Consultores del estudio: Dr. Simone Lucatello, Dra. Naxhelli Ruiz Rivera, Dr.

Daniel Rordriguez Velazquez,

Mtro. Luis Pérez Ortiz Cancino, Mtro. Iván Espinosa.
Contenido
Acrónimos .......................................................................................... 4
Introducción ....................................................................................... 8
Justificación ........................................................................................ 9
Objetivos .......................................................................................... 11
Consideraciones ............................................................................... 11
Alcances ............................................................................................ 12
Metodología del estudio .................................................................. 20
Capítulo 1: El riesgo ante el cambio climático. Marco teórico y
conceptual ........................................................................................ 23
1.1 El laberinto conceptual del riesgo: una mirada multidimensional
.......................................................................................................... 23
1.3 La vinculación entre la reducción del riesgo y el cambio climático
.......................................................................................................... 27
1.4 Revisión de la literatura científica sobre el caso de México y un
análisis semántico del discurso oficial sobre riesgo asociado al
cambio climático. ............................................................................. 35
1.5 De los peligros y el cambio climático ......................................... 45
1.6 Resumen y puntos a considerar: ................................................ 48
Capítulo 2: La gobernanza del riesgo ante el cambio climático en
México. Aspectos normativos y financieros......................................49
2.1 Leyes y organización institucional frente al riesgo climático ......54
2.1.1 Contexto internacional y acercamiento a la dimensión teórica
...........................................................................................................56
2.1.2 Algunos antecedentes del marco institucional en México ......57
2.1.3 El contexto actual de las políticas públicas ..............................60
2.2 Otros instrumentos normativos ..................................................75
2.3 Análisis preliminar de la distribución de recursos fiscales
destinados a cambio climático ..........................................................79
2.4 Observaciones al marco normativo y financiero actual ..............86
2.4.1 Puntos a considerar..................................................................89
Capítulo 3: Los instrumentos de gestión del riesgo en México ........91
3.1 Marco institucional de los atlas de riesgos. ................................91
3.1.1 Los atlas de riesgos en el periodo 1986-2002 ..........................92
3.1.3 Los atlas de riesgos en el periodo del 2009 al presente. ........94
3.2 Los atlas estatales y municipales de riesgos como instrumentos
de reducción de riesgos climáticos ...................................................97
3.2.1 Antecedentes de los atlas Estatales .........................................97
1
3.2.2 Características generales de los atlas Estatales .................... 102
3.3 Los atlas municipales ................................................................ 107
3.4 Lineamientos y criterios conceptuales y metodológicos utilizados
para la elaboración de los atlas de riesgos estatales y municipales
........................................................................................................ 108
3.4.1 La implementación de los atlas municipales en la gestión de
riesgos ............................................................................................ 121
4.1 Identificación de los contenidos específicos de los atlas estatales
y municipales sobre amenazas, exposición y vulnerabilidad
relacionada con riesgos climáticos. ................................................ 127
Capítulo 4: Los instrumentos de gestión del riesgo en México y su
vinculación con el cambio climático ............................................... 132
4.1 Avance actual en la elaboración de atlas de riesgos en México.
........................................................................................................ 132
4.1.1 Capas SEDESOL-SEDATU 2003-2013 ..................................... 135
4.1.2 Capas Atlas Nacional de Inundaciones CONAGUA. ............... 136
4.1.3 Capas Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio
Climático. ........................................................................................ 136
4.1.4 Capas Nacionales CENAPRED. ............................................... 137
4.1.5 Atlas Estatales. ...................................................................... 138
4.2 Discusión de los resultados de análisis de las capas de los ANR
.........................................................................................................139
4.4 Puntos a considerar ..................................................................142
Capítulo 5: Recomendaciones y propuestas para la gestión del riesgo
ante el cambio climático .................................................................144
5.1 Adopción de una definición uniforme del concepto de
riesgo ante el cambio climático. .....................................................146
5.2 Establecimiento de ejes de intervención de una política de
GRCC 147
5.3 Revisar los atlas de riesgo actuales y orientar el diseño de nuevo
atlas incorporando elementos y variables de riesgo ante el cambio
climático ..........................................................................................150
5.4 Proponer la creación de una agenda nacional de GRCC ...........152
5.5 Desarrollar indicadores sobre incidencia del riesgo ante el
cambio climático. ............................................................................156
5.6 Generar capacidades .................................................................157
Glosario ...........................................................................................163
Trabajos citados ..............................................................................172
Lista de anexos ................................................................................175
2
3
Participación del Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático INECC:
Dra. María Amparo Martínez Arroyo
Dra. Ana Cecilia Conde Álvarez
Dr. Jorge López Blanco
Mtro. Gerardo Jesús Negrete Fernández

Reconocimientos a:
Mtro. Leobardo Terpán Acuña, MC Nora Esquivel
Esquivel y Geóg. Anabell Pérez Flores, por su
participación en el seguimiento del proyecto.

4
Acrónimos COP Conferencia de las Partes

CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas

sobre el Cambio Climático
ACC Adaptación al Cambio Climático
CNPC Consejo Nacional de Protección Civil
AGROASEMEX Institución nacional de seguros que tiene
como misión proteger el patrimonio y la DICONSA Sistema de Distribuidoras Conasupo, S.A. de
capacidad productiva del sector rural C.V.

ANR Atlas Nacional de Riesgos DOF Diario Oficial de la Federación

CC Cambio Climático EIRD Estrategia internacional de Reducción de

Riesgo
CCC Comunidad del Cambio Climático
ENACC Estrategia Nacional de Cambio Climático
CENAPRED Centro Nacional de Prevención de Desastres
FAO Organización de las Naciones Unidas para la
CEPAL Comisión Económica para América Latina Agricultura y la Alimentación
CFE Comisión Federal de Electricidad FONDEN Fondo de Desastres Naturales
CGD Comunidad de Gestión del Riesgo de FOPREDEN Fondo para la Prevención de Desastres
Desastres Naturales
CICC Comisión Intersecretarial de Cambio Climático GEI Gases de Efecto Invernadero
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología GRD Gestión de Riesgos de Desastre
CONAFOR Comisión Nacional Forestal GIRD Gestión Integral del Riesgo de Desastre
CONAGUA Comisión Nacional del Agua GRACC Gestión de Riesgos ante el Cambio Climático
CONRICYT Consorcio Nacional de Recursos de
Información Científica y Tecnológica
5
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos PGRCC Política de Gestión del Riesgo ante el Cambio
Naturales Climático

IMTA Instituto Mexicano de Tecnologías de Agua PIB Producto Interno Bruto

INECC Instituto Nacional de Ecología y Cambio PND Plan Nacional de Desarrollo

Climático
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el
IPCC Panel Intergubernamental de Cambio Climático Desarrollo

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía PRAH Programa de Prevención de Riesgos en

Asentamientos Humanos
LGCC Ley General de Cambio Climático
RDD Reducción de Riesgo de Desastre
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y de
Protección al Ambiente SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
LGPC Ley General de Protección Civil
SALUD Secretaría de Salud
LICONSA Leche Industrializada Conasupo, S.A. de C.V.
SAVER Sistema de Análisis y Visualización de
LIDAR Laser Imaging Detection and Ranging Escenarios de Riesgo
MAH Marco de Acción de Hyogo SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes
MRC Manejo de riesgos Climáticos SE Secretaría de Economía
PACMUN Plan de Acción Climática Municipal SECTUR Secretaría de Turismo
PEACC Planes Estatales de Acción Climática SEDATU Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y
PECC Programa Especial de Cambio Climático Urbano

SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

6
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEGOB Secretaría de Gobernación

SEMAR Secretaría de Marina

SENER Secretaría de Energía

SEP Secretaría de Educación Pública

SRE Secretaría de Relaciones Exteriores

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SMN Servicio Meteorológico Nacional

SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil

UNAM Universidad Nacional Autónoma de

México

7
Introducción
Los estudios de cambio climático en la actualidad incluyen un
fuerte componente de gestión de riesgos, asociado a la
adaptación, como respuesta al aumento de eventos
hidrometeorológicos y climáticos cada vez más severos
(IPCC, 2012), y para el diseño de estrategias ante el cambio
climático proyectado. En los resultados del informe reciente
del Grupo de Trabajo II del IPCC Cambio Climático 2014
Impactos, Adaptación y Vulnerabilidad (IPCC WGII AR5,
2014), se destaca que el cambio climático genera riesgos para
los sistemas humano y natural, y que su impacto ya se ha
observado en todos los continentes y océanos. También se
señala que los impactos por eventos extremos (ondas de
calor, sequías, inundaciones, ciclones e incendios forestales)
revelan una significativa vulnerabilidad y exposición de
algunos ecosistemas y sistemas humanos a la variabilidad
climática. Asimismo, se menciona que los sistemas costeros y
las áreas inundables de tierras bajas, se prevé experimentarán
impactos adversos crecientes como inundaciones, sumersión
y erosión en costas, debido al aumento del nivel del mar
proyectado para la segunda mitad del siglo XXI.
México, por su localización geográfica y conformación
territorial, es un país que cada año se ve afectado por diversos
fenómenos naturales como huracanes, lluvias torrenciales,
ondas de calor, heladas, sequías, entre los más importantes,
que causan severos daños a las poblaciones. Estos
fenómenos son cada vez menos predecibles y más anómalos,
llegando a extremos que provocan daños nunca antes vistos.
Desde el tercer informe del IPCC en 2007, las varias
comunidades científicas globales de cambio climático,
reducción de riesgo de desastres empezaron a trabajar
conjuntamente para fijar metas y resultados comunes hacia el
entendimiento del cambio climático y sus impactos. Los
fenómenos meteorológicos y climáticos extremos han ocupado
un lugar preeminente en el interés de estas comunidades
dado que estos fenómenos extremos pueden contribuir a la
ocurrencia de desastres, pero los riesgos de desastre no solo
obedecen a riesgos físicos. Los riesgos de desastre surgen de
la interacción entre fenómenos meteorológicos o climáticos
extremos, coadyuvantes físicos de los riesgos de desastre,
junto con la exposición y vulnerabilidad, coadyuvantes del
riesgo desde el punto de vista humano. La combinación de los
efectos graves, la frecuencia escasa y los factores
determinantes, tanto humanos como físicos, dificulta el estudio
de los desastres. Tan solo en los últimos años, la ciencia de
estos fenómenos, sus impactos y las opciones para hacer
frente a ellos ha evolucionado a suficiencia para sustentar una
evaluación exhaustiva. (IPCC, 2007)
Sin embargo, de manera explícita, en el último informe del
IPCC (AR5-2013), se señala como la gestión del riesgo ante el
cambio climático se concentra en el desarrollo de sectores
que, como la agricultura, los recursos hídricos, la seguridad
alimentaria, la salud, el medio ambiente y los medios de
subsistencia, son muy sensibles al cambio y a la variabilidad
del clima. Por lo tanto, la gestión y la prevención de los riesgos
climáticos implica no sólo el replanteamiento de las vías de
desarrollo, las políticas y los marcos institucionales
tradicionales, sino también el fortalecimiento de las
capacidades locales, nacionales y regionales para diseñar e
implementar medidas de gestión de riesgos, mediante la
coordinación de una amplia gama de actores, entre los que se
encuentran los gobiernos, organizaciones de la sociedad civil,
organizaciones sociales de base y miembros de la comunidad
científica.
8
De acuerdo a las nuevas funciones del INECC, la institución
decidió realizar un estudio denominado “Lineamientos en la
gestión del riesgo ante el cambio climático” con el objetivo
general de analizar el estado actual de la gestión del riesgo en
México y proponer lineamientos y criterios que sirvan para
elaborar o reorientar los atlas de riesgo, nacional, estatales y
municipales, así como estudios vinculados al tema de gestión
de riesgos ante el cambio climático. (INECC: 2014). El estudio
se llevó a cabo por parte de un grupo de expertos coordinados
por el Instituto de Investigaciones Dr. José Maria Luis Mora
(Instituto Mora), centro público de investigación del
CONACYT.
Justificación
El estatuto orgánico del INECC establece en el Artículo 21:
coordinar, promover y desarrollar, con la participación de otras
unidades administrativas del INECC, dependencias, entidades
e instituciones, la investigación científica y tecnológica
relacionada con la política nacional en materia de adaptación
al cambio climático, incluyendo los siguientes temas: … 21.I.b
Análisis territorial para identificar las regiones y sectores
vulnerables al cambio y variabilidad climáticos. Art. 21.III
Realizar análisis de vulnerabilidad sectorial y regional, y
participar en la elaboración de estrategias, planes, programas,
instrumentos y acciones relacionadas con la adaptación al
cambio climático.
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 establece para un
México Próspero (apartado IV.4) el objetivo 4.1 que busca
mantener la estabilidad macroeconómica de México. Para ello,
y con relación al presente estudio se considera como
referencia la estrategia 4.4.1 que busca implementar una
política integral de desarrollo que vincule la sustentabilidad
ambiental con costos y beneficios para la sociedad, y para ello
se define, entre otras cosas:
1. Impulsar la planeación integral del territorio,
considerando el Ordenamiento Ecológico y el
Ordenamiento Territorial para lograr un desarrollo
regional y urbano sustentable.
2. Impulsar una política en mares y costas que promueva
oportunidades económicas, fomente la competitividad,
la coordinación y enfrente los efectos del cambio
climático protegiendo los bienes y servicios
ambientales.
3. Orientar y fortalecer los sistemas de información para
monitorear y evaluar el desempeño de la política
ambiental.
Así mismo, se cuenta con la estrategia 4.4.3 que busca
fortalecer la política nacional del cambio climático y
cuidado al medio ambiente para transitar hacia una
economía competitiva, sustentable, resiliente, y de bajo
carbono, estableciendo para ello, entre otras:
1. Realizar investigación científica y tecnológica, generar
información y desarrollar sistemas de información para
diseñar políticas ambientales y de mitigación y
adaptación al cambio climático.
2. Lograr el ordenamiento ecológico del territorio en las
regiones y circunscripciones políticas prioritarias y
estratégicas, en especial en las zonas de mayor
vulnerablilidad climática.
9
Por su parte, la Estrategia Nacional de Cambio Climático,
visión 10-20-40, plantea en el eje estratégico A1 “Reducir la
vulnerabilidad y aumentar la resiliencia del sector social ante
los efectos del cambio climático”, dicho eje pretende
establecer “líneas de acción que favorezcan las condiciones
de reducción de la vulnerabilidad y aumento de la resiliencia
de la población y de los sistemas que contribuyen a una mejor
calidad de vida”. Así, en la línea de acción A.1.1 establece
que se deberá “fortalecer la identificación y atención de zonas,
asentamientos y grupos sociales prioritarios para la reducción
de la vulnerabilidad y el aumento de resiliencia de los
asentamientos urbanos en zonas rurales urbanas y costeras”.
De forma similar, el mismo documento establece como eje
estratégico A2 “reducir la vulnerabilidad y aumentar la
resiliencia de la infraestructura estratégica y sistemas
productivos ante los efectos del cambio climático”, dentro del
cual propone como líneas estratégicas: “desarrollar y
fortalecer evaluaciones periódicas de vulnerabilidad para cada
sector productivo y difundirla a productores y tomadores de
decisiones”. (A2.1) y “diseñar y fortalecer herramientas para el
monitoreo local de riesgos, análisis de vulnerabilidad y
opciones de adaptación de los sectores productivos” (A2.4),
metas todas que cubre el presente estudio.
Asimismo, el Programa Sectorial de Medio Ambiente y
Recursos Naturales 2013-2018, plantea como su segundo
objetivo incrementar la resiliencia a efectos del cambio
climático y disminuir las emisiones de compuestos y gases
efecto invernadero. Para tal efecto, propone una serie de
estrategias y líneas de acción, entre las más relevantes en
cuanto a su relación con el presente estudio encontramos:
2.1 Incrementar la resiliencia ecosistémica y disminuir la
vulnerabilidad de la población, infraestructura y servicios al
cambio climático.
2.1.1 Promover la incorporación de criterios de cambio
climático en los programas de ordenamiento ecológico y otros
instrumentos de planeación territorial.
2.1.2 Promover el fortalecimiento e inclusión de criterios de
adaptación en infraestructura estratégica en sectores
industriales y de servicios.
2.1.3 Promover el desarrollo e implementación de buenas
prácticas ambientales en el sector agropecuario, forestal y
pesquero.
2.1.4. Incrementar la superficie de ANP de competencia
federal manejado bajo criterios de adaptación al cambio
climático.
2.1.5 Promover la creación de UMA en municipios vulnerables
a los efectos del cambio climático.
2.1.6 Fortalecer la gestión integral del riesgo para atender las
contingencias ambientales en ANP ocasionadas por el cambio
climático.
2.2 Consolidar el Sistema Nacional de Cambio Climático
(SINACC) y sus instrumentos de forma transversal, incluyente
y armonizado con la agenda internacional.
2.2.1 Formular, promover y dar seguimiento a las políticas e
instrumentos de mitigación y adaptación en los tres órdenes
de gobierno.
10
2.2.2 Operar el Fondo para el Cambio Climático y otros
recursos financieros con criterios de prioridad, equidad de
género, transparencia y eficiencia.
2.2.3 Implementar la Estrategia Nacional para la Reducción de
Emisiones por Deforestación y Degradación de bosques y
selvas (ENAREDD+).
2.2.4 Compartir espacios de responsabilidad con sociedad civil
y sector privado que brinden continuidad y consoliden la
agenda nacional de Cambio Climático.
2.2.5 Contribuir a la construcción del nuevo régimen climático
de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático.
2.2.6 Apoyar al desarrollo de capacidades sub-nacionales y la
cooperación internacional para hacer frente al cambio
climático.
Con base en lo anterior, los productos del presente estudio
redundarán en un manejo más integrado de los riesgos
asociados al cambio climático, así como sus efectos tanto en
los ecosistemas como en la sociedad.
Objetivos
Analizar el estado actual de la gestión del riesgo en México y
proponer lineamientos y criterios que sirvan para elaborar o
reorientar los atlas de riesgo nacional, estatales y municipales,
así como estudios vinculados al tema de gestión de riesgos.
Objetivos particulares:
1. Establecer cuáles son los fenómenos de expresión del
cambio climático referidos a la gestión del riesgo en
México y qué variables emplean.
2. Precisar quienes, por ley, desarrollan acciones
relacionadas con la gestión de riesgo ante el Cambio
Climático y cómo llevan a cabo la gestión, con qué
información estadística, geográfica y documental
cuentan y qué nivel o estatus de confidencialidad o
restricción tiene dicha información.
3. Determinar la existencia de lineamientos y criterios
oficiales para la elaboración de atlas de riesgo
nacional, estatal y municipales; cuáles son, cómo se
han elaborado metodológicamente en dependencias
de gobierno y en las entidades académicas y de
investigación, y qué características comunes
presentan.
4. Examinar en qué grado están conectados la gestión
del riesgo ante el cambio climático y la aplicación de
los instrumentos de política ambiental vinculados al
tema.
5. Establecer la vigencia o regularidad con la cuál sería
recomendable actualizar los productos empleados para
la gestión del riesgo en dependencias de gobierno,
academia y sociedad civil organizada.
Consideraciones
11
En el último informe del Grupo de Trabajo II del Panel
Intergubernamental de Cambio Climático de la ONU (IPCC),
titulado “Cambio Climático 2014. Impacto, adaptación y
vulnerabilidad”, se detalla el impacto del cambio climático
hasta la fecha, los riesgos futuros que se derivan de él y las
posibles medidas efectivas con las que se pueden reducir
esos riesgos (IPCC, 2014). El informe llega a la conclusión
que responder al cambio climático implica tomar decisiones
sobre los riesgos en un contexto global altamente dinámico y
complejo. La naturaleza de los riesgos asociados al cambio
climático está cada vez más clara, si bien el cambio climático
también seguirá ofreciendo un panorama de incertidumbre en
sus manifestaciones e impactos. El IPCC determina que los
riesgos del cambio climático provienen de la combinación de
la vulnerabilidad (falta de preparación), la exposición (de
personas o bienes en situación de riesgo) y los peligros (que
desencadenan fenómenos o tendencias climáticas).
A partir de su IV informe (2007), el IPCC estableció de manera
explícita la relación entre el riesgo y el cambio climático. Este
fue el punto de partida para que la comunidad internacional y
los gobiernos empezaron a discutir y analizar de manera más
detallada la vinculación entre el concepto de riesgo y el
cambio climático, derivando de la experiencia de los estudios
sobre riesgo de desastres y la gestión integral del riesgo
mismo (GIRD) nuevas interpretaciones y acercamientos
teóricos a la vinculación entre el riesgo y el cambio climático.
En este estudio se analiza de manera detallada esta relación
en México y se evidencian varios aspectos para elaborar
criterios y lineamientos de acción para construir una política
pública de gestión de riesgo ante el cambio climático
(GRACC). El resumen ejecutivo aborda seis temas que son
los objetos centrales del estudio y que se desglosan, a manera
de hallazgos, en los siguientes rubros.
Alcances
Del concepto de riesgo ante el cambio climático y su uso
en México
1. El “riesgo” es una categoría compleja. Su concreción
resulta de la interacción de múltiples elementos,
altamente dinámicos y cambiantes como las
amenazas, los peligros, las exposiciones, la
vulnerabilidades entre otros. Para este estudio, que
incluye los resultados de la encuesta nacional sobre
riesgo y cambio climático además y del 1er taller
nacional de riesgo ante el cambio climático, se
evidencía cómo en México el marco conceptual del
riesgo y su vinculación con el cambio climático es muy
incipiente, se presta a diferentes interpretaciones y
aplicaciones prácticas. El riesgo se maneja como una
categoría multidimensional de elementos que tienen la
función de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una
sociedad para evitar o limitar el impacto adverso de
amenazas de diferente origen. Por lo tanto, el riesgo
ante el cambio climático combina las amenazas y
peligros asociados al clima (como lluvias y sequías)
con diferentes tipos de vulnerabilidades (aspectos
socioeconómicos, pérdidas de suelo, etc.)
12
2. Desde la perspectiva académica, existe en México una
producción científica muy baja sobre el tema de riesgo
ante el cambio climático en comparación a otras
regiones del mundo. El número de artículos científicos
(Cap. 1) revelan como en México el concepto de riesgo
asociado al cambio climático no solo es poco presente
en la literatura científica, sino que también se maneja
con abordajes teóricos-epistemológicos muy
vinculados a las disciplinas físicas y naturales, cuando
la GRACC se tiene que entender y estudiar por medio
de un marco multidimensional y multidisciplinario.
3. Haciendo también una revisión del discurso oficial
gubernamental sobre el riesgo y su asociación con el
cambio climático, se realizó un análisis semántico de
los informes/leyes/documentos oficiales del Gobierno
Federal para ver cómo se percibe este tema en la
ésfera del quehacer público. Siendo la documentación
oficial nacional muy alineada con la lógica discursiva y
la narrativa del IPCC sobre riesgo (especialmente
desde 2007), se evidencia cómo éste es de recién
incorporación en algunos documentos oficiales y que
está fuertemente vinculado con los conceptos de
vulnerabilidad y adaptación. En la revisión semántica
de la documentación oficial, la GRACC es entonces un
proceso de reducción de la vulnerabilidad asociada a
impactos climáticos. Sin embargo, es también evidente
como esta conceptualización deriva de los estudios ya
existentes sobre reducción del riesgo de desastres y
representa, no una conceptualización innovadora, sino
una continuación de ellos, bajo la perspectiva del
riesgo climático.
De la gobernanza del riesgo ante el cambio climático
Las relaciones entre los diferentes actores, procesos,
mecanismos y normas que rigen la gestión del riesgo ante el
cambio climático en México - incluyendo factores legales,
reglamentarios y financieres – permite hacer referencia a una
forma de gobernanza para la adaptación y la GRACC. Para
fines de este estudio se define la gobernanza del riesgo como
un enfoque sistémico, basado en los principios de
cooperación, participación ciudadana, mitigación de desastres
y sostenibilidad, adoptado para lograr una gestión del riesgo
más efectiva, complementario de las políticas públicas y de la
planificación privada. La gobernanza del riesgo busca reducir
las redundancias e ineficiencias de la política de riesgos, con
el objeto de evitar o reducir los costes humanos y económicos
causados por los desastres (Renn, 2008). En tal sentido se
identificaron los siguientes elementos integrativos de la
gobernanza del riesgo (cap. 2):
18 Entidades federales y descentralizadas que trabajan el
tema del cambio climático y de alguna manera se vinculan con
la gestión del riesgo
7 Programas nacionales que tienen vinculación entre riesgo y
cambio climático
5 Leyes nacionales que de manera directa e indirecta hacen
referencia al tema del riesgo ante el cambio climático
13
3 Reglas de operación de fondos y programas sobre temas de
riesgo y cambio climático
14 Ramos presupuestales de egreso de la federación (PEF)
que manejan recursos referentes al riesgo de desastres y el
cambio climático.
Un número no identificado de organizaciones no
gubernamentales nacionales e internacionales que trabajan la
GRACC
1. Del análisis efectuado para este estudio, y a pesar de
que existe una Ley General de Cambio Climático en
México, en la tradición jurídica mexicana se ha
planteado como tema central la generación y/o reforma
de los ordenamientos legales, para así regular
formalmente diversos procesos económicos, sociales,
territoriales y, más recientemente, climáticos; como se
puede apreciar en el presente estudio (cap. 2) hay
limitaciones para poner en marcha proyectos y
acciones de involucramiento interinstitucional; también
se identifican problemas para integrar equipos de
trabajo al interior de las instituciones, razón por la cual
el vasto arsenal legislativo carece de posibilidades
para ser aplicado, observado y en particular, para
orientar o conducir efectivamente políticas y programas
institucionales de gestión de riesgo ante el cambio
climático. En este sentido, el problema se debe en
gran medida a la ambigüedad en el rol y
responsabilidades que tienen los diferentes actores
que participan en el proceso de toma de decisiones
sectoriales y temáticas frente al manejo de la
información relacionada con la gestión del riesgo de
desastres y su vinculación con los riesgos asociados al
cambio climático.
2. En cuanto a la parte presupuestal federal, resulta claro
como la mayoría de los fondos que se han utilizado en
el FONDEN y FOPREDEN en los últimos años y que
se orientan a financiar programas de adaptación al
cambio climático bajo el concepto de reducción de
riesgo de desastres (cap. 2). Cabe mencionar que el
96.47% del financiamiento fue ejecutado por actores
de alcance nacional como entidades de gobierno
federal, instituciones de educación nacionales, entre
otras. Mientras que menos del 1% fue implementado a
nivel subnacional es decir, por gobiernos estatales o
instituciones de educación e investigación a nivel
estatal. Casi el 3% se ejecutó por Organismos u
Organizaciones de la Sociedad Civil internacionales.
(TM, 2014). Esto señala cómo, por una parte el
sistema nacional de financiación para el clima es de
tipo centralizado y que también la conducción de la
política nacional de cambio climático tiene, a nivel
federal, a sus actores más relevantes mientras los
actores regionales y locales tienen poca participación
en la gestión del presupuesto y de acciones climáticas.
Cabe subrayar que, a nivel presupuestario, no se hace
mención específica de ningún rubro directamente
destinado a la prevención del riesgo ante el cambio
climático.
De los instrumentos de gestión del riesgo ante el cambio
climático
14
En un análisis detallado de las principales y potenciales
limitaciones en la implementación nacional de instrumentos
como el atlas nacional de riesgo (ANR) a nivel estatal,
nacional y municipal como instrumentos de gestión del riesgo
ante el cambio climático, destaca:
1. En los últimos años, aumentó considerablemente el
número de instrumentos de gestión de riesgo ante
desastres pero no ha habido un crecimiento parecido
en cuanto a los instrumentos de gestión del riesgo ante
el cambio climático. Desde 2003 en el país se cuenta
oficialmente con:
292 Atlas entregados por la Secretaría de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano (SEDATU) al Centro Nacional para la
Prevención de Desastres (CENAPRED) y financiados por el
programa HABITAT-PRAH (Programa de Asientamientos
Humanos) y elaborados por los municipios.
28 Atlas estatales completos
3 Atlas estatales en elaboración
89 Diagnósticos de peligro por parte del proyecto ONU-Habitat
Un número no identificado de atlas elaborados por
organizaciones no gubernamentales nacionales e
internacionales, empresas privadas y universidades.
2. Los atlas de riesgos, tanto nacionales, como estatales
y municipales presentan diversos antecedentes en
décadas previas, ya que instancias como el
CENAPRED y la Coordinación de Protección Civil
(CPC) de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) entre
otras, han desarrollado diversas metodologías
vinculadas a la elaboración de obras de carácter
cartográfico y con métodos de análisis de peligros y
riesgos. El proceso de construcción de normas
jurídicas y operativas, así como la consolidación de las
instituciones estatales y municipales de protección civil
es paralelo a la generación de los lineamientos y
criterios aplicados a dichos instrumentos. Para
propósitos de este trabajo, se presentaron la
normatividad e instituciones relevantes en dos escalas
distintas (estatal y municipal), seguida de una breve
revisión de la variación de los contenidos conceptuales
y metodológicos de los atlas de riesgo aplicables a
cada una de dichas escalas.
3. Solamente 9 de las 32 entidades federativas incluyen
el concepto de gestión integral del riesgo en su
glosario de términos y en el diseño institucional
correspondiente. Por otro lado, el cambio climático es
incluido en 7 legislaciones como un factor que debe ser
integrado en la gestión de riesgo, aunque la referencia
específica a los fenómenos perturbadores utiliza
consistentemente la nomenclatura de ‘riesgo
hidrometeorológico’ y no la de ‘riesgo climático’. En
síntesis, en sólo 7 entidades ambos elementos
conceptuales (Gestión Integral del Riesgo y Cambio
Climático) están incluidos como parte del diseño de la
legislación estatal. Por otro lado, los procesos de
15
 elaboración de los atlas estatales también se vinculan
con los mandatos contenidos en las legislaciones
estatales de Cambio Climático. Únicamente 11 de las
32 entidades federativas estatales cuentan con una ley
de este tipo, las cuales tienen, entre otros objetivos, el
mandato común de incorporar en los atlas de riesgo
estatales (y en algunos casos, los municipales)
información referente a peligros y riesgos asociados al
cambio climático.
4. Entre las limitaciones de este análisis se encuentra una
falta de homogenización de los criterios para calificar
los umbrales de intensidad tanto del peligro como del
riesgo en la Guía para la elaboración de Atlas de
Riesgos y/o Peligros 2011 (SEDESOL-SEDATU), y la
falta de desarrollo en estos instrumentos tanto de la
información de vulnerabilidad como de las técnicas
requeridas para generar un análisis integral del riesgo,
incluyendo escenarios que permitieran transitar del
‘riesgo hidrometeorológico’ al ‘riesgo por cambio
climático’.
El Atlas Nacional de Riesgo (ANR) y su vinculación con el
Cambio Climático
1. A partir de la revisión de los contenidos y formatos de
diversos atlas de riesgos publicados hasta el momento,
predomina la síntesis de información de diagnóstico
general de las condiciones de la población y el
territorio, junto con información básica de fenómenos y
peligros hidrometeorológicos. La mayor parte de los
atlas revisados no son explícitos en cuanto a qué
metodología siguieron para integrar la información, y
los formatos de salida y uso tienen aún un sustento
conceptual y metodológico poco claro como para
permitir una visión analítica de los procesos de riesgo,
la construcción de escenarios de riesgo o, menos aún,
la incorporación de variables de incertidumbre por los
procesos de cambio climático que permita la
planeación y actuación a mediano y largo plazo.
Figura 1: Bases de datos sobre “capas” que conforman el Atlas
Nacional de Riesgo y su origen
16
 daños o pérdidas representan casi un tercio de la
10.56% Atlas información (29.9%). El tercer lugar lo ocupan las
2.04% Capas estatales
Sedesol Sedatu capas no identificadas (15.6%), estas capas
CENAPRED
2003-2013 corresponden a los atlas elaborados a través del
0.50% Atlas programa Hábitat antes de que se publicaran las Bases
Nacional de para la Estandarización en la Elaboración de Atlas de
Inundaciones Atlas Nacional de
Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos para
Inundaciones
Representar el Riesgo (2011), la dificultad en su
0.47% Atlas CONAGUA identificación estriba en que ni los nombres, ni la
Vulnerabilidad Atlas Vulnerabilidad información contenidas en los campos de las base de
86.43%
SEDESOL- CC datos, son suficientes para asignar una categoría. Las
SEDATU capas sobre bienes expuestos (5.0%), obras
Capas Nacionales propuestas para mitigar riesgos (1.6%),
CENAPRED vulnerabilidades (1.4%), y daños y pérdidas (0.1%),
constituyen el resto de la información.

3. El análisis de las bases de datos del acervo integrado

Para analizar e identificar la información susceptible de ser
aprovechada en la gestión de los riesgos asociados al cambio
climático, se utilizaron datos públicos proporcionados por el
CENAPRED referentes a los listados de capas del acervo del
ANR. En total se analizaron datos sobre 39,228 capas. Las
información se compone de cinco bases de datos con los
listados provenientes de igual número de fuentes: 1)
SEDESOL-SEDATU 2003-2013, 2) Atlas Nacional de
Inundaciones CONAGUA, 3) Atlas Nacional de Vulnerabilidad
frente al Cambio Climático, 4) Capas Nacionales CENAPRED,
y 5) Atlas Estatales.
al ANR nos revela que la información susceptible de
ser aprovechada (15,056 capas) en la gestión de los
riegos asociados al cambio climático en su mayoría se
compone por peligros o amenazas hidrometeorológicas
y geológicas (83%). Es decir, que poco más de una
tercera parte del acervo existente, puede aportar datos
al análisis del riesgo ante el cambio climático.

2. La información más abundante se compone por

peligros y amenazas (46.4%), las capas
complementarias, con poco o nulo valor para prever
17
De los lineamientos sobre la gestión del riesgo ante el
cambio climático
La definición de los objetivos y líneas estratégicas de la
política de gestión de GRACC parte del cumplimiento del
mandato institucional que al respecto establece la
normatividad del país y que debe ser el eje articulador de la
política. Sin embargo, como vimos a lo largo de este estudio,
existen muchos otros factores a tomar en cuenta para la
formulación de una gestión integral del riesgo ante el cambio
climático. A manera de resumen, este capítulo identifica unas
recomendaciones que se dividen en seis rubros específicos y
por orden de importancia:
1.- Adopción de una definición uniforme del concepto de
riesgo ante el cambio climático
2.- Establecimiento de Ejes de intervención de una Política en
GRACC
3.- Revisión de los atlas de riesgo actuales y reorientación del
diseño de nuevo atlas, incorporando el riesgo ante el cambio
climático
4.- Creación de una agenda nacional de GRACC
5.- Desarrollo de indicadores sobre incidencia del riesgo ante
el cambio climático
6.- Generación de capacidades
1. Como se detecta en este estudio, existen algunas
inexactitudes e indefiniciones con respecto a la
relación riesgo-cambio climático y parece que hay un
uso diferente del concepto de riesgo ante el cambio
climático, dependiendo de los actores que
implementan y ejecutan acciones en este ámbito. En
este caso existe la necesidad detectada y se
recomienda al Instituto Nacional de Ecología y Cambio
climático (INECC), para evitar que el concepto se
diluya en definiciones semánticas poco claras,
promover estrategias para la homologación del
concepto y su uso con acciones de formación y
capacitación en el tema.
2. La gestión del riesgo admite distintos niveles de
intervención que van desde lo global, integral, lo
sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo
comunitario y lo familiar. Requiere de la existencia de
sistemas o estructuras organizacionales e
institucionales que representen estos niveles y que
reúnan, bajo modalidades de coordinación
establecidas y con roles diferenciados acordados,
aquellas instancias colectivas de representación social
de los diferentes actores e intereses que juegan un
papel en proceso de construcción del riesgo y en su
reducción, previsión y control. En este sentido se habla
de una gobernanza del riesgo y el INECC tendrá que
proponer una política integral hacia el tema.
3. Como parte de este diagnóstico, una de las
conclusiones importantes es la necesidad de incluir la
GRACC dentro de una Agenda Nacional de Gestión de
Riesgos. Para el establecimiento de dicha Agenda, se
propone la elaboración de hojas de ruta plurianuales
para planificar mejor, en tiempo y forma, las
actividades a realizar en el establecimiento de la
GRACC, aterrizando concretamente los objetivos de la
misma, los sectores, los programas y las líneas de
investigación que se buscan desarrollar a nivel federal
y, posiblemente, en los diversos niveles de gobierno.
De igual manera, se propone, como parte integral de la
Agenda Nacional de GRACC, crear la figura de puntos
18
 referentes (PR) en cada estado del país. Estos puntos
referentes son una forma de identificar y nombrar a
aquellos socios estratégicos locales con los cuales se
puede establecer una red de trabajo, con proyección a
mediano y largo plazo, para llevar a cabo acciones de
GRACC.
4. Se subraya la necesidad de construir un sistema de
indicadores que permita dar seguimiento al
cumplimiento de los objetivos en materia de prevención
y reducción del riesgo ante el cambio climático en los
tres niveles de gobierno. Resulta vital que dichos
indicadores no se enfoquen únicamente a las
dimensiones ambientales y física – como aparece en
las capas de los ANR, sino que incluyan indicadores,
de carácter cuantitativo y cualitativo, más completos y
multidimensionales (temas sociales, de seguridad, etc.)
5. Resulta importante consolidar referentes científicos
interdisciplinarios, conjuntando disciplinas de ciencias
naturales y sociales en la elaboración de diagnósticos,
escenarios y objetivos de adaptación frente al riesgo
climático. Esto puede contribuir a debatir y analizar con
mayor solidez epistemológica las incertidumbres
científicas (conocimiento y sus aplicaciones) y política
(modalidades de organización institucional y toma de
decisiones). En este sentido, el INECC tendrá que
promover un plan de formación y educación sobre el
riesgo ante el cambio climático junto con las
instituciones de educación superior y centros de
investigación, universidades, organizaciones de la
sociedad civil y sector privado. De allí podrán
desprenderse actividades para fomentar – por ejemplo
- la creación de unidades de vinculación y/o
transferencia de conocimiento, instancias que suelen
canalizar las actividades de gestión de riesgo ante el
cambio climático.
Del papel del INECC
El presente trabajo remitió en varias ocasiones al papel del
INECC como institución central en el fomento de acciones y
estrategias en materia de gestión de riesgo ante el cambio
climático. Dada la creación reciente de esta institución, su
adecuación institucional y de capacidades hacia el tema del
cambio climático, es importante que esta institución empiece
la urgente tarea de revisar su estructura legal-institucional que
acompaña la GRACC, con el fin de dar mayor racionalidad y
coherencia al esfuerzo de la gestión del riesgo mismo en sus
diferentes expresiones, incluyendo la parte instrumental de los
atlas de riesgo y de vulnerabilidad.
1. En línea con su fortalecimiento a mediano y largo
plazo, el INECC puede resultar un agente con un alto
grado de influencia en la generación de procesos de
gestión de riesgo ante el CC y posicionarse como
referente nacional frente a otras entidades federales,
estatales y locales.
19
2. El INECC tendrá que tener un papel central enfocado
inicialmente al fortalecimiento de sus capacidades
institucionales, que generen procesos de articulación
interinstitucional y complemente adecuadamente sus
competencias. Al mismo tiempo el INECC tiene que
tener un papel de facilitador de la interacción de los
distintos actores, mediante la creación de sistemas de
información, indicadores, estrategias de comunicación
y de trabajo interinstitucional entre otros.
1. Durante el diagnóstico, se evidenció la necesidad de
contar con una instancia formal de coordinación y
facilitación para hacer operativo y efectivo el trabajo de
GRACC para alcanzar los objetivos previstos por la
normatividad pero también y sobre todo frente a los
impactos adversos del CC mismo y aplicar un plan
estratégico para un periodo prospectivo de seis años
con planes y acciones de ejecución para una efectiva
política de acción de prevención de riesgo ante el CC.
Metodología del estudio
Para la elaboración de este estudio se utilizaron varias
herramientas de investigación que pertenecen al ámbito de las
ciencias sociales: en una primera fase metodológica, se
diseñó y ejecutó – por primera vez en el país - una encuesta
nacional amplia y significativa sobre el riesgo ante el cambio
climático. La aplicación de éste instrumento de medición contó
con la participación de 428 personas. En términos
estadísticos, la encuesta resultó sumamente significativa,
dado que el nivel de confianza fue del 99% y con un margen
de error del 1% (ver anexo 1 encuesta nacional sobre riesgos
ante el cambio climático).
Paralelamente se trabajó en una recolección de datos
derivada de la revisión de documentos normativos y
programáticos tanto en materia de cambio climático, como de
gestión de riesgo, además de los informes disponibles de las
dependencias públicas federales y estatales, que tengan un
mandato previsto por la Ley General de Cambio Climático
(LGCC) y la Ley General de Protección Civil, a fin de
identificar los actores, las responsabilidades y las acciones
que se implementan en materia de gestión de riesgo.
En una segunda fase, siguiendo el marco metodológico-
conceptual de la gobernanza multinivel, se identificaron
actores y agentes clave (funcionarios/as gubernamentales de
los tres niveles de gobierno, investigadores/as y cuerpos
administrativos de los centros de investigación y de las
instituciones de educación superior, integrantes de
organizaciones de la sociedad civil, empresarios/as y
funcionarios/as de organismos internacionales y de agencias
bilaterales de cooperación), que se juntaron para la realización
de un primer taller nacional y que sirvió como base para
elaborar lineamientos de política pública. En el caso específico
del taller, se utilizó una versión adaptada de la herramienta
metodológica denominada CRiSTAL1, para la sistematización
de la información de los resultados del taller y otras
1 CRiSTAL fue creado por el centro de estudios sobre la
sustentabilibad de Canadá, y puede contribuir a las
evaluaciones de vulnerabilidad y del riesgo ayudando a los
usuarios en la recopilación, síntesis y organización de la
información sobre: (a) el contexto general de los actores, (b) el
contexto climático, (c) los impactos y riesgos climáticos, y (d)
el diseño de respuestas.
20
actividades de este mismo proyecto. (Ver anexo 2 de
sistematización de información del taller nacional).
Posteriormente, con base en un enfoque de uso de matrices2
cualitativas aplicadas al tema de riesgo, se pudieron realizar algunas
entrevistas semi-estructuradas con algunos agentes clave referidos,
lo que permitió, por un lado, acceder a información relacionada con
las características y modalidades de la gestión del riesgo y, por otra
parte, realizar el diagnóstico para la formulación de lineamientos de
política pública y estrategias de intervención. Con esta propuesta
metodológica fue también posible identificar las capacidades
institucionales e individuales de las instancias involucradas, las
fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, además de los
vacíos y las necesidades en la construcción de lineamientos
estratégicos para formular un posicionamiento ante la gestión del
riesgo en el país.
Para el capítulo final de construcción de lineamientos de
política pública en materia de riesgo ante el cambio climático,
se utilizaron herramientas metodológicas con enfoque teórico
y operativo de la herramienta del Policy Maker (hacedor de
políticas). Esta propuesta ofrece a los usuarios un instrumento
sencillo y de fácil uso, que puede ser utilizado por los equipos
responsables de diseñar y conducir una política pública en
determinada materia. También puede usarse para ejecutar
una agenda conformada por planes y acciones específicas
(planeación estratégica) aplicadas directamente al tema de
riesgo ante el cambio climático.

La combinación de las herramientas anteriores permitió reconocer

las modalidades, la intensidad y la estabilidad de las intervenciones
específicas a nivel intersectorial, así como la relación entre los
sectores estratégicos, las regiones prioritarias, los programas, Figura 2 Propuesta de abordaje metodológico
proyectos y las diversas acciones de gestión de riesgo y líneas de
actuación en la materia.

