ciertos instrumentos y distribuye los recursos en forma de alcanzar
los objetivos, y que encuentra una reaccin coherente, positiva o
negativa, en las unidades sociales interesadas. Desde ambos lados
las comunicaciones se canalizan a travs de intermediarios que tienen
objetivos propios. La unidad social (o subgrupos de ella) recibe
estmulos de la esfera nacional que entran en conflicto con los pro
psitos dominantes del Estado. En todos los niveles difieren las con
cepciones y percepciones de lo que est en juego que sustentan los
distintos actores (dirigentes polticos, planificadores, administradores,
fuerzas de seguridad, profesionales del sector social, movilizadores
oficiales y no oficiales de la comunidad, polticos locales, autorida
des tradicionales, magnates, voceros de grupos de intereses y miem
bros ordinarios de las unidades sociales), y es posible que los in
tentos manifiestos de promover un objetivo que se ha definido
encubra objetivos reales muy distintos. Asimismo, los que actan
por el Estado, por la unidad social y los intermediarios cambian
continuamente, y lo ms probable es que en una esfera dada, las
tcticas siempre estn atrasadas en relacin con los cambios que se
producen en otras esferas.
Sin embargo, para los efectos del presente trabajo, tal vez valga
la pena aceptar una excesiva simplificacin y formular dos pregun
tas: Primero, si se supone que los elementos dominantes del Estado
estn resueltos a ir en pos del desarrollo en una direccin concordante
con las premisas de valor y la interpretacin sistmica utilizada en
el presente estudio, cmo pueden abordar mejor los problemas lo
cales de creacin de instituciones, movilizacin, participacin, dis
tribucin equitativa de los recursos y control de calidad de los
180 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

servicios? Segundo, si se supone que para los fines del desarrollo es a


la vez legtimo y ventajoso que los grupos locales o unidades sociales
participen en la determinacin de su propio futuro y en la adapta
cin de las actividades del Estado a sus propias necesidades, cmo
pueden adquirir conocimiento de los problemas, suficiente solidari
dad y suficiente comunicacin con la sociedad ms amplia para
hacerlo?
Antes de analizar tcticas ms concretas es posible formular al
gunas proposiciones generales: i) tanto para el Estado como para la
unidad social quiz lo ms difcil del problema sea lograr un grado
razonable de armona entre sus propios valores, objetivos y tcticas
preferidas, y los de los intermediarios en que ambos deben apoyarse;
ii) la existencia de relaciones satisfactorias entre el Estado y la uni
dad social depende de que esta ltima acepte en grado razonable
la legitimidad del Estado y que tenga una conviccin razonable de
que es capaz de actuar como rbitro imparcial; y tambin de que
el Estado acepte en un grado razonable la legitimidad de la toma
de decisiones autnomas por parte de la unidad social y crea que las
, unidades sociales existentes son capaces de adoptar decisiones rea
listas y equitativas. En el mundo real, la aceptacin de tales propo
siciones por cada parte slo puede ser condicional y en circunstan
cias ampliamente prevalecientes, ninguna de las dos partes tendra
buenas razones para aceptarlas. Su eleccin de tcticas variara en
consonancia en lo anterior, mientras que la proporcin de conflicto
y coaccin se elevara al acentuarse la mutua desconfianza: iii) el
significado de las tcticas concretas depende de la naturaleza de las
partes que las utilizan y de las situaciones en que tales partes se
encuentran. Es intil recomendar tcticas deseables en abstracto.

a) T cticas que puede utilizar el Estado


El Estado puede elegir entre varios enfoques principales para lo
grar sus fines en el plano local y frente a las unidades sociales pri
marias. Algunos de ellos constituyen opciones incompatibles entre
s; otros pueden combinarse, y en cierta medida forman parte de
la mayora de las estrategias de desarrollo local. (En la prctica, la
decisin del Estado se encuentra en gran medida predeteraiinada
por el precedente y por sus fuentes de apoyo; la capacidad de op
tar por enfoques radicalmente nuevos se asocia a situaciones revolu
cionarias o crisis derivadas del fracaso de enfoques anteriores.)
i) Aplicacin de pautas y controles centrales detallados, supervi
sin perm anente del funcionam iento de las instituciones locales en
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 181

funcin de los objetivos que les han fijado las esferas centrales y
sanciones por incum plim iento. Este enfoque ha sido ampliamente
criticado por contraproducente. Lo ms probable es que el Estado
se encuentre en situacin de paralizar la iniciativa local, pero no de
promover el avance de las unidades sociales locales en la direccin
deseada, y ni siquiera de controlar el cumplimiento de sus propios
agentes.16 En la prctica, la proliferacin de controles impide que
el Estado promueva los objetivos que tienen prioridad, ya que las
autoridades centrales se ven obligadas a destinar tanto tiempo a los
problemas triviales como a los importantes, y ni siquiera logran
mantenerse al da de lo que sucede en el plano local. Sin embargo,
cuando ellas resuelven acelerar el ritmo del desarrollo de la moder
nizacin y de la integracin nacional, muchos Estados siguen este
camino porque no son capaces de concebir una alternativa mejor y
porque desconfan justificadamente de las instituciones locales exis
tentes y de los que ejercen el poder local. Tal vez, un alto grado de
centralizacin cualesquiera sean sus inconvenientes parezca el
nico sistema viable para lograr una distribucin equitativa de los
servicios pblicos y de las inversiones localizadas.
ii) Introduccin de instituciones y servicios modernos por las
lites locales. Se puede adoptar deliberadamente un enfoque de esta
naturaleza partiendo del supuesto de que la mejor manera de pro
mover el desarrollo econmico y la modernizacin ser estimular a
los elementos locales ms dinmicos, cualquiera sea el costo en
trminos de justicia social. Tambin puede llegarse a l sin una
decisin deliberada: la identidad de intereses entre los que ejercen el
poder en el plano nacional y en la esfera local puede ser estrecha que
simplemente no se conciba la posibilidad de una alternativa; o tal
vez los dirigentes nacionales no tengan una idea clara acerca de los
conflictos de intereses dentro de grupos locales ni sobre la capaci
dad de las lites locales de captar para sus propios fines institucio
nes democrticas y servicios de utilidad pblica financiados por
el sector pblico. Este enfoque puede justificarse en determinadas
circunstancias como la opcin menos insatisfactoria, si se adopta
con pleno conocimiento de sus repercusiones y en combinacin con
16 Se puede tratar de modificar este estado de cosas [el monopolio del
control y de las utilidades que producen las cooperativas por los agricultores
importantes y por los magnates de la aldea] a travs de la introduccin de
fuertes controles burocrticos.. . Sin embargo, en definitiva se obtendr ms
de lo peor y no de lo mejor de ambos mundos. E l elemento burocrtico lleva
consigo su propia rigidez caracterstica.. . De hecho, no impide que dominen
los poderosos, aunque pued reducir su eficiencia al interferir. (Guy Hunter,
op. c it ) .
182 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

un sistema de incentivos encaminado a armonizar en medida tole


rable los intereses y el comportamiento de las lites con los objeti
vos nacionales. Por cierto que tales lites varan mucho, y en muchos
casos constituyen la mejor esperanza de asegurar rpidos aumentos
de la produccin y el vigoroso ingreso del grupo local en la. econo
ma de mercado. En situaciones caractersticas de escasez general de
recursos, de grandes ventajas obtenibles a travs del acceso prefe
rente a los servicios que presta el Estado y de pautas de crecimiento
econmico que favorecen desigualdades cada vez mayores es poco
probable que enfoques basados en las lites locales conduzcan a una
participacin democrtica en los asuntos locales y a una eventual
equidad en la distribucin de los ingresos y de las oportunidades.
iii) Program as de capacitacin para dirigentes locales, basados en
el supuesto de que l liderazgo puede inculcarse como una destreza
tcnica. Comnmente limita la eficacia de este enfoque la incom
patibilidad entre la clase de liderzago previsto y la situacin local,
y entre las motivaciones de los dirigentes capacitados y las ex
pectativas de los patrocinadores.17
iv) U tilizacin de filiales locales de partidos polticos con direc
cin nacional u organizaciones de grupos de intereses como los sin
dicatos cam pesinos para controlar o contrapesar a los agentes buro
crticos directos del E stado y a las lites loccdes. La eficacia de este
enfoque depende de la capacidad que tenga el movimiento nacional
de mantener una red de filiales locales que no caigan bajo el do
minio de agentes locales del Estado o de las lites locales, no rem
placen a los agentes del Estado ni generen conflictos demasiado
17 El criterio para seleccionar dirigentes potenciales con vistas a su capacita
cin se basa en la mayora de los casos en una serie de hiptesis sobre la na
turaleza bsica del hombre, y en sus motivos para asociarse con los dems
suele suponerse que- los lderes son motivados por el altruismo, la conciencia
social o la preocupacin por sus congneres. Los trabajadores locales de los
organismos tcnicos han considerado que los lderes podran arreglrselas en
alguna forma para poner los intereses de la comunidad o del grupo por sobre
sus intereses personales o familiares. Los lderes que actan motivadas por el
deseo de 'avanzar', son considerados malos elementos por los tcnicos..
Queramos o no reconocerlo en esas organizaciones las metas personales mani
fiestas de los lderes y los miembros, constituyen una fuerza poderosa. La com
petencia entre los lderes puede destruirlas y as ocune a veces . (Lawrence B.
Moore, " L a problemtica de la participacin social en el desarrollo , trabajo
presentado al Seminario sobre programacin social para el desarrollo y la for
macin integral de la infancia y la juventud, organizado por el Instituto Lati
noamericano de Planificacin Econmica y Social ( ilpe s ) y el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia ( unicef ), y realizado en Santiago de Chile
en octubre de 1971.)
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 183

costosos con otros centros de poder locales. Como se seal antes,


pocos movimientos polticos nacionales poseen suficiente coherencia
orgnica e ideolgica como para desempear este difcil papel en
el plano local.
v) M ovilizacin deliberada de los grupos m s postergados o m s
dispuestos a rechazar las m odalidades existentes (cam pesinos sin
tierra y trabajadores rurales, estratos urbanos marginados, juventud),
com batir la burocratizacin (tanto de los partidos como del meca
nismo estatal) y derribar las estructuras de poder locales. Cabe es
perar que el Estado slo recurra a tcticas de esta naturaleza en
circunstancias muy excepcionales, particularmente despus de una
revolucin, cuando tanto la burocracia existente como las lites lo
cales constituyen enemigos declarados del orden nuevo. A veces su
cede que las aplica inadvertidamente, cuando campaas de movili
zacin con objetivos restringidos producen resultados inesperados.
Sin embargo, en China la Gran Revolucin Cultural ha demostrado
que un liderazgo nacional establecido que para lograr sus propsitos
en el plano local se apoyaba anteriormente en un mecanismo de par
tido disciplinado, puede emprender este camino con plena concien
cia de su costo en trminos de desorganizacin societal y produccin
perdida, si est convencido de que el dominio del partido y de la
burocracia son incompatibles con el estilo de desarrollo que prefiere.
vi) L a inculcacin de nuevos valores, cam bio de m entalidad
dentro de las unidades sociales, a travs de las exhortadnes de los
dirigentes polticos o religiosos, del uso intensivo de los medios de
informacin, del sistem a educativo, de los agentes locales de cambio,
etc. Este enfoque es compatible con cualquiera de los antes descri
tos, pero hace hincapi en aspectos diferentes: subraya los valores
y el comportamiento ms que el manejo de organizaciones, institu
ciones y relaciones de poder. En principio, debera constituir un ele
mento esencial en cualquier estrategia encaminada a establecer
relaciones ms sanas entre el centro nacional y las unidades sociales,
pero su aplicacin prctica tiende a ser superficial y pasa por alto las
bases reales de las actitudes que se desea cambiar.18
18 Una de las seales ms frecuentes de que no se ha logrado conceptualizar
adecuadamente los problemas del desarrollo es la medida en que se dedican recur
sos escasos a exhortar a la gente a hacer cosas. N o hay duda de que es preciso efec
tivamente estimular a la gente a probar cosas nuevas e informarla de las nuevas,
oportunidades; el radiorreceptor y las reuniones pblicas son poderosos instrumenr
tos de cambio, y los funcionarios de distrito, los funcionarios agrcolas.. . , etc., el1
abultado ejrcito de agentes de cambio que son la parte ms cara del esfuerzo de
desarrollo en todos los pases en desarrollo, se ven obligados a dedicar gran parte
d e su tiempo a pronunciar discursos, ante mucho o poco pblico. Pero no hay
184 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

vii) Reubicacin y concentracin de la poblacin y fortalecim ien


to de los m ecanism os de com unicacin, servicio y control. Se ha
sugerido que algunos de los patrones de asentamiento preexistentes
as como de los ms nuevos entorpecen la comunicacin entre el
centro y la unidad social, y adems obstaculizan el desarrollo de ins
tituciones y organizaciones comunitarias. En realidad, a menudo
esto se ha hecho deliberadamente: los terratenientes han preerido
mantener a sus trabajadores lo ms aislados posible de influencias
extemas y a veces entre s, los pequeos agricultores y precaristas se
han diseminado para evitar exacciones por parte de los terratenientes
y de los agentes locales del Estado, y los que se han asentado en
barrios de tugurios urbanos han encontrado grandes ventajas en su
inaccesibilidad a los recaudadores de alquileres y de impuestos y a
los que velan por el cumplimiento de las ordenanzas de construc
cin. Las polticas pblicas para la transferencia de poblacin y su
concentracin en ncleos de ms fcil acceso y control son tan anti
guas como los Estados organizados, y se sigue recurriendo a ellas
por diversos motivos y en combinacin con cualquiera de las de
ms tcticas antes mencionadas. Por lo general abarcan una com
binacin de incentivos (viviendas, escuelas, suministros de aga, elec
trificacin, etc.) para que la poblacin rural se concentre en ncleos
ms grandes, y de mejoramiento de los caminos, comunicaciones y
servicios esenciales, de modo que la poblacin de una periferia rural
dispersa o establecida en villorrios sea accesible desde un centro
administrativo, de comercializacin y de servicios. Por otra parte, en
los ltimos tiempos uno de los principales objetivos de la poltica
estatal ha sido en muchos casos el de,dificultar los movimientos
guerrilleros revolucionarios para que movilicen a la poblacin rural
u obtengan suministros de ella; con este fin se ha recurrido sistem
ticamente a la concentracin o erradicacin obligatoria de la pobla-
duda de que los medios a menudo se convierten en un fin en s: se insta a las
personas a trabajar ms en aras de la unidad nacional o el progreso cuando
no parece haber un motivo individual para hacerlo; se les dice que olviden sus
diferencias cuando tales diferencias se relacionan con recursos escasos la tie
rra , por ejemplo que el gobierno no puede hacer abundantes; se les exhorta
a cambiar sus costumbres o sus ideas porque sera valioso para otro que lo hi
cieran (tal vez esto los beneficie indirectamente pero las ideas habitudes son
precisamente las que resultan de nuestras experiencias directas y se nutren de
ellas). . . . E n el fondo, toda esta actitud mental no equivale tanto a no ir
m s all de la economa , sino a no partir de un anlisis de las fuerzas sociales
que determinan cul es l comportamiento que debe cambiarse. (Coln Leys
y Peter Marris, Planning and Development , en Dudley Seers y Leonard Joy,
JEd. Developm ent ixi a D ivided W orld, Penguin Books, 1971.)
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 185

cin de las zonas menos controlables. En la ciudades en cambio, las


dificultades para ejercer control y prestar servicios derivan de la den
sidad y no de la dispersin de los asentamientos. Las polticas que
se aplican ai este caso incluyen el traslado de la poblacin de zonas
no adecuadas para el asentamiento humano o necesarias para otros
fines (industrias, centros comerciales, etc.); la apertura de los tugu
rios y de los asentamientos irregulares a travs de la construccin de
calles, provisin de infraestructura urbana y establecimiento de ofi
cinas locales de los organismos estatales, y diversas clases de progra
mas pblicos de vivienda. En principio, las polticas encaminadas
a mejorar las comunicaciones entre el centro nacional y las unidades
sociales no pueden pasar por alto la necesidad de cambiar las moda
lidades de asentamiento de las unidades sociales para hacerlas ms
accesibles. En la prctica, lo ms probable es que ste sea un campo
polmico ya que las unidades sociales pueden tener buenas razones
para dudar de las ventajas de la clase de reasentamiento que se les
trata de imponer, a menos que tengan una participacin efectiva en
la formulacin de las polticas.
viii) M ovilizacin de las unidades sociales en contra de enemigos
sim blicos (E stados vecinos, los im perialistas, las oligarquas, grupos
subversivos, m inoras tnicas, etc.). Esta es una de las tcticas ms
antiguas de las autoridades nacionales que desean promover la inte
gracin nacional y debilitar las lealtades locales, y evidentemente an
puede utilizarse en mltiples formas y con metas que cambian con
tinuamente. El hecho de que cualquier estilo de desarrollo preferido
confronta enemigos reales tanto intemos como extemos significa que
exige tcticas para debilitarlos o neutralizarlos; en determinados ca
sos, es probable que hasta los dirigentes nacionales que se ocupan
de movilizar a las unidades sociales confundan el verdadero proble
ma y el papel unificador del enemigo.
ix) U tilizacin del presupuesto nacional como medio de controlar,
recompensar y castigar a las unidades sociales, m antenindolas de
pendientes del centro y en pugna entre s, a travs de donaciones
de asistencia y asignaciones para obras pblicas. Esta tctica emer
ge de manera natural por el monopolio que ejerce el centro sobre la
mayora de las fuentes de ingresos pblicos y por la aguda necesidad
que siente la mayora de las unidades sociales de contar con servicios
pblicos y fuentes de empleo. Si el centro nacional tiene una pol
tica coherente y sus ingresos son relativamente adecuados, el empleo
atinado de esta tctica puede ser bastante eficaz para producir cam
bios locales. De lo contrario, lo ms probable es que el centro se
vea abramado por las exigencias competitivas de las unidades soda
186 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

les, expresadas a travs de canales polticos, y que no pueda aplicar


criterios coherentes para satisfacerlas o rechazarlas.

b) T cticas a que pueden recurrir las unidades socides


Los mtodos de que disponen las unidades sociales para hacer frente
a centros de poder superiores se han sugerido en relacin con distin
tos aspectos. Pueden recapitularse de la siguiente manera, en orden
ascendente de participacin en la sociedad nacional.
i) Retraim iento, no cooperacin, negativa a dar inform acin a los
agentes del E stado. Parte importante de la poblacin mundial an
utiliza esta tctica, a falta de otra mejor. Pero para poder hacer
uso de ella de manera sistemtica es preciso que la unidad social
tenga el dominio de sus propias fuentes de subsistencia, de modo
que pueda sobrevivir con un mnimo de contactos con la sociedad
ms amplia. La capacidad de hacer esto ltimo es cada da ms es
casa, de modo que en la actualidad esta tctica se manifiesta ms a
menudo como un componente persistente pero subordinado en las
negociaciones de las unidades sociales postergadas con los agentes
del Estado y con los que ejercen el poder local.
ii) Evasin de problem as locdes inabordables, por lo general a tra
vs de la m igracin de una parte de la unidad socid a los centros
urbanos m s grandes. A menudo se ha hecho hincapi en la fun
cin que desempea la migracin como vlvula de escape para el
descontento rural. En algunas circunstancias esto puede desembo
car en la desintegracin o estancamiento de la unidad social; en
otras, puede ser una futura fuente de fuerza, a travs de las remesas
que envan los migrantes y a travs de la capacidad de negociacin
adquirida por los migrantes en sus contactos con la sociedad ms
amplia.
iii) Apoyo en vnculos persondes y paternalistas con personas que
ocupan cargos m s altos en las estructuras de poder nacionales o lo
cd es, a cam bio de sum isin y favores recprocos. A medida que se
ampla el papel que desempea el Estado en el plano local, esta
bsqueda de proteccin se traslada del magnate local al Estado
mismo, personificado por el funcionario de mayor jerarqua al que
pueda lograr acceso la unidad social o la persona. La promesa de
dar el voto a cambio de ayuda remplaza en parte las antiguas ofer
tas de servicio personales o productos.
iv) L a violencia como medio de presentar dem andas d E stado.
Aparece cuando se ha adquirido conciencia de la posibilidad de in
fluir en el Estado, pero las organizaciones de grupos de intereses y
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 187

los organismos que median entre la unidad social y el Estado siguen


siendo rudimentarios o ineficaces. Se parte de la base de que, el
Estado, si lo desea, puede proporcionar alimentacin, vivienda, em
pleo, tierra o precios estables para los productos bsicos. Si no lo-
hace, su mecanismo represivo no inspira gran temor, quiz se recu
rra a manifestaciones de masas, apropiacin de tierras, ocupacin de
edificios pblicos y destruccin de bienes (particularmente de equi
po de transportes pblicos) a fin de aguijonear al Estado para que
adopte medidas favorables y lograr que se otorgue mayor prioridad
a la satisfaccin de las necesidades del grupo que incurre en la vio
lencia. A medida que avanza la urbanizacin, esta tctica se hace
cada vez ms eficaz pese a que por su naturaleza y debido a que sus
manifestaciones son semiespontneas los participantes nunca pue
den saber con certeza hasta dnde pueden llegar sin peligro. Diversos
estudios han sealado que los brotes violentos de los estratos margi
nales urbanos cuando no se aplastan por la fuerza, han tenido por
resultado principal algunos beneficios limitados para ellos, y la sen
sacin de haber realizado algo, y que a continuacin ha disminuido
la politizacin. Lo mismo parece aplicarse a los movimientos cam
pesinos que han tenido xito.
v) Fortalecim iento y adaptacin de las instituciones tribales o co
m unitarias preexistentes a los nuevos objetivos. Como es natural^
para hacer uso de esta tctica es necesario que existan previamente
formas locales de solidaridad y participacin en que haya tomado
parte la mayora. Parecera que sta es la excepcin ms que la re
gla, pero en muchas partes del mundo esas instituciones locales han
conservado suficiente vigor como para constituir una importante li
mitacin a las opciones locales abiertas al Estado. Sin embargo, aun
en estos casos su adaptabilidad a nuevos objetivos comnmente se-
encuentra limitada por su exigencia de un alto grado de conformis
mo interno y de resistencia a las innovaciones por parte de sus
miembros; por su exclusividad frente a la creciente movilidad espa
cial de la poblacin, que impide a los recin llegado obtener dere
chos de participacin, y por su identificacin con ciertas formas de
produccin e intercambio hasta el punto de que tal vez la sola intro
duccin de nuevos cultivos o nuevas relaciones de mercado baste
para destruirlas.
vi) Organizacin de sistem as cooperativos de produccin, crdito,
com ercializacin, construccin y conservacin de obras pblicas. Para
que se pueda utilizar esta tctica tiene que haber tradiciones, coo
perativas, conciencia de que el inters comn es ms importante que
las divisiones de clases u otras divisiones de ndole local, un grado
188 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

mnimo de instruccin y cierto apoyo legal, tcnico y material (sin


dominio burocrtico) del Estado. Si se renen estos requisitos, para
lograr que la accin cooperativa local tenga xito tal vez haya que
rechazar razonadamente la dependencia del Estado, lo que a ste
tal vez le cueste ms tolerar que la violencia ocasional como medio
de presentar demandas.19
vii) Organizacin de grupos de intereses para la negociacin co
lectiva, con el respaldo de am enazas de huelgas, boicot, etc. En la
medida en que haya intereses econmicos diferentes y distintas rela
ciones con la produccin, tal organizacin es un elemento esencial
del cambio para el desarrollo. En prrafos anteriores del presente
captulo se han sealado dos dificultades principales: la muy distin
ta capacidad de organizacin efectiva de las diversas clases o grupos
existentes en las sociedades que aqu se consideran y la convergencia
de las exigencias que plantean al Estado grupos de intereses organi
zados, a medida que aqul procura desempear un papel directivo
tanto en la produccin y la comercializacin, como en la provisin
de servicios.
viii) Adm inistracin de las industrias y otras em presas econmicas
por los trabajadores (autogestin ). Las unidades sociales difcilmen
te podrn recurrir a esta tctica en escala importante mientras el
centro nacional no busque alternativas a las relaciones de produc
cin capitalistas. En ese punto, surge como una posibilidad atra
yente de participacin en vez de la planificacin estatal centralizada.
19 Un estudio reciente sobre una comunidad rural peruana ilustra la transi
cin de la dependencia a una accin cooperativa que confa en sus propias
fuerzas. Se cita a uno de los dirigentes comunales, quien expres que: Durante
un periodo de quince aos enviamos a Lima delegacin tras delegacin para que
tratasen de conseguir que el gobierno nos proporcionara el material y el conoci
miento tcnico que necesitbamos para llevar adelante el proyecto. sta fue una
experiencia frustradora, pues continuamente se nos hacan promesas que nunca se
cumplan. Adems, cuando regresbamos a la comunidad sin haber conseguido
nada, haba- quienes decan que gastbamos el dinero para divertimos en Lima. Fi
nalmente despus de quince largos aos, el gobierno nos proporcion el material y
nos asign los ingenieros que necesitbamos para poder completar el proyecto. En
tonces nos pusimos a calcular cunto nos haban costado los viajes a Lima du
rante tantos aos, y camos en la cuenta de que habramos ejecutado el trabajo
mucho ms rpidamente y a un costo menor si hubisemos comprado los ma
teriales y contratado los ingenieros por nuestra propia cuenta . A raz de esta
leccin ja comunidad cambi de poltica y desde entonces adquiere sus propios
materiales y contrata sus propios tcnicos de acuerdo con las necesidades. (Wil-
liam F. Whyte, Dos comunidades serranas , en Jos Matos Mar y otros, op.
c it.) Por desgracia, muy pocas unidades sociales rurales han aprendido esta lec
cin, o habran dispuesto de los recursos necesarios para proceder si efectivamente
la hubiesen aprendido.
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 189

Las principales dificultades, que an no han logrado superarse de


manera convincente en los pocos pases que han incorporado la au
togestin a la poltica nacional son: a) la contradiccin con el im
pulso probablemente ineludible del Estado de controlar la economa,
y b) la gran diferencia en lo que toca a capacidad de organizacin y
de productividad de los trabajadores en diferentes empresas y secto
res de la economa, lo que permite a los fuertes aumentar su parti
cipacin en los frutos del desarrollo a expensas del Estado y tambin
del resto de la poblacin.
ix) Participacin en la poltica electoral nacional; eleccin entre
movimientos y candidatos basada en la evaluacin de sus program as
y de su capacidad de realizarlos. Esto exige, en grado razonable,
a) Capacidad de las unidades sociales primarias de sumar sus aspi
raciones y actuar colectivamente como clase o grupo de intereses y
no como competidores localizados en pos de favores polticos; b) Aper
tura y competitividad del sistema poltico nacional, para que los,
distintos movimientos polticos puedan ofrecer opciones reales; c) Co
hesin ideolgica y apreciacin realista de la capacidad nacional en
los movimientos polticos; d) Confianza compartida en la posibilidad
de resolver los problemas de asignacin de recursos mediante proce
dimientos democrticos; e) Mecanismos electorales suficientemente
seguros contra la manipulacin por los que ejercen el poder en el
plano local o nacional. Aunque algunos de estos requisitos se cum
plan mal, o no se cumplan, las elecciones nacionales pueden permi
tir que las unidades sociales postergadas llamen la atencin sobre
sus necesidades y obliguen a reordenar las prioridades nacionales. Sin
embargo, en circunstancias tpicas de escasez y distribucin muy
desigual de los recursos; de fuerte competencia por obtener empleos,
educacin y subsidios del centro a las localidades, y de intereses crea
dos entronizados tanto en el plano local como en el nacional, es
difcil para los movimientos polticos basados en el apoyo de las
masas evitar la trampa populista: aumento progresivo de las prome
sas de contenido social, unido a una evasin de las realidades del
poder que impiden cumplir con facilidad hasta las promesas ms
moderadas. Por otra parte, cuando la rivalidad poltica se plantea
en tales circunstancias, todos los problemas tienden a politizarse; los
partidos no pueden darse el lujo de concordar ni siquiera respecto
del significado y validez de los indicadores estadsticos bsicos; se
tachan de inadmisibles las motivaciones de todas las decisiones ad
ministrativas y se dejan al elector o a la unidad social muy pocas posi
bilidades de decisin racional sobre problemas inteligibles.
x) Participacin en la poltica nacional con l objeto de obtener
190 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

la transform acin revolucionaria de la sociedad. Una unidad social


puede llegar a adquirir tal conviccin de que sus aspiraciones son
totalmente incompatibles con el lugar que ocupa en el orden socie-
tal, que colectivamente concibe como nica solucin la accin revo
lucionaria que lleve a la construccin de una nueva sociedad. Esta
eleccin slo puede ser clara y perdurable en circunstancias excep
cionales, que dependen muy poco de las unidades sociales ms pos
tergadas. Aun en marcos urbanos estas unidades normalmente se
interesan ms por las relaciones de poder y posibilidades de subsis
tencia en el plano local que por lo que sucede en el plano nacional.
El deseo de los idelogos de fomentar una concientizacin revolu
cionaria perdurable a travs del tipo de confrontacin sobre exigencias
inmediatas que en pginas anteriores se denomin violencia como
medio de presentar demandas, generalmente se ha visto frustrado.
Si el liderazgo revolucionario se traduce en la satisfaccin de las
exigencias inmediatas, la posicin revolucionaria tiende a verse rem
plazada por una posicin defensiva. Si, como sucede con mayor
frecuencia, acarrea represin, es probable que la unidad social se
retraiga en una aparente apata. Por otra parte, los movimientos
polticos rivales qu solicitan al apoyo de tales unidades sociales
suelen inculcar la impresin general de que la revolucin es desea
ble, sin ayudar a las unidades sociales a captar su contenido y reper
cusiones. En un marco nacional dado, es posible que la mayora de
los movimientos polticos rivales sostengan que son revoluciona
rios; la revolucin puede promoverse como consigna populista,
como atributo de una poltica de desarrollo oficial, como tctica para
apoderarse del poder o como estrategia para lograr la transformacin
societal completa.

