LOS RECURSOS TURÍSTICOS Y EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO: UN PROBLEMA

PARA EL TURISMO

I. LOS RECURSOS TURÍSTICOS.  SU INVESTIGACIÓN.

Para que exista actividad turística y ésta pueda ser desarrollada, y en la medida de su desarrollo las
relaciones jurídicas que se traban deban ser reguladas por esta especialidad dentro del derecho
como lo es el derecho del turismo, el Estado debe encontrar los recursos turísticos que permitan el
avanzar hacia ese objetivo.
El recurso es la base, el sustento que va a servir para la investigación, la planificación y el
ordenamiento por
parte del Estado, pero
también, al ser el
turismo una actividad
librada mayormente a
la explotación por
parte del sector
privado, son los
privados los que
necesitan saber, a
ciencia cierta cuales
son esos recursos en
los cuales invertir, para
poder planificar y
promover la actividad 
a través del desarrollo
de productos
turísticos.
Podemos definir al
recurso turístico como
toda manifestación o
bien, susceptible de originar turismo. Podemos afirmar que entonces el concepto de recurso
turístico supone una definición amplia en la medida que las actividades turísticas se presentan hoy
masificadas.
El recurso es entonces un bien o actividad capaz de generar flujos de personas que van a ser
turistas y consumir las actividades que existan en ese territorio. Por lo tanto, el concepto de
territorio es esencial para el concepto de recurso turístico. Hay recurso turístico cuando en ese
territorio turístico hay actividades turísticas.

Para planificar y ordenar los recursos turísticos es necesario por tanto investigar y clasificar los
mismos. Los recursos turísticos son elementos que nuclear la planificación  y esa planificación
redunda en definitiva en la necesidad de clasificar las áreas turísticas y las actividades turísticas

La planificación y el ordenamiento del turismo se sostiene en la identificación de los recursos

turísticos sobre los que se construye la política turística. Estos recursos turísticos se deben apoyar
además en la idea de sostenibilidad y sustentabilidad; esto implica una actividad sostenida en el
tiempo, pero sustentable para quienes la realizan.
En definitiva estamos ante un recurso turístico cuando existen determinados elementos como ser :
a) amplitud del concepto, todo lo que sea capaz de generar  flujo de actividades turísticas (turismo
cultural, social, enológico, gastronómico, de avistamiento, por congresos).
b) la potencialidad, ya que los recursos entrañan muchas veces procesos intensos de
transformación.
c) la capacidad de satisfacer necesidades turísticas, las montañas y las playas siempre estuvieron
allí, la planificación el ordenamiento y el desarrollo de ese territorio puede convertirlo en un
recurso turístico d) la actividad turística que hace de ese recurso un recurso turístico (campos de
golf, senderismo turismo aventura, rural etc).

La actividad turística entonces tiene la necesidad de conservar y cuidar los recursos turísticos.

Prueba de ello lo son innumerables documentos que se han firmado en este sentido: La carta de
Turismo Culutural de 1976 UNESCO , la Declaración de Manila de 1980 sobre Turismo Mundial, la
conferencia de la ONU sobre medio ambiente y desarrollo en Rio  1992, etc.

Es necesario por tanto para planificar y ordenar, realizar una clasificación para poder conocer los
recursos turísticos con los que se cuentan. Esto supone:

a)    Conocer el estado del patrimonio turístico

b)    Cuantificar y calificar los recursos
c)    Conocer la problemática asociada a cada recurso
d)    Adoptar medidas de protección y ordenación territorial de los recursos
e)    Establecer jerarquía y prioridades en los recursos existentes.

Es aquí donde el ordenamiento territorial juega un rol fundamental, ya que esta clasificación y el
estudio de los recursos turísticos necesariamente debe incluírse en la fase inicial del proceso.
Diagnóstico de la situación, plan de acción, objetivos y propuestas, que en última instancia permita
la puesta en marcha un programa.