Estructura del estudio

2 Cómo la matriz de Leopold y otras metodologías como el

El estudio está conformado por cinco capítulos: el primero
método de Batelle- Columbus o el Método de Gómez Orea.
presenta el marco conceptual de referencia para el
21
entendimiento del problema y un análisis del concepto de
riesgo asociado al cambio climático (RACC); el segundo
aborda el tema de la gobernanza del riesgo, utilizando una
revisión institucional y normativa del estado situacional de la
gestión del riesgo en México.
El tercer capítulo analiza el tema de los instrumentos de la
gestión del riesgo en México, haciendo una detallada
descripción de los atlas del riesgo en el país a nivel federal,
estatal, municipal y viendo cuales son las metodologías que se
han utilizado para su generación.
El cuarto capítulo profundiza sobre la estructura de los Atlas y
sus capas, relacionándolos con su importancia para el cambio
climático y su vinculación con una gestión del riesgo ante el
mismo fenómeno.
Finalmente, el quinto capítulo, propone una serie de
reflexiones sobre estrategias de intervención diferenciadas
para crear lineamientos de gestión de riesgo ante el cambio
climático.
La estructura, capitulado y el contenido del presente estudio
corresponden a los Términos de Referencia acordados entre
el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora y el
Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático plasmados
en el convenio INECC/A1-006/2014.

22
 1 A partir de su IV informe (2007), el IPCC estableció de manera
explícita la relación entre el riesgo y el cambio climático. Este
fue el punto de partida para que la comunidad internacional y
los gobiernos empezaron a discutir y analizar de manera más
Capítulo 1: El riesgo ante el cambio climático. Marco teórico y detallada la vinculación entre el concepto de riesgo y el
conceptual cambio climático, derivando de la experiencia de los estudios
sobre riesgo de desastres y la gestión integral del riesgo
mismo (GIRD) nuevas interpretaciones y acercamientos
teóricos a la vinculación entre el riesgo y el cambio climático.
En el último informe del Grupo de trabajo II del IPCC el panel
En este primer capítulo se ofrece una revisión conceptual y
Intergubernamental de cambio climático de la ONU, titulado
teórica actualizada sobre el tema del riesgo asociado al
Cambio Climático 2014. Impacto, adaptación y vulnerabilidad,
cambio climático en México y se explora su vinculación con el
se detallan los efectos del cambio climático hasta la fecha, los
fenómeno del cambio climático, tratando de entender
riesgos futuros que se derivan de él y las posibles medidas
definiciones, términos, conexiones y prácticas asociadas a los
efectivas con las que se pueden reducir esos riesgos. (IPCC,
dos conceptos. Se incluye también una revisión de la literatura
2014). En el informe se llega a la conclusión de que responder
científica sobre riesgo y cambio climático en México así como
al cambio climático supone tomar decisiones sobre los riesgos
un análisis semántico de los documentos oficiales del
en un mundo cambiante. La naturaleza de los riesgos
Gobierno Federal y de los principales documentos
asociados al cambio climático está cada vez más clara,
internacionales relacionados con riesgo y cambio climático por
aunque el cambio climático también seguirá ofreciendo un
el periodo 1997-2014. A lo largo del capítulo se utiliza también
panorama de incertidumbre en sus manifestaciones e
parte de los resultados de la encuesta nacional que se aplicó
impactos. El IPCC determina que los riesgos del cambio
para este estudio en calidad de aportes estadísticos al análisis
climático provienen del solapamiento entre la vulnerabilidad
inferencial.
(falta de preparación) y la exposición (de personas o bienes en
situación de riesgo) y los peligros (que desencadenan
fenómenos o tendencias climáticos). Cada uno de esos tres
componentes puede ser objeto de medidas selectivas que 1.1 El laberinto conceptual del riesgo: una mirada multidimensional
reduzcan los riesgos.3

El “riesgo” es una categoría compleja y su concreción resulta

de la interacción de múltiples elementos, altamente dinámicos
y cambiantes como son las amenazas, los peligros, las
3 Ibid. P.2-15. exposiciones, la vulnerabilidades entre otros. Existe una

23
vastísima literatura sobre el riesgo y su interpretación; en las
últimas décadas hubo muchas aportaciones desde las
ciencias sociales para definir y entender de mejor manera el
concepto de riesgo y su uso. La definición más utilizada de
riesgo es la “probabilidad de consecuencias perjudiciales o
perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de
subsistencia, interrupción de actividad económica o deterioro
del ambiente) resultado de interacciones entre amenazas
físicas/naturales, antropogénicas y condiciones de
vulnerabilidad” (Lavell, 1996). Otros autores como Luhmann
(1998) escriben sobre el concepto de riesgo y lo ubican en el
contexto de una función matemática que tiene la finalidad de
absorber un margen de incertidumbre y se ofrece un manejo
estadístico a los cálculos del riesgo, en la que el riesgo se
define como la probabilidad de daño o resultado adverso
provocado por la ocurrencia de una amenaza (Luhmann,
1998).
En tal sentido, el riesgo se expresa con la ecuación Rie = (Ai,
Ve) × t, en donde Rie es riesgo, Ai es la probabilidad de que
una amenaza se presente con una intensidad mayor o igual a i
durante un periodo de exposición t y Ve son las condiciones
específicas de vulnerabilidad. El riesgo entonces puede
entenderse como la posibilidad de pérdida de un bien material-
físico/ o social (vidas humanas) durante un periodo de tiempo t
dado. (Cardona, 2003).
Ante las ideas de que el riesgo es siempre calculable Luhman
se muestra crítico, dado que esta corriente racionalista omite
el problema de fondo, es decir, no toma en cuenta la manera
en que se construyen los riesgos (Luhmann, 1998, Aragón
Durand, 2008, Espinosa, 2013). En los años ochenta y
noventa, las ciencias sociales descubren entonces y en torno
al riesgo y sus temáticas asociadas (toma de decisiones,
políticas públicas,) un importante aspecto de la sociedad
moderna, llevando a trabajar el concepto de riesgo desde una
perspectiva multidimensional. Se consolida en ese entonces el
principio de que la fuente de los peligros “no se encuentra en
los entornos de la actividad social, sino en las mismas
operaciones sociales y que las amenazas son aproximaciones
parciales de las probabilidades”. (Beck, 1996)
Algunas disciplinas también incluyen el concepto de
exposición para referirse principalmente a los aspectos físicos
del riesgo y de la vulnerabilidad. Más allá de expresar una
posibilidad de daño físico, es crucial reconocer que los riesgos
pueden ser inherentes, aparecen o existen dentro de sistemas
sociales. Igualmente es importante considerar los contextos
sociales en los cuales los riesgos ocurren, por consiguiente, la
población no necesariamente comparte las mismas
percepciones sobre el riesgo y sus causas subyacentes.
(EIRD, Terminología: Términos principales relativos a la
reducción del riesgo de desastres, 2008)
El riesgo está entonces compuesto por varios elementos,
principalmente la amenaza o peligro (por ejemplo, tsunami,
huracán, fuertes lluvias, accidente tecnológico, etc.), y los
elementos expuestos, así como su nivel de vulnerabilidad ante
un evento (por ejemplo, casas mal construidas, construcciones
en los cauces de los ríos, sociedades carentes de redes de
seguridad económica, etc). Los componentes de amenaza y
vulnerabilidad que conforman el riesgo son de diversos tipos.
En los últimos años, más allá de las variables física/naturales
existe una gran variedad de amenazas y vulnerabilidades de
origen social que no siempre se contempla en las políticas de
gestión integral del riesgo (GIRD). En anexo al primer capítulo
se presentan tablas donde se clasifican los tipos de amenazas
y vulnerabilidades más comunes en la gestión del riesgo. En el
caso de la tabla II es interesante ver como Wilches-Chaux,
Cannon y Woodrow Anderson, ofrecen una catalogación de
24
distintas vulnerabilidades y las clasifican de una manera
multidimensional (ver tabla 1.1).
1.2 La relación entre riesgo y desastres
Para conocer el riesgo, se pueden utilizar tres métodos: 1)
observar el pasado e identificar los daños y pérdidas de
eventos ya ocurridos, 2) usar modelos teóricos que se valen
de datos del medio físico, natural y construido: modelos
digitales del terreno, cobertura vegetal, propiedades índice,
mecánicas y dinámicas de suelos, datos geológicos e
hidrológicos, características de los bienes antrópicos,
funciones de vulnerabilidad, modelos matemáticos y sistemas
computacionales, etcétera, para estimar los daños y pérdidas
probables, 3) combinar los dos anteriores, integrar datos
históricos con modelos teóricos para elaborar escenarios de
daños y pérdidas futuras (Pérez Ortiz, 2014).
Las ciencias sociales y las ingenierías han provisto de
métodos para identificar, analizar, estimar, representar y
comunicar mejor los riesgos; sin embargo Luhmann nos
recuerda que todo el conocimiento científico es contingente y
depende de los métodos vigentes en determinado momento,
así como de las herramientas disponibles para la observación,
procesamiento y análisis (Luhmann, 1998).
Una sociedad que quiera desarrollarse y salir de la pobreza
tiene que tener políticas de gestión del riesgo (además de las
políticas de gestión de desastres y atención a las
emergencias) para evitar que las consecuencias de los
desastres acaben con el progreso y el desarrollo de sus
comunidades. (CAPRA, 2012)
Mediante la gestión del riesgo, estas comunidades pueden
conocer las pérdidas posibles y probables a las que están
expuestas, y así contar con la información necesaria que les
permita planificar adecuadamente y tomar las decisiones
necesarias para reducir el riesgo, y evitar la generación de
nuevos riesgos. Asimismo, mediante la gestión de desastres,
estas comunidades podrán responder eficientemente si los
riesgos se convierten en desastres.4
En el campo del análisis de los desastres, se promueve
actualmente el concepto de la reducción del riesgo de
desastre (RRD), término que se utiliza para incentivar
acciones a nivel nacional, local y comunitario que eviten que el
impacto de un determinado evento se convierta en un
desastre. Por eso, se habla ahora de reducir la vulnerabilidad
de los elementos expuestos, por ejemplo construyendo de
forma más segura, con buenos materiales, con condiciones
sísmicas, o promoviendo un buen uso del suelo evitando la
construcción en zonas inundables o de altas pendientes, o
también preparando a las comunidades y las instituciones
para actuar en situaciones críticas reduciendo así la
posibilidad de un desastre.
4 A veces, la suma de pequeños “eventos desastrosos”, o
cotidianos, puede llegar a acumularse y ser todavía mayor a un solo
evento de carácter nacional que se repite con poca frecuencia. Al fin
de cuentas, el riesgo existe a todo nivel, desde lo local hasta lo
nacional, y en ese sentido para un país, el riesgo deja de
ser relativo. Lo importante es recalcar que el riesgo puede
identificarse, estudiarse e incluso calcularse, para así poder tomar
decisiones que ayuden a reducirlo.
25
El riesgo de desastre se define como la suma de daños o
pérdidas posibles de bienes vulnerables expuestos ante un
peligro dado (Lavell, 1996). Al hablar de daños se hace
referencia a la ruptura, avería o deterioro físico de un bien
tangible, esta categoría también incluye personas lesionadas o
muertas. En cambio, las pérdidas se refieren a los benéficios
no recibidos a causa de la presencia del fenómeno o como
resultado del daño sufrido. Ejemplos de pérdidas son: el
capital cesante, la inestabilidad emocional, la reducción de
momentos de recreación, etcétera. El riesgo de desastre es
también el resultado de la interacción de sus tres
componentes: el peligro, los bienes expuestos y sus
vulnerabilidades (Ver figura 1). Existen procesos antrópicos
que, bajo ciertas circunstancias, pueden amplificar los
peligros, las vulnerabilidades o ambos (Pérez Ortiz, 2014).

Figura 1.1 El riesgo y su definición

El riesgo se define como la suma de los daños o pérdidas posibles de bienes
vulnerables expuestos ante un peligro dado. Los peligros y las
vulnerabilidades pueden amplificarse por procesos antrópicos. Fuente: Luis
Eduardo Pérez-Ortiz Cancino.

Una importante distinción para este estudio es la que se

realiza entre la Gestión integral del Riesgo y la adaptación al
cambio climático (ACC). La ACC requiere conocer escenarios
climáticos a futuro para tomar decisiones acertadas, y
sostenibles, que no generen mayor vulnerabilidad. La GRD
desarrolla medidas en el campo económico, social, etc., ante
la posible ocurrencia de eventos naturales peligrosos que
pueden causar daños, con el fin de reducirlos o evitarlos. La
GRD ha desarrollado instrumentos, estrategias, experiencias,
etc., que pueden ser útiles para la ACC, siendo ambos
complementarios. Por ejemplo: sistemas de alerta temprana,

26
evaluación de riesgos y experiencias en la implementación de
medidas de gestión de riesgos.
Entonces la GRD trabaja sobre peligros de diversa índole y no
sólo climáticos, como: peligros geológicos,
hidrometeorológicos, oceanográficos, biológicos, etc., todos
aquellos que ponen en riesgo a la sociedad. En cambio la
ACC trabaja sobre un proceso global que produce impactos a
largo plazo, algunos de los cuales pueden ser negativos y
otros positivos. Tanto la ACC como la GRD se enfocan en
reducir la vulnerabilidad, el primero lo hace ante un proceso
climático que tiene impacto progresivo, de largo plazo, extenso
y global, (incluyendo la vulnerabilidad ante eventos extremos),
mientras que el segundo, frente a eventos climáticos y de otra
índole que tienen impactos violentos y progresivos.
Actualmente el Panel Intergubernamental de Cambio Climático
(IPCC) y la Estrategia Internacional para Reducir los
Desastres, están trabajando en la búsqueda de articulaciones
entre la ACC y la GRD. (PNUD, “Experiencias de Adaptación
al cambio climático, 2012).
Según Aragón, se puede afirmar también que la comunidad
del cambio climático (CCC) y la comunidad de la gestión del
riesgo de desastres (CGD) han permanecido aisladas y
desvinculadas entre sí. (Aragón-Durand, 2008). Los contextos
históricos en los cuales surgieron tales comunidades fueron
diferentes; la CGD nace en México en 1986, como una
reacción a la falta de un sistema de protección civil que
ordenara una pronta respuesta para mitigar los efectos de los
devastadores sismos ocurridos en la Ciudad de México en
1985, mientras que la CCC es más reciente (años noventa) y
surge en un contexto global de cumplimiento de metas y
responsabilidades compartidas pero diferenciadas en un
régimen internacional de gobernabilidad de los bienes
ambientales globales tal y como lo sostiene la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC).5
La fragmentación institucional existente en México impide de
cierta manera que la mitigación de emisiones de Gases de
Efecto Invernadero (GEI) y la adaptación al cambio climático
se percivan como asuntos que atraviesan la política de
desarrollo por lo que se ven casi exclusivamente como temas
energéticos o técnico-ambientales.
1.3 La vinculación entre la reducción del riesgo y el cambio climático
Desde hace un par de décadas, el análisis del riesgo se
estudia por medio de un marco conceptual multidimensional
de elementos que tienen la función de minimizar
vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar
(prevención) o limitar (mitigación y preparación) el impacto
adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del
5 Esta fragmentación también hace que la prevención de desastres
se conciba meramente como una tarea de protección civil, de ayuda
humanitaria emergencista y de mitigación de daños. Así, cada
comunidad responde a diferentes necesidades e intereses y por
ende está compuesta por distintas instituciones y grupos de interés.
Por esto, la CCC y la de la CGD en México están coordinadas por
Secretarías separadas - aunque en muchos casos tienen que ver con
problemas comunes como el de la degradación ecológica y la
seguridad ambiental; la primera por la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la segunda por la
Secretaría de Gobernación (SEGOB).
27
desarrollo sustentable. El marco conceptual referente a la
reducción del riesgo de desastres (RRD) es un tratado
negociado internacionalmente: el Marco de Acción de Hyogo
para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y
las comunidades ante los desastres (en lo sucesivo, el MAH).
Este Marco fue aprobado en 2005 por 168 países y
posteriormente, la Asamblea General de las Naciones Unidas
lo hizo suyo. Proporciona un panorama general de los
principales elementos necesarios para la RRD a todos los
niveles. El apoyo internacional para la integración de la RRD
en marcos de desarrollo sostenible también dimana de varios
otros acuerdos internacionales, entre ellos:
• La Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, y la Guía
General para la Aplicación de la Declaración del Milenio, en
que la cual se destacó la necesidad de “intensificar la
cooperación con miras a reducir el número y los efectos de los
desastres naturales y de los desastres antropogénicos”.
• El quincuagésimo noveno período de sesiones (2004) de la
Asamblea General [Resolución 59/233], en el cual se asignó
prioridad a la incorporación del RRD en programas por países
y planes de acción.
• El Programa de Johannesburgo para aplicar el Programa de
la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible 2002, en el
cual se señaló la importancia de integrar la RRD en las
acciones del desarrollo.
• El Plan de Acción de Bali 2008, que vincula explícitamente el
cambio climático, la RRD y el desarrollo.
El RRD se compone de los siguientes campos de acción,
según lo descrito en la publicación de la Estrategia
internacional de Reducción de Riesgo (EIRD) “Vivir con el
riesgo: informe mundial sobre iniciativas de reducción de
desastres”, (EIRD, Vivir con el riesgo, 2006) evaluación del
riesgo, incluyendo análisis de vulnerabilidad, así como análisis
y monitoreo de amenazas;
1. Concientización para modificar el comportamiento
humano sobre la naturaleza;
2. Desarrollo del conocimiento, incluyendo información,
educación y capacitación e investigación;
3. Compromiso político y estructuras institucionales,
incluyendo organización, política, legislación y acción
comunitaria;
4. Aplicación de medidas incluyendo gestión ambiental,
prácticas para el desarrollo social y económico,
medidas físicas y tecnológicas, ordenamiento territorial
y urbano, protección de servicios vitales y formación de
redes y alianzas.
En este sentido, la proyección del clima futuro supone
importantes impactos en los ecosistemas, en los grupos
sociales y en la economía, amenazando en una proporción
mayor a los más pobres, que son quienes tienen una menor
capacidad de reacción y adaptación. Por ello, los impactos del
cambio climático son muy injustos con quienes han tenido
poco que ver con la generación del problema. La gestión del
riesgo ante el cambio climático exige considerar no sólo la
amenaza del calentamiento o las alteraciones en el ciclo
hidrológico, sino también la vulnerabilidad actual y futura de
los países.6
Un concepto fundamental en el análisis de riesgos ante el
cambio climático es justamente el de vulnerabilidad, definida
como el nivel en el que un sistema es susceptible –incapaz de
6 Ibid. P. 15.
28
hacer frente- a los efectos adversos del cambio climático,
incluida la variabilidad climática y los fenómenos extremos
(IPCC, 2001). La vulnerabilidad se da en función del carácter,
magnitud y velocidad de la variación climática al que se
encuentra expuesto un sistema, de su sensibilidad, y de su
capacidad de adaptación. Las vulnerabilidades clave de una
sociedad se dan en aquellos sistemas que son sensibles al
clima, por ejemplo los de abastecimiento de alimentos,
infraestructura, salud, recursos hídricos, sistemas costeros,
ecosistemas y ciclos biogeoquímicos, entre otros.
Según el último reporte del IPCC 2014, las vulnerabilidades
claves se encuentran en muchos sistemas sociales,
económicos, biológicos y geofísicos. Por tanto, el término
“vulnerabilidad” puede referirse al sistema vulnerable como tal
(por ejemplo, las islas bajas o las ciudades costeras), al
impacto en ese sistema (por ejemplo, la inundación de las
ciudades costeras y de las tierras destinadas a la agricultura o
las migraciones forzadas), o al mecanismo que provoca estos
Tabla 1.1 Vulnerabilidades clave
Sistemas claves o Criterios principales de ‘vulnerabilidad
grupos de riesgo clave’
0°C
Sistemas sociales a nivel mundial
Suministro de alimentos Distribución, magnitud
impactos (por ejemplo, la desintegración del manto de hielo de
la Antártida occidental). Teniendo en cuenta una serie de
criterios encontrados en la documentación (por ejemplo, la
magnitud, periodicidad, persistencia / reversibilidad, potencial
de adaptación, aspectos de la distribución, probabilidad e
‘importancia’ de los impactos, algunas de estas
vulnerabilidades podrían identificarse como ‘claves’. Los
impactos claves y las vulnerabilidades claves resultantes se
pueden encontrar en muchos sistemas sociales, económicos,
biológicos y geofísicos. (IPCC, 2014)
La identificación de las posibles vulnerabilidades claves tiene
como objetivo servir de guía para los que tienen la capacidad
de tomar decisiones a la hora de identificar los niveles y ritmos
de cambio climático que pueden estar asociados a la
‘interferencia antropogénica peligrosa.’ La siguiente tabla
muestra una lista ilustrativa y seleccionada de vulnerabilidades
claves.
Cambio de temperatura media mundial por encima del nivel de 1990
1°C 2°C 3°C 4°C 5°C
La productividad de algunos cereales disminuye en las La productividad de algunos
latitudes bajas ** La productividad de algunos cereales cereales disminuye en las
aumenta en las latitudes medias - altas ** regiones de latitudes medias
- altas **
La productividad de algunos
cereales disminuye en las regiones
29
 de latitudes medias - altas **

Impactos agregados en Magnitud, distribución Beneficios netos en muchas latitudes altas; Disminuyen los beneficios a medida que
los mercados y costes netos en muchas latitudes bajas * b aumentan los costes. Coste neto mundial *
distribución b

Sistema regional

Pequeños territorios Irreversibilidad, magnitud,

insulares distribución, baja capacidad
adaptativa

Mayor número de inundaciones costeras y daños a las infraestructuras debido a la subida del nivel del mar
**

Comunidades indígenas, Irreversibilidad, distribución, Algunas El cambio climático y la subida del nivel del mar se suma a otros elementos de estrés
pobres o aisladas periodicidad, baja capacidad comunidades ya **. Las comunidades que habitan en zonas costeras bajas y regiones áridas se
adaptativa están afectadas ** c encuentran especialmente amenazadas ** d

Sistemas biológicos a nivel mundial

Ecosistemas terrestres y Irreversibilidad, magnitud, baja Muchos ecosistemas c. 20-30% de las especies en peligro Grandes extinciones en todo
biodiversidad capacidad adaptativa, persistencia, ya están afectados creciente de extinción * el mundo **
ritmo de cambio , confianza ***

La biosfera terrestre tiende hacia una

fuente neta de carbono **

Ecosistemas marinos y Irreversibilidad, magnitud, baja Mayor decoloración Mayoría de los Mortalidad
biodiversidad capacidad adaptativa, persistencia, de los corales ** corales descolorados generalizada de los
ritmo de cambio , confianza ** corales **

Sistemas geofísicos

Manto de hielo de Magnitud, irreversibilidad, baja Deshielos localizados (ya se observan Riesgo de un deshielo Deshielo casi total ** e
Groenlandia capacidad adaptativa, confianza debido al calentamiento local), su alcance generalizado ** o casi total *,
pudiera aumentar con la temperatura *** e subida del nivel del mar de 2 a 7 m
en un período que oscila de siglos
a milenios * e

30
Circulación de Renuevo Magnitud, persistencia, distribución, Variaciones incluido el debilitamiento Debilitamiento considerable **. Riesgo de un cambio a gran
Meridional periodicidad, capacidad adaptativa, regional (ya se ha observado pero no se escala y persistente, incluido el posible enfriamiento en las
confianza ha identificado ninguna tendencia) f regiones septentrionales de latitudes altas cercanas a
Groenlandia y al noroeste de Europa •, sumamente dependiente
del ritmo del cambio climático

Riesgos debidos a fenómenos extremos

Intensidad de los Magnitud, periodicidad, distribución Aumento de las tormentas Cat. 4-5 */**, Incremento mayor de la intensidad de las tormentas tropicales
ciclones tropicales con impactos agravados por subida del */**
nivel del mar

Sequía Magnitud, periodicidad Aumento de la sequía extrema del 1% de la superficie terrestre a un 30% (escenario A2) * i Regiones de
latitudes medias afectadas por la migración hacia los polos de los Modos Anulares seriamente afectados **
j

Fuente: IPCC 2014: Las vulnerabilidades aquí identificadas, oscilan desde las que están asociadas a sistemas de las sociedades, las cuales tienen el mayor
potencial de adaptación, hasta las que están asociadas a sistemas geofísicos, que es probable que tengan la menor capacidad adaptativa. El potencial de
adaptación a las vulnerabilidades claves que ocurre como resultado de fenómenos extremos se asocia a los sistemas afectados, la mayoría de los cuales son de
naturaleza socioeconómica. En los lugares donde está disponible, se presenta información sobre cómo los impactos pueden cambiar a mayores crecimientos de
la temperatura media mundial. Leyenda de los símbolos de confianza: ***confianza muy alta, **confianza alta, *confianza media, • confianza baja.

A raíz de estas consideraciones, se puede decir que el riesgo riesgo asociado al cambio climático con fenómenos climáticos
ante el cambio climático combina las amenazas o peligros extremos (44.9%) y lo asocian también al componente social
propios del clima (tales como lluvias y sequías) con la de “falta de una planeación del desarrollo y del ordenamiento
vulnerabilidad (aspectos socioeconómicos, pérdida de suelos, territorial (42.5%).
manejo inadecuado del agua). Sin embargo, cabe mencionar
que de acuerdo a los resultados de la encuesta nacional
aplicada para este estudio, para el 91.4% de la población
encuestada, los riesgos ante el cambio climático son distintos
a otros tipos de riesgo. 7 En cuanto a las definiciones del
mismo (figura 3), los encuestados claramente asocian el
Figura 1.2 Definiciones de riesgo ante el cambio climático
7Encuesta nacional riesgo ante el cambio climático, pregunta 6.

31
 media obtenida de una estadística obtenida de los últimos 50
¿Cómo se puede definir el riesgo por cambio o 100 años”
climático?
Se vincula con “Es el conjunto de las pérdidas materiales, humanas y
fenómenos climáticos
extremos (ciclones,
culturales ocasionadas por las alteraciones en los patrones del
sequías, etc.) clima, agravados por el aumento de la incertidumbre en la
ocurrencia e intensidad de eventos extremos, en los que
Se debe a una mala saldrá a flote una serie de vulnerabilidades construidas
adaptación humana al
clima
socialmente”

“Es la variabilidad del sistema climático que genera

Sucede cuando no se fenómenos extremos como inundaciones, fuertes marejadas;
considerar la sequías prolongadas; tormentas o temperaturas extremas. Las
variabilidad climática en
la planeación del alteraciones de los promedios climáticos debidas al
desarrollo calentamiento global van acompañadas de cambios en la
Otro (especifique) frecuencia e intensidad de estos fenómenos extremos. La
exposición a riesgos relacionados con el clima, sumada a las
condiciones de vulnerabilidad y capacidad insuficiente para
reducir o responder a sus consecuencias, causan graves
desastres y pérdidas”

“Es el concepto de riesgo, que combina la magnitud del

Por su parte, en la encuesta nacional misma, algunos impacto con la probabilidad de su ocurrencia, capta la
participantes compartieron sus propias definiciones de riesgo incertidumbre en los procesos subyacentes del cambio
asociado al cambio climático como son las siguientes: climático, la exposición, impactos y adaptación”

“Es la probabilidad de que se presente un evento desastroso a
causa de fenómenos hidrometeorológicos, tomando en cuenta
la vulnerabilidad de un sistema y la afectación, considerando
posibles pérdidas humanas y el costo en daños a la
infraestructura. En particular se refiere a las consecuencias
por modificaciones paulatinas al clima; por ejemplo a la
presencia de un mayor número de días de sequías al año en
cierta zona del país, que excede durante varios años a la
“Es el riesgo de desastres y deterioro radical de la calidad de
vida en sociedades humanas y de los actuales equilibrios
ambientales, producto de un metabolismo social global cuyos
consumos y desechos destruyen los equilibrios de gases en la
frágil atmósfera del planeta que deriva en grandes
modificaciones de orden geológico”

32
“Conjunto de daños potenciales provocados por el cambio
climático sobre las vidas humanas y su calidad, activos
públicos y privados, producción, biodiversidad y servicios
ecosistémicos”
“Combinación del incremento del número de fenómenos
climáticos extremos y de sus efectos destructivos, así como la
falta de conocimiento de la población de las zonas de riesgo y
el índice de vulnerabilidad para su persona y sus bienes,
además, la falta de acciones para la adaptación humana al
cambio climático”
“Riesgo es exposición ante un peligro y en función de una
vulnerabilidad vigente. Así el riesgo ante cambio climático
involucra una condición natural (alterada por el humano) del
cambio climático, una inadecuada adaptación humana al
fenómeno y exacerbada por la dinámica y creciente
vulnerabilidad provocada por el desarrollo humano y
económico”.
“Ambos son el resultado de la acción humana. Los daños por
riesgos ¨naturales¨ se manifiestan por la exposición
(vulnerabilidad global especifica del lugar) ejemplos:
Geológicos, Hidrometeorológicos. (Manifestados por el
deterioro del medio ambiente, contaminación agua, aire, tierra,
deteriorando los ecosistemas, alterando el cambio climático de
manera global, con acciones donde intervino el hombre) Los
daños por riesgos ¨antropogenicos¨ se manifiestan por (error
humano) negligencia, corrupción, ejemplos: Quimico-
tecnologico, Socio-organizativos, Sanitario-ecológicos”
“El riesgo por cambio climático es la probabilidad de que se
produzca un daño en las personas, en uno o varios
ecosistemas, originado los efectos del cambio climático que
originan eventos extremos. La vulnerabilidad es uno de los
componentes del riesgo esta se define como el nivel al que un
sistema [natural o humano] es susceptible, o no es capaz de
soportar, los efectos adversos del cambio climático, incluida la
variabilidad climática y los fenómenos extremos. La
vulnerabilidad está en función del carácter, magnitud y
velocidad de la variación climática al que se encuentra
expuesto un sistema, su sensibilidad, y su capacidad de
adaptación.”
Durante el taller nacional INECC-MORA que se llevó a cabo
para este estudio8, los expertos que participaron al ejercicio
de responder a la pregunta ¿Qué entendemos por riesgo
asociado al cambio climático y cómo se manifiesta este
riesgo? señalaron también diferentes opciones al momento de
identificar el concepto de riesgo ante el cambio climático. Las
respuestas se agruparon en 4 tipos:
A.- Riesgo definido como probabilidad/ocurrencia
B.- Riesgo percibido como daño/pérdida/afectación
C.- Riesgo asociado a fenómenos hidrometeorológicos
D.- Riesgo asociado a otros efectos
En ambos ejercicios, el taller y la encuesta, fue muy evidente
como las definiciones del riesgo y su vinculación con el
cambio climático en México, quedaron en un espectro muy
heterogéneo, derivado de la formación profesional, académica
8 Taller nacional septiembre 2014.
33
y operativa de los participantes. En tal sentido queda claro
como área de oportunidad, el trabajo importante que habrá
que hacer el INECC en materia de capacitación nacional para
ofrecer un entendimiento del concepto de riesgo asociado al
cambio climático en sus diferentes interpretaciones y formas.
1.3 Gestión de riesgos climáticos
Para fines de este estudio cabe mencionar que a la par de un
enfoque de gestión integral del riesgo para los desastres,
algunas organizaciones internacionales como el PNUD, están
utilizando un enfoque integrado de Manejo de Riesgos
Climáticos (MRC) que aborda vulnerabilidades como la
variabilidad climática en el corto plazo, y cambios climáticos
en el largo plazo en el contexto de desarrollo sostenible.
(PNUD, Gestión del riesgo climático, 2013) Tal propuesta
proviene de experiencias y mejores prácticas internacionales
(PNUD, FAO, CEPAL, etc.) y promueve de forma proactiva,
las intervenciones solicitadas para lograr resultados positivos
para las comunidades y las sociedades en sectores que son
sensibles al cambio climático como la agricultura, forestal,
pesca, recursos hídricos y ambientales, y en última instancia
el manejo de riesgo de desastres (MRD) con formación de
capacidad humana (ambos técnicos e institucionales) de
medio y largo plazo en la adaptación climática, esto es
integrando cuatro aspectos principales:
1. Fortalecimiento de las capacidades a diferentes
niveles para interpretar y comunicar información
relevante, y asesorar a las comunidades locales
sobre cómo prepararse para los riesgos y capitalizar
las oportunidades;
2. Aumento de las capacidades institucionales y
técnicas de los gobiernos e instituciones, sociedad
civil y organizaciones y comunidades para localizar
los sitios de riesgos, evaluar la vulnerabilidad y la
formulación de planes y políticas de desarrollo
sensibles al clima;
3. Promoción del desarrollo de opciones prácticas de
adaptación y demostración de localización y
especificación de inversión para promover el
desarrollo de frente a la variabilidad climática y los
futuros riesgos del cambio climático, y
4. Promoción del intercambio de conocimiento y
aprendizaje sobre el cambio climático, por medio del
desarrollo de actividades para la toma de conciencia
sobre manejo de riesgos con perspectiva de género y
desarrollo de políticas. Un elemento clave al integrar
el Manejo de Riesgos Climáticos es el suministro de
información sobre el tiempo y el clima que ayude a
los varios actores a manejar de forma proactiva sus
riesgos y mejorar las oportunidades en el ámbito
local. El objetivo último del MRC es el de aumentar la
resiliencia de los sistemas de vida de las
comunidades rurales de frente al cambio climático, e
informar de mejor manera a los planificadores y
decisores de políticas (PNUD, Gestión del riesgo
climático, 2013).
34

1.4 Revisión de la literatura científica sobre el caso de México
y un análisis semántico del discurso oficial sobre riesgo
asociado al cambio climático.
investigación que facilita coleccionar, organizar y analizar los
resultados de una búsqueda bibliográfica10. El número total
de artículos identificados (se anexa al final de estudio la lista
completa de estos artículos por autor), revela como en México
el tema es poco estudiado y los abordajes teóricos-
epistemológicos hacia el tema, son muy diferentes y dependen
mayormente de las ciencias físicas y naturales.

Para empezar a entender el estatus de la relación entre el

riesgo y el cambio climático, y con el fin de conocer la
producción científica en México y sobre México con referencia
a este tema, se llevó a cabo para este capítulo una búsqueda
en los acervos del Consorcio Nacional de Recursos de
Información Científica y Tecnológica9, hasta la actualidad, a
través del meta buscador SUMMON, que reúne la mayoría de
los buscadores y bases de datos científicas nacionales e
internacionales. A continuación se detallan los términos de
búsqueda y los resultados de esta revisión:

La búsqueda de trabajos en revistas arbitradas sobre los

riesgos ante el cambio climático, en México arrojó un total de
85 citas relevantes, publicadas entre 1994 y 2014. Las
referencias seleccionadas se trabajaron con ayuda de la
versión en línea de Zotero®, que es una herramienta de

9 Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y

Tecnológica. (s. f.). Recuperado 28 de julio de 2014, a partir de
http://www.conricyt.mx/
10 https://www.zotero.org/about/

35
 Términos de búsqueda Exclusiones

Sin limitar al Eliminando artículos Seleccionando solo Agregando término

CONRICyT de prensa artículos arbitrados temático: México

climate AND risk AND 688286 649385 34780 2046

Mexico

risk AND climate AND 688286 649385 34780 2046

Mexico

"climate risk" AND 3008 2616 359 43

Mexico

climate change AND risk 668046 638078 31139 1769

AND Mexico

risk AND climate change 668046 638078 31139 1769

AND Mexico

"climate change" AND 112220 96644 13284 767

risk AND Mexico

cambio climático AND 20689 15451 779 31

riesgo AND México

riesgo AND cambio 20689 15451 779 31

climático AND México

"cambio climático" AND 10627 5932 455 18

riesgo AND México

Riesgo climático AND 22735 15721 886 32

México

36
"riesgo climático" AND 446 304 15 5
México

Tabla 1.2 Términos de búsqueda y resultados (en número de artículos) de aplicar consecutivas restricciones. Las comillas se utilizan para
que el buscador arroje resultados solo si encuentra las palabras entrecomilladas juntas.

principalmente a la publicación del IV informe del IPCC en el

Tendencia de publicaciones arbitradas sobre que se empieza a tratar de manera más profunda la relación
riesgos ante el cambio climático en México, de entre riesgo y cambio climático.
1994 a julio de 2014.
El análisis de las marcas o etiquetas contenidas en los
15 trabajos permitió también agrupar a los trabajos en 19
categorías temáticas, no excluyentes: Vulnerabilidad (13),
11 Atmósfera (12), Economía (11), Adaptación (10), Biodiversidad
10 10
9 (10), Salud pública (10), Aspectos sociales (9), Agricultura (9),
8
7 Agua (7), Bosques (5), Café (5), Gestión de riesgos (5),
5 Inundaciones (5), Huracanes (4), Sequía (3), Ciudades (2),
3 Desastres naturales (2), Desastres (2), Manejo costero (2), y
2
1 1 1 1 1 Políticas públicas (2).
0 0 0 0 0 0
1997

2008
1994
1995
1996

1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

2009
2010
2011
2012
2013
2014

Figura 1.3 Cronografía de la producción científica sobre el tema

de Riesgos ante el Cambio Climático relacionada a México, en los
últimos veinte años.

Como se puede observar en la Figura 3 la producción de estos

trabajos muestra una tendencia creciente, y del 2007 a la
fecha se han producido más del 88% de ellos. Esto se debe
37
 Categorías temáticas Para complementar el trabajo de anterior, se realizó también
13 un análisis semántico de los informes/leyes/documentos
12
11 oficiales del Gobierno Federal para ver cómo a nivel de
10 10 10
9 9 discurso gubernamental, se percibe el tema del riesgo ante el
7 cambio climático.
5 5 5 5
4
3 Cómo se puede ver en la Tabla 1.3 denominada discurso
2 2 2 2 2
gubernamental sobre el cambio climático, éste ha ido
evolucionando desde la primera comunicación oficial ante la
CMNUCC en 1997 hasta los recientes esfuerzos normativos
Agricultura

Café
Salud pública

Bosques

Desastres naturales
Agua

Inundaciones

Desastres
Atmósfera
Economía
Adaptación

Aspectos sociales

Políticas públicas
Gestión de riesgos

Huracanes
Biodiversidad

Ciudades

Manejo costero
Vulnerabilidad

Sequía
Figura 1.4 Categorías temáticas más representativas de la
bibliografía encontrada. Al no ser categorías excluyentes, la suma
del número de publicaciones no es igual al total, algunos artículos
pueden estar contenidos en una o más categorías.
Sin embargo, la búsqueda realizada evidencia como el tema
se ha tratado de manera incipiente en los ámbitos científicos
nacionales y cómo el concepto de riesgo está asociado en
particular a categorías analíticas cómo la vulnerabilidad en
general y poco hacia categorías relevantes como por ejemplo
las sociales. La falta de una producción académica
consistente sobre este tema representa un importante desafío
para contribuir al entendimiento de un fenómeno tan complejo
en nuestro país.
nacionales, que retoman varios de los términos y conceptos
provenientes de los influyentes informes globales del IPCC
sobre cambio climático. En las figuras 1.3 y 1.4 los
documentos revisados indican que el concepto de cambio
climático aparece 491 veces en periodo que va de 1997 a
2014. En línea con las definiciones conceptuales propuestas
en este documento y en la sección anterior, los términos de
“vulnerabilidad”, “riesgo” y “adaptación” son los que más
aparecen en los documentos oficiales además de qué estos
han tenido un incremento cuando se publica la Estrategia
Nacional Cambio Climático (2009), y en la Quinta
Comunicación Nacional de CC en 2012. En la IV y V
comunicación aumenta también la relación entre los conceptos
de desastres y riesgo. Este último aparece de manera
evidente en la Ley General de Protección Civil y en Programa
Nacional de Protección Civil. (2012-2014).

1.4.1 Literatura oficial nacional.

38
Tabla 1.3 Discurso gubernamental sobre el cambio climático

Términos temáticos

Documento Año de Vulnera- Adapta- Riesgo Resilien- Desas- Desastre Peligro

publicación bilidad ción cia tre natural

Primera Comunicación Nacional sobre 1 1997 149 28 42 0 0 0 4

Cambio Climático

Segunda Comunicación Nacional sobre 2 2001 30 25 15 0 6 2 20

Cambio Climático

Tercera Comunicación Nacional sobre 3 2006 127 222 73 6 23 4 16

Cambio Climático

Cuarta Comunicación Nacional sobre 4 2009 130 256 95 7 54 7 14

Cambio Climático

Programa Especial de Cambio 5 2009 242 251 171 11 28 7 5

Climático11

Programa Estatal de Acción ante el 6 2011 13 24 3 0 2 1 0

Cambio Climático, Tabasco12

Quinta Comunicación Nacional sobre 7 2012 223 434 133 27 66 16 41

Cambio Climático

11 Menciona 20 veces el término Protección Civil.

12 No menciona el término Protección Civil.

39
Ley General de Cambio Climático13 8 2012 19 78 18 4 0 0 3

Ley General de Protección Civil14 9 2012 14 1 127 6 58 13 18

Estrategia Nacional de Cambio 10 2013 84 99 52 28 17 0 15

Climático. Visión 10-20-40

Programa Nacional de Protección 11 2014 26 4 163 12 119 12 18

Civil15

13 Menciona 7 veces el término Protección Civil.

14 Menciona 2 ocasiones el término Cambio Climático.

15 Menciona 14 veces el término Cambio Climático.

40
Figura 1.3 Distribución de los términos asociados a riesgo y
cambio climático en la literatura oficial. El número consecutivo del eje
horizontal corresponde a cada documento mencionado en la Tabla
1.3
En esta primera revisión de las matrices semánticas que han
conformado el discurso gubernamental en el periodo 1997-
2014 se evidencia cómo en casi todos los documentos
oficiales nacionales hay coincidencias en el uso de algunos
términos específicos y uno de los motivos de dichas
circunstancias es que los documentos nacionales, como el
resto de los países de la comunidad internacional, se mueven
en la lógica discursiva del IPCC. Respecto a la revisión del
discurso gubernamental del cambio climático del periodo
1997-2014 se puede decir que éste básicamente siguió los
mismos diagnósticos que se gestaron en México desde 1994.
(Rueda, 2014)
Los conceptos de vulnerabilidad y adaptación son los ejes centrales
sobre el cual ha versado la autopercepción gubernamental del
cambio climático en México. No es un hecho casual que la Primera
Comunicación Nacional de México ante la CMNUCC se haya
enfocado más a ello porque en aquel momento se necesitaba hacer
una primer evaluación sobre las condiciones económico productivas,
sociales y ambientales en las que México entraba al problema. Sin
embargo, el enfoque académico original se ha mantenido, cuando
menos hasta el año 2012. Y de hecho ha sido el discurso dominante.
En la misma articulación del discurso gubernamental, si los impactos
adversos probables del cambio climático generan un problema de
vulnerabilidad e impactan de manera directa la seguridad
estratégica del país, la resultante sería que se priorice la
implementación de estrategias de adaptación al problema y con
ello, reducir la vulnerabilidad. En este entendido, el discurso público
político del gobierno mexicano muestra una consistencia en la lógica
de la argumentación de su propia autopercepción del problema y en
línea con el discurso internacional.16 Sin embargo, lo mismo no se
puede argumentar por el tema del riesgo, cuya incorporación y
asociación con el Cambio climático es recién y cuya adopción en el
discurso oficial también se origina por el uso del término del
mencionado IV informe del IPCC del 2007.
16 Ibid.
41
Para complementar esta argumentación se hizo una revisión
semántica de los informes del IPCC, los cuales demuestran una
disminución del concepto de vulnerabilidad desde 1990 y un
aumento claro del uso del concepto de riesgo en los últimos años
(144 veces en el reciente informe de 2014 contra 0 veces en 1990).

