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Título: Potestades provinciales en materia ambiental: un dictamen favorable a los estados locales
Autor: Tettamanti de Ramella, Adriana
Publicado en: Sup. Const- 2012 (febrero), 13/02/2012, 50 - LA LEY2012-A, 931
Cita Online: AR/DOC/340/2012
La Procuración General de la Nación, en dictamen reciente (1), ha emitido opinión recomendando a la Corte
Suprema de Justicia rechazar la acción judicial promovida por Edenor y Edesur contra la Provincia de Buenos
Aires (2), mediante la cual pretenden se declare la inconstitucionalidad de resoluciones dictadas por la Secretaría
de Política Ambiental de esa provincia (3), referidas al régimen de uso de los bifenilos policlorados (PCBs)
—que las actoras identifican como sustancias químicas utilizadas por las actoras para mejorar los fluidos
refrigerantes de los transformadores de tensión eléctrica—, alegando que tales disposiciones prevén exigencias
adicionales, diversas y más estrictas que las contenidas en la ley nacional (4), en relación a lo que debe
entenderse por PCBs y a los plazos y criterios de descontaminación y eliminación. (5) Asimismo, aducen que las
resoluciones locales cuestionadas no revisten, en los términos del art. 41 de la Constitución Nacional (en
adelante, Constitución o CN), el carácter de legislación complementaria y necesaria a la norma que le
corresponde dictar a la Nación. Ello, por cuanto entienden que se superponen y contraponen a la ley nacional
25.670 (Adla, LXII-E, 5115), que regula la materia, desnaturalizando su carácter de legislación uniforme. Por
otra parte, sostienen que aquéllas interfieren con las facultades exclusivas que en materia de energía eléctrica
posee la Nación y con los fines específicos que ella persigue respecto de este servicio público interjurisdiccional
de distribución de energía eléctrica, el cual se encuentra sujeto exclusivamente a la jurisdicción nacional, según
el marco regulatorio del sector conformado por las leyes 24.065 y 15.336 (Adla, LII-A, 82; XX-A, 67) y sus
normas complementarias.
Conviene recordar que la Ley 25.670 "establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para la
gestión de los PCBs en todo el territorio de la Nación, en los términos del artículo 41 de la Constitución
Nacional" (art. 1º), y dispone que "el Poder Ejecutivo deberá adoptar las medidas necesarias para garantizar la
prohibición de la producción, comercialización y del ingreso al país de PCBs, la eliminación de PCBs usados y
la descontaminación o eliminación de los PCBs y aparatos que contengan PCBs dentro de los plazos estipulados
en la presente, a fin de prevenir, evitar y reparar daños al ambiente y mejorar la calidad de vida de la población"
(art. 4º). Con la misma finalidad, prohíbe en todo el territorio de la Nación la instalación de equipos que
contengan PCBs (art. 5º), como así también la importación y el ingreso de PCB y equipos que contengan PCBs
(art. 6º). La vehemencia de las disposiciones legales, en cuanto al tratamiento y eliminación de tales sustancias
—que tipifican como cosa riesgosa y los daños son asimilados a los provocados por residuos peligrosos—,
encuentra su fundamento en la apreciación de su toxicidad para la salud; consideraciones éstas que surgen de las
presunciones legales que el propio texto establece: "Se presume, salvo prueba en contrario, que el PCBs, PCBs
usado y todo aparato que contenga PCBs, es cosa riesgosa en los términos del segundo párrafo del artículo 1113
del Código Civil, modificado por la Ley 17.711" (art. 19); y "Se presume, salvo prueba en contrario, que todo
daño causado por PCBs, y PCBs usado es equivalente al causado por un residuo peligroso" (art. 20 Ley 25.670).
