MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO

DE SEGURO / CONTRATO ESTATAL DE TRACTO SUCESIVO / CADUCIDAD

DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /
CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD
DE LA ACCIÓN

Tratándose de un contrato estatal de tracto sucesivo, debía ser objeto de

liquidación conforme lo dispone el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por
el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. [...] Así las cosas, como el contrato no fue
liquidado, el término de caducidad de los dos años se debe computar de
conformidad con lo dispuesto en el literal v) del artículo 164 del CPACA, de
acuerdo con el cual “en los que requieran de liquidación y esta no se logre por
mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez
cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo
convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro
(4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo
ordene o del acuerdo que la disponga”. El contrato en cuestión no estipuló un
término para su liquidación; empero, se anotó que dicho acuerdo “se regirá por las
disposiciones de la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 2474 de 2008, las
disposiciones civiles y comerciales que le sean aplicables”. El plazo legal para la
liquidación de los contratos fue regulado en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007
[...].

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 60 / LEY 1150 DE 2007 -

ARTÍCULO 11 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 32 / LEY 1437 DE 2011 -
ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., seis (06) de febrero de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01998-01(61907)

Actor: COMPAÑÍA DE SEGUROS DE VIDA AURORA S.A.

Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO

-INPEC-

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

(AUTO)

Temas: TÉRMINO DE CADUCIDAD – se contabiliza de conformidad con la regla dispuesta por el

CPACA, según el origen del daño y la naturaleza de las pretensiones. Tratándose de controversias
contractuales, el término de caducidad se rige por el artículo 164 del CPACA.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora
en contra del auto de 22 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante el cual
se rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

A través de escrito presentado el 24 de octubre de 2017 (fls. 2-8 c. n.° 1), la

sociedad Compañía de Seguros de Vida Aurora SA, por conducto de apoderado
judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias
contractuales, en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –Inpec-,
con el fin de que se declarara que esa entidad incumplió la obligación de pagar a
la accionante la suma de $1.574’577.543, por la prestación del servicio de salud a
un grupo de internos. Como consecuencia, se solicitó condenar a la demandada al
pago del valor adeudado, más los intereses causados desde el 24 de noviembre
de 2012, hasta la fecha en la que se cancele la obligación.

En el acápite de hechos de la demanda, se adujo, en síntesis, lo siguiente:

La Compañía de Seguros de Vida Aurora SA y el Instituto Nacional Penitenciario y

Carcelario –Inpec- suscribieron un contrato de seguro de enfermedades de alto
costo, respaldado en la póliza 1069 de 12 de septiembre de 2008, por una cuantía
de “amparo por patología” de $101’000.000, y vigencia entre el 13 de septiembre
de 2008 y el 2 de octubre de 2010. El contrato fue prorrogado en seis ocasiones,
de modo que se extendió hasta el 1° de octubre de 2011; adicionalmente, se
suscribió el “contrato de obligaciones 123” y se ajustaron las coberturas en
cumplimiento del Decreto 1141 de 1° de abril de 2009, mediante el cual se
reglamentó el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007.

La base de datos de los internos cobijados por la póliza no se actualizó en cada

prórroga, por lo que la compañía aseguradora brindó atención a personas que no
se encontraban aseguradas. Mediante comunicación 7530-DSA-8086, el Inpec
indicó que los internos que no se encontraban en la base de datos entregada a la
aseguradora serían objeto de cobertura, para lo cual se realizaría un ajuste de la
prima al final de la vigencia del seguro.
Mediante comunicación de 8 de marzo de 2012, la demandante le informó al Inpec
que el saldo adeudado por esa entidad ascendía a $3.431’907.524, en atención al
número de internos cubiertos durante la vigencia de la póliza, lo cual fue ratificado
en el oficio 700-DIG-2647 de 9 de octubre de 2009, suscrito por la directora del
instituto demandado.

El 4 de octubre de 2012, mediante acta 275, se “liquidó” el contrato de seguro

relativo a la póliza 1069 y se concluyó que el costo total de cubrimiento fue de
$39.833’254.300. La directora de atención y tratamiento del Inpec avaló el
contenido del acta de liquidación, en comunicación 8310-UBAS-005664 de 23 de
octubre de 2012, en la que se anotó que una vez ajustado el valor con motivo de
la devolución del IVA que facturó la aseguradora para el pago de las primas entre
el 1° de noviembre de 2009 y el 20 de marzo de 2011, existía un saldo a favor de
la parte actora de $1.870’874.333.

