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Gestión del agua:
una visión comparativa

entre México y Brasil
2009
Gestión del agua:
una visión comparativa
entre México y Brasil
Israel Sandré Osorio, Roberto Luiz do Carmo,

Sergio Vargas Velázquez y Nohora Beatriz Guzmán
Editores
CIESAS/ AHA/IMTA/NEPO-UNICAMP/UAEMOR
México, 2009
333.911 Sandre Osorio, Israel (Editor)
S72 Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil / Israel Sandré Osorio… [et al.], Edit. --
Jiutepec, Morelos : Archivo Histórico del Agua, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, Universidad
Autónoma del Estado de Morelos, ©2009.
188p.
ISBN 978-607-7563-12-9
1. Gestión integrada de recursos hídricos 2. Gobernanza del agua

3. Cuencas hidrográficas 4. Participación comunitaria 5. México 6. Brasil
Diseño de interiores y portada: MOGALIZ, Diseñadores
Primera edición: 2009.
D.R. © Archivo Histórico del Agua
ISBN 978-607-7563-12-9
Impreso en México – Printed in Mexico

Índice
Intriducción al estudio comparado de los modelos de gestión del agua 7

Sergio Vargas y Denise Soares
Primera parte
Brasil
Gobernanza de recursos hídricos en Brasil 19

Pedro Roberto Jacobi
Gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla? 27

Gisela A. Pires do Rio
Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê: acciones, 35

alcances y límites en la gestión de las aguas de la Región
Metropolitana de São Paulo
Ana Paula Fracalanza
El Sector de Salud Estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas 43

del Estado de São Paulo: una representación técnica y política en construcción
Estela Bonini
Agua virtual y commodities: Brasil como gran exportador de agua 53

Roberto Luiz do Carmo, Andréa Leda Ramos de Oliveira Ojima, Ricardo Ojima,
Thais Tartalha do Nascimento.
Los múltiples significados de la participación en los Comités 61

de Cuencas Hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil)
María Elisabete Pereira dos Santos, Rosely Moraes Sampaio y Renata Alvarez Rossi
La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento 75

urbano en América Latina: ¿Qué quedó de las políticas pro-mercado
de la última década?
Marcelo Coutinho Vargas
México y São Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social 87

y la cuestión del agua
Haydea Izazola y Roberto Luiz do Carmo.
Segunda parte
México
Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. 97

Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala
Raúl Pacheco-Vega.
Evolución, Resultados y Perspectivas de la Aplicación en México de 107

La Ley Federal de derechos (en Materia de Agua), a 25 años de su vigencia
Gustavo A. Ortiz Rendón.
Agua y pueblos indígenas en México. Entre el manejo centralizado 125

de un recurso escaso y la organización rural de usuarios
María Rosa Nuño Gutiérrez y Yanga Villagómez Velázquez.
El equilibrio hidrológico en el Valle de México a través de la 135

construcción de infraestructura hidráulica
Judith Domínguez Serrano.
El Desarrollo Urbano-Industrial y su problemática socio ambiental. 145

La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México
Israel Sandré Osorio.
La gestión por cuencas en la historia hispano-americana 163

Jacinta Palerm Viquiera y Tomás Martínez Saldaña
El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social 177

en el rescate de ríos urbanos
Manuel Perló Cohen y Arsenio E. González Reynoso
Introducción al estudio
comparado de la gestión del
agua entre México y Brasil
Sergio Vargas Velázquez
Denise Soares Moraes
La preocupación internacional por la conservación y el manejo adecuado del agua se ensancha de forma reveladora
desde la década de 1970. De reunión tras reunión internacional, se fueron construyendo los principios del enfoque
de gestión que en la actualidad promueven distintos organismos internacionales –como el Banco Mundial, Naciones
Unidas, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Consejo Mundial del Agua, entre otros-. La elaboración concertada
de los principios de la gestión del agua con un enfoque que incluyera todos los elementos relevantes para realizar un
manejo sustentable, no han sido un proceso fácil y sin sobresaltos; en algunos casos ha existido y aún se manifiesta el
abierto rechazo a alguna de las políticas públicas que con base en estos principios se promueven, y existen posiciones
divergentes y contrapuestas respecto a cómo interpretarlas e implementarlas. Sin embargo, en un gran número de
países ya se han asumido uno o la totalidad de los principios de la gestión integrada del agua, o al menos están
en proceso de hacerlo. También existe una amplia literatura gubernamental y científica en la que se exponen los
resultados de numerosos estudios de caso para mostrar tanto los efectos positivos como negativos en la implantación
de sus principios, muchas veces haciendo referencia sólo a alguno de ellos.
La construcción de los acuerdos necesarios para el desarrollo del enfoque de gestión integrado del agua, que
incluyera tanto los aspectos sociales, ambientales y económicos, se inició hace ya más de 30 años. En marzo de
1977 las Naciones Unidas llevaron a cabo en la ciudad de Mar del Plata, Argentina, la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Agua. Como resultado de esa convocatoria se aprobó un detallado documento con conclusiones
y recomendaciones sobre el manejo del agua, sus diferentes usos y su protección, denominado Plan de Acción de
Mar del Plata. Los resultados de esta conferencia no fueron asumidos por todos los países, sino más bien se realizaron
cambios e incorporaron sus recomendaciones en la gestión del agua en cada país, dependiendo de los intereses y
necesidades de cada uno (ONU, 1977).
La siguiente reunión internacional de importancia trascendental –porque hubo varias entre la primera y ésta segunda
en mención– fue la Conferencia sobre Agua y Saneamiento realizada en Dublín en 1992, como reunión preparatoria
de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo realizada en Río de Janeiro ese mismo año. En
esta reunión se juntaron todas las preocupaciones de los eventos mundiales de las dos décadas precedentes. Sus
resultados impactarían inmediatamente en las formulaciones programáticas de prácticamente todos los organismos
internacionales como el Banco Mundial (World Bank, 1993) entre otros. Desde entonces se empezó a insistir en la
necesidad de construir un enfoque integrado para la lograr una gestión del agua que fuera sustentable. Algunos
temas se fueron incorporando en los siguientes años, como la relación del agua con los ecosistemas y la biodiversidad.
También el de las formas de gobernar el agua y el papel que deben tener los gobiernos centrales en la regulación
de los usos del agua, como crear un ambiente propicio para las reformas y cambios estructurales en su manejo, uso
y relación con los territorios, así como el marco jurídico y las mejores o al menos deseables formas de vinculación
entre organizaciones gubernamentales y sociales. A pesar de todos estos esfuerzos, como afirman Scott y Banister
7
Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil
(2008): “la gestión integrada de los recursos hídricos todavía permanece como un objetivo elusivo” y, citando a
Biswas (2004), concluyen en que el concepto de GIRH, a pesar de que ha sido ofrecida como la gran promesa,
“permanece principalmente como un acto de fe”. A fin de cuentas, son las características de cada régimen de gestión
–el water regime como lo denomina Bressers, Fuchs y Kuks (2004)- las que definen la manera en que son adoptados
los principios de la gestión integrada del agua en cada país o región.
A partir de esta Conferencia en Dublín, se plasmaron cuatro principios de gestión del agua, con base en los cuales se
han promovido y reorganizado las políticas hídricas en el mundo. Como cualquier documento surgido de una reunión
de este tipo, los principios que se propusieron son susceptibles de múltiples interpretaciones y operacionalizaciones
en políticas públicas específicas, así como de resultados variables de acuerdo a la variabilidad de los contextos
sociales e hidrológicos (Solanes y González-Villarreal, 1999). Esto ha llevado a una amplia literatura y discusión para
esclarecer su significado, pero como muchos de estos conceptos generales, se carece de un mapa de ruta para cómo
implementar las políticas que del mismo se deducen (Biswas, 2004).
El primer principio expresado en Dublín fue el de concebir el agua como un recurso finito y vulnerable, esencial
para la vida, para el desarrollo y para el medio ambiente. De esta manera se deja a un lado de manera definitiva la
concepción del agua como un recurso infinito y de libre acceso que, durante varias décadas fue la base de lo que se
cataloga ahora como el modelo de gestión de la oferta. Se percibe al agua como un recurso que debe ser protegido
para garantizar su oferta natural, la cual se reconoce tiene límites naturales. La noción que el agua dulce es un recurso
finito aparece a medida que en promedio, el ciclo hidrológico produce una cantidad fija de agua por unidad de
tiempo; esta cantidad global no puede ser significativamente alterada por las acciones humanas (la desalinización del
agua marina es factible en algunas localidades, pero aún en menor escala). Con esta visión, se considera fundamental
la definición de unidades de gestión que garanticen el manejo sustentable de los recursos hídricos de acuerdo a su
propio comportamiento, y no únicamente a las necesidades humanas. Se propone a la cuenca como la más idónea,
ya que es un concepto relacional, con base en el cual se pueden establecer unidades de gestión de acuerdo a las
necesidades o los problemas a resolver, pudiendo ser definidas las cuencas como áreas relativamente pequeñas –las
microcuencas-, como otras que abarcan varios países; como viene a ser el caso de la cuenca del río Amazonas, en
contraste con la del lago de Pátzcuaro en México.
La viabilidad de las políticas hídricas que ponían en primer lugar el abasto de agua para el desarrollo se cuestiona,
el cual es catalogado ahora como el modelo de gestión de la oferta, el cual se fundamentó en la centralización de la
gestión en entidades gubernamentales, con el fin de realizar grandes inversiones en infraestructura que los grupos
económicos locales o regionales no eran capaces de hacer solos, con el objetivo de garantizar el desarrollo económico
sin mayores consideraciones ambientales y sociales. Lo que se plantea ahora es la necesidad de establecer un modelo
de gestión de la demanda, y el desarrollo de instrumentos de política pública para dirigirla.
Con este primer principio se sumó la necesidad de plantear el desarrollo y gestión coordinados del agua, la tierra
y otros recursos asociados, con el propósito de maximizar el resultante bienestar económico y social de manera
equitativa, sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. Esto implica lógicamente el establecimiento
de unidades de gestión hídrica –las cuencas- con base en las cuales sea posible conformar un arreglo institucional
en el que se vinculen todos los intereses organizados en torno al agua. Entonces la gestión tiene que ser ‘integrada’
teniendo a las cuencas –hidrográficas o hidrológicas según la definición o necesidades en cada país- como unidades
territoriales de gestión. También se concibió la gestión con un enfoque multidisciplinario, o tal vez pretendidamente
interdisciplinario, ya que no sólo eran únicamente más infraestructuras lo que se necesitaba, sino principalmente hacer
un mejor uso del agua que ya se tenía.
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Introducción al estudio comparado de la gestión del agua entre México y Brasil
Asimismo se reconoce que las consecuencias emergentes de la interacción de muchos usuarios del agua y diferentes
usos en un espacio geográfico, deben de ser abordadas por arreglos institucionales que sean capaces de visualizar
la complejidad de una cuenca y la diversidad social, económica y política de los seres humanos que la habitan. Con
este primer principio se sumó la necesidad de plantear el desarrollo y gestión coordinados del agua, la tierra y otros
recursos asociados, con el propósito de maximizar el resultante bienestar económico y social de manera equitativa, sin
comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. Esto implica lógicamente el establecimiento de unidades de
gestión hídrica –las cuencas- con base en las cuales sea posible conformar un arreglo institucional en el que se vinculen
todos los intereses organizados en torno al agua. Entonces la gestión tiene que ser ‘integrada’ teniendo a las cuencas
–hidrográficas o hidrológicas según la definición o necesidades en cada país- como unidades territoriales de gestión.
También se concibió la gestión con un enfoque multidisciplinario, o tal vez pretendidamente interdisciplinario, ya que
no sólo eran únicamente más infraestructuras lo que se necesitaba, sino principalmente hacer un mejor uso del agua
que ya se tenía. Este nuevo enfoque enfatiza la gestión de la demanda de agua, y el desarrollo de instrumentos de
política pública para dirigirla.
El siguiente principio es el que expresa la necesidad de establecer un enfoque participativo en la gestión de los
recursos hídricos, en el cual se involucren a los usuarios, planificadores y tomadores de decisión en todos los niveles,
tomando las decisiones al nivel mas bajo posible. Esta es la base de la creación de organismos y entidades de cuenca,
el cual ha sido ampliamente promovido como un cambio sustancial en la manera de definir la política del agua, aunque
no siempre con buenos resultados. (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006) Finalmente, como un principio que
debe ayudar a desarrollar la equidad social, se encuentra el principio que propugna por el establecimiento de un
enfoque de género, en tanto la mujer juega un papel central en la provisión, gestión y salvaguarda del agua.
Otro de sus principios, tal vez uno de los más polémicos en su aplicación, que corresponde al valor económico que
el agua tiene en todos sus usos competitivos. En este sentido se ha promovido la implementación de esquemas más
precisos de asignación de derechos de agua, así como de transferencia o compra-venta de volúmenes y derechos
entre usuarios y usos, siempre desde un enfoque de cuenca. También se encuentran los cuestionados procesos de
privatización del agua, que a más de una década de iniciados, la mayoría han mostrado sus limitaciones para resolver
los problemas estructurales del acceso al agua. Los resultados prácticos de la aplicación de este principio en la política
del agua rebasan con mucho a este ensayo, pero baste mencionar que existe una amplia literatura al respecto. (Banco
Interamericano de Desarrollo, 2007)
Han transcurrido ya más de tres lustros de que se formuló dicha propuesta de gestión integrada del agua con base
en las cuencas. En algunos países, como el nuestro, esto incluso empezó varios años antes de la Cumbre de Río. Se han
sucedido cinco Foros Mundiales del Agua, en los cuales se ha evaluado y dado seguimiento a la implementación de
dicho programa de acción surgido en 1992, enriqueciéndolo y transformándolo para adaptarse tanto a situaciones
nacionales o locales, como también se han reforzado sus principios con numerosas investigaciones desde distintas
disciplinas.
El IV Foro Mundial del Agua realizado en nuestro país en 2006 definió por cuarta ocasión las estrategias para
enfrentar la crisis mundial del agua, en donde se expusieron las experiencias exitosas para proteger el agua en el
mundo. Se sabe que los grandes intereses: administraciones públicas, ONGs, una gran diversidad de grupos sociales
organizados de distintas formas así como empresas nacionales y multinacionales interesadas en invertir, mantienen
visiones confrontadas respecto a este tema. En esa reunión fue bastante evidente que los discursos de los distintos
grupos se han venido radicalizando. Por un lado quienes se plantean en contra de la ahora llamada Gestión Integrada
de los Recursos Hídricos por sus propuestas económicas que asocian con las políticas económicas neoliberales. Por
el otro, distintos grupos de interés y gobiernos que ven en éste gran plan una solución a las enormes dificultades que
enfrentan para gestionar apropiadamente el uso del agua. Se trata cada vez más de una lucha de poder entre grupos
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organizados con perspectivas distintas, siendo muy probable que se desvanezcan pronto las pretensiones de alcanzar
una visión compartida.
Algunos temas han sido estudiados a nivel internacional, por la importancia que tienen para ciertos gobiernos o
grupos de interés. Sin embargo, todavía falta un trabajo en donde se reflejen las formas en que sociopolíticamente
se han efectuado las transformaciones en la gestión del agua, el papel que han tenido distintos actores sociales
y políticos, su rechazo y movilización por distintas demandas en torno a los recursos hídricos, o bien cómo se ha
traducido la propuesta de política pública de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, GIRH, en nuevas formas
de participación de la sociedad para el manejo del agua así como las capacidades de los gobiernos de regular el uso
de este recurso.
En América Latina ya se ha implementado varias experiencias con resultados distintos. En el caso de México, varios de
sus principios fueron incorporados en la Ley de Aguas Nacionales de 1992, y fue plenamente reconocido como el
enfoque de gestión a partir de la reforma a la ley de 2004. Otros países como Brasil han desarrollado experiencias
muy distintas, mostrando que este enfoque no deja de ser político y que debe responder a las necesidades de cada
región y país.
La GIRH implica en la realidad la discusión y disputa por la transformación del arreglo institucional, esto es, la manera
en que diversos niveles de gobierno y organizaciones sociales se reparten la autoridad y la responsabilidad, así
como el espacio público en términos de acceso al discurso público y la legitimidad de los medios de comunicación.
También tiene importantes consecuencias para el modo de organización del poder público. El poder no visto sólo
como vigilancia del orden, sino como para mejorar la condición humana. Supone la democracia –entendida como
arreglos institucionales inclusivos capaces de enfrentar las tensiones y desigualdades socioeconómicas a través de
procesos de mediación política y la política gubernamental-; la tecnocracia y la racionalidad instrumental del poder
público (políticas públicas eficientes) a través de mejores sistemas de gestión de los recursos.
Incluso en los contextos locales, que dieron lugar a la necesidad de instancias específicas de gestión del agua, GIRH
gana fuerza en una etapa de grandes flujos globales: es una idea surgida por la globalización, como lo es el desarrollo
sustentable, para gobernar lo mejor posible el planeta. Establece principios que parecen propios de los regímenes
democráticos de los países desarrollados: la desregulación, privatización, rendición de cuentas y transparencia.
Supone que el poder no debe surgir de un individuo o grupo, sino de un proceso continuo de negociación
entre actores sociales y gubernamentales, para lo cual propone la creación de múltiples espacios de participación
social que permitan a la sociedad expresarse al tiempo que adaptar a las necesidades sociales la política pública.
Las grandes agencias internacionales han trabajado fuertemente para que la GIRH se generalice en muchos países
en desarrollo bajo el supuesto de que lo que parece bueno para los países desarrollados, lo es también para los
que están en vías de desarrollo, en un esquema de convergencia global de políticas públicas, y de coincidencia en
las dinámicas occidentales de mercado, valores, percepciones, para establecer su juego. La generalización de este
modelo, sin embargo, generó resultados que no son convenientes para los distintos países, o incluso para distintas
cuencas hidrográficas al interior de un mismo país, ello como muestran algunos textos sobre Brasil que están presentes
en este libro.
La gestión del agua en Brasil y México