Es necesario inventariar los recursos para poder ordenar y planificarlos. La OEA ha definido cinco
categorías generales: a) recursos naturales b) recursos artísticos y monumentales c) realizaciones
técnicas científicas o artísticas contemporáneas d) acontecimientos sociales e) tradición y folklore.
La planificación y ordenación de la actividad turística es una triple vertiente: territorial, temporal y
sectorial que deben ser estudiadas e investigadas con criterios que faciliten su aplicación.

II. LA PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS TURÍSTICOS.

¿Cuáles son las ventajas de un turismo planificado y que basado en la investigación y el

conocimiento redunden en una política de Estado positiva?: entre otros la generación de nuevos
puestos de trabajo, del establecimiento de empresas , la necesidad de mejorar las infraestructuras,
la apertura de nuevos mercados, la contribución a mejorar el medioambiente, la formación de los
recursos humanos del sector, los ingresos fiscales, reafirmar  la identidad colectiva .
Un turismo carente de planificación y en el cual no hubo investigación previa, puede traer
problemas, entre los cuales encontramos la contaminación ambiental y sonora, la pérdida de
atractivo de las zonas turísticas, una distorsión  en la identidad cultural si se comercializa en exceso
o se trivializa la misma, una dependencia excesiva del turismo que tienda a destruir puestos de
trabajo en otras áreas (pescadores que dejan de serlo y se dedican al a hotelería) , un uso
inadecuado del territorio puede traer consigo innumerables problemas que van desde la saturación
y  la destrucción hasta la pérdida de la inversión y por tanto la recesión económica en diversos
sectores.

III. EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO  Y LOS RECURSOS  TURÍSTICOS.

3.1. ESTADO, TURISMO Y TERRITORIO.

La ley de turismo en su  art. 4º, establece: “los  entes públicos nacionales y departamentales
coadyuvarán al desenvolvimiento del turismo, coordinando su acción con los organismos
competentes”.
Por tanto tanto el turismo como el ordenamiento del territorio que es un aspecto básico para el
desarrollo de la actividad, es de cometido central, y departamental.
Existe entonces una  descentralización por territorio, a través de los Gobiernos Departamentales,
tienen  competencia en la materia.
La Constitución establece que al Estado compete  “declarar de interés nacional zonas turísticas, que
serán atendidas por el Ministerio respectivo” (art. 85 ord. 9º),; en la ley de turismo en su se
establecen competencias como : “fijar y dirigir la política nacional  del turismo”, “planificar y
promover el mejoramiento de la infraestructura turística, en general y la realización de obras
públicas complementarias”; “aprobar los proyectos y programas de desarrollo turístico”, “otorgar
concesiones en bienes de propiedad del Estado con fines de explotación turística”,  crear registros
de prestadores de servicios, etc.
También establece que  al Poder Ejecutivo corresponde, asimismo: “Adoptar “las medidas que
faciliten al turista su entrada, permanencia y salida del país, disponiendo un tratamiento adecuado
para el despacho de los equipajes, pertenencias y vehículos que ingresen, ya sea en régimen de
admisión temporaria o en tránsito” (art. 9º).“Reglamentar “el desplazamiento de las embarcaciones
deportivas y de recreo, así como el régimen de su aprovisionamiento, pudiendo otorgarles
facilidades acordes con el interés turístico que poseen las actividades náuticas (...)”(art.
10).”Determinar y regular las actividades que desarrollen los prestadores de servicios, y establecer
las categorías de acuerdo con las tareas que efectivamente cumplen” (art. 12). “ Determinar
exigencias y requisitos, “con la finalidad de asegurar al turista la adecuada prestación de los
servicios” que cumplen las personas físicas o jurídicas con fines de lucro (arts. 11, exordio, y 13 “B”).
“Declarar zonas prioritarias de desarrollo turístico”, en aquellas que reciban la declaración
legislativa de interés nacional” (art. 6º “E”).
Ello “podrá formularse con relación a las áreas de territorio que, por sus bellezas y recursos
naturales, sus valores históricos, folklóricos o culturales o por las características de su flora o fauna,
signifiquen motivo de atracción y retención del turista (...)” (art. 16).
Asimismo tiempo la Constitución en su art. 262, establece que  Los Gobiernos Departamentales,
tienen como competencia,  el Gobierno y Administración de sus respectivos Departamentos.
El art  288,  establece que a iniciativa del respectivo Gobierno Departamental éste  puede “ampliar
las facultades de gestión” de las Juntas Locales, “en las poblaciones que, sin ser capital del
departamento, (…) ofrezcan interés nacional para el desarrollo del turismo. Podrá también, llenado
los mismos requisitos, declarar electivas por el Cuerpo Electoral respectivo las Juntas Locales
Autónomas”.
La ley de turismo en su artículo 17 establece “La atención a las zonas turísticas declaradas de
interés nacional (...) será llevada a la práctica mediante convenios celebrados entre los Gobiernos
Departamentales correspondientes y el Poder Ejecutivo”.
Como vemos, el Ordenamiento del territorio corresponde al Estado a nivel general pero también a
los Gobiernos Departamentales. La idea es que en un principio haya una coordinación entre ell
Estado (Central), Ministerio de Turismo, que debe conducir el  sector, pero realizando una
investigación de los recursos y planificándolos a nivel nacional y general, debiendo éste coordinar
con los  Gobiernos Departamentales.