La demanda mencionó que “en el trámite de liquidación de las pólizas 1069 y 1157
por parte de los delegados del Instituto y de la Aseguradora, se confesó que
existía un saldo a favor de la Compañía de Seguros de Vida Aurora SA por la
suma de $1.870’874.333 respecto de la póliza no. 1069, y un saldo a favor del
Inpec por valor de $296’296.790, en lo tocante a la póliza no. 1157, por esa razón
y en cumplimiento del instructivo impartido por la Superintendencia Financiera de
Colombia, la compañía realizó los ajustes necesarios arrojando un saldo en favor
de la aseguradora de $1.574’577.543”.

Mediante el anexo de póliza 60 de 23 de noviembre de 2012, se cobró al Inpec la

suma de $1.870’874.333, frente a lo cual la entidad alegó falta de recursos en esa
vigencia y prometió que efectuaría el pago en la vigencia siguiente.

La compañía demandante interpuso proceso ejecutivo para perseguir el pago de la

obligación adeudada, con base en el acta de liquidación de la póliza 1069 y la
“confesión” realizada en comunicación de 23 de octubre de 2012; no obstante,
mediante providencia de 12 de junio de 2014, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo por cuanto los títulos
aportados no contenían una obligación clara, expresa y exigible y, además, la
funcionaria que firmó la comunicación de 23 de octubre de 2012 no ostentaba la
representación de esa entidad. Esa decisión fue confirmada por esta Corporación,
en providencia de 31 de mayo de 2016.
En criterio de la parte actora, con la conducta expuesta, el Inpec se enriqueció y
esa compañía se empobreció; adicionalmente, la obligación pretendida es
puramente civil, por lo que no es aplicable la “caducidad administrativa”.

2. Trámite procesal

Mediante proveído de 18 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A inadmitió la demanda para que se
precisara con claridad lo pretendido y se indicara desde cuándo debía contarse el
término de caducidad (fls. 12-13 c- n.° 1). El requerimiento fue cumplido
oportunamente (fls. 15-16 c. n.° 1).

3. La decisión impugnada

En auto de 22 de febrero de 2018, el tribunal a-quo rechazó la demanda por haber

operado el fenómeno de la caducidad (fls. 18-20 c. ppal.).

Se consideró que el término de caducidad debía contabilizarse desde el momento

en el que la entidad demandada recibió el requerimiento de la parte actora para el
pago del saldo adeudado, es decir, el 30 de noviembre de 2012, bajo el argumento
de que a partir de ese momento surgió “el motivo que dio lugar al aludido
incumplimiento de la obligación de pagar la suma de $1.574’577.543 por concepto
de saldo a favor de la aseguradora”. En ese sentido, se afirmó que el plazo para
demandar venció el 30 de noviembre de 2014, por lo que operó la caducidad en
tanto la solicitud de conciliación prejudicial y la demanda se radicaron en el año
2017.

4. El recurso de apelación

Inconforme con lo resuelto, la parte demandante interpuso, de manera oportuna 1,

recurso de apelación (fls. 22-23 c. ppal.).

Manifestó que en el presente asunto se intentó la acción ejecutiva; sin embargo,

no se libró mandamiento de pago porque se concluyó que la funcionaria que
suscribió la comunicación en la cual confesó la existencia de un saldo a favor de la
aseguradora, no tenía capacidad para establecer una obligación a cargo de la
entidad demandada. Sostuvo que en el presente asunto se persigue una condena
1
El escrito de apelación que obra en el expediente no tiene fecha de recibido; sin embargo, una vez verificado
el sistema de consulta de procesos Siglo XXI se advierte que el auto impugnado fue notificado, por estado del
12 de marzo de 2018, y el recurso de apelación se radicó el 15 de marzo de ese mismo año, de lo cual se
concluye que fue oportuno, en virtud de lo establecido en el artículo 244, numeral 2 del CPACA.
en contra del Inpec por el saldo insoluto de la obligación contraída, por valor de
$1.574’577.543, toda vez que, en su criterio, “no es posible, conforme al
ordenamiento jurídico, que la deudora se enriquezca y la acreedora sufra un
detrimento patrimonial como consecuencia del no pago de esta suma, luego
estaríamos frente a un enriquecimiento sin causa, asunto prohibido en el último
inciso del artículo 882 del Código de Comercio”.