En Latinoamérica, se destacan por su tamaño en extensión y en su economía tanto Brasil como México, entre ambas
concentran más del 57% del PIB de América Latina. Ambos son repúblicas federales, y aunque ambos tienen una
población y territorio importante en magnitud absoluta, en los términos relativos de su densidad demográfica,
México más que duplica a la de Brasil, y tiene un Producto Interno Bruto per cápita un 30% superior, un poco más de
10
expectativas de vida y un poco menos de analfabetismo. Sin embargo la disponibilidad del agua es absolutamente
contrastante, mientras que México en términos medios está ya abajo del los 4 mil metros cúbicos por habitante al
año, que lo coloca en una situación de baja disponibilidad, Brasil tiene 11 veces más agua por habitante, lo cual lo
coloca entre los países con mayor cantidad de agua. Aquí no cabe ningún determinismo hidrológico respecto al
desarrollo de ambos países, ya que no es posible asociar cantidad de agua con desarrollo económico, o al menos no
así directamente, ya que existe un filtro social en donde están tanto las capacidades gubernamentales para proveer,
administrar y conservar los recursos hídricos, como la organización social y los procesos socioeconómicos para su
aprovechamiento.
Figura 1. Características generales por país
Brasil México
Área (km )
2
8,511,965 1,972,550
Población (Millones de habitantes) 184.0 109.9
Densidad (hab/km2) 21.6 55.7
PIB per cápita (USD/año) $ 9,700 $ 12,500
Tasa de Crecimiento (%) 1.0 1.1
Expectativas de vida (años) 72.5 75.8
Tasa de analfabetismo (%) 11.4 9.0
Escorrentía (m3/s) 199,974.28 11,091.75
Disponibilidad de agua (m3/habitante/año) 36,317 3,317
Fuente: Latin Focus http://www.focus-economics.com/ consultado en marzo de 2009.
Toda esa riqueza en recursos hídricos parece disiparse cuando se analiza la irregular distribución espacial y temporal
del agua. Efectivamente, en Brasil se observa una enorme concentración de caudales en la Región Amazónica y en el
Orinoco al mismo tiempo en que existen áreas enteramente áridas o semiáridas en el Nordeste, o incluso en algunas
regiones de la costa Atlántica, donde precisamente se ha concentrado el desarrollo socioeconómico y demográfico.
(BID 2006) En México esto mismo sucede cuando se separan las tierras húmedas del Sureste, particularmente en las
cuencas del Grijalva y Papaloapan del resto, haciendo más visible las desigualdades naturales en la distribución del
agua.
Otra característica que queremos señalar es que ambos países han adoptado oficialmente el modelo de gestión
ofertado internacionalmente como Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, GIRH, el cual ha sido interpretado e
incorporado en cada país de acuerdo a sus propias características institucionales
Es muy complicado hacer un balance de la realidad mexicana y brasilera respecto a la incorporación de los principios
de la gestión integrada. Este libro pretende iniciar el interés entre funcionarios, académicos y personas interesadas en
el manejo del agua, respecto a los límites y oportunidades, posibles interpretaciones, experiencias exitosas y fracasos
de estas importantes transformaciones tanto en la manera de percibir la problemática socioambiental respecto al
agua, como en las políticas públicas y su implementación. Si bien este material no es producto de una profunda
discusión entre sus autores, ni de una sesión de trabajo en la que su hubieran comparado los análisis respecto a
situaciones específicas en ambos países, si nos permite presentar los procesos que están ocurriendo en ambos países,
empezar a construir un diálogo más científico respecto a los procesos sociopolíticos del agua.
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Reflexiones sobre gestión de agua en México

La aplicación de la GIRH en México se inicia desde 1990. Aquí intenta transformar un arreglo institucional altamente
centralizado, por lo que inicia los cambios de arriba hacia abajo. El proceso de transferencia de distritos de riego a
asociaciones de usuarios tiene un gran éxito inicial debido a que la Conagua cuenta todavía con la red del esquema
corporativista para lograrlo. También se logra, aunque más despacio, la creación de las Comisiones Estatales de Agua
y saneamiento y los Organismos Operadores de Agua Potable. Con el mismo criterio del esquema de participación
dirigida, se organiza el funcionamiento de consejos, comisiones y comités de cuenca y acuífero. Sin embargo, en
términos del proceso de establecimiento de formas de negociación, participación social y resolución de conflictos,
se evidencia una de las grandes dificultades en la actual transición institucional. Consideramos que hay actualmente
un estancamiento en el proceso y una gran dificultad para destrabar las fuerzas que lo bloquean. Por un lado se
encuentra una interpretación tecnocrática de la GIRH y una percepción de que ceder presupuesto, políticas públicas
a niveles regional o local debilita aún más la autoridad del agua. Por el otro, hay actores gubernamentales estatales
o municipales que buscan sus intereses a través de la competencia política, recurriendo a los recursos y formas que
la gestión centralizada del agua les proveyó durante muchos años. Mientras una muy heterogénea sociedad civil
aparece en el escenario todavía muy desorganizada, mal representada, en un esquema de participación dirigida. Los
grupos de interés más organizados son los que “capturan” los espacios para la representación de intereses en la GIRH.
Se requiere impulsar una fuerte transformación de los espacios de participación social al incorporarle a la GIRH en
México los fundamentos de la gestión local del agua.
Por ahora siguen ausentes los mecanismos modernos de resolución de conflictos, como por ejemplo las prácticas
de mediación, etcétera. Los espacios de representación a escala de gran región hidrológica difícilmente representan
la diversidad social, y no permiten hacer fluir la información, comunicación hacia la sociedad civil, y difícilmente
ayudan a legitimar la política del agua. Uno de los temas más controvertidos en el IV Foro Mundial del Agua fue el la
privatización del agua. Desde la posición de los movimientos altermundista, se resalta la falta de información respecto
a lo que ocurre realmente en el arreglo institucional del agua en nuestro país, y por parte de los representantes
gubernamentales, en sus distintos niveles, de la necesidad de la sociedad de encontrar un canal apropiado de
expresión de sus expectativas sobre la gestión del agua. Lo que se constata la gran pérdida de legitimidad del arreglo
institucional y la dificultad para recuperarlo hacia el futuro. El modelo de gestión integrada del agua, en el cual se han
establecido espacios a nivel de cuenca y acuífero para establecer procesos de diálogo y negociación, todavía muestra
la herencia de muchas décadas de centralización de la gestión en el gobierno federal, y en este momentos no da
todavía visos de contar con la capacidad de transformase realmente sino a pasos muy cortos, debido a las posiciones
encontradas. Existen numerosos ejemplos de las disputas por el agua para riego o uso potable en esta cuenca en
donde se involucra a la población local. El cambio en las formas de acceso, la pérdida de algún recurso estratégico,
o la erosión de sus derechos locales a su usufructo, han implicado en muchas ocasiones la disolución de la identidad
cultural. El avance del modelo de gestión integrada del agua en México está marcado por la reforma a la Ley de Aguas
Nacionales del 29 de abril de 2004, en donde se establece una nueva estructura para el arreglo institucional federal
y la organización de los consejos de cuenca. Se sigue avanzando muy lentamente de arriba hacia abajo, y desde la
parte social no existen las iniciativas suficientes que permitan consolidar acciones que frenen el deterioro del recurso,
grupos organizados con la capacidad técnica para monitorear la política del agua. En ese contexto, sólo el impulso
de un nivel de gestión en el ámbito local sería capaz de construir un punto de encuentro entre necesidades sociales
en torno al agua, respecto de sus formas organizativas y las grandes políticas de gestión de toda la cuenca, y esto está
todavía por hacer.
Los entes de cuenca funcionan eficientemente en tanto se establezcan a nivel local. En la microcuenca, es el usuario
el que se empodera, el que toma decisiones, pero no actúa a nombre del gobierno; el gobierno hace lo suyo y los
ciudadanos hacen su parte. En México está escrito, se supone que se tiene que hacer una gestión integrada, pero una
12
cosa es que la Conagua participe de la gestión integrada y otra es que la lleve a la práctica, porque gestión integrada
implicaría que se empodera al ámbito local. El fondo es bien claro: México fue perdiendo la gobernabilidad del
agua en los años 40, empezó a entrar en crisis de gobernabilidad del agua en los años 70, hoy está en una severa
crisis de gobernabilidad del agua, sin embargo hoy estamos gastando más que ayer. Hay que buscar un equilibrio
basado en el principio de autoridad, ahora está lesionado, pero este principio se puede fortalecer; eso no quiere
decir que desaparezca la Conagua y se cree una secretaría de estado para el agua, me parece pueril el planteamiento,
lo que si necesitamos es rescatar esa autoridad en los tres órdenes de gobierno. La comparación con otros países
latinoamericanos nos da los elementos para evaluar el desarrollo en México. Es importante considerara que se debe
de mejorar la distribución de cargas entre gobierno y sociedad, en las cuencas, en los acuíferos. No confundiendo el
rol de sociedad y en el rol de gobierno. Cada uno tiene su esfera, su esencia, su justificación en la gestión integrada
de las cuencas. Resulta fundamental recuperar la gobernabilidad en cuencas y acuíferos.
Reflexiones sobre gestión de agua en Brasil
Brasil tiene una tradición relativamente antigua en términos de una legislación sobre el agua, en vista que el Código de
Aguas es de 1934. Sin embargo, el corpus legal no a evitada que a lo largo del siglo XX se haya generado una sensible
degradación del agua en el país, principalmente como resultado de la forma que tomó la urbanización, el desarrollo
industrial y la agricultura durante este período.
Los procedimientos de degradación y los conflictos alrededor de exigencias hídricas en regiones específicas impulsaron
la creación de una nueva legislación que se discutió a finales de la década de 1970. Sin embargo, la posibilidad de
contar con nuevos instrumentos legales fue posible solamente después de la promulgación de la Constitución de
1988. Una de las primeras leyes del estado sobre recursos hídricos al interior de este nuevo marco constitucional
fue la del Estado de São Paulo, promulgado en el año de 1991. La Ley Federal que instituye la Política Nacional de
Recursos Hídricos se promulgó en 1997.
En Brasil la articulación entre la esfera municipal, del estado y federal muchas veces terminan superponiéndose en
términos de atribuciones y dominios sobre distintas instancias del organización social, lo que implica también la gestión
de los recursos medioambientales de manera general, y del agua de manera específica.
Así pues, el debate sobre la responsabilidad patrimonial por las cuencas que cruzan dos o varios Estados exige una
articulación que involucre a la instancia federal, además de las ciudades y Estados. Esta necesidad de articulación de
las instancias, que está prevista en la ley, muchas veces termina dificultando el procedimiento de gestión, teniendo
necesidad de una gran inversión de tiempo y enredos institucionales con el fin de resolver las cuestiones que se
suscitan. Ese es el caso, por ejemplo, del Comité de Río San Francisco, y se muestra las dificultades de la gestión en el
contexto de la mayor concentración urbana del país, la Región Metropolitana de São Paulo.
Un avance importante presente en la legislación es respeto al espacio reservado para la participación de la sociedad
civil en el procedimiento de gestión, como se menciona el texto de Pedro Jacobi en este libro, más aún existen retos
importantes. Así pues, si existe el espacio de participación, esta participación se presenta con grandes dificultades,
para cuestiones como el conocimiento específico sobre la cuestión de la gestión del agua, como prueba el texto de
Estella Bonini presente en este libro. La falta de conocimiento termina dificultando un proceso más eficaz de gestión.
La descentralización de sistema de gestión también destacado en la legislación, representa un avance significativo. Sin
embargo, la experiencia mostró la necesidad de manejar el riesgo de la reproducción de un sistema clientelista, que
está presente en el sistema político brasileño, al interior del sistema de gestión del agua.
13
Las experiencias de recaudación por la utilización del agua han generado resultados positivos en algunas situaciones
locales, como en el caso del Comité del Paraíba del Sur y en el caso del Comité Piracicaba/Capivari/Jundiaí, los dos
en el Estado de São Paulo, y también en el caso de la recaudación realizada en el Estado del Ceará. Sin embargo, es
necesario tomar en cuenta las diversidades regionales, que haga necesaria la adaptación de la legislación y las normas
institucionales para las situaciones específicas. Así pues, la legislación que se mostró eficaz en São Paulo pero no aplica
de la misma manera en los Estados que forman parte de la Región Amazônica, siendo contextos muy diferentes, que
exigen adaptaciones especiales en términos de legislación y de efectividad de los instrumentos de gestión.
En términos de pensar en la recaudación por la utilización de la agua como instrumento de gestión, como está
establecido en la legislación federal, aún falta un balance de las dificultades para recaudar entre los principales sectores
de usuarios. Lo que se comprueba a lo largo de este período de validez de la legislación es la problemática de
algunos sectores para aceptarla, especialmente el sector de la agricultura. Para las próximas décadas, con la evaluación
de los commodities agrícolas y el beneficio e importancia que tendrán los biocombustibles, este sector que ya es el
más grande usuario en términos de volumen de agua, puede tener un peso aún más elevado. Como se analiza en
el artículo de Roberto Luiz do Carmo y colaboradores, la cuestión de la recaudación por la utilización del agua no
debe confundirse con la privatización de los servicios de saneamiento, tema que se discute en este volumen por
Marcelo Coutinho Vargas. La privatización es una problemática en algunas situaciones, principalmente para los países
no desarrollados, que no poseen agencias reguladoras que sean capaces de establecer límites eficaces a las empresas
privadas.
De esta manera, en esta compilación se presentan trabajos que si bien no son completamente comparables, nos
permiten construir un primer escenario de la gestión del agua en países tan distintos en algunos aspectos y tan
parecidos en otros. En el Gobernanza de recursos hídricos en Brasil, Pedro Roberto Jacobi nos presenta el arreglo
institucional del agua en Brasil, con base en lo que en la última década ha ido perfilándose como uno de los conceptos
para el análisis de las políticas públicas y el desempeño del gobierno del agua. La gobernanza o “gobernabilidad
democrática” del agua es una herramienta conceptual para que en la actual discusión sobre el manejo integrado del
agua. Entendiendo esta gobernanza o gobernabilidad democrática como las capacidades de un sistema democrático
para autogobernarse y enfrentar con éxito los desafíos y oportunidades que se presentan a través de la inclusión de
formas deliberativas e incluyentes de actores de la sociedad civil en el diseño de las políticas públicas. La inclusión de
formas deliberativas de democracia implica que en el ámbito de gobierno local se deben crear tendencias de cambio
e introducir diversas innovaciones.
En Gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla, Gisela A. Pires do Rio nos muestra el
contexto de creación de las cuencas como organismos operadores de la gestión del agua. Quizá el mayor mérito de
este trabajo es que se contrasta con la postura de la mayoría de los expositores de la obra. Es un punto de reflexión
para discutir el concepto de gestión por cuencas. Su propuesta es suponer que otras unidades espaciales serían
apropiadas para la gestión de los recursos hídricos: “no sólo las unidades político-administrativas de la federación, sino
también aquellas que se configuran como unidades de organización y manifestación de poder o que emergen de la
lógica de las actividades productivas, como las regiones, las redes y mallas”. Una de sus conclusiones en este trabajo
es que resulta fundamental empezar a ver a la cuenca como parte de una construcción social, con sus consabidos
aspectos políticos, económicos o culturales, con base en los cuales los actores sociales y gubernamentales, organizados
a distintas escalas y con diversas estrategias, interactúan entre sí, generando tanto relaciones emergentes sobre las
cuales los actores no tienen control –consecuencias no pensadas ni intencionales de la acción-, como los ‘wicked
problems’ sin solución aparente.
El trabajo Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê: acciones, alcances y límites en la gestión de las aguas
de la Región Metropolitana de São Paulo, tiene como objetivo “analizar el nuevo sistema de gestión de los recursos
14
hídricos en el Estado de São Paulo, a través del proceso de constitución del Comité de la Cuenca Hidrográfica del
Alto Tietê, instancia regional de gestión de las aguas de la Región Metropolitana de São Paulo”. Ahí se describe más
la implementación y organización de las distintas instancias gubernamentales, así como funciones asignadas dentro del
arreglo institucional.
Estela Bonini analiza en El Sector de Salud Estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo:
una representación técnica y política en construcción, establece como su preocupación los límites de las cuencas
hidrográficas no tienen relación con la división administrativa del sector salud estatal. Esta divergencia en las fronteras
será factor que dificulte “la gestión de los recursos hídricos desde el punto de vista de la salud pública”.
Una de los aspectos más discutidos en los últimos años respecto al uso productivo del agua, es la relación del agua como
insumo para la producción en bienes de exportación, y su poco o nulo reconocimiento en los términos de intercambio
entre países. Este aspecto lo plantea Roberto Luiz do Carmo y demás autores en Agua virtual y commodities: Brasil
como gran exportador de agua, en donde resaltan la importancia del insumo agua en la producción de alimentos. La
pregunta que queda planteada respecto al subsidio ‘hídrico’ que se establece para la producción de ciertos granos
y carne para la exportación a los países centrales, nos lleva a pensar en la necesidad de evaluar en México la desigual
relación de intercambio con, principalmente, Estados Unidos, en cuanto a la compra y venta de granos y carne.
En Los múltiples significados de la participación en los Comités de Cuencas Hidrográficas de los ríos Paraguaçu y
San Francisco (Brasil), se explican los procesos participativos en los comités de las cuencas hidrográficas de los ríos
Paraguaçu y San Francisco, Brasil, cuestionando las formas de participación dirigida desde el Estado, así como las
importantes implicaciones de lo que se propone el modelo de gestión integrada por cuenca hidrológica.
Uno de los aspectos más debatidos respecto a los principios de Dublín, es el que le asigna al agua un valor económico,
del cual creemos la mayoría de los académicos estarían de acuerdo, pero se interpreta este principio que si tiene valor
económico, entonces el agua tiene un precio de mercado, y el mercado exige la competencia para hacer eficientes
a los participantes. De donde concluyeron funcionarios de nuestros países que era necesaria la incorporación del
capital privado en el manejo de los sistemas de agua potable y saneamiento, a través de distintos mecanismos como
la concesión del servicio hasta su total privatización. En La participación privada en la prestación de servicios de
saneamiento urbano en América Latina: ¿Qué quedó de las políticas pro-mercado de la última década?, se muestran
algunas situaciones contrastantes respecto a Brasil, con una posición que nos parece muy mesurada, ya que no
rechaza tajantemente la incorporación del capital privado, resaltando más bien que depende de la capacidad de
las autoridades gubernamentales de regular su funcionamiento, así como mostrando que este tipo de políticas de
involucramiento de empresas privadas nunca va a resolver los problemas estructurales que se enfrentan el la gestión
del agua.
En México y São Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social y la cuestión del agua, Haydea Izazola y Roberto
Luiz do Carmo abordan la problemática de la gestión de los servicios públicos (oferta y demanda del agua) en el
contexto metropolitano. Esta es unja de las grandes problemáticas de la gestión del agua, en tanto en las últimas
décadas son las áreas urbanas y metropolitanas las que han guiado el proceso de expansión de las extracciones de
agua, en tanto el agua para riego ha empezado a estancar e incluso declinar su consumo de agua. Esto se puede
fácilmente percibir del escenario de dos grandes metrópolis, y como han agotado sus recursos hídricos en sus áreas
de influencia. Las áreas metropolitanas se expandieron frente sin o muy poca planeación, dejando a la deriva áreas de
interés ambiental, que debieron ser protegidas para sostener la oferta de agua; las áreas de recarga de los acuíferos,
en el caso mexicano, y las áreas de manantiales y las vegas de los cursos de agua, en el caso paulista.
15
En Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca
Lerma-Chapala, Raúl Pacheco-Vega presenta la perspectiva de la gestión del agua desde los arreglos institucionales,
en particular desde el estudio del saneamiento de aguas residuales en México y con el estudio de caso de la cuenca
Lerma-Chapala. Este trabajo revisa dentro de los arreglos la necesidad de establecer competencias entre los actores
involucrados en el saneamiento, en la redacción existen partes demasiado descriptivas que presentan el estado del
saneamiento de aguas residuales en México. Resulta más analítica la parte de los arreglos institucionales en torno
al manejo de aguas residuales y saneamiento en México. Resalta el hecho que los coordinadores no retoman en la
introducción de que la gestión integrada de cuencas no considera como eje de sus análisis el tema de saneamiento y
tratamiento de aguas residuales.
Gustavo Ortíz nos expone en Evolución, Resultados y Perspectivas de la Aplicación en México de La Ley Federal de
derechos (en Materia de Agua), a 25 años de su vigencia, la historia uno de los instrumentos jurídicos fundamentales para
lograr la autosuficiencia financiera del sector hídrico de México, el cual es la Ley Federal de Derechos. Generalmente
es poco conocida, e incluso consideramos que insuficientemente ejercida, ya que estipula una serie de acciones
vinculantes para el gobierno federal, con base en las cuales se debería estar ejerciendo un proceso de regulación de
la extracción de agua y la descargas de aguas residuales, siendo uno esto de los principales mecanismos de regulación
en un arreglo institucional descentralizado como se ha pretendido establecer desde la gestión integrada del agua por
cuenca hidrológica.
María Rosa Nuño Gutiérrez Yanga Villagómez Velázquez nos presentan en Agua y pueblos indígenas en México, la
problemática general de las poblaciones indígenas en cuanto al reconocimiento de formas sociales de organización
distintas a las nacionales, muy vinculas con el manejo comunitario de los recursos naturales. Se resalta el hecho de que
formalmente estas formas no están reconocidas en nuestro arreglo institucional, así como tampoco las especificidades
culturales al respecto.
En su trabajo Equilibrio hidrológico en el Valle de México a través de la construcción de infraestructura hidráulica,