Figura 1.4 Discurso del IPCC sobre el cambio climático y uso

de algunos términos temáticos

100%
90%
80%
70%
60% 5o Informe
50%
40% 4o Informe
30%
3er Informe
20%
10% 2o Informe
0%
1er Informe

42
Tabla 1.4 Discurso del IPCC sobre el cambio climático y uso de

Términos temáticos

Documento Año de Vulnera- Adap-tación Riesgo Resi-liencia Desastre Desastre Peligro

publicación bilidad natural

Primer Informe IPCC 1990 1 1 0 0 0 0 0

Segundo Informe IPCC 1995 46 96 50 2 3 0 3

Tercero Informe IPCC 2001 1 4 6 1 0 0 0

Cuarto Informe IPCC 2007 50 63 64 1 2 0 4

Quinto Informe IPCC 2014 22 49 144 9 32 0 2

Fuente: documentos oficiales IPCC

algunos términos temático

43
Entonces, en el contexto académico mundial del cambio climático,
específicamente en los reportes de evaluación del IPCC hasta 2007
se hace alusión a la vulnerabilidad asociada al fenómeno climático
pero no al riesgo de origen climático en sí mismo. En dichos
reportes, la vulnerabilidad es el concepto que ayuda a crear
mecanismos analíticos que implican la identificación de las
amenazas climáticas. Desde la lógica analítica del IPCC la reducción
de la vulnerabilidad (probabilidad de sufrir daños por las amenazas
naturales) puede reducirse si se implementan estrategias, planes o
programas de adaptación social. En ese tenor de ideas, el riesgo es
visto como un proceso analítico integral y al que se ha incorporado
una fase discursiva ligada al riesgo de desastres y que supone
implementar la gestión del cambio climático como un riesgo, que
permita reducir la vulnerabilidad física y social; en otros términos, el
análisis del riesgo natural/riesgo social más la adaptación, como un
todo, debe entenderse como un proceso de política preventiva que
servirá no sólo para diagnosticar los probables efectos adverso del
cambio climático, sino, además la capacidad de respuesta socio-
institucional y económicos para enfrentar y reducir los riesgos del
cambio climático (Rueda, 2014).
44
1.5 De los peligros y el cambio climático
Se mencionó anteriormente que el riesgo de desastre es el
resultado de la interacción de sus tres componentes: el
peligro17, los bienes expuestos y sus vulnerabilidades. Sin
embargo es importante también analizar el papel del peligro
como factor de incidencia en el riesgo ante el cambio
climático.
El peligro es la capacidad destructiva de la naturaleza o de la
actividad humana. Se evalúa a través de tres parámetros: 1)
su intensidad, que debe exceder un nivel potencialmente
destructivo; 2) su frecuencia, periodo de retorno o probabilidad
de ocurrencia; y, 3) el área de influencia dónde sus efectos
pueden causar daños o pérdidas (Pérez Ortiz, 2014).
Para algunos fenómenos no es posible establecer todos los
parámetros de intensidad, frecuencia o área de influencia. En
estos casos, a esta información se le denomina amenaza. Lo
anterior puede suceder como consecuencia de las
características particulares del fenómeno o a que la
información disponible no es suficiente.18
La frecuencia se puede expresar como periodo de retorno,
que muestra el tiempo que, en promedio, transcurre para que
se repita un fenómeno de la misma intensidad. Esto no
17 Ibid.
18 Ibid. p. 56.
significa que dicho fenómeno sea cíclico. Otra manera es
expresar la probabilidad del peligro es a través de la tasa de
excedencia o el número de veces que podría presentarse el
evento en un período establecido: el número medio de veces
en que por unidad de tiempo puede ocurrir un evento que
supere cierta intensidad. Para calcular la frecuencia y
probabilidades es necesario contar con información suficiente
sobre eventos pasados. (Diez, 2009)
Determinar la frecuencia de los peligros hidrometeorológicos
que sufrirá alteraciones por efecto del cambio climático, es
uno de los mayores retos. La hipótesis en la que se basa el
cálculo probabilístico de peligros es que “lo que sucedió en el
pasado se repetirá o será muy parecido en el futuro”. Para
ello, contar con bases de datos, mediciones y estadísticas del
comportamiento pasado de los fenómenos sirve para prever
su comportamiento futuro. Pero, debido a que la composición
química de la atmósfera ha cambiado, el planeta del futuro ya
no se comportará como lo hizo en el pasado. Por lo anterior,
los datos del pasado serán menos precisos para representar
el futuro. En tal caso, la actualización de los mapas de peligro
y el incremento de los instrumentos de medición de las
variables climatológicas, es una alternativa para poder
identificar los cambios en la medida en la que vayan
sucediendo.
También es cierto que existen ciertos procesos que por sí
mismos no representan peligro o vulnerabilidad, pero que
tienen la capacidad de amplificar capacidades destructivas o
45
la susceptibilidad al daño de algunos bienes. Un ejemplo de
esto es la deforestación, que modifica la relación lluvia-
escurrimiento y que para efectos del cambio climático
representa una importante función en la absorción de Gases
de Efecto invernadero (GEI) y en los aspectos de mitigación
del cambio climático mismo (Pérez Ortiz, 2014).
Al incluir las categorías de procesos amplificadores en el
modelo de riesgo de desastre, se abre la posibilidad de
representar mejor los efectos del cambio climático. La
identificación de los procesos amplificadores de los peligros o
de las vulnerabilidades servirá para estimar los riesgos
asociados al cambio climático.19
en la economía.
Figura 1.5 Respuestas a pregunta de probabilidades de fenómenos
climáticos En cuanto a la población encuestada sobre el tema
de vulnerabilidades, respondió también sobre algunos
aspectos de vulnerabilidad social que vale la pena mencionar
en este apartado: la población encuestada reconoce en su
mayoría que los colectivos clasificados como hogares rurales
(86.0%), pequeños negocios (54.3%) y hogares urbanos
(29.8%), pueden ser los más afectados por los riesgos
asociados al cambio climático.

Cabe mencionar que en ocasión de la encuesta nacional Figura 1.6 Respuestas a preguntas sobre vulnerabilidad social
utilizada para este estudio, las respuestas en cuanto a la
probabilidad de que ocurran algunos fenómenos relacionados
al cambio climático en México,20 varios encuestados señalan
que las que tienen más probabilidad de ocurrir son: lluvias
más intensas y frecuentes (63.9%), inundaciones (67.0%) y
ondas de calor (55.9%); mientras que como impactos más
probables identifican: conflictos por las fuentes de agua,
cambios en la disponibilidad de recursos naturales y efectos

19 Ibid.

20 Encuesta nacional de riesgo asociado al cambio climático 2014.

46
 ciudades grandes (53.6%) y medianas (59.4%) se consideran
medianamente vulnerables.

Figura 1.7 Respuestas a pregunta sobre vulnerabilidades en

asentamientos

También se preguntó sobre la vulnerabilidad de los

asentamientos, y la población encuestada reconoce en su
mayoría que los asentamientos clasificados como vulnerables
ante el riesgo de Cambio climático son las ciudades costeras
(92.6%) y comunidades pequeñas (79.3%); mientras que las

47
1.6 Resumen y puntos a considerar:
1. El “riesgo” es una categoría compleja y su concreción
resulta de la interacción de múltiples elementos,
altamente dinámicos y cambiantes cómo son las
amenazas, los peligros, los bienes expuestos, las
vulnerabilidades entre otros.
7.
2. Conforme los cambios en el clima salgan de los
valores conocidos, se producirán impactos asociados a
un número creciente de riesgos y vulnerabilidades
claves.
bienes expuestos y por lo tanto ofrece la capacidad de
apoyar la adaptación, en relación con la forma de
manejar esos eventos extremos, así como para
manejar a largo plazo aspectos tales como la
degradación de ecosistemas que incrementa el peligro
y la vulnerabilidad a estos eventos.
En tal sentido hay que entender que la vinculación
entre gestión de riesgo de desastres y cambio climático
ofrece un marco epistemológico y practico de acción
que hay que aprovechar a nivel nacional.

3. Los “motivos de preocupación” identificados en el II, IV

y V Informes de Evaluación del IPCC continúan siendo
un marco viable para considerar las vulnerabilidades
claves así como los riesgos asociados.

4. La revisión de la literatura científica nacional sobre el

tema de riesgo y cambio climático, demuestra que hay
un desafío importante para la investigación en el país
en cuanto a mayor y mejor producción sobre el tema.

5. El discurso oficial y gubernamental de México en

materia de cambio climático se ha mantenido en línea
con la lógica discursiva global del IPCC. Sin embargo
en los documentos revisados, el concepto de riesgo
asociado al cambio climático es poco presente y es
sobre todo ligado al concepto de la reducción del
riesgo de desastres.

6. La gestión del riesgo de desastres busca el aumento

de la resiliencia y la reducción de la vulnerabilidad de
48
 2 no prevén per sé un "enfoque basado en el concepto de
Capítulo 2: La gobernanza del riesgo ante el cambio climático en
México. Aspectos normativos y financieros
Dado el número de actores involucrados en el desafío de la
adaptación al cambio climático, las relaciones entre los
diferentes procesos, mecanismos y normas que rigen la
gestión del riesgo ante el cambio climático - incluyendo
factores legales, reglamentarios y financieros - es apropiado
hablar de formas de gobernanza para la adaptación y la
GRACC (Lucatello, 2014). Para fines de este estudio se define
la gobernanza del riesgo como un enfoque sistémico, basado
en los principios de cooperación, participación ciudadana,
mitigación de desastres y sostenibilidad, adoptado para lograr
una gestión del riesgo más efectiva, complementario de las
políticas públicas y de la planificación privada. La gobernanza
del riesgo busca reducir las redundancias e ineficiencias de la
política de riesgos, con el objeto de evitar o reducir los costos
humanos y económicos causados por los desastres. (Ortwin,
Risk Governance: coping with uncertainty in a complex world,
2008)
La gestión de riesgos ha evolucionado en parte como una
técnica para incorporar y manejar la incertidumbre en la toma
de decisiones. La Ley General de Cambio Climático (LGCC)
2012 contiene por ejemplo principios que también se han
utilizado en el desarrollo de la Estrategia Nacional de Cambio
Climático y estos se pueden considerar como elementos para
la toma de decisiones y gestión del riesgo. Sin embargo los
instrumentos normativos disponibles, objeto de este capítulo,
riesgo” ante los efectos del cambio climático.
Identificar los parámetros de los riesgos climáticos en México
es entonces tarea complicada que va más allá de los
propósitos de este estudio. En lugar de ello, el presente
informe pretende dar a conocer las cuestiones particulares
que surgen en el proceso de gestión de los riesgos asociados
con los efectos del cambio climático, junto con otros factores
de orígenes normativos y económicos.
Este capítulo consta de cinco apartados. El primero expone el
análisis general de las condiciones jurídicas, programáticas e
institucionales de la política gubernamental enfocada al
cambio climático así como algunos desafíos para articular
coherentemente diversos postulados normativos y sus
limitaciones, incluye dos anexos que dan cuenta de los
diseños jurídico y programático vigentes. El segundo apartado
presenta un estudio inicial del Anexo 15 del Presupuesto de
Egresos de la Federación con cuatro anexos, aporta
elementos para valorar la consistencia de las políticas
actuales (anexo 5 del presente estudio). En tercer lugar, se
incluyen unas reflexiones, donde se enfatizan aspectos de
vulnerabilidad y daños asociados a peligros
hidrometerológicos. Finalmente, se hace una reflexión sobre
los aspectos financieros ligados a la “Agenda de riesgos”
definida en 2004 por la Secretaría de Gobernación para
efectos de las declaratorias de emergencia acotadas en la Ley
General de Protección Civil en sus versiones 2000 y 2012.
49
Tabla 2.1 Ambitos de gobernabilidad de las dependencias federales y tipologías de riesgo

Actuarial/
Dependencias Federales Fisico-
Tecno-lógico Social Químico Biológico Psico-social Salud
y desconcentradas natural
financiero

SEDATU

SEMARNAT

SHCP

SAGARPA

SCT

COPEFRIS

CENAPRED

CONABIO

CONAGUA

IMTA

INECC

SEGOB

CONACYT

CFE

SRE

SEDENA

SEMAR

SENER

SE

SEP

SALUD

ST

SECTUR

PGR

PEMEX

IMSS

50
 CISEN

INM

CFT

Instituto Mexicano del

Transporte (IMT)

INAFED

Centro Nacional de
programas preventivos y
enfermedades

CONAPESCA

Coordinación general de
la comisión mexicana de
ayuda al refugiado

SINAPROC

SINACC (sistema nacional

de cambio climático)

Fuente: elaboración propia

En esta tabla se puede apreciar el número de dependencias federales y descentralizadas

en México que incorporan la gestión de algún tipo de riesgo.

51
Tabla 2.2 Ambitos de gobernabilidad de las dependencias federales y algunas tipologías de
riesgo ante el cambio climático.

Dependencias Incremento
Erosión Inestabi-lidad Inunda- Tormen- Hura-
Federales y del nivel del Subsi-dencia Sequías
costera de laderas ciones tas canes
desconcentradas mar

SEDATU

SEMARNAT

SHCP

SAGARPA

CONAPESCA

SCT

CENAPRED

CONAGUA

IMTA

INECC

SEGOB

SEMAR

SE

SALUD

CISEN

Instituto Mexicano del

Transporte (IMT)

Centro Nacional de
programas preventivos
y enfermedades

SINAPROC

Fuente: elaboración propia

En esta tabla se puede apreciar el número de dependencias federales y descentralizadas

en México que pueden tener relación con la gestión del riesgo asociado al cambio
climático (18 instancias).

52
53
2.1 Leyes y organización institucional frente al riesgo climático
El papel central de la gestión en la reducción del riesgo es
reconocido a nivel internacional por el Marco de Acción de
Hyogo para 2005-2015 anteriormente mencionado. En el caso
de otras regiones, como la Unión Europea, el Libro Blanco
“Adaptación al cambio climático: hacia un marco europeo de
actuación” (2012) establece una clara orientación política
regional en la reducción de los riesgos relacionados con el
clima como un tema central para la adaptación al cambio
climático. (ISDR, 2012)
De hecho, en la última década, se han desarrollado un número
creciente de programas nacionales y proyectos basados en la
atención a las comunidades, y existe una interesante
acumulación de conocimientos sobre "lo que se ha trabajado y
lo que no” en la aplicación de políticas, programas y
proyectos, que abordan la adaptación al clima, con el objetivo
de reducir los riesgos derivados del cambio climático.
Sin embargo existe un consenso sobre "Lo que ha funcionado
hasta ahora" en la intervención de adaptación al cambio
climático y esto depende de múltiples factores. Una condición
previa para que esto suceda es que los tomadores de
decisiones nacionales y locales cuenten con una orientación
clara y reglas a mediano-largo plazo.
Hay dos razones para esto: la primera es que la Adaptación y
la reducción del Riesgo de desastres son procesos a mediano
y largo plazo. No hay verdadera adaptación al cambio
climático si no hay una visión a largo plazo y estrategias a
futuro por parte de los responsables políticos nacionales y
locales. La segunda razón es que la adaptación al cambio
climático y las intervenciones para reducir sus impactos,
necesitan integración en múltiples niveles. Una buena gestión
es necesaria entre la adaptación y la RRD para crear y
mantener un marco de intervención adecuado.21
En el caso específico de México, la reorganización
institucional del sector público y la articulación de políticas
sectoriales diseñadas con perspectiva participativa constituyen
desafíos estratégicos para diseñar, aplicar y evaluar políticas
públicas que efectivamente contribuyan a reducir el riesgo
climático, asociado con la generación de nuevas
vulnerabilidades y, en consecuencia, desastres
potencialmente más destructivos en condiciones de cambio
climático, con efectos diferenciales en regiones, ciudades,
comunidades, grupos sociales, ecosistemas y sectores
económicos.
En los últimos años se ha agudizado el problema del riesgo
vinculado con cambio climático en los ámbitos internacional o
global y nacional; en este segundo nivel, con expresiones de
mayor devastación en la región Sur-Sureste y en comunidades
en condiciones de exclusión y vulnerabilidad de mayor
gravedad que lo indicado en promedios nacionales. La
21 Ibid.
54
sociedad rural padece los efectos de mayor magnitud, y en
términos similares a lo ocurrido a nivel mundial, son las que
menos contribuyen con emisiones de GEI, siendo las que
generan mayores cantidades son sectores relacionados
estrechamente con la dinámica urbano-metropolitana, sea por
demanda de energía, industrias, transporte, e incluso por ser
las ciudades los espacios donde se concentra el consumo de
alimentos y diversos satisfactores materiales no producidos en
las propias ciudades (madera, agua, etc.) 22 (Delgado R.,
2011).
En los primeros acuerdos internacionales y en la redacción de
la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
22 Según los cálculos de Steinfeld y colaboradores (2009) el sector
pecuario es una fuente muy importante de GEI, generando dióxido
de carbono (CO2), metano (CH4) y óxido nitroso (N2O) a lo largo del
proceso productivo. Ya sea de manera directa, por la fermentación
entérica o el estiércol; o de manera indirecta en actividades
desarrolladas durante la producción de piensos y la conversión de
bosques en pastizales, este sector emite cerca del 18 por ciento del
total de las emisiones de los GEI antrópogénicas. Según cifras de la
CEPAL (2014), América Latina solo emite el 11.7% del total mundial
de GEI en el mundo, y México en la Quinta Comunicación reporta
una producción de 61,308.9 Gg equivalentes de CO2, de los cuales
las fuentes que más contribuyeron fueron la producción de cemento
y el uso de piedra caliza y la metalurgia (INECC, 2012).
Climático (CMNUCC) en 1992 se planteó un principio de
solidaridad internacional, emplazando a los países
denominados desarrollados a mitigar o reducir sus emisiones
de (GEI), al reconocerse que la mayor parte de tales
emisiones proviene de esos países —por el alto consumo de
combustibles fósiles sobre el cual se basa el modelo
económico mundial—, y los países subdesarrollados, que
generaban menos GEI padecerían los efectos más
destructivos del calentamiento global. Lo anterior se planteó
bajo principio de responsabilidad compartida pero diferencial,
que implica el apoyo de los países mencionados hacia los
subdesarrollados, que en materia de adaptación ha tenido
reducidos avances, dada la prioridad que se le ha dado a la
mitigación. Por ello México, que no formó parte de los países
(no-Anexo I) a la CMNUCC, posteriormente adoptó de manera
voluntaria la responsabilidad de avanzar en la mitigación,
desde la perspectiva de la economía verde, buscando apoyos
a través de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL)
derivados del Protocolo de Kioto.
Para profundizar en algunas particularidades jurídicas y
programáticas, se recomienda revisar las matrices anexas; de
“Marco jurídico”, donde se expone información sintética de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM), leyes secundarias, reglamentos, los atlas (de
riesgos, vulnerabilidad y peligros naturales) y marco jurídico
internacional; y la de “Marco programático”, que incluye
aspectos de planeación, programas con sus respectivos
fundamentos normativos, ramos del Presupuesto de Egresos
55
de la Federación, instituciones responsables y reglas de
operación.
2.1.1 Contexto internacional y acercamiento a la dimensión
teórica
Durante el Decenio Internacional para la Reducción de
Desastres “Naturales” (1990-1999), la ONU acordó trabajar
más allá de los peligros naturales, identificados como
desastres naturales, tales como son los geológicos
(destacando erupciones volcánicas y sismos)
hidrometeorológicos (principalmente sequías, inundaciones y
ciclones tropicales), para incidir en las condiciones de
vulnerabilidad y mitigar los riesgos. Cabe señalar que el
concepto mitigación adquiere en este ámbito un significado
diferente, al hacer referencia a reducir ex post los riesgos por
daños asociados a los impactos de tales peligros sobre
sociedades, comunidades y personas con mayor grado de
vulnerabilidad, por ejemplo con medidas estructurales (obras
de infraestructura) y no estructurales (planeación, regulación
de los usos del suelo, etc.)23.
Al definirse el Marco de Acción de Hyogo con base al trabajo
de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres,
organismo de la ONU creado en los primeros años del siglo
23
http://www.preventionweb.net/files/31057_mex_NationalHFAprog
ress_2011-13.pdf
XXI, se modificó el concepto de desastres “naturales”, al
asumirse que no existen éstos, por lo que se acordó superar la
confusión teórica inherente a confundir peligros o amenazas
(hazards) con los desastres24. En dicho Marco se planteó
como estratégica la promoción de la resiliencia de países,
comunidades y personas, en la perspectiva de enfrentar el
riesgo de desastre con mayor solidez institucional y social. Sin
embargo esta propuesta no tiene carácter vinculatorio. No
obstante lo anterior, un aporte conceptual importante fue el
reconocimiento de que no existen desastres naturales,
coincidiendo con lo planteado por el IPCC en el Cuarto
Reporte de Evaluación (AR4), que en 2007 afirmó la
existencia de evidencias científicas que demuestran que el
cambio climático en esta etapa de la historia tiene causas
e subyacentes en la propia dinámica de la sociedad mundial, de
tal modo que se trata de un cambio climático antropogénico
mismo que, a diferencia del cambio climático predominante
durante varios siglos, en las última décadas muestra una
influencia decisiva de las actividades de las sociedades en el
calentamiento global. (Rodriguez, 2011).
Por otra parte, es importante recordar que en el documento
que establece los contenidos de la CMNUCC desde 1992, en
su carácter de tratado internacional vinculatorio, se privilegió lo
relativo a la reducción de emisiones de GEI, la estrategia
denominada mitigación; si bien es cierto que se enunciaron
aspectos de vulnerabilidad, no se planteó con mayor
profundidad la adaptación, en su calidad de estrategia
encaminada a reducir la vulnerabilidad.
Dada que la prioridad inicial de la CMNUCC fue la mitigación,
en 1995 se establece el Protocolo de Kioto, enfocado a la
24 Ibid.
56
mitigación, sin que se tenga definido un documento
vinculatorio de carácter internacional orientado a la
adaptación, por lo que ésta se inscribe en planteamientos que
requieren un compromiso de cooperación internacional que
trascienda apoyos coyunturales de emergencia ante desastres
asociados a fenómenos hidrometeorológicos (Rodriguez,
2011).
El primer Plan de Acción en materia de adaptación emanado
de una Conferencia de las Partes, fue elaborado en la COP
efectuada en Bali, en 2008, con lineamientos genéricos que
dieron sustento programático a acciones relacionadas con la
vulnerabilidad social y ambiental.
2.1.2 Algunos antecedentes del marco institucional en México
En México, la primera referencia de carácter programático al
cambio climático se consignó en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2001-2006, aunque de manera limitada y
centrando el planteamiento gubernamental en la mitigación,
condicionada a las posibilidades de crecimiento del país,
afirmando que “la expansión de industrias generadoras de
emisiones de carbono y otros contaminantes repercuten
directa o indirectamente en el cambio climático”25. De este
modo, en el diagnóstico del rubro “Desarrollo sustentable” se
afirmaba que:
“Ante la polémica internacional sobre el calentamiento global,
el grado de desarrollo de nuestro país no permite el
establecimiento de objetivos de reducciones absolutas en los
25 PND 2001-2006 p. 14
niveles de emisiones de gases de efecto invernadero. No
obstante, se mantiene el compromiso de promover las
medidas de mitigación que no atenten contra el desarrollo
nacional”26.
Posteriormente, en el PND 2007-2012 se asumió en el eje 4
“Sustentabilidad ambiental” la responsabilidad de diseñar una
política específica orientada a atender lo concerniente al
cambio climático, planteando por primera vez diversos
lineamientos de política, con énfasis en la mitigación, y en
menor grado la adaptación. Cabe señalar que este plan
vincula el cambio climático con el deterioro ambiental,
aseverando lo siguiente:
Para el periodo 1996-2003, se calculó que los costos monetarios del
deterioro ambiental, incluyendo los desastres naturales, representa-
ron un promedio anual de aproximadamente 10.36% del PIB en
México. De no detenerse esta situación, el crecimiento económico
del país, así como el bienestar de todos los mexicanos, se verá
seriamente comprometido.27
Se enunciaba el apartado 4.6, en el cual a pesar de reconocer
los posibles efectos del calentamiento global (destacando: la
elevación del nivel del mar, el aumento en la frecuencia e
intensidad de “fenómenos climatológicos extremos” − sequías
e inundaciones, entre otros), se confundió el alcance de la
intervención gubernamental al señalar que las acciones
“tendientes a disminuir los efectos del cambio climático” se
refieren a fomentar la eficiencia energética (incluyendo
26 PND 2001-2006 p. 100
27 PND 2007-2012 p. 100
57
transporte, energías renovables y uso de tecnologías de bajas
emisiones en los procesos industriales) “así como frenando la
deforestación y reduciendo las emisiones de otros gases de
efecto invernadero” 28 . Para tal efecto se definen dos
objetivos:
Reducir las emisiones de GEI, con cuatro estrategias.
Impulsar medidas de adaptación, reconociendo la necesidad
de “desarrollar capacidades preventivas y de respuesta ante
los impactos adversos previsibles”, para lo cual se definieron
cuatro estrategias: 1) “Promover la inclusión de los aspectos
de adaptación al cambio climático en la planeación y quehacer
de los distintos sectores de la sociedad”, incluyendo “la
consideración de los riesgos asociados con el cambio
climático en las iniciativas de desarrollo socioeconómico”; 2)
“Desarrollar escenarios climáticos regionales”; 3) “Evaluar los
impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en
diferentes sectores socioeconómicos y sistemas ecológicos”; y
4) “Promover la difusión de información sobre los impactos,
vulnerabilidad y medidas de adaptación al cambio climático”,
argumentando que tanto la educación como la sensibilización
de la sociedad “desempeñan un papel muy importante en la
reducción de los riesgos que supone el cambio climático,
particularmente en aquellos sectores de la población que son
más vulnerables a sus efectos” .29
Como parte de los compromisos asumidos por México en el
marco de la CMNUCC, en nuestro país se han generado cinco
Comunicaciones Nacionales (1997, 2001, 2006, 2009 y 2012)
y dos Estrategias Nacionales de Cambio Climático (2007 y
28 PND 2007-2012 p. 56
29 Ibd. P 106.
2013) (2 Programas Especiales de Cambio Climático, diversos
Programas Estatales, Programas Sectoriales).
Conforme a la Ley de Planeación, y por el carácter
intersectorial que implican el diseño de una política pública
transversal y la definición de las estrategias y acciones
correspondientes para hacer frente a la crisis ambiental
manifestada con el cambio climático, se publicó hace cinco
años el Programa Especial de Cambio Climático (PECC)
2009-2012, y este año el PECC 2014-2018, complementario a
lo dispuesto en la Estrategia Nacional Visión 10-20-40,
antecedida por la Estrategia Nacional de 2007.30
30 En el PND se definen varias líneas de acción, vinculadas a
diferentes estrategias diseñadas para enfrentar el cambio climático.
De la estrategia 4.4.1, “Implementar una política integral de
desarrollo que vincule la sustentabilidad ambiental con costos y
beneficios para la sociedad”, derivó una línea de acción, consistente
en “Impulsar una política en mares y costas que promueva
oportunidades económicas, fomente la competitividad, la
coordinación y enfrente los efectos del cambio climático protegiendo
los bienes y servicios ambientales” (p. 89). Por su parte, en la
estrategia 4.4.3, “Fortalecer la política nacional de cambio
climático y cuidado al medio ambiente para transitar hacia una
economía competitiva, sustentable, resiliente y de bajo carbono”, se
incluyen varias líneas de acción, una referida al desarrollo del
Sistema Nacional de Cambio Climático, otra vinculada a la
biodiversidad, una más enfatiza la investigación y sistemas de
información “para diseñar políticas ambientales y de mitigación y
adaptación”, dos enfocadas a mitigación, y las dos últimas refieren
riesgos por residuos (sólidos, de manejo especial y peligrosos) y
58
Cabe señalar que con anterioridad a los planes nacionales
mencionados, el Instituto Nacional de Ecología (ahora INECC)
inició trabajos de diagnóstico e investigación, conjuntamente
con diversas entidades académicas, destacando el Centro de
Ciencias de la Atmósfera de la UNAM, elaborando el estudio
de Riesgo País, así como diversos trabajos en materia de
adaptación, entre otros trabajos relevantes. Este año se
cumplen 20 años del primer estudio sobre cambio climático
elaborado por ambas instancias.
En junio de 2012 se promulga por primera vez una ley de
alcance nacional en la materia, la Ley General de Cambio
Climático (LGCC), que establece diversas disposiciones antes
dispersas en documentos de carácter programático y
normativo, como fueron la Estrategia Nacional de Cambio
Climático 2007 y el Programa Especial de Cambio Climático
2009-2012, por ejemplo, además de ser el “modelo” legislativo
a considerar en los trabajos de los congresos estatales para
elaborar las leyes correspondientes. Aunque desde 1988 se
promulgó la Ley General del Equilibrio Ecológico y de
Protección al Ambiente (LGEEPA), en este ordenamiento no
se consideró inicialmente el cambio climático, dado que en
esa época aún no se tenía una visión amplia sobre la
magnitud del mismo.
Como ocurre con todas las leyes, su aplicación no es
retroactiva, razón por la cual la LGCC tiene vigencia al
“Lograr el ordenamiento ecológico del territorio en las regiones y
circunscripciones políticas prioritarias y estratégicas, en especial en
las zonas de mayor vulnerabilidad climática.
momento de su promulgación, lo que plantea un desafío
importante en materia de política pública transversal y de
gestión de riesgo de desastre, dado que sus disposiciones
solamente podrán aplicarse en las condiciones actuales y las
venideras; esto conlleva limitaciones para aplicar medidas que
reviertan situaciones de hecho. La LGCC establece con mayor
profundidad los lineamientos de política en materia de
mitigación, siguiendo la tendencia predominante en el discurso
programático y normativo institucional.
Es importante tener en cuenta que, a pesar de no haber
contado con una ley de carácter nacional antes de 2012, se
promovieron trabajos normativos y programáticos en materia
de cambio climático. De este modo, tenemos que en la Quinta
Comunicación remitida por México a la CMNUCC (2012), se
documentaba la existencia de ocho Programas Estatales de
Acción Climática en ocho entidades federativas, mientras que
a diciembre de 2012 solamente existían 30 Programas de
Acción Climática Municipal.31
Respecto a lo que ahora se denomina gestión de riesgo, su
inclusión en el lenguaje institucional y jurídico mexicano es
reciente, en particular en el ámbito de la política de protección
civil, diseñada con un enfoque que ha privilegiado la respuesta
coyuntural ante desastres, priorizando las acciones pos-
desastre de carácter inmediato, atención, asistencia y rescate.
Este hecho condiciona los alcances de replantear políticas y
programas de adaptación con sentido preventivo al prevalecer
una ideología naturalista en el corpus institucional mexicano,
con implicaciones tales que se prioriza la atención y
recuperación fragmentada por sobre la prevención y la
recuperación integral pos-desastre.
31 Ibid.
59
En 2000 se promulgó la primera Ley General de Protección
Civil, misma que postuló políticas en materia de atención, con
referencias menos profundas en los rubros de prevención y
recuperación. Con la nueva Ley General de Protección Civil
(LGPC) se incluye el término gestión integral del riesgo de
desastre, siguiendo los lineamientos del risk management,
enfoque trabajado desde hace varios lustros en los países
desarrollados.
Cabe señalar que la primera mención programática de gestión
integral de riesgo de desastre se planteó en el Programa
Nacional de Protección Civil 2008-2012, considerando como
uno de sus ejes de actuación la resiliencia institucional.
En el caso del Programa Especial de Cambio Climático 2009-
2012 se propusieron como dos ejes de política pública en
materia de adaptación el ordenamiento territorial y la
protección civil.32
2.1.3 El contexto actual de las políticas públicas
A continuación son presentados de manera resumida los
argumentos básicos que sustentan las pretensiones
gubernamentales por establecer una sólida plataforma
institucional para enfrentar el cambio climático. Una debilidad
de las elaboraciones institucionales es que en la mayor parte
de los casos no tienen vinculación con la sociedad.
32 PECC 2012
1. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Este plan
centra su atención en la mitigación.
En el apartado “México en Paz” se exponen argumentos
acerca de las relaciones entre desastres y cambio climático:
Cada año, las pérdidas humanas y materiales
ocasionadas por los fenómenos naturales y por
aquéllos producidos por el hombre representan un alto
costo social y económico para el país. Las condiciones
de sismicidad en gran parte del territorio nacional, el
impacto de los fenómenos de origen natural o humano,
los efectos del cambio climático, los asentamientos
humanos en zonas de riesgo y el incorrecto
ordenamiento territorial representan un riesgo que
amenaza la integridad física, el bienestar, el desarrollo
y el patrimonio de la población, así como los bienes
públicos.
No obstante que el gobierno ha realizado extensas acciones
enfocadas a la atención y recuperación ante los desastres, a
través de la actuación del Sistema Nacional de Protección
Civil –fundamentalmente por conducto de nuestras Fuerzas
Armadas–, se requiere fortalecer las acciones de prevención
para reducir los riesgos y mitigar las consecuencias adversas
que ocasionan.
En este sentido, la protección civil privilegiará las acciones
preventivas ante desastres, será incluyente y utilizará
soluciones de innovación científica, eficacia tecnológica,
organización y capacidad para enfrentar los retos presentes y
futuros en este ámbito. Estas acciones incluyen el
aseguramiento financiero ante desastres, en el cual México ha
sido reconocido por su liderazgo en el mundo. El desarrollo del
mercado financiero permite hoy en día acceder a instrumentos
60
de cobertura de riesgos que contribuyen a mitigar el impacto
de dichos desastres en el gasto público. (p. 19)
Por otra parte, en el apartado “México Próspero” se hace mención
al desarrollo sustentable, acotando lo siguiente:
Durante la última década, los efectos del cambio climático y la
degradación ambiental se han intensificado. Las sequías,
inundaciones y ciclones entre 2000 y 2010 han ocasionado
alrededor de 5,000 muertes, 13 millones de afectados y
pérdidas económicas por 250,000 millones de pesos (mmp).
El mundo comienza a reducir la dependencia que tiene de los
combustibles fósiles con el impulso del uso de fuentes de
energía alternativas, lo que ha fomentado la innovación y el
mercado de tecnologías, tanto en el campo de la energía
como en el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales. Hoy, existe un reconocimiento por parte de la
sociedad acerca de que la conservación del capital natural y
sus bienes y servicios ambientales, son un elemento clave
para el desarrollo de los países y el nivel de bienestar de la
población.
En este sentido, México ha demostrado un gran compromiso
con la agenda internacional de medio ambiente y desarrollo
sustentable, y participa en más de 90 acuerdos y protocolos
vigentes, siendo líder en temas como cambio climático y
biodiversidad. No obstante, el crecimiento económico del país
sigue estrechamente vinculado a la emisión de gases y
compuestos de efecto invernadero, generación excesiva de
residuos sólidos, contaminantes a la atmósfera, aguas
residuales no tratadas y pérdida de bosques y selvas. El costo
económico del agotamiento y la degradación ambiental en
México en 2011 representó 6.9% del PIB, según el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).33
2. Estrategia Nacional de Cambio Climático 10-20-40
El análisis de aspectos relativos al diagnóstico de
vulnerabilidad y daños asociados a fenómenos climáticos se
exponen más adelante en este capítulo.
En materia de adaptación la ENCC plantea tres ejes
estratégicos, con diversas líneas de acción (ver Anexo):
“A1 Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia del
sector social ante los efectos del cambio climático”, con trece
líneas de acción.
“A2 Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de la
infraestructura estratégica y sistemas productivos ante los
efectos del cambio climático”, contiene 12 líneas de acción
(destacando las indicadas con claves 1, 2, 3, 4, 8, 10 y 12).
“A3 Conservar y usar de forma sustentable los ecosistemas y
mantener los servicios ambientales que proveen”, con 16
líneas de acción (siendo de particular relevancia las anotadas
con números de clave 1, 2, 4, 5, 7, 8, 11 y 14).
Finalmente la ENCC define los criterios para priorizar medidas
de adaptación:
33 PND, p. 43
61
Tabla 2.3 Criterios para priorizar medidas de adaptación definidas en la ENCC.

Criterio Descripción

Atención a poblaciones más vulnerables La medida da prioridad al apoyo de las poblaciones cuyas condiciones las hacen más
vulnerables ante los efectos del cambio climático.

Transversalidad con políticas, programas o La medida es coherente y se articula con instrumentos de política de cambio climático, tales
proyectos como la ENCC, los programas estatales y municipales de cambio climático, programas sec-
toriales de diferentes órdenes de gobierno, entre otros.

Fomento de la prevención La medida fomenta la adaptación planeada a partir de un enfoque preventivo y apuesta por la
prevención más que por la reacción.

Sustentabilidad en el aprovechamiento y uso La medida promueve el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Esto incluye
de los recursos naturales
Conservación de los ecosistemas y su
biodiversidad
Participación activa de la población objetivo y La población se involucra activamente incorporando su conocimiento y experiencia en todas las
fortalecimiento de capacidades
Fortalecimiento de capacidades para la
adaptación
Factibilidad
Costo-efectividad o Costo-beneficio
Coordinación entre actores y sectores
Flexibilidad
Monitoreo y evaluación
agua, suelo y recursos bióticos.
Fuente:
La medida contempla preservar y restaurar los ecosistemas y servicios que proveen para
elaboración
aumentar la resiliencia al cambio climático y frenar los procesos de deterioro.
propia.
fases del proceso y se apropia de la medida. Más
adelante
La medida promueve el fortalecimiento de las capacidades individuales, de grupos o redes en
materia de adaptación al cambio climático. veremos
algunos
La medida considera la capacidad institucional, financiera, política, normativa, técnica y social
que permite su implementación y sostenibilidad. problemas
para lograr
El costo de la medida es bajo en comparación con su efectividad o sus beneficios para la
reducción de vulnerabilidad.
la
trasversaliza
La medida fomenta la coordinación entre diferentes sectores e instituciones de los tres órdenes ción de la
de gobierno, academia, y sociedad civil.
política
La medida pueda ajustarse en respuesta a necesidades específicas, además produce beneficios oficial ante
bajo cualquier escenario de cambio climático.
cambio
La medida presenta una propuesta para su monitoreo y evaluación que incluye indicadores climático.
estratégicos de impacto enfocados en su cumplimiento y efectividad.

62
3. Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018
En este programa se constata que en algunos objetivos se
acotan elementos para actuar frente al riesgo de desastre,
cada uno con sus respectivas estrategias, que enunciamos a
continuación.
Objetivo 1. Reducir la vulnerabilidad de la población y sectores
productivos e incrementar su resiliencia y la resistencia de la
infraestructura estratégica
1. Estrategia 1.1. Desarrollar, consolidar y modernizar los
instrumentos necesarios para la reducción de la
vulnerabilidad ante el cambio climático
2. Estrategia 1.2. Instrumentar acciones para reducir los
riesgos ante el cambio climático de la población rural y
urbana
3. Estrategia 1.3. Fortalecer la infraestructura estratégica
e incorporar criterios de
cambio climático en su planeación y construcción
4. Estrategia 1.4. Fomentar acciones de adaptación en lo
s sectores productivos
Objetivo 2. Conservar, restaurar y manejar sustentablemente
los ecosistemas garantizando sus servicios ambientales para
la mitigación y adaptación al cambio climático
5. Estrategia 2.1. Promover esquemas y acciones de
protección, conservación y
restauración de ecosistemas terrestres, costeros y mari
nos y su biodiversidad.
6. Estrategia 2.2. Incrementar y fortalecer la conectividad
de ecosistemas
7. Estrategia 2.3. Implementar prácticas agropecuarias,
forestales y pesqueras
sustentables que reduzcan emisiones y disminuyan la
vulnerabilidad de ecosistemas
8. Estrategia 2.4. Desarrollar instrumentos que
promuevan sustentabilidad yreducción de emisiones de
actividades agropecuarias, forestales y pesqueras y
disminuyan la vulnerabilidad ecosistémica
9. Estrategia 2.5. Reducir las amenazas ambientales
exacerbadas por el cambio climático
10. Estrategia 2.6. Restauración y gestión integral de cuen-
cas hidrológicas
11. Quinta Comunicación Nacional de Cambio Climático
(2012)
Como parte de los compromisos internacionales de México, la
remisión de Comunicaciones Nacionales a la CMNUCC debe
hacerse con independencia de las transiciones sexenales.
Esta comunicación enfatiza la necesidad de construir políticas
preventivas que trasciendan el naturalismo como base
interpretativa del cambio climático. Señala que los costos
asociados a desastres de incrementaron en la segunda mitad
de la primera década de este siglo, salvo los años 1985, 1991
y 1998 en el periodo 1980-2010 la mayor devastación ha
tenido relación con fenómeno hidrometeorológicos. Aunque
hay menciones puntuales en materia de adaptación, se
observa que en el ámbito de vivienda el énfasis está centrado
en mitigación. Cabe señalar que en materia de adaptación se
reitera la relación entre esta y protección civil, reconociendo la
necesidad de articular ambas políticas, teniendo en cuenta
que la protección civil es el eje de intervención institucional en
63
el ámbito de la adaptación, lo que ha sido reiterado en las del territorio34, enuncia diversas propuestas, centradas en la
cuatro anteriores comunicaciones nacionales, pero sin problemática de las ciudades y reconociendo que el cambio
consolidar un mayor desarrollo estratégico y programático climático debe ser considerado en la planeación urbana.
(INECC, 2012; DOF, 2012).

12. Programa de Ordenamiento Ecológico General del

Territorio (POEGT, 2012)
Hubo limitaciones para plantear la articulación de las dos
políticas territoriales, dado que en el sexenio 2007-2012 no se
elaboró el Programa Nacional de Desarrollo Urbano
mandatado por la Ley General de Asentamientos Humanos
(LGAH). El POEGT, inscrito en lo que se ha denominado la
“agenda verde” institucional, postula líneas de actuación en el
ámbito ecosistémico, razón por la cual sus planteamientos en
materia urbana se limitan a plantear reiteradamente que debe
frenarse la expansión de las ciudades, sin proponer
modalidades de intervención multisectorial al respecto.

13. Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018

En el diagnóstico se muestran datos para el periodo 2008-
2012 acerca de los daños económicos asociados a diferentes
peligros, siendo los llamados hidrometeorológicos los que
tienen mayor incidencia. Se insiste en la necesidad de
fortalecer programas y acciones preventivas, considerando
que el cambio climático se erige en un factor que aumenta las
probabilidades de ocurrencia de desastres de mayor
magnitud. En otro orden de ideas, se propone vincular los
atlas nacional de riesgos y de vulnerabilidad ante cambio
climático (p. 22).

14. Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018

Este programa hace explícita la propuesta de “compatibilizar”
el ordenamiento territorial urbano y el ordenamiento ecológico 34 Programa nacional de desarrollo Urbano p. 47

64
 Tabla 2.4 Matriz del marco jurídico relacionado con cambio climático y riesgo de desastre

CPEUM Leyes secundarias Reglamentos Atlas Internacional

Art. 4, tercer párrafo: reconoce el derecho de toda persona a la alimentación No existe una ley específica orientada a No existe. Pacto Internacional de
“nutritiva, suficiente y de calidad”. reglamentar el derecho a la alimentación. Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (PIDESC, 1981) en
su art. 11, numeral 1 y numeral
2, incisos a y b (derecho de
Art. 27, segundo pparrafo de la fracción XX: establece que “El desarrollo toda persona a la alimentación
rural integral y sustentable (…), también tendrá entre sus fines que el Estado adecuada).
garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos”

Observación General No. 12 del

Comité de Derechos
Económicos, Sociales y
Culturales (DESC) sobre El
derecho a una alimentación
adecuada“,
E/C.12/1999/5,1999.