Agregó que la obligación que se solicita reconocer es pura y simple, pues “no se
está exigiendo el cumplimiento de contrato alguno, lo pretendido es que se obligue
a la deudora al pago de una obligación confesada a través del escrito producido el
día 23 de octubre de 2012”, de manera que tratándose de un título civil, la acción
ejecutiva prescribe en cinco años.

II. CONSIDERACIONES

1. Legislación aplicable

La demanda se presentó el 24 de octubre de 2017, de manera que el régimen

jurídico aplicable es aquel contenido en el Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-2 y en el Código General del Proceso
–CGP-3.

2. Procedencia del recurso de apelación y competencia de la Sala para

conocerlo

La decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, de conformidad con lo

previsto en el artículo 243, numeral 1 4 del CPACA, toda vez que a través de esta
se rechazó la demanda. El recurso se interpuso y sustentó de manera oportuna,
conforme lo señala el artículo 244, inciso segundo del CPACA 5, por lo que la Sala
procederá a resolver la controversia en atención a la competencia que le asignan

2
Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del
año 2012.
Esto Código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a
las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. (…)
3
Artículo 306. Aspectos no regulados. “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código
de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que
correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
4
Artículo 243. “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También
serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
1. El que rechace la demanda. (…)”.
5
Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. “La interposición y decisión del recurso de
apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…)
2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres
(3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás
sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los
términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido
sustentado. (…).”.
los artículos 1256 y 1507 de esa misma normativa, de conformidad con la
distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo
13 del Acuerdo No. 80 de 20198.

3. Caso concreto

El asunto se contrae a determinar si operó el fenómeno jurídico de la caducidad de

la acción.

Del sustento fáctico de la demanda y del recurso de apelación que se estudia, se

desprende que la pretensión del medio de control interpuesto se dirige a que, por
vía judicial, se declare que el Inpec incumplió la obligación de pagar la suma de
$1.574’577.543, con motivo del saldo adeudado por la ejecución del contrato de
seguro que suscribió con la compañía accionante, al que alude la póliza 1069 de
12 de septiembre de 2008, para la cobertura de enfermedades de alto costo de la
población privada de la libertad y, como consecuencia, se le condene al pago de
dicho valor, más los intereses causados.

De acuerdo con la demandante, el Inpec reconoció la existencia de la obligación a

través del “acta de liquidación 275” de 4 de octubre de 2012 y de la comunicación
de 23 de octubre de ese mismo año, suscrita por la directora de atención y
tratamiento de la entidad, mediante la cual “confesó” la existencia de una
acreencia a favor de la aseguradora, en la cuantía establecida en la demanda, por
la ejecución de la póliza 1069 de 2008.

En ese sentido, aun cuando en el recurso de apelación se mencionó que “no se

está exigiendo el cumplimiento de contrato alguno” sino el pago de la suma
confesada en el escrito de 23 de octubre de 2012, so pena de producirse un
enriquecimiento sin justa causa de la entidad demandada, lo cierto es que del

6
Artículo 125. “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite;
sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4
del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a
los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los
recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del
Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”.
7
Artículo 150. “Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo
de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las
sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos
susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de
apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se
concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”.
8
Reglamento del Consejo de Estado. Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. “Para
efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán
entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
(…)
Sección Tercera:
(…)
4. Las controversias de naturaleza contractual”.
análisis de los hechos y las pretensiones de la demanda, es claro que la
inconformidad de la parte actora se relaciona con el saldo adeudado por la
ejecución del contrato de seguro que suscribió con la entidad accionada,
amparado en la póliza 1069 de 12 de septiembre de 2008. Por tal razón, las
pretensiones de la demanda están dirigidas a que se declare el incumplimiento
contractual del Inpec, para lo cual se ejerció el medio de control de controversias
contractuales9.
Los supuestos mencionados en la demanda, relacionados con el pago de una
suma de dinero por la ejecución de un contrato de seguro, son susceptibles de ser
estudiados a través del medio de control de controversias contractuales, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA, así:

Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un

contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad,
que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare
la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al
responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y
condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del
contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad
estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses
siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo
o, en su defecto, del término establecido por la ley.
(…).