3.2. ORDENAMIENTO Y DERECHO DE PROPIEDAD

La propiedad es inviolable (art. 32 constitución), sin embargo, la propiedad puede tener algunas
limitaciones pero éstas requieren necesariamente razones de interés general, acto jurídico, ley; no
es un derecho uniforme. El ordenamiento incide en el Derecho de propiedad; (higiene, tipos de
edificación, materiales, técnicas, seguridad,) Las limitaciones a este derecho son la “función pública
urbanística”, redistribución, reelaboración. Tal como expresáramos, el ordenamiento debe ser
coordinado entre lo nacional y lo local. Deben participar además los involucrados en audiencia
pública;(ley de evaluación de impacto  ambiental.
La Ley 9.515 (orgánica Municipal) confirma que pertenecen a los GD la policía de regulación
urbanística, construcciones. Por su parte , la Ley 10.723 centros poblados confiere a los GD
autorización para subdividir predios con destino a formar esos centros y trazados de vías de
tránsito.
La Ley 16.112 crea el MVOTMA,(ordenamiento territorial y medioambiente) con el cometido de 
fijar las políticas Nacionales de Ordenamiento territorial, pero no deroga la ley orgánica Municipal.
También la Ley 16.466 somete a un estudio previo de impacto y coordinación entre Ministerios y
GD.

3.3. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA LEY 18.308. SU INCIDENCIA EN EL TURISMO.