Art. 4, cuarto párrafo: establece el derecho de toda persona a la protección Ley General de Salud. Atlas Nacional de PIDESC, art. 12 reconoce el
de la salud. Riesgos Sanitarios, el derecho de toda persona al
cual incorporará derecho “al disfrute más alto
información que la nivel posible de salud física y
COFEPRIS capta en mental”.
sus diferentes
programas y
proyectos.
Observación General No. 14 del
Comité DESC sobre “El derecho
al disfrute del más alto
65 nivel
posible de salud”,
E/C.12/2000/4, 11 de agosto
de 2000.

Art. 4, quinto párrafo; precisa que “Toda persona tiene derecho a un medio Según el art. 2 en su fracción XI, la Ley No hubo reforma De Vulnerabilidad Convención Marco de Naciones
ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el Federal de Responsabilidad Ambiental, constitucional para (Programa Especial Unidas sobre el Cambio
respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará considera como “leyes ambientales” las facultar al congreso de Cambio Climático Climático (CMNUCC, 1992): art.
responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la siguientes: 1) Ley General del Equilibrio de la Unión a 2014-2018, 4, numeral 1, inciso e
ley.” Ecológico y la Protección al Ambiente legislar en materia Estrategia 1.1, línea (preparativos de adaptación), y
(LGEEPA), 2) Ley General de Vida Silvestre de cambio de acción 1.1.1) numeral 4 (ayuda de países
(LGVS), 3) Ley General para la Prevención climático, como si desarrollados a países en
y Gestión Integral de los Residuos se llevó a cabo desarrollo).
Art. 27, tercer párrafo: refiere que “La nación tendrá en todo tiempo el (LGPGIR), 4) Ley General de Desarrollo previamente a los
derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el Forestal Sustentable (LGDFS), 5) Ley de trabajos que
interés público, así como el de regular, en beneficio social” para, entre otros Navegación y Comercio Marítimos (LNCM), culminaron con la
fines, preservar y restaurar el equilibrio ecológico. 6) Ley de Aguas Nacionales (LAN), 7) Ley promulgación, por El mismo artículo 4, numeral 8,
de Cambio Climático (LGCC), y 8) Ley ejemplo, de la define una nueve tipos países
General de Bienes Nacionales (LGBN), “así LGAH y la LGPC. en desarrollo a considerar en la
como aquellos ordenamientos cuyo objeto atención de sus
El art. 73, fracc. XXIX-G establece la competencia del Congreso de la Unión
o disposiciones se refieran a la
expedir leyes que establezcan la concurrencia de los tres órdenes de “necesidades y preocupaciones
preservación o restauración del equilibrio
gobierno (federal, estatal y municipal “en materia de protección al ambiente específicas (…) derivadas
ecológico y la protección del ambiente o
y de preservación y restauración del equilibrio ecológico”.
sus elementos”.
de los efectos adversos del
cambio climático o del impacto
de la aplicación de medidas de

respuesta”, México se incluye

en las siguientes siete
categorías de vulnerabilidad:

“b) Los países con zonas

costeras bajas;

c) Los países con zonas áridas

y semiáridas, zonas con
cobertura forestal y zonas
expuestas al

deterioro forestal;

d) Los países con zonas

propensas a los desastres
naturales;

66
 e) Los países con zonas
expuestas a la sequía y a la
desertificación;

f) Los países con zonas de alta

contaminación atmosférica
urbana;

g) Los países con zonas de

ecosistemas frágiles, incluidos
los ecosistemas montañosos;

h) Los países cuyas economías

dependen en gran medida de
los ingresos generados por la
producción, el procesamiento y
la exportación de combustibles
fósiles y productos asociados
de energía intensiva, o de su
consumo; (…)”

PIDESC, art. 25, enfatiza el

derecho de los pueblos a
“disfrutar y utilizar plena y
libremente sus riquezas y
recursos naturales”.

Art. 4, párrafo sexto: reconoce que “Toda persona tiene derecho al acceso, La Ley de Aguas Nacionales en su art. 1 se Observación General No. 15 del
disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en define a sí misma como reglamentaria del Comité DESC sobre “El derecho
forma suficiente, salubre, aceptable y asequible” art. 27 de la CPEUM. al agua”, E/C.12/2002/11, 20
de enero de 2003.

Art. 4, párrafo séptimo: reconoce el derecho de toda familia a la vivienda Ley de Vivienda, art 2, define así la Ley sin reglamento PIDESC, art. 11, numeral 1,
digna y decorosa. vivienda digna y decorosa: “la que cumpla referido al derecho de toda
con las disposiciones jurídicas aplicables en persona a la vivienda
materia de asentamientos humanos y adecuada.
construcción, habitabilidad, salubridad,
cuente con los servicios básicos y brinde a

67
 sus ocupantes seguridad jurídica en cuanto
a su propiedad o legítima posesión, y
contemple criterios para la prevención de Observación General No. 4 del
desastres y la protección física de sus Comité DESC sobre “El derecho
ocupantes ante los elementos naturales a una vivienda adecuada”,
potencialmente agresivos.” E/1992/23, 1991.

El art. 73, fracc. XXIX-I faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes Ley General de Protección Civil. Reglamento de la Nacional de Riesgos Marco de Acción e Hyogo (no
que establezcan las bases de coordinación de los tres órdenes de gobierno LGPC (promulgado (Ley General de vinculante), instituido por la
en materia de protección civil. en mayo de 2014) Protección Civil); Estrategia Internacional para la
Reducción de Desastres
(2005).

Art. 41, fracción III, apartado C, segundo párrafo: que las campañas de
protección civil “en casos de emergencia” no serán suspendidas durante el
tiempo que duren las campañas electorales federales y locales” para ser
transmitidas en los medios de comunicación.

Nota: se excluye lo relativo a protección civil en el DF, establecida en el Art.

122, Apartado C, Base Primera, fracción V, inciso i, por ser de carácter local.

Art. 27, tercer párrafo: precisa que:”La nación tendrá en todo tiempo el Ley General de Asentamientos Humanos La LGAH no tiene De riesgos (Reglas de
derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el (LGAH), reglamento alguno. Operación 2014 el
interés público, así como el de regular, en beneficio social”, para dictar, entre Programa de
otras, las medidas necesarias orientadas a “ordenar los asentamientos Prevención de
humanos”. Riesgos en
En materia municipal cada estado expide la Asentamientos
ley orgánica correspondiente. Humanos);
inicialmente se
Art. 73, fracción XXIX-C: faculta al Congreso de la Unión para expedir las denominaron Atlas
leyes que establezcan la concurrencia de los tres órdenes de gobierno en de Peligros Naturales
materia de asentamientos humanos, acorde a lo dispuesto en el artículo 27. en las primeras
Reglas de Operación
del Programa Hábitat
de 2003, bajo la
Artículo 115, fracción V: define las facultades de los municipios en diversos
coordinación de la
aspectos relacionados con la planeación urbana, destacando la zonificación y
Sedesol).
los planes de desarrollo urbano, la participación en materia de reservas

68
territoriales, participar en la formulación de planes de desarrollo regional,
regular al utilización del suelo, regularizar la tenencia de la tierra urbana,
otorgar licencias y permisos de construcción, “participar en la creación y
administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y
aplicación de programas de ordenamiento en esta materia”;

Art. 1: en sus tres primeros párrafos establece que “todas las personas Esta disposición es transversal a varias PIDESC, art. 2, numeral 1:
gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los leyes. establece que los Estados Parte
tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte”, en razón asumen el compromiso de
de ello las normas respectivas se interpretarán conforme a la CPEUM y adoptar medidas para lograr,
dichos tratados, “favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección “progresivamente” (y) por
más amplia”; finalmente, plantea que los servidores públicos están obligados La Ley sobre la Celebración de Tratados, todos los medios apropiados”
a “promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de promulgada en 1992, se basó en el art. 133 −incluyendo medidas
conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, constitucional, actualmente rebasado por la legislativas− la plena
indivisibilidad y progresividad.”, como consecuencia, “el Estado deberá reforma del Título Primero de la Ley efectividad de los derechos
prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos Fundamental, que incluye el art. 1 referido instituidos en este Pacto.
humanos”. en la columna anterior, reconociendo igual
jerarquía normativa entre la Constitución y
los tratados internacionales suscritos y
ratificados por México. En el art. 23, el PIDESC reitera
Art. 76, Fracción VII: acota que una de las facultades exclusivas de la que los Estados Partes
Cánmara de Senadores es “aprobar los tratados internacionales y convienen y reconocen “las
convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su medidas de orden internacional
decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar destinadas a asegurar el
reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos”. respeto de los derechos”
reconocidos en dicho Pacto
incuyen “la conclusipon de
convenciones, la aprobación de
recomendaciones, la prestación
de asistneica téncia y la
celebración de reuniones
regionales y técnicas, para
efectuar consultas y realizar
estudios”.

Artículo 26, apartado A. Ley de Planeación No tiene

reglamento.
Primer párrafo: se establece que el Estado debe organizar un “sistema de
planeación democrática del desarrollo nacional”.

69
Segundo párrafo: la planeación “será democrática y deliberativa” (…); el plan
nacional de desarrollo será referente obligatorio para los programas
elaborados por la Administración Pública Federal.

Tercer párrafo: el ejecutivo federal establecerá “los procedimientos de

participación y consulta popular” y los criterios que rijan “la formulación,
instrumentación, control y evaluación del plan y los programas”, también
definirá cuales serán los “órganos responsables del proceso de planeación y
las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los
gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los
particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.”

En el art. 74, fracc. VII. se define que una de las facultades exclusivas de la
Cámara de Diputados es: “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo en el plazo
que disponga la ley. En caso de que la Cámara de Diputados no se pronuncie
en dicho plazo, el Plan se entenderá aprobado”.

En su fracción IV el art. 74 estipula las facultades exclusivas de la Cámara de Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
Diputados: aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), de la Federación.
“previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado
por el Ejecutivo Federal”. También compete a este órgano legislativo
“coordinar y evaluar “el desempeño de las funciones de la entidad de
fiscalización superior de la Federación”, (fracc. II) organismo responsable de Ley Federal de Presupuesto y
revisar Cuenta Pública del año anterior, “con el objeto de evaluar los Responsabilidad Hacendaria.
resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas”, se prevé que de presentarse
“discrepancias” en el manejo de los recursos fiscales “se determinarán las
responsabilidades” correspondientes, en el caso de revisar el cumplimiento
de objetivos programáticos solamente se podrán emitir recomendaciones de
desempeño (fracc.. VI).

La Carta Magna define las responsabilidades en que incurran, por omisión o Ley Federal de Responsabilidades de los
por actos diversos en su desempeño de los servidores públicos adscritos a Servidores Públicos.
instituciones de los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y de
organisos autónomos de carácter federal (art. 108), lo anterior es aplicable a
servidores públicos de los órdenes de gobierno estatal y municipal cuando
violen la CPEUM y otras leyes federales y, en su caso, “por el manejo y
aplicación indebidos de fondos y recursos federales”.
70
Se proveen diversas sanciones en el artículo 110, así como aspectos
procedimentales en el art. 111 de la propia CPEUM.

Estas disposiciones pretenden “salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad,

imparcialidad y eficienca en el desempeño de (las) funicones, empleos,
cargos y comisiones” (art. 113).

Fuente: elaboración propia

71
Tabla 2.5 Matriz del marco programático relacionado con cambio climático y riesgo de desastre (2013-2018)

Planeación Programas y fundamentos normativos Ramo del PEF Instituciones Reglas de Operación

Plan Nacional Estrategia Nacional de Cambio Climático Ramo 16 INECC, Semarnat, Ver programas incluidos en el Anexo 15 del
de Desarrollo 10-20-40 / Ley General de Cambio Comisión PEF 2014.
2013-2018 / Climático. Intersecretarial de
Ley de Cambio Climático
Planeación. (CICC)

Programa Especial de Cambio Climático Ramo 16 INECC, Semarnat, Ver programas incluidos en el Anexo 15 del
2014-2018 / Ley General de Cambio CICC PEF 2014.
Climático.

Programa de Ordenamiento Ecológico Ramo 16 Semarnat

General del Territorio (vigente desde
2012) / Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente
(LGEEPA); Reglamento de Reglamento de
la LGEEPA en Materia de Ordenamiento
Ecológico.

Programa Sectorial de Medio Ambiente y Ramo 16 Semarnat Ver Anexo 15 del PEF 2014.
Recursos Naturales 2014-2018 / LGEEPA.

Programa Nacional de Protección Civil Ramos 23 y 04 Consejo Nacional de Reglas Generales del Fonden (vigentes desde
2014-2018 / Ley General de Protección Protección Civil, 2010)
Civil. Segob,
Cooordinación
Nacional de
Lineamientos de Operación específicos del
Protección Civil,

72
 Cenapred. Fonden (vigentes desde 2011).

Fopreden (vigentes desde 2010).

Programa Nacional Hídrico /.Ley de Aguas Ramo 16 Semarnat, Comisión

Nacionales. Nacional del Agua

Programa Nacional de Desarrollo Urbano Ramo 15 Sedatu Programa de prevención de riesgos en los
2014-2018 / Ley General de asentamientos humanos; hasta 2011 lo
Asentamientos Humanos. relacionado con acciones ante desastres se
inscribía en el Programa Hábitat.

Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Ramo 15 Sedatu

Territorial y Urbano 2013-2018

Programa Sectorial de Desarrollo Ramo 08 Sagarpa Ver Anexo 10 del PEF 2014 (Programa
Agropecuario, Pesquero y Alimentario Especial Concurrente para el Desarrollo Rural
2013-2018 / Ley de Desarrollo Rural Sustentable).
Sustentable

Componente para la Atención a

Desastres Naturales (Cadena, conocido como

Fondo de Apoyo Rural por Contingencias
Climatológicas).

Hasta 2011 existió el Fapracc (Fondo para

Atender a la Población Rural Afectada por
Contingencias Climatológicas (Fapracc)

El Programa de Prevención y Manejo de

73
 Riesgos fue incluido en el PEF 2013 (no en
PEF 2014))

Programa Nacional de Vivienda 2014- Ramo 15 Sedatu, Comisión Programa de Esquemas de Financiamiento y
2018 / Ley de Vivienda. Nacional de Vivienda
Subsidio Federal para Vivienda, 2014.

Programa Vivienda Digna, 2014.

Programa Sectorial de Salud 2013-2018 / Ramo 12 Secretaría de Salud

Ley General de Salud.

Programa para la Seguridad Nacional Ramo 04 Segob, Centro de No

2014-2018 / Ley de Seguridad Nacional. Investigación y
Seguridad Nacional

Fuente: elaboración propia

74
2.2 Otros instrumentos normativos
Atlas Nacional de Riesgos (ANR)
El capítulo III de este estudio analizará con mayor detalle el
tema de los Atlas de riesgo. Sin embargo, se menciona
brevemente en este contexto que este instrumento de
diagnóstico está a cargo de la Secretaría de Gobernación
(SEGOB), y ha tenido tres etapas; la primera en 1991, cuando
se publicó un conjunto de mapas que describían, sin el rigor
conceptual y metodológico diversos peligros, clasificados
conforme a los cinco “agentes perturbadores” enunciados en
el decreto de creación del Sistema Nacional de Protección
Civil (hidrometeorológicos, geológicos, químicos, sanitarios y
socio-organizativos).35
15. Reglas de Operación del Fondo de Desastres
Naturales (Fonden)
35 Posteriormente, en 2001 fue publicado un documento con mayor
solidez analítica y descriptiva, acotando elementos para la posterior
profundización en un sistema de información geográfica, retomando la
clasificación mencionada, cabe señalar que mediante reforma publicada en
diciembre de 2001 la Ley General de Protección Civil (LGPC, promulgada el
año 2000 y abrogada cuando se promulgó la nueva LGPC vigente desde
junio de 2012) fue incluida en Artículo 12 la fracción XVII para facultar a la
Segob para “desarrollar y actualizar” dicho Atlas. Desde 2007 se avanzó en
la formulación del ANR en línea, incorporando de manera incipiente
aspectos socioeconómicos, además de los aspectos relacionados con los
peligros, además dediversas variables que detallan ubicación de
infraestructura, entre otros aspectos
En 1999 se publica la primera versión de estas reglas en el
Diario Oficial de la Federación (DOF), diseñadas para
establecer criterios de atención, porcentajes de aportación de
recursos de los tres órdenes de gobierno; posteriormente se
legisla sobre las declaratorias que activan al Fonden en los
Artículos 4 (fracciones III y IV), 12 (fracc. XIII), de la LGPC.
Cabe señalar que actualmente están vigentes reglas
generales y lineamientos de operación publicados en 2010 y
2011, respectivamente.
16. Fondo para la Prevención de Desastres Naturales
(Fopreden)
Se instituye con la publicación en el DOF de sus Reglas de
Operación en 2003, que entre otros rubros de atención incluyó
el apoyo a entidades federativas y municipios para la
elaboración de Atlas de Riesgos, con la coordinación de la
Secretaría de Gobernación, conforme a lo estipulado en el
Artículo 12, fracción XVII de la (LGPC de 2000, mediante
reforma publicada en el DOF en junio de 2012). Tales atlas
han priorizado la descripción de los peligros o amenazas
naturales en varias entidades federativas y municipios. Las
reglas vigentes datan de 2010.
17. Reglas de Operación del Programa de Prevención de
Riesgos en los Asentamientos Humanos
En el año 2003 se publican por primera ocasión las Reglas de
Operación del Programa Hábitat, que incluyeron el
componente de apoyo a entidades federativas y municipios
para la elaboración de Atlas de Peligros Naturales, bajo la
coordinación de la entonces Secretaría de Desarrollo Social. A
75
partir de 2011 se integra este componente en las Reglas de
Operación del Programa de Prevención de Riesgos en los
Asentamientos Humanos, que en su versión 2014 cambió la
denominación de tales documentos de diagnóstico y
planeación por atlas de riesgos.
18. Ley General de Protección Civil (LGPC)
Esta ley, publicada en el Diario Oficial en 2012, reitera su
carácter organizacional, en términos similares a la promulgada
en 2000, para sentar bases de coordinación entre los tres
órdenes de gobierno, así como reiterar también que en caso
de “emergencia” la función sustantiva es la de auxilio, teniendo
un rol principal las fuerzas armadas.
Por otra parte, define cinco fenómenos perturbadores
(geológico, hidrometeorológico, químico-tecnológico, socio-
organizativo y sanitario), sin embargo sólo reconoce
intervención institucional de protección civil en los casos de
“desastres naturales”, sin remitir a otros ordenamientos
jurídicos relacionados con peligros tecnológicos o sanitarios;
por otra parte, persiste la confusión para definir la categoría
“socio-organizativo”, en la cual se clasifican, por ejemplo,
accidentes y concentraciones de población.
Se incorpora el concepto de gestión integral de riesgo con la
intención de avanzar hacia una concepción preventiva de la
protección civil, tal y como se enunció en el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2007.
Nos detendremos en aspectos organizacionales. Conforme a
los Artículos 27, 28 y 29 de la Ley General de Protección Civil
(LGPC) vigente, el Consejo Nacional de Protección Civil se
integra por el Presidente de la República (quien lo preside),
por los titulares de las 18 secretarías de Estado (Gobernación;
Relaciones Exteriores; Defensa Nacional; Marina; Seguridad
Pública; Hacienda y Crédito Público; Desarrollo Social; Medio
Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía;
Educación Pública; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes;
Función Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano; Turismo), los gobernadores de
los estados, el Jefe de Gobierno del DF (los suplentes serán
los “servidores públicos que ostenten cargos con nivel
inmediato inferior”), y las mesas directivas de las comisiones
de Protección Civil de las Cámaras de Senadores y de
Diputados del Congreso de la Unión. La ley precisa que en el
caso del Presidente, el Secretario de Gobernación lo suplirá,
siendo a la vez el Secretario Ejecutivo, por otra parte el
suplente del titular de la Segob es el Coordinador Nacional de
Protección Civil, quien fungirá como Secretario Técnico.
Por otra parte, la LGPC en su artículo 33 indica que el Comité
Nacional de Emergencias se constituye “por los titulares o por
un representante de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, con rango no inferior al de
director general o equivalente” (con base en sus respectivas
especialidades asumirán las responsabilidades de “asesorar,
apoyar y aportar, dentro de sus funciones, programas, planes
de emergencia y sus recursos humanos y materiales, al
Sistema Nacional”),36 también “por el representante que al
efecto designe el o los gobernadores de los estados afectados
o por el jefe del gobierno del Distrito Federal”.
36 LGPC art. 33
76
Este Comité será presidido por el titular de la SEGOB (el
suplente es el titular de la Coordinación Nacional de
Protección Civil), ambos “podrán convocar para sesionar en
forma extraordinaria cuando se presenten situaciones
extremas de emergencia o desastre, o cuando la probabilidad
de afectación por un agente perturbador sea muy alta,
poniendo en inminente riesgo a grandes núcleos de población
e infraestructura del país”; el artículo en comento establece
que la Secretaría Técnica es tarea del propio titular de la
Coordinación Nacional “o el servidor público que éste designe
para el efecto, debiendo tener un nivel jerárquico de Director
General o su equivalente”. 37
En lo relativo al Consejo Consultivo, con base en el Artículo.
43 del Reglamento de la LGPC, se prevé en la integración del
mismo con representantes de los sectores de comunicación
social, académico, agrupaciones sindicales y sociales,
agrupaciones de profesionistas, grupos voluntarios y derechos
humanos y justicia. Los miembros son honoríficos. En el
Artículo. 42 del citado reglamento es definido como “órgano
asesor” del Consejo Nacional, integrado por treinta consejeros
(quienes serán propuestos y elegidos en sesión ordinaria del
Consejo Nacional, con el voto de las dos terceras partes de
sus miembros), para tal integración se establece que serán
seis consejeros representantes por cada una de las siguientes
cinco regiones:
1. Noroeste (Baja California, Baja California Sur,
Chihuahua, Sinaloa y Sonora);
37
2. Noreste (Coahuila, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí y
Tamaulipas);
3. Occidente (Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco,
Michoacán, Nayarit, Querétaro y Zacatecas);
4. Centro (Distrito Federal, Estado de México, Guerrero,
Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala), y
5. Sureste (Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo,
Tabasco, Veracruz y Yucatán).
Respecto a otras instancias, en su Artículo 20 la LGPC prevé
la integración de “Comités Interinstitucionales para los
diferentes agentes perturbadores” (son cinco: geológico,
hidrometeorológico, químico-tecnológico, sanitario-ecológico,
socio-organizativo y astronómicos), los cuales “apoyarán a las
autoridades en el diagnóstico y toma de decisión en la gestión
del riesgo, a fin de reducir al máximo los posibles daños que
pudiesen generar”. Estos Comités contarán con apoyo técnico
de los Comités Científicos Asesores u otras instancias
técnicas.
6. Ley General de Cambio Climático (LGCC)
A diferencia de la LGPC, promulgada después de que varias
legislaturas estatales habían aprobado su reglamento interior, esta
ley es modelo a seguir en la actualización de las leyes estatales, su
objeto establece varias intenciones, desde garantizar el derecho al
medio ambiente sano instituido en la Carta Magna, hasta establecer
criterios de política para mitigación y adaptación, fomentar la
investigación y avanzar a una economía competitiva y sustentable.
77
 Además define al sistema de competencias de los tres
órdenes de gobierno. En algunos artículos transitorios
quedan definidos metas en cuando a disminuir emisiones de
GEI. También estipula en su Artículo 26 doce principios que
deben regir la política nacional en esta materia.
Cabe mencionar en este apartado, que en la encuesta
nacional que se aplicó para este estudio, la mayoría de los
encuestados (85.6%) indicó que tiene conocimiento sobre la
existencia de una Ley General de Cambio Climático en
México (LGCC). Sin embargo, a pesar de que se conoce la
LGCC, un número relativamente significativo de encuestados
(58.8%) no tiene conocimiento de la Estrategia Nacional de
Cambio Climático en México (ENCC).
Figura 2.1 Respuestas a pregunta sobre la Estrategia Nacional de Cambio
Climático
L
a
L
G
C
C
t
i
e
ne contenidos diversos que sería largo enumerar, baste
señalar que define los contenidos de los programas y las
atribuciones de cada orden de gobierno, además de incluir
medidas de mitigación, el Sistema Nacional de Cambio
Climático y las instancias que lo componen, en esta ley se
definen características de sistemas de información e
instrumentos financieros. Veamos a continuación aspectos
organizacionales.
7. La Comisión Intersecretarial de Cambio Climático
(CICC), fue creada por decreto administrativo en 2005 que
en su Artículo segundo estableció la siguiente composición,
con los titulares de siete Secretarías de Estado, a saber:
Relaciones Exteriores; Desarrollo Social; Medio Ambiente y
Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; y
Comunicaciones y Transportes.
Con la promulgación de la Ley General de Cambio Climático
(LGCC) en junio de 2012, la CICC cambió su integración,
conforme a lo estipulado en el Artículo 45 se prevé que la
CICC tiene un carácter permanente, siendo presidida “por el
titular del Ejecutivo federal, quién podrá delegar esa función
al titular de la Secretaría de Gobernación o al titular de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales”, de
este modo, participan los titulares de las siguientes trece
secretarías: Medio Ambiente y Recursos Naturales;
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación; Salud; Comunicaciones y Transportes;
Economía; Turismo; Desarrollo Social; Gobernación; Marina;
Energía; Educación Pública; Hacienda y Crédito Público;
Relaciones Exteriores y recientemente SEDATU. La CICC
78
 tendrá una secretaría técnica (Artículo 50). La LGCC
mandata que la CICC integre los siguientes grupos de
trabajo:
8. I. Programa Especial de Cambio Climático.
9. II. Políticas de adaptación.
10. III. Reducción de emisiones por deforestación y degradación.
11. IV. Mitigación.
12. V. Negociaciones internacionales en materia de cambio
climático.
13. VI. Comité Mexicano para proyectos de reducción de
emisiones y de captura de GEI.
14. VII. “Los demás que determine la comisión”.
2.3 Análisis preliminar de la distribución de recursos fiscales
destinados a cambio climático
En este apartado se analiza el Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) con relación al uso de recursos para el tema
de cambio climático. Para el PEF correspondiente al año 2013
se incluyó por primera vez un anexo específico, el número 15,
relacionado con instancias y programas específicos para
atender la mitigación del cambio climático, en la perspectiva
de generar una política pública transversal. Este documento
de trabajo se elaboró con base en la información consignada
en Anexo 5 y tabla 2.6, a los cuales se remitirá puntualmente
en este análisis.
- El Consejo de Cambio Climático, siguiendo lo enunciado en
el Artículo 51 de la propia LGCC, es un órgano permanente de
consulta de la CICC, se integra con un mínimo de 15
miembros de los sectores social, privado y académico, “con
reconocidos méritos y experiencia en cambio climático”,
siendo designados por el presidente de la CICC, a propuesta
de los integrantes de ésta,
15. Ley General de Asentamientos Humanos
Esta ley no ha incorporado a instancias ejecutivas y
consultivas como las anteriormente descritas, salvo en lo
relativo a las comisiones de conurbación, de alcance territorial
restringido.
En 2013 la denominación del Anexo 15 se refirió a recursos
para mitigar los efectos del cambio climático; en el PEF de
2014 y en el proyecto de PEF (PPEF) para el año 2015 la
denominación de dicho anexo fue modificada, para referirse a
la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático.
En ambos casos se hace mención a los efectos, sin embargo
como veremos a continuación hay confusiones que impiden
evaluar los resultados correspondientes. El cambio de
denominación no implicó un cambio sustantivo en la política
oficial.
79
Tabla 2.6 Instancias o programas por ramo con recursos asignados en materia de cambio climático

Ramo y dependencia o entidad coordinadora 2013 2014 2015

04 Gobernación, SEGOB 1 1 1

06 Hacienda y Crédito Público, SHCP 1 1 1

08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, SAGARPA 2 4 4

09 Comunicaciones y Transportes, SCT 1 1 1

10 Economía, Secretaría de Economía 0 2 2

12 Salud, Secretaría de Salud 1 2 2

13 Marina, SEMAR 1 1 1

15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Sedatu 0 2 2

16 Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat 16 34 28

18 Energía, SENER 8 13 12

20 Desarrollo Social, SEDESOL 1 0 0

21 Turismo, SECTUR 1 9 1

23 Provisiones Salariales y Económicas 2 2 2

38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 1 3 3

TZZ Petróleos Mexicanos 1 0 0

TOQ Comisión Federal de Electricidad 1 0 0

Total por año 38 75 60

80
Nota: A partir de 2014 los programas a cargo de SEDESOL relacionados con cambio climático fueron absorbidos por SEDATU.

FUENTE: Elaboración propia con datos del Anexo 15 del PEF 2013 y 2014 y del PPEF 2015.

81
 Tabla 2.7 Asignaciones presupuestales previstas en el anexo Protección Civil incorpora a todas en el Consejo
Nacional de Protección Civil. (Rodriguez 2013).

Fondo PEF 2013 % PEF 2014 % PEF 2015 %

Total 5,830,807,975 100.00 6,580,659,907 100.00 6,355,059,553 100.00

Fonden 5,507,887,975 94.46 6,245,468,947 94.91 6,008,472,100 94.55

Fopreden 322,920,000 5.86 335,190,960 5.37 345,587,453 5.75

15, ramo 23 provisiones salariales y económicas

FUENTE: Elaboración propia con datos del Anexo 15 del PEF 2013 y 2014 y del PPEF
2015.
Figura 2.2 Asignaciones presupuestales Fopreden/FONDEN
La composición del Anexo 15 incluye diferentes ramos, que
conforme a la clasificación establecida en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPyRH),
agrupamos en las siguientes categorías y claves:

1. Administrativos, coordinados por instituciones de la

Administración Pública Federal, conocidas como
cabeza de sector, incluye 11 secretarías en 2014 y
2015 y una que sólo participó en 2013, así como al
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACyT): 04 (Gobernación), 06 (Hacienda y Crédito
Público), 08 (Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación), 09 (Comunicaciones y
Transportes), 10 (Economía, desde 2014), 12 (Salud),
13 (Marina), 15 (Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano, desde 2014), 16 (Medio Ambiente y Recursos
Naturales), 18 (Energía), 20 (Desarrollo Social,
solamente en 2013), 21 (Turismo) y 38 (CONACyT).
Cabe señalar que en la Comisión Intersecretarial de
Cambio Climático participan conforme a la LGCC 13 Fuente: elaboración propia a partir de la Tabla 2.7
secretarías de Estado, mientras que la Ley General de

82
2. Lo anterior es relevante porque tomando como
referencia el PEF 2014 y el PPEF 2015, observamos
que de las 13 instituciones integrantes de la CICC,
solamente 10 están incluidas en el Anexo 15
multicitado (ver Tabla 2.6).
3. Generales, coordinados y supervisados por la
Secretaría de Hacienda Pública funcionado a partir del
llamado gasto federalizado, incluye al ramo 23
(Provisiones Salariales y Económicas).

4. Finalmente, sin formar parte de ramos presupuestales,

tenemos las Entidades Sujetas a Control
Presupuestario Directo: TOQ (Petróleos Mexicanos) y
TZZ (Comisión Federal de Electricidad), que solamente
estuvieron incorporadas en el Anexo 15 del PEF
correspondiente al año 2013. 38

38 Ibid.

83
Tabla 2.8 Participación de las secretarías de estado en la CICC en el PEF

Ramo y secretaría CICC CNPC PEF 2013 PEF 2014 PPEF 2015

04 SEGOB si si si Si si

05 SRE no si no No no

06 SHCP si si si Si si

07 SEDENA no si no No no

08 SAGARPA si si si Si si

09 SCT si si si Si si

10 de Economía si si no Si si

11 SEP si si no No no

12 de Salud si si si Si si

13 SEMAR si si si Si si

14 STPS no si no No no

15 SEDATU * no si no Si si

16 SEMARNAT si si si Si si

18 SENER si si si Si si

20 SEDESOL ** si si si No no

21 SECTUR si si si Si si

27 de la Función Pública no si no No no

84
36 SSP *** no si no No no

Participantes 12 18 10 10 10

*/ La Sedatu fue creada después de la promulgación de la Ley General de Cambio Climático

**/ La Sedatu sustituyó a la Sedesol al absorber el Programa de Prevención de Riesgos.

***/ La SSP desapareció durante el año 2013, sus funciones fueron transferidas a la Segob.

CICC = Comisión Intersecretarial de Cambio Climático.

FUENTE: Elaboración propia con datos del Anexo 15 del PEF 2013 y 2014 y del PPEF 2015.

PEF 2013
En 2013 se apoyaron 38 programas (ver Cuadro 2.6),
correspondiendo 16 al Ramo coordinado por la SEMARNAT.
El monto total de recursos ascendió a más de 34.5 mil
millones de pesos (MMDP), concentrándose la mayor parte en
el ramo 16, de los cuales el 33.27% en el Ramo 16
(SEMARNAT), y 31.09% en el ramo 08, coordinado por la
SAGARPA (ver Tabla 2.8).
Tomando en cuenta el monto específico por programa,
destacan: “Programa de Sustentabilidad de los Recursos
Naturales, con 8.2 MMDP, el ”Programa de Prevención y
Manejo de Riesgos”, con 2.5 MMDP, ambos del Ramo 08; tres
adscritos al Ramo 16, que son “ProÁrbol- Capacitación
Ambiental y Desarrollo Sustentable”, con 2.1 MMDP,
“Programa de Tratamiento de Aguas Residuales”, con 2.7
MMDP y “ProÁrbol.-Desarrollo Forestal”, con 2.5 MMDP (ver
Tabla 2.4).
Por otra parte, el Fondo de Desastres Naturales (Fonden) tuvo
asignados 5.5 MMDP, equivalente a casi 16% del total;
finalmente, Pemex tuvo a su cargo el rubro denominado
“Actividades destinadas a la operación y mantenimiento de la
infraestructura básica en ecología”, con 3.5 MMDP (ver Tabla
2.4).
PEF 2014
Con 75 programas, 34 de los cuales se inscriben en el Ramo
bajo la responsabilidad de SEMARNAT (ver Tabla 2.6), en
2014 se destinaron formalmente 37. 7 MMDP para impulsar
programas de adaptación y de mitigación; la proporción de
recursos canalizados a los ramos 16 y 08 no tiene variaciones
importantes respecto al año anterior 2013, con 34.81% y 31.
07%, respectivamente (ver Tabla 2.7).
Considerando los montos por programa, del ramo 08
sobresalen el “Programa de Fomento Ganadero”, con 4.5
MMDP y el “Programa Integral de Desarrollo Rural”, con 5.7
MMDP; del Ramo 16 tenemos cuatro programas:
“Infraestructura para la Protección de Centros de Población y

85
Áreas Productivas”, con 2.9 MMDP, “Programa Nacional
Forestal Pago por Servicios Ambientales”, con 2,2 MMDP,
“Programa Nacional Forestal-Desarrollo Forestal” tuvo
asignada una cantidad de 2.5 MMDP, y el “Programa Nacional
Forestal-Protección Forestal” con 2.2 MMDP (ver Tabla 2.6).
En el Ramo 18, bajo la responsabilidad de la Secretaría de
Energía, se incluye “Proyectos de infraestructura económica
de hidrocarburos” con 2.1 MMDP; por su parte, el Fonden tuvo
asignado un total de 6.2 MMDP, que representa 16.57% del
total de recursos incorporados en este anexo del PEF (ver
Tabla 2.6).
PPEF 2015
Con 60 programas (ver Tabla 2.7), el proyecto a discusión en
la Cámara de Diputados, prevé un total de 40.3 MMDP,
igualmente se observa que respecto a 2014, en 2015 hay
cambios en las definiciones programáticas, como se verá más
adelante.
Los programas con asignaciones más elevadas son, para el
Ramo 08, se repite la preponderancia del “Programa de
Fomento Ganadero” y del “Programa Integral de Desarrollo
Rural”, con 4.4 MMDP y 5.9 MMDP, respectivamente; de los
28 programas bajo la responsabilidad de la SEMARNAT, cinco
concentran la mayor cantidad de asignaciones presupuestales
previstas para el próximo año, y son el “Programa de
Tratamiento de Aguas Residuales”, con 2.3 MMDP, “Programa
Nacional Forestal Pago por Servicios Ambientales”, con 2.3
MMDP, “Programa Nacional Forestal-Desarrollo Forestal”, con
2.7 MMDP; “Programa Nacional Forestal-Protección Forestal”,
con 2.2 MMDP y “Tunel Emisor Oriente y planta de
Tratamiento Atotonilco”, con 3.2 MMDP
86
Finalmente, el Fonden tendría una asignación de 6.0 MMDP,
representando 14.90% del presupuesto previsto.
2.4 Observaciones al marco normativo y financiero actual
Para efectos de revisar con detalle los datos mencionados en
este apartado se remite a la Tabla 2.4 (mismo que contiene
información desglosada por año, ramo y tipo de programa o
actividad institucional).
El Anexo 15 presenta modificaciones en los tres documentos
analizados, los programas aumentaron entre 2013 y 2014, de
38 a 70, se reduce a 60 en el proyecto de PEF para el año
2015. Los ramos que absorben la mayor proporción de
recursos en los tres años analizados son los coordinados por
SEMARNAT y SAGARPA, representando en su conjunto
64.3%, 65.8% y 74.5%, respectivamente del total
presupuestado en cada año.
El Ramo 04 se refiere a la “Coordinación del Sistema Nacional
de Protección Civil”, enfocada a aspectos de atención post-
desastre y de atención de emergencias, considerando la
proporción de recursos asignados al Fonden y el énfasis
planteado en el Plan Nacional de Desarrollo vigente a la
intervención de las fuerzas armadas.
En el Ramo 06 se asignan recursos para el “Programa de
Mejoramiento de la Producción y la Productividad Indígena”,
sin acotar su incidencia en materia de cambio climático, ni
vincularlo con otros programas enfocados al apoyo de
actividades productivas de pueblos y comunidades indígenas.
Llama la atención que se omita a Agroasemex, entidad
sectorizada en este Ramo, a pesar de tener responsabilidad
en materia de aseguramiento en el medio rural.
Al analizar el Ramo 08 se observan cambios de prioridades,
en 2013 se incluyeron los programas de Prevención y Manejo
de Riesgos y de Sustentabilidad de los Recursos Naturales
que desaparecen en 2014, reiterado en el proyecto del PEF
2015; considerando los recursos asignados y los previstos
para el próximo año, se consolidan los programas de Fomento
Ganadero e Integral de Desarrollo Rural (ver Tabla 2.6), se
pasa de la gestión de riesgos y la sustentabilidad de los
recursos naturales al fomento ganadero y del desarrollo rural
como ejes de política del sector correspondiente en materia de
cambio climático.
En cuanto al Ramo 09, los montos del PEF se canalizan
exclusivamente a “Reconstrucción y Conservación de
carreteras”, es pertinente recordar que cada año el Fonden
otorga recursos para la reconstrucción de infraestructura
carretera dañada por aspectos de vulnerabilidad técnica,
sobre todo en la temporada de huracanes.
Respecto al Ramo 10, tenemos que en 2013 no hubo
asignaciones presupuestales, mientrasa en 2014 y en 2015
(conforme a lo previsto en el Proyecto de PEF), son dos
programas los considerados: el de “Promoción de una Cultura
de Consumo Responsable e Inteligente” y el de “Promoción
del Comercio Exterior y Atracción de Inversión Extranjera
Directa”. En el caso de este útlimo no queda claro cómo la
inversión referida contribuye a enfrentar los desafíos del
cambio climático.
87
El Ramo 12 incluía inicialmente el programa “Vigilancia
epidemiológica”, y en 2014 agrega el programa “Protección
contra riesgos sanitarios”, relacionados con adaptación.
En el Ramo 13 se incluye el programa “Seguridad a la
Navegación y Protección al Medio Ambiente Marino”, que por
su denominación centraría su quehacer en apoyar acciones de
adaptación de ecosistemas costeros, a pesar de que implica
dos rubros diferentes.
De reciente creación, el Ramo 15 inicia operaciones en 2014,
al absorber funciones anteriormente delegadas en la
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y la extinta
Secretaría de Reforma Agraria para dar paso a la creación de
la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
(SEDATU), la cual, con base en la reforma al Artículo 41 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada
en el Diario Oficial de la Federación el dos de enero de 2013,
absorbe el “Programa de prevención de riesgos en los
asentamientos humanos” antes incorporado en el Ramo 20
con reducidos montos, ya que en 2013 cuando estaba bajo la
coordinación de la SEDESOL dispuso de 49.7 millones de
pesos (MDP) disminuyendo a 34 MDP en 2014 con un
incremento marginal previsto para 2015, con un monto de 35.2
MDP. Adicionalmente, se incluye el “Programa de
Reordenamiento y Rescate de Unidades Habitacionales”
desde 2014, sin precisarse si se enfoca a adaptación o
mitigación.
En el caso del Ramo 16 se observan varios cambios en la
composición programática, mostrando inconsistencias en las
previsiones presupuestales. A manera de ejemplo tomaremos
algunos casos ilustrativos. La capacitación ambiental no fue
considerada en 2013, y los recursos asignados en 2014 más
la proyección para 2015 representan un 0.02%, con menos de
8 millones de pesos en cada año; para consolidar el sistema
nacional de Áreas Naturales Protegidas se destina menos del
uno por ciento en el periodo de 253 MDP en 2013 se redujo a
246 MDP en 2014; los recursos canalizados a calidad del aire
y verificación vehicular prácticamente son insignificantes; para
el Servicio Meteorológico Nacional no se asignaron recursos
en 2013 ni se prevén en 2015 y en 2014 lo canalizado tuvo
una proporción menor al uno por ciento; los programas de
manejo del ciclo hidrológico y de tierras, así como “Cultura del
Agua”, igualdad ambiental con desarrollo sustentable y
regulación ambiental solamente tuvieron asignación en 2014
de 149 MDP, con una participación conjunta de una milésima
parte del total (0.20%).
Las obras de infraestructura para el desalojo de aguas
residuales del Valle de México seguirán absorbiendo
cuantiosos recursos, para atender un problema que no se
resolverá únicamente con este tipo de obras. En 2015 se
prevé destinar 3.2 MMDP para dos proyectos: Túnel Emisor
Oriente y planta de Tratamiento Atotonilco, sin precisar cuánto
se invertirá en cada uno. Un rubro escasamente atendido:
“Investigación científica y tecnológica”, que de más de 500
MDP en 2013 se reduce a menos de la mitad para los dos
años siguientes; el de investigación en cambio climático fue
creado hasta 2014, con 244 MDP y se prevé reducir a 242
MDP en 2015, no se precisa la orientación del gasto público
en este ámbito, adaptación y/o mitigación.
El “Programa para atender desastres naturales” recibió 193
MDP en 2013 y aumento a 200 MDP en 2014. Es importante
aclarar cuáles son las acciones previstas, dado que también
se incluye en el Anexo 15 al Fonden; respecto a programas de
vigilancia, el orientado a medio ambiente y recursos naturales
no tuvo recursos en 2013 y en el año actual recibió 56.9 MDP,
88
misma cantidad prevista para 2015, el de “Vigilancia
Comunitaria en Áreas Naturales Protegidas y Zonas de
Influencia” participa en el periodo analizado con más de 20
MDP cada año. Este rubro es débil ante la magnitud de los
retos y sería conveniente aclarar si se trata de realizar
acciones de adaptación o mitigación.
En contraste con lo anteriormente descrito, observamos que la
prioridad presupuestal se orienta a financiar programas
forestales, sea bajo la denominación “Pro-Árbol” en 2013
(cuando se asignaron 2.6 MMDP o el 13.4% del monto total) o
“Programa Nacional Forestal” en 2014 y 2015 con 2.9 MMDP
y 2.7 MMDP que representa 18.3% y 18%, respectivamente.
Por otra parte, en el Ramo 18 tenemos modificaciones que
muestran discontinuidades relevante el caso de “Proyectos de
infraestructura económica de hidrocarburos”, no considerados
en 2013, y con una asignación de 2.1 MMDP en 2014 para
disminuir a 315.9 MDP en el PPEF 2005; el “Fondo para la
Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la
Energía” recibió 300 MDP en 2013, cantidad que se
incrementó a 1,030 MDP en 2014 para tener una reducción
propuesta por el gobierno federal a un monto de 430 MDP
para el año 2015. En contraste con lo anterior, para programas
relacionados con aprovechamiento sustentable de energía se
canalizaron aproximadamente 100 MDP en 2014. Es
recomendable se aclare de qué manera estos recursos
contribuyen a la mitigación y, en su caso a la adaptación.
Con recursos poco significativos, el Ramo 21 ha recibido en el
periodo analizado 655 mil pesos, sin que se observe
incidencia en aspectos nodales del cambio climático, por
ejemplo la problemática de desarrollos turísticos que han
destruido humedales costeros.
El Ramo 23, muestra la disparidad de recursos destinados a
atención emergente de desastres y prevención, para el
Fonden se destinan montos que representan más del 94% del
total de recursos instituidos para actividades del Sistema
Nacional de Protección Civil. En contraste, al Fopreden son
canalizadas cantidades inferiores al 6% de dicho total (ver
Tabla 2.8).
El Anexo 15 también incorpora el Ramo 38, con un aumento
significativo entre 2013 y 2014, teniendo como prioridades el
otorgamiento de becas para posgrado y “otras modalidades de
apoyo a la calidad”, así como a la “Innovación Tecnológica
para negocios de alto valor agregado, tecnologías precursoras
y competitividad de empresas”.
La primera de las dos paraestatales que forman parte del
Anexo analizado, Petróleos Mexicanos (Pemex) postuló el
programa “Actividades destinadas a la operación y
mantenimiento de la infraestructura básica en ecología”, el
cual recibió en 2013 un monto de 3.5 MMDP, representando el
10% del total, cabe señalar que no se refieren explícitamente
los ámbitos de aplicación; teniendo en cuenta que Pemex ha
enfrentado problemas relacionados con la contaminación en
varias regiones del país, es pertinente se aclare cómo se
vinculó este programa en los rubros de mitigación y/o
adaptación.
Finalmente, otra paraestatal, la Comisión Federal de
Electricidad (CFE) instituye el programa “Promoción de
medidas para el ahorro y uso eficiente de la energía eléctrica”,
con una participación prácticamente simbólica en 2013, al
representar la milésima parte del PEF destinado a cambio
climático.
2.4.1 Puntos a considerar
89
5. Por razones de limitaciones de tiempo no se logró
analizar a mayor profundidad el vasto universo
normativo (jurídico, reglamentario, programático y
operativo) diseñado para hacer frente al cambio
climático, el cual presenta inconsistencias y
limitaciones de las cuales se documentaron en este
trabajo algunas que se consideran relevantes.
6. En el primer apartado del capítulo 2 fueron
presentados elementos de análisis a partir de varios
documentos programáticos y jurídicos, remitiendo para
ampliar el conocimiento a la revisión puntual de las
matrices elaboradas en la tabla 2.4 de este segundo
capítulo, donde podrán revisarse la Constitución, leyes
secundarias, reglamentos, los Atlas de riesgos y
diversos fundamentos constitucionales.
7. En la tradición jurídica mexicana se ha planteado como
central la generación y/o reforma de los ordenamientos
legales, para así regular formalmente diversos
procesos económicos, sociales, territoriales y, más
recientemente, climáticos; como se puede apreciar en
este documento de trabajo hay limitaciones para poner
en marcha proyectos y acciones de involucramiento
interinstitucional, también hay problemas para integrar
equipos de trabajo al interior de las instituciones, razón
por la cual el vasto arsenal legislativo carece de
posibilidades para ser aplicado, observado y, en su
caso, orientar efectivamente políticas y programas
institucionales.
1. La organización institucional federal, debe superar
obstáculos estructurales que den viabilidad a la
pretensión de transitar de la sectorialización a la
transversalidad y de políticas reactivas a la prevención.
2. Hace falta mayor vinculación con la sociedad, tanto en
su dimensión territorial (comunidades, vecinales, etc.)
como ciudadana (atendiendo el necesario equilibrio
entre derechos y obligaciones con base en un enfoque
de derechos).
90
3. Es importante consolidar referentes científicos
interdisciplinarios, conjuntando disciplinas de ciencias
naturales y sociales en la elaboración de diagnósticos,
escenarios y objetivos de adaptación frente al riesgo
climático, esto puede contribuir a debatir y analizar con
mayor solidez epistemológica las incertidumbre
científica (conocimiento y sus aplicaciones) y política
(modalidades de organización institucional y toma de
decisiones).
 3 nacionales estatales y municipales en los últimos años, y se
Capítulo 3: Los instrumentos de gestión del riesgo en México
La gestión del riesgo se dificulta muchas veces por la falta de
definición en cómo incorporar instrumentos y criterios de
reducción del riesgo - en particular el de desastres - en sus
políticas y en la planificación sectorial, dificultad que se amplía
adicionalmente al considerar su relación con el tema de
cambio climático.
El problema se debe en gran medida a la ambigüedad en el rol
y responsabilidad que tienen los diferentes actores que
participan en el proceso de toma de decisiones sectoriales y
temáticas frente al manejo de la información relacionada con
la gestión del riesgo de desastre y el cambio climático y su
aplicación.
En el caso de México, este problema es muy presente: la
estructura normativa-institucional y los instrumentos, como los
desastres pero muy poco a la parte climática. Como se podrá
ver en esta sección del estudio y la siguiente, en México se
requiere una reconfiguración de los instrumentos actuales de
gestión de riesgo para hacer frente a los efectos del cambio
climático y de los riesgos que éste implica. Los actuales atlas
a nivel nacional, estatal y municipal cumplen con algunas
funciones pero no son condiciones suficientes para el control
del riesgo ante el cambio climático.
En este capítulo se ofrecerá una descripción de los
lineamientos y criterios conceptuales y metodológicos
utilizados para la elaboración de los Atlas de riesgos
3.1 Marco institucional de los atlas de riesgos.
abordarán antecedentes generales de los mismos en la
institucionalidad y normatividad mexicana. En particular el
capítulo identifica los contenidos específicos de los Atlas de
riesgo nacionales, estatales y municipales sobre amenazas,
exposición y vulnerabilidad relacionada con riesgos climáticos.
También se hará un análisis de los principales potenciales y
limitaciones en la implementación de los Atlas de riesgo a
nivel nacional, estatal y municipal como instrumentos de
gestión de riesgos climáticos por parte de las diversas
instancias de los gobiernos a los tres niveles y los organismos
desconcentrados.
Derivado de este análisis se encontraron:
1. 195 Atlas de Riesgo elaborados por CENAPRED
(centro nacional de prevención de desastres)
SEDATU/SEDESOL
2. 28 Atlas estatales terminados
3. 292 atlas municipales financiados por HABITAT-PRAH
4. 3 Atlas estatales en elaboración
5. 89 Diagnósticos de peligro por parte del proyecto ONU
Habitat