Judith Domínguez nos muestra las contradicciones sobre las cuales todavía se encuentra la gestión del agua en una de
las regiones hidrológicas más alteradas de nuestro país. Este capítulo se entiende como una propuesta de cómo lograr
un equilibrio hidrológico, pero como vincularlo con análisis más puntuales o teóricos sobre la gestión o gobernanza
del agua en México. Señala finalmente que todavía el manejo del agua tal como lo concibe la Comisión Nacional del
Agua, está marcado por la visión parcial de la tecnocracia, faltando el punto de vista social o legal porque no corrige
los patrones de uso del agua actual.
Israel Sandre muestra cómo el desarrollo de un espacio urbano metropolitano afecta un entorno sucesivamente rural,
periurbano y urbano. En Desarrollo Urbano-Industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las
aguas del río Cuautitlán, Estado de México, nos explica el proceso de pérdida de centralidad de las relaciones rurales-
agropecuarias de un territorio inmediato a la mancha conurbada a la ciudad de México, y da pistas para trabajar el
proceso de control urbano sobre la distribución del agua en cuencas y acuíferos.
En La gestión por cuencas en la historia hispano-americana, sus autores nos presentan las distintas modalidades en que
las entidades gubernamentales organizaron la gestión del agua en Hispanoamérica, enfatizando el papel del Estado en
el establecimiento de las reglas de uso, acceso y control del agua, así como las funciones de resolución de conflictos.
En este sentido, el papel de las organizaciones de usuarios del agua, particularmente en el riego, resulta un sector
fundamental para comprender tanto el tipo de gestión española como la establecida en sus colonias de América, y la
evolución que tuvo el manejo del agua en cada país.
16
Manuel Perló y Arsenio González nos presentan una propuesta para el rescate y regeneración de ríos, en particular
de la experiencia de elaborar el Plan Maestro de Manejo Integral y Aprovechamiento Sustentable de la Cuenca
del Río Magdalena, en el Distrito Federal. Este trabajo resulta pionera por su enfoque, ya que en nuestro país ha
predominado la estrategia de resolver los problemas de abasto y saneamiento con gran infraestructura que altera
aún más el equilibrio hidrológico. El enfoque de restauración de cuerpos de agua deberá ser una política pública
reconocida como la vía para restablecer las condiciones hidrológicas del Valle de México, ejemplo mundial de
alteración de una cuenca. Este proceso no se puede hacer como se hizo esa gran infraestructura hace décadas, como
una decisión de técnicos y grandes intereses económicos y políticos influyendo en la política pública, sino a través de
la incorporación de toda la sociedad en acciones en el ámbito local.
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17
1 Gobernanza de
recursos
hídricos en Brasil
Pedro Roberto Jacobi
Introducción media la relación entre Estado y Sociedad Civil, como