Esta nueva ley cambia radicalmente los conceptos que sobre la propiedad existía hasta ahora en
nuestro derecho positivo, introduciendo un concepto “social” de la propiedad; si bien nadie discute
la necesidad de ordenar el territorio, por su redacción confusa y por algunos de sus conceptos a
nuestro entender erróneos, puede afectar a la actividad turística que entendemos necesita de
herramientas de ordenamiento territorial propias con un Ministerio de Turismo que participe
activamente en la confección de un plan de ordenamiento territorial turístico a corto ,mediano y
largo plazo.
La ley 18.308 establece  en su art. 68 inc. 2º ley 18.308 el Pe y los GD están facultados a prohibir y
hacer demoler a costa del propietario si se violan los instrumentos de Ordenamiento territorial; el
grave problema es que en nuestro país, existen antecedentes que en cierta medida dificultan el
ordenamiento del territorio en zonas turísticas; por un lado porque desde 1830 hasta el Código
Civil(1869), la ribera marítima era de dominio privado. Por tanto hoy día  coexisten dos teorías: a)
las riberas siempre fueron de dominio público. B) eran de dominio privado y siguen siendo las leyes
posteriores no son retroactivas y no pueden despojar a su titular. La posición mayoritaria establece
que la ribera marítima es de dominio público salvo cuando el PE estuvo capacitado para vender
válidamente la ribera del mar.
La ley  10.723 (Centros poblados)  estableció una reserva a los GD de la autorización para el
fraccionamiento y la formación de centros poblados. Por tanto encontramos en sus arts.  6,7 y 8, la
necesidad de solicitar autorización a fraccionar siendo esto,  a nuestro criterio, solo una mera 
restricción, lo cual  no supone de ninguna forma el pasaje al dominio público de ninguna porción de
la propiedad.
La ley 18308 establece el pasaje de pleno derecho de la franja costera de 150 metros a favor del
Estado, reafirmando lo que sostenía en menor medida el Decreto Ley 14.530;  lo que de nuestro
punto de vista constituye un grave  obstáculo para la actividad turística; existen situaciones diversas
producto de los distintos regímenes que han coexistido, con legítimos derechos que deben ser
respetados;  el Estado debe contemplarlas, y el  pasaje al dominio público requiere siempre de una
justa compensación. De lo contrario el Estado deberá pensar como conjugar, la propiedad, con un
proyecto turístico sostenible, el medioambiente y el turismo, de forma tal de aprovechar de la
mejor forma la franja costera sin lesionar legítimos derechos debidamente constituídos. No
necesariamente el reconocer la propiedad en la franja de defensa de costas implica depredar; un
plan de ordenamiento territorial turístico en donde participe activamente el Ministerio de turismo,
los GD, y los técnicos del sector, puede apuntar de forma inteligente a generar empleo, turismo en
proyectos  sustentables que protejan al mismo tiempo el medio ambiente.
También esta ley en materia turística trae aparejada una burocratización de proyectos de inversión
(MVOTMA), acota los términos de prescripción adquisitiva (de 30 a 5 años ) y establece mayores
potestades y prerrogativas a favor de las  Intendencias.

También trae aparejada la posibilidad de expropiación de predios inexplotados por más de 10 años
y la necesidad de donar determinadas porciones de la tierra para el uso de vivienda “social•, lo cual
en algunos proyectos turísticos puede ser un obstáculo insalvable.

3.4. LA NECESIDAD DE PLANIFICAR Y ORDENAR LOS RECURSOS TURITICOS.

Un plan de ordenamiento territorial supone Ordenar las actividades  que incidan en el turismo, y al
mismo tiempo establecer objetivos primordiales; por otra parte estudiar la densidad, la capacidad
de carga que puede incidir sobre un recurso son parte fundamental de este proceso. También la
necesidad de regular el alojamiento, lo que supone diferenciar los  usos residenciales y  definir usos
turísticos, definir numero de plazas con las cuales deberá contar un territorio determinado no
parece tarea fácil; ello implica limitaciones de la superficie afectada, Establecer zonas de reserva y
verificar los caracteres de edificabilidad por zona, y equipamientos. Los usos del suelo y establecer
parámetros de crecimiento a mediano y largo plazo.

Crear mecanismos de coordinación efectivos  de una ordenación territorial que conlleve un

planificación necesaria para el turismo  que haga posible una cuantificación adecuada del uso que
hagan los turistas de una zona determinada así como de la población local, que vaya de la mano
con un modelo turístico que declare zonas preferentes para el desarrollo turístico que en definitiva
consoliden en alguna medida destinos turísticos.  Pensamos que debería potenciarse la iniciativa
local de planificación turística con un mayor protagonismo de sus actores directamente
involucrados en el diseño, la promoción y la comercialización del producto turístico y aquí el
ordenamiento territorial es fundamental. 