91
La primera referencia a un ANR en el marco institucional
mexicano aparece en la LGPC expedida en el año 2012. Este
ordenamiento establece que el ANR es un sistema integral de
información sobre los agentes perturbadores y daños
esperados, resultado de un análisis espacial y temporal sobre
la interacción entre los peligros, la vulnerabilidad y el grado de
exposición de los agentes afectables.
Para la Ley General de Cambio Climático publicada en 2012,
el Atlas de riesgo es un documento dinámico cuyas
evaluaciones de riesgo en regiones o zonas geográficas
vulnerables, consideran los actuales y futuros escenarios
climáticos. (Congreso, 2012)
La LGCC establece que son atribuciones de la federación
elaborar, actualizar y publicar el ANR de riesgo, y emitir los
criterios para la elaboración de los atlas de riesgo estatales.
Asimismo, a su vez, instituye elaborar, publicar y actualizar el
atlas estatal de riesgo, como atribución de las entidades
federativas, en coordinación con sus municipios o
delegaciones. (LGCC 2012)
Precisa que la elaboración de atlas de riesgos es una acción
de adaptación, y mandata que las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal centralizada y
paraestatal, las entidades federativas y los municipios, en el
ámbito de sus competencias, elaborarán y publicarán los atlas
de riesgo que consideren los escenarios de vulnerabilidad
actual y futura ante el cambio climático, atendiendo de manera
preferencial a la población más vulnerable y las zonas de
mayor riesgo, así como las islas, zonas costeras y deltas de
ríos. También ordena que la información contenida en los atlas
de riesgo sea usada para la elaboración de los planes de
92
desarrollo urbano, reglamentos de construcción y
ordenamiento territorial de las entidades federativas y
municipios.39
Las legislaturas estatales han establecido en sus
ordenamientos jurídicos la responsabilidad para que, tanto
estados y municipios, elaboren sus respectivos atlas.
La LGPC establece que en nuestro país la función de prever
riesgos es un proceso que involucra a los tres órdenes de
gobierno. Por lo tanto, el ANR se integra con la información a
nivel nacional, estatal, del Distrito Federal, municipal y
delegacional; debe constar de bases de datos, sistemas de
información geográfica y herramientas para el análisis y la
simulación de escenarios, así como para la estimación de
pérdidas por desastres. (LGPC, 2012)
3.1.1 Los atlas de riesgos en el periodo 1986-2002
El primer antecedente de la necesidad de prever riesgos en
México con fines de reducción de desastres lo encontramos
en el año de 1986, en las Bases para el Establecimiento del
Sistema Nacional de Protección Civil, instrumento elaborado
por el Comité de Prevención de la Seguridad Civil al que, en
octubre de 1985, se le asignó la responsabilidad de
diagnosticar los riesgos previsibles (Franco E., 1996).
39 Ibid. P. 38.
El documento, estableció la necesidad de elaborar mapas
para ubicar los sistemas perturbadores, afectables y
reguladores. Constituyó el primer intento de identificar las
fuentes potenciales de peligros en el territorio nacional al
incluir mapas, a una escala muy grande, con rasgos de la
geología, la hidrología y la distribución de la actividad
industrial del país. Así, la expresión espacial del riesgo
apareció en el marco institucional mexicano. (Franco, 1998)
La función de pronosticar calamidades fue entendida como un
proceso orientado a prever su ocurrencia para la toma de
decisiones y la planeación frente a desastres, lo cual evidencia
el carácter reactivo con el que era concebida tal función. Los
pronósticos, de acuerdo con el lapso entre la predicción y la
ocurrencia de la calamidad, fueron clasificados como de corto,
mediano y largo plazo.
La información del primer ANR provino de diversas fuentes
gubernamentales y académicas. En el mismo se incluyeron
mapas de zonas con probabilidad de sufrir mayores
intensidades sísmicas, en la escala de Mercalli; así como una
tabla de la población asentada en las diferentes zonas
sísmicas del país por cada entidad federativa; también se
señalaron los epicentros de sismos mayores a 7 grados en la
escala de Richter, para el período comprendido entre el año
1900 y 1989. Contó también con tablas que mostraban sismos
destructivos de México durante el Siglo XX, con la fecha de
ocurrencia, la región, las poblaciones más afectadas, la
magnitud en la escala de Richter, así como una breve
descripción de los daños (SEGOB, 1994).
En el Marco del Programa 100 Ciudades, en el año de 1994,
se llevó a cabo un proyecto en cinco ciudades piloto
(Campeche, Querétaro, San Luis Potosí, Colima y Oaxaca)
para identificar los fenómenos naturales más peligrosos que
93
pudieran afectar los centros de población. El proyecto tuvo
como base la realización de visitas exhaustivas a las ciudades
estudiadas y la organización de reuniones con expertos
técnicos y científicos, asimismo se incluía el desarrollo de un
sistema de información geográfico que permitiera ubicar la
delimitación de los centros de población, el tipo de fenómenos
"perturbadores" que pudieran presentarse y el área de
impacto, así como los principales componentes del
equipamiento urbano (Franco, 1998).
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) publicó el
documento “Zonas de Riesgo en Centros de Población ¿cómo
identificarlas?” que pretendía ser una herramienta de las
autoridades estatales y municipales para conocer el número
de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, también
buscaba servir de apoyo para establecer políticas y
mecanismos que se tradujeran en obras y acciones para la
mitigación (SEDESOL, Zonas de riesgo, 2000).
En este documento, la SEDESOL proponía identificar áreas de
riesgo asentando la información en un plano base con datos
del medio natural. Se debía señalar fallas geológicas y
fracturas, terrenos susceptibles a hundimientos y
deslizamientos de taludes, aquellos ubicados sobre antiguos
brazos o lechos secos de ríos o lagos, en la franja costera de
resguardo (20 metros de la cota máxima de distancia de
marea alcanzada en 20 años), terrenos ubicados por debajo
de 5 metros de altura a partir de la cota de máximo
crecimiento hidráulico en cuerpos de agua para los últimos 20
años. Esta metodología no buscaba establecer capacidades
destructivas, es decir peligros, su objetivo era establecer áreas
de posible incidencia. El producto final era un inventario de las
zonas de riesgo y la cantidad de población, el cuál debía servir
de diagnóstico de la problemática.40
En el año 2000, el CENAPRED publicó la segunda versión –
impresa- del ANR, con información derivada de
investigaciones sobre peligros y riesgos. El documento
denominado “Diagnóstico de Peligros e Identificación de
Riesgos de Desastres en México” se elaboró con el propósito
de difundir conocimientos sobre los peligros e identificación de
los riesgos de desastres en el país. En el mismo se
expusieron conceptos básicos sobre prevención desastres,
estadísticas de daños, así como efectos socioeconómicos de
los desastres. El documento describe de manera general los
diferentes tipos de fenómenos, sus causas u origen,
distribución geográfica, medición o cuantificación en términos
de magnitud, intensidad y periodo de recurrencia, así como
otras características. Incluyó información sobre inestabilidad
de laderas naturales, flujos de lodo y escombros,
hundimientos regionales y locales, acompañados por
agrietamiento del terreno natural, tormentas de granizo y
nieve, heladas, inundaciones, ciclones tropicales, sequías,
erosión, viento y marea de tormenta. (CENAPRED,
Diagnostico de Peligros, 2000)
En este documento se planteaba la necesidad de: 1) ampliar
los trabajos y enfocar los esfuerzos hacia la
microrregionalización de los riesgos, 2) integrar un atlas
detallado a nivel municipal y de comunidades, 3) basado en
sistemas de información geográfica, 4) a partir de un enorme
40 Ibid.
94
esfuerzo de coordinación con la participación federal, estatal y
municipal.41
Este primer periodo se caracterizó por un acercamiento
conceptual al problema, con metodologías cualitativas y la
idea de que el atlas de riesgos debía ser un documento
impreso.
3.1.3 Los atlas de riesgos en el periodo del 2009 al presente.
En el año 2009 se crea la Dirección de Análisis y Gestión de
Riesgos en CENAPRED, la cual desarrolló una herramienta
tecnológica que opera en un ambiente de conectividad vía
web, denominada Sistema de Análisis y Visualización de
Escenarios de Riesgo (SAVER) que permitió visualizar y hacer
análisis espacial con información del impacto económico y
social de los desastres, peligros, indicadores de
vulnerabilidad, población, infraestructura, unidades
económicas y bienes expuestos de múltiples fuentes. Este
sistema se orientó a incrementar las capacidades del Sistema
Nacional de Protección Civil y de las instancias de Seguridad
Nacional para la acción preventiva, cohesionando esfuerzos
de instancias de los tres órdenes de gobierno que
proporcionaron información pertinente para el análisis de
riesgo y la generación de escenarios. Además, este sistema
se consolidó como la plataforma para el Atlas Nacional de
Vulnerabilidad frente al Cambio Climático, así como para el
Atlas Nacional de Inundaciones, para lo cual CENAPRED
41 Ibid.
trabajó en la integración con la Comisión Nacional del Agua
(CONAGUA) y con el aquel entonces Instituto Nacional de
Ecología, hoy Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático (CENAPRED, 2009i).
Figura 3.1 El Sistema de Análisis y Visualización de
Escenarios de Riesgo (SAVER), denominado a partir de 2014 como
Atlas Nacional de Riesgos. En la imagen se observan las
trayectorias traslapadas y conos de incertidumbre de los ciclones
tropicales Ingrid y Manuel, con el modelo de pronóstico de lluvias y el
índice nacional de inundaciones.
95
En el año 2011 la SEDESOL definió las “Bases para la
Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y
Catálogo de Datos Geográficos para Representar el Riesgo”.
Este documento parte del hecho de que en ese momento la
mayoría de la información sobre riesgos, peligros y
vulnerabilidad era escasa y heterogénea, carente de criterios
unificados para hacerla complementaria, consistente y
compatible. Estas bases tenían el propósito de elevar la
calidad de los atlas de riesgos desde un contexto
estandarizado y sistematizado; y unificar criterios en la
elaboración de atlas. Asimismo, se crearon con el objeto de
apoyar a las autoridades municipales del país con
herramientas básicas para el diagnóstico, ponderación y
detección precisa de peligros, vulnerabilidad y riesgos,
enfocados a contribuir a un desarrollo territorial ordenado y
sustentable. Dichas bases incluyeron los criterios del
CENAPRED (SEDESOL, 2011i).
Los objetivos específicos de las Bases fueron:
1) Presentar los elementos mínimos cartografiables que se
deben considerar en la elaboración de los atlas;
2) Proporcionar los lineamientos para la generación,
validación y representación cartográfica de la información
temática de las zonas de riesgo (previo análisis de peligro-
vulnerabilidad);
3) Homologar el diccionario de datos con la finalidad de
obtener instrumentos confiables y capaces de integrarse a una
base de datos nacional.
4) Hacer posible la consulta y análisis de la información de los
diferentes peligros de origen natural que afectan al territorio
nacional.
Las Bases buscaban estandarizar razonamientos en cuanto a: bienes expuestos
e indicadores de
1. Métodos de estudio de peligros y amenazas. Por métodos vulnerabilidad de
de estudio se referían a los planteamientos metodológicos diversas fuentes;
para obtener información precisa y en diferentes escalas de Otros Atlas de riesgo
esto con el
trabajo acerca de los peligros y amenazas.
Es importante destacar que
instancias como la UNAM, otras
2. Jerarquía de complejidad de métodos de estudio. Este
universidades y centros de
punto planteó el desarrollo jerárquico de métodos, se investigación, la Comisión
consideraron metodologías desde la más simple hasta la más Nacional del Agua, entre otros,
compleja. De esta forma, el “Método 1” representó el nivel más han hecho esfuerzos por
básico de estudio y obtención de información; el cual de elaborar productos para mapear
manera progresiva aumentaría la complejidad de acuerdo a peligros y vulnerabilidades. De
las características de la zona de estudio, aumentando también igual manera, las dependencias
la numeración del mismo; es decir, el “Método 2” es más del gobierno federal aportaron
complejo que el número 1, el 3 más que el número 2, y así bases de datos
sucesivamente hasta el 5.42 georreferenciadas de los bienes
expuestos su sector. Así se
3. Métodos de representación cartográfica de los sistemas integraron al SAVER datos de
escuelas, hospitales, carreteras,
naturales. Se definieron escalas de representación
cultivos, áreas naturales
cartográfica de acuerdo con el origen y expresión territorial de protegidas, unidades
cada uno de los peligros o amenazas de la zona de estudio. propósito de que
económicas, inmuebles
pudieran
históricos y culturales, etcétera.
Este tercer periodo se caracterizó, como se verá más analizarla y Mención especial merece el
adelante; por un incremento considerable en el número de elaborar sector asegurador, en particular
atlas elaborados, junto con la consolidación del uso de escenarios desde Agroasemex que es una
sistemas de visualización de información geográfica; y por los una plataforma institución nacional de seguros
incipientes esfuerzos institucionales para homologar criterios WEB. que tiene como misión proteger
en la elaboración de los atlas. Destaca el desarrollo del Finalmente, en el patrimonio y la capacidad
SAVER que -por primera vez- abrió la oportunidad de que los esta etapa se productiva del sector rural. En su
tomadores de decisión pudieran visualizar e interactuar con comienza a poner capital participa el gobierno
información sobre peligros, con grandes bases de datos de en duda la federal de manera mayoritaria y
es un instrumento de política
capacidad
pública que contribuye a la
técnica y conformación de un sistema
42 Ibid. P. 35 financiera de los nacional de administración de
riesgos para la protección
integral del sector rural.
Agroasemex elaboró el mapa de
96 índice nacional de inundaciones.
gobiernos estatales y municipales para elaborar sus propios
atlas de riesgo (Pérez Ortiz, 2014).
3.2 Los atlas estatales y municipales de riesgos como
instrumentos de reducción de riesgos climáticos
Los Atlas Estatales responden en gran medida al
requerimiento establecido por el Fondo para la Prevención de
Desastres Naturales el cual, desde el año 2010 establece que
para que una Entidad Federativa acceda a los fondos para
obras de mitigación de riesgos, se requiere que previamente
haya elaborado un Atlas de Riesgos. Este proceso es similar a
las restricciones de financiamiento que impuso el Programa
Habitat, el cual estableció que una de las restricciones para la
inversión en infraestructura urbana y vivienda propia de dicho
programa, debería estar establecido en el Atlas de Riesgo
municipal que el área urbana beneficiada no estaba localizada
en una zona de riesgo no mitigable (SEDATU, 2013).
Una de las características más importantes de los Atlas
Estatales es que son instrumentos que en el proceso de
consolidación del desarrollo urbano, la protección civil y el
cambio climático son conceptualizados fuertemente como el
instrumento privilegiado para la gestión de información y
visualización de escenarios de riesgo. En múltiples
instrumentos normativos, incluyendo LGCC, la LGPC y las
leyes de cada entidad federativa en ambas materias, a los
Atlas Estatales les son asignadas diversas funciones para la
identificación y visualización de riesgos, así como para
complementar los contenidos de otros instrumentos de gestión
territorial como los Ordenamientos Territoriales, los
Ordenamientos Ecológicos, los Planes Estatales de Desarrollo
Urbano y los diversos planes en materia de cambio climático y
desarrollo sustentable. En algunos casos, las leyes estatales
también contemplan la sanción y penalización de acciones de
97
particulares y organismos de gobierno que omitan los
señalamientos de riesgo contenidos en éstos. Esto implica un
crecimiento de las expectativas sobre los alcances de los Atlas
Estatales que no necesariamente corresponden con lo que
dichos instrumentos han sido capaces de sintetizar en
términos de calidad de análisis de riesgo y con los usos que
diversos agentes pueden efectivamente hacer de ellos.
En la siguiente sección se revisan los antecedentes
normativos y el marco institucional propio de los Atlas
Estatales, así como la forma en la que su contenido
conceptual y metodológico ha sido construido a lo largo de las
últimas décadas; la sección concluye con una reflexión de los
alcances normativos de estos instrumentos.
3.2.1 Antecedentes de los atlas Estatales
Como puede verse en forma sintética en la Tabla 3.1., tras la
formación del Sistema Nacional de Protección Civil en 1986 y
la publicación del Primer Atlas Nacional de Riesgos en 1991,
una de las primeras referencias a la necesidad de generar
información a escala estatal se encuentra en el documento
Diagnóstico General de Riesgos de los Estados de la
República Mexicana, publicado por la Dirección General de
Protección Civil de la Secretaría de Gobernación. Dicho
documento es una monografía por entidad federativa de los
agentes perturbadores presentes en cada una de ellas, y
manifiesta la necesidad de tener un compendio de información
sobre las amenazas. Este es uno de los primeros trabajos en
el que se plantea como necesario cambiar la escala de los
estudios en materia de identificación de peligros a nivel estatal
para su mejor comprensión. Existen referencias de que en
estos mismos años surgen los primeros Atlas Estatales en
Puebla y Aguascalientes, ambos elaborados por los Consejos
Estatales de Protección Civil (SEGOB, 1994).
En el año 2001 surge el Diagnóstico de
Peligros e Identificación de Riesgos de
Desastres en México, editado por el
Centro Nacional de Prevención de
Desastres. Este documento explica
detalladamente cada fenómeno y agente
perturbador, además de integrar de
manera más formal y sistemática la
condición social del riesgo. Para ello,
presenta un diagnóstico de peligros de
todo el país por temas; incluye
cartografía de mejor calidad y se hace
apoyo de datos estadístico para incluir y
denotar información social para el tema
de vulnerabilidad. Asimismo, incluye un
apartado de microzonificación del riesgo
que pretende dar una guía a la
elaboración de Atlas Municipales de
Riesgo haciendo énfasis en la obtención
de información geoespacial a esa
escala. El objetivo de este documento
es, finalmente, el proveer una
herramienta metodológica para la
elaboración de Atlas de Riesgos en las
tres escalas (nacional, estatal y
municipal), así como proveer de
información clave para el entendimiento
del riesgo como un proceso complejo.
43 La revisión detallada de Guía básica para la elaboración de
Atlas de Riesgo Estatales y Municipales (2004 y 2006) se
encuentra en la sección que aborda los antecedentes de los
Atlas municipales de riesgos.
Dentro de este recuento de
los orígenes de los Atlas
Estatales, destaca el curso
introductorio a las
metodologías para
elaboración de los Atlas de
Riesgo Estatal y Municipal,
que se llevó en paralelo a la
elaboración y publicación de
la primera Guía básica para la
elaboración de Atlas de
Riesgo Estatales
Municipales de CENAPRED
(versión 2004) 43 . En los
documentos del curso
introductorio, que se llevó a
cabo en diciembre del 2003,
se introduce la guía básica de
Elaboración de Atlas de
Riesgo; sin embargo, el
principal objetivo es
discusión sobre el concepto
de riesgo de la forma como
CENAPRED lo integra desde
esos años en dichas las guías
metodológicas; y sobre todo,
asentar la homologación de
98
criterios, conceptos y metodologías en los Atlas estatales para
su integración en el Atlas Nacional de Riesgos.
Posteriormente a la elaboración de las guías metodológicas,
los dos eventos más relevantes para la comprensión de la
la
situación actual de los Atlas Estatales son el nuevo Manual de
Organización y Operación del Sistema Nacional de Protección
Civil en 2006; y la implementación en CENAPRED del Sistema
de Análisis y Visualización de Escenarios de Riesgo (SAVER),
cuyo antecedente fue el Sistema Integral de Información sobre
Riesgo de Desastre (SIIRIDE-ANR).
y En primer término, la publicación del Manual del Sistema
Nacional de Protección Civil, en el cual se especifican los usos
de los Atlas a múltiples escalas y las responsabilidades en su
diseño e implementación, es un paso muy relevante para la
definición de los cada vez más amplios alcances de los Atlas
Estatales. En el Manual se especifica que para cada uno de
los riesgos incluidos en los Atlas Estatales
(hidrometeorológicos, geológicos, socio-organizativos,
sanitarios), así como para los procesos de recuperación post-
la desastres, una de las responsabilidades de los gobiernos
locales es justamente elaborar el Atlas que contenga la
información pertinente para entender y gestionar los efectos
de los distintos fenómenos. Eso quiere decir que dentro del
SINAPROC, los Atlas son junto a los Programas de Protección
Civil, elementos centrales como insumos para la acción
(SEGOB, 2006).
Por otro lado, el uso de los sistemas de información geográfica
para la sistematización de información de los distintos
componentes del riesgo, así como su representación
sincrónica y en escenarios, ha representado un elemento
importantísimo para nuevas formas de accesibilidad de
información y procesos de comunicación de riesgo. En
particular, para el caso de los Atlas Estatales, el SIIRIDE-ANR
(2003) y el mencionado SAVER (2012) han sido los avances cartográfica y bases de datos.
más significativos para la integración de capas de información

Tabla 3.1 Antecedentes conceptuales e institucionales de los Atlas Estatales de Riesgos

Año Secretaría de Gobernación CENAPRED

1986 Fundación del SINAPROC

1988 Fundación del CENAPRED

1991 Primer Atlas Nacional de Riesgos

1994 Diagnóstico General de Riesgos de

los Estados de la República Mexicana

2001 Diagnóstico de Peligros e Identificación

de Riesgos de Desastres en México

2002 Programa Nacional de Protección

Civil 2001-2006

2003 Sistema Integral de Información sobre

Riesgo de Desastre (SIIRIDE-ANR)

Curso Introductorio a las metodologías

para la elaboración de los Atlas de
Riesgo Estatal y Municipal

2004 Guía Básica para la elaboración de

Atlas de Riesgos Estatales y
Municipales v. 2004

99
 2006 Reelaboración del Manual de Guía Básica para la elaboración de
Organización y Operación del Atlas de Riesgos Estatales y
SINAPROC; los Atlas estatales Municipales v. 2006
adquieren mayor relevancia

2008 Programa Nacional de Protección

Civil 2008-2012

2012 Integración de Atlas Estatales de

Riesgo al Sistema de Análisis y
Visualización de Escenarios de Riesgo

Fuente: elaboración propia con base en los documentos citados

Sin embargo, el hecho de contar con un sistema de este tipo
para la gestión y difusión de la información no representa una
garantía de accesibilidad y calidad de la información, tal como
se abordará en la siguiente sección. En ella se sintetizan
algunos de las principales características, ventajas y
limitaciones de los formatos en los que se han publicado los
Atlas Estatales, y los mecanismos a través de los cuales se
difunde dicha información entre los usuarios finales de estos
documentos.

Tabla 3.2 Atlas Estatales de Riesgos financiados por FOPREDEN

100
 Fecha Entidad federativa

Prospectivo u Básico Actualización

operativo

13/04/05 Querétaro

13/04/05 Sonora

18/04/05 San Luis Potosí

24/10/05 Michoacán

24/10/05 Tlaxcala

30/10/06 Coahuila

31/10/06 Morelos

10/11/06 Guanajuato

20/02/07 Tamaulipas

03/08/07 Distrito Federal

07/08/07 Veracruz

07/09/08 Chihuahua

21/04/09 Sonora

27/08/09 Tabasco

101
 27/08/09 Zacatecas

26/11/09 Durango

25/01/10 Oaxaca

17/08/11 Campeche

28/11/11 Nayarit

Fuente: Diario Oficial de la Federación

3.2.2 Características generales de los atlas Estatales
La Ley General de Protección Civil establece que “los atlas de
riesgo constituyen el marco de referencia para la elaboración
de políticas y programas en todas las etapas de la Gestión
Integral del Riesgo” (Art. 19 Fracc. XXII). Sin embargo, a pesar
de que el marco legal y el Manual del Organización y
Operación del SINAPROC establecen en varios momentos
quién tiene la responsabilidad de crear y mantener los Atlas
Estatales, el universo de usuarios específicos de dichos
instrumentos es amplia y diversa debido a que las estructuras
organizacionales de cada entidad federativa que pueden
potencialmente hacer uso de ellos en procesos de planeación
y gestión son distintas. Esta condición se asocia a las
funciones específicas que los Atlas Estatales tienen, distintas
a los del Atlas Nacional de Riesgos (establecidas en el
Capítulo XVIII del Reglamento de la Ley General de
Protección Civil (RLGPC) y también distintas a las de los Atlas
municipales que, como se revisa en la sección
correspondiente, se sitúan en el contexto de la planeación
urbana y de obra pública por las responsabilidades otorgadas
a los municipios en el Artículo 115 Constitucional. En ese
sentido, los Atlas Estatales se asocian a las siguientes
funciones específicas:
1. Coadyuvar en la instrumentación de Alertas
Tempranas (RLGPC Artículo 64 Fracc. 1)
2. Sustentar los Programas Especiales de Protección
Civil (RLGPC Artículo 72 Fracc. 2)
3. Justificar el acceso a instrumentos financieros de
gestión de riesgo como FOPREDEN y FONDEN
(RLGPC Artículo 100)
4. Generar información relevante para el Atlas Nacional
de Riesgos (LGPC Artículo 19 Fracc. XXII; RLGPC
Artículo 110)
Además de estas funciones específicamente definidas dentro
del marco normativo, los Atlas Estatales se vinculan a otras
aplicaciones menos concretas que se deben a las funciones
de protección civil, desarrollo social y planeación de los
gobiernos estatales, y que son distintas a las
responsabilidades del gobierno federal y de los gobiernos

102
municipales. En primer término, de acuerdo al Manual de 18 LGPC), para lo cual también requieren el diagnóstico de
Organización y Operación del SINAPROC (MOO-SINAPROC), riesgos contenido en el Atlas Estatal.
en su Matriz de participación en el subprograma de
prevención, los gobiernos de las entidades federativas son
responsables técnicos directos de coordinar localmente las
acciones de los programas, recursos y acciones que son
promovidas desde las Secretarías de Estado Federales que
pertenecen al Sistema Nacional de Protección Civil, tan
diversas como la Secretaría de Salud, la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes y la Secretaría de
Gobernación.
Asimismo de acuerdo con el MOO-SINAPROC
(Subprogramas de Prevención), las entidades federativas son
responsables de conformar los Sistemas Estatales de
Protección Civil, los cuales tienen la responsabilidad de
distribuir recursos, promover capacitación y actividades de
fomento de la cultura de protección civil y coadyuvar con
instancias federales las acciones de Programas Emergentes
de reconstrucción después de un desastre. En este mismo
sentido, las entidades son responsables de identificar las
necesidades de infraestructura física y equipamiento médico Figura3.2 Visualizador web del Atlas de riesgo de Jalisco
en sus jurisdicciones; todo ello implica requerimientos de
información específicos que deben ser integrados en los Atlas Sin embargo, cabe preguntarse si los contenidos y formatos
Estatales, aunque no están especificados en el marco legal. de uso de los Atlas Estatales corresponden con las funciones
que a éstos se les otorga a partir de las responsabilidades de
Por otro lado, las entidades federativas también son co- las entidades federativas tienen en la planeación en general y
responsables de atender las emergencias por contingencias en la gestión de riesgos en particular. Para ello, en la Tabla
climatológicas en el sector rural (Capítulo XVIII de la LGPC), 3.3. se hace una síntesis del contenido de los Atlas Estatales
por lo cual los Atlas Estatales deben integrar la información de riesgo que los gobiernos de algunas entidades federativas
sobre riesgos hidrometeorológicos relevante para dicho han publicado en diversos formatos, y los cuales se difunden a
propósito. Asimismo, las Entidades Federativas son las través de la página del Atlas Nacional de Riesgos. En dicha
responsables de la contratación de cualquier instrumento Tabla se resumen sus alcances en términos de cobertura
financiero de gestión de riesgos en su territorio, incluyendo temática, escala y tipo de publicación.
seguros o instrumentos de transferencia de riesgos (Artículo

103
Tabla 3.3 Características de los atlas de riesgo estatales Caracterización fenómenos y
publicados por los gobiernos de las entidades federativas textual algunos peligros

Entidad Tipo de Cobertura Características

publicación temática relevantes
Jalisco Visualizador Peligros Visualizador de
Coahuila Visualizador Información El sistema en
web Cartografía peligros
web demográfica mayor medida
urbana
Fenómenos contiene
Infraestructura información Morelos Documento en Peligros Incluye
Peligros sociodemográfica Portable Vulnerabilidad información
En algunas Document Riesgos cartográfica y
escalas contiene Format estadística por
datos sobre tema
infraestructura y
peligros de San Luis Imágenes en Indeterminado Se presentan
diversa índole Potosí Portable si se ilustran mapas básicos
Document riesgos o con
Estado de Un solo mapa Peligros Es un solo mapa Format peligros señalamientos
México en Portable Infraestructura perteneciente al básicos a escala
Document de PEMEX Plan Estatal de regional
Format Desarrollo
Urbano, no un Sonora Visualizador Peligros El visualizador
Atlas de Estatal web Exposición web no incluye
de Riesgos Imágenes en simbología
Portable Los mapas no
Guanajuato Imágenes en Fenómenos Mapas temáticos Document contienen
Portable Peligros básicos a nivel Format unidades de
Document municipal Caracterización medición
Format Se enfoca textual La mayor parte de
Tablas solamente en los mapas se

104
 presentan por Atlas Estatales recae en que es ésta la información que suele
municipio y ser difundida entre los agentes de protección civil, desarrollo
localidad urbano y sustentable u ordenamiento territorial que son los
usuarios de dichos Atlas, independientemente de la
incorporación de las capas de información constituyentes de
dichos Atlas en el Sistema de Análisis y Visualización de
Escenarios de Riesgo (SAVER) que constituye la base del
Tamaulipas Documento en Peligros En el documento Atlas Nacional de Riesgos.
Portable Vulnerabilidad la metodología La información de la Tabla 3.3 muestra, en primer término,
Document Riesgos detallada de cada que la mayoría de los Atlas Estatales de Riesgo son en
Format indicador tiene un realidad, compilaciones de mapas de caracterización territorial
gran peso y de peligros. En buena medida, la información se compone
de capas de información sobre las características
Veracruz Visualizador Fenómenos Información de sociodemográficas (población, edades, marginación), mapas
web Peligros fenómenos y temáticos climáticos y geomorfológicos, así como capas de
Infraestructura peligros peligros específicos. En muy pocos casos los peligros son
representados de forma analítica, es decir, con capas de
información ponderada o construida para representar
probabilidades de afectación. En el caso de los Atlas
Fuente: elaboración propia a partir de la información de Atlas publicados a través de visualizadores, la mayor parte de las
Estatales de Riesgos publicados en el vínculo capas de información están asociadas a bases de datos con
http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/index.php/atlas- variables codificadas en escalas nominales u ordinales sin
estatales-2 (Último acceso 10 de octubre de 2014). ponderar; ello significa que, si bien la información es relevante
para el conocimiento del territorio y los grupos sociales
potencialmente afectados, las inferencias sobre exposición,
Esta tabla fue construida a partir de la compilación que de vulnerabilidad o riesgo que un usuario puede elaborar a partir
estos sitios ha hecho el Centro Nacional de Prevención de de dicha información son limitadas. Es decir, si los usuarios
Desastres. Esta compilación no representa la totalidad de los pueden acceder a información sobre la infraestructura
Atlas Estatales existentes, sino solamente aquellos que lo han carretera, la pendiente de terreno y los máximos de
difundido de forma pública. Sin embargo, la revisión de los precipitación, pero la capacidad de modelar escenarios de
contenidos y formatos en los que éstos son presentados es afectación a partir de esas tres variables presentadas en
representativa de los alcances, virtudes y limitaciones de cada capas de información y escalas diferentes es limitada.
uno de los medios en los cuales dichos Atlas fueron creados y
difundidos. La relevancia de analizar esta presentación de los