5. Algunas conclusiones

El anlisis anterior apunta a la conclusin de que las relaciones en


tre los centros de poder nacional y las unidades sociales primarias
son de por s conflictivas, varan constantemente, abundan en mu
tuas malas inteligencias y tambin en legtima desconfianza las
intenciones y capacidad de la otra parte. Todas las expectativas de
llegar a prescripciones uniformes para establecer relaciones armonio
sas revela cierta incomprensin de la naturaleza del problema. Los
conflictos de intereses, las escaseces de recursos y los procesos de
crecimiento que contribuyen a acentuar las desigualdades no pueden
descartarse ni superarse por el simple expediente de crear institu
ciones y canales de comunicacin que funcionen mejor.
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 191

En realidad la formulacin de principios vlidos para la bsqueda


de relaciones ms satisfactorias entre el centro nacional y las unida
des sociales depende de que se defina al mismo tiempo el estilo de
desarrollo que se persigue. Si cabe suponer que el estilo de desarrollo
preferido incluye como un valor central y no como instrumento
que se maneje desde el centro la participacin organizada y auto-
determinada en alto grado de la mayor parte o la totalidad de la
poblacin, es posible postular los principios siguientes, que deberan
ser tan vlidos para los contraplanificadores extraoficiales como
para los dirigentes y planificadores oficiales:
i) Las polticas y medidas tendientes a crear instituciones que
hacen a las relaciones entre el Estado y las unidades sociales prima
rias, deberan partir de una interpretacin bien fundamentada de
la naturaleza y funciones que desempean las unidades sociales exis
tentes, las estructuras de poder locales, los intermediarios y las insti
tuciones que utiliza el Estado para comunicarse con las unidades
sociales.
ii) No hay que dar por descontado que las unidades sociales pos
tergadas puedan o deban integrarse al orden social y econmico
existente, que probablemente ser de por s incompatible con tal
integracin. Por tanto, la participacin e integracin autnticas slo
pueden avanzar al mismo paso que la transformacin de la sociedad
y de la economa nacionales.
iii) Imitar instituciones y tcnicas de organizacin extranjeras es
legtimo e inevitable; ningn pas puede pretender crear soluciones
totalmente originales. Sin embargo, esa imitacin debera regirse
por la bsqueda deliberada de instituciones y tcnicas compatibles
con el estilo de desarrollo preferido y con la naturaleza de las uni
dades sociales existentes, y no por ofertas externas de asistencia y
asesoramiento. La imitacin fragmentaria y los proyectos pilotos
basados en la asistencia externa probablemente contribuirn ms
a eludir que a resolver los principales problemas.
iv) Los administradores y planificadores deberan luchar contra la
hiptesis, propia de la funcin que desempean, de que las unidades
sociales o el pueblo son objetos que pueden manipular en vista de
su mayor racionalidad.20 A menudo las unidades sociales tienen razo
nes valederas, basadas en la experiencia, para esperar que la sumisin
20 Los planificadores . . . tendan a concebir al pueblo como el nico
sujeto apropiado tanto de sus propias intervenciones como de los estudios rela
cionados con esas intervenciones; no les era fcil concebir que el pueblo y
ellos mismos formaban de un solo sistema que podra investigarse. . . . Aunque
es probable que para la mayora de la gente resulte desagradable pensar en s
192 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN

a las pautas fijadas por el centro resulten desastrosas para ellas. En


muchas circunstancias, quiz sea inevitable que el Estado adopte
polticas que tendrn consecuencias destructivas y sern resistidas
por muchas unidades sociales, pero debera estar preparado para ex
plicar francamente tales polticas, a prestar seria atencin a las ob
jeciones planteadas contra ellas y a aceptar que los esfuerzos de las
unidades sociales por modificarlas o eludirlas son legtimos. Las
autoridades pblicas deberan resistir la tentacin de prometer ms
de lo que pueden realizar y de negarse a reconocer consecuencias ne
gativas de su accin cuya existencia conocen, pese a que sera utpico
esperar aun de las autoridades ms responsables, que lo hagan con
secuentemente.
v) Pese a que la participacin popular se define como un com
ponente central del estilo preferido de desarrollo, no es realista con
cebir como objetivo la maximizacin de tal participacin en lo que
toca a todos los problemas y en todo momento. En pocas de trans
formacin societal rpida la exigencia de lograr tal participacin
puede ser muy insistente y abarcar una gama muy amplia de pro
blemas. En otros momentos, la mayora de las relaciones entre el
Estado y la unidad social quiz se hagan rutinarias, y tal vez se jus
tifique que cada uno deje al otro un amplio margen de decisin dis
crecional. En casi todas las sociedades nacionales de hoy estn lo
grando o no una mejor integracin se ampla el espectro de las
intervenciones estatales y de los problemas que, a juicio de sectores
importantes de la poblacin, afectan sus intereses o sus valores. Sin
embargo, la capacidad del Estado y las unidades sociales de recibir
y evaluar las comunicaciones tiene lmites. Si la participacin se
ampla demasiado, quiz se diluya la posibilidad de accin eficaz en
interminables reuniones, plebiscitos y encuestas de opinin.
vi) Para acercarse a los principios antes sealados hay que mejo
rar mucho la informacin sobre situaciones y unidades sociales lo
cales, y an ms la voluntad del Estado y de las propias unidades
sociales de utilizar tal informacin para adoptar decisiones sobre
bases ms racionales. La necesidad del Estado de contar con infor
macin local ms completa, y el uso inadecuado que la mayora de
las autoridades nacionales hace de la informacin local a su alcance,
misma como sujetos de estudio, tal vez esto sea especialmente peligroso para
quienes, como los planificadores, ejercen el poder en gran parte sobre la base
de la autoridad emanada de su funcin de expertos tcnicos. Este fundamen
to de su autoridad tiende a aminorarse si se concibe al tcnico como un actor
ms en el escenario social, con sus propios intereses, convicciones, tendencias.
(Lisa Peattie, The Social Anthropologist in Planning , Journal of the American
Institute of Planners, julio de 1967.)
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 193

se han analizado con frecuencia. Sin embargo, hay que destacar


igualmente que la recopilacin y anlisis de la informacin son ins
trumentos de gran utilidad potencial para que la unidad social se
conozca a s misma, y constituyen armas importantes en sus rela
ciones con los agentes del Estado.
VI. Entre la idea y la realidad: notas sobre la
ejecucin de planes

E ste trabajo no tiene la pretensin de ser un manual sobre la forma


de llevar los planes a la prctica. E st dirigido ms bien a estimular
la discusin investigando ciertas caractersticas de la confrontacin
entre los planes y los planificadores, por un lado y las intratables y
complejas realidades de las estructuras econmica, social, poltica
y administrativa de un pas, por el otro.1 Aunque se basa principal
mente en la experiencia latinoamericana en planificacin, los pro
blemas de la ejecucin de planes en esa regin parecen tener mucho
en comn con los de todos los pases de bajos ingresos que han es
perado acelerar su desarrollo a travs de la planificacin.

1. E l h ist o r ia l y la s causas

Si se comparan las asignaciones de recursos y los objetivos para el


crecimiento determinados en los planes de desarrollo de plazo medio
que han sido preparados en los ltimos dos decenios con lo realmen
te ocurrido casi no se podra observar una influencia decisiva de las
primeras sobre los segundos. En un sentido literal, pocos planes o
quiz ninguno han sido ejecutados. Algunos de los pases que
han adoptado planes tienen un historial satisfactorio en materia de
desarrollo, en la medida en que ste puede medirse con los indica
dores convencionales; un nmero mayor de pases, no lo tiene. In
cluso en el primer caso, la distribucin de los recursos y del creci
miento por sectores econmicos y sociales habitualmente se ha apar
tado mucho de los trminos de los planes.
Esta situacin sugiere cierto nmero de preguntas. Debe atribuir
se la falta de ejecucin de los planes a deficiencias en sus objetivos o
en sus metodologas? En otras palabras, no vala la pena ejecutar
los? O reside la principal explicacin en defectos remediables de la
aplicacin de los mtodos? Acaso una direccin poltica ms vigo
rosa, una mejor administracin, un apoyo financiero y tcnico ms
consecuente por parte de la comunidad internacional, u otros re
quisitos, produciran una constancia ms coherente de la ejecucin
de planes? O acaso se trata de que las funciones reales de los planes
1 Algunos de los problemas tratados aqu en forma breve se han investigado
con mayor detalle en E l Cam bio Social y la Poltica de D esarrollo Social en
Amrica Latin a (publicacin de las Naciones Unidas, N 9 de venta: S.70.II.G .3).
[194]
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 195

no exigan su ejecucin, en el sentido literal de armonizar los resul


tados finales con los objetivos originales? Las respuestas afirmativas
a todas estas preguntas parecen estar justificadas, al menos en parte.
Una manera de enfocar los principales problemas planteados en este
trabajo cmo puede la planificacin ejercer una influencia ms
decisiva en el desarrollo y cmo este ltimo puede aprovechar mejor
esa influencia es considerar con algn detalle las causas de esa
falta de ejecucin.
La causa ms evidente es una falta general de autnticas polti
cas nacionales de desarrollo, que incorporen un concepto de la socie
dad futura hacia el cual se dirija el esfuerzo de desarrollo, y sobre el
cual se puedan fundar las tareas ms tcnicas de la planificacin a
plazo medio y de la planificacin operativa a corto plazo. En ausen
cia de tales polticas, se encuentra el supuesto implcito de que desa
rrollo significa reproduccin de las pautas de alta produccin y
elevado consumo de ciertos pases de los cuales se presume que han
logrado el desarrollo; o bien un conjunto de aspiraciones muy ge
nerales, que en gran parte responden a normas propuestas por las
organizaciones intergubernamentales: elevar y redistribuir el ingre
so nacional, industrializar y proporcionar una variedad de servicios
sociales modernos. En estas circunstancias, los planificadores se ven
frente a dos posibilidades, ambas poco satisfactorias: a) pueden tra
tar de llenar el vaco y asumir la direccin en la formulacin y pro
mocin de polticas, tarea para la cual no estn especialmente capa
citados, y que probablemente los convierta en uno de los muchos
grupos de presin que tratan de influir sobre la direccin poltica;
b) pueden refugiarse en la preparacin'de planes tcnicamente sli
dos sin preocuparse acerca de su viabilidad poltica, en cuyo caso el
plan terminara siendo un enorme tomo sin leer en las bibliotecas
de los ministerios, o probablemente servira como materia prima
para un proyecto internacional de investigacin sobre el contenido
de los planes de desarrollo.2
2 Los estudios realizados por la Comisin Econmica para Amrica Latina
en el ltimo decenio han insistido repetidamente en el alcance restringido de
las realizaciones que pueden planificarse, en ausencia de decisiones polticas
firmes acompaadas por cambios institucionales. Segn el Estudio Econmico
de Amrica Latina, 1969 , la planificacin nacional, iniciada con tanto entu
siasmo, no lleg a adquirir la eficacia deseada porque en la prctica slo re
present un agregado administrativo y formal a una estructura poltica y so
cial tradicional de adopcin de decisiones que no modific sustancialmente.
En realidad, slo se lograron avances en los aspectos administrativos. Aunque
se mejor la eficiencia tcnica del Gobierno, las grandes decisiones no se lle
varon a cabo con la rapidez y profundidad necesarias, porque simplemente no
196 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

En segundo lugar, la incapacidad para formular autnticas pol


ticas y estrategias nacionales de desarrollo para guiar al planificador
deriva de diversos tipos de debilidades polticas, que habitualmente
se encuentran juntas. A menudo el Gobierno descansa sobre un en
tendimiento poltico inestable, que puede o no implicar una distri
bucin de los cargos del gabinete entre los diferentes partidos. Un
entendimiento de este tipo puede producir inmovilidad, puesto que
cualquier decisin poltica importante podra poner en peligro los
intereses de uno de los grupos participantes, y de ese modo el pro
pio entendimiento. O bien puede producir continuas negociaciones
y cambios de partidos y dirigentes segn uno u otro grupo entre en
el entendimiento o lo abandone. De cualquiera de las dos maneras,
la aplicacin consecuente de polticas en virtud de sus mritos dentro
de un concepto dado del desarrollo se vuelve imposible en la prc
tica. O bien la inestabilidad poltica puede adoptar formas ms
abiertas y violentas, con frecuentes cambios generales en la direc
cin poltica, seguidos por nuevas orientaciones polticas, nuevos pla
nes y a menudo nuevos planificadores. En todo caso, la dificultad
habitualmente se complica por la muy limitada participacin de la
mayora de la poblacin en el proceso poltico y la incompatibilidad
entre las aspiraciones de esa mayora, una vez que comienza a par
ticipar, y la asignacin de recursos que exigen las estrategias del
desarrollo aceptables para los grupos que antes participaron en la
adopcin de decisiones. Adems, esta interaccin de presiones po
lticas se produce dentro de un contexto de dependencia interna
cional, en el cual la adopcin de decisiones en esferas vitales de la
economa y en otras esferas escapa cada vez ms al control de las
autoridades nacionales. En Amrica Latina, la vinculacin durante
el decenio de 1960 de una planificacin formal con los requisitos
para la ayuda exterior, por conducto de la Carta de Punta del Este
y los posteriores mecanismos consultivos y de supervisin de la
Alianza para el Progreso aunque los compromisos de reformas es
tructurales y justicia social estaban en general bien concebidos
coincidieron con la estructura de dependencia y restringieron las op
ciones polticas abiertas a los pases como marco para su planifica
cin. Al mismo tiempo, la falta de correspondencia entre los com-
se dieron las condiciones que las hicieron factibles. Ejemplos de ello son la
lentitud, las vacilaciones y las resistencias frente a los programas de reforma
agraria, la ausencia de reformas bancarias 3/ financieras y de modificacin sus
tancial de los sistemas impositivos; la falta de polticas nacionales de inversin
extranjera que, entre otras consecuencias, estn dando lugar al proceso de ena
jenacin y debilitamiento de las empresas nacionales.
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 197

promisos uniformes de reformas estructurales por un lado, y las ca


pacidades, e intereses sumamente diversos de los distintos pases y
de sus fuerzas polticas dominantes, especialmente en relacin con
esferas polticas tales como la reforma agraria y la distribucin del
ingreso, junto con decepciones con respecto a la ayuda exterior pre
vista por el otro, quitaron al compromiso general de planificar para
un desarrollo acelerado el grado de autenticidad que hubiera permi
tido la movilizacin de un amplio apoyo popular.
Otras causas evidentes de la falta de ejecucin de planes son la
insuficiencia de los recursos para organizar un vigoroso esfuerzo orien
tado hacia el desarrollo, la incapacidad del sector pblico para captar
o controlar una parte suficiente de los recursos, y la inestabilidad
crnica de los recursos que podran ser captados o controlados. Los
pases que tratan de planificar son incapaces de prever con cierta
seguridad los ingresos provenientes de sus exportaciones o la cantidad
de ayuda financiera exterior que recibirn en el curso del periodo de
planificacin. El comportamiento de los recursos nacionales privados
necesarios para la inversin es an ms difcil de prever o de orientar
en la direccin deseada. Todo intento serio de aumentar los recursos
del sector pblico mediante una tributacin progresiva o de regular
la inversin privada probablemente se vea seguido por una incon
trolable salida de capital privado al exterior. La inestabilidad de los
recursos que se vincula con una gran dependencia de las exportacio
nes y de la ayuda exterior es un obstculo para la ejecucin de planes
an mayor de lo que sera una previsible corriente de fondos insufi
cientes. Los clculos para la planificacin se aferran comprensible
mente a proyecciones optimistas de los recursos de que se dispondr
si los mercados siguen favorables, si los pedidos de asistencia son sa
tisfechos en su totalidad, y si los productores nacionales invierten sus
beneficios. Con el tiempo, el plan preparado sobre estos supuestos es
barrido por las crisis de la balanza de pagos, los dficit presupuestarios
y la inflacin.
Adems, la capacidad de la administracin pblica suele ser ina
decuada para poner en prctica las directrices de la planificacin aun
cuando stas reciban el firme apoyo de los niveles ms altos del go
bierno. La centralizacin presenta un dilema sin resolver: los pases
que son menos capaces de administrar una planificacin y un sistema
administrativo altamente centralizados son los que menos pueden
prescindir de ese sistema, puesto que tambin carecen de gobiernos
locales competentes, derivados de elecciones, y de una iniciativa pri
vada que sea sensible a los llamamientos nacionales, a la cual corres
pondera de otro modo parte de la responsabilidad. Las debilidades
198 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

de la administracin pblica han sido habitualmente consideradas


como problemas tcnicos, que deban resolverse mediante la moder
nizacin y la reforma del aparato administrativo, y la capacitacin de
los empleados pblicos. Una buena parte de la asistencia tcnica in
ternacional ha sido dedicada a estos objetivos, y los mecanismos de
planificacin mismos se orientaron gradualmente hacia la racionali
zacin de las estructuras administrativas a medida que los planifica
dores fueron conocindolas mejor. Sin embargo, los problemas pare
cen tener races en un nivel ms profundo, en las funciones de las
burocracias en determinadas sociedades; algunos de estos factores se
mencionan ms abajo en relacin con el aspecto social de la pla
nificacin.
Por ltimo, suele faltar una precisa y actualizada informacin es
tadstica; y a pesar de muchos aos de preocupacin internacional
acerca de esta deficiencia, las estadsticas bsicas han mejorado muy
poco. En la prctica, la mayora de los pases de bajos ingresos no dan
un respaldo consecuente a la labor estadstica, frente a las muchas
otras demandas que presiones polticas ms intensas pueden ejercer
sobre sus recursos. Cuando las rentas pblicas disminuyen, los pro
gramas estadsticos y de censos se cuentan entre los primeros que se
reducen o posponen. A veces se desperdician proyectos relativamen
te costosos para levantar censos, cuando los datos no Se tabulan o
aprovechan adecuadamente. Mientras tanto, los planificadores han
dedicado una enorme cantidad de trabajo e inventiva a la elabora
cin de diagnsticos cuantitativos coherentes de las situaciones na
cionales sobre la base de los datos que pudieron hallar o adivinar.
Esta ha sido una tarea sumamente til y sin duda ha mejorado la
capacidad de los pases para emprender una planificacin eficaz. Sin
embargo, la amplitud y la exactitud aparentes de los resultados pueden
crear la falsa impresin de que el problema de la informacin ha sido
resuelto. En algunos casos, se podra sospechar que la planificacin se
realiza para un pas imaginario, respecto del cual los planificadores
estn informados a fondo, antes que para el pas real.
Las causas mencionadas de la falta de ejecucin de planes (o para
la ejecucin parcial con resultados muy diferentes de los previstos
por los planificadores) son ahora bien conocidas. Las soluciones se
hallan implcitas en la formulacin de los problemas mismos, aunque
tales soluciones pueden no estar al alcance de buen nmero de los
pases que tratan de planificar, en ausencia de cambios estructurales
que los regmenes actuales se hallan imposibilitados de poner en
prctica por la naturaleza del apoyo de que gozan. Otras causas, sin
embargo, estn asociadas a las verdaderas funciones de los planes y
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 199

de l planificacin, y a las circunstancias de su introduccin en de


terminados pases.
La principal funcin de un plan, por ejemplo, en el pensamiento
de los dirigentes de poltica nacional si no de los planificadores,
podra ser cumplir los requisitos formales para recibir ayuda exte
rior. Esto se ha dicho de diversos planes decenales preparados apre
suradamente por pases latinoamericanos en los primeros tiempos de
la Alianza para el Progreso. O bien la preparacin de un plan podra
ser, conscientemente o no, una tctica para posponer o evadir deci
siones polticamente peligrosas, tctica especialmente til para las
autoridades nacionales que se apoyan en el tipo de entendimiento
que excluira una planificacin eficaz. La administracin del mo
mento puede alegar la necesidad de estudios detallados, de importar
expertos de alto nivel y de elaborar proyectos de planes antes de
tomar medidas efectivas, en la esperanza de que cuando el plan est
preparado los problemas se habrn resuelto por s mismos o de que
otra administracin tendr que habrselas con ellos. En cualquiera
de las circunstancias descritas supra, la planificacin puede recibir
gran respaldo y publicidad formales sin que las autoridades nacio
nales dediquen particular atencin a las medidas prcticas necesarias
para su ejecucin.3
Si estos motivos fueran los predominantes, la planificacin formal
caera finalmente en un merecido descrdito. De hecho, el recono
cimiento cada vez mayor de parte del pblico de su papel ya ha
generado una buena dosis de desilusin y escepticismo respecto de
la utilidad de la planificacin del desarrollo. En la realidad, sin
embargo, los motivos detrs de la planificacin raramente son cla
ros, ya sea en el sentido de la determinacin de poner en prctica
un plan o de tratar de emplearlo en maniobras polticas ajenas a su
contenido. El proceso de planificacin puede producir dividendos
si los planificadores encaran su tarea con honestidad y competencia,
aun cuando el apoyo poltico para la planificacin sea equvoco. En
un sentido positivo, las funciones de la planificacin pueden no re
3 Pueden citarse casos en que la planificacin fue institucionalizada durante
un largo periodo sin que se fuera ms all de este tipo de funciones. Bolivia,
por ejemplo, ha tenido un organismo nacional de planificacin desde 1953, ha
recibido amplia asistencia tcnica internacional en la esfera de la planificacin
y ha publicado varios planes. Sin embargo, en 1969 el Jefe de Estado, en el
curso de un vigoroso alegato en favor de una planificacin efectiva, afirm que
encontraba al pas por completo carente de un sistema de planificacin (Reali
zaciones, Objetivos y Propsitos del Gobierno Revolucionario de Bolivia, Men
saje del Presidente de la Repblica, Alfredo Ovando Canda, 31 de di
ciembre de 1969).
200 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

querir la ejecucin de un plan en sentido literal. La funcin mani


fiesta de la planificacin como tcnica para asignar recursos con el
fin de alcanzar determinados objetivos de crecimiento puede ser
menos importante para el desarrollo que sus funciones latentes de
proporcionar diagnsticos objetivos de las necesidades, capacidades y
limitaciones nacionales; de racionalizar la lucha nacional por las
prioridades del desarrollo; de aclarar todas las implicaciones de las
distintas opciones polticas posibles; y de ayudar a establecer imge
nes de la sociedad futura que justifiquen la movilizacin nacional
jara el desarrollo.4
Las clases antes silenciosas y las regiones interiores antes descuida
das o explotadas por los centros dinmicos encuentran cada vez ms
medios para hacerse or y para ejercer presin sobre las autoridades
nacionales a fin de lograr una parte ms justa de los recursos. Este
proceso genera inevitablemente conflictos y rivalidades entre con
ceptos incompatibles acerca de lo que puede y lo que debe hacerse.
Estos conceptos derivan en gran parte de imgenes poco objetivas de
las posibilidades nacionales. Los estratos medio y superior reclaman
como un derecho los niveles de consumo de bienes y servicios de que
disfrutan las clases anlogas de los pases de altos ingresos. Los
productos cada vez ms numerosos de sistemas educativos de baja
calidad exigen ocupaciones de un nivel y una remuneracin en ar
mona con expectativas, basadas en las promociones mucho ms
limitadas de la educacin en el pasado. Los dirigentes populistas de
los estratos de bajos ingresos les prometen el inmediato alivio de su
pobreza a travs de tcticas de redistribucin y de servicios sociales
universales. Los peridicos estn llenos de los pedidos de las loca
lidades descuidadas a las autoridades nacionales para que resuelvan
sus problemas de empleos, carreteras, escuelas, sistemas de su
ministro de agua, etc. dando a entender que .no hacerlo inmedia
tamente slo puede deberse a discriminacin o a incompetencia.
Tal rivalidad por los recursos es parte legtima del proceso de
crecimiento y evolucin, y es ms vigorosa all donde el proceso es
rpido y su distribucin es desigual. Sera utpico esperar la elimi
nacin de estos conflictos mediante la planificacin, pero en los
pases donde los rganos planificadores han funcionado durante cierto
tiempo con algn grado de continuidad y objetividad, se puede dis
cernir una mejor disposicin a llevar adelante la lucha sobre la base
de premisas comunes en cuanto a los lmites de los recursos y los
4 Para una interesante discusin de las funciones manifiestas y latentes de
la planificacin, vase John Friedmann, Veneztiela: From Doctrine to Dialogue
(Syracuse, Nueva York, Syracuse University Press, 1965).
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 201

objetivos nacionales. Los movimientos polticos y los grupos de in


tereses preparan sus propios planes con la ayuda de planificadores
profesionales, los somenten a la aprobacin pblica y tratan de in
fluir sobre el proceso oficial de planificacin. Adems, las autorida
des de la planificacin insisten cada vez ms en que los planificado-
res deben estudiar y poner en claro en sus diagnsticos toda la serie
de factores polticos y sociales que condicionan la viabilidad de la
poltica y los planes de desarrollo. Esto agregara una nueva dimen
sin a la funcin latente de la planificacin, al ayudar a la sociedad
a conocerse a s misma, adems de ayudar a la administracin a lo
grar un concepto ms claro de lo que puede hacer y de las resisten
cias que deber estar dispuesta a vencer o con las cuales deber
transigir.

2. Iniciativas sociales en la planificacin

En los ltimos aos se ha acumulado una extensa y variada biblio


grafa acerca de la planificacin social, la incorporacin de lo so
cial en el desarrollo y otros temas conexos. Los mecanismos nacio
nales de planificacin del desarrollo han tratado de lo social en
varios niveles diferentes. Un examen ms profundo de las discu
siones y del tratamiento del problema en los planes nacionales in
dica, sin embargo, una gran confusin de conceptos, una tendencia
a atender a lo social de manera formalista ms bien que con cam
bios concretos en la prctica planificadora, y el promedio de una
divisin por compartimentos sectoriales en los enfoques que se
relacionan ms estrechamente con la prctica.
Pueden distinguirse los siguientes niveles de consideracin de
lo social.
Primero, los objetivos generales del plan incluyen formulaciones
referentes al bienestar humano, la redistribucin de los ingresos, el
pleno empleo, niveles ms altos de vida, etc. En la prctica, sin
embargo, la mayora de los planes han supuesto que estos objetivos
son subproductos que se alcanzarn si el plan logra aumentar la
produccin elevando la tasa de inversin y orientando la inversin
hacia canales donde tendr los ms altos rendimientos. Rara vez
discute el plan estrategias para lograr que la produccin incremen
tada contribuya a los objetivos sociales generales, ni modificaciones
en la distribucin de la inversin productiva para tales propsitos.5
5 Vase, en especial Ricardo Cibboti y scar Julin Bardeci, Un Enfoque
Crtico de la Planificacin en Amrica Latina, Santiago. Instituto Latinoameri
cano de Planificacin Econmica y Social, 1970.
202 ' NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE BLANES

Tampoco se presta mucha atencin a las prioridades entre los objeti


vos sociales generales y la determinacin de posibles incompatibilida
des entre objetivos. (El ejemplo ms notable de la poca atencin
prctica que se presta a tales objetivos es la constante adopcin, con
pocas crticas por parte de los planificadores, de tecnologas indus
triales que requieren intensidad de capital en sociedades con capital
escaso y abundante mano de obra con empleo insuficiente.) De este
modo, apenas se puede discutir la "realizacin de los objetivos so
ciales generales a travs de la planificacin; si se los alcanza, la con
tribucin de la planificacin es indirecta.
En segundo lugar, la intervencin sociolgica tctica en la pla
nificacin ha sido considerada como un medio para prever y salvar
los obstculos sociales estructurales a la ejecucin de los planes, y se
brinda a los planificadores novicios cursos de sociologa a fin de
permitirles atacar esos obstculos. Se incluye cada vez ms frecuen
temente a los socilogos en los equipos de planificacin en calidad
de consultores, pero apenas se les ha dado algn papel en el desa
rrollo de un marco bsico de poltica para la planificacin. El tr
mino mismo de obstculos sociales sugiere la estrechez con que
los planificadores evalan el papel del cambio de las estructuras so
ciales. Hasta la fecha, esta funcin de suavizar problemas que se
ha dado a los socilogos parece haber tenido pocos resultados prc
ticos sobre la ejecucin de los planes que se han preparado. Provo
c la incorporacin en alguno de los planes publicados de penetran
tes anlisis de la estructura social del pas anlisis que, si se
meditara seriamente sobre sus implicaciones, podran demoler los
supuestos sobre los cuales est basado el plan mismo. Sin embargo,
a medida que los socilogos se fueron gradualmente integrando mejor
dentro de los equipos de planificacin y que los planificadores eco
nmicos comenzaron a tratar de comprender mejor las causas socia
les de la frustracin de las primeras y ms literales razones, para la
planificacin, la contribucin potencial de los socilogos a las fun
ciones latentes de la planificacin arriba descritas ha mejorado mucho.
Tambin debe sealarse que la mayora de los socilogos que se
ocupan de la planificacin no se interesan ms por los problemas
de planificar la accin social sectorial que los economistas o los in
genieros. En realidad, los ltimos pueden interesarse ms por la
educacin y los programas de salud debido a su preocupacin por
el desarrollo de los recursos humanos y su necesidad de establecer
algunos criterios para determinar la distribucin de los recursos p
blicos entre los programas sociales sectoriales.
En tercer lugar, las teoras y las recetas polticas resumidas en
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 203

l trmino desarrollo de los recursos humanos han proporciona


do a muchos planificadores econmicos un enfoque de lo social
que pueden incorporar en su pensamiento y en su prctica sin exce
sivas perturbaciones para el resto de su aparato conceptual. Este
enfoque se ha caracterizado por una persistente ambigedad entre
lo muy general y lo muy concreto, que un estudio de las experien
cias de la planificacin resume de la siguiente manera:
... aunque el contenido del desarrollo de los recursos huma
nos an debe ser definido en forma clara por sus propulsores,
es ahora evidente que la mayora de ellos piensa no tanto
en el mejoramiento general de las condiciones sociales que
sugiere ostensiblemente el trmino, sino ms bien en la ma
nipulacin de sistemas educacionales a fin de producir la mano
de obra capacitada necesaria para llevar a cabo determinados
programas de desarrollo, especialmente en los sectores econ
micos; en la prctica, por lo tanto, el enfoque de la inversin
humana equivale a una modificacin tctica ms bien que
estratgica de la ortodoxa teora de desarrollo de la inversin
de capital, y de ninguna manera representa una conversin de
los planificadores a la idea de que el desarrollo es fundamen
talmente un proceso de cambio institucional.
El enfoque del desarrollo de los recursos humanos tambin podra
conducir a una variante de la planificacin social intersectorial dis
cutida ms abajo, subordinada a consideraciones de la produccin;
encontrara entonces las mismas dificultades de aplicacin prctica.
En cuarto lugar, independientemente de si han introducido o no
una planificacin formal, todos los Gobiernos son hoy, responsa
bles de una amplia variedad de actividades sectoriales que parecen
ser indiscutiblemente sociales en el sentido de que su justificacin
inmediata es el aumento del bienestar humano ms bien que el
incremento de la produccin, el mantenimiento del orden pblico,
o la defensa nacional. Estas actividades demandan proporciones muy
grandes de los recursos financieros y humanos disponibles para el
sector pblico. Su implantacin y crecimiento han respondido a
muchas diferentes motivaciones y presiones, que tienen sus races,
en la historia. Un examen de las maneras en que estn organizadas
hoy en el nivel nacional y de la distribucin de los recursos entre,
ellas no revela ningn fundamento coherente ms all de la funcin
6 Review of the Social Situation in the E C A F E regin (E /C N .1 1 /L .2 5 0 ),
pg. 35.
204 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

de fijacin de normas de las organizaciones intergubemamentales,


cada vez ms importante. La iniciacin de alguna de estas activida
des en los pases de bajos ingresos podra considerarse en forma
plausible como prematura o excesivamente imitativa de los modelos
que ofrecen los pases de altos ingresos, pero una vez iniciadas, prc
ticamente todas las actividades sociales sectoriales logran sobrevivir
y expandirse, aunque las ms dbiles de ellas sufren de una extrema
inestabilidad en el apoyo del presupuesto pblico. Como actividades
que se estn llevando a cabo, todas ellas requieren algn tipo de
planificacin, aunque sta puede ser a corto plazo, fragmentaria e
informal.
Una vez que se acepta la conveniencia de una planificacin global
del desarrollo, se est muy cerca de aceptar la idea de que la plani
ficacin intersectorial es necesaria para tratar los problemas de la
distribucin de recursos entre los sectores sociales. An ms impor
tante, esa planificacin pareci un enfoque promisorio para aumen
tar la eficiencia, a travs de relaciones intersectoriales de apoyo
mutuo, en lo referente a los objetivos generales de, entre otras cosas,
bienestar humano y promocin del cambio social estructural. Por
consiguiente, en diversos rganos de planificacin del desarrollo se
han creado dependencias de planificacin social, y en diversos planes
publicados se han agrupado los programas sociales sectoriales bajo
un nico ttulo principal. No obstante, an faltan mtodos convin
centes para la planificacin intersectorial; parece dudoso que los pro
ponentes hayan tomado suficientemente en cuenta la naturaleza
heterognea de los tipos de actividad pblica adecuados para los
diferentes sectores sociales; la intensidad y complejidad de las de
mandas provenientes del interior de las sociedades que determinan
sus lneas de crecimiento; o la obstinacin de las burocracias, promo
tores y clientelas sectoriales, respecto de la respuesta a sus deman
das en nombre de la planificacin social. En los planes, los cap
tulos referentes a lo social siguen estando yuxtapuestos ms bien
que integrados, ya sea unos a otros o con los objetivos sociales ge
nerales declarados en la introduccin a los planes. (Esto no se aplica
nicamente al aspecto social de la planificacin; los planificadores
econmicos se han encontrado con similares resistencias sectoriales
y burocrticas de los organismos encargados de esferas tales como
obras pblicas y empresas estatales, y esto se refleja en los captulos
pertinentes de los planes.) Probablemente la planificacin de la asig
nacin de recursos a los programas sociales sectoriales y la planifica
cin de su coordinacin para el logro de objetivos prioritarios del
desarrollo pueden ser abordados eficazmente slo en dos niveles: el
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 205'

de la planificacin amplia, en la cual se considera el crecimiento de


todas las actividades del sector pblico para varios aos en el futa*
ro; y el del plan operativo o presupuesto nacional anuales, en el cual
todas las demandas deben competir por una parte de los recursos de
que se espera disponer prximamente.
Las dependencias de planificacin que se ocupan de los sectores
ms claramente definidos de accin social pblica estn bien esta
blecidas tanto en los pases con una maquinaria formal de planifica
cin del desarrollo, como en algunos pases que carecen de esa
maquinaria. Es ms probable en este punto hallar indicios de eje
cucin o, al menos, de una influencia real de la planificacin en
lo que realmente ocurre, que en las aplicaciones ms generales de la
social a la planificacin, examinadas supra. Las situaciones en los
sectores y las tcnicas para la planificacin que se han elaborado son
muy diferentes unas de otras y merecen un breve comentario por
separado.
Antes, sin embargo, debe mencionarse una cuestin comn a la or
ganizacin de la planificacin en todos los sectores: la de si la de
pendencia de planificacin sectorial debe formar parte del rgana
de planificacin del desarrollo o del ministerio u organismo secto
rial. Se presume que, en cualquiera de los dos casos, las atribuciones
de la dependencia de planificacin pedirn una estrecha coordina
cin. Si la dependencia de planificacin fuera parte del rgano de
planificacin del desarrollo, probablemente sus contribuciones se
ajustaran mejor a las prioridades generales y a las limitaciones en
los recursos; pero la probabilidad de buena voluntad para la puesta
en prctica por parte del organismo sectorial se vera muy reducida.
Si la dependencia de planificacin fuera responsable ante el organis
mo sectorial, sus planes corresponderan mejor al propio concepto que
tiene el organismo de sus funciones y necesidades prioritarias; pero
requeriran mucho regateo antes de poder hacerlos compatibles con
la asignacin general de recursos. Cualquiera sea el lugar donde se la
ubique, la dependencia de planificacin sectorial no puede esperar
que se le asigne una funcin tcnica puramente neutral. Se esperar
de ella que presente las razones de los planificadores al organismo sec
torial o a las razones del organismo a los planificadores y al ejecu
tivo nacional. La solucin ms eficaz podra ser combinar las de
pendencias de planificacin de los organismos sectoriales con un
pequeo equipo de especialistas en planificacin sectorial del orga
nismo de planificacin del desarrollo. Debe tenerse presente que,
en condiciones administrativas tpicas, la ubicacin de la dependen
cia de planificacin en el nivel superior del organismo sectorial no
206 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

garantiza un contacto efectivo con las divisiones operativas del or


ganismo. La divisin en compartimentos y la insensibilidad a las direc
tivas pueden estar tan arraigadas en cada organismo (por ejemplo,
entre las divisiones encargadas de los diferentes niveles de educa
cin) como entre sectores.
Dentro de los lmites del presente artculo, las diferencias entre
los sectores de planificacin y la ejecucin de los planes slo pueden
sealarse en forma breve y superficial, pero valdr la pena dar alguna
indicacin acerca de las grandes diferencias entre las actividades
incluidas bajo el ttulo de lo social.