espacio de construcción de alianzas y cooperación. Este
espacio, sin embargo, se ve atravesado también por
La gestión de las cuencas hidrográficas asume una conflictos que derivan del impacto de las asimetrías
importancia creciente en Brasil, a medida que aumentan sociales y sus efectos en el medio ambiente y de las
los efectos de la degradación ambiental sobre la formas de resistencia, organización y participación de
disponibilidad de recursos hídricos. La Organización de los diversos actores involucrados.
las Naciones Unidas (ONU) definió como regiones en
situación crítica aquellas que presentan disponibilidad
hídrica abajo de 1 500 m3/hab./año. A partir de Dentro de este enfoque de gobernanza, en Brasil
los datos del Censo Demográfico de 2000, Brasil existen instrumentos de participación previstos en
presenta disponibilidad hídrica de 40 000 m3/hab./año, la Constitución, entre ellos los Consejos en los cuales
distribuidos de modo bastante desigual en el territorio los representantes de la población pueden participar
nacional (Brasil, Agencia Nacional de Aguas, 2002). de decisiones en los diversos campos de actuación
compartida.
En términos de cambios en las políticas públicas en
Brasil, se observan importantes avances en el sector de En este capítulo se analiza la gestión pública compartida
recursos hídricos a lo largo de los últimos veinte años. El de los recursos hídricos en Brasil y las transformaciones
país evolucionó desde una gestión institucionalmente cualitativas en la relación entre Estado y Sociedad Civil,
fragmentada a una legislación integrada y descentralizada, como referencia de un punto de inflexión y refuerzo
principalmente con la promulgación de la Ley Federal de las políticas públicas centradas en la ampliación de
No 9.433 del 8 de enero de 1997 y la creación de la la ciudadanía. Así mismo, se observa que los impactos
Agencia Nacional de Aguas (ANA). Esta reorganización de las prácticas participativas en la gestión, pese a las
del sistema de gestión de recursos hídricos implica controversias, apuntan hacia una nueva calidad de
una modificación cualitativa, substituyendo prácticas ciudadanía que abre nuevos espacios de participación
profundamente arraigadas de planificación tecnocrática en la gestión de recursos hídricos en Brasil.
y autoritaria. Al mismo tiempo, devuelve el poder a
las instituciones descentralizadas de cuenca, lo que
demanda un proceso de negociación entre los diversos Nuevo Sistema de Gestión de
agentes públicos, usuarios y sociedad civil organizada. Recursos Hídricos
La cuestión de los recursos hídricos es abordada La organización del uso de las aguas se inicia en Brasil
desde la óptica de la gobernanza teniendo como en 1934, con el Código de las Aguas que clasifica las
premisa el hecho de que la movilización de la sociedad
ha ampliado el espacio público de convivencia y categorías jurídicas, discrimina los usos, los respectivos
pugnas sociales creando nuevas reglas a partir de la preceptos y busca asegurar los intereses generales de
Constitución de 1988. La noción de gobernanza se la sociedad. La práctica siempre ha sido pautada por su
adopta como un marco referencial de poder social que utilización para finalidades económicas, prevaleciendo
19
una apropiación privada, con la consecuente disminución jerarquizado de gestión, estructurado en colegiados,
de los flujos, lo que provoca la contaminación de los siendo que la gestión de los recursos hídricos debe ser
cuerpos de agua (Guivant y Jacobi, 2003: 3). descentralizada y contar con la participación del Poder
Público, de los usuarios y de las comunidades.
La Constitución de 1988 define el papel del Estado
como responsable por la creación de un sistema La negociación es por cuenca hidrográfica, a través de
nacional de gestión de recursos hídricos y por la las organizaciones de cuencas, colegiados organizados
definición de criterios de concesión de derechos de que deliberan sobre las actividades y políticas públicas
uso. Se incorpora la idea de gestión de los recursos que puedan afectar la cantidad y la calidad de las aguas.
hídricos, inclusive subterráneos y se define la existencia Las cuencas tienen la facultad de cobrar por el uso del
de ríos de dominio federal y estatal, determinando el agua a través de su estructura ejecutiva, representada
establecimiento del Sistema Nacional de Gestión de por las agencias de cuenca. La efectividad del proceso
Recursos Hídricos. Por la mencionada Constitución todas de gestión en cuencas hidrográficas, de acuerdo con
las aguas pasan a ser de dominio público, de los Estados la nueva ley, aún se encuentra en su etapa embrionaria
o de la Unión, extinguiéndose la categoría de aguas y la prioridad de los organismos de cuenca se centra
particulares o comunes, prevista en las autorizaciones en la creación de los instrumentos necesarios para la
legales anteriores ya citadas. gestión.
Al final de 1996, tras largos debates y trámites, el La cuenca hidrográfica es definida como la unidad
Congreso Nacional aprobó el Proyecto de Ley territorial para implementación de la Política Nacional
Nacional de Recursos Hídricos que instituye en Brasil la de Recursos Hídricos y actuación del Sistema Nacional
Política Nacional de Recursos Hídricos y crea el Sistema de los Recursos Hídricos. La ley enfatiza la práctica
Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos. de planificación del uso y conservación de los
recursos hídricos, determinando la elaboración de
El proceso, que abarca desde la proposición, discusión, planes de cuenca hidrográfica y de un plan nacional
elaboración hasta la aprobación de la Ley de las que los consolide. Con este ítem la ley rompe con
Aguas, Ley Nº 9433, del 8 de enero de 1997, llevó las tradicionales fronteras físico-políticas de los
aproximadamente diez años para ser concretizado, en estados, exigiendo una integración entre los poderes
virtud de las negociaciones entre diversos sectores municipales, estatales y federal, especialmente cuando
involucrados, que de algún modo serían afectados por se trata de una cuenca con ríos federalizados. Enfatiza
la utilización de los recursos. la práctica de planificación del uso y conservación de
los recursos hídricos, determinando la elaboración de
La Ley mencionada dota a Brasil de los instrumentos planes de cuenca hidrográfica y de un plan nacional
legales e institucionales y crea el Sistema Nacional que los consolide. Los principales instrumentos son los
de Gestión de los Recursos Hídricos necesarios para planes de recursos hídricos (elaborados por cuenca
asegurar el ordenamiento legal de los aspectos relativos hidrográfica), el otorgamiento del derecho del uso del
a la disponibilidad y uso del agua. En el texto de esta ley agua, la cobranza por el agua, el encuadramiento de los
se incluyen innovaciones significativas, que representan cuerpos de agua en clases de uso y el Sistema Nacional
un importante avance ya que instituyen una política de Informaciones de Recursos Hídricos.
bien estructurada de recursos hídricos para el país,
asentada en fundamentos, objetivos e instrumentos El Plan Nacional de Recursos Hídricos es un documento
para su implementación. programático para el sector, que actualiza y consolida
los llamados planes directores de recursos hídricos,
El agua es reconocida como bien económico y se que son elaborados por cuenca o conjunto de cuencas
define la gestión integrada y descentralizada de los hidrográficas. Este documento es entendido como
usos múltiples del agua. Esto requiere negociaciones producto de un proceso que permite insertar cambios
entre los órganos de los diferentes niveles de gobierno, y ajustes de acuerdo con otras prioridades nacionales.
los usuarios y la sociedad civil organizada. El agua
deja de ser considerada exclusivamente una cuestión
técnica, externa a la sociedad, un recurso infinito y de Se refuerzan los instrumentos de cesión de derechos
exclusiva competencia de peritos. Se crea un sistema de uso de recursos hídricos y de cobro1 por el uso de
1 La cobranza por el Sistema Nacional de Informaciones sobre Recursos Hídricos: programa encargado de colectar, organizar,
criticar y difundir la base de datos relativa a los recursos hídricos, sus usos, el balance hídrico de cada fuente de agua y de cada
cuenca y proveer a los gestores, a la sociedad civil y a otros usuarios de las condiciones necesarias para opinar en el proceso
decisorio.
20
Gobernanza de recursos hídricos en Brasil
los cuerpos de agua, así como el establecimiento de un La efectividad del proceso de gestión en cuencas
sistema de vigilancia sobre los niveles de calidad del hidrográficas, de acuerdo con la nueva ley, aún se
agua de las fuentes de agua. A través del otorgamiento encuentra en su etapa embrionaria y la prioridad de los
de derecho de uso de los recursos hídricos, el usuario organismos de cuenca se centra en la creación de los
recibe la autorización o concesión, o incluso el permiso instrumentos necesarios para la gestión.
para hacer uso del agua. Con esto se espera que el
usuario racionalice el uso de los recursos hídricos. La propuesta de gestión a partir de la cuenca hidrográfica
demanda de los comités un amplio abanico de
La legislación propone una política participativa y un relaciones con los grupos de intereses. Es menester tener
proceso decisorio abierto a los diferentes actores en consideración cuencas con niveles diferenciados de
sociales vinculados al uso del agua, dentro de un estructura física y prácticas diferenciadas de gestión
contexto más amplio de revisión de las atribuciones integrada, lo que también cuenta en la búsqueda de
del Estado, del papel de los usuarios y del propio soluciones complejas que involucran derechos difusos
uso del agua. Se adopta la gestión descentralizada, imprecisos, vagos como los recursos hídricos.
participativa e integrada, como principios orientadores,
siguiendo los modelos de gestión más avanzados. La Los nuevos tipos de organización que hicieron posible
fórmula propuesta es una gestión pública colegiada de la implementación de la gestión de los recursos hídricos
los recursos hídricos, con negociación socio-técnica, a son el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, los
través de Comités de Cuencas Hidrográficas (Guivant y Comités de Cuencas Hidrográficas y las Agencias
Jacobi, 2003: 10). de Agua. El primero es el órgano más elevado de la
jerarquía del Sistema Nacional de Recursos Hídricos
El modelo brasileño se inspiró principalmente en el en términos administrativos, al que cabe decidir sobre
caso francés, donde la participación de la sociedad las cuestiones claves del sector, además de resolver los
en la gestión de las aguas se estructuró a partir de la conflictos más importantes.
implantación de las agencias de cuenca creadas por la
Ley Aguas en 1964. La legislación de 1992 propone la Los Comités de Cuencas Hidrográficas cuentan con la
formación de comisiones locales de agua, partiendo de participación de los usuarios, de las municipalidades,
la cuenca hidrográfica como unidad de gestión (Guivant de la sociedad civil organizada, de los demás niveles de
y Jacobi, 2003: 10). gobierno (estatal y federal) y son destinados a actuar
como “parlamentos de las aguas de la cuenca”, en la
En la política brasileña de gestión de los recursos medida que se constituyen en foros de decisión en
hídricos, la ley reserva a la sociedad civil una el espacio de la cuenca. Las Agencias de Agua son el
responsabilidad central en la conducción de la política brazo técnico de los comités, destinadas a administrar
y de la gestión de los recursos hídricos. Los usuarios los recursos originados por el cobro del uso del agua.
del agua, fundamentalmente, tendrán que organizarse
y participar activamente en los comités, defender sus El cambio de perspectiva en la ley 9.433/1997 implica
intereses en cuanto a los precios a ser cobrados por una politización de la gestión de los recursos hídricos.
el uso del agua, así como sobre la aplicación de los Con este uso del concepto de política no nos referimos
recursos recaudados y sobre la concesión justa de las a la política partidaria sino que, fundamentalmente, a
cesiones de los derechos de uso. Obviamente, estos una política en el amplio sentido de la palabra. En ella
aciertos y soluciones serán conseguidos a partir de se involucra la sociedad civil en procesos consultivos
complejos procesos de negociaciones y resolución de y en procesos decisorios en la gestión del agua. Esta
conflictos diversos ( Jacobi, 2004: 272). orientación es coherente con la tendencia internacional
en torno a la cuestión hídrica, estimulada por los graves
El proceso de negociación ocurre en las cuencas problemas en la calidad y cantidad del agua disponible
hidrográficas a través de organizaciones de cuencas. en el planeta, consecuencia de la forma en que han
Esos órganos colegiados deliberan sobre las actividades sido administrados los recursos hídricos, principalmente
y políticas públicas que puedan afectar la cantidad y durante el transcurso del siglo XX.
la calidad de las aguas en sus circunscripciones. Tienen
el poder de cobrar por el uso del agua a través de Para implementar tales instrumentos se crea en el año
sus brazos ejecutivos, las agencias de cuenca, y de 2000 la Agencia Nacional de Aguas, con el fin de que
decidir sobre el destino de los recursos recaudados. esta participe de la elaboración del Plan Nacional de
21
Recursos Hídricos y de apoyo, en el ámbito federal, integrada de los recursos hídricos. En la actual gestión
a la elaboración de los planes de recursos hídricos. también ha habido un esfuerzo para hacer viable el
Estos planes incluyen, además de inversiones, acciones cobro por el uso del agua, acción estratégica para que los
dirigidas hacia el fortalecimiento del sistema de gestión Comités de Cuenca Hidrográfica dispongan de recursos
de recursos hídricos de la cuenca, implantación de para la ejecución de los planes e intervenciones para la
los sistemas de informaciones, de redes de monitoreo protección y recuperación de los recursos hídricos.
e instituciones de gerencia. Cabe también a la ANA
el otorgamiento o cesión, mediante autorización, del Alcances y límites en la innovación de la ingeniería
derecho de uso de aguas de dominio de la Unión, así institucional en la gestión compartida de recursos
como también la fiscalización de sus diversos usos y la hídricos: avances y contradicciones
recaudación, distribución y aplicación de los recursos
obtenidos a través del cobro de derechos.
Los alcances de las experiencias han sido desiguales,
destacando la constitución de organismos colegiados
La legislación federal se asemeja en todos los estados de toma de decisiones. Se estima que actualmente
de la Federación, enfatizando aspectos relacionados a en el país existen más de un centenar de comités de
la problemática del agua, a sus usos, prioridades y a la cuencas (132 Comités de cuencas estatales, 7 federales
participación de diferentes segmentos de la sociedad. y 29 Consorcios Intermunicipales), principalmente en
las regiones Sudeste y Sur, en su mayoría, estructurados
Si por un lado es prerrogativa del Plan Federal legislar en el ámbito estatal.
sobre el agua, por otra parte, los Estados tienen
también sus propias leyes. En 2002, el Distrito Federal y Aunque se observan avances en la inserción en el
11 Estados ya elaboraron su propia legislación, incluso proceso decisorio, hasta ahora (2007), transcurrida
algunos de ellos lo hacen antes de la aprobación de más de una década desde la aprobación de la primera
la ley federal, aunque observando los parámetros ley de las aguas en el país, ningún sistema ha sido
establecidos en el proyecto de ley que se tramitaba en operacionalizado por completo. En Brasil, la lucha por
el Congreso. la conquista de espacios para aumentar la participación
social es, indudablemente, uno de los aspectos más
desafiantes para el análisis de los alcances de la
A partir de sus objetivos, la actual política de recursos
democracia.
hídricos establece las metas a alcanzar, los indicadores de
análisis de efectividad, las condiciones de reformulación
y tres directrices generales y complementarias al sistema: Las experiencias de deliberación participante
la transversalidad, el control social y el pacto federativo desde el inicio de los años 1980 están asociadas a
socioambiental. Estas directrices apuntan hacia formas la capacidad que los movimientos sociales tuvieron
de integración entre las políticas de recursos hídricos de explicitar demandas relacionadas principalmente
con otras áreas afines, en las perspectivas horizontales con la distribución de bienes públicos y también en
y verticales. La primera se refiere a la integración de menor escala en la formulación de políticas públicas.
la política dentro de la misma esfera de poder, o sea, Las atribuciones de los Comités se agrupan en tres
a la articulación intra-gubernamental de las políticas categorías, la primera relacionada con la constitución
públicas, en especial a aquellas de saneamiento básico, de mecanismos de gestión para el funcionamiento
de uso, de ocupación y de conservación del suelo, del del propio Comité, como es el caso de las Cámaras
medio ambiente, de energía y de irrigación. La segunda Técnicas. La segunda relacionada a los Planes y
forma de integración consiste en la articulación inter- Programas, promoción de estudios y debates. La tercera
gubernamental entre las tres esferas de poder (federal, está relacionada a la asignación de recursos financieros
estatal y municipal). De esta forma, la idea de un sistema para la ejecución de acciones, programas anuales,
integrado de políticas públicas adquiere una fuerte plurianuales de aplicación de recursos financieros de
connotación en el nuevo modelo. Entre los principales servicios y obras de interés (Fracalanza, 2002).
temas abordados por el gobierno se destaca el trasvase
de las aguas del río San Francisco, el manejo de recursos La lógica del colegiado permite que los actores
hídricos en el sector Semi-Árido, la experiencia de involucrados actúen, en principio, teniendo un referencial
grandes sectores usuarios de agua y la escasez hídrica sobre su papel, responsabilidades y atribuciones con
en grandes regiones metropolitanas, además de la miras a neutralizar prácticas predatorias orientadas
integración de las aguas subterráneas en la gestión por el interés económico o político. La dinámica del
22
colegiado facilita una interacción más transparente y crea cada vez más condiciones de intervenir
permeable en la relación entre los diferentes actores consistentemente y sin tutela en los procesos decisorios
involucrados —gubernamentales, empresariales y de interés público. Esto legitima y consolida propuestas
usuarios. Esto limita los chances de abuso de poder, de gestión basadas en la garantía del acceso a la
sin embargo, no necesariamente de la manipulación información y en la consolidación de canales abiertos
de intereses por el ejecutivo. Esto dependerá para la participación que, a su vez, son pre-condiciones
principalmente de la capacidad de organización de básicas para la institucionalización del control social. Esto
los segmentos de la sociedad civil. Otros riesgos son es fundamental para el fortalecimiento de una gestión
sensiblemente atenuados, como por ejemplo, el uso democrática, integrada y compartida de los recursos
del espacio institucional para intereses específicos, que hídricos.
contrastan con su finalidad colectiva ( Jacobi, 2004).
Como observa Jacobi (2004), la ampliación de
La posibilidad efectiva de cambio de paradigma y los esos espacios de participación ciudadana favorece
desafíos que se presentan para la implementación de cualitativamente la capacidad de representación de
prácticas participantes están íntimamente relacionados los intereses y la calidad y equidad de la respuesta
con el papel de los gestores y la lógica de los “sistemas pública a las demandas sociales. En este enfoque, los
expertos” (Giddens, 1992). Existe una cierta ambigüedad CBHS representan la construcción de nuevos espacios
en la legislación, que por un lado abre los espacios para institucionales para relaciones entre especialistas y
la participación de la sociedad civil, pero por otro no ciudadanos, entre técnicos y usuarios, entre los sectores
facilita un cierto acceso a informaciones técnicas. público y privado. Esa dinámica facilita la transparencia
y la permeabilidad en las relaciones entre esos actores,
Se observa que, pese a los avances, la Ley Nacional incorporándolos al proceso y creando un canal formal
No 9.433/97 coloca en primer plano la importancia de participación.
del cuerpo técnico-científico y del conocimiento por
él producido en las relaciones de fuerza al interior de Caminos y posibilidades
los espacios decisorios de la cuenca, lo que limita la
participación de la comunidad en las actividades de los El principio de la gestión descentralizada, integrada,
Comités. De esta forma, el poder decisorio se mantiene colegiada y participativa, aún está en su etapa inicial
entre los que poseen el conocimiento técnico-científico. y las trabas a vencer son significativas y diferenciadas.
Los cambios en proceso representan una posibilidad La posibilidad efectiva de cambio del paradigma y los
efectiva de transformación de la lógica de gestión de desafíos que se presentan para la implementación de
la administración pública en los estados y municipios, prácticas participativas están íntimamente relacionados
abriendo un espacio de interlocución mucho más con el papel de los gestores y la lógica de los sistemas
complejo y ampliando el grado de responsabilidad expertos. Los nuevos arreglos participativos son
de segmentos que siempre tuvieron participación reforzados a partir de la Constitución de 1988,
asimétrica en la gestión de la cuestión pública. destacándose el desarrollo de prácticas que abren
espacio para la práctica de la democracia participativa
La influencia de factores no sólo técnicos, sino también de ( Jacobi, 2000).
carácter político, económico y cultural torna el proceso
mucho más complejo y el estilo de gestión que tiende El surgimiento de políticas públicas pautadas por el
a prevalecer obedece a una lógica socio-técnica. Las componente participativo está relacionado con los
relaciones de poder no desaparecen sino que pasan a cambios en la matriz sociopolítica a través de un mayor
ser trabajadas y negociadas conjuntamente entre legos cuestionamiento sobre el papel del Estado como
y peritos. De esta forma, la gestión colegiada tiende principal agente inductor de las políticas sociales. La
a definir una dinámica que permite que los actores noción de participación es enfocada principalmente en
integren y ajusten sus prácticas teniendo como base una la óptica de los grupos de interés y desde la perspectiva
lógica de negociación socio-técnica que substituye una de los intereses globales definidos por el Estado.
concepción tecnocrática con miras al ajuste de intereses
y propuestas ni siempre convergentes y articulados El principal desafío que se coloca es construir un orden
para un objetivo común (Guivant y Jacobi, 2003). societario basado en la articulación de la democracia
política con la participación social, representada
La presencia creciente de una pluralidad de actores a por una mayor permeabilidad de la gestión a las
través de la activación de su potencial de participación demandas de los diversos sujetos sociales y políticos.
23
Esta perspectiva abre la posibilidad de buscar Los complejos y desiguales avances muestran que estas
la articulación entre la implantación de prácticas ingenierías institucionales están basadas en la creación
descentralizadoras y una ingeniería institucional que de condiciones efectivas para multiplicar experiencias
concilie participación con heterogeneidad, formas más de gestión participativa que refuerzan el significado
activas de representatividad. del hecho de hacer públicas las formas de decisión y
de consolidación de espacios públicos democráticos.
Dichas ingenierías ocurren por la superación de las
Cabe destacar que los vínculos entre representación
asimetrías de información y por la afirmación de una
y participación son permanentes y siempre tensos.
nueva cultura de derechos. Fortalecen la capacidad
El ejemplo principal está en los diferentes tipos de
de crítica y de participación a través de un proceso
consejos gestores de políticas públicas-salud, educación,
pedagógico e informativo de base relacional, así como
asistencia social, habitación, medio ambiente, recursos
la capacidad de multiplicación y aprovechamiento del
hídricos, que evidencian la existencia de un espacio
potencial de los ciudadanos en el proceso decisorio
público de composición plural y paritaria entre Estado y
dentro de una lógica no cooptativa.
sociedad civil, de naturaleza deliberativa. Pese a que los
consejos gestores representan arreglos institucionales
innovadores, la gran indagación está relacionada La presencia creciente de una pluralidad de actores, a
con la capacidad de que se traduzcan en prácticas través de la activación de su potencial de participación,
innovadoras y de una efectiva democratización en los crea cada vez más condiciones de intervenir
procedimientos de gestión de los asuntos públicos. consistentemente y sin tutela en los procesos decisorios
de interés público. Legitima y consolida propuestas de
gestión basadas en la garantía del acceso a la información
Se vive hoy una transición en la gestión de recursos y en la consolidación de canales abiertos para la
hídricos, donde se construyen muchas veces de forma participación, los que a su vez, son precondiciones
controvertida las condiciones para la definición de básicas para la institucionalización del control social.
nuevos espacios institucionales para las relaciones
entre expertos y legos, entre técnicos y usuarios, El papel de muchos técnicos ha sido estratégico para el
entre los sectores público y privado. La dinámica del fortalecimiento y principalmente para que la información
colegiado facilita la transparencia y la permeabilidad pueda convergir, ser sistematizada y producir
en las relaciones entre la comunidad, los empresarios indicadores. Estos técnicos se quejan frecuentemente
y ONGs; incorpora los principales interesados en el de la falta de continuidad administrativa, y de las
proceso y crea un canal formal de participación de la dificultades derivadas de la inadecuación de los actuales
ciudadanía. Se configura también como un espacio de instrumentos entre corto y largo plazo. El Comité define
articulación de negociación, de debate de problemas y pautas de discusión. Sin embargo, existe una dificultad
abre espacio para la expresión y defensa de los intereses operacional de garantizar una discusión substantiva de
difusos. El Comité reduce los riesgos de que el aparato los temas, en la medida en que ésta sea guiada por la
público sea utilizado para intereses inmediatistas y agenda del gobierno. El gran reto es el de observar los
amplía las posibilidades de una práctica orientada por intereses difusos, ya que su funcionamiento depende
la negociación socio-técnica. De esta forma se articulan básicamente del papel inductor de algunos actores
intereses territoriales y necesidades técnicas, en un gubernamentales en la Sociedad Civil, los grandes
proceso abierto a negociaciones ( Jacobi, 2004). responsables por el dinamismo de aquellos que han
obtenido algunos resultados a lo largo de los años.
En este sentido, el trabajo intersectorial se presenta
como una importante contribución para establecer Por otro lado, las redes han funcionado como un
mejores condiciones para una lógica cooperativa y importante instrumento de cooperación. Esto ha hecho
para abrir un nuevo espacio no sólo para la sociedad posible un avance en las relaciones horizontales entre
civil sino también para los sistemas peritos en la gestión actores territorialmente identificados. Los segmentos de
de los recursos hídricos. La mejoría en el acceso a la la sociedad civil han sido los dinamizadores. El esfuerzo
información y a la participación social ha promovido de las redes es el de estimular de forma creciente
cambios de actitud que favorecen el desarrollo de una una mayor capacitación de los representantes y esta
conciencia ambiental colectiva, un importante paso en demanda ha sido frecuente.
dirección a la consolidación de la ciudadanía. Existe el
reto de superar la excesiva sectorización de las políticas La sociedad civil tiene un papel expresivo en la definición
públicas y garantizar la integración sectorial. de contenidos y el segmento gubernamental acepta la
24
lógica inercial y no revela, por lo general, una fuerte tienen una progresiva penetración de formas públicas
disposición para promover avances. De esta forma, de negociación dentro de la lógica de la administración
uno de los principales desafíos es la capacitación de pública, renovando los potenciales del ejercicio de la
los miembros, lo que abre un importante espacio para democracia.
buscar elementos de homogeneización en las prácticas
y para fortalecer una red dinámica de intercambio de
Bibliografía
experiencias y prácticas innovadoras.
Agência Nacional de Águas de Brasil (ANA) 2002, A Evolução
Las experiencias reflejan, muchas veces de forma da Gestão dos Recursos Hídricos no Brasil, A Agência,
controvertida, las condiciones para la definición de Brasília.
nuevos espacios institucionales para las relaciones Fracalanza, Ana Paula, 2002, “Conflitos na Apropriação
entre expertos y legos, entre técnicos y usuarios, da Água na Região Metropolitana de São Paulo”, Tesis
entre los sectores público y privado. La dinámica del de doctorado em Geografía, Facultad de Ciencias y
colegiado facilita la transparencia y la permeabilidad Tecnología, Universidad Estatal Paulista, Presidente
en las relaciones entre la comunidad, los empresarios Prudente.
y ONGs; incorpora los principales interesados en el Giddens, Antony, 1992, Conseqüências da Modernidade,
proceso y crea un canal formal de participación de la UNESP Editora, São Paulo.
ciudadanía. Se configura también como un espacio de Guivant, Julia y Pedro Roberto Jacobi, 2003, “‘Da hidrotécnica
articulación de negociación, de debate de problemas y à hidro-política’: novos rumos para a regulação e gestão
abre espacio para la expresión y defensa de los intereses dos riscos ambientais no Brasil”, en Cadernos de Pesquisa
difusos. El Comité reduce los riesgos de que el aparato Interdisciplinar em Ciências Humanas, Florianópolis/
público sea utilizado para intereses inmediatistas y Universidade Federal de Santa Catarina, num. 43.
amplía las posibilidades de una práctica orientada por Jacobi, Pedro Roberto, 2000, Políticas Sociais e Ampliação da
la negociación socio-técnica. De esta forma se articulan Cidadania, Editora FGV, Rio de Janeiro.
intereses territoriales y necesidades técnicas, en un 2004 “A gestão participativa de bacias hidrográficas no Brasil
proceso abierto a negociaciones. e os desafios do fortalecimento de espaços públicos
colegiados”, en Coelho, V. y M. Nobre (orgs.), Participação
e Deliberação, Editora 34, São Paulo.
Las dimensiones diferenciadas de participación Jacobi, Pedro Roberto et alii. 2004, “Capital social e desempenho
muestran la necesidad de superar o convivir con institucional: reflexões teórico-metodológicas sobre
ciertos condicionantes socio-políticos y culturales, en la estudos no comitê de bacia hidrográfica do Alto Tietê,
medida en que el salto cualitativo comienza a ocurrir SP”, en Anais do II Encontro da ANPPAS 2004, Indaiatuba.
a partir de diferentes ingenierías institucionales, que [disponible en http://www.anppas.org.br].
25
2 La gestión de recursos hídricos
por cuencas hidrográficas:
¿por qué rebatirla?
Gisela A. Pires do Rio
Introducción el proceso actual de gestión de recursos hídricos en