105
Por otro lado, hay otro conjunto de Atlas publicados como
documentos portables que contienen imágenes de los mapas.
La cobertura temática, escala y claridad metodológica de cada
uno de ellos es muy variable. Por ejemplo en el caso del
Estado de México 44 , la información publicada es un solo
mapa de peligros a nivel estatal (aunque está identificado
como de riesgos), que se creó como parte del Plan Estatal de
Desarrollo Urbano. En otro sentido, San Luis Potosí 45 y
Guanajuato46, en lugar de un solo Atlas Estatal, generaron
una serie de mapas básicos a escala municipal, asociados a
fichas de información básica. Por otro lado, los Atlas de
Tamaulipas 47 y Morelos 48 son documentos extensos que,
además de los mapas, incluyen conjunto importante de
información adicional, particularmente las metodologías
utilizadas para el cálculo de los indicadores de peligro,
vulnerabilidad y riesgo, así como interpretaciones de los
principales procesos reflejados en los mapas. Finalmente, hay
44 http://seduv.edomexico.gob.mx/dgau/pdf/plan_estatal/D-
13.pdf. Último acceso 5 de noviembre de 2014
45 http://201.144.123.34/webproteccion.nsf/. Último acceso 5 de
noviembre de 2014
46 http://www.guanajuato.gob.mx/ssp/atlas.php. Último acceso 5
de noviembre de 2014.
47http://proteccioncivil.tamaulipas.gob.mx/atlas-de-riesgos-del-
estado-de-tamaulipas/. Último acceso 5 de noviembre de 2014.
48 http://proteccioncivil.morelos.gob.mx/. Último acceso 5 de
noviembre de 2014
106
otros estados que han asumido aproximaciones mixtas al
problema de la representación cartográfica del riesgo, como
en el caso de Sonora49 y Coahuila50, los cuales generaron
visualizadores web además de información en formato
portable y fichas de información a escala municipal, de
localidad y de área urbana.
A partir de esta información, es posible observar que la
diversidad de contenidos, metodologías, estándares y
mecanismos de presentación y uso de la información
requerida para los Atlas de riesgos es extremadamente
diversa en los Atlas Estatales. Ello nos lleva a reflexionar en la
condición institucional en la que estos documentos han sido
producidos en los últimos años, de la cual destacan dos
elementos importantes. El primero de ellos es que, a pesar de
la constitución del SAVER sobre el cual se construye el Atlas
Nacional de Riesgos, que de forma pública incluye las capas
de información cartográfica proporcionadas por los gobiernos
de las entidades federativas, no existe un sistema de
información accesible que permita a los usuarios y a los
agentes involucrados en diversas facetas de la gestión
territorial y de riesgos acceder a la información contenida en
los Atlas. Esta afirmación se basa no en la existencia de la
información pública, ya que dicha información existe en el
SAVER, sino en su accesibilidad, la cual tiene como principio,
además de la fácil localización de la información, la calidad y
capacidad de análisis de los visualizadores en los cuales está
contenido cada Atlas, así como la claridad sobre las
49 http://www.ars.gob.mx/. Último acceso 5 de noviembre de 2014
50 http://www.atlascoahuila.info/siarc/acceso/frm_acceso.jsp.
Último acceso 5 de noviembre de 2014
metodologías e inferencias posibles que subyacen a cada
documento.
Esta última observación nos lleva al segundo elemento que es
importante recalcar sobre la segunda de las condiciones
institucionales en las cuales se crean los Atlas Estatales: la
falta de estandarización metodológica. Si bien Atlas como el
de Tamaulipas o Morelos están explícitamente elaborados
bajo los lineamientos de las Guías Básicas para la Elaboración
de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgo, al
momento actual no es posible conocer los criterios
metodológicos básicos bajo los cuales están elaborados otros
Atlas, ya que la información al respecto no es accesible y no
hay un requerimiento específico de publicación de dichas
metodologías junto a la información de riesgos que éstas
amparan. Sin embargo, los formatos y calidad heterogéneos
de presentación de la información cartográfica muestra que las
variables, escalas, fenómenos, peligros y riesgos incluidos en
los Atlas estatales tienen aún un largo camino que recorrer
para constituir, por un lado, un elemento accesible para la
toma de decisiones, y por otro lado, un documento analítico
sólidamente construido y estandarizado para cada entidad.
3.3 Los atlas municipales
En México, el municipio es el principal nivel de atención a la
regulación territorial y en el que se concretan las políticas de
ordenamiento territorial, dadas sus atribuciones de
zonificación del uso de suelo y jurisdicción sobre el
otorgamiento de servicios públicos básicos e infraestructura.
En ese sentido, el municipio es también el otorgante primario
de los servicios de protección civil y por lo tanto, el primer
responsable en términos de estructura gubernamental de
prevenir, gestionar y mitigar los riesgos ante los peligros
107
naturales y antropogénicos. Sin embargo, las tareas asociadas
a la protección civil municipal se dan en el marco de un
entramado legal, institucional y financiero aún incompleto, que
en muchas ocasiones sobrepasa las capacidades de
respuesta de los gobiernos locales.
Existen en el nivel municipal cuatro tipos principales de
instrumentos que delimitan las distintas funciones requeridas
para gestión de riesgos:
1) Los programas municipales de protección civil;
2) Los atlas de riesgos municipales,
3) Los planes de contingencias específicos a distintas
amenazas (particularmente hidrometeorológicas) tanto
municipales como relativos a comunidades específicas
(escuelas, oficinas de gobierno, etc.),
4) Los planes de contingencia diseñados y ejecutados por
terceros acreditados, sobre todo organismos de la sociedad
civil y empresarial.
En este contexto de instrumentos normativos de gestión de
riesgo, de acuerdo con la LGPC los Atlas Estatales y
municipales son primordialmente síntesis de información
cartográfica para la descripción, análisis, y evaluación de
peligros y riesgos, cuyo objetivo final es en principio la
prevención y mitigación de estos últimos.
Debido a su naturaleza, los Atlas de riesgos están en medio
de dos campos de acción distintos. Por un lado, son una
síntesis de instrumentos de respuesta a emergencias y a la
gestión y recuperación ante situaciones de desastre; y por otro
lado, algunos de ellos se vinculan también con la regulación
de los usos del suelo y el control de procesos de degradación
de los componentes del medio físico-geográfico que pueden
convertirse en factores de intensificación de amenazas
naturales (Rodríguez & Dehays, 2008, págs. 426-427).
3.4 Lineamientos y criterios conceptuales y metodológicos
utilizados para la elaboración de los atlas de riesgos estatales
y municipales
Los atlas de riesgos, tanto estatales como municipales
presentan diversos antecedentes en décadas previas, ya que
instancias como el Centro Nacional de Prevención de
Desastres (CENAPRED) y la Coordinación de Protección Civil
de la Secretaría de Gobernación, entre otras, han desarrollado
diversas metodologías vinculadas a la elaboración de obras de
carácter cartográfico y con métodos de análisis de peligros y
riesgos. El proceso de construcción de normas jurídicas y
operativas, así como la consolidación de las instituciones
estatales y municipales de protección civil es paralelo a la
generación de los lineamientos y criterios aplicados a dichos
instrumentos. Para propósitos de este trabajo, presentaremos
brevemente la normatividad e instituciones relevantes en dos
escalas distintas (estatal y municipal), seguida de una breve
revisión de la variación de los contenidos conceptuales y
metodológicos de los atlas de riesgo aplicables a cada una de
dichas escalas.
En paralelo a los primeros atlas a escala nacional, las
iniciativas para la elaboración de atlas estatales y municipales
se vinculan a la descentralización de otras funciones de
planeación y gestión en los estados y municipios (Azuela,
2010: 598). En particular, las décadas de los ochenta y
noventa se caracterizaron por un proceso de
descentralización, con nuevas funciones financieras,
108
reguladoras y ejecutivas que fueron otorgándose a estados y
municipios a partir de la creación del Sistema Nacional de
Planeación Democrática contemplado en la Ley de Planeación
y las reformas al Artículo 115 Constitucional. Si bien se puede
observar una creciente importancia de la administración
municipal como instancia de gobierno, la autonomía financiera
de éstas es limitada dado que en la mayoría de los municipios
de México dependen en gran medida de aportaciones,
participaciones y otros fondos controlados por el gobierno
federal, y en algunos casos, por gobiernos estatales. Ello
implica que los agentes municipales tienen poca capacidad de
decisión en lo que respecta a la mayoría de las acciones
públicas sobre los problemas de desarrollo social, territorial y
ambiental. (Arellano, Cabrero, Montiel, & Aguilar, 2011).
En ese sentido, se pueden observar diferencias en la
evolución sobre lo que debe ser y contener un atlas estatal
respecto a un atlas municipal. En primer término, los atlas
municipales responden a la demanda creciente de dichos
gobiernos de ser el primer nivel de atención ante los
ciudadanos en funciones como la seguridad pública, la
protección civil y el desarrollo urbano, ámbitos en los cuales
las reformas a las distintas legislaciones generales han
otorgado una mayor responsabilidad a este nivel de
gobierno51 y que se articulan directa o indirectamente con la
reducción y gestión del riesgo. Es en ese contexto en el que
organismos como el Centro Nacional de Prevención de
Desastres, la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de
Desarrollo Social han diseñado e influido en la implementación
de distintos instrumentos conceptuales y metodológicos para
la elaboración de atlas municipales, de acuerdo a las
51Ley General de Protección Civil (2000, 2012), Ley General de Asentamientos
Humanos (1993), Ley General de Cambio Climático (2012), entre otras.
demandas de administración pública que este nivel de debe ser integrado en la gestión de riesgo, aunque la
gobierno ha asumido en las últimas dos décadas. referencia específica a los fenómenos perturbadores utiliza
consistentemente la nomenclatura de ‘riesgo
Por otro lado, los Atlas Estatales responden a un conjunto
hidrometeorológico’53 y no la de ‘riesgo climático’. En síntesis,
distinto de funciones gubernamentales. Los Estados, de
en sólo 7 entidades ambos elementos conceptuales (Gestión
acuerdo a las atribuciones que les otorgan las diversas leyes
Integral del Riesgo y Cambio Climático) están incluidos como
generales en materia de riesgos y asentamientos humanos,
parte del diseño de la legislación estatal.
son las instancias que asumen tareas como la gestión de
fondos para la prevención, el equipamiento y la capacitación
en protección civil, la contratación de seguros e instrumentos
financieros para hacer frente a fenómenos perturbadores, así
como la atención a zonas rurales y de mayor marginación por
eventos hidrometeorológicos extremos 52 . Sin embargo,
algunas de las atribuciones y obligaciones específicas varían
en función de las legislaciones estatales, las cuales en
principio son el instrumento normativo básico para la
elaboración tanto de los atlas de riesgos y/o peligros como de
los planes y programas en materia de protección civil (tanto
estatal como municipal) en cada una de sus jurisdicciones
territoriales. Estos instrumentos normativos presentan distintos
niveles de consolidación, utilizan distintas terminologías para
definir el riesgo y para referirse a los procesos de prevención y
gestión del mismo, como se muestra en la Tabla 3.4.
Ejemplo de dicha variabilidad es la integración el concepto de
Gestión Integral del Riesgo en las legislaciones. Como es
posible ver a partir de la información contenida en la Tabla
3.4., solamente 9 de las 32 entidades federativas incluye este
concepto en su glosario de términos y en el diseño 53 Es importante hacer notar que algunos eventos perturbadores (como los
institucional correspondiente. Por otro lado, el cambio procesos de remoción en masa) se asocian tanto a fenómenos hidrometeorológicos
climático es incluido en 7 legislaciones como un factor que como geológicos; sin embargo, dada su naturaleza mixta, dichos eventos sí deben
ser considerados como riesgos climáticos dado que los cambios en la torrencialidad,
las tasas de erosión y la saturación de los suelos, entre otros factores, pueden
52 Artículo 75 de la Ley General de Protección Civil (2012) y Art. 8 de la Ley General alterar significativamente la estabilidad de las laderas (Delmonaco, Margontini, &
de Cambio Climático. Ver también el Artículo 39 de la Ley General de Protección
Serafini, 1999, pág. 56)
Civil del año 2000 (abrogada).

109
Tabla 3.4 Contenido de las legislaciones estatales de protección civil con relación a los conceptos de ‘gestión integral del riesgo’ y ‘cambio
climático’.

Estado Vigencia desde Mención de la Gestión Integración

Integral de Riesgo conceptual
del CC

Aguascalientes 08/07/2013 Sí No

Baja California 16/01/1998 No No

Baja California Sur 15/05/1996 No No

Campeche 18/11/2011 Sí Sí

Coahuila 27/12/2011 No No

Colima 29/10/2011 Sí Sí

Chiapas 30/03/2011 Sí Sí

Chihuahua 19/06/1996 No No

Distrito Fedral 08/07/2011 No No

Durango 25/03/2011 No No

Guanajuato 24/10/1997 No No

Guerrero 19/11/2010 No Sí

Hidalgo 05/12/2011 Sí Sí

110
 Jalisco 10/07/1993 No No

México 31/08/2012 No No

Michoacán 28/12/2011 No No

Morelos 25/08/2010 Sí Sí

Nayarit 23/07/2003 No No

Nuevo León 02/04/2012 No No

Oaxaca 14/10/2009 No No

Puebla 31/07/2003 No No

Querétaro 13/01/2012 No No

Quintana Roo 30/04/2013 No No

San Luis Potosí 06/07/2013 Sí No

Sinaloa 25/01/2013 No No

Sonora 03/10/2005 No No

Tabasco 12/02/1999 No No

Tamaulipas 16/12/2010 No No

Tlaxcala 05/07/2013 Sí Sí

Veracruz 01/08/2013 Sí Sí

Yucatán 16/08/1999 No No

111
 Zacatecas 15/03/2011 No No

Fuente: Elaboración propia a partir de las legislaciones estatales sobre protección civil citadas.
Por otro lado, los procesos de elaboración de los atlas entre otros objetivos, el mandato común de incorporar en los
estatales también se vinculan con los mandatos contenidos en atlas de riesgo estatales (y en algunos casos, los municipales)
las legislaciones estatales de Cambio Climático. Como es información referente a peligros y riesgos asociados al cambio
posible ver en la Tabla 3.5., únicamente 11 de las 32 climático.
entidades cuentan con una ley de este tipo, las cuales tienen,

Tabla 3.5 Contenidos conceptuales de las legislaciones estatales de cambio climático vigentes

Estado Vigencia Incorporación de escenarios Vinculación con los atlas estatales Titulo del instrumento legal
desde ante CC

Baja 01/06/2012 Incluye escenarios de Mención sobre añadir complemento al Ley de prevención, mitigación y
California vulnerabilidad y climáticos para Atlas vigente adaptación del cambio climático
la planeación para el Estado de Baja California

Coahuila 25/01/2013 No incluidos Breve mención sobre añadir datos Ley para la adaptación y mitigación
sobre CC al Atlas estatal a los efctos del cambio climático en
el Estado de Coahuila de Zaragoza

Chiapas 24/04/2013 Considera tanto escenarios Actualización de Atlas y su aplicación Ley para la adaptación y mitigación
climáticos como escenarios de en PMDU, OE y reglamentos de ante el cambio climático en el
vulnerabilidad construcción Estado de Chiapas

112
Chihuahua 22/06/2013 Múltiples referencias a Consideración de escenarios de Ley de cambio climático del Estado
escenarios de afectación vulenerabilidad social, económica y de Chihuahua
económica en el contexto del ecosistémica en el Atlas
CC

Distrito 16/06/2011 Considera tanto escenarios Propone la elaboración de Atlas de Ley de mitigación y adaptación al
Federal climáticos como escenarios de Riesgo de Cambio Climático, sin cambio climático y desarrollo
vulnerabilidad consideración de los Atlas de SEGOB sustentable para el Distrito Federal

Guanajuato 15/11/2013 Integrar los escenarios de CC Elaborar, Actualizar e integrar los Ley de cambio climático para el
en los Atlas, PMDU y conceptos de CC a los Atlas de Estado de Guanajuato y sus
regulaciones de Uso de Suelo Riesgo vigentes municipios

Estado de 19/12/2013 No incluidos Consideración de las zonas definidas Ley de cambio climático del Estado
México en los Atlas de Riesgo estatales y de México
municipales

Michoacán 21/01/2014 Incluye escenarios de Los Atlas de Riesgo serviran para Ley de cambio climático del Estado
vulnerabilidad y climáticos para elaborar escenarios ante CC de Michoacán de Ocampo
la planeación

Oaxaca 28/11/2013 No los define, solo los Breve mención sobre añadir datos Ley de cambio climático para el
considera sobre CC al Atlas estatal con el fin de Estado de Oaxaca
hacer un documento dinámico

Quintana 19/08/2013 Los escenarios se incluiran en Los Atlas de Riesgo son los Ley de acción de cambio climático
Roo los mapas del Atlas de Riesgo escenarios de CC en el Estado de Quintana Roo

113
 Veracruz 02/07/2013 Los escenarios se incluiran los Los Atlas de Riesgo son los Ley estatal de mitigación y
mapas del Atlas de Riesgo escenarios de CC adaptación ante los efectos del
cambio climático

Fuente: Elaboración propia a partir de las legislaciones estatales sobre cambio climático citadas.

ESTADO Artículo
Atlas municipales
En el complejo legal e institucional de la gestión de riesgos en Campeche Art 74
México, los atlas municipales tienen un papel muy importante
como instrumentos coadyuvantes a la prevención, mitigación y Distrito Federal Art. 178
respuesta a emergencias. En el momento en el que este
informe es elaborado, el alcance legal e instrumental de los Tlaxcala Art 66
atlas municipales es, ante todo, en su carácter de uno de los
posibles instrumentos de “análisis de riesgos” contemplados Veracruz Art. 106
por la LGPC promulgada en el año 2012 (Artículos 83 y 84)
para regular la edificación de los asentamientos humanos,
aunque por la redacción de dicha ley, los Atlas municipales no
Fuente: Legislaciones estatales de Protección Civil
son obligatorios para los municipios en todo el país. El
carácter vinculatorio de los Atlas municipales se manifiesta El significado de esta tabla es que, aunque la LGPC del año
sólo en algunas de las legislaciones estatales que se han 2012 ya incorpore lineamientos específicos sobre la aplicación
actualizado conforme a la LGPC del 2012 y que, en ese de los Atlas de riesgo municipales, en 28 entidades
sentido, han incorporado los mandatos sobre la información de federativas dichos lineamientos no incluyen un elemento
riesgos a escala municipal, tal como se muestra en la Tabla vinculante para su cumplimiento a nivel local. La necesidad de
3.6. transformar los atlas en instrumentos no sólo informativos sino
vinculantes representa un área de fortalecimiento ineludible e
inmediata para cualquier política nacional tanto de protección
Tabla 3.6 Legislaciones estatales que incorporan la civil como de riesgos por cambio climático.
obligatoriedad de sancionar el incumplimiento de los señalamientos
sobre riesgo en asentamientos humanos contenidos en el atlas
municipal.

114
Figura 3.3. Instrumentos legales y operativos para la prevención de riesgos asociados a amenazas naturales

Fuente: elaboración propia

En este sentido es importante hacer notar que los Atlas Asentamientos Humanos (PRAH) tienen como propósito
producidos dentro del Programa de Prevención de Riesgos en básico ser utilizados como instrumento para el ordenamiento

115
territorial de los asentamientos humanos, y para ser utilizados para el análisis de los peligros hidrometeorológicos y los
primariamente por las Direcciones Municipales de Desarrollo geológicos desencadenados por éstos. Para una visión
Urbano de los municipios correspondientes. Si bien debido a sintética de estos instrumentos, ver la Tabla 3.7.
la naturaleza de estos documentos cartográficos los usuarios
finales de los Atlas pueden incluir a los responsables locales
de Protección Civil, Obras Públicas y Planeación, el programa
dentro del cual se han generado en los últimos años se centra
de manera primordial en la sanción y el control de los usos de
suelo urbanos.

En la Figura 3.4, se muestra la posición de los atlas de

Riesgos municipales en relación a otros instrumentos de
ordenamiento territorial y protección civil. Como es posible
observar en este esquema, dentro de las múltiples demandas
asociadas al contenido de los atlas de riesgo como un
instrumento de gestión integral, en realidad éste es en la
actualidad un instrumento orientado de forma primaria al
ordenamiento territorial, y no a la protección civil o a la gestión
de riesgo. En este sentido, en las siguientes líneas
presentamos los antecedentes generales de los atlas de
riesgos municipales en el panorama legal e institucional en
México, con el objeto de aclarar sus alcances como
instrumento de gestión y presentar al final de este informe las
recomendaciones propias de su diseño y uso como
instrumento de gestión de riesgos climáticos. Con esta breve
revisión también plantearemos los antecedentes requeridos
para comprender los alcances de los lineamientos, contenidos
y metodologías utilizadas actualmente en el programa de
Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos (PRAH)
Tabla 3.7 Antecedentes normativos e institucionales de los atlas de riesgos municipales.

116
Año Secretaría de Gobernación CENAPRED SEDESOL/SEDATU

1990 Programa Nacional de

Protección Civil 1990-1994

1991 Atlas Nacional de Riesgos

1994 Sistema municipal de Guía práctica para la identificación de áreas de

protección civil. Guía para su riesgo y vulnerabilidad en centros urbanos a
implementación través de la regulación del uso del suelo.

1998 Guía cartográfica para el

levantamiento de riesgos a nivel
municipal
Guía técnica para la
implementación del plan
municipal de contingencias
Manual de organización y
operación del Sistema Nacional
de Protección Civil

2000

2001 Diagnóstico de peligros e identificación de Programa Nacional de Desarrollo Urbano y

riesgos de desastres en México: Atlas Ordenación del Territorio 2001-2006
Nacional de Riesgos de la República
Mexicana.

117
2002 Programa Nacional de
Protección Civil 2001-2006

2004 Guías básicas para elaboración de atlas Guía metodológica para la elaboración de Atlas de
estatales y municipales de peligros y peligros naturales a nivel ciudad (identificación y
riesgos zonificación)

2008 Programa Nacional de

Protección Civil 2008-2012

2009 Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2009-

2012

2010 Programa Municipio Seguro Programa de Prevención de Riesgos en

resistente a desastres Asentamientos Humanos

Guía metodológica para elaborar Programas

Municipales de Ordenamiento Territorial

118
2011
2012
Fuente: elaboración propia con base en los documentos citados
El primer antecedente de los atlas de riesgo municipales lo
encontramos en la Guía cartográfica para el levantamiento de
riesgos a nivel municipal (1998), elaborada por la Secretaría
de Gobernación. En esta guía se fijan tres escalas de análisis
(1:100,000 para el ‘mapa de referencia’; 1:50,000 para el
‘mapa del municipio’ y 1:20,000 para el ‘mapa síntesis de
riesgos’) (Secretaría de Gobernación, 1998: 37-38) y donde se
localizarían las amenazas, que bajo esta perspectiva se
denominan ‘agentes perturbadores’, los cuales inciden
negativamente en los correspondientes ‘sistemas afectables’.
El mapa municipal de riesgos correspondería a la tercera de
las escalas mencionadas. Esta es la primera vez que se
establece la necesidad de trabajar a distintas escalas para
llevar a cabo análisis espacialmente precisos y útiles en
contextos locales sobre los “agentes perturbadores” y los
riesgos (SEGOB, 1998).
119
Bases para la Estandarización en la Elaboración y
Catálogo de Datos Geográficos para Representar
el Riesgo 2011
Guía municipal de acciones frente al cambio
climático. Con énfasis en desarrollo urbano y
ordenamiento territorial
Posteriormente, en la década de los noventa, y de forma
paralela a la consolidación del Sistema Nacional de Protección
Civil, la Secretaría de Gobernación publicó los documentos
Sistema Municipal de Protección Civil. Guía para su
implementación (1994) y Guía Técnica para la Implementación
del Plan Municipal de Contingencias (1998). Ambos
documentos tienen un enfoque reactivo ante los peligros y se
centran en la planeación de respuestas de las nuevas
Unidades Municipales de Protección Civil, incluyendo gestión
de información, coordinación interinstitucional y
establecimiento de comisiones operativas locales en caso de
emergencias (SEGOB, 1998, 1994). En ese sentido, con
posterioridad al primer Atlas Nacional de Riesgos de 1991 se
desarrollaron diversos esfuerzos para obtener un análisis más
detallado y acertado tanto de los peligros, como de los riesgos
de forma más global. Como es posible observar a partir de la
Tabla 3.7, la Secretaría de Gobernación y el CENAPRED
publicaron una serie de cinco documentos entre los años 2004

En el contexto del financiamiento a
los municipios para elaborar los
Atlas, el PRAH generó a partir del
año 2011 unas reglas de operación
que incluyen un documento
metodológico titulado Bases para la
estandarización en la elaboración de
atlas de riesgos y catálogo de datos
geográficos para representar el
riesgo elaborada para SEDESOL
(2011). Una de las principales
características de la metodología
propuesta es que se aboca a los
peligros de origen geológico e
hidrometeorológico, al tiempo que
desarrolla escasamente la no sólo a la gestión de
identificación y representación
cartográfica de las condiciones de
vulnerabilidad y a las capacidades
institucionales, lo cual afecta la
representación global de dichos
riesgos. El programa funciona a partir
de financiamientos compartidos entre
el Gobierno Federal y los gobiernos
municipales. La instancia En la serie de Guías de
responsable de este programa fue la
Secretaría de Desarrollo Social entre
2009 y 2012, y a partir del año 2013
SEDATU.
las representaciones del riesgo requeridas por las autoridades
de protección civil para atender tanto la exposición de la
y 2006, una serie titulada Guía
Básica para la Elaboración de
Atlas Estatales y Municipales de
Peligros y Riesgos; estas guías
constituyeron el esfuerzo más
detallado para la elaboración de
este tipo de obras cartográficas
hasta ese momento. Es en esta
serie donde se introduce por
primera vez de forma sistemática
la visión de que la cartografía de
riesgo tiene un papel importante
en la planeación urbana, además
de su papel en los procesos
reactivos de gestión de riesgo de
desastre (CENAPRED, 2006).
Este nuevo enfoque, vinculado
emergencias sino también a la
planeación justifica la revisión de
la escala de representación
cartográfica del riesgo hacia
escalas cada vez más grandes
(lo que posibilita lograr una
resolución de manzana urbana).
CENAPRED citadas
anteriormente se señalan los
problemas relacionados con la
disponibilidad de información en
las distintas escalas, pero
particularmente, con relación a
120
población y la infraestructura a peligros, como las situaciones
de emergencia propiamente dichas. (GUIAS CENAPRED,
1994-1998).
Hasta este momento hemos revisado el desarrollo conceptual
y metodológico de los atlas de riesgo municipales generados
en el campo de la protección civil y la gestión de riesgo. Sin
embargo, de forma paralela a este campo, en la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL) se hicieron esfuerzos
importantes en el ámbito de la cartografía de riesgo durante
los años noventa y la primera década del siglo XXI, ya que
dicha institución ejerció el papel de reguladora del
ordenamiento territorial hasta el año 2013. Estos documentos
fueron la Guía práctica para la identificación de áreas de
riesgo y vulnerabilidad en centros urbanos a través de la
regulación del uso del suelo (1994) y la Guía metodológica
para la elaboración de Atlas de peligros naturales a nivel
ciudad (identificación y zonificación) (2004). Ambos textos,
aunque muy distintos entre sí, se enfocaron tanto en su parte
conceptual como metodológica en integrar la información
relacionada con los peligros con aquella relacionada con el
ordenamiento de los asentamientos humanos (SEDESOL,
1994, 2004).
De ellos, el segundo documento, la Guía metodológica para la
elaboración de Atlas de peligros naturales a nivel ciudad
(identificación y zonificación) (2004), en plena sintonía con un
enfoque preventivo, integra ya elementos conceptuales y
discursivos acordes con este enfoque y propone la integración
de modelos de zonificación del riesgo dentro de los
instrumentos utilizados por el programa Hábitat. Es también el
primer documento de esta Secretaría que expone
explícitamente la necesidad de identificar geográficamente las
áreas de riesgo a través de atlas (no sólo mapas), que se
deben integrar junto con el resto de los instrumentos de
planeación urbana que éste expide.
Este último documento es muy importante para entender los
actuales atlas municipales puesto que es el antecedente
institucional más directo de la iniciativa más sistemática dentro
de la SEDESOL que promovió la integración del componente
de riesgo en la planeación urbana (a través del Programa de
Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos -PRAH-,
instaurado en 2009), así como la elaboración de obras
cartográficas vinculadas a estos estudios de riesgo a nivel
municipal. Es ésta la línea institucional y normativa que ha
tenido continuidad hasta el momento y que constituye la base
de lo que actualmente conocemos en México como atlas de
riesgos municipales.
La actual política de producción de los atlas municipales nace,
en este contexto, como parte del PRAH. El PRAH tiene un
fondo específico para financiar atlas de riesgos para aquellos
municipios considerados con un riesgo global alto y muy alto,
a partir de una evaluación realizada por el Instituto de
Ingeniería de la Universidad Nacional Autónoma de México en
el año 2009.
Sin embargo, a pesar de su reconocimiento jurídico/normativo
y de los avances conceptuales y metodológicos que implican
estos instrumentos, los atlas municipales están en un
entramado institucional que incide directamente en las
posibilidades de que sean usados en un proceso de
implementación de una política de reducción de riesgos. En
este sentido, nos enfocamos al análisis de la posición
institucional y política de los Atlas municipales debido a que
son éstos los documentos que están en un proceso de
transición a tener un carácter vinculatorio y en coordinación
obligatoria con los instrumentos de desarrollo urbano, para ser
considerados tanto un instrumento de planeación de usos de
121
suelo (y en ese sentido, más en consonancia con un proceso
de adaptación) como un instrumento de gestión de
emergencias. La siguiente sección aborda las características
de las instituciones y de los agentes usuarios de los atlas,
para explorar las limitaciones que tienen dichos instrumentos
en los procesos reales de implementación de políticas
públicas.
3.4.1 La implementación de los atlas municipales en la gestión
de riesgos
Como podemos observar a partir de los últimos argumentos
de la sección anterior, los Atlas de riesgos municipales
actuales elaborados en el contexto del PRAH (y algunos a
partir de recursos del FOPREDEN) se ubican en el campo
institucional como instrumentos regulatorios de los usos de
suelo urbano en asociación con peligros naturales; están
diseñados instrumentalmente para responder a las
necesidades de inversión en infraestructura urbana y
consolidación de los asentamientos. Si bien organismos como
el CENAPRED han tenido una incidencia fundamental en el
desarrollo conceptual y metodológico de los Atlas, en el
momento actual dichos documentos, por su posición
institucional, no han sido instrumentos de información o
planeación para la protección civil, la respuesta a emergencias
o la gestión integral del riesgo más que de forma secundaria,
en la medida en la que las voluntades particulares de usuarios
como las Unidades Municipales de Protección Civil, las
Direcciones Municipales de Obras Públicas o las autoridades
municipales de Planeación los reconocen como tales y hacen
uso de ellos. Si bien lo antes descrito no implica que estos
usuarios de forma particular no reconozcan la utilidad de la
información contenida en los atlas de riesgos municipales, se
requiere una revisión de la normatividad, los objetivos y la
producción institucional de estos instrumentos para hacerlos
útiles y vinculantes para todos los agentes involucrados en un
futuro esquema de Gestión Integral del Riesgo a nivel local.
(Ruiz, Casado, & Sánchez, (versión pre-print)).
A pesar de esta condición escasamente reconocida en el
campo de la gestión de riesgo y la protección civil, los atlas de
riesgo municipales aún son identificados como si fueran los
instrumentos directos para la acción preventiva y reactiva a
nivel local. Dicha condición no sólo aplica al ámbito de la
protección civil, sino también a las recientes legislaciones de
cambio climático, tanto la LGCC del año 2012, y las leyes
estatales que desde esa fecha han sido promulgadas en once
estados de la república mexicana, tal como se mostró en la
Tabla 3.5.54. Las legislaciones estatales de cambio climático
contemplan los Atlas de riesgo como un instrumento con
múltiples objetivos de política pública, desde información
básica sobre los fenómenos hidrometeorológicos, hasta
instrumentos de modelación de escenarios de cambio
climático, pasando por escenarios de vulnerabilidad y/o
estrategias de adaptación.
Ahora bien, los atlas municipales deben comprenderse en dos
contextos distintos. Uno, es su relación con el universo de
instrumentos normativos asociados a las distintas instancias
de actuación que tienen responsabilidades específicamente
dentro del SINAPROC.

54Con excepción de la Ley de mitigación y adaptación al cambio climático y

desarrollo sustentable para el Distrito Federal, que fue promulgada en junio del
2011, antes de que la Ley General entrara en vigencia.

122
El otro nivel es uno de los múltiples instrumentos que regulan
la vida de los gobiernos municipales (que abarcan las áreas
de actuación descentralizada administrativamente en éstos,
como el desarrollo urbano, la seguridad pública o la provisión
de agua potable de uso residencial), en un contexto de
importantes limitaciones en términos de capacidad regulatoria,
fiscal y política para generar capacidades locales de respuesta
en términos de recursos financieros y humanos (Ruiz,
Casado, & Sánchez, (versión pre-print)).
En primer término, como es posible observar a partir de la
Figura 3.4., dentro de las funciones que el SINAPROC
contempla para distintas dependencias federales y locales, se
ha creado una serie de documentos normativos que regulan
distintos momentos del proceso de gestión de riesgo
(prevención, reacción, recuperación). Distintas dependencias
que conforman el SINAPROC elaboran diferentes documentos
que contienen las estrategias y líneas de acción, así como los
alcances y jurisdicciones de cada uno de ellos, conforme lo
establece el Manual de Organización y Operación del Sistema
Nacional de Protección Civil. Ese universo normativo, ilustrado
en la Figura 3.4, se constituye a partir de un conjunto muy
heterogéneo de planes, programas, convenios, atlas y
manuales que explicitan funciones diversas por cada
dependencia, sus mecanismos de coordinación con otras
dependencias, así como sus estrategias de actuación en
diversas circunstancias.

123
Figura 3.4 Instrumentos normativos del SINAPROC para la gestión de riesgos asociados a fenómenos
hidrometeorológicos.

124
Fuente: Manual de Operación del SINAPROC, Ley General de Protección Civil, Reglamento de la Ley General de Protección Civil y Atlas
Estatales de Riesgo publicados por CENAPRED.

125
En este punto vale la pena recalcar que dichos instrumentos,
si bien utilizan un lenguaje normativo, salvo contadas
excepciones, no tienen un carácter obligatorio ni vinculante.
Es decir, son heterogéneos en cuanto al lenguaje imperativo
que utilizan o las posibles sanciones derivadas de su
incumplimiento; mientras los Planes Municipales de Desarrollo
Urbano son instrumentos que pueden derivar en sanciones
administrativas, civiles o penales (dependiendo de la Entidad
Federativa a la que pertenezcan), el incumplimiento de las
disposiciones de la mayoría de los otros instrumentos no
conlleva sanciones o las limita a faltas administrativas.
Por otro lado, la dispersión normativa se reproduce en el
propio ámbito municipal como campo de acción de diversas
áreas que, además de la protección civil, inciden directa o
indirectamente en otras esferas que se vinculan a la
prevención, adaptación o mitigación de riesgos. Tal es el caso
de las direcciones de obras públicas, desarrollo urbano,
desarrollo social o salud, cuyas jurisdicciones pueden
sobreponerse unas a otras en ámbitos específicos de acción
pública (por ejemplo, en términos de planeación de
infraestructura de mitigación). Por otro lado, se observa
crecientemente que las direcciones municipales de protección
civil se responsabilizan de la ejecución de diversos planes de
contingencia (para el caso de riesgos climáticos se cuentan
los de atención a la temporada invernal, huracanes u ondas de
calor) que utilizan información contenida en los atlas de
riesgos. La ejecución de dichos planes de contingencia tiene
un grado de formalización variable en los municipios, y a pesar
de que muchos de ellos han generado los acuerdos de
coordinación entre diversas dependencias, tal como se señala
en el Manual de Organización y Operación del Sistema
Nacional de Protección Civil, la capacidad instalada de las
administraciones locales para generar los comités municipales
de protección civil que lleven adelante dichos convenios de
coordinación, que ejecuten los planes de contingencia o que
traduzcan la información contenida en los atlas de riesgo en
dictámenes y usos de suelo efectivos no siempre es suficiente,
dependiendo de los recursos financieros, humanos y políticos
de cada municipio (Ruiz, Casado, & Sánchez, (versión pre-
print))
En ese sentido, es importante hacer notar que los gobiernos
municipales son órganos del Estado en quienes recaen una
serie de funciones dentro de un esquema que descentraliza la
administración pero que no descentraliza en un nivel
equivalente las capacidades políticas y financieras que dichas
obligaciones de administración conllevan. Dado que, debido a
la bajísima recaudación fiscal de los municipios de México,
una proporción sumamente grande de éstos dependen
financieramente casi en su totalidad de las participaciones
(Ramo 28) y las aportaciones (Ramo 33) para financiar su
gasto corriente y de inversión, la mayor parte de las oficinas
municipales involucradas en procesos de prevención y
reacción ante riesgos asociados a fenómenos
hidrometeorológicos tiene poca autonomía financiera para
ejercer decisiones específicas sobre la planeación ante el
riesgo o para definir procesos de adaptación a mediano plazo,
que no vengan dictados desde el gobierno federal a través de
las restricciones de cada canal de financiamiento (Cabrero &
Orihuela, 2011).
Además de la condición descrita en el párrafo anterior, que se
relaciona con la estructura del Sistema de Coordinación Fiscal
vigente en el país, (Cabrero & Orihuela, 2011) señalan que
existen severas restricciones para conocer los rubros en los
que los gobiernos municipales gastan o invierten en mayor
126
medida; hay poca rendición de cuentas sobre cómo se gastan
o invierten los recursos autogenerados o aquellos derivados
del Recurso Federal participable de cada municipio, con lo
cual una proporción importante del gasto no etiquetado se
ejerce en áreas como el pago de salarios, servicios generales,
materiales y suministros, y servicios personales. Ello abre una
enorme ventana de desconocimiento sobre la composición del
gasto y las prioridades financieras de los gobiernos
municipales. Existe sin duda una gran complejidad tanto de las
relaciones interinstitucionales como del ejercicio de los
recursos locales con relación a los distintos aspectos de la
planeación urbana, la protección civil y el desarrollo urbano
como los ámbitos clave para la prevención y la respuesta a
emergencias, que es importante tomar en cuenta como parte
de cualquier rediseño institucional de una política de gestión
de riesgos por cambio climático.
Ahora bien, dado que los Atlas de riesgo tanto estatales como
municipales han adquirido en los últimos años esta relevancia
normativa como instrumentos de información y potencialmente
de gestión, es importante comprender a fondo sus
características, posibles alcances y las principales
metodologías que se han seguido para su elaboración. Bajo
las preguntas ¿bajo qué principios conceptuales y
metodológicos se han elaborado hasta ahora los atlas de
riesgo utilizados en el país? y ¿qué contenidos específicos de
los atlas de riesgo pueden constituir elementos de prevención
y gestión de riesgos climáticos?, en la siguientes sección
exploraremos a detalle los alcances de las definiciones y
metodologías más relevantes que se han utilizado para
elaborar atlas de riesgo hasta el momento.
4.1 Identificación de los contenidos específicos de los atlas
estatales y municipales sobre amenazas, exposición y
vulnerabilidad relacionada con riesgos climáticos.
En esta sección se revisan metodologías y contenidos
espécificos de algunas guías para revisión de Atlas:
u a para elaboración de Atlas Estatales y Municipales de
Peligros y Riesgos (CENAPRED).
Esta guía, cuya primera edición fue en el año 2004, fue hecha
en el CENAPRED después de una experiencia de varios
lustros de generación y revisión de los contenidos del ANR y
de otros documentos, como el Diagnóstico de Peligros e
Identificación de Riesgos de Desastres en la República
Mexicana (2001), así como distintos atlas estatales de riesgos
elaborados hasta ese momento. En esta u a para
elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y
Riesgos propone en primera instancia una metodología
consistente en los siguientes pasos (CENAPRED, 2004: 22):
1. “Identificación de los fenómenos naturales y antrópicos
que pueden afectar una zona en estudio
2. Determinación del peligro asociado a los fenómenos
identificados
3. Identificación de los sistemas expuestos y su
vulnerabilidad
4. Evaluación de los diferentes niveles de riesgo asociado
a cada tipo de fenómeno, tanto natural como
antropogénico
5. Integración sistemática de la información sobre los
fenómenos naturales y antrópicos, peligro,
127
 vulnerabilidad y riesgo considerando los recursos
técnicos y humanos”.
Estos pasos forman la base para determinar el peligro,
analizar los sistemas expuestos, los agentes perturbadores y
medir la vulnerabilidad para evaluar los diferentes niveles de
riesgo. Este documento presenta un glosario en cada sección
y para cada tipo de riesgo, en el cual se sistematizan
conceptos hasta ese momento poco normalizados en un solo
documento de referencia. Asimismo, el documento presenta
un cálculo sistemático del riesgo a partir de los parámetros de
peligro y vulnerabilidad, en el cual también incorpora las
características propias de cada uno de los riesgos en términos
de periodo de retorno y estimación de pérdidas. Una limitación
de este documento con relación a los riesgos
hidrometeorológicos, es que se restringe al análisis de
inundaciones, avenidas súbitas y arrastre de sedimentos,
aunque para este propósito se lleva a cabo un ejercicio
detallado de cálculo del peligro y la vulnerabilidad física para
generar un análisis de riesgo.
En su versión posterior, la u a para elaboración de Atlas
Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos (CENAPRED,
2006) elabora de forma más detallada el diseño conceptual y
las características que deben cubrir los Atlas de riesgo de
acuerdo al tipo de usuario que lo requiere, el objetivo que
busca cumplir y la escala operacional en la cual se manifiesta
el fenómeno perturbador. En este documento se sistematizan
las diferencias entre los mapas de amenaza, peligro y riesgo
junto con las características técnicas de la cartografía, el
procesamiento estadístico y el uso de datos geográficos en un
sistema de ‘objetos de riesgo’ utilizado para la generación de
escenarios de riesgo (CENAPRED, 2006, pág. 65).
Otro aspecto de importancia con respecto a este documento
es que representa una referencia obligada para los Atlas
Estatales realizados a partir de su publicación, así como para
todos los Atlas Municipales realizados con anterioridad al año
2011. Cabe señalar en este sentido que esta Guía tiene como
propósito comunicar las alternativas de representación del
riesgo y sus componentes a una comunidad específica de
agentes vinculados a la protección civil y la gestión de riesgo,
que si bien no excluye a otros usuarios (como los ámbitos del
ordenamiento territorial y el desarrollo urbano), no está
predominantemente enfocada a ellos. Sin embargo, éste sí es
el enfoque primario del conjunto de documentos que
revisaremos a continuación, que se derivan del Programa de
Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos.
Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos
Humanos (SEDESOL-SEDATU).
El Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos
Humanos es un programa que financió atlas de peligros y
riesgos a escala municipal, cuya metodología se aboca
principalmente a los peligros de origen geológico e
hidrometeorológico; por sus alcances financieros,
metodológicos y conceptuales, dichos atlas desarrollaron de
forma limitada la identificación y representación cartográfica
de las condiciones de vulnerabilidad social, política y física, así
como las capacidades institucionales.
La guía metodológica en su versión original tenía algunas
imprecisiones conceptuales con relación a los conceptos de
vulnerabilidad, peligro y riesgo; en ella se utilizan en distintas
acepciones y en algunos casos de forma intercambiable,
además de que el concepto de vulnerabilidad se usó tanto
para vulnerabilidad física de las viviendas y la infraestructura,
como la vulnerabilidad social, sin especificar en algunos casos
la referencia a una u otra dimensión.
128
En general, la guía metodológica incluyó dos pasos en el En ese sentido, si bien en algunos casos se utilizan escalas
análisis de los riesgos asociados a cada fenómeno validadas por la comunidad científica para la definición y
perturbador, con dos elementos cada uno. En primer lugar el medición de los fenómenos hidrometeorológicos
sistema perturbador (basado en un tipo de fenómeno) con un perturbadores (por ejemplo, la escala Saffir-Simpson, la escala
método y evidencias, y por otro, los indicadores de de efectos ambientales de las heladas definido por el Servicio
vulnerabilidad física y social, con su respectivo método y Meteorológico Nacional o los índices construidos por
evidencias. Para el caso de los fenómenos científicos como el índice de aridez, el de sequía interestival o
hidrometeorológicos contemplados en la guía, se consideraron modelos de caudales máximos), en la mayoría de los casos la
los siguientes: valoración cualitativa del peligro o del riesgo representado en
los mapas es de difícil definición. Esta valoración cualitativa
1. Sistemas tropicales (huracanes y ondas tropicales)
debe estar contenida en la tabla de atributos de los atlas de
2. Masas de aire y frentes (nevadas) riesgo (Tabla 3.8), y debe tomar en cuenta no sólo dichos
3. Tormentas eléctricas rangos sino otros elementos, tales como los valores máximos
históricos de cada fenómeno, los periodos de retorno y la
4. Sequías información primaria y secundaria disponible para dicho
5. Temperaturas máximas extremas fenómeno a la escala de trabajo relevante para cada
fenómeno. A partir de la información científica primaria
6. Vientos generada por el equipo responsable, junto con la información
7. Inundaciones secundaria preexistente, el elaborador del Atlas debía
proponer una tabla de valoración cualitativa de la intensidad
de los atributos de cada riesgo, peligro, vulnerabilidad o
La sección de métodos explicitada para cada uno de estos elemento que fuese representado en la tabla y mapa.
fenómenos aborda sobre todo fuentes de datos
recomendadas, las metodologías más utilizadas para su
estudio y las escalas recomendadas para su medición, Es en este punto en el que es importante señalar que dicha
determinación de intensidad y periodos de retorno. La sección valoración cualitativa es heterogénea en los distintos Atlas, ya
de evidencias es más heterogénea, ya que incluye elementos que algunos fenómenos fueron valorados de forma distinta
como las escalas cartográficas de observación de los eventos; para diferentes municipios para cualificar su intensidad. Si
técnicas cualitativas, cuantitativas y cartográficas para el bien los procesos de revisión técnica tomaron en cuenta esta
levantamiento de las bases de datos e información vectorial dimensión del trabajo, es importante señalar que para el uso
necesaria para la representación del fenómeno; informes de estandarizado de las capas de información cartográfica sería
trabajo de campo; tipos de mapas y gráficas indicados para el indispensable una revisión de la homogeneidad de los criterios
fenómeno.
129
para construir el campo “Intensidad” en las tablas de atributos Detalle Descripción del indicador y umbral
de los fenómenos hidrometeorológicos incluidos en los atlas.
RPVE Riesgo, peligro, vulnerabilidad o elemento

Fuente Datos de quién generó la información

Fuente: (SEDESOL, 2011, pág. 6)

Por otro lado, otra dimensión metodológica importante de

tomar en cuenta para la utilización de los atlas municipales es
el procedimiento a partir del cual se identificaron los
municipios en riesgo alto y muy alto para definir cuáles de
estas unidades territoriales serían sujeto prioritario de
financiamiento. Esta metodología fue definida por el Instituto
de Ingeniería de la UNAM, quien generó cinco niveles
cualitativos de riesgo (muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto) a
partir de un cálculo formal del riesgo de cinco fenómenos
geofísicos (sismo, viento, inundación, marea de tormenta y
erupciones volcánicas) 55 , además de dos antropogénicos
Tabla 3.8 Atributos de los atlas de riesgos municipales (explosiones y derrame de sustancias tóxicas) para cada una
contenidos en Guía para la Elaboración de Atlas de Riesgos y/o de las Áreas Geoestadísticas Básicas (AGEBs) de las 358
Peligros, 2011. ciudades del país, además de la escala municipal y estatal. El
índice incluye para los propósitos de este cálculo un factor de
Tablas de atributos Contenidos vulnerabilidad estructural de las viviendas a partir de una
función de su ‘comportamiento esperado ante la acción de
Identificador territorial Municipio, AGEB, localidad cada uno de los fenómenos’ (Instituto de Ingeniería UNAM,
2009, pág. 4).
Sistema Afectable, perturbador, regulador

Fenómeno Geológico, hidrometeorológico, otro

Intensidad Muy alto, alto, medio, bajo, muy bajo 55Cabe señalar que el peligro por deslizamiento de ladera se incluye
en el cálculo del peligro sísmico

130
Dicho factor de vulnerabilidad estructural toma en cuenta dos
elementos básicos: en primer término, las características de la
En síntesis, a partir de la revisión de los contenidos de los
vivienda de acuerdo a los materiales, los sistemas
documentos básicos para la generación de atlas de riesgo de
constructivos más comunes en México, y una función de la
esta sección es posible observar tanto avances como
respuesta de estas condiciones a amenazas específicas. En
deficiencias en el proceso de definición de riesgos
segundo término, el factor de vulnerabilidad estructural
hidrometeorológicos y geológicos asociados a éstos, que
cuantifica la dinámica de los sistemas de agua potable, en el
representan la base de los avances de Atlas que pueden estar
cual se toma en cuenta su respuesta a amenazas sísmicas.
asociados al conocimiento de riesgos por cambio climático. En
primer término, entre los avances se encuentra una reflexión
sistemática sobre los componentes conceptuales y
La sumatoria de los índices de riesgo (peligro más
metodológicos que debe incluir el diseño de un atlas (más allá
vulnerabilidad estructural) ante cada uno de esos fenómenos
de los mapas como productos cartográficos), contenido en el
da como resultado un índice global que después se atribuye a
trabajo desarrollado por CENAPRED.
distintas categorías de riesgo en cada unidad territorial. De los
fenómenos que toma en cuenta esta metodología para la
elaboración del índice de riesgo global, sólo dos están
Entre las limitaciones se encuentra una falta de
directamente relacionados con riesgos climáticos
homogenización de los criterios para calificar los umbrales de
(inundaciones y mareas de tormenta), con un tercero
intensidad tanto del peligro como del riesgo en la Guía para la
vinculado indirectamente a esta categoría (viento).
elaboración de Atlas de Riesgos y/o Peligros 2011
(SEDESOL-SEDATU), y la falta de desarrollo en estos
instrumentos tanto de la información de vulnerabilidad como
Como es posible inferir a partir de esta síntesis, la priorización
de las técnicas requeridas para generar un análisis integral del
de los municipios en términos de su índice de riesgo no
riesgo, incluyendo escenarios que permitieran transitar del
discrimina los riesgos hidrometeorológicos de otros tipos de
‘riesgo hidrometeorológico’ al ‘riesgo por cambio climático’.
riesgos que pueden ser igualmente determinantes para
jerarquizar un municipio determinado. También es importante
notar que el factor de vulnerabilidad que se tomó en cuenta
tiene que ver con la pérdida estimada de la vivienda y un tipo
específico de infraestructura, con lo cual la vulnerabilidad
social y la capacidad institucional son aspectos excluidos de
dicha definición.