Por su parte, la Provincia demandada —en su responde—, aduce: a) que el poder de policía ambiental, en
principio, es de competencia local (conf. arts. 41, tercer párr., 121 y 122 CN) y que, de acuerdo con lo
establecido específicamente en el art. 41 las normas nacionales sobre presupuestos mínimos constituyen un piso,
quedando habilitadas las provincias a colocar un techo más alto para complementarlas, pudiendo así ampliar el
resguardo ambiental; b) que el hecho de que las actores desarrollen un servicio público regulado por una ley
federal (24.065) no las habilita a poner en riesgo la seguridad, higiene y salubridad de los habitantes de la
Provincia de Buenos Aires, cuya tutela reside directamente en el poder de policía de control y fiscalización que
ésta tiene por expresas normas constitucionales (arts. 5º, 75 inc. 30, 121 y 122); c) que no existe contradicción o
superposición con la ley nacional 25.670 pues, en este caso, la complementariedad de la resolución SPA
1118/02 aumenta el control estatal sobre sustancias de alto riesgo que se justifica cuando está en juego la salud
de la población, adecuándose la norma local al objetivo y al criterio nacional e internacional (de la Convención
Mundial de Estocolmo de 2001, de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y de la
Environmental Protection Agency de los Estados Unidos), en orden a evitar y controlar la contaminación
ambiental con motivo de la disposición de residuos especiales (según la ley local 11.720); d) que el reproche de
las demandantes es tan solo de índole económico —pues se quejan de las erogaciones que deberían soportar de
adecuar el servicio a la normativa provincial—, sin tomar en cuenta que no se puede privilegiar su protección
patrimonial por sobre el derecho a la salud y al medio ambiente (6); e) que al ser la ley 25.670 un cuerpo
normativo de presupuestos mínimos, la provincia puede legislar en materia ambiental aplicando leyes o
reglamentaciones más estrictas, como sucede en autos, sin que ello implique una alteración de lo dispuesto en
aquélla. Tal es así —ejemplifica— que el art. 24 de la ley nacional al expresar que "independientemente de esta
ley, los PCBs usados y residuos conteniendo PCBs siguen alcanzados por la normativa específica de residuos
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peligrosos", no invalida la aplicación de la ley local 11.720 de Residuos Especiales cuando corresponda; f) que
el valor máximo de PCBs para aceites en transformadores adoptado por la SPA ha sido adoptado para evitar
problemas en los aceites que se reutilicen, como así también para evitar riesgos en el manejo de un aceite
destinado a disposición final, y que esta posibilidad queda dentro de la facultad discrecional de la Provincia, y
no resulta irrazonable puesto que en nada se contrapone al piso de presupuestos mínimos que establecen el art.
41 CN y la ley 25.670.
La Procuración General de la Nación destaca el ejercicio del poder de policía ambiental que compete a los
estados locales, señalando que "las provincias pueden complementar, aun siendo más rigurosas o aumentando,
las condiciones o requisitos impuestos por la Nación, aunque —vale aclarar— no podrían establecer menores
exigencias ni oponerse a ellas, puesto que la norma nacional constituye un piso inderogable sobre el que las
provincias tienen la posibilidad de imponer mayores condiciones maximizando los estándares de conservación
del medio ambiente. En caso contrario, estaríamos en presencia de una competencia provincial supletoria y no
complementaria, sin que éste haya sido, a mi criterio, el espíritu de la norma ni el fin querido por el
constituyente". En esta inteligencia, subraya que "corresponde reconocer a las autoridades locales la facultad de
aplicar los criterios de protección que consideren conducentes en pro del bienestar de la comunidad para la que
gobiernan, así como valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes
propios, afectan el bienestar perseguido" (Fallos 318:992), conclusión que extrae de la propia Constitución, la
que, si bien establece que le cabe a la Nación "dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección", reconoce expresamente las jurisdicciones locales en tal materia, las que no pueden ser alteradas
(art. 41, tercer párrafo, de la Constitución Nacional y Fallos 318:992; 329:2212 y 350:549).
La Procuración, en su proficua y medulosa argumentación, cita el precedente de la Corte en la causa "Litsa"
(Fallos 322:2862), en cuanto claramente señala que "aun cuando el ejercicio del poder de policía para la
protección del ambiente, en el caso de la transmisión y distribución de energía eléctrica —de jurisdicción
federal— debe estar regido por el Estado Nacional, constituye una facultad concurrente con la de las provincias
en virtud de lo dispuesto en el art. 41 de la Ley Suprema", justificando que en el caso en examen, por tratarse de
un conflicto derivado del ejercicio del poder de policía ambiental, de seguridad y salubridad, aparecen en
conflicto atribuciones del gobierno nacional y de las autoridades provinciales en el marco de las que se
denominan facultades concurrentes, las cuales se evidencian cuando esas potestades pueden ejercerse conjunta y
simultáneamente sobre un mismo objeto o una misma materia, sin que tal circunstancia derive violación de
principios o precepto jurídico alguno. No cabe, pues, desconocer las facultades que en el derecho ambiental
compete a cada uno de los estados" (Dictamen, IV).