Brasil encuentra dificultades en su implementación en
lo que respecta a las relaciones entre instituciones,
En el 2007 se cumplen diez años de la promulgación de organizaciones y territorio. La gestión de aguas
la Ley 9433 o Ley de Aguas, que en Brasil define la Política presupone, a nuestro entender, considerar que la
Nacional de Recursos Hídricos. Más que un marco legal estructura espacial y los padrones espaciales resultantes
para la utilización de los recursos hídricos, la ley definió de las interacciones entre organizaciones y territorio no
un nuevo pacto institucional para el sector, representado pueden ser circunscritas a un único plan espacial.
por el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos
Hídricos (SNRH). A lo largo de ese periodo se percibe
que persiste cierta dificultad para la implementación De qué manera evolucionó la adopción de la cuenca
hidrográfica como una unidad espacial para la
de varios puntos, tal y como los comités de cuencas
planeación y gestión de los recursos hídricos ¿Qué
hidrográficas, la ampliación de la participación de
implicaciones tiene para el territorio, institucionalizar
representantes de la sociedad civil en los respectivos unidades espaciales? ¿Es posible la descentralización
comités y la propia definición de la titularidad, la cual es propuesta por la ley, tomando como base para la
condición para definir las concesiones de servicios de participación una región natural? Nuestra hipótesis es
agua potable y alcantarillado. que 10 años después de la implantación del sistema
de gestión de recursos, la cuenca hidrográfica es
Una particularidad del nuevo marco legal se refiere a la confrontada por otros territorios que se constituyen
creación de agencias reguladoras estatales sectoriales. siguiendo lógicas distintas que, además ha favorecido
muy poco la deseada descentralización. Existe, detrás de
En tanto los sectores como energía eléctrica, petróleo y
esas cuestiones, una discusión que no será, de ninguna
gas, telecomunicaciones, aviación y transportes terrestres
manera agotada en este trabajo, sobre los riesgos de
encontraron los parámetros para el funcionamiento de instrumentalizar la cuenca hidrográfica. Al asumir que la
los servicios en las agencias reguladoras sectoriales; los instrumentalización constituye un modo de privilegiar
recursos hídricos son responsabilidad de la Agencia agentes económicos en un espacio específicamente
Nacional de Aguas (ANA). De manera diferente a las regulado, podemos preguntarnos sí esos espacios,
demás agencias, la ANA tiene por función regular los regulados e institucionalizados, no están tornándose en
múltiples usos de las aguas de dominio de la Unión, un mecanismo mediante el cual se refuerza el control
pero no los servicios que le son asociados. Una de que ciertos grupos tienen sobre el acceso al agua.
sus atribuciones es estimular la creación de comités
y agencias de cuenca y órganos gestores de recursos
hídricos. El caso de los recursos hídricos registra inclusive Las modificaciones introducidas
una otra particularidad: es el único sector cuya base por la Ley Nacional de Recursos
espacial, la cuenca hidrográfica, fue institucionalizada
para su gestión. Hídricos
El argumento central de este trabajo puede ser Las recientes transformaciones institucionales en
expresado sintéticamente en los siguientes términos: Brasil tienen como marco la Constitución de 1988
27
que estableció, para los recursos hídricos, la figura ley; como una atribución de la ANA en la esfera federal,
de dominio de las aguas superficiales. Este cambio y de los Comités y las Agencias de Cuencas en los
constituye una importante modificación en relación al niveles estaduales y municipales. En lo que respecta a
Código de Aguas de 1934,1 que admitía la coexistencia los múltiples usos del agua, el número relativamente
del dominio público y privado, aunque aseguraba el reducido de empresas de energía eléctrica, agua y
uso gratuito del agua para las necesidades vitales. El saneamiento, tienen en su origen un problema de
reconocimiento del agua como recurso finito quedó asimetría de informaciones. Los múltiples usos del agua
implícito en la formulación de la Ley 9433 de 1997, confluyen y se apoyan en una estructura que aún está
la cual instituyó la Política Nacional de Recursos bastante concentrada, principalmente, en el sector
Hídricos (PNRH) y además creó el Sistema Nacional de eléctrico, lo cuál conlleva a dificultar una representación
Recursos Hídricos (SNRH). La propia Política Nacional equilibrada en los comités de cuenca.
de Recursos Hídricos establece que el control del
volumen potencial de agua para uso en las diversas
Así, la Ley 9433/97 propuso una descentralización de
regiones, pasa a depender de una instancia de ámbito
la gestión de recursos hídricos y el establecimiento de
nacional. Así, el SNRH fue creado a fin de asegurar
organismos de gestión que asumieron la denominación
cuatro objetivos:
de Comités de Cuenca y Agencias de Cuenca. En cuanto
los comités, compuestos por representantes de los tres
• Reducción de la centralización del sistema de niveles de la administración pública (federal, estatal y
gestión. municipal), usuarios y organizaciones de la sociedad
• Apertura del proceso de decisión. civil son considerados como esferas de mediación en
• Arbitraje en situaciones de conflicto de intereses, los conflictos, las agencias son órganos técnicos de
resultantes de la confluencia de múltiples usos de ejecución. Ambos están, como la propia denominación
la cuenca hidrográfica y, lo indica, expresamente vinculados a una unidad
• Reducción de la tensión entre cantidad y espacial, la cuenca hidrográfica, que los fundamenta y
degradación de la calidad del agua. circunscribe en su formación y actuación.
El nuevo pacto institucional propició, así, la implantación Antecedentes de la gestión por

del SNRH, concebido dentro de la PNRH. Esta política,
definida en la Ley Federal No. 9433 y sancionada cuenca hidrográfica
el 8 de enero de 1997, adopta cinco principios
fundamentales: La utilización de cuencas hidrográficas con fines
de planeación, ha sido discutida en la geografía al
• la cuenca hidrográfica como unidad de menos desde mediados del siglo XX (Preston, 1942;
planeación, White ([1957] 1986). En líneas generales, pueden ser
• múltiples usos del agua, evidenciados tres aspectos que caracterizan la evolución
• el reconocimiento de que el agua consiste en un de su utilización. Primero, la cuenca hidrográfica como
bien finito y vulnerable, sistema natural recibió, fundamentalmente, la atención
• el reconocimiento de su valor económico y de ingenieros cuyo compromiso era básicamente
• la gestión participativa y descentralizada. con el control del flujo de agua o desvío de la misma.
Segundo, esa noción asumió relevancia considerable
Detrás de estos principios se perciben dos propiedades en las décadas de 1930 y 1940 como unidad espacial
específicas: la no exclusión y asociación de usos. La no capaz de articular la planeación de uso del suelo y de
exclusión se refiere a la categoría de bienes de consumo los recursos hídricos.
colectivo en la cual el agua está inserta. Sin embargo,
se nota que la no exclusión de bienes de consuno Los avances técnicos en electricidad, la creciente
está apoyada en una unidad espacial trasformada en demanda por nuevas áreas agrícolas indicaban la
territorio por la orientación estratégica prevista en la necesidad de planear los diferentes usos (transporte,
1 Además del Código de Aguas, encontramos referencias a las condiciones de los recursos hídricos en la Política Nacional
de Medio Ambiente, instituida por la Ley 6938 de 1981, que al considerar el agua como recurso natural, la integraba al
patrimonio público.
28
La gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla?
hidroelectricidad, irrigación) y alimentaban la idea curso del río. Lo que nos interesa aquí es evidenciar
de transformar la cuenca en región económica. En que, de manera concomitante, esas dos organizaciones
gran medida, esa situación se reflejó muy bien en la legitimaron, de cierto modo, la orientación sobre el uso
experiencia americana de la Tennesse Valey Authory de los recursos hídricos y constituyeron posteriormente,
(TVA).2 La actuación de esa compañía constituyó uno obstáculos a la formación de comités de cuenca.
de los principales ejemplos de instrumentalización de
la cuenca hidrográfica.3 Introducido en otros países,
Una segunda experiencia que merece ser recordada
éste modelo representó la creación de una estructura
se refiere a la creación, en 1968, de la Comissão do
institucional intermediaria para la planeación con miras
Vale do Paraiba do Sul (CVAP) que tenía por objetivo
al desarrollo regional.
promover la integración y racionalización de los
recursos hídricos del río Paraiba do Sul (Brasil-Francia,
El tercer aspecto se refiere al hecho de que aunque la 1997). Sin obtener éxito como instancia mediadora de
cuenca hidrográfica perdiera en gran manera su función los conflictos que allí surgieron, la comisión adquirió,
para la planeación regional, permanece como unidad en 1974, el estatus de Comitê Executivo de Estudos
espacial para la organización del sector eléctrico. Integrados da Bacia Hidrográfica do Rio Paraiba do
Esto se da principalmente en aquellos países que Sul (CEEIVPA) (Moura, 2006). De manera distinta a la
implantaron una política de expansión de la oferta de acción de la CODEVASF, las acciones del CEEIVAP
energía hidroeléctrica, como el Brasil. Así, con respecto se encontraron en la realización de estudios técnicos
a la planeación regional, la cuenca se tornó referencia sobre el comportamiento del lecho del río, criterios
para la planeación sectorial. para el licenciamiento de unidades industriales,5
encajamiento de los cuerpos de agua y la elaboración
de planos directores de irrigación y macro-zonificación
La experiencia brasileña en la adopción de unidades
de la cuenca (Moura, 2006).
naturales para la planeación y gestión de recursos
hídricos es contemporánea a la TVA. El ejemplo del
Valle del río San Francisco puede ser destacado. En En los años ochenta, dentro de las influencias
1984 fueron creadas dos empresas que desde entonces externas que confluyeron para orientar el SNGRH e
desempeñan un importante papel en la gestión de los institucionalizar la cuenca hidrográfica, la cooperación
recursos hídricos: La Compañía de Desenvolvimiento Francia-Brasil fue significativa. En el modelo francés,
de Desarrollo del Valle de San Francisco (CODEVASF)4 la gestión de los recursos hídricos tiene como
y la Compañía Eléctrica de San Francisco (CHESF). Estas característica la organización de agencias siguiendo
empresas se tornaron en las principales organizaciones cuencas hidrográficas desde 1964. Cada cuenca
de control de recursos hídricos en una de las cuencas involucra, obviamente, un número diferente de
más importantes del país. Las compañías representan, regiones, departamentos y municipalidades. Desde
sintéticamente, una “división del trabajo”: corresponde aquella época, la principal función de la adopción
a la CODEVASF el establecimiento de las áreas de riego, de cuencas se constituyó en racionalizar el uso, la
mientras que a la CHESF se encarga de la producción cantidad de agua disponible para cada categoría
y distribución de la energía eléctrica. El énfasis de la de consumidor (residencial, comercial e industrial)
planeación reforzaba la utilización del valle, y no de y asegurar la calida del agua consumida. Más que
la cuenca hidrográfica, como base para la planeación órganos exclusivamente técnicos, las agencias juntan
y desarrollo de una región económica, en tanto que las funciones de financiamiento directo de apoyo
la planeación sectorial privilegiaba el régimen del (proyectos de ingeniería en redes de distribución y de
2 La reconfiguración de las estructuras públicas que caracterizan el New Deal norteamericano creó formas institucionales
específicas apoyadas en agencias que, aunque públicas en su control y propiedad, actuaban de modo independiente y se
apropiaron de extensas regiones.
3 Las políticas de la TVA, se tornaron cada vez más conservadoras y apartadas del New Deal en medida que el consejo de
administración fue siendo progresivamente ocupado por representantes de intereses conservadores. Así la TVA practicó
discriminación contra negros, entró en conflicto con otras agencias del New Deal, y varias políticas inicialmente planeadas
para proteger el interés público contra intereses fueron revertidas (Selznick, 1949).
4 Instituida en 1948 como Comissão do Vale de São Francisco, transformada en 1967 en la superintendencia ligada al
antiguo Ministerio del Interior, la CODESVSF fue, en 1974, transformada en empresa pública. Desde 2000, su área de
actuación engloba, además de la cuenca del São Francisco, la cuenca de Paranaíba, alcanzando un área de 930 000 km2.
5 Aspecto importante, una vez que en ese periodo se iniciaba una expansión significativa de industria a lo largo del valle
29
saneamiento, de educación ambiental, de conformidad poco del tradicional planeamiento de la oferta, para
con las normas ambientales nacionales y europeas) y incluir usuarios e representantes de la sociedad civil con
asistencia a las diferentes municipalidades integrantes los objetivos de administrar mejor el flujo de agua, los
recursos financieros resultantes del cobro y promover la
de una misma cuenca en lo que atañe a la gestión de descentralización de la gestión.
los recursos hídricos (protección y preservación de los
recursos, prevención de contaminación por diversas
fuentes de polución, acceso al recurso y conocimiento
La instrumentalización de la
del medio). Además, las agencias son por excelencia cuenca hidrográfica
el espacio de negociación para los conflictos entre los
actores integrantes de la misma cuenca.
Un examen cuidadoso de la bibliografía relacionada
con el modelo nacional de gestión de agua, revela una
El resultado de la realización de ese convenio fue la tendencia a considerar la cuenca hidrográfica como un
Ley 9433 de 1997. La cooperación técnica propuso la elemento facilitador de la articulación entre agentes y
creación de comités y agencias de cuenca. El primero también como dispositivo capaz de limar asperezas, y
como espacio de negociación y la segunda para el de modo más contundente, actuar en la resolución de
control de los recursos financieros provenientes del los conflictos (Salati et al. 1999; Dourojeanni et al, 2002:
cobro por el uso del agua, que en Paraiba do Sul, entró Barth et al, 1987). Inclusive se le atribuye el favorecer una
en vigor en 2003 (Brasil-Francia, 1997; Moura, 2006). gestión participativa (Abres y Keck, 2004). Esos estudios
Para ello hubo una transformación del antiguo comité, otorgan gran importancia a la cuenca hidrográfica y
identificado actualmente por la sigla CEIVAP.6 tienden a considerarla como entidad sociopolítica y
espacio específico de gestión.
En su origen, las cuencas hidrográficas y las agencias
de agua guardan estrecha relación con la constitución En la representación de un plano continúo separado por
de monopolios regionales explotados por grandes divisores reside un aspecto peculiar de esa limitación
compañías de electricidad y con la disputa por el que impone la cuenca hidrográfica. Todos los agentes
control de las cuencas con mayor densidad de usuarios llamados a integrar el comité pasan a pertenecer a un
de gran porte. (Barraqué, 2000). El reducido grado plano, un polígono cerrado definido por los límites
de conexión entre las redes de abastecimiento de de la cuenca. Los agentes, así como los recursos, están
las diferentes compañías favorecería la formación de dentro de los límites de la cuenca, por lo tanto, los usos
monopolios regionales. y las decisiones son, por extensión, comandados por
una representación binaria del espacio.
No se trata aquí de vincular las dificultades, conflictos y
disputas en torno de los recursos hídricos exclusivamente Los “lugares, territorios y zonas de influencia
a la introducción del modelo francés de agencias y disputados por distintos medios y diferentes fuerzas
comités de cuencas. Había experiencias anteriores que no son abstractos. Son conjuntos geográficos donde
de algún modo permitieron abrigar en aquel periodo, se manifiestan disputas, herencias históricas, y donde se
las ideas trabajadas por el convenio de cooperación entrecruzan las vías de circulación” (Lacaste, 2003: 192).
técnica Brasil-Francia. En las transformaciones Al mismo tiempo, las compañías de agua y alcantarillado,
provocadas por las reformas institucionales iniciadas las empresas de ingeniería responsables por las obras
en 1988 y, posteriormente, con la creación de agencias hidráulicas, las agencias de cuenca y de regulación, las
reguladoras de los servicios concesionados, la cuenca empresas de gran consumo de agua, las compañías
hidrográfica parece haber ganado vida propia. generadoras de electricidad y los productores agrícolas
que dependen de la irrigación son tributarios de
La idea de fijar la cuenca hidrográfica en el cuerpo de la la conexión entre lugares y el conjunto de reglas
ley encontró receptividad en el país, y desde entonces, que aseguran el funcionamiento de un sistema de
se tornó la unidad de planeación o mejor, el espacio abastecimiento y de distribución. ¿Las regiones naturales
específico para la gestión de los recursos hídricos. La serían los límites indiscutibles y estables adecuados al
perspectiva adoptada en aquel momento difirió un funcionamiento del sistema?
6 Como primer comité en implantar una agencia de cuenca e instituir el cobro por el uso, el CEIVAP es considerado como una
referencia para el país.
30
En otros términos, el reconocimiento de un territorio controlado morfológica e estructuralmente. El espacio