131
 4
Capítulo 4: Los instrumentos de gestión del riesgo en México y su
vinculación con el cambio climático
En este capítulo se ofrece una revisión de las características
más relevantes del Atlas Nacional, los atlas estatales y
municipales con relación a la identificación de amenazas,
exposición, vulnerabilidad y riesgo global asociado con el
cambio climático. Sin embargo, es importante señalar en este
punto que debido a que los atlas y las respectivas
legislaciones y normatividades no han utilizado hasta muy
recientemente la noción de ‘riesgos asociados con el cambio
climático’, el capítulo se aproximará a éstos particularmente a
través de los riesgos hidrometeorológicos y algunos riesgos
geológicos relacionados a eventos climáticos (por ejemplo:
procesos de remoción en masa).
En particular el capítulo analiza el contenido de las capas de
los atlas de riesgo y su compatibilidad con la posibilidad de
utilizar estas herramientas para una gestión del riesgo ante el
cambio climático. Como se podrá ver en la conclusión del
capítulo, el análisis a las bases de datos que integran el
acervo integrado al ANR nos revela que la información
susceptible de ser aprovechada (15,056 capas) en la gestión
de los riegos asociados al cambio climático en su mayoría se
compone por peligros o amenazas hidrometeorológicas y
geológicas (83%).
4.1 Avance actual en la elaboración de atlas de riesgos en
México.
La cronología de la elaboración e integración de los atlas de
riesgos nos muestra que el marco teórico, las leyes,
metodologías, estrategias, programas y financiamiento no se
desarrollaron de forma coordinada entre los actores con
atribuciones legales, capacidades académicas o intereses
económicos. Eso propició gran heterogeneidad en los
productos. Sin embargo, como resultado se obtuvo un avance
importante en los atlas de riesgos de los tres órdenes de
gobierno: hoy en día hay un acervo valioso de información.
Para analizar tal avance e identificar la información susceptible
de ser aprovechada en la gestión de los riesgos asociados al
cambio climático, se utilizaron datos públicos proporcionados
por el CENAPRED referentes a los listados de capas del
acervo del ANR. En total se analizaron datos sobre 39,228
capas.
La información se compone de cinco bases de datos con los
listados provenientes de igual número de fuentes: 1)
SEDESOL-SEDATU 2003-2013, 2) Atlas Nacional de
Inundaciones de CONAGUA, 3) Atlas Nacional de
Vulnerabilidad frente al Cambio Climático, 4) Capas
Nacionales del CENAPRED, y 5) Atlas Estatales.
La base de datos obtenida de SEDESOL-SEDATU 2003-2013
obedece al cumplimiento de la Ley General de Asentamientos
Humanos. Se integra con los atlas municipales financiados a
132
través del programa Hábitat. El Artículo 115 Constitucional,
establece que son facultades de los ayuntamientos formular,
aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo
urbano municipal; controlar y vigilar la utilización del suelo en
sus jurisdicciones territoriales; y otorgar licencias y permisos
para construcciones. Por tanto, la prevención, en los centros
de población precisa que los ayuntamientos cuenten con atlas
de riesgos.
climático, 5) Otros peligros o amenazas geológicas, 6)
Peligros o amenazas químicas, sanitarias y socio
organizativas, 7) Daños y pérdidas de eventos pasados, 8)
Obras de mitigación propuestas, 9) Capas complementarias,
10) Capas no identificadas.
Figura 4.1 Distribución de las capas disponibles contenidas en
el acervo del ANR según su tipo de fuente.

En este mismo sentido, las capas del Atlas Nacional de

Inundaciones se fundamentan en la Ley de Aguas Nacionales; 2.04% Capas
las del Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio CENAPRED 10.56% Atlas
estatales
Sedesol Sedatu
Climático en la LGCC; las capas nacionales CENAPRED en la 0.50% Atlas 2003-2013
LGPC; y las de los atlas estatales, en las leyes de cada una Nacioanl de
de las entidades federativas. Inundaciones
Atlas Nacional de
La figura 4.1 muestra la distribución de la información según Inundaciones
0.47% Atlas
su tipo de fuente. El listado SEDESOL-SEDATU es, por Vulnerabilidad CONAGUA
mucho, la fuente de información más abundante (86.43%), Atlas Vulnerabilidad
seguida en forma descendente por los atlas estatales 86.43%
SEDESOL- CC
(10.56%), las capas nacionales CENAPRED (2.04%), el Atlas
SEDATU
Nacional de Inundaciones (0.50%), y el Atlas Nacional de
Vulnerabilidad frente al Cambio Climático (0.47%). Capas Nacionales
CENAPRED
La metodología empleada consintió, en una primera etapa, en
analizar e identificar el contenido de cada una de las 39,228
capas. Esto se realizó con la información disponible en los
campos que componen las distintas bases de datos. A partir
del nombre de la capa, la descripción, clasificación, tipo o La Figura 4.2 muestra la distribución de la información según
subtipo; las capas fueron clasificadas en las diez categorías el contenido de cada capa. La información más abundante se
siguientes: compone por peligros y amenazas (46.4%), las capas
complementarias, con poco o nulo valor para prever daños o
1) Bienes expuestos, 2) Vulnerabilidades, 3) Peligro o pérdidas representan casi un tercio de la información (29.9%).
amenaza hidrometeorológica, 4) Peligro o amenaza geológica El tercer lugar lo ocupan las capas no identificadas (15.6%),
que pudieran sufrir variación como resultado del cambio estas capas corresponden a los atlas elaborados a través del
133
programa Hábitat antes de que se publicaran las Bases para
la Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y
Catálogo de Datos Geográficos para Representar el Riesgo
(2011), la dificultad en su identificación estriba en que ni los
nombres, ni la información contenidas en los campos de las
base de datos, son suficientes para asignar una categoría. Las
capas sobre bienes expuestos (5.0%), obras propuestas para
mitigar riesgos (1.6%), vulnerabilidades (1.4%), y daños y
pérdidas (0.1%), constituyen el resto de la información.
estas categorías suman 15,056 capas. Los peligros o
amenazas hidrometeorológicas representan el mayor
porcentaje (52%) seguida por los de carácter geológicos
(31%), que como se puede apreciar en la Figura 4.3, la
información asociada a exposición (13%) y vulnerabilidad (4%)
suman los menores porcentajes (ver Figura 4.2).
Tabla 4.1 Capas aprovechables para la Gestión de los Riesgo por
Cambio Climático

Figura 4.2 Distribución de las capas contenidas en el acervo del ANR Tema Número de capas
según su tipo de fuente
Exposición 1968

Vulnerabilidad 553

Peligros Hidrometeorológicos 7923

Peligro o amenaza geológica que pudieran sufrir 4612

variación por CC

Total 15,056

La información susceptible de ser aprovechada en la gestión

de los riegos asociados al cambio climático se integró con las
siguientes cuatro categorías: 1) Bienes expuestos, 2)
Vulnerabilidades, 3) Peligro o amenaza hidrometeorológica, 4)
Peligro o amenaza geológica que pudieran sufrir variación
como resultado del cambio climático (ver tabla 4.1). En total
134
Figura 4.3 Composición porcentual de la información susceptible de que incluyen los criterios establecidos por CENAPRED (ver
ser aprovechada en la gestión de los riegos asociados al tabla 4.2).
cambio climático

Tema Número de capas

Exposición 1,056

Vulnerabilidad 508

Peligros Hidrometeorológicos 6,950

Peligros Geológicos Vinculados a HM 4,215

Total 12,729

Tabla 4.2 Capas Sedesol-Sedatu 2003-2013

A continuación se presenta una síntesis de las capas

contenidas en cada una de las cinco fuentes.

En cuanto a la exposición destaca la infraestructura y

4.1.1 Capas SEDESOL-SEDATU 2003-2013
Esta base de datos se compone por información de 292 atlas
municipales financiados a través de los programas Hábitat y
PRAH. La información aprovechable se integra por 12,729
capas elaboradas de acuerdo con las Bases para la
Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y
Catálogo de Datos Geográficos para Representar el Riesgo
equipamiento urbano. Las capas de vulnerabilidad social son
las que prevalecen, siendo la vulnerabilidad física escasa. La
información sobre peligros hidrometeorológicos se integra en
su mayoría de inundaciones históricas y algunos resultados de
la aplicación de modelos teóricos, incluye mapas de bajas
temperaturas, nevadas, ciclones tropicales y sequías.
Finalmente los peligros geológicos incluyen capas sobre
135
deslizamientos de laderas, agrietamiento por subsidencia y
lahares.56
4.1.2 Capas Atlas Nacional de Inundaciones CONAGUA.
Esta base de datos se compone por información generada por
la CONAGUA, en el marco de sus atribuciones. La información
aprovechable se integra por 196 capas todas ellas
relacionadas con modelaciones para obtener peligros por
inundación para diversos ríos. La capacidad destructiva de las
inundaciones está expresada en tirante y velocidad.
Estos productos son la mejor opción para estimar riesgo, para
su elaboración requieren modelos digitales del terreno de alta
resolución como aquellos obtenidos con LIDAR. Sin embargo,
no se tiene cobertura de LIDAR para todo el país. Este es un
pendiente indispensable para reducir la escala y la
incertidumbre en la modelación de peligros por inundación,
subsidencia, erosión costera, marea de tormenta y
deslizamiento de laderas. Esta base de datos no incluye datos
sobre exposición ni vulnerabilidad.
4.1.3 Capas Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio
Climático.
56 Un lahar es un flujo de sedimento y agua que se moviliza
desde las laderas de los volcanes.
Esta base de datos se compone por información generada por
dependencias de la Administración Pública Federal de los
sectores forestal, hídrico, agrícola, ambiental y el INEGI. La
información aprovechable se integra por 170 capas. La
distribución porcentual se muestra en la figura 4.4.
En cuanto a la exposición incluye información sobre los
sectores enlistados. Destaca la incorporación de la
información del Atlas de Vulnerabilidad Hídrica de México,
elaborado por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
(IMTA) que incluye el Índice de vulnerabilidad social;
escenarios climáticos en México proyectados para el siglo XXI
en materia de precipitación y temperaturas máximas y
mínimas; impacto del cambio climático en la temporada de
lluvias y ciclones tropicales en México; vulnerabilidad hídrica
global: aguas superficiales; vulnerabilidad de la agricultura de
riego en México ante el cambio climático; y calidad del agua.
La información sobre peligros hidrometeorológicos incluye
diversos mapas de amenaza destacando el Índice Nacional de
Inundaciones elaborado por AGROASEMEX, también se
integran los escenarios climáticos de precipitación y
temperatura para diversos periodos. Esta base de datos no
incluye datos sobre peligros geológicos.
Figura 4.4 Composición porcentual de la información susceptible de
ser aprovechada en la gestión de los riegos del Atlas
Nacional de Vulnerabilidad Frente al Cambio Climático.
136
 Exposición

0%
31% Vulnerabilidad Exposición
25%
34%
57%
Vulnerabilidad
12% Peligros
Hidrometeorológicos 5%
36%
Peligros
Peligros Geológicos Hidrometeorológicos
Vinculados a HM
Peligros Geológicos
Vinculados a HM

4.1.4 Capas Nacionales CENAPRED.

A modo de ejemplo se enlistan algunas capas sobre riesgos

Esta base de datos se compone por información muy diversa
generada por dependencias de la Administración Pública
Federal. La información aprovechable se integra por 381
capas. La distribución porcentual se muestra en la figura 4.5.
Figura 4.5 Composición porcentual de la información susceptible de
ser aprovechada en las Capas Nacionales CENAPRED.
hidrometeorológicos: inundación río carrizal en Tabasco,
número de días con tormenta eléctrica por municipio, Monitor
de Sequía para América del Norte, número de días con
heladas por municipio, probabilidad de ocurrencia de los
huracanes, riesgo por bajas temperaturas, índice de peligro
por tormenta eléctrica a escala municipal, índice de peligro por
tormentas de granizo, mapa municipal del riesgo por
inundaciones, trayectoria ciclones tropicales, índice nacional
de riesgo por inundación AGROASEMEX, e índice de riesgo
por inundaciones a nivel municipal.

En cuanto a los peligros geológicos destacan los mapas de

susceptibilidad por inestabilidad de laderas, así como los de
lahares de los volcanes: Tres Vírgenes, Colima, Jocotitlan,
Malinche, Tacaná, Paricutín, San Martín Túxtla, Ceboruco,
137
Citlaltépetl. Además se tienen capas de áreas de acreción y
erosión en sitios turísticos.
Las capas de exposición cuentan con bases de datos de
infraestructura estratégica, plantas potabilizadoras a nivel
localidad, centros de distribución DICONSA y LICONSA, red
mareográfica, aeródromos, instalaciones portuarias, Directorio
Estadístico Nacional de Unidades Económicas, plantas de
tratamiento de aguas residuales, canales y acueductos,
densidad de arbolado, ubicación de las estaciones de
bomberos a nivel nacional, monumentos históricos, líneas de
gas natural, policía, iglesias, mercados, oficinas, gobierno.
En materia de bienes expuestos las bases de datos contienen
información sobre infraestructura estatal, equipamiento
educativo, carretero, salud, catastros, entre otras. La
vulnerabilidad social vinculada con pobreza es la que más
prevalece, igualmente es poca la información sobre
vulnerabilidad física.
En cuanto a los peligros hidrometeorológicos, las
inundaciones históricas ocupan el mayor porcentaje, la
modelación soportada en el uso de modelos digitales del
terreno (LIDAR) son escasas. Los mapas de sequía, heladas,
caída de nieve, ciclones tropicales están presentes.

Las capas de vulnerabilidad representan el menor número y
se enlistan: el estudio de vulnerabilidad turística, índice de
vulnerabilidad social, unidades médicas de hospital seguro,
puntos de riesgo carretero e índice de marginación, entre
otras.
Con respecto a los peligros geológicos los mapas de
susceptibilidad por deslizamiento de laderas, agrietamientos y
erosión son los más frecuentes; mientras que los de
hundimientos, lahares, y erosión costera se presentan en
menor medida.

4.1.5 Atlas Estatales.

En cuanto al análisis de las capas de los Atlas Estatales, la

base de datos se compone por información generada por las
siguientes entidades federativas: Aguascalientes, Campeche,
Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango,
Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco,
Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla,
Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Sinaloa, Tlaxcala,
Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. La
información aprovechable se integra por 1,600 capas. La
distribución porcentual se muestra en la figura 4.6.

138
 4.2 Discusión de los resultados de análisis de las capas de los
ANR.

19% Exposición

46% La experiencia ha demostrado que la coordinación es

Vulnerabilidad
fundamental para evitar duplicidades y contradicciones. Esta
34%
coordinación debe comenzar por el marco conceptual e
1% institucional. Las leyes no sólo deben cumplir con la
Peligros Hidrometeorológicos racionalidad teleológica que les dé propósito claro para
atender problemas públicos, también deben ser pragmáticas
promoviendo acciones factibles técnica, económica y
Peligros Geológicos Vinculados a socialmente; pero, para el caso que nos ocupa, deben evitar
HM
contradicciones y promover la coordinación de esfuerzos. Un
ejemplo de esto es que, tanto la LGPC como la LGCC se
publicaron el mismo día; y, sin embargo, es claro que faltó
coordinación para atender de manera conjunta a las
racionalidades mencionadas.

Adicionalmente, el Informe Especial del IPCC denominado:

Figura 4.6 Composición porcentual de la información susceptible de
ser aprovechada en los atlas estatales.
“ estión de los Riesgos de Fenómenos Meteorológicos
Extremos y Desastres para Mejorar la Adaptación al Cambio
Climático” evalúa cómo la exposición y la vulnerabilidad a los
fenómenos meteorológicos y climáticos determinan los riesgos
de desastre. Asimismo, evalúa la influencia de la variabilidad
natural del clima, el cambio climático antropogénico y el papel
que desempeña el desarrollo en las tendencias de la
exposición y la vulnerabilidad. En el informe se plantea cómo
la gestión de riesgos de desastre y la adaptación al cambio
climático pueden reducir la exposición y la vulnerabilidad (ver
Figura 4.7).

139

Figura 4.7 Conceptos centrales del Informe especial sobre la gestión
de los riesgos de fenómenos meteorológicos extremos y
desastres para mejorar la adaptación al cambio climático.
En este sentido, el análisis a las bases de datos que integran
el acervo integrado al ANR nos revela que la información
susceptible de ser aprovechada (15,056 capas) en la gestión
de los riegos asociados al cambio climático en su mayoría se
compone por peligros o amenazas hidrometeorológicas y
geológicas (83%). Sin embargo, dado que no se puede estar
expuesto si no es ante la presencia de un peligro, y no se
puede ser vulnerable si no se está expuesto a un peligro
(Cardona, 2001), entonces conocer los peligros o amenazas
es el primer paso para focalizar el esfuerzo de identificar y
valorar los bienes expuestos y sus vulnerabilidades.
Por tanto, una forma de aprovechar la información disponible
consistiría en focalizar y mejorar la cantidad y calidad de la
información sobre los bienes expuestos y sus vulnerabilidades
en los sitios identificados como peligrosos en el presente, esto
bajo la hipótesis de que sí hoy están expuestos y vulnerables,
bajo efectos de cambio climático lo estarán aún más.
La información disponible asociada a exposición (13%) se
refiere particularmente a bienes tangibles y de la dimensión
territorial, específicamente equipamiento e infraestructura
pública, así como actividad económica. Los contenidos como
menaje de casa, equipos, mercancías, materias primas,
ganado y otros bienes de la dimensión social son escasos.
Mención especial merecen los medios de vida como bienes
expuestos, ya que no han sido considerados en la elaboración
de los atlas de riesgos y son prioritarios a la hora de tratar de
comprender las causas del arraigo que algunas personas
tienen hacia ciertos sitios peligrosos. Esta información también
es útil para explicar las carencias y limitaciones que reducen el
acceso a la prevención.
En cuanto a la vulnerabilidad (4%) la información disponible
hace referencia, preferentemente, a la vulnerabilidad social
derivada de las condiciones de pobreza. Las percepciones
sobre los riesgos, los aspectos culturales; la fragilidad de los
medios de vida, las inequidades de género, discapacidades,
pertenencia a pueblos originarios, la dependencia en el uso de
cierto equipamiento, infraestructura y mercados, las
aspiraciones de las familias, el acceso a recursos, así como
toda aquella información necesaria para comprender los
motivos de su situación de riesgo, es escasa o inexistente. Por
140
otro lado, las grandes bases de datos georreferenciadas sobre
bienes públicos y privados expuestos: escuelas, hospitales,
actividad productiva, etcétera; no contienen datos sobre las
características estructurales de las edificaciones
indispensables para caracterizar la vulnerabilidad física.
El paso complementario a la producción de conocimiento
sobre riesgos es su difusión y aplicación en las decisiones que
los actores sociales toman de manera cotidiana. El acceso a la
información pública es un derecho, tratándose de información
y conocimientos relativos al riesgo, el ejercicio de este
derecho facilita la creación de nuevas condiciones sociales y
materiales que facilitan reducir la vulnerabilidad, la exposición,
el daño y pérdidas potenciales.
En México, para ampliar el acceso a la información y al
conocimiento de los riesgos, se ha trabajado en tres
dimensiones principalmente: a) desarrollando plataformas
como el SAVER o su equivalente en Veracruz y el D.F., b)
mediante la capacitación y profesionalización de especialistas,
que a su vez reproduzcan y multipliquen el conocimiento; c) a
través de la elaboración de mapas comunitarios de riesgos.
Haciendo un énfasis en el proceso, aún incipiente en México,
de elaboración de mapas comunitarios, es pertinente aclarar
que comunicar riegos es más que informar a las comunidades,
es en realidad un diálogo, mediante el cual las personas
evalúan sus propios riesgos en un proceso en el que
participan generando información y comprendiendo
colectivamente sus riesgos y alternativas de gestión.
Cada comunidad interpreta y valora sus propios riesgos,
según sus intereses y preferencias. Por ejemplo, al valorar los
bienes expuestos puede haber prioridades opuestas, tal vez
algunas personas quieran proteger primero sus medios de
vida, sus recuerdos, mascotas, bienes religiosos, etcétera. El
valor de los bienes expuestos se puede expresar en términos
económicos, pero esa es sólo una forma de muchas otras con
las que las personas dan significado y valor a las cosas.
El éxito de este proceso no sólo se evalúa por el hecho de que
la comunidad entiende fielmente los conceptos; sino también
en la medida en la que se apropia del tema, participa y
colabora en la reducción de sus propios riesgos (Argüello L.,
2013); como resultado, el aprendizaje permite la inmediata
puesta en práctica de la acción local preventiva. Para
Ferradas (2008) son pocos los casos en los que ha sido
difundida información entre los líderes comunitarios y la
población en general.
Finalmente, si bien es cierto que hay un avance considerable y
que la información puede ser aprovechada en la gestión de los
riesgos asociados al cambio climático, es necesario cuantificar
el grado de avance en la elaboración del ANR. Las
dependencias públicas, universidades y centros de
investigación han aportado valiosa información de gran
calidad; sin embargo, el mayor porcentaje proviene de la
elaboración de atlas estatales y municipales (96.99%). Los
atlas estatales de las bases de datos analizadas son 28, es
decir que aún faltan o está en proceso de elaboración o
integración a la base de datos, los atlas de cuatro entidades
federativas, en este rubro hay un avance en la integración de
información de origen estatal del 87.5%. En cuanto a la
información municipal, proviene de 292 atlas; si consideramos
que en México hay 2,440 municipios que integran a los 31
Estados de la República Mexicana y 16 delegaciones del
Distrito Federal; el avance en la elaboración e integración es
del 11.89%.
141

4.4 Puntos a considerar
1. La importancia de la información obtenida en México a
través de las distintas etapas, actores, métodos y
fuentes de financiamiento sólo se puede valorar al
comprender su potencial para mejorar las decisiones
de las autoridades o actores responsables de reducir
riesgos actuales o futuros. A través de la coordinación,
los actores, las comunidades científicas, de los
órganos legislativos y los servidores públicos, pueden
mejorar los marcos conceptuales, jurídicos y
programáticos para conocer los riesgos e impulsar su
gestión. Este es un tópico permanentemente
necesario.
2. La información obtenida aprovechable hasta el
momento se compone mayoritariamente por capas de
peligros hidrometeorológicos y geológicos,
susceptibles de sufrir variaciones por cambio climático.
Esta información puede ser la base para focalizar
esfuerzos de análisis y gestión de riesgos. Bajo la
hipótesis de que si hoy están expuestos y vulnerables,
con los efectos de cambio climático lo estarán aún
más. Se pueden identificar los bienes expuestos a
estos peligros: intangibles, de las dimensiones
territorial y social; así como sus vulnerabilidades físicas
y sociales; abriendo un campo de análisis y gestión.
3. Simultáneamente es necesario complementar las
metodologías, particularmente aquellas orientadas a
estimar los efectos del cambio del nivel del mar. La
modelación de peligros por inundaciones, marea de
tormenta, erosión costera, subsidencia y deslizamiento
de laderas, para reducir su escala requiere modelos
digitales del terreno o batimetría de ríos y costas de
alta resolución, es necesario complementar la
cobertura nacional de información LIDAR. Igualmente,
son necesarios levantamientos y datos de campo
sobre aspectos geológicos, geotécnicos, hidrológicos e
hidráulicos, entre otros.
4. La información de los atlas estatales y municipales es
la más vasta, sin embargo no todos los estados y un
porcentaje muy bajo de municipios, han elaborado su
atlas de riesgos. Si consideramos que
constitucionalmente, son los ayuntamientos quienes
más pueden incidir en los usos del suelo, el
ordenamiento territorial y la emisión de licencias, cerrar
estas brechas resulta relevante.
5. Es necesario incrementar el uso de la información para
la toma de decisiones. El simple desarrollo de
información y sistemas de consulta no basta para que
este esfuerzo sea útil. Es necesario desarrollar
procedimientos, en todos los órdenes de gobierno,
para el uso obligatorio de la información de los atlas de
riesgos, antes de la toma de ciertas decisiones; dichos
procedimientos deben integrarse a las leyes,
reglamentos y normas. Esto tendría que
complementarse con capacitación para la consulta,
interpretación y uso de los atlas de riesgos.
142

6. Finalmente, garantizar el acceso a la información sobre
riesgo, no es suficiente para que las comunidades y
personas expuestas comprendan cómo protegerse.
Comunicar riegos es más que informar, se deben abrir
espacios de diálogo para que las personas evalúen sus
propios riesgos, que entiendan los conceptos, se
apropien del tema, participen y colaboren en la
reducción de sus propios riesgos. La elaboración de
mapas comunitarios de riesgo busca alcanzar estos
propósitos.
7. En cuanto a los Atlas Estatales, cabe mencionar que
estos representan un instrumento de innegable
importancia para la gestión de riesgos en México. En
particular, la importancia de los Atlas elaborados a esta
escala es que sintetizan información clave para la
distribución de recursos para la prevención y la
administración de emergencias, además de mostrar las
características de la infraestructura de
comunicaciones, salud y para la producción económica
rural, de una manera que no es posible visualizar
desde otras escalas (nacional y municipal).
8. Sin embargo, a partir de la revisión de los contenidos y
formatos de diversos Atlas Estatales de riesgos
publicados hasta el momento, vemos que predomina la
síntesis de información de diagnóstico general de las
condiciones de la población y el territorio, junto con
información básica de fenómenos y peligros
hidrometeorológicos. La mayor parte de los Atlas
Estatales revisados no son explícitos en cuanto a qué
metodología siguieron para integrar la información, y
los formatos de salida y uso tienen aún un sustento
conceptual y metodológico poco claro como para
permitir una visión analítica de los procesos de riesgo,
la construcción de escenarios de riesgo o, menos aún,
la incorporación de variables de incertidumbre por los
procesos de cambio climático que permita la
planeación y actuación a mediano y largo plazo.
9. En ese sentido, deben revisarse no sólo los formatos
sino trabajar en la actualización y homogeinización de
escalas (extensión, resolución y manejo de
ponderadores de las variables de vulnerabilidad y
riesgo) para que los Atlas Estatales cumplan con las
funciones mínimas establecidas en el marco normativo
nacional.
143
 5 La definición de los objetivos y líneas estratégicas de la
Capítulo 5: Recomendaciones y propuestas para la gestión del riesgo
ante el cambio climático
Con base en el diagnóstico resultante de este estudio y el
análisis metodológico realizado sobre la relación entre riesgo y
cambio climático, este capítulo ofrece unos lineamientos de
acción y propone resultados generales, principios objetivos y
líneas estratégicas que se considera debieran ser tomados en
cuenta por el INECC en la formulación de una política de
gestión de riesgo ante el cambio climático (PGRCC).
Asimismo, se incluye, a manera de ejemplo, una propuesta de
posible plan de acción cuyo objetivo es mostrar el nivel de
concreción que estos lineamientos pueden tener en el corto,
mediano y largo plazo. Se propone también, como resultado
del estudio, la creación de una agenda nacional de GRCC
conformada por estrategias específicas.
política de gestión de GRCC parte del cumplimiento del
mandato institucional que al respecto establece la
normatividad del país y que debe ser el eje articulador de la
política. Sin embargo, como vimos a lo largo de este estudio,
existen muchos otros factores a tomar en cuenta para la
formulación de una gestión integral del riesgo ante el cambio
climáticoñ. A manera de resumen, este capítulo identifica
recomendaciones que se dividen en seis rubros específicos y
por orden de importancia:
1: Adopción de una definición uniforme del concepto de riesgo
ante el cambio climático.
2: Establecimiento de Ejes de intervención de una Política en
GRCC
3: Revisión de los atlas de riesgo actuales y reorientación del
diseño de nuevo atlas, incorporando el riesgo ante el cambio
climático
4: Creación de una agenda nacional de GRCC
5: Desarrollo de indicadores sobre incidencia del riesgo ante el
cambio climático.
6: Generación de capacidades
144
Figura 5.1 Recomendaciones específicas por rubros

145
 Adopción de una
definición uniforme del
concepto de riesgo ante
el CC , 1 Establecimiento de Ejes
de intervención de una
Política en GRCC , 2

Generación de
capacidades, 6 Revisión de los atlas de
riesgo actuales y
reorientación del diseño
de nuevo atlas,
incorporando el riesgo
ante el cambio climático
,3

Desarrollo de Creación de una agenda

indicadores sobre nacional de GRCC , 4
incidencia del riesgo
ante el CC , 5

1. Adopción de una definición uniforme del

concepto de riesgo ante el cambio climático.
146
En la encuesta nacional sobre GRCC y en el taller nacional
que se llevaron a cabo para este estudio, se identificaron
varios puntos de partida para reconocer aspectos de
definiciones y prácticas asociadas al uso del concepto de
riesgos ante el cambio climático en México.
Cómo hemos visto en el capítulo I de este informe, el concepto
mismo está en proceso de construcción epistemológica. El
propio IPCC en el capítulo 19 del Quinto Informe de
Evaluación (AR5), relativo a riesgos y vulnerabilidad, plantea
hipótesis de trabajo para configurar el concepto, recurriendo a
diversas nociones, como son “riesgos emergentes”, y “riesgos
clave”, con la finalidad de identificar las particularidades del
riesgo en el contexto de cambio climático; recientemente se ha
reconocido que no basta con la mitigación, dado que las
condiciones de vulnerabilidad diferencial que vive la mayor
parte de la población mundial demandan esfuerzos por
fortalecer capacidades locales (en diversas escalas nacionales
y sub nacionales) y consolidar la resiliencia de las sociedades
y de los ecosistemas, dada la magnitud previsible del cambio
climático en las próximas décadas.
Por lo tanto y como detectado en el taller nacional Mora-
INECC57 existen algunas inexactitudes e indefiniciones con
respecto a la relación riesgo-cambio climático y parece que
hay un uso diferente del concepto de riesgo ante el cambio
climático, dependiendo de los actores que implementan y
ejecutan acciones en este ámbito. En este caso existe la
necesidad detectada y se recomienda al INECC, para evitar
que el concepto se diluya en definiciones semánticas poco
claras, promover estrategias para la homologación del
57 Taller 24 de Septiembre de 2014. INECC-MORA
concepto y su utilización en acciones de formación y
capacitación en el tema.
En el lenguaje de protección civil por ejemplo ha tomado
fuerza la idea de que el riesgo es resultado de la interrelación
entre la amenaza (factor activo) y la vulnerabilidad (sociedad o
ecosistemas receptores pasivos de impactos destructivos),
recurriendo a interpretaciones derivadas del positivismo
naturalista. En tal sentido se requiere crear un diálogo entre
las comunidades epistémicas del riesgo por desastres la
comunidad del riesgo ante el cambio climático para discutir y
profundizar la adopción y ejecución del concepto de riesgo.
Por ejemplo las dos visiones coinciden en que los daños
potenciales conllevan otra noción de riesgo, porque implican el
reconocimiento de que la construcción social del mismo
genera condiciones de vulnerabilidad inducida o transferida en
contextos de desigualdad en diferentes escalas socio-
territoriales.
Al mismo tiempo hay convergencia sobre el punto de que la
adaptación como premisa de política pública orientada a
reducir la vulnerabilidad y fortalecer las capacidades sociales
no ha incorporado suficientemente en el estudio y diseño de
políticas públicas, lo relacionado con la prevención de
desastres, eje teórico de la mitigación de riesgos, en tanto que
la reducción de las condiciones que propician los desastres
están fuertemente relacionadas con el cambio climático.
2. Establecimiento de ejes de intervención de una
política de GRCC
El segundo orden de recomendaciones de este estudio,
identifica la necesidad de contar con una política de GRCC
147
basada en algunos ejes centrales de intervención con sus
respectivos objetivos y líneas estratégicas. Se proponen, de
manera esquemática, los siguientes ejes y objetivos.
1. Impulso a la GRCC
2. Carácter público de la política de GRCC.
3. Información, seguimiento, evaluación y difusión de la GRCC
Eje 1: Impulso a la GRCC
En este eje se pretende llevar a cabo un proceso de
planeación con el objetivo central de fortalecer la consistencia,
el alcance y la presencia del concepto de GRCC en el INECC
y en las instancias gubernamentales que tengan mandato
sobre la implementación de políticas de cambio climático y
gestión de riesgos asociados.
Con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones del INECC
establecidas por la LGCC y demás ordenamientos aplicables
para formular, coordinar, ejecutar, monitorear, evaluar,
fortalecer, corregir y reorientar la política de gestión de riesgo
ante el cambio climático, se sugiere adoptar acciones para
movilizar e intercambiar conocimientos, recursos y
experiencias que profundicen en la investigación científica, la
formación de recursos humanos y la innovación en la
promoción de estudios sobre el riesgo ante el cambio
climático, a fin de lograr los más altos niveles posibles de
desarrollo humano y la mejor inserción del país en las
prácticas de adaptación al cambio climático.
En términos estratégicos el INECC puede posicionar a México
como líder regional, a la par de su participación en los ámbitos
de cooperación internacional para el cambio climático, en el
tema de la GRCC, para el cumplimiento de objetivos como por
ejemplo un sistema nacional de GRCC (sobre el modelo del
SINAPROC).
Se sugiere por lo tanto que el INECC y sus nuevas
coordinaciones diseñen, ejecuten y evalúen conforme a un
cuerpo de principios que le dé sentido de largo plazo y
consistencia en su implementación, los posibles lineamientos
de gestión de riesgo ante el CC y derivados de este estudio.
En términos concretos, las líneas estratégicas deberían incluir
los siguientes objetivos:
1. Desarrollar y fortalecer la presencia y capacidades en
proyectos de GRCC en los sectores identificados como
prioritarios en este estudio.
2. Posicionar al INECC mejorando su participación en los
ámbitos del proceso de GRCC para la generación de
conocimiento de frontera e investigación experimental con
amplio valor agregado en temas de GRCC.
3. Mejorar y profundizar los mecanismos de capacitación bajo
las pautas de las “mejores prácticas”, provenientes de la
cooperación internacional para el desarrollo. Entre ellas se
incluye: extender a la investigación pública y privada las
actividades de GRCC y promover y consolidar instrumentos
que fomenten la participación de sectores diversos en
proyectos de investigación sobre riesgo ante el CC.
148
 EL ENFOQUE DE
GÉNERO
Según el Informe sobre
4. Aumentar la participación Eje 2: Carácter público de la GRCC
Desarrollo Humano, PNUD,
2007, las desigualdades de de los gobiernos locales -
género se entrecruzan con los estatales y municipales -
riesgos y vulnerabilidades mediante la identificación y En este segundo eje, el objetivo específico es el de formular el
asociados al cambio climático. actualización periódica de diseño institucional y poner en marcha el modelo
Las desventajas históricas de las
mujeres, su limitado acceso a
sus capacidades en GRCC. organizacional consistente con los objetivos de la política de
recursos, restricciones a sus Cambio climático y que e incorpore la GRCC como
derechos y el silencio de sus 5. Identificar e impulsar componente transversal de las políticas ambientales
voces a la hora de influir en nuevas fuentes, esquemas y nacionales. En tal sentido y de acuerdo a los hallazgos del
decisiones, las hace altamente estudio, se sugiere la adopción de las siguientes líneas
oportunidades adicionales de
vulnerables al cambio climático.
La naturaleza de esa financiamiento, valorar la estratégicas:
vulnerabilidad varía mucho, por conformación de nuevos
lo que no deben de hacerse fondos mixtos y de carácter 1. Diseñar y poner en marcha el modelo de GRCC que articule
generalizaciones. Pero es multilateral y promover la y complemente adecuadamente las competencias de las
probable que el cambio climático
acreciente los patrones
creación de recursos instancias involucradas (INECC, SEMARNAT, CENAPRED y
existentes en las brechas de presupuestales específicos las demás identificadas en este estudio).
género. destinados a las actividades
Por esta razón es necesario de GRCC. 2. Generar marcos de acción y estructuras operativas
lograr posicionar un enfoque de eficientes que sustenten el proceso de institucionalización de
gestión integral del riesgo frente
al enfoque de respuesta 6. Sensibilizar a los diversos la GRCC.
tradicional. Parte de este agentes institucionales sobre
posicionamiento lo constituye el la importancia de la GRCC 3. Fomentar la transversalización de la GRCC en los procesos
fomento de acciones como instrumento de de diagnóstico, diseño, formulación, implementación y
coordinadas con los diferentes
sectores de influencia en la
adaptación al cambio evaluación de las políticas ambientales nacionales.
planificación del desarrollo que climático.
además incorpore el enfoque de 4. Incrementar la cobertura, el alcance e impacto de los
género; desarrollar políticas de 7. Crear un Centro de instrumentos de GRCC con los actores locales, sociedad civil
planificación de uso de la tierra; y sector privado (gobernanza del riesgo asociado al cambio
análisis Regional de GRCC
acciones para proteger los
recursos suelo, agua y medio con las experiencias climático.
ambiente; y en la promoción del conocidas hasta ahora.
derecho humano a la prevención. 5. Propiciar la formación de cuadros especializados en materia
de GRCC con las habilidades pertinentes para realizar
diagnósticos precisos, identificar oportunidades, formular y