La oportunidad para accionar a través de tal medio de control fue establecida en el

artículo 164 del CPACA, bajo el siguiente tenor:

Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá

ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…)

j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años
que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de
hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término

para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día
siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la
nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.

9
La teoría del enriquecimiento sin justa causa supone la ausencia de una causa jurídica que justifique el
empobrecimiento sufrido por el afectado, como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado. Así, los
supuestos de enriquecimiento que no tienen por fuente la existencia de un negocio jurídico, se ventilan a
través del medio de control de reparación directa (actio in rem verso), mientras que el debate suscitado con
ocasión de la actividad contractual, se tramita por vía del medio de control de controversias contractuales, en
consideración a lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA.
Al respecto, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación de 19
de noviembre de 2012, expediente 2000-03075-01(24897), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, y
sentencia de 12 de agosto de 2019, Sección Tercera, Subsección A, expediente 2001-0696-01(59676), M.P.
Marta Nubia Velásquez Rico, entre otras.
 En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió

o debió cumplirse el objeto del contrato;
ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la
terminación del contrato por cualquier causa;
iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común
acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;
iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente
por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto
administrativo que la apruebe;
v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o
no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el
término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo
convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los
cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del
acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga.

De acuerdo con la norma transcrita, con el fin de contabilizar el término de

caducidad de la acción, resulta necesario atender lo probado en el proceso.

Consultado el material probatorio, se observa que el Instituto Nacional

Penitenciario y Carcelario y la sociedad Compañía de Seguros de Vida Aurora SA
celebraron el “Contrato de obligaciones no. 123 anexo a la póliza de
enfermedades de alto costo número 01069”, sin fecha, con el objeto de “fijar las
obligaciones adquiridas anexas a la Póliza de Enfermedades de Alto Costo
número 01069”. En el contrato se dejó expresa constancia de que, mediante
Resolución 10997 de 10 de septiembre de 2008, se adjudicó a la accionante el
contrato en el proceso de licitación pública 24 de 2008, que tenía por objeto “el
aseguramiento del riesgo económico derivado de la atención médica a la
población interna que resulte afectada por enfermedades catastróficas o ruinosas
definidas por el Ministerio de la Protección Social y el Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud, incluidos los hijos menores de las internas que
convivan con sus madres dentro de los establecimientos de reclusión a cargo del
Inpec”. Se acordó que el plazo de ejecución del acuerdo estaría comprendido
entre el 13 de septiembre de 2008 y el 2 de octubre de 2010; así mismo, el valor
del contrato se fijó en la suma de $12.657’057.035 (fls. 30-32 c. n.° 2).

Con motivo de la actividad contractual señalada, la Compañía de Seguros de Vida

Aurora SA otorgó la “Póliza de Seguros de Enfermedades de Alto Costo” número
1069, de 12 de septiembre de 2008, a favor del Inpec, con vigencia desde el 13 de
septiembre de 2008 hasta el 2 de octubre de 2010 (fl. 17 c. n.° 2). Mediante los
anexos de póliza no. 5 y 8 a 13 se prorrogó la vigencia del seguro y se realizaron
ajustes de valores, de modo que el cubrimiento se extendió hasta el 1° de octubre
de 2011 (fls. 18-24 c. n.° 2).

Mediante escrito de 8 de marzo de 2012, con radicado 8310-SUBAS-04379, la

sociedad demandante presentó al director general del Inpec un balance de la
ejecución anual del contrato de seguro respaldado en la póliza 1069, así como un
resumen de los valores adeudados por la póliza 1157, de lo cual concluyó que “la
deuda total de primas por internos sumadas las dos pólizas no. 01069 y 01157
asciende a $3.628’373.546, valor que se cobrará mediante la expedición de los
respectivos anexos a cada una de las pólizas” (fls. 1-5 c. n.° 2).