En este sentido el turismo debe tener en un proyecto de ordenamiento territorial  un lugar

primordial que vaya desde la posibilidad de la declaración  de Municipio turístico” hasta la
formación de una comisión que estudie en particular conjuntamente con los Ministerios de Medio
ambiente y ordenamiento de territorio,  el ordenamiento territorial con fines turísticos por la
importancia misma de la actividad .
El planificar y ordenar los recursos turísticos y el territorio turístico conjuntamente en ámbitos de
participación con sus actores, estamos seguros permitirá desarrollar un turismo que responda a las
expectativas económicas y exigencias de protección a la actividad, que contribuya a mejorar la
calidad de vida de la población de las zonas turísticas y contribuya al enriquecimiento sociocultural
de la región. También la adaptación del urbanismo y la edificación del paisaje local y planes de
reconversión con la participación de quienes en definitiva desarrollan y fomentan la actividad.
Diseñar medidas de ordenamiento  territorial específicamente orientadas al sector turístico
encierra complejidad y especialidad.. La dificultad de diferenciar los usos turísticos , en muchas
actividades ligadas al turismo  hacen que muchas veces exista falta de sintonía entre el turismo y la
ordenación del territorio, lo que dificulta conseguir un desarrollo turístico sostenible.

3.5. LA DESESTACIONALIZACIÓN DEL TURISMO.

Los cambios climáticos que afectan al planeta y a muchos de los países en donde el turismo es una
herramienta fundamental, no puede de ninguna forma obstaculizar la actividad.
El clima, la falta de planificación y ordenamiento de los recursos sumado a una falta de incentivos a
la actividad empresarial pueden llegar a dar como consecuencia que en muchos países el turismo
sea un factor exclusivamente asociado a una temporada o estación.
Esto sin dudas se trasluce en un desequilibrio enorme entre la demanda de bienes y servicios por lo
que el Estado debe apuntar a correctivos que solucionen el problema como ser  fomentar la
diversificación de la actividad turística, planificar y ordenar los recursos, establecer formas
alternativas de turismo como la segunda residencia, el turismo social y cultural, y también la
creación de organismos público-privados que fomenten la oferta turística y potencien los servicios
existentes.

IV. CONCLUSIONES .
Por todo lo expresado, y en virtud de que el turismo es una disciplina compleja en donde coexisten
diversos factores, requiere de una actividad que debe ser investigada, planificada y ordenada.
a)    Esto requiere de una legislación turística  adecuada que tenga referencias concretas a la
planificación territorial de esta actividad, donde converjan el turismo, la ordenación del territorio y
la protección del patrimonio cultural y ambiental y esto no se hace aumentando las potestades
expropiatorias y sancionatorias del Estado.
b)      Deben determinarse zonas que por su importancia sean declaradas “Municipios turísticos,
otras que sean declaradas zonas turísticas y otras incluso que llegado el momento puedan ser
declaradas zonas saturadas cuando afecten factores de protección ambiental y territorial. 
c)      Debe realizarse para ello un profundo estudio de los recursos, áreas adecuadas para el
desarrollo turístico, la cooperación con otras zonas que permita un desarrollo equilibrado, un
estudio de la evolución del mercado de trabajo, plazas hoteleras  y otros aspectos encaminados
todos ellos a  un claro contenido de ordenación de territorio. En definitiva definir en forma previa a
cualquier expropiación o pasaje al dominio público, un plan estratégico de turismo sustentable y
sostenible.
d)      Sin una legislación adecuada que prevea un ordenamiento territorial de los recursos turísticos,
el Estado corre el riesgo de apropiarse  de zonas de interés turístico  cuando en realidad luego de
un estudio serio y responsable podría llegar a determinarse que incentivar la inversión en esas
zonas, con un plan estratégico que se desenvuelva en el manejo cuidadoso de los valores que ya
destacamos (medioambiente, planes ecológicamente sostenibles que aseguren la calidad ) sería lo
realmente adecuado, en cuanto a la jerarquización de nuevas zonas de desarrollo turístico.
e)      Pensamos que debería crearse en materia de desarrollo sostenible y sustentable de la
actividad y en el marco de el ordenamiento territorial del turismo, deben crearse comisiones a tales
efectos integradas por los municipios, Intendencias, Ministerios las cámaras empresariales que
contribuyan al desarrollo del turismo a través de una planificación concertada.