Educacin
La planificacin de la educacin est relativamente muy adelantada
en su metodologa y casi en todas partes se la considera como una
institucin. El sector tiene obvias ventajas para la planificacin; la
mayora de las actividades que suelen considerarse pertinentes son
financiadas y administradas por el Estado; el resto, en principio, est
sujeto a la supervisin del Estado, que est encargado de velar por
el cumplimiento de las normas en vigencia. Se dispone o debera
disponerse de una variedad relativamente satisfactoria de indicado
res cuantitativos de las necesidades y del progreso hacia la satisfac
cin de las necesidades como subproducto del funcionamiento del
sistema de enseanza. En su mayor parte, los planificadores orien
tados hacia la economa ya estn convencidos de la importancia de
la planificacin de la educacin, tanto porque a la educacin se
asigna una mayor proporcin de los recursos pblicos que a cualquier
otro sector como porque se considera que cumple una funcin es
tratgica en la preparacin de la poblacin para el desarrollo. Hasta
la fecha la planificacin de la educacin ha logrado slidos xitos
en la racionalizacin de los sistemas en diversos pases, en sealar a la
atencin pblica las necesidades educacionales y en estimular a los
educadores a prestar una atencin ms sistemtica a las consecuen
cias que para el desarrollo tiene lo que acontece en las escuelas.
Al mismo tiempo, la ejecucin de la planificacin de la educa
cin encuentra varias y formidables dificultades:
a) La educacin formal se relaciona en forma estrecha y com
pleja con la estructura social y la cultura nacional. Es uno de los
medios ms importantes con los cuales ciertas clases o grupos de una
sociedad mantienen ventajas sobre otros o tratan de contrarrestar
esas ventajas. Puede ser una fuente de estabilidad social o de cambio
revolucionario o, con mayor frecuencia, de ambos, en desconcertan
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 207

tes combinaciones. Es tambin para sus propios productos una de


las ms importantes fuentes de medios de vida. Sera ingenuo es
perar que un sistema de este tipo responda serena y rpidamente a la
planificacin. En la planificacin de la educacin es especialmente
importante la funcin de explicar claramente las diversas exigen
cias del aparato administrativo, los docentes, las familias de los es
tudiantes y los estudiantes mismos y de ofrecer criterios que puedan
ser debatidos pblicamente respecto de las decisiones que deben
tomarse;
b ) No hay todava un consenso definido acerca de las contribu
ciones ms importantes que han de esperarse de la educacin formal
en los pases de bajos ingresos que buscan el desarrollo; a pesar del
abrumador volumen de estudios y de polmicas sobre este punto.
Entre los aspectos que deben considerarse estn los siguientes: si
debe orientarse la educacin, como sugiere el enfoque del desarrollo
de los recursos humanos, hacia la produccin de especialidades en
una cantidad para la cual puede esperarse que el desarrollo gene
re una demanda; si es realmente viable hacer previsiones a largo plazo
de tales demandas, con las tendencias actuales de rpida evolucin
social y tecnolgica; si sera preferible concentrar los recursos en el
logro del nivel ms alto posible de un tipo de educacin general que
estimule deliberadamente la adaptabilidad al cambio, dejando la for
macin ms especializada a las empresas que la necesiten. Hasta
que los pases no obtengan claras respuestas a estas preguntas, la
planificacin de la educacin est destinada a tener un sesgo forma
lista, concediendo una atencin indebida a objetivos cuantitativos
para que cierto nmero de jvenes pasen por las escuelas bajo la
custodia de maestros durante determinadas porciones de sus vidas.
c) En el mundo moderno, el sistema educacional asume en forma
creciente las prerrogativas de la familia para la socializacin del nio.
Tanto el sistema educacional como la familia estn perdiendo terreno
rpidamente ante otras influencias, especialmente los medios de co
municacin para las masas y los grupos de pares. Hasta ahora, la
planificacin de la educacin y de los recursos humanos en los pa
ses de bajos ingresos slo ha comenzado a enfrentarse con el pro
blema de la televisin, y por lo general, slo en el sentido limitado
de utilizar este nuevo medio en las escuelas. Si bien el procedi
miento de reunir a nios y jvenes en escuelas bajo la orientacin
de maestros se vuelve cada vez ms universal y se lo planifica cada
vez ms coherentemente, es muy posible que esta forma de educa
cin se torne cada vez menos decisiva para las calificaciones y pers
pectiva social a que actualmente aspiran los jvenes.
208 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

Salud
La planificacin de las actividades de salud pblica tambin ha ad
quirido una metodologa particular y se halla ampliamente institu
cionalizada. Probablemente sea ms efectiva en trminos de resul
tados mensurables de lo que es la planificacin en cualquier otro
sector social. En la esfera de la salud, los obstculos para la imple
mentacin de los planes presentados por las resistencias y las pre
siones sociales estructurales son menos formidables que los que exis
ten en la esfera de la educacin. Una mejor proteccin de la salud
para todos, a diferencia de una mejor educacin para todos, no pone
en peligro las categoras sociales diferentes y el acceso a empleos
preferidos. En ambos sectores, sin embargo, el alcance de la plani
ficacin se ve limitado por la importancia de las inversiones fijas
en inmuebles tales como hospitales o edificios escolares, que no pue
den ser trasladados o abandonados sin prdida, y por las dificultades
de dirigir al personal profesional (con su propia inversin en aos de
formacin especializada) hacia las actividades y las zonas geogrficas
donde la planificacin indica que es ms necesario. El problema de
la planificacin de la educacin que plantean los avances tecnol
gicos en los medios de comunicacin para las masas tiene su equi
valente en la esfera de la salud en el rpido crecimiento incluso
en los pases de bajos ingresos de nuevas amenazas a la salud que
no puedan ser atacadas mediante la accin sectorial; por ejemplo, la
contaminacin del medio, las tensiones de las versiones actuales de
la vida urbana y los accidentes de trnsito.

Y ivienda y desarrollo urbano


En los dos sectores estrechamente vinculados de la vivienda y el
desarrollo urbano se han elaborado complejos tcnicos de planifica
cin que han resultado en muchos planes de vivienda y planes ur
banos. El historial de la ejecucin de esos planes es tan pobre que
se ha puesto en duda la pertinencia de esas tcnicas respecto de las
necesidades de los pases de bajos ingresos. Los planes de vivienda
basados en el clculo estadstico de los dficit y en objetivos para la
construccin de nuevas unidades de vivienda, rara vez han logrado
movilizar recursos para constmir en el nivel previsto durante ms
de un ao o dos a la vez, han abrumado al Gobierno con costos
onerosos y han hecho muy poco para satisfacer las necesidades de
los estratos urbanos de menores ingresos y de las masas rurales, cuyas
deficiencias de vivienda son las ms serias. Los planes urbanos, hab-
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 209

tualrriente regidos por preocupaciones estticas y monumentales, no


han logrado controlar el crecimiento de las enormes aglomeraciones
urbanas que estn apareciendo en la actualidad. Antes de que se
pueda esperar la ejecucin de planes en estos sectores, parecera que
la planificacin tendr que subordinarse a conceptos y objetivos en el
ms alto nivel de la poltica nacional respecto de la distribucin es
pacial de la poblacin nacional, su ritmo de crecimiento, las fuentes
de sustento, la distribucin de los ingresos y la distribucin de la
participacin poltica en el proceso nacional y local de adopcin de
decisiones.

Segundad social
Por su misma naturaleza, los sistemas de seguridad social pareceran
adaptarse bien a la planificacin sectorial dentro del marco de la
planificacin del desarrollo, y los recursos acumulados y redistribui
dos por su conducto son de una muy grande importancia potencial
para las estrategias del desarrollo, as como para el bienestar huma
no. Hasta ahora, sin embargo, la seguridad social se ha visto poco
afectada por la planificacin. Las dependencias de planificacin y
los vnculos formales con rganos de planificacin del desarrollo son
menos comunes y ms recientes en la esfera de la seguridad social
que en los dems sectores principales de la accin social pblica. En
algunos de los pases de bajos ingresos los sistemas han crecido por
acumulacin durante un largo periodo hasta llegar a una situacin
de extrema complejidad administrativa, alto costo respecto de los
niveles de salarios y anomalas en las contribuciones y beneficios para
las diferentes categoras de personas aseguradas. En un nmero ma
yor de pases, esos sistemas se introdujeron ms recientemente y en
forma ms ordenada, a travs de una legislacin amplia basada,
en normas internacionales; pero slo llegan a minoras privilegiadas
de la poblacin trabajadora urbana. Los pases que actualmente es
tn tratando de planificar y reformar sus sistemas de seguridad social,.
antes de llegar a la etapa de ejecucin de los planes, encuentran*
formidables obstculos en el complicado y rgido carcter de la le
gislacin que gobierna la seguridad social, en la presencia de clien
telas organizadas con expectativas y exigencias precisas, y en la falta:
de recursos para extender la proteccin a los estratos de la poblacin
que la necesitan ms y que no pueden sufragar una parte apreciable:
de los costos con sus propias contribuciones.
210 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

Bienestar social
En esta esfera de la accin social pblica se habla de la planificacin
ms de lo que se la practica. La delimitacin del sector para el cual
ha de planificarse y la determinacin de su lugar dentro de la estruc
tura administrativa pblica presentan dificultades peculiares. Bienes
tar social se usa a veces en un sentido lato para abarcar la mayora
"de las actividades sociales sectoriales o de los objetivos de bienestar
que las motivan, y a veces en un sentido mucho ms restringido para
-abarcar una variedad de programas y actividades destinados a satis
facer ciertas necesidades de los estratos de la poblacin ms en si
tuacin de desventaja y ayudarlos a enfrentar y superar las desven
tajas a fin de constituir relaciones satisfactorias dentro de un orden
social. Segn la primera interpretacin, el problema de la planifica
cin sera equivalente al de la planificacin social intersectorial exa
minada ms arriba. (En tanto que la planificacin intersectorial ba
sada en un enfoque orientado hacia el desarrollo de los recursos
humanos organizara las actividades sectoriales alrededor de las ne
cesidades de personal del desarrollo econmico, la planificacin inter
sectorial basada en un enfoque orientado al bienestar organizara
idealmente estas actividades alrededor de la satisfaccin de necesi
dades que son atendidas a travs de las operaciones del mercado.)
Las actividades pertinentes a la segunda interpretacin del bienes
tar social se hallan distribuidas en la mayora de los pases entre un
considerable nmero de organismos pblicos, algunos de los cuales
disfrutan de un alto grado de autonoma con respecto a las autori
dades centrales, y de organismos voluntarios slo sujetos a una limi
tada supervisin y fijacin de normas por parte del Estado. Muchas
de las actividades cumplen un papel complementario o auxiliar den
tro de otros programas sociales o incluso dentro de empresas priva
das, como ocurre en el caso del bienestar social industrial. Las acti
vidades que se emprenden en cada pas dependen ms de las circuns
tancias histricas y de las actividades de promocin de los individuos
interesados en problemas y lneas de accin determinados ms bien
que en algn concepto nacional unificado acerca de las necesidades
del bienestar social. Difcilmente podra aplicarse en la actualidad
al bienestar social una planificacin como la que se hall en las
esferas de la educacin y la salud, con objetivos cuantitativos preci
sos y actividades sumamente pertinentes que corresponden a la ju
risdiccin de un nico ministerio o algn otro organismo. Sin em
bargo, puede concebirse que una dependencia de planificacin en la
esfera del bienestar social encuentre una funcin constructiva en
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 211

la elaboracin de principios y normas adecuadas a las caractersticas


especiales del sector, en la simplificacin de su administracin frag
mentaria y en la formulacin de diagnsticos y estrategias para defi
nir y satisfacer las necesidades sociales que caen fuera del mbito de
accin de los dems programas sociales sectoriales.

3. M edios de ejecu ci n

Hasta ahora, la caracterstica ms notable de las actividades de pla


nificacin del desarrollo ha sido la preparacin de planes de plazo
medio (por un periodo de unos cinco aos). En un sentido estricto,
probablemente esos planes no sean ejecutables. Proporcionan di
rectrices potencialmente tiles, pero la determinacin de subordinar
a ellos toda accin pblica, en pases con recursos inciertos e infor
macin inadecuada, los convertira en una camisa de fuerza. Los
recientes anlisis de la experiencia sobre planificacin han insistido
en la necesidad de conceder atencin equivalente a otras dos formas
de planificacin y de unificar las tres formas en la prctica de la
planificacin.7 Por un lado, se necesitan polticas estratgicas a plazo
realmente largo como marco de referencia para el plan de plazo me
dio. Por otra parte, se necesitan planes de operacin anuales que
constituyan declaraciones concretas de cmo el Estado se propone
utilizar los recursos bajo su control, dnde se propone conseguirlos,
y qu otras medidas se propone tomar durante el ao, en forma de
leyes y reglamentaciones, para cumplir sus propsitos. El poder del
dinero se vuelve as el principal instrumento para lograr la confor
midad con etapas determinadas de los planes a largo plazo. Adems
de la asignacin de recursos pblicos a programas y proyectos direc
tamente administrados por las autoridades centrales, el poder del
dinero puede usarse para influir sobre las acciones de todas las cate
goras de autoridades provinciales y locales, de rganos pblicos
autnomos desde el punto de vista administrativo y de organismos
voluntarios, a travs de la distribucin planificada de medidas tales
como subvenciones, crditos y exenciones impositivas. Al mismo
tiempo, puede ejercerse la facultad de fijar impuestos para influir
sobre los niveles y la composicin del consumo y la inversin, as
como sobre el uso y la propiedad de la tierra.
Este enfoque, si bien indispensable para cualquier sistema de pla
nificacin que intente ser algo ms que ornamental, tiene varias limi
taciones. En primer lugar, las relaciones entre los rganos de planif-
7 Vase Cibotti y Bardeci, op. cit.
212 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

catin de desarrollo, por un lado y los ministerios de hacienda, oficinas


presupuestarias y bancos centrales, por, el otro, no haif sido hasta
ahora muy estrechas, salvo en los casos en que la funcin planifica
dora se ha confiado a las instituciones mencionadas en ltimo tr
mino. Sin embargo, si se da a las instituciones financieras la direc
cin del aspecto operativo de la planificacin, es probable que sus
acciones estn regidas por consideraciones ms bien estrechas de
costo y beneficio o por precedentes. En segundo lugar, el poder
de un Estado incluso el ms fuerte y el ms centralizado para
controlar sus propios ingresos y gastos est lejos de ser ilimitado. En
la mayora de los pases de bajos ingresos que tratan de planificar,
este poder es en realidad muy limitado. Como se indic ms arriba,
las rentas mismas son insuficientes e inestables. El Gobierno tiene
que satisfacer muchas exigencias independientemente del juicio de
los planificadores respecto de su conveniencia. Las presiones para
ampliar el empleo en la administracin pblica a fin de recompen
sar el apoyo poltico y aliviar el desempleo entre los estratos medios
urbanos son problemas especialmente espinosos. Diversos Gobiernos
que declararon su intencin de reducir drsticamente la cantidad
de empleos pblicos, han visto sin embargo que el tamao de su
burocracia contina aumentando. Adems de estas presiones exter
nas, los organismos y otros rganos del sector pblico que reciben
subsidios u otras concesiones del Estado comparten una comprensi
ble determinacin de proteger su participacin en los recursos y, de
ser posible, aumentarla, por ejemplo, a travs de garantas legislati
vas, fuentes especiales de ingresos y estmulo a demandas organiza
das por sus clientelas. Incluso un Gobierno con un slido respaldo
poltico encontrar sumamente difcil reducir las asignaciones a un
programa que ha adquirido la estabilidad de una institucin, o hasta
utilizar la amenaza de retener fondos para promover mayor eficiencia
o un cambio de objetivo. En relacin con los programas sociales
sectoriales, la rigidez resultante de los gastos pblicos significa que
las actividades ms nuevas, ms pequeas y menos estabilizadas
son las que ms sufren las reducciones presupuestarias que se vuel
ven inevitables cuando las rentas defraudan las expectativas.
En la mayora de los casos, el poder del dinero para producir con
formidad con la planificacin, especialmente en el aspecto social,
donde los continuos gastos ordinarios son ms importantes con rela
cin a los gastos de inversin que en el aspecto econmico, se aplica
ms fcil y eficazmente en relacin con los incrementos de los recur
sos del sector pblico. Estos incrementos pueden ser distribuidos a
fin de poner gradualmente a las actividades en una mejor correspon
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 213

dencia con los objetivos del plan, sin encontrar el mismo grado de
resistencia ni incurrir en el mismo riesgo de desperdiciar inversiones
fijas y personal especializado que podran resultar de cambios ms
radicales en el apoyo de las actividades ya en curso. Por supuesto,
para que esto sea practicable, los recursos controlados por el sector
pblico deben estar en aumento. Si son estticos, puede esperarse
que las resistencias a la planificacin sean muy grandes, y, si estn
sujetos a amplias fluctuaciones anuales o a elevadas tasas de infla
cin, los intentos para usar el poder del dinero para la planificacin
estn destinados al fracaso, cuando no pueden cumplirse las pro
mesas.
Una vez introducida la planificacin formal, puede esperarse una
continua tensin entre varias direcciones posibles en su evolucin:
a) Una multiplicacin de los controles centralizados respaldada por
las facultades financieras y reguladoras del Estado; b) Una retirada
a clculos y proyecciones abstrusos, de modo que la planificacin se
convierte ms en una tcnica para pronosticar lo que ocurrir en
condiciones definidas que un medio de cambiar el futuro; c) Una
entrada, por parte de los planificadores, en una multiplicidad de
tareas administrativas y de preparacin de proyectos; d) Un intento
de descentralizar y de delegar en los rganos regionales o locales la
mayor parte posible de responsabilidad para la planificacin y la eje
cucin; e) Una bsqueda de medios para lograr la participacin po
pular en la planificacin.
La mayora de las experiencias nacionales en planificacin mues
tran diversas combinaciones de estas tendencias, y algunas de ellas
incluso pueden estar presentes antes de la introduccin de la plani
ficacin formal. (En especial, algunos pases han llegado a extraor
dinarios extremos de reglamentacin detallada de la vida econmica
y social simplemente a travs de la acumulacin de procedimientos
separados destinados a resolver dificultades a corto plazo o a calmar
a diferentes grupos de presin.) En ciertas circunstancias, una vez
que las autoridades nacionales se han decidido a utilizar la planifi
cacin, un alto grado de control centralizado puede ser la nica ma
nera de poner en movimiento el desarrollo planificado, de superar
la inercia burocrtica y de compensar la falta de Gobiernos locales
responsables y de grupos de inters capaces de identificarse con el
concepto oficial del desarrollo. Por otra parte, si la planificacin se
ha convertido en una institucin sin un slido respaldo poltico, pue
de ser prudente que los planificadores se limiten a diagnsticos y
proyecciones, o tratar de hallar tareas administrativas a corto plazo
que sean tiles y bien definidas. En cualesquiera de los dos casos, la
214 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

confrontacin de la planificacin con las realidades nacionales de


mostrar sin duda la necesidad de alguna forma de descentralizacin
y de atraer a una gran variedad de instituciones pblicas y privadas
hacia el proceso de planificacin.
La ltima de estas tendencias no implica necesariamente una am
plia participacin popular en la planificacin, pero la necesidad de
esa participacin se ha vuelto una mxima cada vez ms popular.
Este tema, sin embargo, sugiere problemas demasiado complicados
para ser tratados aqu. Los diferentes proponentes de la participa
cin popular en la planificacin parten de premisas bien diferentes
y piensan en objetivos muy distintos. Algunos tienen la visin de ma
sas atradas a travs de exhortaciones y programas de desarrollo de
la comunidad para que cumplan su parte en los planes entregados
desde arriba, contribuyendo con un enorme potencial de mano de
obra y capacidad de ahorro antes desperdiciado. La experiencia ha
hecho desaparecer en su mayor parte esta imagen; los ensayos de
una actuacin en conformidad con ella slo han producido una
participacin aparente, con frecuencia explotada por grupos de inte
rs locales para lograr ventajas muy limitadas. Las masas supuesta
mente ignorantes han mostrado a veces una aguda apreciacin de
las fallas en los remedios de los planificadores para ellas. Otros defen
sores de la participacin popular conciben para ella una funcin bien
distinta. Sostienen que las reformas estructurales que son requisitos
para una planificacin efectiva no han sido llevadas a cabo, porque
los grupos que tienen algo que perder con ellas han estado mejor
organizados y mejor integrados en el sistema poltico y han sido ms
conscientes de sus intereses inmediatos que los grupos que pueden
ganar algo con el desarrollo planificado. Esta situacin ha sido espe
cialmente evidente en relacin con la reforma agraria. Por consi
guiente, se considera a la participacin popular como una fuerza
compensadora indispensable para superar las resistencias de los in
tereses creados. Las expresiones de este punto de vista han manifes
tado a veces una confianza algo ingenua en que, una vez estimula
da, la participacin popular correra por los canales adecuados e
impulsara los cambios deseados por los planificadores.
Es discutible que los procesos actuales, injustos y desequilibrados,
del crecimiento econmico y del cambio social en los pases de bajos
ingresos puedan alcanzar alguna vez una tolerable correspondencia
con el bienestar humano y la justicia social mientras la planificacin
y la participacin organizada y racional de los estratos mayoritarios
que ahora estn marginados no se vuelvan realidades integradas. Es
probable, sin embargo, que este estado feliz requiera cambios en las
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 215

perspectivas que son tan difciles para los planificadores como para
la poblacin. Podra sospecharse que, hasta la fecha, el patemalismo
y la manipulacin rara vez han estado lejos de la superficie en los
criterios para la participacin popular en la planificacin.

4. E valuacin de la ejecu ci n de los planes y medicin


DEL DESARROLLO SOCIAL

Las anteriores consideraciones sugieren que la evaluacin de los re


sultados de la planificacin es una tarea que debe distinguirse clara
mente de la medicin del desarrollo o progreso es decir, lo
que sucedi durante el periodo de planificacin. La falacia del post
hoc, ergo propter hoe es tentadora, si pueden determinarse logros
mensurables. La evaluacin necesita tomar en cuenta los siguientes
aspectos:
a) La autenticidad de los objetivos o metas respecto de los cua
les ha de medirse el progreso, en trminos de su tratamiento en el
plan: si un objetivo dado ha sido tomado concretamente en cuenta
en la elaboracin de la estrategia de la planificacin y en la determi
nacin de las reglamentaciones jurdicas, las asignaciones financieras
y los programas y proyectos presentados para su ejecucin;
b ) En el caso de que el objetivo haya sido tomado en cuenta en
esta forma, si existen pruebas convincentes de que los cambios sub
siguientes son suficientemente diferentes de lo que habra sido en
ausencia de la planificacin. Si el ingreso nacional y otros indica
dores han continuado creciendo a un ritmo similar a los anteriores
al periodo de planificacin, podra sospecharse que el plan no ha
hecho mucho para cambiar el futuro. Idealmente, se necesitaran
investigaciones sobre el terreno para explorar las relaciones entre el
proceso de planificacin y lo que ha sucedido; pero los datos histri
cos y los datos comparativos en diversos pases que muestran rela
ciones coherentes pueden arrojar mucha luz sobre el problema;
cj Hasta qu punto los indicadores cuantitativos del progreso mi
den el verdadero objetivo social, y hasta qu punto miden los medios
para lograr ese objetivo. Se sabe bien ahora que los aumentos en el
ingreso nacional per cpita, si indican un potencial ascendente para
el bienestar humano, no demuestran que ese potencial se est reali
zando. Si la desigualdad en la distribucin tambin aumenta, in
cluso el bienestar material de la mayora puede quedar estacionario
o empeorar. Adems, los aumentos en el ingreso per cpita miden
una creciente complicacin de la economa y de las actividades que
deben emprenderse para hacer frente a esta complicacin, sin que exis
216 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES

ta necesariamente un aumento en el bienestar. La produccin por


la produccin misma cada vez parece menos atractiva como objetivo
de la planificacin. La mayora de los indicadores estadsticos dis
ponibles para los objetivos sociales de la planificacin tambin miden
medios potenciales ms bien que fines ltimos. Los aumentos en el
nmero de mdicos y d camas de hospital permiten un mejor esta
do de salud, pero no lo garantizan. Los aumentos en el nmero de
maestros y de escuelas no garantizan que la generacin joven est
mejor capacitada para hacer frente a los desafos del cambio social
y econmico. (Las escuelas pueden tener funciones reales muy dife
rentes, y gran parte de la educacin brindada puede ser una disfun
cin para un desarrollo saludable.) Por lo tanto, una parte importante
de la tarea de evaluar la ejecucin de planes debe consistir en eva
luar la adecuacin de los indicadores y los objetivos. Puede hallarse
que una ejecucin satisfactoria, en trminos de los indicadores con que
los planificadores han trabajado, coincida con un mal uso de los re
cursos, en trminos de los objetivos ms generales del desarrollo so
cial y del bienestar humano.
Un examen de la ejecucin de planes no puede limitarse satisfac
toriamente a la serie de instrumentos y enfoques que podran ser
perfeccionados para llevar a cabo planes elaborados por tecncra-
tas infalibles. Una buena comprensin tcnica de los instrumentos
y los enfoques es sin duda importante, y muchos manuales y cursos
de capacitactin ofrecen los medios de lograrlo. La pertinencia de
cada instrumento, sin embargo, depende del marco nacional. Es
necesario preguntar quin est planificando y por qu lo est ha
ciendo, y cules son las verdaderas funciones de la planificacin en
la sociedad dada. Si los instrumentos y los enfoques son considera
dos en trminos de su conveniencia abstracta, el resultado ser una
lista de ideales que sugieren que la sociedad en el proceso de plani
ficar debe avanzar audazmente en todas direcciones a la vez: que la
administracin pblica debe ser capacitada, reformada e imbuida de
un entusiasmo por la cooperacin entre organismos; que deben refor
zarse o crearse mecanismos pblicos para la reunin de informacin
y la investigacin; que debe persuadirse a los gobiernos locales y a
jos grupos privados de intereses de que deben planificar; que la par
ticipacin popular debe conseguirse; que debe darse el debido reco
nocimiento a lo social; que debe corregirse la mala distribucin de
los recursos pblicos y de las oportunidades de desarrollo entre re
giones del interior.
Planificar significa esencialmente elegir entre posibilidades y asig
nar recursos escasos para lograr objetivos determinados, basados en
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 217

un diagnstico que abarque todos los factores pertinentes que pue


dan ser determinados. Tales factores incluyen las estructuras social
y poltica, as como la econmica, de los pases que intentan plani
ficar. El acto de elegir incluye la seleccin de instrumentos y crite
rios viables dentro de estas estructuras. Si surge luego que lo que
es factible en tales condiciones no responde a las esperanzas que hi
cieron que se adoptara la planificacin, la direccin poltica y los pla
nificadores deben volverse a los problemas ms fundamentales de
definir y llevar a cabo los cambios estructurales que son requisitos
para el desarrollo planificado.
VIL Las polticas de desarrollo social
y las polticas de poblacin
en Amrica Latina