Para atender el anterior requerimiento, se celebró reunión el 4 de octubre de 2012,

a la que asistieron dos personas por parte del Inpec y un representante de la
compañía aseguradora, con el fin de “verificar [el] estado de la liquidación de las
pólizas 01069 y 1157”. El desarrollo de la agenda quedó plasmado en el Acta 275,
en la que se consignó que el valor total de las primas respecto a la póliza 1069 de
2008, era de $34.167’760.231; así mismo, que existía un saldo a favor del Inpec
en relación con la póliza 1157 de 2011, de $296’296.790. Se anotó, además, la
siguiente salvedad: “El Instituto está en espera del concepto sobre las
pretensiones realizadas por la compañía de seguros de vida Aurora solicitado
mediante oficio 8310-SUBAS-04379, al gerente técnico de los corredores de
seguros Jlt Valencia & Iragorri, que en su momento fue el intermediario entre el
Inpec y la Aseguradora en la adquisición de la póliza en salud no. 01069 del 2008”
(fls. 13-16 c. n.° 2).

El 23 de octubre de 2012, la directora de atención y tratamiento del Inpec resolvió

la petición presentada por la parte actora e informó que “una vez cruzada la
información de la población objeto de la cobertura de las pólizas antes
mencionadas, frente a los partes diarios de la población privada de la libertad, y
los pacientes afiliados al SGSSS mediante la Eps S Caprecom” se concluyó que
por la ejecución de la póliza 1069 de 2008 existía un saldo a favor de la compañía
de seguros de $1.870’874.333. En relación con la póliza 1157 de 2011 se anotó un
saldo a favor del Inpec por la suma de $296’296.790 (fls. 6-10 c. n.° 2).

La compañía de seguros expidió el anexo de póliza no. 60 de 23 de noviembre de

2012 en el que estipuló un saldo a favor de esa aseguradora por valor de
$1.870’874.333, en relación con la póliza 1069; sin embargo, este documento no
aparece firmado ni aceptado por el Inpec (fl. 25 c. n.° 2).
La Compañía de Seguros de Vida Aurora SA interpuso acción de ejecución en
contra del Inpec, por la suma de $1.870’874.333, más intereses; no obstante, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A,
mediante auto de 12 de junio de 2014, negó el mandamiento de pago por
considerar que no se encontraba conformado el título ejecutivo, toda vez que de
los documentos aportados (póliza 1069, acta 275 de 2012 y comunicación de 23
de octubre de 2012) no se desprendía una obligación clara, expresa y exigible;
además, agregó que el oficio de 23 de octubre de 2012 no fue suscrito por el
representante legal del Inpec, luego no era idóneo para establecer una obligación
a cargo de esa entidad pública (fls. 43-45 c. n.° 2). La decisión fue confirmada por
la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, en proveído de 31 de
mayo de 2016 (fls. 46-66 c. n.° 2).

De lo expuesto, se concluye que la Compañía de Seguros de Vida Aurora SA y el

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –Inpec- celebraron un contrato de
seguro para la atención en salud de la población privada de la libertad, afectada
por enfermedades catastróficas o ruinosas, lo cual dio lugar a la expedición de la
póliza 1069 de 12 de septiembre de 2008, cuya vigencia se extendió hasta el 1° de
octubre de 2011, en virtud de las prórrogas acordadas.

Tratándose de un contrato estatal10 de tracto sucesivo, debía ser objeto de

liquidación conforme lo dispone el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 11, modificado
por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

Si bien la parte demandante adujo que el Acta 275 de 4 de octubre de 2012 versa
sobre la liquidación bilateral del contrato aludido, dicha afirmación no encuentra
respaldo en el material probatorio analizado, en tanto se comprobó que el
documento en cuestión, aunque contiene la relación de los valores de las primas
correspondientes a los seguros respaldados en las pólizas 1069 de 2008 y 1157
de 2011, no presenta un balance sobre las cuentas y el estado de cumplimiento

10
Ley 80 de 1993. Artículo 13. De la normatividad aplicable a los contratos estatales. “Los contratos que
celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones
comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley.
Los contratos celebrados en el exterior se podrán regir en su ejecución por las reglas del país en donde se
hayan suscrito, a menos que deban cumplirse en Colombia.
Los contratos que se celebren en Colombia y deban ejecutarse o cumplirse en el extranjero, podrán
someterse a la ley extranjera”.
11
Artículo 60. De su ocurrencia y contenido. “Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o
cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación.
También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para
poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.
Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato
a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y
accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para
avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato”.
del contrato concerniente a la póliza 1069 de 2008 12. Por el contrario, se anotó que
el Inpec estaba a la espera del concepto de una firma corredora para resolver un
requerimiento presentado por la demandante, relativo al cobro de $3.628’373.546
por la ejecución de los dos contratos antes mencionados.