La Procuración concluye, luego de un pormenorizado análisis de las cuestiones planteadas y referencias a
tecnicismos cuya mención omitimos en mérito a la brevedad, que: "En suma, del cotejo de las normas
provinciales y nacionales invocadas no se advierte de qué modo y en qué medida las primeras vendrían a
contradecir las disposiciones de la ley nacional 25.670, sancionada esta última —cabe recordar— con arreglo al
art. 41 de la Constitución Nacional, según el cual corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las normas necesarias para complementarlas, en cuyo
caso, podría decirse que 'complementar supone agregar alguna exigencia o requisito no contenido en la
legislación complementada' (Fallos 330:1791. 'Villivar', voto de los doctores Lorenzetti, Fayt y Petracchi,
considerando 7º)" [Dictamen, VI]. En tal sentido, la doctrina aporta que "el adjetivo 'mínimo' es clave en esta
previsión (art. 41 CN), porque indica que las provincias son las que deben desarrollar en su ámbito la
protección. Las indicaciones de la ley nacional constituyen un piso que la legislación local no puede ignorar". (7)
En sintonía con el razonamiento expuesto —que compartimos—, GELLI señala que "la competencia
ambiental fue delegada a la órbita federal sólo en lo referido a los presupuestos mínimos de protección. En todo
lo demás, las provincias conservaron atribuciones para complementar y extender el resguardo ambiental. Y ello
así pues, aunque existen necesidades y problemas comunes a todo el país, cada región requiere protección y
soluciones específicas y propias. Por ello, dentro de cada jurisdicción local, las responsabilidades de las
provincias son primarias y fundamentales para ampliar la protección y aplicar la normativa legal". Aduna que
"no obstante, los presupuestos mínimos de protección que corresponde establecer a la autoridad federal
requieren políticas de concertación y armonización con los entes locales a fin de evitar la neutralización de las
acciones a emprender y no impedir (...) el desarrollo humano". (8) Para BIDART CAMPOS, "(...) el estado
federal no puede exceder el campo de los presupuestos mínimos, porque lo máximo para complementarlos les
pertenece a las provincias. De ser así, la apuntada categoría especial de facultades concurrentes divide dos áreas:
lo mínimo y lo máximo. En lo primero, la competencia es federal; en lo otro, provincial. Podrá en lo mínimo
dársele a la legislación la forma codificada, o la de una ley-marco; y en lo máximo, podrán las provincias
ampliar y desarrollar para sus respectivas jurisdicciones aquel mínimo legislado por el Congreso, asumiéndolo
sin contravenirlo". (9)
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En esa línea argumentativa, la Corte Suprema, en un fallo de antigua data (10), señalaba que "el Congreso es
la instancia suprema de coordinación y decisión de aquellas materias que (...) afectan al país en general".
Entiendo que es éste el espíritu que anima el reparto de competencias que determina el art. 41 de la Constitución
Nacional. Pero, más allá de los presupuestos mínimos que Estado Nacional debe fijar, los estados locales —por
imperio constitucional— ostentan la facultad de complementar y ampliar los estándares de protección
establecidos en la legislación nacional, siempre bajo la regla de la razonabilidad, y resguardando los principios
jurídicos rectores en materia ambiental que, como destaca LORENZETTI (11), "son estructurantes, ya que su
característica es influir sobre la organización del sistema jurídico dándole una nueva estructura" citando a modo
de ejemplo los principios de prevención, de precaución (o precautorio), y el de congruencia. (12) Además,
debemos tener en consideración la interacción de las normas de derecho interno con las que nos provee el orden
internacional; sin perjuicio de las ya mentadas en el dictamen de la Procuración, conviene recordar que algunos
instrumentos internacionales sobre derechos humanos, que gozan de jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22,
CN), aluden al derecho de todas las personas —y el consecuente deber de los Estados de asegurar su goce— de
un ambiente seguro y saludable; así, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, reconoce el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, que le asegure salud y bienestar (art. 25.1.); el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 reconoce el disfrute de toda persona del
más alto nivel posible de salud física y mental, disponiendo, entre las medidas que deben adoptar los Estados a
tal fin, el mejoramiento en todos sus aspectos del medio ambiente (arts. 12.1. y 12.2.b.); y el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales "Protocolo de San Salvador" de 1988 (13) establece el derecho de toda persona a vivir en un medio
ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos, poniendo en cabeza de los Estados el deber de
promover la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente (art. 11).