1. T endencias sociales y polticas sociales

F ormular generalizaciones sobre un tema de contornos tan vagos


como es la situacin social es una empresa temeraria y de dudosa
utilidad cuando se trata de una regin con caractersticas nacionales
y locales tan diversas como es Amrica Latina. Sin embargo, cabe
distinguir en la regin las siguientes caractersticas que se presentan
en numerosas combinaciones y diferentes grados de importancia:
a) En el ltimo tiempo, el crecimiento econmico y el cambio so
cial han sido suficientes para producir grandes cambios en el modo
de vida de casi toda la poblacin. El concepto de una economa y
una sociedad modernas enfrentadas a una sociedad y una econo
ma tradicionales, mayoritarias en nmero y reacias al cambio, no
refleja ya fielmente si es que alguna vez lo hizo la situacin de
Amrica Latina.
b) El crecimiento econmico y el cambio social se han repartido
en forma muy dispareja entre las regiones internas y entre los secto
res econmicos, han llevado un ritmo irregular y han dependido en
gran medida de modelos y controles externos. Han permitido a mi
noras de tamao variable en diferentes pases reproducir, en forma
precaria e imperfecta, los esquemas de produccin y consumo de los
pases de ingresos altos. Son confusos y difciles de evaluar los cam
bios en el resto de la poblacin que acompaaron a los anteriores,
pero vastos estratos han experimentado una creciente inseguridad,
junto a un deterioro de sus condiciones de vida en algunos aspectos
y de su capacidad para mantener slidos lazos comunitarios y fa
miliares.
c) Los fenmenos sociales consiguientes, llamados comnmente
"marginalidad y marginalizacin, implican presiones y aparentes
oportunidades para cambiar de un modo rural de vida a otro urba
no, para ingresar plenamente en la economa de mercado, para bus
car una manera de ganarse la vida con el trabajo asalariado industrial
y otros conexos, para internalizar las necesidades modernas de
consumo y para participar en movimientos polticos y en la organi
zacin de grupos con intereses comunes. Estas presiones y aparentes
oportunidades coexisten con factores frustrantes que hacen que las
[218 ]
POLTICAS DE DESARROLLO SOCIAL Y DE POBLACIN 219

oportunidades sean en gran medida ilusorias, las adaptaciones con


siguientes toman formas distorsionadas cada vez ms incompatibles
con las concepciones del desarrollo hasta ahora aceptadas. Es as
como se van poniendo en tela de juicio en cuanto a su viabilidad y
conveniencia, las modalidades especficas que ha asumido la mo
dernizacin en Amrica Latina.
d) Es razonable atribuir muchas de las caractersticas especiales
de la marginalidad a los esquemas culturales anteriores, a la domi
nacin y explotacin econmica y social y a las deficiencias educa
cionales, sanitarias y de nutricin de los estratos marginales. Pero
estas caractersticas no explican toda la situacin. Parece cada vez
ms lgico suponer que los sistemas de crecimiento econmico de
pendiente y de absorcin cultural-tecnolgica seguidos hasta ahora
sean incompatibles con la incorporacin de toda la poblacin en ac
tividades productivas que les d una capacidad adecuada de consumo
y una participacin trascendental en el proceso nacional y local de
toma de decisiones. Esta generalizacin es vlida tanto para pases,
con tasas elevadas de crecimiento econmico como para pases cuya
tasa de crecimiento es baja. En realidad, los procesos de marginali
zacin parecen ser ms agudos y ominosos en los pases ms gran
des, en los que, con el rpido crecimiento econmico, se ha acentuado
la contradiccin entre los estmulos para buscar modos modernos
de ganarse la vida y la incapacidad para incorporar a la mayora de
la poblacin que ha respondido a esos estmulos. Es aplicable a los
pases que tienen una baja tasa de crecimiento demogrfico casi en
la misma medida en que lo es a los pases que tienen una tasa ele
vada. En el primer caso la magnitud de la marginalidad y su tasa
de crecimiento son ms pequeos, pero es igualmente marcada la in
capacidad de la economa y del orden social para ofrecer oportunida
des y satisfacciones a toda la poblacin.
e) Hasta ahora, las polticas sociales formuladas en Amrica Lati
na se concentraban principalmente en la solucin del primer grupo
de problemas mencionados en el acpite d), es decir, las deficiencias
en las condiciones de vida y las habilidades instrumentales, como
saber leer y escribir, que, de existir oportunidades efectivas, permi
tiran a la poblacin marginal ingresar en la economa moderna, hacer
frente a la vida urbana y funcionar eficazmente como productores,
consumidores y ciudadanos. Si el diagnstico anterior es vlido, este
criterio sera, en el mejor de los casos, insuficiente. Adems, un
examen ms detenido de lo que se hace efectivamente sugiere que
las polticas declaradas han sido poco ms que racionalizaciones de
actividades sectoriales completamente aisladas que han emprendido
220 POLITICAS DE DESARROLLO SOCIAL Y DE POBLACIN

los pases por diversas razones: tradicin histrica, presiones de es


tratos sociales o grupos de intereses, reaccin ante las actividades
de fomento que realizan las organizaciones internacionales, ofreci
mientos de fondos o ayuda material provenientes del extranjero. Se
encuentran escassimas pruebas de una planificacin y una coordi
nacin eficaces en pos de objetivos claros de la poltica de desarro
llo, incluso en los principales sectores de la actividad pblica en
materia social, como la enseanza, la salud, la vivienda y la previ
sin social. Al comparar la distribucin y el contenido de los servicios
sociales con las necesidades aparentes de la poblacin marginal o de
la poblacin de ingresos bajos en general se aprecia que casi no cum
plen sus funciones potenciales de redistribuir el ingreso, igualar las
oportunidades y proporcionar los medios para vencer la marginali
dad. Los principales beneficiarios son los estratos medios y los es
tratos medios inferiores de la poblacin; incluso en este caso los
beneficios para el individuo son magros en comparacin con los cos
tos de los servicios, y son ms bien dudosas las contribuciones efec
tivas que se hacen a las necesidades del desarrollo. Los programas
ms recientes dirigidos en forma especial a los estratos marginales
y de ingresos bajos principalmente los que cabe llamar programas
de desarrollo de la comunidad o de bienestar social tampoco han
tenido gran xito. Tal vez sus partidarios hayan estado demasiado
dispuestos a suponer la existencia de un orden econmico y social
capaz de incorporar en condiciones' satisfactorias a la comunidad lo
cal y la familia una vez resueltos sus problemas internos de adapta
cin y funcionamiento.
f) No es posible analizar en forma ms detenida aqu las presiones
que conforman la accin social sectorial, la situacin de los diferen
tes sectores y el producto de los servicios sociales. Sin embargo,
cabe destacar que los problemas de la accin sectorial se toman cada
vez ms difciles de resolver a medida que crecen ms y se tornan
ms heterogneos los grupos capaces de ejercer una presin eficaz
por los medios polticos. A medida que los estratos marginales se
concentran en las grandes ciudades, su incompatibilidad con los ser
vicios sociales existentes provoca dilemas polticos de muchos tipos
y dimensiones. Los mecanismos establecidos en el orden de la ense
anza, la salud, la vivienda y la previsin social no pueden satisfacer
sus necesidades efectivas mediante el solo aumento cuantitativo, aun
que el Estado pudiera solventar los gastos enormes que ese aumento
implicara. A la vez es imposible, desde el punto de vista de los
valores profesados y de las realidades polticas, pasar por alto sus
necesidades y exigencias de que se los incluya en estos servicios p
POLITICAS DE DESARROLLO SOCIAL Y DE POBLACIN 221

blicos. Entre las consecuencias inmediatas figuran el surgimiento


de una gran variedad de proyectos pilotos el rebajar la calidad de
los servicios; y los planes para estimular a los grupos marginales para
que, con su propia capacidad de trabajo y ahorro se suministren
aquellos servicios que estratos de mejores ingresos esperan recibir
del Estado con cargo a los recursos presupuestarios generales. Al
mismo tiempo, la pobreza y el desempleo originan una demanda de
empleos en obras pblicas y de subsidios pblicos directos en dine
ro, alimentos, vestimentas y materiales de construccin. Como no
cambien las modalidades de crecimiento econmico para que la po
blacin marginal pueda tener una participacin segura en actividades
generadoras de ingreso, el Estado se ver abocado a un futuro en
que el costo combinado de los empleos pblicos creados slo para
reducir la tasa de desempleo, la ayuda estatal, los servicios sociales,
los servicios urbanos de infraestructura y los aparatos de represin
necesarios para controlar a la poblacin marginal y a otros grupos
descontentos, se convertirn en una carga cada vez ms pesada para
la produccin y la capacidad de inversin productiva. Los grupos
beneficiarios de los actuales modelos de crecimiento difcilmente po
drn evitar cargar con parte de este gasto.

2. C ambio demogrfico , estructuras de poder y viabilidad de


LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

El diagnstico anterior nos lleva al argumento de que una verdadera


poltica de desarrollo social debe estar supeditada a una imagen
cohesionada y realista de la sociedad futura, que justifique la lucha
por el desarrollo, y a un anlisis de los caminos que es posible seguir
para llegar al orden social deseado. En la discusin que se est rea
lizando con respecto a la poltica de desarrollo en Amrica Latina
cabe distinguir dos posiciones opuestas. Por una parte se presume
que desarrollo significa un aumento continuo de la produccin y
el consumo hasta lograr una situacin parecida a la del pas norte
americano o europeo tpico. Se supone que esto puede hacerse si se
aplican ms enrgicamente las diversas polticas de desarrollo y refor
mas estructurales sobre las que ha habido acuerdo en el ltimo dece
nio y si la cooperacin internacional expresada en comercio y asis
tencia se torna ms generosa y segura. La tesis contraria sostiene
que una estrategia de desarrollo basada en estas premisas, en el caso
de ser viable, slo puede producir un remedo de desarrollo, perpe
tundose una situacin inicua de dependencia. De ah se concluye
222 POLITICAS DE DESARROLLO SOCIAL Y DE POBLACIN

que el desarrollo autntico slo ser posible despus de una trans


formacin revolucionaria de las actuales estructuras de poder y de
un rompimiento de los lazos de dependencia. En la controversia
sobre el desarrollo se distinguen, por supuesto, muchas posiciones
intermedias y en ocasiones es difcil determinar las premisas ltimas
en que descansa una poltica determinada. La falta de claridad de
las premisas o la renuencia a aclararlas podra ser especialmente ca
racterstico de los anlisis de la poltica demogrfica.
Segn el primer concepto de desarrollo, la absorcin de la pobla
cin marginal urbana y de la poblacin rural de bajos ingresos que
alimenta el crecimiento de la primera en empleos productivos y
su plena participacin en el orden social dependen principalmente
del logro de una elevada tasa de crecimiento econmico y secunda
riamente de contener, dentro de ciertos lmites, el crecimiento de
los estratos que forman la poblacin marginal. Toda medida eficaz
que reduzca la tasa de crecimiento de los estratos de la poblacin
expuestos a la marginalizacin y toda aquella que reduzca la tasa de
emigracin de esos estratos hacia las ciudades alivian las tareas
del desarrollo y dan a las autoridades nacionales mayor plazo y flexi
bilidad para asignar recursos a tareas de gran prioridad en el desarro
llo. Desde luego que lo anterior supone que la estrategia del des
arrollo sea viable en s y que las autoridades nacionales estn verda
deramente capacitadas para aplicarla y decididas a hacerlo.
De acuerdo con la segunda posicin, el propio sistema dependien
te de crecimiento econmico genera el crecimiento de la poblacin
marginal, que constituye una de las contradicciones que har even
tualmente que el sistema no sea viable. De esta manera, lo que se
gn una concepcin constituye un obstculo superable, segn la otra
puede considerarse como un agente de la transformacin revolucio
naria que debe preceder al desarrollo. Difcilmente hay en Amrica
Latina alguna clase, estrato social o grupo de intereses que no haya
sido escogido por algn sector de la opinin pblica para desempe
ar un papel dirigente en la transformacin de la sociedad, y es
natural que ahora se considere con esperanza y con temor a los estra
gos marginales como el sepulturero del orden actual.
No parece haber una cantidad considerable de miembros de los
estratos marginales que quieran asumir ese papel. Los espordicos
estudios que se han hecho en el terreno sugieren que la mayora de
la poblacin marginal es conformista, que est preocupada de las
acciones inmediatas requeridas para mantener su precaria posicin
en la ciudad, que es indiferente a los llamados revolucionarios o que
les temen, que est dispuesta a aceptar un lugar subordinado en la
POLTICAS DE DESARROLLO SOCIAL Y DE POBLACIN 223

sociedad si se le otorga un medio para ganarse el sustento mnimo


y se le da cierta seguridad.
En el sentido en que se usa la expresin aqu, los estratos margi
nales estn menos expuestos a los conflictos directos de intereses en
cuanto los individuos puedan identificarlos con facilidad con otras
clases de la sociedad, que el campesino frente a los grandes terrate
nientes o los asalariados urbanos frente a los empresarios capitalis
tas. La ocupacin de los estratos marginales es demasiado irregular
como para permitirles organizarse para la lucha por mejorar sus
salarios y sus condiciones de trabajo con empleadores determinados.
Generalmente sus explotadores directos e identificables son peque
os comerciantes, arrendadores, intermediarios polticos y delincuen
tes cuya propia situacin no es muy superior a la de ellos. Si bien
el lujo urbano visible debe serles irritante, es ms probable que esta
irritacin se exprese en motines y saqueos ocasionales que en una
lucha organizada.
Estos factores provocan un enfrentamiento directo de los estratos
marginales con el Estado y los movimientos polticos, tanto en cali
dad de potenciales fuentes de beneficios como en la de objetos de
resentimiento si esos beneficios no se producen. El principal objetivo
de las organizaciones marginales parece ser la obtencin de protec
cin de parte del Estado y la concesin de terrenos para edificar,
agua, electricidad, alimento y transporte baratos, escuelas, servicios
sanitarios, etc. A cambio de la promesa de esa proteccin y de la
distribucin directa de ddivas en los periodos preelectorales, los gru
pos marginales proporcionarn votos y participantes en manifesta
ciones pblicas. Mientras sus exigencias sean moderadas, su cantidad
no sea abrumadora y sus esperanzas no s vean frustradas demasiado
a menudo, pueden constituir un elemento controlable y til en una
estrategia poltica populista. Su posible papel en un cambio revolu
cionario depender ms de la incapacidad de las estructuras existen
tes para satisfacer siquiera las exigencias moderadas en las condicio
nes de rpido crecimiento demogrfico y concentracin urbana que
del rechazo por parte de estos estratos de la situacin marginal en
que se encuentran.

3. E strategias del desarrollo y polticas demogrficas

La mayora de las variantes de las posiciones con respecto al desa


rrollo anteriormente resumidas concuerdan en suponer que el rpido
crecimiento demogrfico exacerba el problema de la marginalizacin
y reduce la viabilidad de una estrategia de desarrollo que aspire a
224 POLITICAS DE DESARROLLO SOCIAL Y DE POBLACIN

la reforma ms que al derrocamiento y sustitucin de las estructuras


existentes (para los fines del presente documento puede pasarse por
alto la opinin hiperoptimista de que el rpido crecimiento demo
grfico es positivo en todas partes y con todas las condiciones que
se dan en Amrica Latina). Es probable que ambos bandos tiendan
a llegar a conclusiones demasiado simplificadas:
a) Que las medidas encaminadas directamente a reducir la fe
cundidad, con especial nfasis en los estratos de bajos ingresos en
los que sta es mayor, impartirn gran eficacia a la estrategia de de
sarrollo.
b ) Que estas medidas ayudarn a aliviar las tensiones y prolon
gar, de esta manera, la supervivencia de estructuras econmicas y
sociales que deberan desaparecer con la mayor prontitud posible
para despejar el camino para la construccin de un nuevo orden
social.
En realidad, es posible que ambos bandos atribuyan a las medi
das pblicas encaminadas directamente al control del crecimiento
demogrfico un papel ms importante del que cabra esperar de
ellas dentro del plazo que se est considerando. Por una parte, hay
razones para sospechar que los cambios espontneos en la fecundi
dad tendrn mayor importancia en el prximo decenio que cualquier
poltica pblica que se adopte. Las caractersticas de la poblacin
de Amrica Latina y la experiencia que hasta ahora se ha tenido con
las polticas sociales sectoriales no justifican tener mucha confianza
en la eficacia de la poltica pblica a corto plazo. Por otra parte,
es evidente que toda la poblacin que pondr a prueba las actuales
estructuras durante los prximos 15 o 20 aos con su lucha por
obtener empleo, vivienda y derechos humanos, ya ha nacido o est
tan prxima a hacerlo, que no la puede afectar la poltica de control
de la fecundidad.
Adems, parece ingenuo esperar que el control de la fecundidad
y la reduccin del tamao de las familias alivie la presin que ejer
cen sobre el Estado los sectores marginales y de ingresos bajos, sea
que se considere que este alivio es conveniente o no. La capacidad de
las familias marginales para salir de su situacin de dependencia o
de una subsistencia precaria depende en parte de su capacidad para li
mitar la fecundidad, pero que su ascenso se canalice luego por vas evo
lucionistas o revolucionarias depender de otras circunstancias.
Cabe presumir que cualquier estrategia de desarrollo sera ms via
ble si la tasa de crecimiento demogrfico fuera bastante ms baja que
el 3 % o ms que existe en la actualidad en la mayora de los pases
de Amrica Latina (para los efectos del presente documento pueden
POLITICAS DE DESARROLLO SOCIAL Y DE POBLACIN 225

dejar de considerarse los cuatro pases Argentina, Uruguay, Chile


y Cuba cuya tasa de crecimiento demogrfico es baja o est en
declinacin). Cabe presumir que un rgimen posrevolucionario se
beneficiara con medidas previas que contribuyesen a poner en mar
cha el proceso inevitablemente lento de la transicin demogrfi
ca. Sera ocioso, sin embargo, esperar que una poltica demogrfica
de esta u otra especie fuese aceptada como un instrumento neutral,
divorciado de la lucha actual en tomo a las concepciones y estra
tegias de desarrollo. Parece bien fundada la aseveracin de que muchos
estudios demogrficos y argumentos en favor del control del cre
cimiento demogrfico derivan de concepciones determinadas del de
sarrollo dependiente y de que estn encaminados a facilitar, con mo
dificaciones y mejoras, la supervivencia de las estructuras sociales y
econmicas actuales. Tambin es posible que los cambios de los va
lores y de las exigencias dentro de las sociedades dependientes que
probablemente provoquen cambios importantes en la tasa de cre
cimiento demogrfico estn estrechamente relacionadas con todo
aquello que este tipo de desarrollo genera, como la tendencia al
consumo superfluo. Es esencial que se expresen claramente estos fac
tores para una mejor comprensin de los motivos del apoyo o re
chazo de una poltica demogrfica determinada, aunque de ello no
se sigue que los motivos correspondan necesariamente a los resulta
dos probables de la poltica o que constituyan razn suficiente para
apoyarla o rechazarla.
En todo caso, diversos especialistas en demografa estn poniendo
en duda la eficacia que las medidas que se acostumbra denominar
de planificacin de la familia tendrn para los fines de controlar
el crecimiento demogrfico. Se ha sealado que la transicin demo
grfica de Europa en el siglo xix se desarroll en medio de la desapro
bacin pblica y con tcnicas anticonceptivas que eran inconvenientes
a la vez que no estaban al alcance de gran parte de la poblacin. En
la actualidad, la fecundidad sigue siendo elevada en muchos pases
de ingresos bajos pese a un enrgico apoyo pblico a los mtodos,
anticonceptivos y a que estas tcnicas son sencillas y de fcil acceso..
Es probable que los programas de planificacin voluntaria de la fa
milia provoquen slo una pequea disminucin de la tasa de cre
cimiento demogrfico, por importantes que sean para el bienestar
de las familias que con ellos se beneficien. Dada la limitada capaci
dad de los gobiernos de Amrica Latina para imponer el cumplimien
to de cualquier tipo de reglamentaciones, no pueden imponer su
aplicacin, la que a la vez sera inaceptable desde el punto de vista
de los valores establecidos. Los medios disuasivos, como la mayor
226 POLITICAS DE DESARROLLO SOCIAL Y DE POBLACION

tributacin de las familias numerosas, estn prcticamente descar


tados por la dificultad que existe para encontrar medidas que induzr
can a las familias a tener menos hijos sin castigar en modo alguno
a los que tengan, lo que estara en contradiccin con los derechos
humanos y con los objetivos del desarrollo de los recursos humanos.
El camino ideal y obligatorio, en ltimo trmino, es el de la su
bordinacin de la poltica demogrfica, en el sentido limitado en
que se la analiz anteriormente, a la estrategia de desarrollo social
encaminada a superar la marginalizacin y la dependencia, permi
tiendo el pleno aprovechamiento de los recursos naturales y huma
nos de la regin en beneficio de sus habitantes y creando las condi
ciones para la vida familiar con una paternidad responsable. En una
estrategia de este tipo las medidas para limitar la fecundidad de
sempearan un papel importante en los pases cuyas tasas de cre
cimiento demogrfico son elevadas, y la planificacin familiar ten
dra un legtimo papel que desempear en la promocin del bienestar
en todos los pases. Sin embargo, el anlisis realizado anteriormente
sobre la actual poltica social sugiere que an no existe el marco ms
amplio requerido para incorporar la poltica demogrfica. Mientras
la poltica social sea fragmentaria y sectorial, conformada por la
fuerza relativa de las presiones ejercidas por heterogneos grupos pror
fesionales y burocrticos, por clientelas electorales y por actividades
internacionales de fomento y asistencia, ser difcil que los programas
demogrficos eviten adquirir caractersticas semejantes. Podr espe
rarse entonces que la persistente incapacidad para formular una po
ltica demogrfica capaz de influir tanto en la calidad como en la
cantidad de la poblacin futura o para ocuparse de los requisitos para
esa poltica demogrfica se oculte tras una proliferacin de activida
des simblicas y proyectos piloto, junto con homenajes rituales a la
importancia del problema demogrfico en forma de reuniones, de
resoluciones y de creacin de entes burocrticos.
VIII. Cambios recientes de las modalidades
de asentamiento urbano y rural
en Amrica Latina

1. Introduccin
L a rapidez del crecimiento urbano en Amrica Latina, su carcter
concentrado y su aparente independencia de ios incrementos relati
vamente lentos del empleo industrial vienen suscitando inters, desde
hace algunos aos, en el plano internacional. Si los centros mayores
continan creciendo al ritmo actual, con un promedio de un 5 %
anual, sus poblaciones se duplicarn cada 14 aos; el predominio de
las capitales sobre los centros urbanos de menor tamao se manten
dr o incluso se fortalecer. En Argentina y Venezuela, es ya visible
el fenmeno de la aglomeracin de unidades urbanas pues comien
zan a unirse varias ciudades en una regin predominantemente ur
bana. En algunas naciones (Argentina, Chile, Uruguay, Venezuela),
la poblacin rural, que constituye la ltima reserva para alimentar el
crecimiento urbano, es ya una minora, estacionaria o decreciente. En
otros, sin embargo, sigue predominando la poblacin rural, a la que
los altos ndices de migracin a la ciudad no le han impedido con
tinuar creciendo a tasas que oscilan en torno a un 1.5 % anual. La
capacidad de las zonas agrcolas ms antiguas para absorber este
aumento de poblacin es muy limitada, y son enormes los obstculos
que se oponen a toda ampliacin considerable del escaso nmero de
migrantes que actualmente van a las vastas extensiones despobladas
que desde hace tiempo se han sealado como justificacin de las
altas tasas de aumento de la poblacin. En Brasil, Colombia, Mxico
y Per, que en conjunto representan un 63 % aproximadamente de
la poblacin de la regin, as como en muchos de los pases ms
pequeos, las fuerzas, que impulsan la migracin a la ciudad proba
blemente sean ms potentes en el futuro que en el pasado.
Abundan las declaraciones relativas a la necesidad de una plani
ficacin amplia para abordar el problema del desequilibrio urbano-
rural; en algunos pases, rganos de planificacin o consultores han
presentado propuestas concretas y hay unos planes regionales con
finalidades especiales que ofrecen interesantes lecciones prcticas.
Pero son muy escasos los testimonios de progresos en la tarea de
aplicar la planificacin a la distribucin de la poblacin nacional o
incluso de adoptar decisiones nacionales coherentes con respecto a
[227]
228 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL

las orientaciones generales de la poltica. Los encargados de la plani


ficacin econmica y de la planificacin fsica continan trabajan
do en forma independiente. El estudio de las ventajas relativas de
la centralizacin o descentralizacin de las inversiones que deter
minarn la ubicacin de las futuras posibilidades de empleo prose
guir a un elevado nivel de generalizacin, sin que pueda apoyarse
en anlisis integrados de las consecuencias econmicas, sociales y
polticas de las actuales tendencias y de las variantes posibles. La
legislacin municipal urbana y los sistemas administrativos adquieren
mayor complejidad, pero no son reformados de modo sistemtico.
Se han iniciado programas para atender a problemas concretos, tales
como la escasez general de viviendas, cuando se han manifestado
presiones irresistibles, sin referencia a criterios de planificacin eco
nmica o fsica. Hasta ahora la reforma agraria y otras medidas co
nexas encaminadas a reasentar a la poblacin rural revelan anlo
gas deficiencias en cuanto a su aplicacin, pese a los esfuerzos de
dicados a la realizacin de estudios y a la preparacin de leyes.
Las tendencias de la redistribucin y del reasentamiento de la
poblacin rural y urbana que se enuncian a continuacin (en forma
muy simplificada y sobre la base de datos que distan de ser satis
factorios) derivan de diversas combinaciones de medidas pblicas
fragmentarias con los esfuerzos realizados por millones de familias
para resolver sus propios problemas de subsistencia y alojamiento
y para integrarse en estructuras polticas nacionales a fin de defen
der sus propios intereses y lograr cierta proteccin y ayuda.

2. L as ciudades ms grandes

La capacidad de las grandes ciudades para absorber el aumento de


poblacin en su ncleo central o en torno a l lleg a su lmite
hace algn tiempo y sus zonas urbanas en general se extienden
con ms rapidez que el nmero de sus habitantes, dado que las
zonas perifricas tienen una densidad de poblacin relativamente
baja y estn llenas de parcelas todava no ocupadas. La redistribucin
de la poblacin se ajusta a las siguientes formas caractersticas:
Los grupos ms acomodados los que pueden costear su propia
vivienda en las circunstancias tpicas de inflacin de precios de los
terrenos y tcnicas de construccin costosamente ineficientes estn
retirndose de las zonas centrales de las ciudades, por lo general
siguiendo un esquema en forma de abanico que se ramifica desde
unas cuantas arterias que salen del centro en una direccin; la orien
tacin inicial de esta expansin puede haber estado determinada
MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL 229

por ventajas del paisaje o del clima de la zona (incluido el aire puro),
la proximidad de las playas, etc. El movimiento se ve acelerado por
fuertes impulsos de innovacin y modernismo en los grupos que
pueden permitirse tomar parte en l; se demandan los estilos arqui
tectnicos ms modernos, las viviendas tpicas de unos decenios atrs
pasan de moda rpidamente y las modalidades fsicas y culturales
de la vida urbana derivadas de la herencia espaola son sustituidas
en las zonas suburbanas por las que caracterizan a la propiedad ge
neralizada de automviles en los pases de otras regiones, incluso
el gran centro comercial, el shopping centre.
En la zona central de las ciudades, muchas de las construcciones
ms antiguas, sin exceptuar las que fueron mansiones de las clases
altas, se transforman en edificios de apartamentos de una sola habi
tacin o se instalan en ellas pequeas industrias, mientras que otras,
entre ellas buena parte de las viejas unidades de vivienda de los
barrios pobres, se estn demoliendo y sustituyendo por estructuras
comerciales y apartamentos de lujo. En casi todas las ciudades, la
mayora de las familias de ingresos bajos y medios siguen viviendo
en zonas de bastante densidad de poblacin relativamente prximas
al centro pero como estos grupos, continuamente engrosados por los
migrantes, crecen de da en da y disminuye la oferta de viviendas
baratas, se dirigen a la periferia de la ciudad.
Las tendencias antes sealadas son semejantes a los procesos bien
conocidos de las ciudades europeas y norteamericanas. Sin embargo,
el movimiento centrfugo de los grupos de ingresos ms bajos adopta
formas distintas. Tales formas derivan en parte de la pobreza y de
las escasas exigencias de las familias del caso en cuanto a la vivienda,
en parte de las caractersticas geogrficas de las ciudades y en parte
de la limitada capacidad de la administracin municipal para impo
ner la observancia de normas o proporcionar viviendas baratas. Los
vastos poblados que estn levantndose actualmente en las zonas
perifricas pueden clasificarse en los siguientes tipos principales:
a ) Barrios improvisados ilegales, sin ttulos de propiedad ni orga
nizacin previa de sus ocupantes. Estos poblados albergan a los es
tratos sociales ms pobres y desorganizados, pero cuantitativamente
representan una parte del problema menos importante de lo que a
veces se supone. Son tambin menos caractersticos perifricos
que los restantes tipos enumerados a continuacin, ya que pueden
surgir muy cerca del centro de la ciudad, en terrenos desocupados,
a lo largo de las lneas de ferrocarril, de las mrgenes de los ros, en
empinadas laderas o junto a vertederos de basura. Los patios o so
lares cerrados por paredes, en los que el propietario alquila cobertizos
230 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL

. o simplemente el espacio para que los inquilinos (por lo general mi


grantes que acaban de llegar a la ciudad) puedan construir un alber
gue improvisado, son una importante variante en algunas ciudades.
b) Zonas en proceso de ocupacin por grupos de ingresos eleva
dos, en los que gran cantidad de familias gozan de la ocupacin tem
poral de terrenos sin edificar desempeando la funcin de cuidadores
y con frecuencia se ganan la vida combinando el cultivo de la tierra y
el empleo como sirvientes, lavanderas o jardineros en las casas de
las familias de ingresos elevados situadas en las cercanas. Este tipo
de asentamiento constituye un borde peculiar, semirrural, continua
mente desplazado y empujado hacia afuera a medida que avanza el
asentamiento de los grupos de ingresos elevados, y normalmente ca
rece de capacidad de organizacin local.
c) Poblados que se originan al producirse la ocupacin organizada
de la tierra por considerables grupos de familias. Esta ocupacin ha
llegado a ser una forma muy importante de reasentamiento de los
grupos de ingresos reducidos en varias de las grandes ciudades que tie
nen junto a ellas zonas de tierras de propiedad pblica, ridas y sin
valor para la agricultura, como sucede en las ciudades de Lima y M
xico. A veces dichos grupos de familias consiguen ocupar tambin
tierras de propiedad privada, aunque en este caso es ms probable que
la polica intervenga contra los ocupantes con prontitud y eficacia.
Los poblados de tal clase se caracterizan por una autoseleccin de las
familias relativamente sistemtica y por el mantenimiento de una vi
gorosa organizacin comunitaria extralegal: primero, para resistir al
desahucio y lograr el reconocimiento oficial de los derechos de tenen
cia de la tierra, y segundo, para ejercer presin sobre las autoridades
a fin de que presten servicios urbanos y, en menor medida, para sa
tisfacer las necesidades del poblado mediante labores comunales y
contribuciones monetarias. Algunas de estas ocupaciones de tierras
son iniciadas por promotores profesionales que esperan obtener be
neficios de ellas o por movimientos polticos, en cuyo caso cabe su
poner que la organizacin de los pobladores ser ms dbil y tendr
menos probabilidades de persistir. Sin embargo, los datos de que hoy
se dispone no permiten extraer conclusiones generales acerca de la
importancia relativa de la organizacin espontnea y provocada para
la ocupacin de tierras.
d) Poblados que tienen su origen en la subdivisin y venta a par
ticulares de tierras de propiedad privada. Ocupan estos poblados tra
bajadores con empleos permanentes y otras personas que pueden pagar
el importe de pequeos solares y tienen la esperanza de ahorrar una
parte de sus ingresos para construir viviendas slidas en dichos so
MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL 231

lares. Empero, dadas las circunstancias tpicas de las municipalida


des rurales adyacentes a las grandes ciudades, que se ven abrumadas
por la expansin urbana, la proteccin u orientacin que reciben en
sus esfuerzos por construir sus propias viviendas es escasa o nula.
Muchas de las subdivisiones no se ajustan a los requisitos legales o
a los planes de regulacin de la ciudad, el ttulo originario puede ser
controvertible, es probable que el vendedor eluda toda obligacin de
prestar los servicios urbanos mnimos y que el municipio no pueda
ni quiera hacerlo. Normalmente, las reglamentaciones exigen que la
familia que tiene el propsito de construir una casa obtenga per
misos de un considerable nmero de distintos departamentos mu
nicipales y contrate a un arquitecto que prepare o apruebe los planos.
Aunque son muy necesarias las medidas realistas que prevean la
supervisin y el asesoramiento tcnicos, la aplicacin de. las regla
mentaciones vigentes parece reflejar sobre todo las presiones de los
profesionales y de los funcionarios pblicos encaminadas a crear una
mxima demanda de sus servicios; tales reglamentaciones implican
gastos y demoras a los que las familias de bajos ingresos no pueden
hacer frente y por lo general en las zonas ocupadas por dichas fa
milias no puede imponerse su observancia. As, pues, muchas de las
nuevas construcciones, incluso las viviendas de caractersticas tole
rables, son clandestinas y no pueden acogerse a la proteccin legal.
La tierra subdividida para la venta en esas condiciones suele perte
necer a grandes fincas, en otro tiempo agrcolas, o a propiedades
acumuladas con la expectativa de la expansin urbana, y sus propie
tarios pertenecen a familias con influencia suficiente para impedir
la aplicacin estricta de las normas. Una prctica generalizada con
siste en vender parte de una propiedad a precios bajos, sin infraes
tructura urbana, esperar despus hasta que las familias ya instaladas
en ella hayan obligado a la administracin municipal a trazar las
calles, establecer el suministro de agua, electricidad, etc. y aprove
charse de dichos servicios para vender el resto de la propiedad a
precios mucho ms altos. Adems de este tipo de ventas de terrenos
sin sujecin a normas, es muy comn el fraude. Los ocupantes son
llevados a pagar cuotas a cooperativas cuyos organizadores final
mente desaparecen con los fondos, o bien comprueban ms tarde;
que han ocupado un terreno cuyo verdadero propietario no era el
vendedor. Las necesidades de organizacin defensiva de los ocupan
tes de este tipo de poblado pueden llegar a ser, pues, muy semejan
tes a las necesidades de los habitantes de los poblados constituidos
mediante la ocupacin organizada de los terrenos.
e) Poblados nacidos de programas pblicos para remediar la es-
232 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL

casez de viviendas o a eliminar los barrios improvisados mediante


la entrega de viviendas mnimas baratas o de solares junto con la
prestacin de ayuda a los destinatarios para que construyan ellos
mismos sus viviendas. Este tipo de poblados no ha tenido gran im
portancia hasta hace poco, dado que la mayor parte de los programas
pblicos eran de alcance reducido y estaban destinados principal
mente a los estratos de ingresos medios-bajos de empleados pblicos
y trabajadores organizados. Pero, desde 1959, dichos poblados han
adquirido enormes dimensiones en Santiago y Bogot, y probable
mente pasarn a primer plano en las grandes ciudades de otros pases
que ahora comienzan a emprender programas de vivienda destinados
a familias de ingresos inferiores al mnimo necesario para amortizar
los costos de la vivienda normal. La ubicacin de estos poblados y
la agrupacin de las familias en ellos depende de los procedimientos
del organismo de vivienda ms que de la eleccin de las familias y,
por consiguiente, las condiciones iniciales para la solidaridad local
son menos propicias que en los tipos de poblados tercero y cuarto.
El nmero de familias que habitan los distintos tipos de poblados
perifricos no puede calcularse con exactitud y el rpido crecimiento
que experimentan hace que todo clculo pierda inmediatamente
actualidad. En los censos de vivienda se distingue entre el nmero
de viviendas improvisadas y el de viviendas que carecen de los
servicios urbanos mnimos, como conduccin de agua y electricidad,
pero tales viviendas se hallan en diversas proporciones en todos los
tipos de poblados, as como en los barrios pobres del centro de las
ciudades, y los criterios utilizados por los distintos organismos p
blicos dan lugar a veces a considerables discrepancias entre los tota
les que comunican. Las estadsticas que suelen citarse sobre el n
mero de familias que viven en viviendas improvisadas o se hallan
comprendidas en el dficit de viviendas slo brindan una impre
sin general de las dimensiones del problema y a veces implican la
idea errnea de que los alojamientos precarios y la extremada pobre
za del primer tipo de poblado son tpicos de las familias con una
vivienda deficiente.
La mayora de las grandes ciudades han adoptado planes de re
gulacin, algunos de ellos preparados por consultores extranjeros de
renombre mundial. Pero estos planes, centrados en los aspectos es
paciales del crecimiento urbano, dominados por consideraciones ar
quitectnicas y estticas, y ajenos a los factores determinantes del
proceso global de desarrollo urbano, como los niveles de ingresos y
las caractersticas sociales de las familias que buscan empleo y alo
jamiento, la propiedad y los precios de la tierra en las zonas urbanas
MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL 233

y las estructuras del poder poltico, han resultado totalmente ine


ficaces para controlar la expansin que se registra.
Las zonas correspondientes a los grupos de ingresos ms elevados,
con su preferencia por los solares grandes, se han extendido ms
lejos y ms velozmente de lo que se esperaba. Los grupos de ingresos
inferiores han buscado terrenos baratos o baldos que pudieran ocu
parse sin represalias, las zonas de terrenos de ms precio adyacentes
al centro urbano suelen ser evitadas tanto por las familias que tratan
de adquirir terrenos para construir como por los organismos pbli
cos de vivienda. Ambos tipos de distribucin de la poblacin con
arreglo a la capacidad adquisitiva han contribuido a la dispersin
urbana. La coordinacin del emplazamiento de los poblados con
el de las industrias es rara, excepto en algunos casos aislados en que
las empresas construyen viviendas para sus trabajadores. La continua
expansin de la zona urbanizada en tales condiciones somete a
presiones cada da mayores la capacidad de los municipios para sa
tisfacer incluso sus necesidades ms urgentes en materia de inversin
infraestructural, transporte pblico y servicio sociales.
Las propias zonas suburbanas habitadas por los grupos de ingre
sos ms elevados sufren deficiencias en el suministro de agua, de
energa elctrica, servicios telefnicos y mantenimiento del orden
pblico. Sus residentes slo disponen, para trasladarse al centro, de
automviles particulares; adems, el mal estado de las carreteras y
los embotellamientos de trfico son causa de descontento. Los pe
ridicos que leen las clases altas y medias de la ciudad demuestran
sin equvoco que dichas clases tienen clara consciencia de los pro
blemas derivados de sus preferencias residenciales y disponen de
ms posibilidades que las familias de otras zonas perifricas para re
cabar la asignacin de recursos pblicos para resolver tales problemas.
En varios pases, estas zonas suburbanas poseen su propia adminis
tracin municipal, con recursos ms adecuados para satisfacer las
necesidades locales que otras secciones del rea metropolitana y con
un inters natural por mantener su independencia administrativa.
Pero no parece que en los pases en que las grandes ciudades cuen
tan con una administracin unificada sea menor la capacidad de las
zonas correspondientes a los grupos de ingresos ms elevados para
obtener una parte desproporcionada de los gastos municipales.
Cabe suponer que todos los poblados perifricos albergan una
poblacin de edad inferior a la del resto de la ciudad, dado que los
matrimonios ms jvenes con una familia en crecimiento tienen ms
motivos para escapar de los populosos centros urbanos. Los poblados
creados por programas de vivienda pblicos, en los cuales se selec-
234 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL

dona a casi todos los ocupantes con arreglo a un sistema de puntos


que asigna gran importancia al tamao de la familia, tienen un por
centaje especialmente elevado de nios pequeos, con lo cual las
pequeas viviendas se llenan inmediatamente de un nmero excesivo
de ocupantes. Dicha distribucin por edades tiene repercusiones que
a la larga pueden resultar ms funestas an que los males, tantas
veces enumerados, de la expansin urbana irregular y desordenada.
Aun los mejores poblados perifricos de los grupos de ingresos bajos
representan un medio ambiente sin atractivos, fsicamente separado
de la ciudad propiamente dicha y carente de muchos de los estmulos
asociados a la vida urbana. La mayora de los hombres trabajan
fuera del poblado, pero las mujeres y los nios pocas veces salen de
ese medio. Las nuevas generaciones que crecen en l, reciben slo
una instruccin muy limitada y experimentan una adolescencia des
orientada se enfrentan con la perspectiva de una vida adulta re
ducida a los empleos ms inseguros y peor retribuidos de la economa
urbana. Los sistemas educativos y las estructuras sociales de las ciu
dades, aunque ofrezcan posibilidades de ascenso a los grupos que
parten de una posicin ms alta en la escala, brindan a los jvenes
de los poblados muy pocas posibilidades de salir de su condicin
social y ocupacionalmente marginal. Los jvenes forman nuevas fa
milias a edades tan tempranas como la de diecisiete aos y estas
familias vienen a sumarse a la presin demogrfica que provoca la
expansin de los poblados. Millones de nios y jvenes de las ciu
dades estn creciendo as en condiciones apenas compatibles con las
exigencias del desarrollo econmico o de la participacin efectiva en
la vida del pas.
El aumento y la redistribucin fsica de la poblacin urbana de
ingresos bajos estn modificando sus papeles polticos y sus deman
das a las sociedades nacionales. Por una parte, las enormes y con
centradas fuentes potenciales de votos y presiones de masas que
representan los poblados perifricos, la notoriedad de su pobreza y
la incompatibilidad entre su continua expansin y las actuales formas
de administracin urbana y de propiedad de la tierra determinan
que los dirigentes polticos (as como los investigadores sociales y
los promotores del bienestar social) les dispensen un grado de aten
cin de que nunca gozaron las familias de los barrios pobres ms
antiguos, ms dispersos entre la poblacin urbana general y tam
bin ms ocultos tras la fachadas de casas slidas. Por otra parte, los
problemas con que se enfrentan las familias de los poblados peri
fricos estn originando nuevas formas de organizacin popular local
junto a los sindicatos y a las filiales de los partidos polticos que
MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL 235

hasta ahora han representado los intereses de sectores limitados de


la poblacin de ingresos bajos. Por lo general, los sindicatos se han
limitado a agrupar a los trabajadores con empleos permanentes en
las empresas ms importantes y no han llegado a la gran ma de
obreros que pasan de un empleo a otros en los servicios, en la cons
truccin y en las pequeas industrias. La lucha por el alojamiento,
por la seguridad y por los servicios urbanos mnimos puede envolver
en una actividad organizada a un mayor porcentaje de la poblacin
urbana de ingresos bajos que la lucha por los salarios y las condicio
nes de trabajo.
Parece justificada una distincin primaria entre los dos principales
tipos de respuesta por parte de los habitantes de los poblados. Natu
ralmente, en la prctica las respuestas son ms variadas de lo que re
sulta factible indicar dentro de los lmites del presente trabajo; ade
ms, las dos respuestas principales pueden coexistir:
a) Los poblados proporcionan con frecuencia apoyo de masas a
los lderes polticos populistas. El resentimiento provocado por la
indiferencia de los dirigentes de los partidos polticos tradicionales
(las llamadas "oligarquas), que son identificados con la actual dis
tribucin de ingresos y oportunidades, constituye un importante factor
en este tipo de movimientos, pero los lderes de matiz populista,
ms que orientadores del cambio revolucionario, suelen ser figuras
autoritarias (incluso antiguos dictadores militares) que prometen
un gobierno fuerte, el fin de los especuladores, precios estables y
pleno empleo mediante la realizacin de obras pblicas. Los movi
mientos populistas fuertes pueden tener slo una organizacin ru
dimentaria en los poblados mismos, pero la ideologa populista se
combina tpicamente con la distribucin de favores materiales, como
ropas, mantas y materiales de construccin, durante los periodos
electorales, para lo cual actan como intermediarios personalidades
locales que pueden influir en los votos merced a sus vnculos de fa
milia y de amistad.
Varias de las grandes ciudades han experimentado violentas con
vulsiones de masas, como subproducto de la frustracin de movimien
tos populistas o como protesta por cuestiones que afectan directa
mente a la subsistencia de los poblados en particular, aumentos
de las tarifas de transporte o de los precios de los productos ali
menticios bsicos, y el temor de que se produzcan tales erupciones
es un factor que condiciona las actitudes de los habitantes de las
secciones ms prsperas de las ciudades con respecto a los poblados
y que moldea sus relaciones con las autoridades municipales y cen
trales. Al propio tiempo, existen indicios de que las preocupaciones
236 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL

primarias de los poblados con respecto a la estabilidad de precios y


el mantenimiento de servicios pblicos pueden ser utilizadas por las
autoridades para contrarrestar las presiones de la mano de obra or
ganizada que parezcan amenazar estos objetivos.
b) Ya se han indicado los factores que provocan la creacin de
organizaciones locales de autodefensa, autoayuda y presin sobre las
autoridades. Los organismos tpicos de esta clase (juntas de veci
nos, comits de pobladores, sociedades de amigos de barrio) son
comits elegidos por los adultos interesados de un barrio o vecindad.
El grado de espontaneidad y de participacin democrtica vara con
siderablemente, hasta entre poblados adyacentes, pero la tendencia
actual hacia el reconocimiento y la regulacin oficial, favorecen la
uniformidad creciente de sus caractersticas organizativas. Algunos
de los grupos ms vigorosos nacen de la unin espontnea de fami
lias con la finalidad de ocupar tierras.1 En otros poblados, la inicia
tiva proviene de los afiliados locales de los partidos polticos, que
pueden crear consejos de vecindad en competencia, o de organismos
de servicios sociales y desarrollo de la comunidad oficiales o privados.2
La organizacin local no se limita en modo alguno a los poblados
de aquellos grupos de ingresos bajos comnmente calificados de
"'marginales, ni implica necesariamente un fortalecimiento de inte
reses comunes entre los grupos organizados. En realidad, esta organi
zacin parece ser caracterstica de la mayor parte de las secciones
perifricas ms recientes de las ciudades, en contraste con las seccio-
1 Estudios de un gran poblado creado en virtud de un programa oficial de
vivienda para la eliminacin de barrios de tugurios (Cardenal Caro, en Chile)
pusieron de manifiesto un marcado contraste entre la escasa participacin en
la organizacin local de este poblado y la fuerza de tal organizacin en un
poblado adyacente ms pequeo que se inici con la ocupacin ilegal de tie
rras. Un dirigente de este ltimo poblado explic el contraste as: Nosotros
empezamos teniendo nicamente el sitio pelado y despus se organiz la junta
de vecinos. Luchamos por el agua, porque en invierno haba que caminar a
oscuras hasta llegar a la toma y en verano se cortaba con frecuencia. Luchamos
por el alumbrado; de hecho, al principio robbamos la luz. Nuestra junta es
muy representativa y hemos llegado hasta aqu porque no tenamos nada, ni
siquiera una casa, porque ocupamos la tierra con sacrificios, ilegalmente, por
necesidad. N o somos como Caro, donde lo dieron todo hecho. En la junta hay
muchas ideologas, pero nosotros lo logramos todo por conducto de los di
rectores, nunca a travs de los polticos.
2 Los organismos sociales, en general, parecen tener mayor xito en la or
ganizacin de las mujeres que en la de los hombres de los poblados. Las pri
meras pasan ms tiempo en el poblado, necesitan ms actividades que intro
duzcan una variacin en su vida cotidiana y estn ms interesadas por las
formas de asistencia para mejorar los niveles de vida y el cuidado de los nios
que ofrecen los centros comunitarios que mantienen los organismos sociales.
MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL 23?

nes centrales, donde pesan ms, desde el punto de vista organizativo,


los vnculos laborales, religiosos y otros vnculos no locales. Todas
las zonas pobladas recientemente, sean prsperas o pobres, deben
hacerse or para obtener servicios de unos municipios sobrecargados
o para impedir que se deterioren los servicios ya existentes. Adems,
prcticamente todas, por pobres que sean, desean excluir a los vecinos
indeseables. Los habitantes de poblados de erradicacin y proyec
tos de vivienda pblicos, as como los adquirentes de solares, temen
que broten barrios de viviendas improvisadas ilegales en sus inme
diaciones y deploran la existencia de tabernas clandestinas que atraen
a alcoholistas y delincuentes. Los residentes de los barrios de ingresos
elevados se oponen a la realizacin de proyectos pblicos de vivien
das baratas, en sus cercanas. Estas luchas se libran a nivel estricta
mente local, provocando a veces violentas disputas entre vecindades,
y tambin en el plano de la administracin municipal o metropolita
na. Las nuevas organizaciones son consecuencia, en parte, del defi
ciente arbitraje municipal de la distribucin de los servicios pblicos,
entre las distintas zonas.
En principio, las autoridades nacionales suelen favorecer el des
arrollo de organizaciones locales, que ofrecen tentadoras perspectivas
de que se hagan, mediante el propio esfuerzo, cosas que el Estado
no puede permitirse hacer con sus recursos. En la prctica, la acti
tud de los organismos oficiales tiende a ser ambivalente. Normal
mente, las organizaciones locales consideran ms ventajoso presionar
al Estado para que satisfaga sus necesidades que recurrir directamen
te al esfuerzo propio. En la medida en que expresan verdaderamente
las demandas de sus miembros dichas organizaciones hacen ms di
fcil que los rganos municipales o nacionales distribuyan los recur
sos con arreglo a sus propias ideas de las prioridades o que pasen por
alto los problemas molestos. Las organizaciones locales tienden tam
bin a chocar con los intereses de los propietarios influyentes. Sus
iniciativas con miras a la federacin implican un fortalecimiento de
su futuro papel poltico, y los partidos polticos que compiten por
el apoyo de la poblacin urbana de bajos ingresos encuentran que
las actitudes de solidaridad local al margen de los partidos, como las
expresadas en el pasaje antes citado, son incompatibles con sus pro
pios objetivos orgnicos. Al mismo tiempo, los frecuentes casos de
explotacin de las organizaciones locales en beneficio personal con
firman que se requiere una regulacin. Los esfuerzos realizados por
varios gobiernos para institucionalizar las organizaciones locales me
diante leyes en las que se delimitasen sus funciones legtimas, su
composicin, procedimientos de eleccin de funcionarios, etc., pue
238 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL

den compararse a los complicados controles legales que se han im


puesto a los sindicatos durante los tres ltimos decenios, pues res
ponden igualmente a mviles mixtos de apoyo y control.3
Algunas reuniones celebradas por los representantes de los pobla
dos y algunas entrevistas con dirigentes locales revelan manifestacio
nes limitadas de una tendencia totalmente distinta. La opinin
nacional e internacional ya no se muestra indiferente con respecto
a los poblados. Algunos de ellos han sido invadidos por un nmero
considerable de aspirantes a dirigentes y organizadores de partidos
polticos, organismos sociales, grupos religiosos, etc., e incluso han
recibido una importante ayuda material. Algunos de ellos quiz es
tn empezando a sentir una saturacin de investigadores sociales y
de cuestionarios. Los representantes locales se quejan del paterna-
lismo de los programas destinados a los poblados y piden que los
organizadores de dichos programas escuchen la opinin local. En
algunos casos se rechaza las personas instruidas ajenas a los pobla
dos que se instalan en ellos a influjo de mviles polticos o religiosos
y con la intencin de desempear funciones directivas. Aun cuando
estn dispuestos a vivir con la misma modestia que sus vecinos, el
hecho de que no tengan que trabajar para ganarse el sustento y
puedan concentrarse en la organizacin de la comunidad suscita
resentimiento. Estas tendencias son reacciones frente a iniciativas
externas relativamente recientes y resultara aventurado generalizar.
Pero hay motivos para suponer que los poblados podrn formular
demandas cada da ms claras y realistas y producir lderes capaces
de tratar en un pie de igualdad con los movimientos que los han
considerado como materia prima pasiva para la organizacin poltica
o el desarrollo social.

3 Los dilemas que enfrentan las organizaciones locales cuando han de subor
dinar sus demandas a las prioridades del desarrollo nacional tendern tambin
a asemejarse a los que han de afrontar los sindicatos. Vase un anlisis de esta
cuestin de Frank Bonilla, The Urban Worker , Contim ty and change in
Latn America, John J. Johnson, ed. (Stanford University Press, 1964): . . . e l
sindicato se halla sometido a fuertes presiones en casi todas partes para que
participe de modo responsable en el desarrollo econmico, por aventurada
que sea su programacin, y colabore en la aplicacin de las diversas medidas de
austeridad introducidas peridicamente para combatir la inflacin y otros des
equilibrios m onetarios.. . la colaboracin solicitada parece prematura o al menos
muy unilateral en las actuales condiciones. Adems, una accin laboral unifica
da en tal sentido exige un grado de control sobre las disidencias internas que es
difcilmente compatible con el fortalecimiento de las prcticas democrticas en
las organizaciones laborales.
M O D A LID A D ES D E A SE N T A M IE N T O U R B A N O Y R U R A L 239

3. L as fuentes de migracin a las ciudades

La mitad o ms del aumento de poblacin de las grandes ciudades


deriva de la migracin, y una proporcin semejante de quienes cons
tituyen el aumento natural anual de la poblacin rural abandonan
el campo. Pero ello no significa que los poblados perifricos estn
ocupados principalmente por campesinos desarraigados, y las repeti
das generalizaciones sobre la atraccin de la gran ciudad para los
emigrantes rurales se han de considerar con precaucin. Los datos
disponibles sugieren que la gran mayora de las personas que se tras
ladan a los poblados han vivido en la ciudad durante algn tiempo.
De lo contrario, no podran adquirir terrenos, organizarse para efec
tuar ocupaciones de tierras o reunir los requisitos necesarios para
obtener viviendas pblicas. Adems, la mayora de los migrantes a
las grandes ciudades proceden directamente de los centros urbanos
ms pequeos, sean o no nicialmente de origen rural. En algunos
de los barrios de ocupantes sin ttulo predominan los migrantes re
cientes, pero stos se hallan distribuidos tambin en las barriadas
pobres ms antiguas; gran nmero de las mujeres migrantes van a
servir en casas particulares y se trasladan a los poblados posteriormen
te, cuando contraen matrimonio. Las posibilidades de los migrantes
recientes para mudarse a los tipos de poblados tercero, cuarto y. quin
to antes descritos normalmente se limitaran a personas que tuviesen
parientes o amigos ya instalados en ellos y dispuestos a alojarlos. Los
poblados perifricos pueden considerarse, pues, como la ltima eta
pa de una serie, muy complicada e imperfectamente entendida, de
presiones migratorias que arrancan del campo.
Los factores pertinentes en el extremo rural de este proceso son
los siguientes: *
a) El nmero de familias de trabajadores residentes en las gran
des propiedades, aunque contina representando una parte impor
tante de la poblacin rural es estacionario o decreciente en toda la
regin. La mecanizacin de la agricultura, los cambios de los culti
vos comerciales y los temores de los propietarios con respecto a las
reivindicaciones de los trabajadores residentes en caso de que se apli
quen leyes de reforma agraria figuran entre las causas de este hecho.
En consecuencia, hay una creciente cantidad de trabajadores sin
tierras, que dependen del empleo estacional, que viven en cabaas
agrupadas a lo largo de las carreteras o en la periferia de pequeos
* Vase una exposicin ms detallada de estas tendencias en Los patrones
de asentamiento mral y el cambio social en Amrica Latina , Boletn Econm i
co de Amrica Latina, Vol. X , N 9 1, marzo de 1965.
240 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL

ncleos urbanos y ciudades de provincia. Pese a su desarraigo, la


mayor parte de los miembros de este grupo son incapaces de trasla
darse directamente a las grandes ciudades o de establecerse en zonas
vrgenes, lo cual se debe a su absoluta falta de instruccin y de opor
tunidades previas para adquirir iniciativa.
b) Los ncleos de pequeos cultivadores estn sufriendo mltiples
presiones derivadas del aumento de la poblacin, del empeoramien
to de sus tierras por un uso excesivo inevitable y de la disminucin
de las posibilidades de obtener empleos estacionales en las grandes
propiedades vecinas. Este grupo tiene ms iniciativa que los trabaja
dores residentes en las grandes propiedades o los trabajadores esta
cionales sin tierras, y sus esfuerzos por mejorar su suerte adoptan
muchas formas: pequeos establecimientos comerciales y venta de
licores; demandas organizadas de divisin de las tierras de las grandes
propiedades: migracin y roturacin de tierras en las zonas tropica
les del interior del continente (donde, por desgracia, los pobladores^
ocupantes sin ttulo no pueden evitar reproducir el esquema del cul
tivo de minifundio, el uso destructivo de la tierra y el conflicto con
los terratenientes ms importantes): migracin temporal para traba
jar en plantaciones, minas y proyectos de carreteras, as como en
empleos urbanos como mano de obra no especializada; y, finalmen
te, la emigracin permanente a las ciudades. Esta parte de la po
blacin rural puede constituir el principal origen de un tipo cultural
de gran movilidad, adaptable y agresivo, desligado del localismo y el
tradicionalismo rurales, y no identificado con los valores de los estra
tos urbanos medios y superiores. Hombres de tal tipo, descritos re
cientemente por algunos observadores, estn asumiendo el papel de
mediadores entre la poblacin agrcola-rural y la sociedad ms am
plia en calidad de comerciantes, propietarios-conductores de camiones
de alquiler, dirigentes de organizaciones sindicales campesinas y de
movimientos polticos locales.5 Entre los nuevos dirigentes de los
poblados urbanos perifricos estn apareciendo elementos humanos
anlogos y en algunos casos parecen proceder directamente de los
grupos semirurales mviles.
c) El tipo ms comn de poblado rural-agrcola en la generalidad
de los pases de Amrica Latina, ya se halle integrado por trabajado-
5 Vase Anbal Quijano, L a emergencia del grupo cholo y sus consecuen
cias en la sociedad peruana , Sociologa y Sociedad en Latinoam rica, Tom o 1,
Asociacin Colombiana de Sociologa, Bogot, 1965, vol. I; y W illiam A.
Mangin, A Classification o f Highland Comunities in Latn America , A ctas
de la Conferencia sobre el desarrollo de las com unidades de las regiones mon
taosas de Amrica Latina (Com ell University, marzo de 1966).
MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL 241

res residentes, trabajadores sin tierras o pequeos cultivadores, es una


agrupacin de familias, pequea y sin una organizacin definida, que
constituye una vecindad primaria y suele combinarse con asentamien
tos an ms dispersos de una sola familia. Pueden hallarse tambin
grandes pueblos agrcolas que merecen el nombre de comunidad,
pero no son tpicos. Las actuales tendencias rurales, a pesar del au
mento de poblacin, parecen orientarse hacia una dispersin an
mayor y hacia la transitoriedad del asentamiento rural, incluso la apa
ricin de muchos asentamientos lineales irregulares, emplazados en
fila junto a las carreteras, y de ncleos de albergues baratos y precarios
dondequiera se ofrecen empleos temporales. Las corrientes migra
torias rurales fluyen desde las zonas relativamente aisladas y tradi
cionales, principalmente en las regiones montaosas, donde es fuerte
la vinculacin a una vecindad y a una parcela de tierra, a las zonas
de agricultura comercial moderna y mano de obra asalariada, sobre
todo en las tierras bajas de la costa; as, el nuevo medio, aunque
sea estrictamente rural por lo que se refiere al tamao del poblado,
aproxima a los emigrantes a las formas de vida urbana. Los tipos de
asentamiento y las tendencias actuales crean evidentes obstculos
a la extensin de los servicios pblicos al campo, al establecimiento
de una red efectiva de escuelas pblicas, o a la mejora de la vivienda.
Aqu y all se han hecho experimentos de concentracin del asenta
miento rural en pueblos planificados, con centros comunitarios, pero
el elevado costo que suponen y las preferencias de la poblacin rural
parecen dificultar la aplicacin de dicha poltica en una escala im
portante. Los pequeos cultivadores, incluidos los beneficiarios de
las reformas agrarias, por lo comn encuentran ms conveniente ha
bitar en sus parcelas, mientras que los trabajadores que han de reco
rrer largas distancias en busca de empleo no pueden atarse a una
vivienda normal en un pueblo.

4. Los CENTROS URBANOS LOCALES E INTERMEDIOS

Entre los pases de la regin se observan considerables diferencias;


en lo que concierne a la viabilidad y conveniencia econmica de las
polticas encaminadas a retener en el campo a un mayor porcentaje-
del aumento de poblacin rural. En la Argentina y Venezuela, por
ejemplo, los argumentos en favor de dicha poltica son mucho ms
fuertes que en Colombia, Mxico o Per. En general, se da por sen
tado que la mayor parte de los empleos nuevos que se han de crear
242 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL

quedarn fuera de la agricultura e implicarn alguna forma de re


asentamiento de casi todas las personas que los ocupen.6
En las circunstancias antes expuestas, la atraccin de las ciudades
no ha de ser muy poderosa para asegurar una continua corriente de
poblacin procedente del campo. Al mismo tiempo, la clara lnea
de demarcacin que separaba la vida urbana de la rural en Amrica
Latina se est desdibujando, aunque no exactamente igual que en
los pases urbanizados en pocas anteriores, por la movilidad geo
grfica de los grupos de poblacin que buscan sus medios de subsis
tencia dondequiera que estn, impedidos de dedicarse a la industria
o a la agricultura como forma de vida estable, sin preparacin espe
cializada y con muy bajos niveles de instruccin, pero con un cono
cimiento muy difundido de las respectivas oportunidades de un lugar
u otro. La penetracin de los medios de comunicacin de masas en
el campo y la incitacin al consumo (en especial mediante el omni
presente aparato de radio de transistores) se encuentran ya demasiado
generalizadas para que sea posible dejar que cualquiera de las grandes
zonas rurales mantenga una poblacin creciente, a un nivel de mera
subsistencia, mientras la poltica nacional se concentra en el rpido
desarrollo de otras regiones. Si las grandes ciudades cesan de ofrecer
como mnimo las posibilidades marginales de subsistencia que ahora
aprovechan sus estratos ms pobres, podra detenerse temporalmente
la afluencia de migrantes y comenzar una corriente contraria de des
empleados de la ciudad al campo, pero esto hara que la situacin
rural se tomase an ms explosiva que al presente. Toda estrategia
socialmente aceptable para aliviar las presiones migratorias que con
ducen a una expansin incontrolada de las grandes ciudades habr
6 Esta generalizacin no se vera afectada por una aceleracin de las reformas
agrarias, en el supuesto de que dichas reformas den el peso que les corresponde
a la necesidad de aumentar la produccin de alimentos comercializada. Un infor
me publicado por la Comisin Interamericana de Fomento Agrcola (Policies of
Agrarietn Reform , L A R C /5 /C O N F 3, representado a la Conferencia Latino
americana sobre Agricultura y Alimentacin de 1965, basndose en estudios
sobre el rgimen de tenencia de tierras en seis pases, propona como objeti
vo razonable de los programas de reforma agraria que el nmero de benefi
ciarios fuese la mitad de las familias de trabajadores sin tierras dedicados ac
tualmente a la agricultura, minifundistas y cultivadores sin seguridad en la pose
sin, dentro del prximo decenio, o un 5 % de tales familias anualmente, ms
un margen para prever el aumento de su nmero. El informe indicaba que habra
que incrementar el nmero de beneficiarios de la reforma si las ciudades no
continuaban absorbiendo la poblacin rural excedente al ritmo actual. Ninguno
de los pases ha alcanzado el ritmo propuesto para la reforma agraria en el de
cenio transcurrido desde la fecha de publicacin de este informe, y en la gran
mayora el nmero de beneficiarios ha sido reducido.
MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL 243

de centrarse en la capacidad de los centros urbanos locales e inter


medios para retener una mayor proporcin de la corriente migrato
ria. Las actuales tendencias en dichos centros pueden resumirse en
la forma siguiente:
a) Las ciudades pequeas, que son los tradicionales centros admi
nistrativos, de comercializacin y de servicios de los poblados rurales
vecinos, nunca han desempeado con gran eficacia tales funciones;
en la mayor parte de la regin estos centros se han quedado estan
cados y se hallan en peligro de perder las pocas funciones que tienen.
Las clases medias y altas locales, a las que pertenecan los dirigentes,
estn abandonndolos para dirigirse a las ciudades, o lo hacen sus
hijos, junto con muchos de sus artesanos y trabajadores. En algunas
zonas de la regin, estn siendo remplazadas por familias de traba
jadores rurales sin tierras para los cuales la ciudad no es ms que
una base para buscar empleo, proceso que se ha llamado ruraliza-
cin de los ncleos urbanos y que quiz provoque tambin la apa
ricin de nuevos y dinmicos lderes procedentes de los grupos de
elementos socialmente mviles antes descritos. En general, las ciu
dades pequeas estn creciendo con el mismo ritmo que la pro
pia poblacin rural y, al igual que los poblados rurales, muchas
de ellas sufren las consecuencias de una migracin diferencial de
adultos jvenes.
La mejora de las carreteras y los cambios de la comercializacin
hacen inevitable que muchas de las ciudades pequeas decaigan,
pero debe ser posible, y es muy conveniente, aplicar polticas en
caminadas a lograr una revitalizacin selectiva de estas ciudades.
Entre estas polticas deben figurar la reforma y democratizacin de
las estructuras administrativas municipales, la prestacin de una se
rie de servicios pblicos que les permitan funcionar con eficacia como
centros comunitarios de la zona rural que las rodea y el fomento de
la pequea industria. Las ciudades podran ofrecer as empleo per
manente a una parte de la poblacin que deja la tierra y cierto grado
de preparacin para la vida urbana a otros emigrantes que las utili
zasen como estaciones intermedias.
b) Las ciudades situadas entre los dos extremos de los grandes
aglomeraciones urbanas y los pequeos centros locales revelan diver
sas tendencias, pero es general la ausencia de una planificacin re
gional eficaz que defina sus funciones dentro de una red urbana
nacional. Estas ciudades son: i) Capitales de provincia en las que
no se han instalado grandes industrias ni han aparecido otras nuevas
funciones (excepto, en algunos casos, la explotacin de su arquitec
tura colonial y otras atracciones tursticas). Algunas de estas capi
244 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL

tales se estn ruralizando como las ciudades pequeas; otras han


conservado bastante vitalidad y viabilidad econmica pese a sus ca
ractersticas tradicionales, y, visto que la infraestructura urbana est
bien desarrollada y no sobrecargada como en las grandes ciudades,
vale la pena pensar en planear su crecimiento; ti) Centros de manu
facturas diversificadas y de servicios comerciales para una amplia zona
circundante, en rpido crecimiento. Todos los pases grandes tienen
por lo menos uno o dos centros de esta clase y algunos de ellos estn
resolviendo los problemas de planificacin del desarrollo urbano de
modo ms satisfactorio que los grandes centros. El contraste entre
el crecimiento de tales ciudades y el relativo estancamiento de las del
primer tipo ha suscitado cierto nmero de conjeturas de carcter eco
nmico y sociolgico, hasta ahora sin confirmar.
c) Ciudades balnearias de temporada. El rapidsimo crecimiento
de unos cuantos centros de este tipo, dependientes de una u otra de
las capitales nacionales, y las enormes inversiones en viviendas de lujo,
ocupadas solamente durante parte del ao, puede considerarse como
una especie de extensin de la expansin suburbana de los grupos
de ingresos altos ya descrita, y la asignacin de subvenciones pbli
cas de vivienda para estimular su desarrollo es una de las manifesta
ciones ms notorias de la ausencia de polticas de desarrollo urbano
orientadas hacia las necesidades nacionales prioritarias.
d) Nuevas ciudades que tienen su origen en la creacin de indus
trias dependientes de las materias primas locales, principalmente ace
ro y productos del petrleo. Los puertos del Pacfico que se han
convertido en centros de elaboracin de harinas de pescado pueden
incluirse tambin en este grupo. Dichos centros se enfrentan con
los mismos problemas que las grandes ciudades, con frecuencia in
tensificados por su pequeo tamao inicial y su rapidsimo creci
miento. Algunos de ellos, carentes de planes de vivienda pblicos y
de control sobre el uso de la tierra, son poco ms que aglomeracio
nes de barrios de tugurios. En la mayora de los casos, las posibili
dades de empleo con salarios relativamente altos han estimulado
una afluencia de mano de obra no especializada mayor de la que
podan absorber, como ha ocurrido incluso en Ciudad Guayana de
Venezuela, cuyo desarrollo se planific detenidamente.
e) Brasilia es el nico ejemplo en Amrica Latina de un centro
urbano totalmente nuevo, proyectado para desempear funciones
polticas y administrativas y destinado a desplazar habitantes de los
centros ms antiguos, congestionados, a una parte casi despoblada
del pas. Pero, tambin en este caso, la imprevista magnitud de la
migracin de familias que buscan empleos en la construccin y los
MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL 245

servicios parece haber provocado la inmediata reproduccin de


los asentamientos perifricos de los centros urbanos ms antiguos.
En la actualidad, una de las esferas importantes de estudio y ac
cin debe ser el emplazamiento, dentro del marco nacional de la
planificacin regional, de otros centros provinciales capaces de crecer
con rapidez y asumir nuevas funciones, y la enunciacin de principios
de planificacin urbana y administracin local democrtica que ha
gan armonizar su crecimiento con el bienestar humano.