inmutable y socialmente fundador puede atribuir a técnicamente organizado por redes de infraestructura
cualquier grupo de interés una naturalidad territorial implica, con todo, discontinuidades que se oponen
fundadora de las acciones políticas (Bourdain, 2001) a los espacios bien demarcados que caracterizan las
que diverge sustancialmente de los presupuestos regiones naturales. En razón de que las ciudades y las
de descentralización y participación expresados en fuentes de aprovisionamiento son lugares distintos y
la PNRH. Podríamos suponer que varias unidades distantes unos de los otros, la necesidad de conexión
espaciales serían apropiadas para la gestión de los entre ellos debe garantizar la provisión continua,
recursos hídricos: no sólo las unidades político- inmediata e instantánea de agua. Esa concepción
administrativas de la federación, sino también aquellas implica un cambio en la comprensión de las estructuras
que se configuran como unidades de organización y que se superponen a la cuenca hidrográfica (Pires do
manifestación de poder o que emergen de la lógica de Rio y Peixoto, 2001).
las actividades productivas, como las regiones, las redes
y mallas, por ejemplo (Pires do Rio, 2006); las cuales
organizan acciones colectivas, sistemas de cooperación Dos tipos de red técnica aseguran el acceso al agua.
y negociación, revelan conflictos y tensiones y no Las redes de acueducto respetan en gran medida la
están limitadas por un espacio definido por la ley. estructura dendrítica, en la cual la sucesión de canales
Esas observaciones nos llevan a introducir la noción jerarquizados consiguen que el agua de desplace
de red, así sea de modo muy sintético. El concepto siempre en el mismo sentido. En ese caso, los padrones de
se refiere a realidades distintas y no siempre pueden drenaje y de la red de captación tienden a aproximarse
ser interpretadas en un único sentido. La perspectiva en lo que respecta al sentido de la circulación de agua.
adoptada en este trabajo considera la red como La reproducción de un patrón natural puede implicar,
elemento sustantivo de la organización y de la gestión no obstante, algunos problemas: por cualquier razón,
del territorio de la cual la gestión de los recursos en caso de accidentes de contaminación, por ejemplo,
hídricos hace parte. el área de aguas abajo sufrirá, casi inmediatamente un
corte de abastecimiento.
Podemos distinguir las redes como estructuras que
direccionan flujos; son consideradas como redes Las mallas consisten en una estructura en red de
técnicas las ferrovías, las autopistas, las conexiones de mayor complejidad y fuertemente condicionada por
electricidad y el abastecimiento de agua, por ejemplo. densidades elevadas. Ellas corresponden a un sistema
Las redes, en su definición más circunscrita, constituyen de circulación7 que de modo distinto a la estructura
un conjunto de lugares geográficos conectados en dendrítica, permite que el agua circule en diferentes
un sistema por un cierto número de vínculos (Kansky,
direcciones en función de la variación de las demandas.
1963). Los lugares geográficos son referencias concretas
La conexión entre esos dos tipos es fundamental
colocadas en relación e interacción, más o menos
para gestión del agua, pues asegura inmediatez e
intensas y frecuentes, por las redes, donde están
instantaneidad de acceso al servicio. Reconociendo
necesariamente diferenciados entre sí, y principalmente
el aspecto técnico contenido en esas estructuras,
por la posición que ocupan en la red. Así, una red es
lo que llama la atención es el hecho de que alteran
esencialmente una estructura de diferenciación de los
lugares que puede conferirles una posición estratégica significativamente la posición relativa de los lugares.
más o menos duradera y un modo de organización En otros términos, las características de un servicio
del espacio que privilegia la circulación sincrónica de en red transforman algunos lugares, aparentemente
productos, personas e información (Dupy, 1991). La red desprovistos de interés inmediato, en áreas de
puede ser igualmente comprendida como una forma importancia estratégica en función de la posición que
de inscripción de poder sobre el espacio, se trata, en ocupan en la red.
ese caso, de un espacio de relaciones que funda nuevas
territorialidades (Raffestin, 1981). En ese sentido, la red Las redes crean, así, la posibilidad de sobrepasar y
puede ser un medio de apropiación de territorio. abrir los límites físicos, los divisores como barreras que
limitan la gestión de aguas a la cuenca hidrográfica. Ellas
Toda cuenca hidrográfica comporta una red fluvial colocan lugares en relación a partir de la existencia de
cuyo diseño puede ser, en mayor o menor grado, una infraestructura. Su proyección en el espacio significa
7 Se trata de un sistema que articula puntos de presión distribuidos en diferentes lugares, permitiendo cambios en la dirección
de la circulación del agua.
31
la formación de lo que designamos anteriormente La consideración de las redes como estructuras técnicas
como superficie de regulación8 (Pires do Rio y Peixoto, nos permitió suscitar cuestionamientos respecto
2001), es decir, espacios que sometidos al control y de la complejidad de las relaciones espaciales.
regulación de una autoridad pública, tienen la función Permaneciendo en el plano de la adopción de recortes
de proveer servicios universales. La superficie de naturales, podríamos indagar sí esa unidad sería
regulación puede ser caracterizada por límites más o igualmente representativa de las relaciones ecológicas
menos precisos en su extensión que son constituidos y de los dominios fito-geográficos tan significativos para
en función de relaciones económicas y sociales. la manutención de las condiciones de reproducción
de la vida. Por otro lado, cristalizar una unidad natural
Esa característica se manifiesta principalmente en las en ley puede reprimir las contingencias históricas y
situaciones de transposición o cuando se forman políticas a favor de un nivel ideal, puesto como natural,
consorcios municipales en los cuales intervienen lógicas de descentralización, dejando, de ese modo, poco
espaciales que demandan otras dinámicas de desarrollo. margen para formas de organización participativa que
Los consorcios de municipios pueden constituir tienen por referencia otros espacios para expresar y
intereses distintos de los comités de cuenca, inclusive, construir sus proyectos territoriales. El propio sentido
en lo que respecta a la prestación de servicios de de la descentralización y del desarrollo local implica la
abastecimiento de agua. En ese caso, ¿podría el comité posibilidad de múltiples combinaciones y de relaciones
interferir en las acciones y proyectos de los consorcios? distantes y de proximidad. Por lo tanto, me parece útil,
Ese aspecto parece constituir una de las artimañas de rebatir la institucionalización de la cuenca hidrográfica.
la descentralización, tal y como lo propone el SNRH,
pues las manifestaciones de rivalidades entre fuerzas
que actúan en el interior de uno o de más territorios Bibliografía
(Giblin, 2003) no obedecen a una superioridad mayor
que la que hace mucho definió el camino natural de las Abres, R. y M. Keck, “Comitês de Bacia no Brasil: uma abordagem
política no estudo da participação social”, en R B Estudos
agua en la superficie de la tierra.
Urbanos e Regionais 6(1), 2004, pp. 55-68.
Barraqué, B., “Les agences de l’eau françaises: un modèle pour le
Brésil?”, en IV Diálogo Interamericano de Gerenciamento de
Conclusión Águas, Ministério do Meio Ambiente/ Secretaria de Recursos
Hídricos, Brasília, Mimeo, 2001.
Barraqué, B., “Assessing the efficiency of economic instruments:
El título de este trabajo tiene la intención de provocar
reforming the French Agences de l’Eau”, SKOU, M e SPRENGER,
el debate. Se asumió la posición de que la gestión de R-U (ed.), Market-based instruments for environmental
aguas moviliza diferentes estructuras y no puede ser management: policies and institutions, Edward Elgar Publishing
limitada por una única unidad espacial. Institucionalizar Ltda., Inglaterra, 2000.
la cuenca hidrográfica consiste, a nuestro entender, Barth, T F et al, Modelos para Gerenciamento de Recursos Hídricos,
considerar que a esa unidad espacial le corresponde ABRH, São Paulo Nobel, 1987.
una organización política, económica y social que Bourdain, A, A questão local, D&P, Rio de Janeiro, 2001.
irá a comandar la gestión de los recursos hídricos. Brasil-Francia, Contribuição para a Gestão Integrada da bacia do rio
Detrás del argumento de que la cuenca hidrográfica Paraíba do Sul, DNAEE, Brasil, 1997.
consiste en la unidad espacial ideal “natural” para la Dourojeanni, A, et al., ”Gestión Del agua a nivel de cuencas: teoría y
práctica”, en Serie: Recursos Naturales e Infraestructura, núm. 47,
gestión de los recursos hídricos, existe un significado
ONU/CEPAL, Chile, 2002.
político-institucional de aquello que efectivamente
Dupuy, G, L’urbanisme des réseaux: théories et methods, Armand
está en juego. Centrada en la organización de comités Colin, Francia, 1991.
y agencias de cuenca, ese tipo de gestión acaba por Giblin, B, “L`eau: une question géopolitique, en France aussi”, in
perder de vista las relaciones entre actores y entre Hérodote, num. 110, 2003, pp. 9-28.
unidades espaciales distintas en las cuales operan los Lacoste, Y., “Géopolitique de l´eau”, Hérodote, num. 102, 2001(a),
agentes económicos y sociales. pp. 3-18.
8 La idea de superficie de regulación en correspondencia a los espacios políticos con fronteras bien delimitadas no puede
ser considerada exclusiva en el mundo actual. No se trata, en este caso, de eliminar el poder de los Estados, pues para ser
constituidas, tales superficies existen, incluso, por la negociación entre espacios soberanos que permiten agilizar los flujos
económicos. En el plano interno de un Estado, esas superficies emergen en la formación y consolidación de un marco
regulador para las actividades económicas cuya estructura presupone la existencia de redes técnicas (electricidad, telefonía,
acueducto y alcantarillado, petróleo y gas, transportes) y de servicios ambientales.
32
Moura, V. P., “Gestão de Recursos Hídricos na Bacia do Paraíba do Sul: do II Simpósio de Recursos Hídricos do Centro-Oeste, Campo
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33
3 Comité de la cuenca hidrográfica
del Alto Tietê: acciones, alcances y
límites en la gestión de las aguas de la
región metropolitana de São Paulo
Ana Paula Fracalanza
Introducción Gestión de Recursos Hídricos – UGRHIs. En el ámbito