149
evaluar propuestas y proyectos de gestión de riesgo con el fin
de reducir la vulnerabilidad de las comunidades afectadas.
6. Identificar y crear puntos focales estatales para la GRCC y
definir un formato institucional para la participación activa de
los gobiernos subnacionales, las regiones, zonas
metropolitanas y los municipios del país.
7. Aprovechar las capacidades individuales y el conocimiento
existente en el INECC y otras dependencias para impulsar y
desarrollar capacidades institucionales en materia de GRCC.
8. Incorporar el enfoque de género como elemento transversal
de política de gestión del riesgo.
Eje 3: Información, seguimiento, evaluación y difusión de las
actividades de GRCC
El tercer eje, que complementa los anteriores, combina
aspectos de ampliación (de las estrategias de GRCC con el
objetivo de informar, dar seguimiento y evaluar sobre bases
sistemáticas y permanentes, las distintas acciones sobre
GRCC.
Se reconocen y sugieren las siguientes líneas estratégicas:
1. Dar seguimiento, monitorear y evaluar de manera
sistemática las acciones, resultados e impactos de la política
de GRCC.
2. Establecer herramientas y metodologías para la elaboración
y aprovechamiento de indicadores, índices y mediciones sobre
el uso, utilidad, recursos, regiones, actores e impacto de la
GRCC atendiendo a los compromisos del Marco de Acción de
Hyogo y otros instrumentos internacionales (IPCC, etc.).
3. Conformar un sistema público de información
periódicamente actualizado en el cual se concentren los
instrumentos de planeación, los resultados de la GRCC las
bases de datos de los programas y proyectos implementados
y en curso, las evaluaciones realizadas, el ejercicio
presupuestal y los indicadores de desempeño de las
instituciones involucradas.
4. Extender la cobertura y disponibilidad de la información
para garantizar - a nivel nacional y local - el acceso a la
información e incluir los datos relativos a distintas acciones
llevadas a cabo en esta materia.
5.3 Revisar los atlas de riesgo actuales y orientar el diseño de
nuevo atlas incorporando elementos y variables de riesgo ante
el cambio climático
En este documento hemos revisado tres aspectos importantes
con relación a los contenidos y los usos de los atlas de riesgo
como instrumentos de gestión de riesgos climáticos. En primer
lugar, hemos visto la posición normativa de los atlas estatales
y municipales, en particular las dificultades que conlleva su
posición en la intersección entre los campos del desarrollo
urbano, la protección civil y el plano del ordenamiento
territorial, particularmente en el ámbito de la infraestructura.
Por otro lado, hemos revisado cómo se han generado en los
años recientes los contenidos y metodologías de los Atlas, así
como los avances y limitaciones de éstos, particularmente con
relación al alcance de los datos y las dificultades propias de un
150
documento cartográfico que busca representar fenómenos
intrínsecamente multi-escalares. Finalmente, hemos revisado
también algunas de las condiciones y restricciones más
importantes que influyen en los procesos de implementación
de los atlas en los ámbitos municipales, que deben tomarse en
cuenta en el futuro para el rediseño institucional de los atlas
como elementos clave para la gestión integral del riesgo.
A partir de estos tres grandes temas, a continuación se
explicitan los principales puntos críticos a tomarse en cuenta
para la revisión de los Atlas Estatales y municipales como
instrumentos de gestión de riesgos por cambio climático.
Eje 1: Ámbito metodológico
Se requiere precisar los criterios a partir de los cuales se hace
la valoración cualitativa de los peligros y los riesgos
representados en la Guía para la Elaboración de Atlas de
Riesgos y/o Peligros, del Programa de Prevención de Riesgos
en Asentamientos Humanos, más allá de las técnicas y
evidencias solicitadas para sustentar cada uno de los
fenómenos. Es también necesario completar la homologación
de dichos criterios con aquellos establecidos por el
CENAPRED.
Con relación a los Atlas Estatales, se requiere una revisión de
los ordenamientos ecológicos estatales existentes para
identificar las incongruencias y posibles contradicciones en
relación a las acciones sugeridas para la gestión de las áreas
prioritarias y las Áreas Naturales Protegidas. De esta manera,
los Atlas estatales y los Ordenamientos Ecológicos pueden
generar sinergias en términos de acciones de mitigación y
conservación.
Uno de los ámbitos de mayor rezago en términos
metodológicos para los Atlas municipales es la de convertirlos
en Atlas de riesgos y no de peligros. Si bien la mayoría de
ellos contiene algunos productos cartográficos que
efectivamente representan riesgos y no peligros, la mayoría
del contenido de los atlas está sesgado a la representación de
fenómenos perturbadores, peligros y niveles de exposición.
Ello implica que, para convertir los fenómenos
hidrometeorológicos contenidos en un auténtico análisis de
riesgo por cambio climático, se requiere una mayor
elaboración de las condiciones de vulnerabilidad, así como el
desarrollo más claro de métodos prospectivos rigurosos para
la elaboración de escenarios a partir de información pasada y
de las tendencias de cambio en variables climáticas clave.
Eje 2: Ámbito normativo
Se recomienda que la Coordinación Ejecutiva del Sistema
Nacional de Protección Civil, en el ejercicio de sus
atribuciones legales (Artículo 19 Fracc. XV de la LGPC 2012)
genere una Norma Oficial Mexicana de Atlas de Riesgo
Municipales, en la cual se especifique la escala operacional
(resolución y extensión) de la representación cartográfica de
cada uno de los fenómenos perturbadores, con el objeto de
facilitar la integración estandarizada de la información en las
zonificaciones que componen los Planes Municipales de
Desarrollo Urbano. Ello, en consonancia con herramientas
preexistentes como la Norma Técnica para la elaboración de
Metadatos Geográficos.
Es indispensable una revisión del Reglamento de la LGPC y
de la LGCC (y de las leyes estatales respectivas), para
subsanar el rezago existente en cuanto a las sanciones
administrativas, civiles y/o penales específicas tanto a
151
particulares como a funcionarios que incumplan con los
señalamientos derivados del análisis cartográfico del riesgo
contenido en los atlas
Eje 3: Ámbito institucional
Se requiere la revisión del esquema del Sistema Nacional de
Protección Civil en términos de las atribuciones otorgadas al
INECC, a la SEDATU a la SEDESOL y al CENAPRED, para
generar un organismo transversal que, en consonancia con
sus atribuciones respectivas revise y supervise el diseño,
homologación y estandarización de los atlas de riesgo
estatales y municipales. Esto, con el objeto de que la
información contenida en dichos atlas sea generada y utilizada
de forma transversal por usuarios de los ámbitos de acción del
desarrollo urbano, la protección civil y el ordenamiento
ecológico y territorial.
La generación de las condiciones básicas en los gobiernos
locales, para el cumplimiento de cualquier proceso de gestión
local de riesgos, requiere el establecimiento de funciones
municipales de alta prioridad, las cuales deberían ser
garantizadas por un fondo federal. Un posible esquema sería
incorporar estos recursos a los fondos preexistentes en el
Ramo 33, con el objeto de asegurar ciertos rubros de gasto
local en los ámbitos de la protección civil, el cambio climático y
el desarrollo urbano. En ese sentido, sería altamente deseable
le que dicho fondo fuese avalado por un mecanismo de
participación social que parta de organismos mixtos como los
responsables de los Planes de Acción Climática Municipal
(PACMUN), los Comités Locales de Protección Civil, Comités
Municipales para el Desarrollo Sustentable y los organismos
paramunicipales, comités de cuencas y de la sociedad civil
integrados a éstos.
Asimismo, y en consonancia con esta última línea, es
necesario revisar los mecanismos legales para el
establecimiento de un servicio civil de carrera obligatorio en el
ámbito municipal, en rubros que deben considerarse de alta
prioridad, como el del cambio climático y la protección civil. La
definición de ámbitos de acción pública local de alta prioridad
puede generar sinergias para la consolidación y/o
profesionalización de recursos humanos calificados en el
ámbito local.
En este sentido sería importante el escalar el uso de
herramientas existentes para la reducción de riesgos que han
sido probadas por su efectividad para el manejo de eventos
relacionados con el clima, que serán exacerbados por el
cambio climático. Esto incluye la evaluaciones de amenazas y
riesgos, sistemas de alerta temprana, regulaciones para la
planificación del uso del territorio y códigos de construcción, y
las capacidades institucionales y legales.
5.4 Proponer la creación de una agenda nacional de GRCC
La gestión del riesgo admite distintos niveles de intervención
que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macro-
territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. Requiere
de la existencia de sistemas o estructuras organizacionales e
institucionales que representen estos niveles y que reúne, bajo
modalidades de coordinación establecidas y con roles
diferenciados acordados, aquellas instancias colectivas de
representación social de los diferentes actores e intereses que
juegan un papel en proceso de construcción del riesgo y en su
reducción, previsión y control. En este sentido se habla de una
gobernanza del riesgo (Lucatello, 2014)
152
Como parte de este diagnóstico, una de las conclusiones
importantes es la posible implementación de una Agenda
Nacional de GRCC. En esta se propone la elaboración de
hojas de ruta plurianuales para planificar mejor, en tiempo y
forma, las actividades de GRCC. Estas hojas de ruta
plurianuales, aterrizarán concretamente los propósitos de la
GRCC, los sectores, los programas y las líneas de
investigación que se busquen desarrollar a nivel federal y
posiblemente en los otros niveles de Gobierno.
Por otro lado, también se propone, como parte de la Agenda
Nacional de GRCC, crear la figura de puntos referentes en
cada estado del país. Estos puntos referentes son una forma
de nombrar a aquellos socios estratégicos locales con los
cuales se puede establecer una red de trabajo y con
proyección a mediano y largo plazo, llevar a cabo acciones de
GRCC.
A continuación, a manera de ejemplo, se describen algunas
acciones para establecer y/o fortalecer la Agenda Nacional de
GRCC:
1. Promover un enfoque de desarrollo regional de
GRCC
Para implementar una política de GRCC se propone
incorporar un enfoque de desarrollo regional para identificar y
atender mejor las prioridades, necesidades e intereses y
potenciar las fortalezas y competencias instaladas de los
actores en las distintas entidades y regiones del país. A pesar
de que existen instrumentos programáticos locales como los
Programas Estatales y los PACMUNES, el propósito de
regionalizar la GRCC, surge del reconocimiento de la
heterogeneidad y pluralidad detectada en las diferentes
regiones del país y que aparecieron en el curso del taller
Mora-INECC, así como en la Encuesta sobre riesgos ante el
Cambio Climático; además será crucial identificar y diferenciar
las necesidades y demandas de GRCC por región y de
mejorar la administración, la articulación y la coordinación de
los varios recursos disponibles (humanos, técnicos,
tecnológicos, económicos, culturales y de infraestructura)
existentes en cada región para su mejor aprovechamiento.
Ello implica identificar y aprovechar el conjunto de recursos
territoriales y la experiencia acumulada en materia de
adaptación, atención a riesgo de desastres entre otros. Para
lograrlo se propone identificar las especificidades regionales
para que a partir de éstas, se definan las vocaciones en
GRCC. De este modo la agenda nacional de GRCC podría
promoverse como una herramienta estratégica que fomente
un desarrollo más efectivo y competitivo de la GRCC en el
país.
2. Identificar recursos presupuestales
En el capítulo II de este informe, se evidenció como el carácter
centralizado de la política de gestión de riesgo de desastres
hace necesario considerar una estrategia de implementación
diferente para la GRCC. El manejo efectivo y eficiente de
todas las variables financiero-presupuestales implica una
revisión que permita ofrecer consistencia e integralidad a los
fondos, fuentes y recursos existentes; así como contemplar
fuentes alternativas y adicionales de financiamiento. El
FONDEN, el FOPREDEN, el fondo verde nacional y otras
instancias tendrán que establecer un esfuerzo de coordinación
e identificación de los actores involucrados además de que
una buena parte de sus impactos y beneficios tendrán que
concentrarse en las áreas realmente vulnerables.
153

En el taller Mora-INECC así como en un trabajo de contacto
directo con el sector privado58 sería pertinente considerar la
incorporación de recursos adicionales que provengan de los
propios sectores de actividad privada que tienen impacto
directo sobre el cambio climático.
Esta incorporación de recursos adicionales es congruente con
el sentido de corresponsabilidad y de mayor participación del
sector privado en la gestión del riesgo ante el cambio
climático. La identificación de fuentes adicionales de apoyo
financiero para la GRCC trasciende el objetivo de este estudio,
sin embargo se pueden mencionar algunas opciones
disponibles como los pagos por servicios ambientales, las
donaciones, y aportaciones directas por medio de proyectos
conjuntos.
3. Proponer adecuaciones al marco legal y políticas
públicas frente a riesgos y desastres
Como se vio en el mismo capítulo II, la política actual y la
normatividad sobre riesgo en sí misma, es muy compleja y
desarticulada. Por un lado las leyes son diversas y con
atribuciones especificas no complementarias; en segundo
lugar debido a que en ella concurren diversos actores en cada
uno de los sectores administrativos y de las distintas entidades
federativas, y finalmente, debido a que está organizada, en
términos generales, en torno a los grandes temas nacionales
establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo o en las
respectivas estrategias como la ENACC, en los Programas
Sectoriales respectivos, así como en los Programas Estatales
58 Entrevista con expertos del sector privado, Septiembre 2014
de Desarrollo y sus correspondientes programas estatales.
Aquí se comparten algunas reflexiones sobre estos temas y
fruto del análisis de este estudio.
Cómo se mencionó al inicio, el concepto de riesgo climático
está a debate, falta crear las bases epistemológicas que den
sustento a un nuevo paradigma teórico, con implicaciones
prácticas, toda vez que diseñar una política integral preventiva
y de mitigación de daños (no confundir con mitigación o
reducción emisiones de GEI en esta dirección implica
reconstruir el corpus institucional con vocación de servicio
público, superando la incertidumbre política bajo un enfoque
integral de adaptación vinculada con la propia reducción de
emisiones de GEI.
En la tradición jurídica mexicana se ha planteado como central
la generación y/o reforma de los ordenamientos legales, para
así regular formalmente diversos procesos económicos,
sociales, territoriales y, más recientemente, climáticos. Sin
embargo, como se pudo apreciar en este documento, existen
importantes limitaciones para poner en marcha proyectos y
acciones con un involucramiento interinstitucional y
coordinado entre entidades federales. Además, la
organización institucional federal, debe superar obstáculos
estructurales que den viabilidad a la pretensión de transitar de
la sectorialización a la transversalidad y de políticas reactivas
a la prevención.
Un punto adicional que resulta de este diagnóstico es que
hace falta mayor vinculación con la sociedad, tanto en su
dimensión territorial (comunidades, vecinales, etc.) como
ciudadana (atendiendo el necesario procurando el equilibrio
154
entre derechos y obligaciones con base en un enfoque de
derechos).
Además resulta importante consolidar referentes científicos
interdisciplinarios, conjuntando disciplinas de ciencias
naturales y sociales en la elaboración de diagnósticos,
escenarios y objetivos de adaptación frente al riesgo climático,
esto puede contribuir a debatir y analizar con mayor solidez
epistemológica las incertidumbre científica (conocimiento y sus
aplicaciones) y política (modalidades de organización
institucional y toma de decisiones).
Cómo subraya Rodríguez, el interés público o general
establecido en la Constitución debe ser el soporte ético y
ontológico de las políticas públicas para guiar las decisiones y
la búsqueda de consensos entre instituciones y sociedad, las
soluciones basadas en el mercado, basadas en el interés
particular y el lucro no pueden estar por sobre esta premisa
que define los alcances de las políticas públicas o de Estado.
(Rodriguez, 2011)
4. Fortalecer la vinculación con la adaptación al cambio
climático
En lo relacionado con la gestión del riesgo, el efecto más
importante del cambio climático es la tendencia al aumento
progresivo en la frecuencia e intensidad de los fenómenos
adversos de diverso origen pero principalmente los
hidrometeorológicos. Junto a la degradación ambiental y/o
transformación del territorio, esta tendencia contribuye a
desencadenar, exacerbar o intensificar las amenazas
naturales, como los deslizamientos, las inundaciones, los
incendios forestales y sequías, entre otros. (IPCC, 2014)
Cómo evidenciamos en este estudio y en base a la literatura sobre el
tema, las estrategias de reducción de desastres pueden por lo tanto
servir como medios para orientar las políticas de adaptación al
cambio climático. La gestión del riesgo de desastres busca el
aumento de la resiliencia y la reducción de la vulnerabilidad, y por lo
tanto ofrece la capacidad de apoyar la adaptación, en relación con la
forma de manejar esos eventos extremos, así como para manejar a
largo plazo aspectos tales como la degradación de ecosistemas que
incrementa la vulnerabilidad a estos eventos.
A pesar de que se requiere profundizar en esta relación para
entender de mejor manera la interacción entre riesgo ante el
cambio climático y adaptación, este estudio ofrece algunas
recomendaciones para crear líneas de intervención orientadas a la
articulación de los dos temas:
1. Transversalización del enfoque de adaptación y su
vinculación con el riesgo en sectores prioritarios como
agricultura, gestión de recursos hídricos, pesca, vivienda,
minería, patrimonio cultural, salud, saneamiento y turismo
entre otros.
155
Cabe recordar que los principales riesgos identificados para la
implementación de acciones en adaptación al cambio climático son
de diversa naturaleza: el incipiente nivel de capacidades de las
instituciones que tienen que hacer frente al reto que implica la
gestión del cambio climático, sus posibles cambios de orientación
económica a nivel del gobierno nacional en una dirección menos
favorable a la promoción de mecanismos de mercado y su aplicación
en iniciativas de adaptación y modificaciones en las políticas y
lineamientos sectoriales en direcciones que dificulten el avance en
la incorporación de la perspectiva de cambio climático,
especialmente en sectores donde este proceso es incipiente.
2. Fortalecimiento de los espacios de
concertación/decisión como la Comisión
Intersecretarial de Cambio Climático y ampliación de la
participación de actores no-gubernamentales en los
mismos para ampliar el abanico de propuestas y
soluciones; de esta manera se podría asegurar que la
adaptación al cambio climático y la reducción de
riesgos de desastres son integradas a los procesos de
planificación del desarrollo en todos los sectores.
3. Mejora de las capacidades de coordinación y
cooperación interinstitucional a través de mecanismos
agiles o por medio de instrumentos de intercambio de
información en tiempo real. Para tal efecto se podría
apoyar esta articulación creando un Grupo de Trabajo
ad-hoc entre las iniciativas de reducción de riesgo y
cambio climático, coordinada por el INECC.
5.5 Desarrollar indicadores sobre incidencia del riesgo ante el
cambio climático.
Este diagnóstico pone en evidencia que no se cuentan con
datos y estadísticas homologadas, actualizadas y
sistematizadas a nivel federal ni estatal para una adecuada
GRCC. En ese sentido, es necesario que haya una mayor
sistematización de los datos y registros estadísticos sobre
incidencia del riesgo ante el CC de tal manera que sea
accesible y se pueda compartir entre distintos niveles y
oficinas de gobierno.
En el conjunto de los indicadores ambientales existentes en México,
el clima en sentido estricto, apenas es objeto de consideración. Sin
embargo, el clima está muy presente en los sistemas de indicadores
existentes en la actualidad, en epígrafes que aluden a áreas como
"Atmósfera" o a problemas ambientales como "Cambio climático",
"Contaminación del aire", "Agotamiento de la capa de ozono" y
"Acidificación”; también está presente el clima de manera indirecta
en otros indicadores que se engloban dentro de áreas como
"Recursos hídricos" u otros problemas como "Erosión de suelos". De
estos ejemplos, los tres primeros son sin duda los que aparecen de
forma más generalizada en los sistemas de indicadores existentes, y
para ellos existe un mayor consenso en cuanto a los indicadores
utilizados. Esta consideración complementa cuanto averiguado
156
sobre los atlas de riesgo y la falta de orientación de los mismos atlas
hacia el tema del cambio climático y sus riesgos asociados.
Se requiere por lo tanto construir un sistema de indicadores que
permita dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos en
materia de prevención y reducción del riesgo ante el CC en los tres
niveles de Gobierno. Resulta vital que dichos indicadores no se
enfoquen únicamente a las dimensiones ambientales y física – como
aparece en las capas de los ANR, sino que incluyan indicadores, de
carácter cuantitativo y cualitativo, más completos y
multidimensionales.
5.6 Generar capacidades
En el proceso de institucionalización de una política de GRCC
es importante partir de una visión estratégica sobre la
importancia de la misma como instrumento para el avance del
conocimiento en un tema multidimensional y complejo. En este
proceso, la capacitación, la voluntad política y el liderazgo
ayudarán a establecer metas y directrices que orienten el
cumplimiento de los objetivos institucionales y la adopción de
decisiones a fin de incrementar los recursos institucionales y
financieros para la implementación de la política o de una
posible agenda nacional de GRCC.
El establecimiento o fortalecimiento de una política de GRCC,
requiere de la existencia de una estructura formativa y
operativa al interior de las instituciones que realizan
actividades en la materia. A fin de lograr mayores resultados e
impactos, es necesario incorporar prácticas de formación en
las rutinas organizacionales, con el propósito de
institucionalizar la práctica de la formación en GRCC como
una actividad que requiere ser planificada y evaluada en el
marco de las políticas institucionales ambientales del país.
Como se analizó en este estudio, en México existe una
institucionalidad amplia para desarrollar actividades de gestión
de riesgo ante desastres y está empezando a vislumbrarse
una política de reducción de riesgo ante los desastres cómo
una forma de adaptación al CC. Sin embargo queda claro que
la falta de capacitación y conocimiento, sigue siendo un
elemento negativo para el correcto desempeño de cualquier
política de gestión, más aun si está vinculada con un tema
complejo como la GRCC. Es notable el número de leyes,
convenios internacionales y programas de que sustentan las
actividades de gestión del riesgo y sus instrumentos, pero todo
apunta que parecen ser insuficientes si no están
acompañados de un válido programa de capacitación para la
construcción de una práctica nacional de reducción de riesgo
ante el CC.
En este sentido, el INECC tendrá que promover un plan de
formación y educación sobre el riesgo ante el CC junto con las
instituciones de educación superior y centros de investigación,
universidades, organizaciones de la sociedad civil y sector
privado. De allí podrán desprenderse actividades para
fomentar – por ejemplo - la creación de unidades de
vinculación y/o transferencia de conocimiento, instancias que
suelen canalizar las actividades de gestión de riesgo ante el
157
CC. De acuerdo con el PNUD, la creación y el fortalecimiento
de capacidades necesita tomar en cuenta tres niveles de
operación:
Un primer paso consiste en que todos los actores involucrados
cuenten con planes estratégicos que otorguen un lugar
definido a la cooperación internacional y que se traduzcan en
procesos operativos que permitan la concreción de objetivos y
metas específicas. Es indispensable que la GRCC se
encuentre presente en todas las fases de formulación,
implementación y evaluación de las políticas institucionales en
las que está inserta. (PNUD, 2012)
En segundo lugar es recomendable que la creación o
existencia de unidades u oficinas operativas dedicadas a la
gestión del Riesgo ante el CC se sustente en una
normatividad adecuada y se materialice en una estructura
operativa que gestione dichas actividades y que esté
vinculado con los procesos de toma de decisiones y de
gestión sobre el CC.
En tercer lugar, a fin de fortalecer y desarrollar esas
capacidades institucionales se propone poner en marcha un
plan de acción de capacidades para fortalecer el perfil de las
personas y estructuras operativas dedicadas a la gestión del
riesgo ante el CC. Este perfil se basa en recursos humanos
especializados que cuenten con conocimientos adecuados
para planear, gestionar, dar seguimiento y evaluar proyectos
de gestión de riesgo. El plan de acción de capacidades
debería incluir: la gestión de recursos humanos, materiales y
financieros; detección de áreas de oportunidad; recolección,
sistematización, análisis y uso de información; creación y/o
gestión de sistemas de información; monitoreo, seguimiento y
evaluación de programas y proyectos de GRCC de sus
resultados e impactos; comunicación y rendición de cuentas.
Los tres niveles de operación mencionados deben orientar su
intervención a un aspecto estratégico que es el fortalecimiento
de la resiliencia social y comunitaria, considerando que
consolidar las capacidades institucionales debe enfocarse a
reducir la vulnerabilidad de la población.
Del papel del INECC
El presente trabajo remitió en varias ocasiones al papel del
INECC cómo institución central en el fomento de varias
acciones y estrategias en materia de gestión de riesgo ante el
CC. Dada la creación reciente de esta institución, su
adecuación institucional y de capacidades hacia el tema del
cambio climático, es importante que ésta institución empiece
con la tarea urgente de revisar su estructura legal-institucional
que acompaña la GRCC, para dotar de mayor racionalidad y
coherencia el esfuerzo de la gestión del riesgo mismo en sus
diferentes expresiones, incluyendo la parte instrumental de los
atlas de riesgo y vulnerabilidad.
El sistema de GRCC en México y en todo mundo se perfila
como un elemento muy dinámico y supone una constante
interacción entre los distintos agentes que participan en él y
que comparten su visión de fondo, a nivel operativo y
conceptual. Por eso es necesario contar con una institución
que juegue un papel central tanto por sus atribuciones legales,
como por sus prácticas institucionales y derivado de
experiencias previas consolidadas, el INECC se identifica
como un actor con amplias conexiones con agentes
nacionales e internacionales. (Lineamientos CONACYT, 2012)
158
En línea con su fortalecimiento a mediano y largo plazo, el
INECC puede resultar un agente con un alto grado de
influencia en la generación de procesos de gestión de riesgo
ante el CC y posicionarse como referente nacional frente a
otras entidades federales, estatales y locales.
En este estudio aparece claro como el rol del INECC en este
proceso, y un papel central tiene que ser enfocado
inicialmente al fortalecimiento de sus capacidades
institucionales, que generen procesos de articulación
interinstitucional y complemente adecuadamente sus
competencias. Al mismo tiempo el INECC tiene que tener un
papel de facilitador de la interacción de los distintos actores,
mediante la creación de sistemas de información, indicadores,
estrategias de comunicación y de trabajo interinstitucional
entre otros.
Durante el diagnóstico se visualizó la necesidad de contar con
una instancia formal de coordinación y facilitación para hacer
operativo y efectivo el trabajo de GRCC para alcanzar los
objetivos previstos por la normatividad pero también y sobre
todo frente a los impactos adversos del CC mismo. A manera
de resumen se ofrece un esquema tentativo de planeación
prospectiva que identifica las fases de implementación de una
estrategia de GRCC basada en los hallazgos de este estudio y
por un periodo de 6 años (Tabla 5.1).

Tabla 5.1 Propuesta de fase de implementación para la promoción de una estrategia nacional de reducción del riesgo (1era Hoja plurianual)

Arco temporal Fase Objetivo Actividades Productos

2015 Lanzamiento de la Sentar las bases para la 1. Establecimiento de base de Creación de la Estrategia
estrategia nacional realización de un plan de datos e identificación de actores nacional de GRCC
FASE I de GRCC acción e implementación de la sobre el ejemplo de este
agenda nacional de GRCC diagnóstico.
2. Creación de un grupo de
trabajo que conforme la
estrategia de GRCC
3. Diseño del Plan de

159
 evaluaciones de la estrategia
interna

2016-2018 Consolidación Diseño e implementación de 1. Incorporación de nuevas Ejecución de la estrategia

capacitación u seguimiento/ generaciones de conocimiento y de capacitación para
FASE II evaluación continua del expertos en gestión del RCC público objetivo en los
cumplimiento de objetivos y 2. Aplicación de evaluaciones distintos niveles de
metas de la estrategia semestrales y anuales gobierno

2018-2020 Ampliación Incorporación de nuevos 1. Incorporación de nuevas Lanzamiento de proyectos y

actores en la gestión de la visiones y objetivos de GRCC actividades para lograr los
FASE III política de RCC 2. Producción científica y objetivos de ejecución y
aplicación de evaluaciones del avances 2015, 2016 y 2018
trabajo realizado

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados del capítulo V. Los colores de tipo semáforo, implican que la puesta en marcha de la fase I tiene un carácter
urgente por lo que se le asigna el color rojo; la fase 2 no es tan urgente (amarillo) y la fase III es de mediano y largo plazo, por lo que esta es la menos urgente.

160
161
Esta matriz (tabla 5.1) consiste en propiciar un esquema plurianual de trabajo estratégico
para la realización de una agenda de GRCC para el INECC. El esquema se puede
complementar con acciones que incluyen la interlocución y colaboración entre los distintos
agentes involucrados en la GRCC, tras un diagnóstico de las capacidades y necesidades
de estos agentes, a fin de crear o consolidar espacios sectoriales para la realización de
proyectos y desarrollo de infraestructura eventual. El papel de liderazgo del INECC debe
concretarse en iniciativas más ambiciosas para marcar el camino en líneas prioritarias de
actuación institucional internas y externas.

Al mismo tiempo, a raíz de la encuesta nacional que se llevó a cabo para este estrudio y
también por la información recopilada durante el I taller nacional de riesgo climático, existe
una percepción de que el INECC podría aprovechar oportunidades de posicionamiento
que contribuyan al fortalecimiento de la investigación y la innovación en materia de riesgo
ante el CC. En este sentido existe un área de oportunidad para el fortalecimiento de las
prioridades. El INECC tendrá que asumir un papel de facilitador de vínculos estratégicos
con otros actores y vigorizar sus esfuerzos institucionales para fortalecer los estudios
sobre riesgo ante el CC. De esa manera la institución, debería constituirse en un elemento
clave para generar sinergias y contribuir al acceso de nuevos financiamientos, proyectos
conjuntos de investigación, así como conocer experiencias representativas de las
principales tendencias internacionales en materia de riesgo ante el CC.

Es vital finalmente que el INECC cuente con las herramientas para medir el impacto de los
programas puestos en marcha para evaluar así la pertinencia de su continuidad o no y/o que éstos
sean replicados, o bien, adaptados en otros estados o niveles de gobierno.

162
Glosario59

Adaptación al cambio climático

Un ajuste en los sistemas naturales o humanos como respuesta a los estímulos climáticos
reales o esperados o sus efectos los cuales moderan el daño o explotan las
oportunidades beneficiosas.

Según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus
siglas en inglés) la adaptación al cambio climático se define como al ajuste de los
sistemas humanos o naturales frente a entornos nuevos o cambiantes. La adaptación al
cambio climático se refiere a los ajustes en sistemas humanos o naturales como
respuesta a estímulos climáticos proyectados o reales, o sus efectos, que pueden
moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos.

Se pueden distinguir varios tipos de adaptación, entre ellas la preventiva y la reactiva, la

pública y privada, o la autónoma y la planificada.

Amenaza

Un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la

muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida
de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños
ambientales.

Amenaza geológica

Un proceso o fenómeno geológico que podría ocasionar la muerte, lesiones u otros

impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y
de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales.

Amenaza hidrometeorológica

Un proceso o fenómeno de origen atmosférico, hidrológico u oceanográfico que puede

ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la
propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y
económicos, o daños ambientales.

Anegación*

Elevación del nivel de agua en relación con el de la tierra, por la cual zonas de tierra
anteriormente secas se inundan como resultado de un hundimiento o una elevación del
nivel del mar.

Aplicación*

59 Se sugiere adoptar la terminología propuesta por la Estrategia Internacional para la Reducción

de Riesgos de las Naciones Unidas (UNISDR, 2009). Los términos con asterisco* están definidos por
el IPCC, consultado en https://www.ipcc.ch/pdf/glossary/tar-ipcc-terms-sp.pdf

163
Por aplicación se entienden las acciones (legislativas o normativas, decretos judiciales, u
otros actos) que adoptan los gobiernos para plasmar los acuerdos internacionales en
políticas y leyes nacionales. Incluyen los fenómenos y actividades que tienen lugar
después de emitir directivas públicas con autoridad, así como los esfuerzos para
administrarlas y los impactos sobre personas y eventos. Es importante distinguir entre la
aplicación que consiste en reflejar los compromisos internacionales (en leyes nacionales)
y la aplicación efectiva (las medidas que inducen a cambios en el comportamiento de los
grupos a los que se dirigen). La observancia depende de la adhesión y la medida de la
adhesión de los países a las disposiciones del acuerdo. La observancia se centra no sólo
en cerciorarse de que las medidas que se deben implementar tienen vigencia, sino
también si se cumplen con las medidas de aplicación. La observancia mide el grado en
que los destinatarios de las medidas, ya sean unidades gubernamentales locales,
corporaciones, organizaciones o particulares, se ajustan a las obligaciones y medidas
para la aplicación.

Cambio climático

(a) El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus
siglas en inglés) define al cambio climático como un “cambio en el estado del clima que se
puede identificar (por ejemplo mediante el uso de pruebas estadísticas) a raíz de un
cambio en el valor medio y/o en la variabilidad de sus propiedades, y que persiste durante
un período prolongado, generalmente decenios o períodos más largos. El cambio
climático puede obedecer a procesos naturales internos o a cambios en los forzantes
externos, o bien, a cambios antropogénicos persistentes en la composición de la
atmósfera o en el uso del suelo”.

(b) La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)
lo define como un “cambio del clima atribuido directa o indirectamente a actividades
humanas que alteran la composición de la atmósfera mundial, y que viene a añadirse a la
variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”.

Cambio en el uso de las tierras*

Un cambio en el uso o gestión de las tierras por los humanos, que puede llevar a un
cambio en la cubierta de dichas tierras. La cubierta de las tierras y el cambio en el uso de
las tierras pueden tener un impacto en el albedo, la evapotranspiración, y las fuentes y los
sumideros de gases de efecto invernadero, u otras propiedades del sistema climático, y
puede tener igualmente consecuencias en el clima, ya sea de manera local o mundial.

Cambio eustático del nivel del mar*

Cambio en el nivel medio mundial del mar provocado por una alteración del volumen de
los océanos en todo el mundo, a raíz de cambios en la densidad del agua o de su masa
total. Cuando se habla de cambios a escalas temporales geológicas, este término incluye
a veces cambios en el nivel medio del mar causados por la alteración de la forma de las
cuencas oceánicas.

Cambio secular (relativo) del nivel del mar*

Alteración a largo plazo del nivel relativo del mar, causada por cambios eustáticos
(producidos por la expansión térmica) o cambios en los movimientos verticales de tierras.

164
Capacidad de adaptación*
Capacidad de un sistema para ajustarse al cambio climático (incluida la variabilidad
climática y los cambios extremos) a fin de moderar los daños potenciales, aprovechar las
consecuencias positivas, o soportar las consecuencias negativas.

Capacidad de mitigación*
Estructuras y condiciones sociales, políticas y económicas que se requieren para una
mitigación eficaz.

Ciénaga
Zona con capacidad de desagüe insuficiente que contiene una gran cantidad de material
vegetal acumulado, rodeada con frecuencia por agua y con una flora característica (como
juncias, brezo y esfagno).
Código de construcción

Una serie de ordenamientos o reglamentos relacionados con estándares que buscan

controlar aspectos de diseño, construcción, materiales, modificaciones y ocupación de
cualquier estructura, los cuales son necesarios para velar por la seguridad y el bienestar
de los seres humanos, incluida la resistencia a los derrumbes y a los daños.

Co-generación*
Empleo del calor residual resultante de la generación eléctrica (por ejemplo, los gases de
escape de turbinas de gas), ya sea con fines industriales o calefacción local.
Concientización/sensibilización pública

El grado de conocimiento común sobre el riesgo de desastres los factores que conducen
a éstos y las acciones que pueden tomarse individual y colectivamente para reducir la
exposición y la vulnerabilidad frente a las amenazas.

Costos sociales*
Los costos sociales de una actividad incluyen el valor de todos los recursos utilizados en
ella. A algunos de estos recursos se da un precio determinado, y a otros no. Los recursos
para los que no se fija precio se llaman externalidades. Los costos sociales son la suma
de los costos de estas externalidades y los recursos a los que se ha asignado un precio.

Degradación ambiental

La disminución de la capacidad del medio ambiente para responder a las necesidades y a

los objetivos sociales y ecológicos.

Desarrollo de capacidades

El proceso mediante el cual la población, las organizaciones y la sociedad estimulan y

desarrollan sistemáticamente sus capacidades en el transcurso del tiempo, a fin de lograr
sus objetivos sociales y económicos, a través de mejores conocimientos, habilidades,
sistemas e instituciones, entre otras cosas.

Desastre

165
Una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona
una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos materiales, económicos y
ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para
hacer frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos.

Desplazamiento de tierras*
Masa de material que se desliza hacia abajo por la gravedad, a menudo ayudada por
agua cuando dicho material se encuentra saturado; movimiento rápido de una masa de
suelo, roca, o detritus cuesta abajo.

Elevación del nivel del mar*

Ascenso del nivel medio del océano. La elevación eustática del nivel del mar es un
cambio en el nivel medio del mar producido por la alteración en el volumen mundial de los
océanos. La elevación relativa del nivel del mar ocurre cuando existe una elevación neta
del nivel del océano relacionado con movimientos locales de tierras. Las simulaciones
climáticas se concentran sobre todo en la estimación eustática del cambio del nivel del
mar. Los investigadores de impactos se centran en el cambio relativo del nivel del mar.

Erosión térmica*
Erosión de permafrost rico en hielo, mediante la acción térmica y mecánica combinada de
aguas en movimiento.

Erosión*
Proceso de retiro y transporte de suelo y roca por obra de fenómenos meteorológicos,
desgaste de masa, y la acción de cursos de agua, glaciares, olas, vientos, y aguas
subterráneas.
Estudio del impacto ambiental

Un proceso mediante el que se evalúan las consecuencias ambientales de un proyecto o

programa propuesto. El estudio se emprende como parte integral de los procesos de
planificación y de toma de decisiones con el propósito de limitar o reducir el impacto
negativo del proyecto o del programa en cuestión.

Evaluación de los impactos (climáticos)*

Práctica para la identificación y evaluación de las consecuencias negativas y positivas del
cambio climático en sistemas humanos y naturales.

Evaluación integrada*
Método de análisis que integra en un marco coherente los resultados y las simulaciones
de las ciencias físicas, biológicas, económicas y sociales, y las interacciones entre estos
componentes, a fin de proyectar las consecuencias del cambio ambiental y las respuestas
de política a dicho cambio.

Exposición*
El tipo y grado en que un sistema está expuesto a variaciones climáticas importantes.

Fenómenos meteorológicos extremos*

166
Fenómeno raro dentro de su distribución estadística de referencia en un lugar
determinado. Las definiciones sobre lo que se considera ‘raro’ pueden variar, pero un
fenómeno meteorológico extremo puede ser normalmente tan raro o más raro que el
percentil 10º o 90º. Por definición, las características de una meteorología extrema varían
según los lugares. Un fenómeno climático extremo es una media de una serie de
fenómenos meteorológicos en un período concreto, media que de por sí es extrema (por
ejemplo la precipitación durante una estación).
Grado de Exposición

La población, las propiedades, los sistemas u otros elementos presentes en las zonas
donde existen amenazas y, por consiguiente, están expuestos a experimentar pérdidas
potenciales.

Gestión del riesgo

El enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre para minimizar los

daños y las pérdidas potenciales.

La gestión del riesgo abarca la evaluación y el análisis del riesgo, al igual que la ejecución
de estrategias y de acciones específicas para controlar, reducir y transferir el riesgo. Esta
es una práctica generalizada de diversas organizaciones para minimizar el riesgo en las
decisiones de inversión y para abordar riesgos operativos, tales como la interrupción de
los negocios, las fallas en la producción, el daño ambiental, los impactos sociales y los
daños como consecuencia de los incendios y de las amenazas naturales. La gestión del
riesgo es un tema fundamental para sectores tales como el suministro de agua y de
energía, al igual que para la agricultura, cuya producción resulta afectada directa o
indirectamente por episodios meteorológicos y climáticos extremos.

Gestión prospectiva del riesgo de desastres

Actividades de gestión que abordan y buscan evitar el aumento o el desarrollo de nuevos

riesgos de desastres.

Este concepto se centra en el tratamiento de riesgos que podrían desarrollarse en el

futuro si no se establecen políticas para la reducción del riesgo, en vez de los riesgos que
ya existen y que pueden gestionarse y reducirse en la actualidad.

Humedad del suelo*

Cantidad de agua almacenada dentro o en la superficie de las tierras que se encuentra
disponible para la evaporación.

Hundimiento*
Descenso repentino o gradual de la superficie de la Tierra con un movimiento horizontal
ligero o nulo.

Impactos (climáticos)*
Consecuencias del cambio climático en sistemas humanos y naturales. Según la medida
de la adaptación, se pueden distinguir impactos potenciales e impactos residuales.
Impactos potenciales: Todos los impactos que pueden suceder dado un cambio
proyectado en el clima, sin tener en cuenta las medidas de adaptación. Impactos
167
residuales: Los impactos del cambio climático que pueden ocurrir después de la
adaptación.

Infraestructura*
Equipo básico, empresas de servicios públicos, empresas de producción, instalaciones,
instituciones y servicios esenciales para el desarrollo, funcionamiento, y crecimiento de
una organización, ciudad o nación. Por ejemplo, las carreteras, escuelas, electricidad,
gas, y servicios de agua, el transporte, comunicación y los sistemas jurídicos se podrían
considerar como infraestructuras.

Intrusión/invasión de agua salada*

Desplazamiento de agua dulce sobre la superficie o subterránea por el avance de agua
salada debido a su mayor densidad, normalmente en zonas costeras o en estuarios.

Movimiento de masa*
Todo movimiento de unidades de materiales terrestres impulsados y controlados por la
gravedad.

Mitigación de desastres

La disminución o la limitación de los impactos adversos de las amenazas y los desastres

afines.

A menudo, no se pueden prevenir en su totalidad todos los impactos adversos de las

amenazas, pero se pueden disminuir considerablemente su escala y severidad mediante
diversas estrategias y acciones.

Las medidas de mitigación abarcan técnicas de ingeniería y construcciones resistentes a

las amenazas, al igual que mejores políticas ambientales y una mayor sensibilización
pública. Se debe tener presente que en las políticas relativas al cambio climático, se
define la “mitigación” de forma diferente, puesto que se utiliza el término para abordar la
reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que son la fuente del cambio
climático.

Mitigación del cambio climático: acciones de intervención antropogénica para reducir las
fuentes o mejorar los sumideros de gases de efecto invernadero.

Planificación de contingencias

Un proceso de gestión que analiza posibles eventos específicos o situaciones emergentes

que podrían imponer una amenaza a la sociedad o al medio ambiente, y establece
arreglos previos para permitir respuestas oportunas, eficaces y apropiadas ante tales
eventos y situaciones.

Planificación/ordenamiento territorial

El proceso que emprenden las autoridades públicas para identificar, evaluar y determinar
las diferentes opciones para el uso de los suelos, lo que incluye la consideración de
168
objetivos económicos, sociales y ambientales a largo plazo y las consecuencias para las
diferentes comunidades y grupos de interés, al igual que la consiguiente formulación y
promulgación de planes que describan los usos permitidos o aceptables.

Preparación

El conocimiento y las capacidades que desarrollan los gobiernos, los profesionales, las
organizaciones de respuesta y recuperación, las comunidades y las personas para prever,
responder, y recuperarse de forma efectiva de los impactos de los eventos o las
condiciones probables, inminentes o actuales que se relacionan con una amenaza.

Prevención

La evasión absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres

conexos.

Pronóstico

Una declaración certera o un cálculo estadístico de la posible ocurrencia de un evento o

condiciones futuras en una zona específica.

Recuperación

La restauración y el mejoramiento, cuando sea necesario, de los planteles, instalaciones,

medios de sustento y condiciones de vida de las comunidades afectadas por los
desastres, lo que incluye esfuerzos para reducir los factores del riesgo de desastres.

Reducción del riesgo de desastres

El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos

sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres,
lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la
vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del
medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos.

Resiliencia

La capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para

resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo
que incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas.

Riesgo

La combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias

negativas. La palabra “riesgo” tiene dos connotaciones distintas: en el lenguaje popular,
por lo general se hace énfasis en el concepto de la probabilidad o la posibilidad de algo,
tal como el “riesgo de un accidente”, mientras que en un contexto técnico, con frecuencia
se hace más énfasis en las consecuencias, en términos de “pérdidas posibles” relativas a
cierta causa, lugar y momento en particular. Se puede observar que la gente no
necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el significado y las causas
subyacentes de los diferentes riesgos.
169
Riesgo aceptable

El nivel de las pérdidas potenciales que una sociedad o comunidad consideran aceptable,
según sus condiciones sociales, económicas, políticas, culturales, técnicas y ambientales
existentes.

Riesgo de desastres

Las posibles pérdidas que ocasionaría un desastre en términos de vidas, las condiciones
de salud, los medios de sustento, los bienes y los servicios, y que podrían ocurrir en una
comunidad o sociedad particular en un período específico de tiempo en el futuro.

Sensibilidad*
Nivel en el que un sistema resulta afectado, ya sea negativa o positivamente, por
estímulos relacionados con el clima. El efecto puede ser directo (por ejemplo, un cambio
en la producción de las cosechas en respuesta a la media, gama o variabilidad de las
temperaturas) o indirecto (los daños causados por un aumento en la frecuencia de
inundaciones costeras debido a una elevación del nivel del mar).

Sequía*
Fenómeno que se produce cuando la precipitación ha estado muy por debajo de los
niveles normalmente registrados, causando unos serios desequilibrios hidrológicos que
afectan de manera adversa a los sistemas terrestres de producción de recursos.
Servicios de los ecosistemas

Los beneficios que obtienen de los ecosistemas las personas y las comunidades.

Tensión hídrica*
Un país sufre tensión hídrica si la cantidad de suministro de agua dulce disponible
respecto a la cantidad de agua retirada actúa como una limitación importante en su
desarrollo. La retirada de una cantidad de agua por encima del 20 por ciento de la
cantidad de suministro renovable de agua se ha utilizado como indicador de tensión
hídrica.

Urbanización*
Transformación de la tierra, desde un estado natural o natural gestionado (como la
agricultura) en ciudades; proceso impulsado por la migración neta desde zonas rurales a
las ciudades por el que un porcentaje cada vez mayor de la población en cualquier nación
o región pasa a vivir en asentamientos definidos como ‘centros urbanos.’
Vulnerabilidad

Las características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen
susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza.

El IPCC define este concepto como el nivel al que un sistema es susceptible, o no es

capaz de soportar, los efectos adversos del cambio climático, incluidos la variabilidad
climática y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad está en función del carácter,

170
magnitud y velocidad de la variación climática al que se encuentra expuesto un sistema,
su sensibilidad, y su capacidad de adaptación.

171
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Lista de anexos

Anexo 1 Encuesta nacional sobre Riesgos ante el Cambio Climático

175
Anexo 2 Memoria del 1er Taller Nacional sobre Riesgos ante el Cambio Climático

Anexo 3 Líneas de la Estrategia Nacional de Cambio Climático 10-20-40

Anexo 4 Artículos publicados sobre riesgo y cambio climático

Anexo 5 Presupuesto de Egresos de la Federación 2014 y Proyecto de Presupuesto

de Egresos de la Federación 2015

176