5. C onclusiones
Un breve estudio panormico de las tendencias del reasentamiento,
en una vasta y diversificada regin en la que las invstigaciones so
ciales se hallan muy retrasadas con respecto al ritmo del cambio, no
puede indicar con seguridad si las actuales tendencias son compati
bles con el desarrollo a largo plazo o si se debe dar ms importancia
a la desorganizacin y a la marginalidad o a la nueva iniciativa popu
lar y a las formas de organizacin local que demuestran el vigor de
los seres humanos para afrontar problemas tremendos. Debe quedar
en claro, al menos, que los asentamientos perifricos de las grandes
ciudades constituyen manifestaciones concentradas de problemas mu
cho ms amplios de crecimiento de poblacin, transformacin eco
nmica, distribucin de los ingresos y oportunidades de participar en
la adopcin de decisiones polticas.
La poltica centrada en estos asentamientos, para sofocar su creci
miento o elevarlos a niveles aceptados de vivienda y servicios pbli
cos slo obtendr xitos locales y pasajeros hasta que se coordine con
una poltica nacional sistemtica que tenga en cuenta todos los fac
tores antes enumerados y los objetivos adecuados para la distribucin
geogrfica de las posibilidades de empleo y de los servicios pblicos.
Debe comprenderse asimismo que la capacidad de las autoridades
nacionales para poner en prctica tal poltica depende mucho de la
medida en que sta corresponda a demandas racionales y organiza
das de los estratos de la poblacin que la requieren, de la posesin
de energa suficiente para superar la inercia burocrtica y las presio
nes que han determinado hasta ahora la distribucin de los recursos.
IX . La seguridad social y el desarrollo:
la experiencia latinoamericana

1. Introduccin
E n la Amrica Latina de hoy, sobre pocos problemas de poltica
pblica parece haber tanto consenso como sobre las deficiencias de
los sistemas de seguridad social.1 Las tribulaciones kafkianas del ciu
dadano que quiere hacer valer sus derechos frente a la burocracia
que administra la seguridad social y los aprietos del jubilado a me
dida que la inflacin va minando el poder adquisitivo de su pensin,
se describen con las mismas palabras en la prensa conservadora, en
la reformista y en la revolucionaria. Igual consenso hay respecto a la
conveniencia de contar con un sistema de seguridad social, ya que
hasta los crticos ms acerbos comnmente dan por sentado que la
seguridad social es hoy parte de la vida nacional, y que de algn
modo se reformar y se extender a estratos cada vez ms grandes
de la poblacin. Las leyes que brindan nuevos beneficios de segu
ridad social tienen el apoyo de los partidos de derecha y de izquier
da. Los costos de la seguridad social continan elevndose en rela
cin con el producto nacional. En algunos pocos pases estos costos
alcanzan a 12 % del producto o ms; en muchos otros, se hallan en
el mismo tramo que los costos de educacin, siendo este ltimo el
sector social que irroga mayores gastos directos de recursos pblicos.2
Es sorprendente descubrir que este campo de accin social pbli
ca, pese a lo mucho que espera de l el asalariado medio, a las sumas
enormes que maneja, y a su compleja influencia en la fuerza de tra
bajo, ha permanecido casi totalmente al margen del movimiento de
1 La demarcacin de la seguridad social" en Amrica Latina plantea varios
problemas. D e un lado, algunos tipos de proteccin (por ejemplo, la compen
sacin de los trabajadores en caso de accidentes, la indemnizacin por despi
do) generalmente se consideran obligaciones directas del empleador. De otro
lado, como se explicar ms adelante, las instituciones de seguridad social co
mnmente tienen variadas actividades (proteccin de la salud, vivienda, crdito
barato, bienestar social, etc.), algunas de las cuales caen fuera de una definicin
estricta de lo que es seguridad social, y duplica parcialmente las actividades de
otras instituciones pblicas. Para los fines presentes, habr que tomar en cuenta
lo que las instituciones de seguridad realmente hacen as como su grado de co
rrespondencia con la seguridad social concebida como un sistema de protec
cin a grupos definidos de la poblacin contra contingencias tambin definidas.
2 Oficina Internacional del Trabajo, E l costo de la seguridad social, sexta
encuesta internacional 1961-63 (Ginebra, 1967) presenta los siguientes datos
sobre doce pases latinoamericanos:
[246]
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 247

planificacin del desarrollo de los ltimos aos. Todos los planes


y programas de inversin que han publicado los pases latinoameri
canos exponen objetivos sociales, principalmente en educacin, salud
y vivienda, pero a menudo se refieren tambin a distribucin del in
greso, empleo, consumo de alimentos, suministro de agua y sanea
miento, y hacen mencin ocasional del consumo de vestuario y cal
zado y el desarrollo de la comunidad. Slo uno o dos de esos planes
examinan la seguridad social.3 En el sector de la seguridad social
no existen unidades sectoriales de planificacin vinculadas al orga
nismo nacional de planificacin, como las que tienen hoy la mayo
ra de los pases para educacin y salud. La seguridad social no se
incluy entre los numerosos objetivos sociales mencionados en 1961
en la Carta de Punta del Este; slo en la reunin de junio de 1967 del
Consejo Interamericano Econmico y Social se aprob una resolu
cin que inclua entre los objetivos de la Alianza para el Progreso la
formulacin de una poltica de seguridad social coordinada integral
mente con los planes de desarrollo econmico y social.
La inclusin de los dems sectores sociales, en los planes publica
dos y la organizacin de mecanismos de planificacin sectorial no
Ingresos y egresos de los regmenes de seguridad social en porcentaje
del producto nocional bruto, 1963

Ingresos
T o tal Prestaciones
Bolivia 4.3 3.4 2.9
Colombia 2.0 2.0 1.9
Costa Rica 3.3 2.0 1.7
Chile 11.1 9.6 7.9
E l Salvador 2.3 2.2 2.1
Guatemala (1962/63) 1.8 1.8 1.7
Mxico 2.7 2.3 1.8
Nicaragua (1962/63) 22 1.7 1.6
Panam 6.0 4.4 4.1
Paraguay 3.0 2.3 2.0
Uruguay 13.3 12.8 11.8
Venezuela (1962/63) 2.4 2.4 2.3
3 E l contenido de los planes y programas se resume en el captulo V III del
Estudio Econm ico de Amrica Latin a, 1964, preparado por la Cepal . E l nico
plan nacional que incluye un captulo sobre seguridad social parece ser del Uro-
guay, que se public despus de la terminacin del resumen mencionado, pero
aun en ese plan la seguridad social se trata en uno de los captulos ms cortos
de una obra en muchos volmenes. (Comisin de Inversiones y Desarrollo Eco
nmico, Reforma de la seguridad social , tomo rv, Plan del sector pblico, Plan
naciomd de desarrollo econm ico y social 1965-1974 (Montevideo, 1965).
248 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

es equivalente a una planificacin eficiente, ni mucho menos a una


estrategia global para la distribucin de los recursos. Lo social no se
ha integrado, sino que se ha yuxtapuesto, a lo econmico. Las rela
ciones entre los mecanismos de planificacin sectorial y global siguen
siendo indefinidas. En la mayora de los sectores sociales, sin em
barg, es evidente que ambos lados sienten la necesidad de que se
produzca esa inclusin y esa integracin. Los planificadores han co
menzado a ver en la educacin y la salud componentes de importan
cia de la estrategia de desarrollo, a la vez que sectores que reclaman
con urgencia ms participacin en los recursos pblicos. Los edu
cadores y los especialistas en salud pblica sienten autntica nece
sidad de la ayuda que pueden prestarles los planificadores para ele
var la eficiencia intema, y sienten tambin la necesidad real de
hacerse escuchar en la etapa de planificacin, para hacer valer su
derecho a una proporcin de los recursos pblicos. El dilogo resul
tante es promisorio. Otros sectores sociales, como el de la vivienda,
se hallan en fases menos avanzadas del mismo proceso.
En el sector de la seguridad social, en cambio, los planificadores
y los administradores sectoriales no han mostrado mucho inters en
iniciar ese dilogo. Cabra deducir que los planificadores creen tener
ya demasiados problemas como para hacer frente a un sector que
se caracteriza por su autonoma administrativa y por su divisin en
compartimentos estancos, que es foco de presiones polticas y sociales
vigorosas y complejas, y en el cual estn entronizados los sistemas
burocrticos. Adems, pese a que los-recursos que manejan los siste
mas de seguridad social son enormes y de importancia evidente para
la poltica de desarrollo, slo una pequea fraccin proviene directa
mente de los recursos pblicos que los planificadores deben tratar
de distribuir. De otro lado, las administraciones de la seguridad so
cial y las fuerzas sociales organizadas que han logrado extraer bene
ficios desproporcionados de los sistemas no pueden ignorar que la
planificacin traera cambios ingratos, recortara privilegios especia
les y burocracias hipertrofiadas, y establecera nuevos principios para
. obtener, invertir y distribuir los recursos de la seguridad social; ac
tualmente, los gobiernos nacionales influyen en estas materias prin
cipalmente por el arbitrio negativo de evadir las contribupiones que
por ley estn obligados a hacer. Entre tanto, el peligro de desbaratar
los compromisos que los sustentan y la permanente atraccin elec
toral de las promesas de seguridad social, ha hecho que los lderes
polticos nacionales se muestren reacios a intervenir con miras a ra
cionalizar los sistemas.
Lo oneroso de los sistemas de seguridad social, el descontento- po

/
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 249

pular con su funcionamiento y la presin irresistible para extender^


su alcance ha hecho que se estudien sus problemas y que surjan
proposiciones de planificacin y reforma, pero, por lo general, esto
no ha emanado del movimiento de planificacin. Desde hace algu
nos aos, diversos economistas y especialistas en poltica social han
criticado los sistemas y propuesto soluciones.4 En algunos pocos pa
ses, el poder ejecutivo nacional ha creado rganos asesores de segu
ridad social.5 Los organismos internacionales que dan asesoramiento
tcnico y ayuda financiera (la Organizacin Internacional del Tra
bajo, la Organizacin de los Estados Americanos, y ltimamente el
Comit Interamericano de la Alianza para el Progreso), que durante
muchos aos promovieron la seguridad social, estn advirtiendo aho
ra con creciente insistencia que la forma que estn tomando los siste
mas no es equitativa ni viable. Los principales sntomas de crisis se
han expuesto suficientemente en informes recientes de estos orga
nismos, pese a que la informacin sobre seguridad social es notable
mente fragmentaria, tarda y poco comparable, en especial si se tiene
en cuenta que, por naturaleza, las instituciones de seguridad social
deberan llevar con cuidado estadsticas, registros y contabilidad de
costos.
Este trabajo se referir brevemente a la evolucin histrica de la
seguridad social en Amrica Latina y a los sntomas actuales de su
mal funcionamiento, basndose principalmente en la documentacin
preparada por diversos organismos internacionales. Luego pasar re-
4 Por ejemplo, en las siguientes obras: Hernn Romero, L a crisis del seguro
social y la reform a de la salubridad (Ediciones de la Universidad de Chile, San
tiago, 1958); Anbal Pinto, Alternativa para una reforma de los sistemas con
vencionales de previsin social , E l trim estre econmico, N 9 111 (julio-septiem
bre de 1961), y Humberto Vieites Novo, Sistema de previsin social del
Uruguay , Revista de la Facultad de C iencias Econm icas y de Administracin
de M ontevideo (22 de junio de 1963).
8 Cabe mencionar especialmente la Comisin de Estudios de Seguridad So
cial de Chile, que en 1963 public un Inform e sobre la reform a de la seguridad
social chilena en varios volmenes, y la Comisin Asesora Permanente de Segu
ridad Social de la Argentina..
6 L a informacin ms completa sobre estos sntomas se encuentra en un
informe preparado por la Organizacin Internacional del Trabajo para su Octava
Conferencia de los Estados de Amrica Miembros de la o rr (Ottawa, septiem
bre de 1 966): Papel de la seguridad social y del mejoramiento de las condi
ciones de vida en el progreso social y econmico . A conclusiones similares se
lleg en un breve captulo de Nuevas orientaciones en el campo de la seguridad
social , Estudio Social de Amrica Latin a 1963-64, preparado por la oea , y
tambin en un documento sobre Poltica y administracin de la seguridad so
cial (C IE S /6 5 6 ) presentado por el C IA P a la reunin del Consejo Interameri-
cano Econmico y Social que se realiz en Buenos Aires en 1966. E l Banco
250 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

vista a los procesos de cambio social y a las presiones desde dentro


de las estructuras sociales que tienen ms que ver con las lneas de
crecimiento de todos los sectores de accin social pblica que las
polticas y los planes oficiales. Por ltimo, se examinarn las funcio
nes que podra desempear la seguridad social en una estrategia de
desarrollo verdaderamente amplia y vigorosa, y se sugerirn algunas
condiciones que debern cumplirse para que la vinculacin de la
seguridad social a la planificacin no sea slo simblica.

2. Antecedentes histricos

La evolucin de los sistemas de seguridad social en Amrica Latina


ha tomado dos formas principales. Aunque la mayora de los pro
blemas que los sistemas encaran ahora son comunes a toda la regin,
su importancia relativa depende de la antigedad de cada sistema,
de su propia evolucin y de la evolucin de la economa nacional.
a) Los primeros pases de la regin que se iniciaron en la seguri
dad social fueron los del Cono Sur; Argentina, Chile y Uruguay co
menzaron en el decenio de 1920, o an antes, a establecer fondos se
parados (Cajas) para determinadas categoras de empleados y obreros.
Para cada una de esas Cajas se definieron legalmente fuentes propias
de ingreso, condiciones propias de afiliacin, tipos de prestacin y
mecanismos administrativos. Estos sistemas han crecido por adhe
rencia hasta abarcar, por lo menos en principio, la mayor parte de
la poblacin econmicamente activa; como adicin reciente cabe
mencionar la de los trabajadores rurales, los servidores domsticos y
los trabajadores por cuenta propia. A la proliferacin de Cajas se
paradas ha seguido, pero sin remplazaras, el establecimiento de gran
des instituciones que han acogido a la mayora de los asalariados que
quedaban al margen de las Cajas anteriores. La aplicacin de las
leyes que regulan las condiciones de trabajo y los derechos de orga
nizacin de categoras especficas de empleados y obreros ha seguido
un camino similar.
Estos tres pases, que muestran muchas diferencias entre s, en los
aos veinte se distinguan del resto de los pases latinoamericanos
Internacional de Reconstruccin y Fomento ( b i r f ) public en 1962 un estudio
titulado Financial aspects of social security in L atn Am erica. Un documento de
Franco Reviglio, The social security sector and its financing in developing
countries , preparado para uso interno del Fondo Monetario Internacional con
tiene mucha informacin sobre Amrica Latina. Las disposiciones jurdicas que
rigen los sistemas nacionales de seguridad social aparecen sintetizados en un
M anual de instituciones de seguridad social publicado por la Secretara Permanen
te del Comit Permanente Interamericano de Seguridad Social (Mxico, 1 9 6 7 ).
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 251

por su grado relativamente alto de urbanizacin, por la transforma


cin de las clases medias urbanas en fuerzas polticas significativas, y
por el crecimiento de movimientos sindicales de alguna importan
cia. La seguridad social y las iniciativas para proteger a los trabaja
dores derivaban de las concepciones de justicia social sustentadas
por los nuevos movimientos polticos; asimismo, eran medios pro
misorios de reforzar el apoyo de los empleados pblicos y privados
a esos movimientos y de ganarse a los obreros organizados, sustra
yndose as a llamamientos ms revolucionarios. Cabe subrayar que
Chile y Uruguay comenzaron a construir sus sistemas de seguridad
social mucho antes que la mayora de los pases de Europa y Am
rica del Norte; en los tres pases los niveles de ingreso eran ms
bajos que los europeos, y la proporcin de asalariados industriales era
menor que en los pases europeos que estuvieron a la vanguardia de
los avances en seguridad social.
En los aos veinte caba esperar que los niveles de ingreso de estos
tres pases continuaran elevndose, que sus ingresos se distribuiran
en forma ms pareja y que la capacidad de sus economas para man
tener sistemas de seguridad social se fortalecera. En realidad, estos
pases, como el resto de Amrica Latina, sufrieron los efectos traum
ticos de la crisis de los aos treinta, y las vicisitudes posteriores deri
vadas del auge de las exportaciones, la escasez de importaciones y de
una industrializacin basada en la sustitucin de importaciones, que
en conjunto llevaron aparentemente a tasas satisfactorias de recupe
racin y de diversificacin econmica hasta comienzos de los aos
cincuenta. Desde entonces, Argentina, Chile y Uruguay se han des
viado de la trayectoria de la mayora de los pases latinoamericanos
por la debilidad de sus economas. Las razones se han discutido
ampliamente y no corresponde examinarlas aqu.
Como uno de los rasgos de la evolucin de estos pases, cabe se
alar que en ellos son ms amplios los estratos de poblacin que, a
travs del sufragio y de la fuerza de sus organizaciones han adquirido
la capacidad de exigir una participacin mayor en el producto na
cional, y servicios especficos del sector pblico. En cambio, ha sido
limitada la capacidad del liderazgo poltico para conciliar estas exi
gencias y combinarlas en un todo compatible con el desarrollo di
nmico. Albert Hirschman ha indicado que las tasas elevadas de
inflacin que caracterizan a estos pases desde los aos cincuenta o
antes, ha cumplido la funcin de permitir que las autoridades evi
ten una confrontacin directa entre el monto de los recursos y la
magnitud de las diversas demandas sobre ellos.7 Hasta cierto punto,
7 Vase Joum eys to Progress (Twentieth Centuiy Fund, 1963), captulo 3.
252 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

el crecimiento fragmentario de la seguridad social en respuesta a


presiones y a ofrecimientos surgidos de la competencia poltica pa
rece haber servido para los mismos fines, en tanto que la inflacin
ha propiciado complicados malabarismos con los costos.
Las tendencias demogrficas de la Argentina y el Uruguay tam
bin los distinguen del resto de la regin. Con la baja de la natalidad
y el aumento de las expectativas de vida su distribucin por edades
se parece ms a la de Europa occidental que a la tpica latinoameri
cana, y se caracteriza por proporciones relativamente altas en los
grupos de edades superiores. Chile parece encontrarse en una etapa
menos avanzada de esta transicin demogrfica. El costo de las ju
bilaciones, por lo tanto, habra llegado a niveles relativamente altos
aunque se hubiese restringido a personas de ms de 60 o 65 aos.
En el Brasil, la evolucin de la seguridad social, que se inici en
los aos treinta, ha sido parecida, aunque el mayor dinamismo de la
economa brasilea y la enorme diferencia que presentan sus regio
nes en cuanto a ingresos, grado de urbanizacin y tamao de los es
tratos capaces de ejercer una presin poltica efectiva se ha traducido
en diferencias apreciables, y el porciento de la poblacin total bene
ficiada por la seguridad social es mucho menor que en los tres pases
a que se hizo referencia con anterioridad.8
En 1966 y 1961, Argentina, Brasil y Uruguay se vieron forzados
por dificultades financieras a iniciar consolidaciones o restricciones
de la seguridad social. En Chile, los dos ltimos Presidentes, Jorge
Alessandri y Eduardo Frei, han sido decididos partidarios de refor
mar la seguridad social. El Mensaje Anual del Presidente Frei al
Congreso, de mayo de 1966, incluye una exposicin vigorosa sobre
la necesidad apremiante de introducir cambios, y los obstculos que
se interponen:
Es decisin de mi Gobierno abordar la reforma integral de la
seguridad social. La multiplicidad, disparidad, privilegios, omisiones
e injusticias de las actuales leyes previsionales no slo constituyen un
factor permanente de inquietud y trastorno, sino un obstculo deci
sivo y paralizante para el cumplimiento de los planes de desarrollo
econmico y reivindicacin social en que estamos empeados.
En esta proliferacin de leyes se ha llegado a extremos incre
bles, legislndose en favor de muy pequeos grupos y, a veces, de
una sola persona, contrariando todo el sentido de universalidad que
8 Se estima que los contribuyentes a los sistemas de seguridad social fueron el
31.4 % de la poblacin econmicamente activa del Brasil en 1969, 67.6 % de la
Argentina y 67.59 % de la de Chile.
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 253

inspira la moderna seguridad social y confundiendo sus objetivos


con los de la Asistencia Social y Beneficencia Pblica.
Somos un pas joven. Ms de 50 por ciento de la poblacin tiene
menos de veintin aos. En Europa es menos del 30 por ciento. Si
adems se tiende a reducir la poblacin activa para alimentar a un
enorme conglomerado de pensionados prematuros que en muchos
casos terminan compitiendo en el mercado de trabajo con aquellos
que desean incorporarse al esfuerzo productor del pas, no vemos
cmo vamos a poder resistir.
Tengo que decirle al pas algo que no es novedad, pero que es
un hecho definitivo: este sistema conducir inevitablemente a la
quiebra de las Cajas de Previsin o a la quiebra del pas. No se puede
tener una poblacin joven tan considerable y una poblacin de
jubilados tan extensa. Ningn pas del mundo resiste un sistema
como ste.
En estos momentos el Ministerio del Trabajo y de Previsin So
cial, con la colaboracin de otros organismos, ha elaborado un pro
yecto de ley general de seguridad social, cuyo objeto es modificar
ntegramente nuestro actual sistema de previsin.
Estoy consciente de que un proyecto de tanta trascendencia va
a suscitar oposiciones an mayores que las del proyecto de la Re
forma Agraria. En asuntos previsionales todos coinciden en consi
derar inconvenientes e injustas las normas que hoy nos rigen; pero
cuando llega el momento de perder privilegios, se manifiestan en
violentas rebeldas y se agitan toda clase de presiones.
La ley general anunciada por el Presidente Frei en 1966 nunca se
aprob, pero tampoco se ha detenido el proceso de legislacin frag
mentaria, aunque posteriormente Chile ha hecho mucho por racio
nalizar los fondos de las distintas instituciones de seguridad social
y actualizar las estadsticas.
b) En la mayora de los pases que iniciaron programas de segu
ridad social en los decenios de 1930 y 1940, la legislacin aprobada
creaba, para comenzar, una institucin nica destinada a dar pres
taciones limitadas a algunas categoras de obreros y empleados ur
banos, con la intencin de extenderla gradualmente a otras ocupa
ciones, a otras zonas geogrficas y a otros tipos de cobertura; esta
expansin por etapas generalmente estaba prevista en la legislacin
bsica. Los anteriores sistemas de pensiones para empleados pblicos
y fuerzas armadas generalmente mantuvieron sus administraciones in
dependientes. En este periodo, las normas y recomendaciones aproba
das por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y por otros
organismos internacionales ejercieron una influencia considerable, y
254 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

los pases obtuvieron asesoramiento de los expertos de dichos organis


mos. Los sistemas de seguridad social ms importantes que se esta
blecieron conforme a estos lincamientos fueron los de Colombia,
Mxico y Venezuela. Pese a que estos pases se hallaban en un pro
ceso rpido de urbanizacin y un proceso algo menos rpido de
industrializacin, en el periodo formativo de la seguridad social los
estratos medios y los asalariados urbanos eran proporciones relati
vamente pequeas de la poblacin total y las presiones polticas para
lograr la expansin de los sistemas era ms dbil que en el primer
grupo de pases. En los dos ltimos decenios, el crecimiento del pro
ducto nacional ha sido considerable, pero su distribucin ha sido
muy dispareja. El nmero de asalariados urbanos en los sectores mo
dernos de las economas ha crecido rpidamente, pero la diferencia
entre sus ingresos y los del resto de la poblacin parece haberse ahon
dado; exceptuada Venezuela, la poblacin rural sigue siendo mayo
ritaria. Los sistemas de seguridad social slo han podido extenderse
un poco ms all de las categoras de obreros y empleados urbanos
incluidos en ellos desde el comienzo; el crecimiento de los sistemas
ha dependido principalmente del crecimiento de dichos grupos y del
aumento de los beneficios que reciben.8
La mayora de los pases ms pequeos de la regin tambin die
ron sus primeros pasos hacia la seguridad social por medio de leyes
generales entre los aos treinta y los cincuenta. Aunque desde en
tonces las tendencias de los distintos pases han sido diversas, el grado
relativamente pequeo de urbanizacin y de empleo urbano asala
riado ha limitado la expansin de los sistemas de seguridad social en
la mayora de ellos. En varios casos, la seguridad social funciona di
vidida en un fondo para los empleados pblicos, o para empleados
pblicos y privados, y un fondo para algunas categoras de obreros
urbanos, con prestaciones mucho ms limitadas que las del anterior.

3. P roblemas
La crisis actual de los sistemas de seguridad social se plantea en tomo
a su financiamiento, su administracin, su capacidad para cumplir
con sus obligaciones legales en cuanto a prestaciones, y su capacidad
para extender su proteccin a estratos ms grandes de la poblacin:9
9 Se estima que los contribuyentes de los sistemas de seguridad social consti
tuyeron 20.9 % de la poblacin econmicamente activa de Mxico en 1969;
22.9 % de la poblacin activa de Venezuela y 14.4 % de la poblacin activa de
Colombia. E l Per, a travs de sus sistemas separados de seguridad social para em
pleados y para obreros, abarc al 27.8 % de su poblacin activa.
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 255