regional, los órganos consultivos y deliberativos de
gestión de las UGRHIs son denominados Comités de
En las dos últimas décadas, diversas transformaciones Cuencas Hidrográficas.
han sido implementadas en el sistema de gestión
de los recursos hídricos de Brasil, con la creación de
nuevos órganos responsables de su gestión, con el La participación, también instituida a través del primer
establecimiento de nuevos principios y directrices que principio de la PERH, considera la importancia de
orientan las acciones y con la atribución de nuevas órganos estatales, municipales y de la sociedad civil
responsabilidades de aquellos que formulan las políticas en el sistema de gestión de estos recursos. Por Ley,
públicas relacionadas a las aguas. son consideradas entidades de la Sociedad Civil, que
pueden ejercer la gestión participativa: universidades,
institutos de enseñanza superior y entidades de
Un marco para este nuevo sistema de gestión fue en investigación y desarrollo tecnológico; entidades
1991, fecha en que fueron instituidas por el Gobierno asociativas de usuarios de los recursos hídricos;
del Estado de São Paulo, Brasil, instituyó las normas de asociaciones especializadas en recursos hídricos,
orientación para la Política Estatal de Recursos Hídricos entidades de clase y asociaciones comunitarias, así
(PERH) y para el Sistema Integrado de Gestión de como otras asociaciones no gubernamentales (São
Recursos Hídricos, a través de la Ley Estatal No 7.663. Paulo (Estado). SRHSO. CERH, 1994:13).
La legislación promulgada presenta los objetivos, los La integración, último término de la tríada
principios y las directrices de la PERH, así como también descentralización, participación e integración, que
se crearon los instrumentos considerados necesarios define el primer principio de la PERH, considera acciones
para la estructuración de un sistema de gestión de los que integren los diferentes sectores que influyen en la
recursos hídricos en São Paulo. calidad y la cantidad de las aguas y que promuevan los
usos múltiples de los recursos hídricos. No obstante,
El objetivo principal, que consta en la Ley Estatal No cabe observar que los usos de las aguas, así como su
7.663/91, se relaciona con formas de uso que protejan calidad y cantidad, están directamente relacionados
tanto la calidad como la cantidad de las aguas. De a la dinámica de producción del espacio y al uso del
hecho, se trata de una nueva propuesta de gestión del suelo por las actividades humanas, lo que dificulta su
agua. Uno de los principios de la PERH determina que determinación a través de políticas públicas, aunque
la gestión de estos recursos debe ser realizada de forma estas políticas busquen la integración entre los órganos
descentralizada, participativa e integrada. responsables por la gestión de las aguas o incluso por la
gestión del uso y ocupación del suelo.
La descentralización se refiere a la adopción de la cuenca
hidrográfica como unidad regional de planificación Los mismos tres elementos que componen el referido
y gestión de las aguas, lo que resultó en 1993, en la principio de la Política de Recursos Hídricos del Estado
división del Estado de São Paulo en 22 Unidades de de São Paulo – descentralización, participación e
35
integración – también son considerados por la Política bien inalienable y siendo el derecho al uso otorgado
Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), instituida por por la autoridad competente, están sujetos a cobranza
la Ley Nacional No 9.433, en 1997, de ámbito del solamente los usos de los recursos hídricos y no el
Gobierno Federal. Para comprender la jurisdicción de agua como tal. El cobro por el uso de los recursos
las leyes Estatales y de la ley Nacional es importante hídricos tiene como base el objetivo de dar al usuario
recurrir a un fundamento de la PNRH que considera al la indicación del valor real del agua así como también
agua como un bien de dominio público. Las personas el incentivo a la racionalización de su uso y la obtención
jurídicas de derecho público referidas son la Unión, los de recursos económicos para el financiamiento de
Estados y el Distrito Federal. los programas e intervenciones contemplados en los
planes de recursos hídricos.
A la Unión pertenecen:“los lagos, ríos y cualquier
corriente de agua en terrenos de su dominio, que bañen Otro fundamento de la PNRH establece que, en
más de un Estado, sirvan de límites con otros países, se situaciones de escasez, el uso prioritario de los recursos
extiendan a territorio extranjero o en él se originen. De hídricos es el consumo humano y la atención de las
forma análoga pertenecen los terrenos marginales y la necesidades de los animales. De esta forma, el agua es
playas fluviales y el mar territorial”. considerada como sustancia de importancia primordial
y esencial para la vida. El hecho de establecer una
utilización prioritaria para los recursos hídricos apunta
Las aguas de dominio del Estado y del Distrito Federal hacia la existencia de múltiples usos y a la necesidad
son las aguas superficiales o subterráneas, fluentes, de gestionarlos, lo que también es un fundamento de
emergentes y en depósitos, con excepción, en este la PNRH.
caso, de las aguas derivadas de obras de la Unión,
pertenecientes a cuencas hidrográficas cuyos límites se
El objetivo de este artículo es analizar el nuevo sistema
encuentran dentro de una única unidad de la Federación
de gestión de los recursos hídricos en el Estado de
-Estados o Distrito Federal (São Paulo (Estado). SRHSO.
São Paulo, a través del proceso de constitución del
CERH, 1997).
Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê,
instancia regional de gestión de las aguas de la Región
Vale la pena destacar el hecho de que, a pesar de que Metropolitana de São Paulo.
el agua es considerada un bien público, su derecho
de uso – apropiación privada – está definido por el
Estado, a través de cesión. Esto incide directamente en La Región Metropolitana de São
los conflictos por el uso de las aguas ya que existen usos
que contribuyen para su contaminación. Paulo
La Política Nacional de Recursos Hídricos también La Región Metropolitana de São Paulo (RMSP) fue
establece como fundamento el hecho de que el agua es creada en 1967, comprendiendo 33 municipios.1
un recurso natural limitado, dotado de valor económico. Actualmente, esta región está formada por 39
El reconocimiento del agua como bien económico está municipios.2 A RMSP tiene un área de 8 051 km²
relacionado a la cobranza por el uso de los recursos y una población, según el censo del año 2000, de
hídricos. Sin embargo, como el agua es considerada un
1 Según la Empresa Metropolitana de Planificación del Gran São Paulo S.A. – Emplasa (2001), la Región Metropolitana
de São Paulo fue creada en 1967, a través del Decreto Estatal no 47.863, con 33 municipios. El 3 de julio de 1967, el
Decreto Estatal no 48.163 redefinió la Región Metropolitana, añadiéndole 5 municipios. Dos años después, la Enmienda
Constitucional no 1, artículo 164, otorgó competencia exclusiva a la Unión para la creación de regiones metropolitanas. De
esta forma, en 1973, la Ley Complementar no 14, del 08 de junio de 1973, instituyó, entre otras, la Región Metropolitana
de São Paulo, compuesta de 37 municipios. En 1974, la Ley Complementar Estatal no 94 reglamentó esta Región
Metropolitana y creó la Emplasa.
2 Los municipios de la Región Metropolitana de São Paulo son los siguientes: Arujá, Barueri, Biritiba-Mirim, Caieiras, Cajamar,
Carapicuíba, Cotia, Diadema, Embu, Embu-Guaçu, Ferraz de Vasconcelos, Francisco Morato, Franco da Rocha, Guararema,
Guarulhos, Itapacerica da Serra, Itapevi, Itaquaquecetuba, Jandira, Juquitiba, Mairiporã, Mauá, Mogi das Cruzes, Osasco,
Pirapora do Bom Jesus, Poá, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Salesópolis, Santa Isabel, Santo André, São Bernardo do
Campo, São Caetano do Sul, Santana do Parnaíba, São Lourenço da Serra, Suzano, Taboão da Serra, Vargem Grande Paulista
y São Paulo.
36
17.8 millones de habitantes. Esto significa 10.5% de la y quien de ella es excluido y como se caracteriza la
población de Brasil en el año 2000, habitando 0.09% exclusión, a fin de evitar la reducción de los análisis”
del área del país (EMPLASA, 2007). (Rodrigues, 1995:12-3).
Según Corrêa, entre 1964 y 1978 hubo un auge en la Es importante resaltar que el análisis del sistema de
creación de regiones de planificación en Brasil. Estas gestión de las aguas de la RMSP, por el Comité de
regiones fueron creadas para fines de acción y control la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, se centró
con base en la “concepción de existencia de la ciudad, en la participación de nuevos actores sociales en
sobretodo del centro metropolitano, foco irradiador el proceso de gestión, sin considerar a los actores
de desarrollo” (Corrêa, 1986:49-50). que aún están excluidos de ese proceso – sea por la
falta de prestación de servicios de agua tratada y de
colecta e infraestructura de alcantarillado, o por la no
La delimitación de estas regiones de planificación es participación en la estructura de gestión del Comité de
criticada por el autor, en virtud, entre otros aspectos, de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê.
su ineficiencia para promover mejores condiciones de
vida para la mayoría de la población residente y para
favorecer la participación de segmentos de la sociedad
en una recuperación de la vida democrática. El Comité de la Cuenca
Hidrográfica del Alto Tietê
Es importante considerar que la creación de la RMSP
se formó en un momento en el que los estudios para El Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê,
la división regional de Brasil, a cargo del Instituto creado en 1994 y a partir de ahora denominado Comité,
Brasileño de Geografía y Estadística – IBGE, tenían como es un órgano de carácter consultivo y deliberativo que
referencias la Nueva Geografía. La división regional, tiene sus objetivos asociados a la prestación de servicios
basada en la Nueva Geografía, se centraba en técnicas de agua potable, en cantidad, calidad y regularidad,
estadísticas descriptivas – desvío-padrón, coeficiente priorizando el uso del agua para el abastecimiento
de variación, análisis de agrupamiento – que buscaban (Informativo do Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto
una objetividad máxima para los resultados. De este Tietê, jan. 1997).
modo, las diferencias sociales internas de estas regiones,
conforme lo apuntado, se disolvían en los cálculos
El Comité constituye una nueva forma de gestión de los
de las medias que permiten los agrupamientos. En la
recursos hídricos de la RMSP, que será analizada a partir
RMSP el agua es escasa no sólo en cantidad, debido
de dos enfoques: las acciones del Comité; y las formas
a las necesidades de usos, sino también en calidad,
de gestión a través del Comité.
por causa de la contaminación. Sin embargo, al utilizar
esta área para análisis, debe resaltarse la existencia de
disparidades internas en la región y aun dentro de las Las Acciones del Comité
ciudades. En relación a la ciudad de São Paulo, Souza
(1994) apunta que, al mismo tiempo que los espacios
urbanos se pueblan y se modernizan a través del Las acciones del Comité fueron definidas a partir de sus
proceso de verticalización, se acelera el proceso de atribuciones y a partir de sus propias deliberaciones.
expansión del espacio construido, con la formación y Las atribuciones del Comité pueden ser divididas en
el crecimiento de las periferias: “Hay, indiscutiblemente, tres categorías:
una modernización metropolitana: infraestructura – agua
y alcantarillado, metro, legislación urbana y planificación Atribuciones directamente relacionadas a la constitución
urbana para una parte de la ciudad” (Souza, 1994:51). de mecanismos de gestión para el funcionamiento del
propio Comité, entre ellas la constitución de unidades
La infraestructura metropolitana, según Rodrigues regionales o subcomités y unidades especializadas
(1995), afecta de forma diferente a las diversas áreas de o Cámaras Técnicas o incluso la aprobación de su
la metrópolis: “en que pese a la importancia del análisis Estatuto;
de los ‘indicadores’ de calidad de vida, es necesario
comprender las contradicciones urbanización – sin Atribuciones relacionadas a Planes y Programas, tales
urbanidad - , quien es ‘beneficiado’ por la urbanización como la aprobación del Plan de la Cuenca Hidrográfica
37
del Alto Tietê, así como la promoción de estudios, que influyen estos aspectos. Para eso, al considerar
divulgación y debates sobre Programas de Servicios y los mecanismos de gestión de las aguas de la Cuenca
Obras por ejecutar. Hidrográfica del Alto Tietê, es fundamental considerar
que la dinámica de las aguas en la región no es definida
solamente por las acciones relacionadas a los usos de
Atribuciones que definen aspectos relacionados
las aguas sino también por aquellas referentes a los
a los recursos financieros para la ejecución de las
usos del suelo.
acciones, tales como la aprobación de la propuesta
de programas anuales y plurianuales de aplicación de
recursos financieros en servicios y obras de interés y la Esta es, por lo tanto, una forma de evaluar las acciones
aprobación de planes y programas para ser ejecutados del Comité en relación a la integración de aspectos
con recursos obtenidos con el cobro por la utilización de calidad y de cantidad del agua. Este análisis puede
de los recursos hídricos. ser hecho a través de un documento que contiene
el Informe de Situación de los Recursos Hídricos,
conocido como “Informe Cero”, y el Plan de Cuenca del
Es importante observar que el Comité cuenta con
Alto Tietê, ambos bajo la responsabilidad del Comité.
recursos financieros propios, provenientes del Fondo
De esta forma el documento mencionado incluye los
Estatal de Recursos Hídricos (FEHIDRO) y destinados a
dos principales instrumentos para la implementación
proyectos anuales y plurianuales.
del PERH por el Comité, y que sirven de base para las
acciones del Comité.
Cabe observar que el cobro por el uso del agua,
aprobada en São Paulo por la Ley Estatal No 12.183
Por el hecho de que el Comité estuvo en proceso
del 29 de diciembre de 2005 es reglamentado
de estructuración hasta 1999, conforme análisis
por decreto del Gobierno del Estado de São Paulo
de las deliberaciones relacionadas a la gestión, los
No 50.667 del 30 de marzo de 2006. Este cobro
documentos que sirven de base para sus acciones
tiene como uno de sus objetivos “obtener recursos
tuvieron su primera versión elaborada en el transcurso
financieros para el financiamiento de programas
de este período. La elaboración del primer Informe
e intervenciones contemplados en los planes de
de Situación de los Recursos Hídricos, conocido como
recursos hídricos y saneamiento”. De esta forma, con el
Informe Cero, se llevó a cabo entre 1998 y 1999; y el
establecimiento del cobro por el uso de los recursos
Plan de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, iniciado
hídricos en el Estado de São Paulo, existe la perspectiva
en 1999, fue aprobado por el Comité del Alto Tietê
de recursos adicionales para ser utilizados en la Cuenca
en enero de 2003.3
Hidrográfica del Alto Tietê. Sin embargo, para esto es
necesario el cumplimiento de las siguientes etapas que
deben anteceder a la implantación del cobro en todas Un documento de síntesis del Plan, publicado en 2000,
las Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo: indicó que las posibilidades de usos de los recursos
registro de los usuarios; aprobación por el Consejo de hídricos para abastecimiento – doméstico, agrícola e
Recursos Hídricos (CRH) de límites y condicionantes al industrial –, generación de energía, navegación, pesca,
cobro; aprobación del Plan de Cuenca Hidrográfica; acuacultura, recreación y ocio están asociadas a la
aprobación por el Comité de Cuenca Hidrográfica calidad del agua. De esta forma, la degradación de la
de propuesta al CRH que incluye, entre otros, forma y calidad del agua – originada a través de actividades
periodicidad del cobro, así como cuotas de inversiones domésticas, industriales y agrícolas – puede imponer
cubiertas con el producto del cobro; aprobación y restricciones de usos (São Paulo (Estado) CBHAT, 2000,
fijación de los valores a ser aplicados en la Cuenca p.33-9).
Hidrográfica. El complemento de esas etapas permitirá el
cobro por el uso de las aguas de la Cuenca Hidrográfica
Uno de los principales problemas para el sector
del Alto Tietê.
de recursos hídricos de la región, de acuerdo con
el Informe, está asociado a la forma de uso y a la
Un punto central relacionado a la cantidad y calidad del ocupación del suelo de la RMSP, o sea, a la ocupación
agua es la importancia de la integración de las acciones y al crecimiento desordenado del área urbana. Como
3 El Informe y el Plan fueron elaborados a través de Proyecto financiado con recursos del FEHIDRO, por la Fundación
Universidad de São Paulo.
38
recomendación, el Informe presenta la necesidad de a voz y a voto. Esta instancia tiene como objetivo tomar
participación de sectores indirectamente involucrados todas las decisiones relacionadas al Comité, sometidas a
en cuestiones acerca de la cantidad y calidad del agua normas y a ser consideradas en reuniones.
“ya que los problemas de recursos hídricos solamente
serán resueltos con la participación de sectores Las Cámaras Técnicas, compuestas por representantes
correlacionados al sector de planificación urbana, del propio Plenario o indicados por ellos, que tienen
de vivienda y uso del suelo, entre otros” (São Paulo como objetivo dar soporte a las decisiones del Plenario.
(Estado) CBHAT, 2000, p.374). En el Comité están en funcionamiento actualmente las
siguientes Cámaras Técnicas: Planificación y Gestión,
De todo esto, se infiere que el documento que sirve Saneamiento Ambiental, Drenaje, Aprovechamiento
de base para las acciones del Comité considera la Hidráulico y Reglas Operativas y Aguas Subterráneas.
importancia de la integración de aspectos de calidad
y cantidad del agua, a través de formas de gestión Los Subcomités, compuestos por representantes del
que deben contar con la participación de diversos Estado, de los Municipios y de la Sociedad Civil, en
sectores que influyen, directa e indirectamente, la igual número, que tienen como objetivo promover
cuestión del agua. No obstante, cabe preguntar, ¿Las la gestión descentralizada a nivel subregional. Existen
recomendaciones arriba citadas han sido observadas? cinco Subcomités de Cuencas Hidrográficas, que
En otras palabras, ¿El Sistema de Gestión de los Recursos corresponden a cinco subregiones de la Cuenca
Hídricos del Estado de São Paulo ha logrado buenos Hidrográfica del Alto Tietê, a saber: Juqueri/Cantareira;
resultados cuanto a la participación e integración de Pinheiros/Pirapora; Tietê/Cabeceiras; Billings/
sectores fundamentales para la gestión del agua? Tamanduateí; y Cotia/Guarapiranga.
Pregunta que será respondida en seguida, a partir de
la observación de las formas de gestión realizadas por La Secretaría Ejecutiva, coordinada por representante
el Comité. del Estado, cuyos objetivos son “la integración de
los diferentes componentes, la convocatoria de
las reuniones y la organización de las directrices, la
Las formas de gestión del sistematización de los estudios, además de los datos
Comité relativos a la elaboración del Informe de Situación y
de los Planes de Cuenca” (São Paulo (Estado). SMA.
SRHSO, 1997, p.54).
El análisis de las formas de gestión del Comité de la
Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê (CBH-AT) se
La Fundación Agencia de la Cuenca Hidrográfica del
centró en la observación de sus instancias internas de
Alto Tietê, establecida y constituida el 27 de diciembre
gestión, así como también en la integración entre esas
de 2002 tiene como objetivo, entre otros: “desarrollar,
instancias, a fin de evaluar posibles límites de la gestión
facilitar e implementar los instrumentos de la política
de los recursos hídricos de la RMSP a través de ese
estatal de recursos hídricos en el ámbito de la cuenca
Comité.
del Alto Tietê”; “dar apoyo administrativo, técnico y
financiero necesario al funcionamiento del CBH-AT”;
Los datos sobre las instancias internas del Comité “proporcionar apoyo financiero a los planes, programas,
fueron obtenidos de documentos sobre gestión de servicios y obras aprobados por el CBH-AT, a ser
las aguas y en entrevista con el analista ambiental de ejecutados en las Cuencas”. La agencia del Alto Tietê
la Fundación Agencia de la Cuenca Hidrográfica del está formada por un cuerpo Director y por los Consejos
Alto Tietê.4 A partir de esos datos, se observa que Curador y Fiscal – Consejos que tienen composición
actualmente el Comité está formado por las siguientes paritaria y tripartita entre Estado, Municipios y Sociedad
instancias internas de gestión: Civil (Fundación Agencia de la Cuenca Hidrográfica del
Alto Tietê – FABH-AT, 2007).
El Plenario, con composición de 18 representantes
del Estado, 18 representantes de las municipalidades En esta etapa, es interesante considerar si fue percibida
y 18 representantes de la sociedad civil, con derecho una integración entre las diferentes instancias internas
4 La entrevista fue concedida por André Laface, analista ambiental de la Fundación Agencia de la Cuenca Hidrográfica del Alto
Tietê, a través de Correo Electrónico, el 16 de abril de 2007.
39
de gestión del Comité, a fin de evaluar posibles límites articulación entre instancias centrales del Comité:
de la gestión de los recursos hídricos de la RMSP a Cámaras Técnicas, Subcomités y Plenario.5 Con base en
través del Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto lo que se entiende como integración, es fundamental
Tietê. la articulación entre las diferentes instancias que deben
implementar la gestión de los recursos hídricos.
En su análisis sobre el Comité y Subcomités, Prette
(2000, p.177) presenta problemas como la “falta de En otra de las entrevistas, un representante del
articulación entre estado, municipalidades y sociedad Subcomité Tietê/Cabeceiras presenta el problema de
civil”, así como “separación entre la protección la falta de “entendimiento” asociado a la dificultad en
ambiental y la ordenación del uso del suelo”. Según la obtención de información. Para ese representante,
Neder (2000), que evaluó la “capacidad gubernativa” la divulgación de información entre las instancias del
del Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, Comité es considerada de fundamental importancia
hay dificultades de articulación interna del Comité, para el funcionamiento de los mecanismos de gestión
que tiene su dinámica comandada por las áreas de de los recursos hídricos en la RMSP, a través del
recursos hídricos, saneamiento y medio ambiente, Comité.6
cosa que perjudica su capacidad gubernamental.
Estas dificultades, según Neder, están relacionadas a: la La falta de información, observada por representantes
ausencia de comunicación regular entre los subcomités; del subcomité Billings/Tamanduateí, aparece asociada
problemas en la transmisión de informaciones para los a dificultades de participación en instancias de gestión
subcomités por el Comité; y falta de articulación entre de los recursos hídricos de nivel estatal, como las
las dimensiones técnica y política del Comité. reuniones de los Secretarios ejecutivos de los Comités
consideradas importantes para la gestión regional.
Las dificultades descritas por Neder en el Comité del
Alto Tietê son comunes en ambientes participativos. La necesidad de articulación aparece también cuando
Como se puede deducir a partir de Hernández y consideramos declaraciones de participantes de
Bermann (2006), las siguientes dificultades fueron Workshops organizados por representantes de las
observadas en ambientes participativos: falta de Cámaras Técnicas. El Secretario de Recursos Hídricos
capacitación para la toma de decisiones; dificultades en en ejercicio confirmó en un Workshop, realizado
el acceso a informaciones; ausencia de conocimiento el 17 de noviembre de 1998, la importancia de la
científico por parte de los diferentes actores; y voto articulación entre los sistemas de saneamiento y de
mayoritario como mecanismo de decisión. Sobre este recursos hídricos, como si fueran hasta entonces,
último aspecto, los autores observan que la búsqueda sistemas desvinculados. (São Paulo (Estado). CBHAT.
de consensos demanda más tiempo para la toma de Câmara Técnica de Qualidade das Águas e Proteção
decisiones y para la resolución de conflictos, lo que dos Mananciais, 1998, p.146).
se transforma en obstáculo e impedimento de orden
práctica. Problemas de “entendimiento entre los diversos niveles
de autoridad” también fueron apuntados por el Asesor
Para evaluar las formas de articulación entre las diferentes Técnico de la Superintendencia del DAEE, en un
instancias de gestión del Comité y las dificultades Workshop realizado el 31 de agosto de 1999, cuando
observadas, se optó por dar voz a los representantes de se discutían cuestiones relacionadas a inundaciones en
estas instancias, a través de declaraciones que retratan la RMSP (São Paulo (Estado). CBHAT. Câmara Técnica
necesidades y dificultades de articulación entre las de Drenagem e Controle de Inundações, 2000,
mismas. Esos testimonios fueron recogidos entre 1998 p.119).
y 2000 y se encuentran publicados en documentos del
Comité del Alto Tietê. Como se puede observar a partir de las declaraciones
citadas, varios representantes del sistema de gestión
Las declaraciones de uno de los representantes de la de los recursos hídricos en la RMSP, apuntan como
Sociedad Civil en el Plenario, caracterizan la falta de objetivo fundamental la necesidad de articulación
5 Declaración del representante de la Organización No Gubernamental SOS Mata Atlântica, en reunión del Plenario, el 02 de
mayo de 2000.
6 Declaración del representante del Subcomité Tietê/Cabeceiras, en reunión del Plenario, el 02 de mayo de 2000.
40
entre las instancias de gestión. Objetivo que aún Comitê Da Bacia Hidrográfica Do Alto Tietê. Disponible En: http://
no había sido logrado en el funcionamiento del www.comiteat.sp.gov.br
Corrêa, R. L., Região e Organização Espacial, Ática, São Paulo, 1986.
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Consideraciones Finales Fracalanza, A. P., “Conflitos na Apropriação da Água na Região
Metropolitana de São Paulo”, Tesis Doctorado en Geografia,
Faculdade de Ciências e Tecnologia, Universidade Estadual
Este trabajo analizó la gestión de las aguas en la RMSP Paulista, Presidente Prudente, 2002.
en un período importante para la comprensión de Fundação Agência da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê. Disponible
los cambios y la consolidación de un nuevo modelo en: http://www.agenciaaltotiete.org.br. Acceso em março de
2007.
de gestión de los recursos hídricos. Las discusiones
Hernández, F. M. y C. Bermann, “Participação da sociedade civil no
presentadas permiten tejer algunas consideraciones planejamento como elemento de uma nova ética ambiental.
sobre la gestión de los recursos hídricos en el Estado de Considerações sobre o gerenciamento participativo
São Paulo. Conforme se deduce del análisis de las actas de áreas de mananciais em Santo André”, in Anais do III
de las reuniones del Comité, los conflictos relacionados Encontro da ANPPAS, Brasília (DF), maio de 2006.
a los usos de las aguas son discutidos en esta instancia Informativo do Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, São Paulo,
Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, São Paulo, Ano
de gestión, a nivel regional. La gestión de los recursos
I, num. 4, jan 1997.
hídricos en los Comités de Cuencas Hidrográficas prevé Neder, R.T., Avaliação da Capacidade Governativa de Comitê de
la participación de la sociedad civil; la articulación de Bacia Hidrográfica Metropolitana – um caso exemplar em
sectores relacionados al uso del agua y del suelo; y la São Paulo, USP/ESALQ, São Paulo, 2000.
descentralización. Prette, M.E. Del., “Apropriação de recursos hídricos e conflitos sociais:
a gestão das áreas de proteção aos mananciais da região
metropolitana de São Paulo”, Tese Doutorado em Geografia,
Sin embargo, para que los cambios en proceso Departamento de Geografia, Faculdade de Filosofia, Letras
acontezcan de hecho, se hacen necesarios la capacitación, e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São Paulo,
el acceso a la información y al conocimiento técnico a 2000.
fin de que los nuevos actores, participantes del proceso Rodrigues, A. M., “O meio ambiente urbano: algumas proposições
metodológicas sobre a problemática ambiental”, Anais do
de gestión del agua, consigan una efectiva participación
Simpósio de Geografia Urbana, Fortaleza, 15p. (Mimeogr.),
en la gestión de los recursos hídricos. En este enfoque, 1995.
fueron señalados los problemas encontrados ya sea São Paulo (Estado), Plano da Bacia do Alto Tietê / Relatório de Situação
en la participación de esos nuevos actores, o en la dos Recursos Hídricos, Comitê da Bacia Hidrográfica do
articulación entre sectores esenciales para la gestión del Alto Tietê (CBHAT), São Paulo, 2000, Disponible en CD.
agua. São Paulo (Estado), Documenta 2, Plano de Bacia, CBHAT, Câmara
Técnica de Planejamento, São Paulo, (Mimeogr.), 1998.
São Paulo (Estado), Documenta 3, Qualidade das Águas, CBHAT,
En resumen, el Sistema Integrado de Gestión de Câmara Técnica de Qualidade das Águas e Proteção dos
Recursos Hídricos, analizado en este trabajo instituyó Mananciais, São Paulo, (Mimeogr.), 1998.
nuevas formas de gestión de las aguas y creó nuevas São Paulo (Estado), Documenta 4, Workshop Urbanização e
Inundações, CBHAT, Câmara Técnica de Drenagem e
instancias de gestión regional que tienen las Cuencas
Controle de Inundações, São Paulo, (Mimeogr.), 2000.
Hidrográficas como unidad de acción. La consolidación São Paulo (Estado), Cobrança pelo uso da água, Secretaria de Recursos
del nuevo Sistema está en curso y en ese proceso algunas Hídricos, Saneamento e Obras (SRHSO), Conselho Estadual
dificultades fueron observadas. Dificultades que exigen de Recursos Hídricos (CERH), A Secretaria, São Paulo,
especial atención para que los cambios necesarios sean (Impresso), 1997.
efectuados y puedan conducir a una gestión de las São Paulo (Estado), Legislação sobre Recursos Hídricos, SRHSO,
CERH, Departamento de Águas e Energia Elétrica, São Paulo,
aguas más participativa e integrada.
(Mimeogr.), 1994.
São Paulo (Estado), Gestão das Águas: 6 anos de percurso, Secretaria
do Meio Ambiente (SMA), SRHSO, As Secretarias, São
Bibliografía Paulo, 1997.
Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, Disponible en: http:// Souza, M. A. A., A identidade da metrópole: a verticalização em São
www.al.sp.gov.br . Acceso en septiembre de 2005. Paulo, Hucitec, EDUSP, (Estudos Urbanos, 8), São Paulo, 1994.
41
4 El sector de salud estatal en los
comités de cuencas hidrográficas
del estado de São Paulo – una
representación técnica y política en
construcción.
Estela Bonini
Los Comités de Cuencas Hidrográficas (CBH’s) son en el cual unidades complejas como el ser humano o la
organizaciones que congregan representantes de la sociedad son de carácter multidimensional. El ser humano
sociedad de diferentes sectores y áreas del saber. La es al mismo tiempo, un ser biológico, psíquico, social,
manera como esos agentes interpretan o actúan frente afectivo, racional y conforma una sociedad que, a su
a situaciones y problemas analizados en esos foros, vez, comporta diferentes dimensiones - la histórica,
no ocurre de forma neutra. La cuenca hidrográfica es la económica, la sociológica, la política, entre otras. El
una unidad de investigación y gestión. Como unidad autor enfatiza la dimensión económica por encontrarse
fisiográfica natural integra todos los sectores ambientales en inter-retroalimentación constante con las demás
e incluye de forma destacada, las actividades antrópicas, dimensiones humanas y completa su reflexión aludiendo
que sin duda necesitan ser monitoreadas. a la cuestión de la complejidad ya que esta representa
la unión entre la unidad y la multiplicidad.
Morin (2000), al referirse al principio del conocimiento
pertinente, enfatiza la marcada dicotomía existente Foros como los de CBH’s congregan representantes
entre el saber y la forma como es dividido y de la sociedad civil y de los poderes públicos estatal
compartimentado. La realidad debe entonces ser y municipal, individuos que aparentemente alejados
entendida como retos o problemas que, cada vez del proceso de la Educación para el Futuro, hoy se
más se presentan con características multidisciplinarias, encuentran insertos en un contexto que exige respuestas
transversales, multidimensionales, transnacionales, a exigencias multidimensionales complejas y dentro de la
globales y planetarias. Concluimos que, la información concepción global defendida por Morin (2000).
y datos aislados son insuficientes para la comprensión
de un fenómeno y que es la valoración del contexto
El presente texto, elaborado a partir de la disertación
lo que confiere sentido a la información y a los datos
de maestría presentada al programa de Postgrado de
obtenidos.
la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad
Estatal de Campinas,1 toma como punto de partida
En relación a la Educación del Futuro, el autor las personas, la historia y el contexto que intervienen
mencionado concuerda con las ideas de Carvalho en la construcción de las políticas de recursos hídricos
(2000), en que esta educación “exige un esfuerzo y de salud pública del Estado de São Paulo, Brasil. Su
transdisciplinar que sea capaz de aglutinar ciencias objetivo inicial es conocer la forma en que el Sector
y humanidades, rompiendo con la oposición entre de Salud Estatal del mencionado estado, atiende a las
naturaleza y cultura”. Desde esta perspectiva, Morin directrices en común delineadas por esas políticas.
(2000) enfoca el concepto de lo Global y establece
que este va más allá del concepto de Contexto, así
Brasil, especialmente el estado de São Paulo, cuenta con
que representa un conjunto que involucra diversas
instrumentos legales que sustentan la construcción de
partes unidas de modo retroactivo u organizacional,
modelos que incentivan la planificación y la valorización
1 BONINI, E. M. El Sector Salud Estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo. Campinas. 2002.
[Disertación Universidad Estatal de Campinas/SP]
43
del sistema integrado de gestión de recursos hídricos. debe ser considerado al hacer efectivos los principios
En este esquema de proceso en construcción, las y directrices del Sistema Único de Salud (SUS), bajo la
partes interesadas actúan vigorosamente y cada vez perspectiva de la salud ambiental.
más las decisiones deben y tienden a ser compartidas.
De forma análoga, la participación de la sociedad civil
En esta relación compleja, salud-ambiente, el enfoque
se confirma como esencial para que los Comités de
de la calidad del agua para el consumo humano
Cuencas Hidrográficas tengan efectivamente un carácter
depende altamente de la calidad de los recursos
democrático y participativo, y en esta perspectiva, el
hídricos disponibles en las cuencas hidrográficas
sector salud estatal tiene un papel preponderante. De
brasileñas. De esta forma, los objetivos de la Política
esta forma, los Comités de Cuencas Hidrográficas se
Estatal de Recursos Hídricos y de la Política Nacional de
definen como instancias decisorias que atienden a las
Salud convergen para la aproximación de los diferentes
Políticas Nacionales y Estatales de Recursos Hídricos y
sectores de la sociedad. La primera, con miras a
congregan, con derecho a voto, a representantes de la
preservar y recuperar aguas superficiales y subterráneas
sociedad civil y de órganos de gobierno.
y la segunda, con la finalidad de preservar y recuperar
la salud del individuo y de las comunidades.
El ejercicio del concepto de Promoción de la Salud,
paradigma para la creación e implementación de
La incorporación del Sector Salud Estatal en la
políticas públicas integradas, tiene en los foros de los
composición de los CBH’s atiende a las directrices de
CBH’s posibilidad de diagnóstico e intervención en
la Ley nº 7.663, del 30 de diciembre de 1991 que
los determinantes socioeconómicos y ambientales que
orienta la Política de Recursos Hídricos del Estado
interfieren en el acceso al agua y en la calidad del líquido
de São Paulo y al Sistema Integrado de Gerencia de
disponible para la población y consecuentemente, en
Recursos Hídricos (SIGRH).
la salud.
Es interesante destacar que la instalación de 20 de los