Con anterioridad, en nuestro comentario a la causa "Mendoza" (contaminación de la cuenca
Matanza-Riachuelo) (14), destacábamos que la Corte Suprema de Justicia de la Nación precisó la tutela
ambiental como bien colectivo, que pertenece a la esfera social y transindividual, advirtiendo que de allí deriva
la particular energía con que los jueces deben actuar para hacer efectivo el mandato constitucional. En la misma
decisión, el Tribunal resaltaba algunas exigencias institucionales en el ejercicio de su función jurisdiccional, en
particular, "el control judicial amplio y suficiente que corresponde al Poder Judicial de la Nación en un Estado
constitucional de derecho". Ello, claro está, sin dejar de lado su inveterada doctrina que configura la declaración
de inconstitucionalidad de una norma como la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un
tribunal de justicia, que califica como un acto de suma gravedad que debe ser considerado como ultima ratio del
orden jurídico (CS, Fallos 324:920, entre muchos otros), por lo que "la atribución de declarar inaplicables leyes
u actos emanados de otros poderes del Estado Nacional, de las provincias o de los municipios, como contrarios
a la Constitución Nacional o a las leyes nacionales, debe ejercerse con suma prudencia" (doctrina de Fallos
312:1437). Por su parte, la Suprema Corte de Buenos Aires, en un valioso precedente sobre protección
ambiental, apuntaba que: "parece razonable auspiciar un criterio decididamente funcional, esto es, enderezado o
desplegado para servir la finalidad de que los derechos se materialicen y se hagan efectivos. De otro modo se
persistirá en el garantismo puramente formal, inocuo y, en definitiva, frustrante". (15) En esa sintonía, y con una
marcada defensa de las potestades provinciales, ha emitido opinión la Procuración General de la Nación. Parece
razonable auspiciar que tal criterio sea adoptado por el Máximo Tribunal de Justicia, como intérprete final de la
Constitución y como partícipe comprometido en el fortalecimiento del federalismo, preservando el equilibrio de
las relaciones que éste impone para la buena marcha del gobierno y sus instituciones.
Especial para La Ley. Derechos reservados (Ley 11.723)
(1) Procuración General de la Nación, dictamen del 2 de diciembre de 2011, en la causa "Edenor y Otro c.
Provincia de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad" (Juicio Originario), E.380, LXXXIX.
(2) Postulan una acción declarativa en los términos del art. 322 del CPCCN. La Asociación de
Distribuidores de Energía Eléctrica de la República Argentina adhiere a la demanda.
(3) Resoluciones SPA Nº 1118/02 y sus modificatorias SPA 618/03 y SPA 964/03.
(4) Ley Nº 25.670 (B.O. 19/11/2002).
(5) Con relación a los plazos, el artículo 14 de la Ley 25.670 establece que: "Antes del año 2010 todos los
aparatos que contengan PCBs, y que su poseedor quiera mantenerlos en operación, deberán ser
descontaminados a exclusivo cargo del poseedor. Hasta tanto esto suceda el poseedor no podrá reponer PCBs,
debiendo reemplazarlo por fluidos libres de dicha sustancia".
(6) Parece conveniente recordar, en este punto, las previsiones de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, con jerarquía constitucional en nuestro país (art. 75, inc. 22, CN), en cuanto

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establece que: "Los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de
todos y por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático" (art. XXVIII) [en
concordancia, dispone el art. 29 de la Declaración Universal de Derechos Humanos].
(7) COLAUTTI, Carlos E., Derechos humanos fundamentales, Rubinzal-Culzoni editores, Santa Fe, 1999,
p. 219.
(8) GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada, 3º edición, La
Ley, Buenos Aires, 2005-454.
(9) BIDART CAMPOS, Germán J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, nueva
edición ampliada y actualizada a 2000-2001, Ediar, Buenos Aires, 2001, Tomo I-B, p. 238.
(10) CS, Fallos 311:1265, "YPF c. Provincia de Mendoza", sentencia del 3/5/1979, es decir, quince años
antes de la reforma constitucional de 1994. En el caso, se refería a la explotación de hidrocarburos.
(11) LORENZETTI, Ricardo Luis, Teoría de la Decisión Judicial. Fundamentos de Derecho,
Rubinzal-Culzoni editores, 1º edición, Santa Fe, 2006, Capítulo VI "El Paradigma Ambiental", p. 434 y sig.
(12) Conviene recordar que la Ley General del Ambiente Nº 25.675 establece los principios a los cuales
sujeta la interpretación y aplicación de esa ley y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política
ambiental (art. 4º). En tal sentido, enuncia y define los siguientes principios: de congruencia; de prevención;
precautorio; de equidad intergeneracional; de progresividad; de responsabilidad; de subsidiariedad; de
sustentabilidad; de solidaridad; y de cooperación. Ello, sin perjuicio de las previsiones específicas que en cada
regulación se dispongan, teniendo en cuenta la complejidad y diversidad de la materia ambiental.
(13) Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", adoptado por la Asamblea General de la
Organización de Estados Americanos (OEA), en su 18º Período Ordinario, en San Salvador el 17/11/1988.
Aprobado por la República Argentina por Ley 24.658 (B.O. 17/7/1996). Instrumento de ratificación depositado
el 23/10/2003.
(14) TETTAMANTI, Adriana, "Una sentencia que trasciende la cuestión ambiental", LA LEY, 2008-D,
463.
(15) Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, 29 de mayo de 2002, en la causa 73.996 "Sociedad de
Fomento Cariló c. Municipalidad de Pinamar s/ amparo".

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