I) La estimacin del costo de la seguridad social se complica por


la falta de coherencia interna de los sistemas ms grandes y por las
discrepancias entre las obligaciones legales y los pagos reales que hacen
los empleadores, los trabajadores y el Estado. Sin embargo, es evi
dente que en pases con sistemas del primer tipo, los costos de la
seguridad social han alcanzado niveles que slo se observan en al
gunos pocos pases europeos. La proporcin de las contribuciones
combinadas empleador/empleado en relacin con los salarios de las
ocupaciones incluidas en los sistemas se ha elevado, segn una esti
macin, hasta 42 a 49 por ciento en Chile, 39 a 45 por ciento en
el Uruguay, 12.5 a 33 por ciento en la Argentina, y 22 por ciento en el
Brasil. Las tasas de contribucin en el segundo grupo de pases son
mucho ms bajas, pero en algunos pases pequeos en que los sis
temas abarcan ocupaciones que no incluyen gran proporcin de la po
blacin activa han alcanzado niveles exageradamente altos: en Bolivia
llega a 35.5 por ciento de los salarios y en el Paraguay, a 19 por ciento.
Las contribuciones de los empleadores generalmente llegan a dos ter
cios o ms de los totales mencionados. Las repercusiones econmicas
de contribuciones de esta magnitud y la distribucin real de la carga
econmica plantean interrogantes muy complejos. Puede suponerse
que gran parte de la carga econmica se traspasa al pblico en la
forma de precios ms altos por los bienes y servicios que producen
los sectores incluidos en la seguridad social. Cabe suponer tambin
que si los empleadores no pueden traspasar los mayores costos la
borales, la magnitud de las contribuciones impulsar a adoptar tc
nicas con gran densidad de capital, dificultndose as la absorcin de
la fuerza laboral urbana en rpido crecimiento. Al mismo tiempo,
se evade gran parte de la carga, a menudo por colusin entre los em
pleadores y los obreros; los incrementos de las tasas de las contribu
ciones a que obligan los dficit crnicos de los sistemas no hacen ms
que acentuar los incentivos para evadir estas obligaciones. Adems,
en condiciones de inflacin, los empleadores privados que difieren los
pagos de sus propias contribuciones y de las de sus trabajadores a
los fondos de seguridad social, aumentan apreciablemente su capital
de trabajo, con un pago solamente nominal por este prstamo. Se
estima que en la Argentina, la evasin y los retrasos en los pagos de
los empleadores en 1960-61 restaron 47 por ciento del total que de
bera haberse recaudado. En algunos pases, esta prctica se ha ins
titucionalizado por la aprobacin peridica de leyes que permiten
a los empleadores morosos consolidar sus deudas con el sistema y
pagarlas en cuotas durante varios aos. De este modo, tiende a
256 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

castigarse el pago oportuno, y a aumentar el nmero de empleadores


que esperan leyes de consolidacin para regularizar su situacin.
2) En muchos pases, el Estado ha sucumbido a la misma tenta
cin que los contribuyentes privados y est en mora en tres tipos de
pagos: pagos directos de subsidios bajo el sistema tripartito de finan-
ciamiento; pagos como empleador de las imposiciones correspondien
tes a los salarios de los empleados pblicos, y pago de las contribu
ciones que, como empleador, retiene de los salarios. Estas deudas
morosas, que a veces se cubren con bonos del Estado, son especial
mente grandes en pases con inflacin crnica. En la Argentina, el
aumento de la deuda no consolidada del gobierno con el sector de
seguridad social equivala en 1963 a ms de 30 por ciento de los in
gresos de la seguridad social, y en el Brasil llegaba a casi 28 por ciento.
3) Al comienzo se esperaba que los sistemas de seguridad social
financiaran las prestaciones con las utilidades provenientes de la
inversin de sus reservas. Tales utilidades generalmente han sido muy
bajas, y en los sistemas del primer tipo, la inflacin casi ha hecho
desaparecer las reservas mismas; una de las causas ha sido la compra
obligatoria de bonos para compensar los dficit del presupuesto gu
bernamental. En los sistemas ms antiguos, el ingreso por concepto
de contribuciones a la poblacin activa ya no produce un excedente
apreciable que invertir, de modo que dependen, casi exclusivamente,
de las contribuciones para hacer frente a sus obligaciones ordina
rias. En el Uruguay, entre 1957 y 1965, el porciento del ingreso de
los sistemas de seguridad social procedente de las contribuciones esta
tales y de impuestos especiales baj de 10.9 a 6.4 %, y el ingreso
procedente de intereses, de 7.4 a 1.5 %, en tanto que las contribu
ciones de los asegurados activos se elevaron de 77.7 a 90.3 %.101
4) Es opinin general que los costos administrativos son demasia
do altos, aunque la informacin sobre ellos es slo fragmentaria. La
o it ha sealado que aun en los casos en que esos costos estn limita
dos por la ley, se ha recurrido a ciertos artificios para disimular algu
nos gastos, imputndolos a otras cuentas.11 En Chile, la Comisin
de Estudios de Seguridad Social lleg a la conclusin de que, en 1959,
los costos administrativos absorbieron 13.9 por ciento del ingreso
de los sistemas de seguridad social, y 14.7 por ciento de la suma dis
tribuida en prestaciones de toda ndole; es probable que el coefi
ciente entre costos administrativos y beneficios en muchos otros
sistemas de cualquiera de los dos tipos principales sea ms alto, prin
10 Plan N acional de D esarrollo Econm ico y Social, op. cit.
11 Papel de la seguridad social y del mejoram iento de las condiciones de vida
en el progreso social y econm ico, op. cit., pg. 43.
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 257

cipalmente por las presiones tendientes a aumentar el empleo pbli


co, que se examinan ms adelante. Como resultado, no slo se han
distrado recursos cuantiosos que no han llegado a los presuntos bene
ficiarios de los sistemas, sino que el funcionamiento de stos ha sido
extremadamente ineficiente. La falta de preparacin previa de los
funcionarios, comnmente no se ha compensado con la formacin
en el trabajo, y pese a su nmero, no se mantienen registros adecua
dos de contribuyentes. (En un informe de la orr se llega a la con
clusin pesimista de que, sin reformas administrativas bsicas, el
uso reciente de la elaboracin electrnica de datos en algunos de los
sistemas slo aumentar el gasto y la confusin.)
5) Por las circunstancias descritas, los sistemas ms antiguos son
incapaces de cumplir cabalmente sus obligaciones para con la pobla
cin incluida en ellos, y de otorgarles los beneficios estipulados por
leyes que se sancionaron sin tomar en cuenta las realidades actuaria-
les o los recursos previsibles. Hasta algunos de los sistemas ms
nuevos y pequeos parecen haber llegado ya a este punto. Los so
licitantes frustrados culpan de las largas dilaciones para obtener be
neficios a la apata e incompetencia de la burocracia, pero al parecer
varios de los sistemas tienen que postergar y evadir las prestaciones
y bajar la calidad de los servicios para igualar el nivel real de los be
neficios con el nivel de los recursos. El estudio de la orr cita una
institucin que tiene 83 mil personas en la lista de espera para ob
tener pensiones de jubilacin, y que, por trmino medio, demora tres
aos en tramitar las solicitudes; una accin ms rpida traera la
bancarrota inmediata. Tales situaciones obligan a los solicitantes a
recurrir a la intervencin de polticos o intermediarios pagados para
que se les d preferencia. El Director del Servicio de Seguro Social
de Chile deploraba hace poco que algunos pensionados.se comprome
tieran a pagar hasta 40 % de su primer ao de pensin a intermedia
rios ilcitos que prometan apresurar los trmites. La inflacin ha
ayudado a aliviar la carga que pesa sobre los sistemas ya que los rea
justes peridicos casi nunca restablecen el poder adquisitivo original
de las pensiones, excepto para algunas pocas categoras privilegiadas de
pensionados.
6) Todos los pases han apoyado la extensin gradual de la segu
ridad social a toda la poblacin de bajos ingresos; se acepta comn
mente que sin esa extensin, la seguridad social no sera ms que
una redistribucin del ingreso de escasa trascendencia dentro de los
estratos de ingresos medios bajos, o una redistribucin inadmisible de
ingresos que beneficia a estos estratos en detrimento de los sectores
ms necesitados de la poblacin. La capacidad de los dos tipos prin
258 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

cipales de sistemas de seguridad social para extender su alcance


tiene deficiencias diferentes:
a) Los sistemas ms antiguos del primer tipo han acogido lti
mamente a los trabajadores rurales, los servidores domsticos, los
trabajadores por cuenta propia, etc. Evidentemente, las contribucio
nes de estos grupos y sus empleadores son ms difciles de recaudar,
y su capacidad para contribuir es mucho menor que la de los em
pleados y obreros de afiliacin anterior. Cabe suponer que la enorme
diferencia sealada por la orr para los aos cercanos a 1960 entre el
tamao de estos grupos y el nmero de sus miembros que son
contribuyentes de los sistemas de seguridad social se ha reducido un
poco, pero la cobertura del sistema sigue estando muy lejos de ser
universal. Adems, los sistemas tienen desigualdades establecidas que
se acentan con las nuevas afiliaciones. La distincin entre empleados
y obreros tiene caracteres muy marcados en Chile, donde refleja
una diferencia excepcionalmente grande entre los ingresos medios
de estas dos categoras. De acuerdo con los clculos de la Comi
sin de Estudios de Seguridad Social, citados con suma frecuencia,
el milln y medio de obreros afiliados a la caja de seguros ms grande
del pas percibi en 1959 el 3? por ciento de los beneficios totales de
seguridad social que da el pas, en tanto que 550 mil empleados afi
liados a otras cajas percibieron el 59 %.12 (Del clculo se excluyeron
fondos diversos que otorgaron 8 % de los beneficios.) En casi todos
los pases, algunas cajas o sistemas de jubilacin (para los oficiales
de las fuerzas armadas, para miembros del poder legislativo, para
12 L a Comisin de Estudios de Seguridad Social tambin hizo un clculo in
teresante de la distribucin porcentual de los costos directos, de los costos reales
y de las prestaciones de la seguridad social en 1959. Este clculo indica que
los obreros pagaron aproximadamente 85 % del costo de las prestaciones que los
beneficiaron, en tanto que los empleados, cuyos ingresos y beneficios eran mucho
mayores pagaron slo 74 % .
C ostos directos C ostos reales Prestaciones
Obreros 6.0 21.8 25.6
Empleados 14.7 31.9 43.0
Patrones 43.7 15.8
Rentistas de bienes races
y empresas 25.3

Fisco 30.8

Comunidad en general 4.9 4.9 4.4


Costos de administracin
y excedentes 27.0
a Los costos para la comunidad en general estn representados por algunos
.impuestos con destino prestablecido que no se incluyen en el ingreso general
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 259

empleados bancarios, para trabajadores ferroviarios, etc.) disponen


de recursos muy superiores a los de otras instituciones similares. .Los
nuevos grupos han sido afiliados a la institucin de la seguridad social
de los obreros o a algn nuevo fondo creado para ellos (por ejemplo el
fondo que protege a los trabajadores rurales y a los servidores doms
ticos en el Uruguay). En el primer caso, los fondos de por s insuficien
tes de los obreros asegurados debern dispersarse mucho ms. En el
ltimo, la proteccin que puede financiarse con las contribuciones de
trabajadores cuyos ingresos se aproximan al nivel de subsistencia es
necesariamente pequea. Si la seguridad social ha de beneficiar real
mente a los nuevos grupos afiliados, el Estado, que no puede cumplir
plenamente sus compromisos anteriores con los sistemas de seguridad
social, deber financiar directamente gran parte del costo.
b) En los pases con sistemas del segundo tipo, la base jurdica para
una expansin planificada es ms satisfactoria, y las desigualdades
de derechos dentro de los sistemas de seguridad social son menos
complejas y estn menos arraigadas. Sin embargo, los porcentajes de
la poblacin nacional que se dedican a las labores agrcolas, que
trabajan por cuenta propia o que tienen empleo intermitente en
ocupaciones urbanas marginales son mucho mayores que en el pri
mer grupo, y sus ingresos por habitantes son menores. En sus fases
actuales, podra acusarse a los sistemas de seguridad social de prote
ger a minoras urbanas a expensas de toda la poblacin, pero no
parece haber posibilidad de extender los sistemas de contribucin a
las mayoras.
En sntesis, los sistemas del primer tipo confrontan crisis de in
clusin, los del segundo tipo, crisis de exclusin.

4. O rgenes estructurales de lo s problemas

Las dificultades que se resumieron en los prrafos anteriores son


bien conocidas y se han analizado suficientemente en informes
nacionales e internacionales, de modo que no necesitan examinarse
detenidamente en un estudio breve como el presente. El sistema
chileno, en especial, ha sido objeto de estudios exhaustivos y de pro
posiciones de reformas desde el decenio de 1950. Que las reformas
sean lentas o de detalle, que se sigan otorgando nuevos beneficios
por leyes espordicas, que el financiamiento siga siendo precario y
que persistan procedimientos administrativos tortuosos, no se debe
a que los gobiernos o el pblico no tengan conciencia del problema.
La explicacin debe buscarse en los actuales procesos de cambio
de las estructuras sociales y econmicas de Amrica Latina. Desde
260 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

1961, ao en que el ideal del desarrollo econmico y social planifi


cado y armonioso se encam en una serie de compromisos suscritos
por los gobiernos de Amrica Latina, el crecimiento econmico ha
sido vacilante y se ha distribuido de manera muy dispareja entre los
pases, los sectores econmicos y las regiones intemas. El cambio
social ha sido rpido y penetrante, pero sujeto a contradicciones y
discontinuidades. Los siguientes fenmenos son facetas especialmen
te conspicuas del proceso global de cambio: 1) crecimiento rpido
y concentrado de las ciudades, unido a una transformacin de las
modalidades de vida urbana por el influjo de las sociedades indus
trializadas de otras regiones con ingresos altos; 2) desasosiego rural
asociado a un estancamiento de los ingresos y de las oportunidades
de empleo, mayor contacto entre la poblacin rural y las fuerzas de
cambio urbanas, y debilitamiento de los sistemas tradicionales de re
laciones de poder; 3) incapacidad de los sectores dinmicos de las
economas para ofrecer empleo a una fuerza de trabajo en rpido
crecimiento y con poca preparacin; 4) emergencia y rpido cre
cimiento de estratos marginales de poblacin, mviles en lo geo
grfico y en lo ocupacional, cuyas relaciones con los sistemas nacio
nales de produccin, consumo y participacin poltica son cada vez
ms inseguras.13
Los objetivos aceptados en 1961 y en aos siguientes incluan una
distribucin ms equitativa del ingreso, especialmente a travs del
desplazamiento de la incidencia de la carga tributaria; reforma agra
ria y empleo pleno. Los objetivos de este tipo obligan a efectuar
cambios profundos en las relaciones de poder y en la ndole del cre
cimiento econmico. Tambin exigen un liderazgo poltico vigoroso
y coherente, respaldado por estructuras administrativas capaces de
desempearse en funciones nuevas y difciles. No es sorprendente
entonces que en estas reas hubiera poco progreso tangible, y que
la promulgacin de leyes y la creacin de nuevos mecanismos de ad
ministracin y planificacin continen siendo los principales avan
ces que pueden citar los rganos regionales encargados de evaluar
este proceso.
En los compromisos de 1961 se fijaron metas especficas para
muchos sectores de accin social pblica. Podra afirmarse que casi
todos los programas de estos sectores son indispensables a la causa
del desarrollo desde el punto de vista del mejoramiento de los re
cursos humanos; a la vez, todos ellos responden a demandas popu
13 Estos problemas se examinan con algn detalle en el Estudio Econm ico
de Amrica Latina, 1967, publicacin de las Naciones Unidas, N 9 de venta:
S69.II.G.1.
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 261

lares vigorosas. Los objetivos podran formularse en trminos simples


y polticamente atractivos; por otra parte, la expansin de los pro
gramas sociales seguramente no chocara con la resistencia tenaz que
despiertan la reforma agraria y la reforma fiscal. Caba entonces
esperar que esos programas avanzaran con ms rapidez y facilidad
que estas ltimas reformas.
En la prctica, desde 1961 las tendencias han sido bastante irre
gulares, tanto en los pases como en los distintos sectores de accin
social. En la regin en su conjunto, los programas sociales considera
dos globalmente parecen haber mantenido apenas su participacin
anterior del producto, frente a otras formas de gasto, pblico y pri
vado. Los avances cuantitativos ms impresionantes se han hecho
en educacin; en este sector las tendencias ascendentes que se ob
servaban mucho antes de 1961 han alcanzado un mpetu que ha
hecho de los sistemas educativos factores fundamentales de los pro
cesos actuales de cambio social, tanto por ser objeto de presiones
desde dentro de las sociedades, como por ser fuente de presiones so
bre las sociedades. Las experiencias ms decepcionantes se han
tenido en el sector de la vivienda, pues los programas pblicos de
construccin barata y el estmulo a la iniciativa privada han tenido
resultados insignificantes, si se les compara con las necesidades de
la creciente poblacin urbana de ingresos bajos; por lo tanto, ahora
amenaza a las ciudades la expansin incontrolada de los barrios de
tugurios. En materia de salud, los avances ms fciles relacionados
con el control de las enfermedades epidmicas ya han sido realizados
y el rea relativamente costosa de proteccin representada por el sis
tema de agua potable y la eliminacin de desperdicios est progre
sando bajo el estmulo de una ayuda externa en gran escala. Hasta
ahora, las mayores expectativas de vida resultantes no han modifi
cado apreciablemente los porcentajes de poblacin en los grupos de
edades ms altos de la mayora de los pases, a causa de la persisten
cia de una fecundidad alta; pero la supervivencia de gran nmero de
personas de todas las edades que soportan condiciones sanitarias des
favorables en ambientes urbanos que las hace advertir la existencia
de servicios mdicos modernos, trae consigo un rpido aumento de
la demanda de una gran variedad de servicios curativos; esta tenden
cia tiene repercusiones de importancia en la seguridad social. En
cuanto al consumo de alimentos, se han fijado metas en varios de
los planes nacionales, pero la accin pblica sigue siendo fragmen
taria y contradictoria, e incapaz de conciliar las presiones para elevar
los precios agrcolas con las presiones para mantener bajos los pre
cios de los alimentos en las ciudades. Pese a que se dispone de poca
262 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

informacin fidedigna, es probable que la alimentacin de grandes


estratos de bajos ingresos se haya deteriorado en los ltimos aos.
Si se va ms all de las indicaciones ms bien ambiguas sobre las
tendencias que proporcionan las estadsticas representativas de pro
medios nacionales, es evidente que la evolucin de los programas
en cada uno de los sectores sociales slo se ha regido en parte por
los objetivos expresos de justicia social y de aprovechamiento de los
recursos humanos. Las lneas de crecimiento han resultado ms bien
de diversas presiones emanadas desde dentro de las sociedades. Esta
resultante no puede coincidir totalmente con las aspiraciones de
ninguno de los grupos que ejercen presin, ni con los objetivos p
blicamente respaldados de los programas. Las fuentes de las pre
siones son las siguientes:
1) Los crecientes grupos de profesionales y funcionarios pblicos
empleados en los programas sociales. Cada sector social obedece a
un impulso interno propio que le hace aspirar a una participacin
mayor de los recursos pblicos. Este impulso deriva en parte de la
conviccin de los especialistas sectoriales, respaldados por recomen
daciones internacionales y por la asistencia tcnica, de la importan
cia avasalladora de sus propios programas. Es difcil aceptar que las
asignaciones sectoriales puedan ser demasiado grandes cuando las ne
cesidades insatisfechas son tantas. Al mismo tiempo, la rpida expan
sin de la educacin secundaria y superior y la limitada capacidad
del sector privado para ofrecer empleos que satisfagan las aspiracio
nes de la juventud educada han intensificado las presiones anterio
res en favor de la ampliacin del empleo pblico. Todos los progra
mas sociales adolecen de un crecimiento desproporcionado de los
puestos administrativos en relacin con los de servicio directo. En
la seguridad social, la autonoma administrativa, las fuentes de in
greso no sometidas al control del presupuesto central, y la designa
cin por razones polticas de los funcionarios superiores, han hecho
que a veces se contrate personal que no es indispensable por reco
mendaciones de partido y no por sus calificaciones, y ha permitido
que los funcionarios determinen su propia participacin en los re
cursos de la seguridad social, sin un control externo efectivo. Y segn
bien dice un refrn espaol, el que parte y reparte se lleva la mejor
parte. (En un caso extremo, parte importante de las reservas de
una institucin de seguridad social se invirti en prstamos a bajo
inters para que los funcionarios del sistema adquirieran viviendas
y esto, en un periodo de inflacin.) Excepto en los pases cuyos sis
temas de seguridad social son ms antiguos y ms grandes, los fun
cionarios constituyen porcentajes relativamente pequeos del nme
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 263

ro total de empleados pblicos, y como grupos de presin no pueden


compararse en importancia con los maestros o los empleados de las
organizaciones pblicas de salud. Su influencia en la promulgacin
de nuevas leyes sociales parece haber sido secundaria, pero induda
blemente tienen mucha capacidad para obstaculizar la reorganiza
cin y planificacin de los sistemas. Otro tipo de impulso interno
ha venido de los rganos legislativos, algunos de los cuales se han
mostrado extraordinariamente generosos al votar beneficios para sus
miembros, as como para los bloques electorales mejor organizados.14
2) Los estratos sociales que actualmente son los principales usua
rios de los servicios de educacin, vivienda, salud, seguridad social
y bienestar social.18
Estos estratos han sido casi exclusivamente urbanos, formados por
empleados y obreros que pertenecen a los sectores modernos de
las economas y cuyos ingresos les permiten financiar parte de los
costos reales de los servicios a travs de sus contribuciones a la se
guridad social, pago de honorarios mdicos, pagos de amortizacin
de la vivienda, mantenimiento de los hijos durante un periodo esco
lar prolongado y compra de tiles escolares. En tanto que las carac
tersticas de estos estratos varan mucho conforme a la tasa y etapa
14 En noviembre de 1962, el Presidente Jorge Alessandri de Chile, despus
del rechazo por el Congreso de su veto a una ley que hacia concesiones espe
ciales a los empleados de organismos pblicos autnomos, expres lo siguiente:
" E s un hecho innegable que cada vez ms, los organismos de previsin se estn
transformando en entidades destinadas a servir a quienes trabajan en ellas,
antes que a cumplir las finalidades para lo cual se crearon, esto es, servir a los
im ponentes.. . En materia de aumento de beneficios al sector p b lico .. . se
ha multiplicado cada vez ms toda clase de leyes de origen parlam entario.. .
Esta situacin est distorsionando ms y ms nuestro sistema de seguridad so
cial, aparte de que contribuye a debilitar hasta lmites peligrossimos su capa
cidad fin an ciera... E l gremio de los empleados de las C ajas de Previsin
constituye un importante contingente electoral, cierto que mucho menos nu
meroso que el de 1os imponentes, pero al revs de estos ltimos, que no pueden
confederarse ni hacer or su voz en conjunto, est organizado n tal forma que
representa un grupo perfectamente identificable y que gravita en las luchas elec
torales. En esta forma es como se van creando nuevas minoras de privilegiados,
cuyas conquistas no derivan de su mayor competencia ni obedecen a una accin
que promueva el bien general, sino que muchas veces provienen de la concul
cacin de los derechos e intereses de conglomerados ms numerosos .
16 Lo lgico sera que los servicios de bienestar social se concentraran en los
estratos ms necesitados de la poblacin urbana. Sin embargo, muchos de esos
servicios han surgido dentro de sistemas de seguridad social, programas de vi
vienda, empresas industriales modernas y programas especiales para los emplea
dos pblicos, las fuerzas armadas, etc. Por lo tanto, han servido principalmente
a estratos sociales que tienen empleo e ingresos relativamente seguros, y no a
la poblacin marginal.
264 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

nacional de urbanizacin e industrializacin, parecen estar creciendo


en cifras absolutas y en relacin con la poblacin total en todos los
pases, salvo algunos pocos pases pequeos con economas estanca
das. Las aspiraciones de esos estratos, impulsadas por sus propios
niveles ascendentes de educacin y por las modalidades de consumo
y los estmulos importados desde los pases con ingresos altos de
Norteamrica y Europa Occidental, se estn elevando con mayor
rapidez que su capacidad de satisfacerlas; esta tendencia se ve refor
zada por su concentracin en las grandes ciudades. Actualmente,
estos estratos estn amenazados, de un lado, por los costos crecientes
de los servicios y de los bienes de consumo duraderos que conside
ran indispensables para mantener su posicin, y de otro, por la ele
vacin de los impuestos, ya que en la prctica la transicin a im
puestos directos progresivos afecta a los grupos asalariados antes y
con ms fuerza que a los estratos de ingresos ms altos. Su capaci
dad de absorber la ayuda del sector pblico para satisfacer sus
necesidades sociales, especialmente en materia de educacin y vivien
da, es casi ilimitada. Su concepto de los derechos sociales est
determinado por la comparacin de su suerte con la de las clases
medias de otras regiones, ms que por comparaciones con los estra
tos de ingresos bajos de sus propios pases. Exceptuada la juventud
antes de su absorcin por el empleo y la formacin de una familia,
estos estratos estn poco dispuestos a hacer sacrificios en aras de la
solidaridad social o del desarrollo. Como se dijo antes, el componen
te asalariado o dependiente de estos estratos medios es ahora el
principal beneficiario de los sistemas de seguridad social (despus
de los funcionarios de los propios sistemas); pero existen grandes
desigualdades por categoras de ocupacin y una insatisfaccin casi
universal que emana de la diferencia entre los beneficios esperados
y las prestaciones reales. El predominio anterior en la seguridad so
cial de empleados con empleo seguro pero poca capacidad para
ahorrar, hizo que los sistemas se concentraran en las pensiones de
jubilacin; las disposiciones jurdicas respecto a la edad y a los aos
de servicios que dan derecho a jubilar se han ido haciendo cada vez
ms generosas. Las aspiraciones de los estratos medios dependien
tes han sido resumidas un tanto cruelmente en los trminos siguien
tes: Nacer becado, vivir empleado, morir jubilado. En el empleo
pblico las ventajas relativas con pensiones y aos de servicio re
queridos parecen a menudo ser las principales consideraciones para
la eleccin de ocupaciones de ese tipo.16 Durante algn tiempo, lo
* L a pugna de los empleados pblicos por obtener privilegios de jubilacin
parece haber estado arraigada en los pases mucho antes de que se estable-
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 265

bajo de las edades en que la gente poda jubilar ayud a los intere
ses de los empleados ms jvenes, al crear vacantes y oportunidades
de ascenso, e infundir esperanzas de una independencia econmica
temprana. A medida que se extienden las funciones del sector p
blico, la carga que significan las jubilaciones de personas de 40 a
60 aos se hace ms pesada; las jubilaciones de los maestros de es
cuela, por ejemplo, amenazan absorber una proporcin absurda de
los fondos que se asignan a educacin. Actualmente, la necesidad
de financiar las jubilaciones con el ingreso corriente, hace aflorar el
choque de intereses entre los contribuyentes activos y los pen
sionados pasivos. Los primeros tratan de evadir las contribucio
nes, y los ltimos bajan los niveles de remuneraciones al buscar
nuevos empleos para complementar sus pensiones. El financia-
miento de la vivienda de los grupos de ingresos medianos con re
servas de la seguridad social tambin puede atribuirse al predomi
nio en esos sistemas de los estratos medios urbanos.
Los obreros urbanos de las actividades mejor organizadas la ma
nufactura en gran escala, la minera y los servicios bsicos difieren
en muchos sentidos de los estratos medios asalariados que se des
cribieron antes, pero tienen igual capacidad para ejercer presiones
efectivas en pro de la seguridad social y de otros servicios sociales.
Algunos grupos de obreros organizados han obtenido un grado de
proteccin que iguala o supera al obtenido por los empleados p
blicos, en tanto que otros grupos han quedado muy a la zaga; sin
embargo, todos ellos tienen derechos adquiridos que proteger. Debe
mencionarse tambin que en muchos casos la iniciativa para que
los obreros entraran en esta competencia no ha venido de sus pro
pias filas, sino de administraciones nacionales que han tratado de
consolidar su posicin en el gobierno creando nuevas fuentes de apo
yo organizado.
3) Los estratos urbanos y rurales de ingresos bajos que son ma
yora en casi todos los pases latinoamericanos. Hasta hace muy
poco tiempo, estos estratos slo reciban beneficios simblicos de
aeran las contribuciones de seguridad social. En un trabajo publicado en 1876,
el estadista uruguayo Jos Pedro Varela, atacando el dficit crnico del presu
puesto, deca: As, vemos entre nosotros hombres en el vigor de la edad y la
salud, gozando de fuertes jubilaciones; otros que han servido a la nacin algu
nos pocos aos y que, sin embargo, han sido jubilados, contndoseles como
aos de servicio los que haban pasado en el extranjero o en otras ocupaa'ones,
so pretexto de que en alguna poca fueron indebidamente separados de los
cargos que desempeaban. Las viudas se reproducen con asombrosa fertilidad...
los menores se conservan en una perpetua infancia . . . (Citado por Aldo Solari,
Estudios sobre la sociedad uruguaya, Tom o I, Montevideo, 1964, p. 27.)
266 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

la accin social pblica: hasta uno o dos aos de instruccin ele


mental y alguna proteccin contra las enfermedades infecciosas. La
urbanizacin, que ha coincidido con el desquiciamiento gradual de
las fuentes anteriores de seguridad mnima que eran la familia, la
comunidad o el terrateniente paternalista, est cambiando el signi
ficado de los dficit de seguridad social, y tambin de educacin,
vivienda y salud. Mientras las ciudades fueron pequeas y las ma
yoras rurales estuvieron controladas y aisldas por el sistema de
hacienda, las deficiencias evidentes que medan los indicadores es
tadsticos no se traducan en demandas reales que presionaran a los
sectores pblicos. Hoy esas demandas son reales y sus repercusio
nes polticas potenciales son abrumadoras, pese a que no tienen
mayor respaldo que antes en poder de compra privado o pblico,
y pese a que la capacidad de los estratos ms marginales para vincu
lar las demandas a necesidades inmediatas es errtica. Los compro
misos gubernamentales de unlversalizar e igualar los servicios sociales
estn muy lejos de verse cumplidos, pero han contribuido a crear
una conciencia creciente de los derecho sociales. Los movimientos
que se disputan el poder poltico deben buscar ahora el apoyo de
masas que hace algunos pocos aos podan ignorarse, o que vota
ban de acuerdo con las instrucciones del terrateniente o del caudi
llo local.
Las pocas investigaciones pertinentes que se han hecho sobre los
grupos marginales urbanos sugieren que sus aspiraciones no, apun
tan a echar abajo las instituciones existentes a travs de movimien
tos revolucionarios, sino a lograr algn grado de seguridad y de
acceso a los empleos y servicios de que disfrutan otros estratos urba
nos. Es notable la fe en la educacin como medio de llevar a sus
hijos hacia empleos de cuello y corbata, que revelan algunas encues
tas: Los ocasionales estallidos violentos en que estos estratos tienen
parte principal casi siempre surgen de frustraciones especficas, como
alzas de precios de los alimentos corrientes o del transporte, o la ca
da de lderes populistas cuyas promesas han alimentado sus espe
ranzas.
Las masas de ingresos bajos viven en la inseguridad y la promesa
de proteccin contra los riesgos que las amenazan las atrae podero
samente; sin embargo, sus prioridades suelen ser muy diferentes a
las de los anteriores beneficiarios de la seguridad social, y su capaci
dad de adaptacin a los sistemas de seguros y de ahorro forzoso
es muy limitada. Las pensiones de jubilacin probablemente no es
tn entre sus aspiraciones inmediatas, ya que sus formas de empleo
y sus bajas expectativas de vida restan importancia a esas pensiones.
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 26T

Su respuesta a las medidas preventivas de salud tal vez sea aptica,


pero para ellos tiene importancia primordial la atencin mdica gra
tuita as como los subsidios familiares, de necesidad evidente para,
grupos de gran fecundidad que viven en nivel de subsistencia. Asi
mismo, estos estratos buscan ansiosamente la tenencia segura de.
una vivienda, o aun de un espacio en el cual levantar una casucha.
El problema fundamental y ms arduo de los estratos de bajos,
ingresos se refiere a la seguridad de empleo. Hasta ahora, formas,
improvisadas de ganarse la vida, unidas a la ayuda espontnea entre
parientes y vecinos, ha logrado que el desempleo urbano mensurable?
no llegue a magnitudes crticas, pero hay sntomas de que la elasti
cidad de esta solucin est llegando a sus lmites... Entretanto, en?
las zonas rurales parece crecer el nmero de personas en situacin
precaria (cultivadores de minifundios que necesitan un salario adi
cional para satisfacer necesidades de subsistencia, y obreros migra
torios que dependen de empleo estacional), pese al desplazamiento
hacia las ciudades de aproximadamente la mitad del incremento na
tural de la poblacin. El seguro de cesanta sera inaplicable en la
situacin de estos estratos, as como sera imposible financiar medi
das directas para establecer ingresos familiares mnimos, aunque el
Estado fuese capaz de captar y redistribuir una proporcin mucho
mayor del ingreso nacional. Los recursos que se asignan actualmente
a los programas sociales sin duda permitiran financiar medidas de
atencin sanitaria, bienestar social y de vivienda ms adecuadas para
atender a las necesidades de las masas de ingresos bajos, pero las
deficiencias y frustraciones subyacentes persistirn hasta que esas ma
sas puedan incorporarse a empleos que les ofrezcan un grado razo
nable de continuidad e ingresos que les permitan alcanzar un nivel
de vida adecuado. Este tipo de empleo, evidentemente, es un requi
sito previo para el funcionamiento de cualquier sistema de seguridad
social basado en contribuciones. Adems, mientras los ingresos fa
miliares son muy inciertos, adems de inadecuados, y dependen de
una serie de arbitrios transitorios, las familias no pueden hacer usa
eficaz de los servicios educativos que podran elevar el nivel de pre
paracin de sus hijos para el trabajo.
En todos los sectores sociales, el Estado enfrenta presiones de los
beneficiarios anteriores para conseguir ms beneficios, y de los be
neficiarios potenciales para lograr iguales beneficios. Hasta hace poco
tiempo, el regateo por la distribucin de los recursos pblicos se li
mitaba slo a las minoras urbanas. Ahora crecen constantemente
los estratos de la poblacin que encuentran cauces polticos para
participar en las negociaciones. Incluso cuando la incapacidad de
.268 ' LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

los procesos polticos normales para satisfacer a grupos de inte


reses en disputa coloca a las fuerzas armadas en la posicin de rbi
tro o de garantes del statu quo, el problema persiste, y pronto se
reanuda la busca de medios para obtener un apoyo popular ms am
plio sin amagar los privilegios existentes.
En este proceso, la capacidad del Estado para llevar a cabo los
planes existentes para racionalizar los servicios sociales se ve limitada
por un escaso consenso y la poca confianza en su imparcialidad como
rbitro de distribucin d recursos.