La comunicación de 23 de octubre de 2012, a través de la cual la directora de

atención y tratamiento del Inpec manifestó que existía un saldo a favor de la
aseguradora por la ejecución de las pólizas 1069 de 2008 y 1157 de 2011,
tampoco conforma el acta de liquidación unilateral de esos contratos, como quiera
que no proviene del representante legal de la entidad encartada ni se demostró
que la signataria estuviera autorizada para liquidar dichos negocios jurídicos. Con
todo, se observa que el oficio tuvo una finalidad meramente informativa para dar
respuesta a la petición presentada por la aseguradora y no pretendió establecer
un balance final sobre el estado del contrato a fin de verificar el cumplimiento de
las obligaciones adquiridas por cada contratante.

Así las cosas, como el contrato no fue liquidado, el término de caducidad de los
dos años se debe computar de conformidad con lo dispuesto en el literal v) del
artículo 164 del CPACA, de acuerdo con el cual “en los que requieran de
liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la
administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses
contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente
o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación
del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”.

El contrato en cuestión no estipuló un término para su liquidación; empero, se

anotó que dicho acuerdo “se regirá por las disposiciones de la Ley 80 de 1993,
Ley 1150 de 2007, Decreto 2474 de 2008, las disposiciones civiles y comerciales
que le sean aplicables”. El plazo legal para la liquidación de los contratos fue
regulado en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, en los siguientes términos:

Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de

los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los

12
“La liquidación del contrato se ha definido, doctrinaria y jurisprudencialmente, como un corte de cuentas, es
decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo
ejecutado, y en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato
después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa, o mejor, determinan la situación en que las
partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución.
La liquidación supone, en el escenario normal y usual, que el contrato se ejecuta y a continuación las partes
valoran su resultado, teniendo como epicentro del análisis el cumplimiento o incumplimiento de los derechos y
las obligaciones que surgieron del negocio jurídico, pero también -en ocasiones- la ocurrencia de hechos o
circunstancias ajenos a las partes, que afectan la ejecución normal del mismo, para determinar el estado en
que quedan frente a éste”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 20 de octubre de 2014, expediente 1998-
00038-01(27777), M.P. Enrique Gil Botero.
 pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las
partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará
dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto
para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que
ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa

notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a
un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en
forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.

Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la

liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los
dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos
anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en
el artículo 136 del C. C. A.

Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por

mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en
relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.

En el presente asunto, el contrato que es materia de análisis -alusivo a la póliza

1069 de 12 de septiembre de 2008- finalizó el 1° de octubre de 2011. Según lo
dispuesto en el artículo 164 del CPACA, concordante con el artículo 11 de la Ley
1150 de 2007, el corte de cuentas debía efectuarse dentro de los cuatro meses
siguientes a la terminación del contrato, de forma bilateral, o en los dos meses
subsiguientes por la administración, de manera unilateral, siendo así que el plazo
final para efectuar la liquidación expiró el 1° de abril de 2012.

A partir de esta última fecha inició a correr el término de oportunidad para

presentar la demanda, el cual culminó el 2° de abril de 2014. No obstante, según
se observa en el plenario, la solicitud de conciliación prejudicial y la demanda
fueron radicadas sólo hasta el año 2017 (fls. 2 c. n.° 1 y 27 c. n.° 2), cuando ya se
encontraba vencido el plazo para incoar la acción, por lo que forzoso resulta
confirmar la decisión que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de
la caducidad.

Por último, se aclara que la presentación anterior de una demanda ejecutiva por
parte de la sociedad accionante no altera el término de caducidad dispuesto por el
ordenamiento legal, al tratarse de procesos disímiles y, además, por cuanto la
caducidad es un fenómeno jurídico de carácter irrenunciable por las partes, que
solo es susceptible de suspensión con la presentación de la solicitud de
conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, por disposición expresa del
artículo 3° del Decreto 1716 de 2009, compilado en el artículo 2.2.4.3.1.1.3 del
Decreto 1069 de 201513.

En consideración a lo expuesto, se

RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar el auto de 22 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal

de origen.

Notifíquese y cúmplase

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

13
“Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación
extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad,
según el caso, hasta:
a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o
b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o
c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra
primero.
En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad
suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al
de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.
Parágrafo. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el
trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o
prescripción”.