5. C riterios para una reform a de l a seguridad social

Cules han de ser los principios orientadores de la reforma de la se


guridad social y de su planificacin en las circunstancias que se han
descrito? No es preciso dar respuestas originales a esta pregunta; se
han adelantado ya en varios de los estudios regionales y nacionales
citados antes. El problema ms arduo es el de lograr comprensin
y apoyo populares para las difciles decisiones que habrn de to
marse:
1) Los costos deben ser compatibles con los niveles de ingreso por
habitante y con toda la gama de demandas de recursos pblicos. La
experiencia latinoamericana muestra que cuando los costos suben de
cierto punto, ni los contribuyentes directos ni el Estado pueden fi
nanciarlos. En el proceso de evadirlos o traspasarlos proliferan las
distorsiones econmicas y las injusticias sociales. La fijacin de l
mites mximos viables en trminos de porcentajes del ingreso nacio
nal dependera de muchos factores caractersticos del pas y de su
forma de obtener y utilizar los ingresos de la seguridad social; sin
embargo, parecera indeseable que las contribuciones empleador-tra
bajador se elevaran por encima de 20 % de los salarios.
2) El financiamiento y la distribucin de los beneficios debe ser
compatible con los objetivos nacionales de redistribucin del ingre
so. Quiz sea aconsejable que toda la proteccin que el pas puede
dar siga financindose principalm ente con un impuesto especial so
bre los ingresos ganados; que la contribucin provenga del emplea
dor o del empleado puede no influir mucho en la incidencia de la
carga financiera. Sin embargo, para que haya redistribucin del in
greso, una proporcin apreciable del ingreso de los sistemas de segu
ridad social tendr que provenir del ingreso pblico general, y una
proporcin mucho ms alta de este ingreso tributario deber obte
nerse de los estratos de ingresos altos. Asimismo, los beneficios fi
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 269-

nanciados en esta forma tendrn que distribuirse de acuerdo con las>


necesidades, de modo que los contribuyentes ms acomodados del
sistema no deberan esperar que sus beneficios vayan a parejas con
la magnitud de sus contribuciones. Quiz convenga crear un seguro
social adicional para los grupos de empleados cuyos niveles de ingre
so Ies permitan ahorrar para su propia seguridad futura, pero este
tipo de seguro no debe ser subvencionado por toda la comunidad, ya
sea directamente o a travs de costos ms altos de los bienes y ser
vicios que producen los grupos asegurados.
3) Conviene reexaminar la utilidad, en las condiciones latinoame
ricanas actuales, de las normas tradicionales de seguros y financia-
miento de beneficios a travs de la capitalizacin. Estas normas han
resultado ineficaces en todos los sistemas sociales ms antiguos de la-
regin. La idea de que los beneficios futuros para los asalariados
puedan pagarse invirtiendo parte de sus ingresos corrientes tal vez
sea en s una falacia econmica, ya que esos beneficios siempre re
presentarn una demanda sobre la produccin en el momento en
que se paguen. Sin embargo, lo ideal spra que los excedentes de la
seguridad social constituyeran una fuente valiosa de ahorro forzoso
para la inversin de desarrollo, y un instrumento de poltica antiin
flacionaria, por limitar el gasto corriente. En el pasado, el potencial
de inversin se despilfarr, y el futuro no parece ms promisorio,
dadas las vicisitudes econmicas, las presiones polticas y los proble
mas que plantea la extensin de los servicios a estratos sociales con
menos posibilidades de contribuir que los grupos afiliados anterior
mente. Adems las estadsticas sobre la contribucin d la seguridad
social a la inversin intema pueden ser engaosas, por la distribucin
especial de esa inversin. Los gastos en edificios para las sedes de
los sistemas de seguridad social difcilmente tienen utilidad para el
desarrollo, y los gastos en edificios para hospitales y en viviendas
para gmpos de ingresos medios deben evaluarse en funcin del con
junto de necesidades y prioridades sociales. El efecto que tendr la
alta proporcin de excedentes de la seguridad social que se destinen
a comprar bonos del gobierno en algunos pases, depender del uso
que hagan los gobiernos de esos fondos; generalmente, con ellos se
financian dficit en el gasto corriente.17 Los pases con inflacin
17 En Panam, un sistema relativamente nuevo y bien administrado de segu
ridad social ha hecho un aporte muy importante de este tipo. A fines de 1966'
tena 46 % de los bonos de la deuda interna del Gobierno nacional. El informe
de 1967 emitido por la Secretara del ciap en Panam advierte, sin embargo,,
que se presiona a la C aja de Seguro Social para que ample su cobertura y au
mente sus prestaciones y sus servicios de hospitales. Se prev, por lo tanto, que-
270 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

crnica no han podido usar las contribuciones para controlar el con


sumo, dadas las dimensiones de la evasin, y, en estos momentos los
sistemas de seguridad social son fuentes de presiones inflacionarias.
La mayora de los pases de la regin parecen no tener otra alterna
tiva viable que el tratar la seguridad social como una redistribucin
re parte del ingreso nacional comente para encarar determinadas
contingencias. Sin embargo, si ha de mantenerse la capitalizacin,
las autoridades pblicas deben hacer esfuerzos realmente coherentes
y decididos, a travs del mecanismo de planificacin, por conciliar
dos objetivos divergentes: a) El de encauzar las inversiones hacia los
proyectos que tienen prioridad para el desarrollo, y b ) El de obtener
una rentabilidad satisfactoria y segura de la inversin. Abandonar
-el principio de capitalizacin no significara abandonar el principio
re la contribucin. Pero si los sistemas se liberan de la obligacin de
acumular reservas, la carga econmica inmediata puede aliviarse un
poco, y de paso, los sistemas se inclinarn menos a gastar en edificios
imponentes y a proporcionar servicios que deberan prestar otros r
ganos del Estado.
4) Las disposiciones de seguridad social deben hacerse compati
bles con los objetivos nacionales de empleo pleno y de aumento de
la productividad. Este criterio obliga a minimizar las interferencias
en la movilidad de la fuerza de trabajo y a evitar que los costos de la
seguridad social estimulen artificialmente a los empleadores a reducir
su fuerza de trabajo, recurriendo a tcnicas que requieren gran densi
dad de capital.18 Tambin obliga a desalentar los retiros prematuros
re la fuerza de trabajo, para no aumentar demasiado la carga que
rebe aportar la poblacin activa para mantener a los jubilados. A este
respecto, la fuerza de trabajo agrcola plantea problemas especiales.
Los objetivos regionales de reforma agraria significan cambios tras
cendentales en las estructuras de la ocupacin, y el surgimiento de
una nueva clase, la de los cultivadores de predios familiares que pro
ducen para el mercado. No corresponde analizar aqu los medios
optativos por los que podra ayudarse a los beneficiarios de la refor
ma agraria a darse un sistema propio de seguridad, pero aparente-
en el futuro disminuir su importancia como compradora residual de bonos de
la deuda pblica, ( ciap / 169, 11 de octubre de 1967.)
18 Esto se aplica tambin a toda la gama de la legislacin, del trabajo, que
suele tener consecuencias opuestas a las previstas cuando se aplica a situaciones
de empleo Caractersticas de Amrica Latina. Por ejemplo, las leyes que proh
ben el despido de trabajadores o que fijan compensaciones generosas por deshau-
cio despus de un periodo de trabajo mnimo, hacen comnmente que los em
pleadores despidan a los trabajadores antes de que cumplan el periodo mnimo
-que les da derecho a esos beneficios.
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 271

mente, la introduccin de formas tradicionales de seguridad social


para los asalariados agrcolas antes de la reforma agraria puede cau
sar rigideces de empleo que dificulten la transformacin amplia in
dispensable.
5) La uniformidad, coherencia y simplicidad de la base legislativa,
la administracin y las condiciones de afiliacin, deben buscarse en
una sola institucin que abarque todo el sector de la seguridad so
cial. Mientras no se cumpla con este requisito, poco se avanzar en
encauzar la seguridad social hacia la redistribucin del ingreso y el
empleo pleno. Aparte los obstculos a la movilidad de la mano
de obra que traen consigo la legislacin diferenciada y la gran pro
porcin de recursos absorbidos por costos administrativos, las com
plejidades administrativas llevan inevitablemente a que el sistema
funcione para beneficio de los contribuyentes de ingresos medios
ms educados e influyentes.
Es evidente que la unificacin administrativa ofrecer pocas ven
tajas si no se apoya en leyes y procedimientos uniformes y equitati
vos. En los pases con sistemas fragmentarios se suele aducir que
la unificacin dar nacimiento a un gigante burocrtico an ms
oneroso y ms ajeno a los intereses de los contribuyentes que las
Cajas actuales; este argumento se utiliza para encubrir intereses que
perderan con cualquier cambio, pero el peligro es real.
6) Se debe revisar toda la gama de actividades de las instituciones
de seguridad social, para adaptarlas mejor a las necesidades ms ur
gentes de la poblacin a la que deben servir, y a la vez eliminar du
plicaciones con otros programas sociales sectoriales. En general, esto
debera traducirse en ms proteccin a la familia como unidad, y no
al trabajador asegurado como individuo, y en especial, en un forta
lecimiento de la capacidad familiar para atender adecuadamente a
la infancia, de la cual depende el futuro desarrollo. Actualmente no
es seguro que en Amrica Latina sea viable y conveniente generalizar
las asignaciones familiares, pero en todo caso esta medida responde
ra a necesidades sociales mucho ms urgentes y tendra efectos
demasiado beneficiosos para el desarrollo que las pensiones de ju
bilacin.
En todos los sectores sociales, los organismos pblicos (e incluso
las subdivisiones de organismos) tienden a funcionar aisladamente
y a crear servicios paralelos a los de otros organismos, ya sea por des
conocimiento de ellos o por estimar que no responden a las necesi
dades que son de su responsabilidad directa. Los sistemas de segu
ridad social, con su autonoma administrativa y sus clientelas limi
tadas, estuvieron especialmente expuestos a esta tentacin y en sus
272 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

etapas iniciales, cuando las contribuciones dejaban grandes exceden


tes, fue fcil caer en ella.
Financiar los servicios de salud mediante un gravamen de seguri
dad social es un expediente legtimo, y debera ser una de las formas
ms promisorias de dar alguna proteccin a las familias de los con
tribuyentes y a la poblacin en general a travs de un sistema con
recursos limitados. Sin embargo, hasta ahora los grandes gastos
de los organismos de seguridad social en los servicios de salud han
causado diversas anomalas y han sido fuente de ineficiencia. Suele
suceder que el sistema de seguridad social (o varias Cajas de segu
ridad social) y el ministerio de salud emprendan programas parale
los de construccin de hospitales, siendo que ninguno de estos orga
nismos est en condiciones de contratar suficiente personal mdico
y auxiliar para prestar servicios efectivos a las masas de la poblacin.
En muchos sistems las familias de los obreros asegurados no tienen
derecho a beneficios mdicos, o slo reciben servicios mdicos muy
limitados. Cuando los estratos incorporados recientemente al siste
ma de seguridad social intentan hacer uso de los servicios mdicos a
los que tienen derecho, se ven frente a nuevas fuentes de inseguri
dad derivadas de la insuficiencia de los recursos y de la burocrati
zacin de los servicios; esto se traduce en largas esperas para recibir
atencin mdica, tratamiento rutinario, arrogancia del personal, sus
pensin sbita de los servicios por huelgas, etc. Probablemente esta
situacin es ahora el punto neurlgico de la seguridad social para los
grupos asegurados, excluidos los empleados con sueldos ms altos. In
dudablemente, son varias los opciones viables para financiar y admi
nistrar los servicios de salud pblica dentro y fuera de los sistemas
de seguridad social; lo esencial es que los servicios se unifiquen y
racionalicen en alguna forma.
Las actividades habitacionales de las instituciones de seguridad
social por lo general han fluctuado entre la inversin de las reservas
para obtener ingresos y la inversin en viviendas de bajo costo para
. sus afiliados, sin lograr ni lo uno ni lo otro. El costo de las vivien
das construidas con fondos de la seguridad social las ha puesto fuera
del alcance de la mayora de los contribuyentes, la inflacin y la
congelacin de los alquileres han hecho desaparecer las utilidades, y
los funcionarios han encontrado una fuente tentadora de lucro ilcito
en su capacidad para obtener esas viviendas y disponer de ellas. En
tanto que las necesidades de vivienda de las masas de bajos ingresos
sean desesperadas, lo ms probable es que sean otros los medios ms
eficaces de movilizar recursos para satisfacer esas necesidades.
Las relaciones futuras entre la seguridad social, la asistencia social
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 273

y el bienestar social (servicio social) merecen una consideracin ms


detenida que la que aqu puede drsele. Muchas instituciones de
seguridad social han creado sus propias unidades de bienestar que
ahora constituyen una fuente importante de empleo para los egre
sados de las escuelas de trabajo social. Su funcin principal, sin em
bargo, es la de guiar a los solicitantes por el laberinto administrativo
creado por los propios sistemas de seguridad social. Si se simplifica
ran los procedimientos y se inculcara al personal administrativo el
deseo de servir al pblico, esta funcin sera en gran medida inne
cesaria. Al mismo tiempo, la extensin de la seguridad social a los
estratos marginales que enfrentan mltiples dificultades para sentar
pie en el tipo de sociedad urbana que est emergiendo ahora en
Amrica Latina, seguramente abrir un gran campo de accin que
constituira un desafo ms adecuado para los trabajadores sociales
calificados; a la vez, seguramente se intentar investir a los sistemas
de seguridad social con responsabilidades que corresponden ms pro
piamente a la asistencia social. Fuera de los sistemas de seguridad
social prolifera una gran variedad de pequeos organismos pblicos
y privados (estos ltimos con subsidios pblicos) que desempean
funciones de asistencia y bienestar sociales. La creacin de tales or
ganismos ha obedecido a muchas iniciativas distintas y al deseo de
las autoridades pblicas de dar una solucin, aunque sea slo sim
blica, a males sociales muy visibles (el gran nmero de nios vagos
o abandonados, por ejemplo), cuado no saben claramente cmo re
solver el problema ms amplio con los recursos disponibles, y cuando
el problema mismo no genera presin suficiente para obligarlas a
asignar mayores recursos. Las presiones sin duda se irn haciendo
ms fuertes y la planificacin futura de la seguridad social tendr
que ir unida al establecimiento de principios claros respecto a los
tipos de asistencia social que se pueden costear, sus fuentes de finan-
ciamiento y los canales administrativos que los dispensaran.19
7) Los sistemas de seguridad social- deben comenzar a planear y
evaluar sus operaciones basndose en informaciones estadsticas com
pletas y fidedignas. En todos los sectores sociales, la base informa
tiva para la planificacin sigue siendo lamentablemente inadecuada,,
especialmente en materia de seguridad social. Esta deficiencia toma;
varias formas:
Primero, casi todos los sistemas han desaprovechado la oportuni
dad de organizar y divulgar informacin que surge automticamente
19 Vase Virginia A. Paraso, El servicio social en Amrica Latina: sus fun
ciones y sus relaciones con el desarrollo , Boletn Econm ico de Amrica L ati
na, Vol. X I, No 2, abril de 1966.
-274 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

como subproducto de sus propias actividades. Es sorprendente la


falta de registros acerca de los contribuyentes y de datos completos
-acerca de los costos. Una de las primeras etapas de una reforma se
ra la recoleccin sistemtica de datos de las estadsticas intemas y
su pronta divulgacin al pblico en forma inteligible.
Segundo, ni los cuerpos legislativos ni las administraciones de los
sistemas de seguridad social han aprovechado la informacin que
tienen a mano y que podra ilustrar la viabilidad y los posibles efec
tos de determinados beneficios o modos de financiamiento. Esto se
refiere especialmente a las estadsticas demogrficas sobre la distri
bucin por edades y las tasas de crecimiento de los distintos grupos
<de edades, y a estadsticas sobre la composicin de la fuerza de tra
bajo. En algunos de los sistemas este descuido puede haber sido
deliberado; se ha dado carcter de confidencial a los clculos actua-
riales para no revelar lo insostenible de su posicin.
Tercero, la informacin demogrfica existente dista mucho de ser
adecuada, y es an ms insuficiente respecto a composicin de la fa
milia, empleo y desempleo, nivel de sueldos y salarios, distribucin
del ingreso, etc. Existen algunas generalizaciones y pronsticos cuan
titativos sobre estos ltimos temas, pero generalmente sus fundamen
tos son dbiles. Es probable que el subempleo y el desempleo encu
bierto estn adquiriendo mayor magnitud y que los niveles de vida
de algunos de los grupos marginales estn descendiendo, pero es
poco lo que se sabe acerca de la magnitud y caractersticas de estos
fenmenos para establecer polticas racionales de seguridad social y
tambin polticas generales de desarrollo se necesitar informacin
mucho ms fidedigna y completa, que slo puede obtenerse por me
dio de estudios sistemticos por muestreo.

6. L a segu rida d so c ia l y l a p la n ific a c i n

Puesto que casi todas las autoridades pblicas de Amrica Latina


consideran indispensable la planificacin global a largo plazo del
desarrollo, cabra esperar que la seguridad social estuviese incorpora
da a esa planificacin, junto con otros sectores de la poltica social.
Sin embargo, la inclusin de captulos referentes a la seguridad social
en los planes, as como la creacin de unidades sectoriales de planifi
cacin, por muchas razones slo sera un paso inicial y no necesaria
mente decisivo.
El movimiento de planificacin en su conjunto est pasando aho
ra por una etapa de reconsideracin como resultado de su confron
tacin con las realidades de las sociedades de economas a partir de
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 275

1961. Los mecanismos de planificacin creados en estos aos y la


experiencia acumulada en la aplicacin de planes tienen gran valor
potencial; sin embargo, esa experiencia acusa muchas frustraciones
derivadas de obstculos muy generales como el respaldo poltico
que requiere la planificacin, la insuficiencia de las definiciones de
estrategia global de desarrollo, la ausencia de nexos eficaces entre
esas orientaciones y los mecanismos de decisin y accin inmediata
hasta otros muy especficos.20 La planificacin no ha podido suplir
la falta de directrices vigorosas y congruentes, y no puede decirse
que las estructuras de planificacin hayan sido an marcos eficaces
para la poltica en algunos de los sectores sociales.
Las siguientes hiptesis, sugeridas en su mayora en las pginas
precedentes, explican en gran medida la poca eficacia de la planifi
cacin del desarrollo:
1) Cuando en un pas se introducen nuevos mecanismos o pro
gramas gubernamentales, las funciones que stos desarrollen depen
dern ms de la estructura de la sociedad y de la direccin del cam
bio en esa estructura, que de sus objetivos manifiestos. En la mayora
de los pases latinoamericanos los propios organismos de planifica
cin, y tambin, los programas sectoriales, se han visto afectados por
presiones tendientes a la burocratizacin y por las necesidades de
las coaliciones gobernantes de encontrar arbitrios para evadir o pos
poner decisiones peligrosas relativas a la distribucin de recursos y
a la distribucin del ingreso.
2) Los actuales procesos de crecimiento econmico y de cambio
social en Amrica Latina estn llevando a la adopcin masiva por
parte de la poblacin, de las ltimas modalidades de consumo, nor
mas culturales y expectativas de servicios sociales que se observan
en los pases industrializados de ingresos altos. Estos mismos pro
cesos contribuyen a la marginalizacin especfica del resto de la po
blacin. Esta marginalizacin no equivale simplemente a exclusin
y pobreza; combina el creciente poder de atraccin de la sociedad
urbana moderna y la dependencia de ella, con un grado creciente de
inseguridad y frustracin.
3) Los determinantes principales de estos procesos son las moda
lidades de participacin de Amrica Latina en el sistema mundial
de interdependencia econmica y cultural, el rpido crecimiento de
la poblacin, la capacidad insuficiente para movilizar recursos para
el desarrollo, y la escasa capacidad para generar empleo de los sec
tores supuestamente dinmicos. Los pases de Amrica Latina,
20 La planificacin en Amrica Latina , Boletn Econm ico de Amrica L a
tina, Yol. X II, N 2, p. 128.
276 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

como los del resto del mundo, se hallan cogidos por fuerzas que, de
un lado, los apremian a encontrar soluciones rpidas a los problemas
de desarrollo y de justicia social, y de otro, les hacen muy difcil
aplicar polticas coherentes o planificar a largo plazo.
En la esfera de la seguridad social, con su plyade de intereses
creados que se escudan en embrollos legislativos y administrativos,
quiz no tengan ningn efecto inmediato los programas coherentes
que puedan preparar los organismos de planificacin conforme a
los principios enunciados antes, en los que se estableceran metas
a corto y largo plazo y se especificara la parte de los recursos pbli
cos que se destinara a la seguridad social. Como lo muestra ia ex
periencia en otros sectores, la planificacin puede transformarse fcil
mente en un instrumento ms para evadir o posponer decisiones de
poltica que pondran en peligro los compromisos polticos existen
tes, y en un medio ms de satisfacer las presiones tendientes a obte
ner empleos pblicos para los profesionales. La lentitud del avance
hacia la aplicacin de las recomendaciones formuladas aos atrs por
comisiones de reforma de la seguridad social y por expertos interna
cionales demuestran la dificultad de pasar de la planificacin a la
accin. Mientras ms elaboradas y abstrusas sean las tcnicas que
se apliquen en la programacin de la seguridad social, menor ser la
posibilidad de que tengan algn efecto prctico.
Sin embargo, la utilidad potencial de la planificacin puede mi
rarse desde otro ngulo ms optimista. John Friedmann ha hecho
una distincin muy interesante entre funciones manifiestas y la
tentes de la planificacin, con especial referencia a Venezuela.21 Las
primeras abarcan el uso de ciertas tcnicas para la distribucin de
recursos con el fin de lograr metas cuantitativas. La segundas inclu
yen la tarea de centrar la atencin pblica en la creacin de una
"sociedad de desarrollo, y de racionalizar el debate poltico sobre
21 John Friedmann, Venezuela: From Doctrine to D ialogue, National Planning
Series I, Syracuse University Press, 1965. Otra de las conclusiones de Friedmann
se aplica tambin a las oportunidades probables de planificar la seguridad
social: l a planificacin generalmente se hace y recibe apoyo poltico en con
diciones de crisis. L a racionalidad de las prcticas de planificacin, por lo tan
to, debe ser una racionalidad adaptada a sus condiciones; tiene que sacrificar
su amplitud a la urgencia de superar estrangulamientos especficos; tiene que
estar orientada a resolver problemas ms que a alcanzar metas; tiene que ser
fragmentaria ms que coordinada. Por desgracia, muchos de los presupuestos
planificadores lamentan en tal forma esta desaparicin de la racionalidad fun
cional, que no ven la racionalidad de adaptar con xito el comportamiento a
situaciones de crisis.. . Porque las crisis siempre ocurren cuando hay cambios
rpidos, y sta es precisamente la condicin del desarrollo econmico moderno .
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 277

problemas econmicos y sociales, en el entendimiento de que deben


considerarse las limitaciones de recursos, los objetivos prioritarios, la
necesidad de escoger entre distintas opciones y la necesidad de pesar
los costos y beneficios relativos de distintas medidas. Estas funcio
nes latentes son muy valiosas, aun cuando circunstancias que escapan
al control de los planificadores causen grandes divergencias entre sus
clculos y las direcciones reales del cambio social y econmico; sin
embargo, no pueden llevarse a cabo a menos que la opinin pblica
tenga alguna confianza en la capacidad de la planificacin para des
empear sus funciones manifiestas.
En la seguridad social, las funciones latentes pueden tener impor
tancia crucial. El proceso de expansin fragmentaria, que no tiene
en cuenta las limitaciones que imponen los recursos disponibles, la
equidad o los efectos secundarios de ndole econmica, est teniendo
consecuencias prcticas desagradables, que despiertan en millones de
personas la conciencia de que es necesario hacer cambios. Hasta cier
to punto, las deficiencias mismas de los sistemas de seguridad social
han tenido utilidad para polticos profesionales que usaban su in
fluencia para apresurar las solicitudes de jubilacin, a cambio de
votos y la lealtad al partido. Posteriormente, esta utilidad' tambin
ha desaparecido y se ha transformado en un obstculo que debera
convencer hasta a los miembros ms prcticos del mecanismo elec
toral. La funcin poltica del sistema de seguridad social alcanz su
mayor grado de institucionalizacin en el Uruguay; un estudio re
ciente describe vividamente el resultado:
En las primeras etapas, los recomendados por este ltimo siste
ma son relativamente pocos, la recomendacin es eficaz, los partidos
obtienen generalmente la contrapartida que esperan. Por un lado
la misma eficacia atrae ms personas, pero el estrangulamiento eco
nmico del pas obliga a demorar la concesin de las jubilaciones por
otro. Como consecuencia, se multiplican los peticionantes polticos
y disminuyen cada vez ms sus posibilidades... (Finalmente) cada
Director de la Caja tiene que tener varios secretarios para atender
el flujo de ellos; pero stos no son suficientes porque nadie es capaz
de acordarse de tan gran nmero de personas y del estado de sus
expedientes. Por lo tanto, cada Director debe tener un fichero don
de figuran todos los recomendados. Pero entonces el sistema es cada
vez menos eficaz. La lentitud burocrtica normal ha sido sustituida
por la lentitud de la burocracia que se levant para superarla sin
mayor ventaja para el ciudadano. De hecho, una proporcin cada
vez mayor de recomendaciones duerme en las carpetas, como ocurre
con las que no tienen recomendacin. Por otra parte, esa situacin
278 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

lleva a la recomendacin diferencial. Podra decirse que empiezan


a distinguirse los recomendados simples de los recomendados al cua
drado, los recomendados al cubo, etc. Es fcil comprender que el
sistema pierde poco a poco toda razn de ser con respecto a las in
tenciones que lo hicieron nacer. Una buena parte de los recomenda
dos se sienten defraudados, la funcin igualitaria que el sistema tuvo
[al ser fuente de ayuda para los solicitantes pobres y sin amigos o
parientes de influencia] se pierde cada vez ms, su valor de engan
che electoral tambin.22
No se puede hacer que los sistemas de seguridad social funcionen
mejor hasta que las exigencias populares de un mejor funcionamien
to no contrarresten las presiones ms egostas y de menos visin.
Para que esas exigencias afloren, es preciso que la poblacin tenga
alguna confianza en que las autoridades pblicas actan de buena
fe, y que tratan de satisfacer las necesidades reales de la gente afec
tada por sus planes. La planificacin slo podr aplicarse a la segu
ridad social si las bases concretas y los objetivos de esa planificacin
se presentan en un lenguaje fcil de entender, si se divulgan amplia
mente y si se asegura la participacin formal de todos los grupos
afectados por la seguridad social en el proceso de planificacin.
Este ltimo requisito plantea problemas evidentes. La participa
cin popular en la planificacin se ha transformado en un eslogan
de atraccin creciente para los lderes polticos y planificadores, pero
no hay frmulas simples para aplicarlo en sociedades con una estra
tificacin social rgida, poco consenso e intensa competencia polti
ca. Hasta los administradores con mayor conciencia social, influidos
por tradiciones paternalistas, estn predispuestos a suponer que sa
ben lo que la gente necesita sin necesidad de corsultarla. A su vez,
las masas de bajos ingresos tratan de escapar a su profunda insegu
ridad transfiriendo la toma de decisiones a cualquiera que parezca
tener poder suficiente para dar soluciones, ya sea ste el empleador,
el funcionario pblico o el lder populista. La fuerza y representati-
vidad de las organizaciones que personifican a las diferentes clases
y grupos ocupacionales varan mucho; muchas de estas organizacio
nes estn identificadas ideolgicamente con una oposicin intransi
gente a las autoridades pblicas actuales, y la mayor parte de la po
blacin de bajos ingresos slo puede hacerse escuchar votando por
candidatos populistas, y quiz ni siquiera as.
No obstante, el crecimiento reciente de los sindicatos campesinos
y de las organizaciones para la defensa de los intereses locales en la
22 Aldo E . Solari, E desarrollo social del Uruguay en la postguerra, Editorial
Alfa, Montevideo, 1967, pp. 163 y 164.
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 279

poblacin urbana marginal fenmenos que apenas estn comen


zando a estudiarse indican que la capacidad de los distintos estra
tos para expresarse en. forma organizada, dirigidos por lderes de sus
propias filas, probablemente se distribuya con ms equidad en el
futuro. Por el momento, los planificadores deben resignarse a tole
rar dosis considerables de desorden, derroche y desviacin de recur
sos para satisfacer demandas muy alejadas de su propia concepcin
del orden de prioridad. Sin embargo, si estn dispuestos a entrar
en dilogo franco con la gente acerca de los objetivos del desarrollo,
de los recursos disponibles y de las necesidades sociales, no es aven
turado esperar que puedan superarse las crisis actuales y dar naci
miento a formas de seguridad social que contribuyan al desarrollo y
tambin a alcanzar la justicia social.
X , Educacin, estructuras sociales y desarrollo
en Amrica Latina 1

1. E l d esa r ro llo in ter pr eta d o co m o pro ceso d e c a m bio so c ia l :


SUS REPERCUSIONES EN LA EDUCACIN

D urante los dos ltimos decenios, Amrica Latina ha puesto ms


directamente a prueba las teoras prevalecientes de desarrollo eco
nmico, mediante el intento de aplicar las polticas y planes que de
aqullas derivan. A ello han seguido xitos parciales y el crecimien
to impresionante de sectores de algunas economas nacionales. Aho
ra, sin embargo, todo indica que no podr contarse con un crecimien
to sostenido del mismo tipo y que, en todo caso, ese crecimiento
no est reduciendo la magnitud de los problemas de la pobreza y la
inestabilidad, ni est achicando la diferencia entre los ingresos por
habitante de Amrica Latina y los de pases cuya industrializacin
es anterior. En otras palabras, no se puede afirmar que est real
mente en marcha un proceso dinmico y autosostenido que responda
a las esperanzas expresadas por el trmino desarrollo. Los con
ceptos del desarrollo como un crecimiento de la produccin que
depende directamente de la tasa de inversin o como resultado de
la modernizacin de instituciones clave en pases que exhiben algu
nos sntomas de subdesarrollo, han sido ineficaces como criterios
orientadores de una poltica. Los mecanismos formales de planea
miento creados por casi todos los pases de la regin slo han podido
ejercer hasta ahora una influencia limitada e intermitente. La con
siguiente revisin de la connotacin del concepto del desarrollo y
de las condiciones para alcanzarlo que se est llevando a cabo, con
fluye a una interpretacin del desarrollo como un proceso de cambio
social, entre otras cosas.2
Habra que identificar en las sociedades los grupos que propician
u obstaculizan este cambio y vincular las estrategias de accin a las
caractersticas de tales grupos. An ms, el objeto de esas estrate
gias ser lograr que los estratos mayoritarios de la poblacin, cuya par
ticipacin en los cambios y el crecimiento ha sido hasta ahora slo
marginal, se incorporen tanto a la pugna por el desarrollo como
1 Trabajo presentado a la Mesa Redonda sobre Sociologa de la Educacin y
del Desarrollo, V I Congreso Mundial de Sociologa, Evian, 4 al 11 de septiem
bre de 1966.
2 Vase especialmente Claudio Vliz, Ed., O bstacles to Change in Latn
America, Oxford University Press, Londres, 1965.
[ 280 ]
EDUCACIN, ESTRUCTURAS SOCIALES Y DESARROLLO 281

al goce de sus frutos. Ello implica que los estratos hasta ahora mar
ginados habrn de intervenir activamente en la definicin de las
sociedades nacionales que emergern del proceso de desarrollo y que,
por lo tanto, no cabe suponer que esas sociedades futuras se calcarn
de los modelos de pases ya industrializados o desarrollados.
Tales proposiciones plantean interrogantes que rebasan los lmites
de este trabajo. Para los fines presentes, basta sealar: 1) que la in
terpretacin del desarrollo como proceso de cambio social plantea
de inmediato la necesidad de evaluar el potencial de los sistemas
educativos como instrumentos de cambio; y 2) que los sistemas edu
cativos de la regin presentan un marcado paralelismo con las eco
nomas, tanto en la ndole de su crecimiento como en el proceso de
redefinicin a que estn siendo sometidos.
Los sistemas educativos de Amrica Latina se han ampliado con
rapidez notable durante las dos ltimas dcadas. En su carrera con
tra las altsimas tasas de crecimiento demogrfico, la educacin ha
ganado posiciones, habiendo influido en su expansin postulados
muy similares a los que presiden la poltica de desarrollo econmi
co. Se ha aconsejado invertir proporciones ms altas del ingreso na
cional en la enseanza, en el supuesto de que esa inversin adecuara
el producto de la educacin a las necesidades nacionales. Al propio
tiempo se ha intentado la modernizacin interna de los sistemas e
instituciones de enseanza por medio del planeamiento y de una
mejor administracin. Al evaluar los resultados hasta ahora obteni
dos se aprecia que el crecimiento no implica el desarrollo de la
enseanza, y que en el planteamiento educativo se tropieza con sis
temas impermeables a la racionalizacin y subordinacin a objetivos
definidos, aunque ellos estn incorporados a leyes y constituciones.
En la enseanza, como en otros sectores de accin social pblica
y en las propias economas, se han tomado modelos y normas de
sociedades urbanas industrializadas y se han impuesto a realidades
diferentes: sociedades rgidamente estratificadas predominantemen
te rurales en que la tradicin educativa pone el acento en el ttulo
profesional y en los smbolos culturales que se consideran apropiados
para lites determinadas de antemano por los lazos de parentesco. En
educacin, se vienen importando mo