En las sociedades industrializadas, patologías asociadas
21 CBH’s ocurrió de forma progresiva hasta diciembre
a casos de contaminación del agua por agentes
de 2001, cubriendo de esta manera las 22 Unidades
químicos originados en fuentes contaminantes también
de Gestión de Recursos Hídricos (UGRHI) del Estado.
interfieren en la calidad de vida y comprometen la
cadena alimentar. Igualmente pueden ser objeto de
proyectos de intervención que requieren, del sector La evolución del aporte legal relacionado a la cuestión
de salud, una lectura integrada del contexto de las de los recursos hídricos en el Estado de São Paulo,
diferentes situaciones que comprometen la calidad que llevó a la edición de la Política Estatal de Recursos
del agua disponible para las poblaciones. Por tanto, Hídricos en el año 1991, se adelantó a la publicación de
el razonamiento no se basa sólo en la historia natural la Política Nacional de Recursos Hídricos en seis años.
de las enfermedades causadas por agentes biológicos, Una de las razones a considerar se refiere al desarrollo
sino que se amplía al modo de producción y al del Estado de São Paulo y a la percepción, ya en la
abanico de intereses diversos y a sus distintos niveles década del 70, de la necesidad de intervención del
de organización para la incorporación de medidas de Estado en la reglamentación del sector.
control y prevención relacionadas a los contaminantes
ambientales. La cronología del proceso de implantación de los
Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São
El territorio que caracteriza los límites de las cuencas Paulo, refleja la respuesta favorable a la Política Estatal de
hidrográficas en relación a la división administrativa del Recursos Hídricos por parte de los sectores públicos,
sector salud estatal,2 trae dificultades para la gestión de privados y de las representaciones de la sociedad civil.
los recursos hídricos desde el punto de vista de la salud La conclusión del proceso se desarrolló durante ocho
pública por el hecho de no ser coincidente y esto años, según el cuadro 1.
2 Reorganización de las Direcciones Regionales de Salud del Estado de São Paulo (DIR) por medio del Decreto nº 51.433,
del 28 de diciembre de 2006. Transformación de las 24 DIR’s existentes a la fecha de la realización del estudio en 2002, en
sólo 17 actuales, lo que interfiere directamente en la planificación para la representación regional del sector de salud estatal
en el ámbito de los 21 Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo.
44
Cuadro 1. Cronología de la implantación de los Comités de Cuencas Hidrográficas, según Unidades de

Gestión de los Recursos Hídricos-UGRHI del estado de São Paulo
Año Fecha de Instalación Sigla Discriminación De Ubicaciones UGRHI
1993 18/11 PCJ Piracicaba/Capivari/Jundiaí 5
1994 26/08 BT Baixo Tietê 19

09/11 AT Alto Tietê 6
25/11 PSM Paraíba do Sul/Serra da Mantiqueira 1y2
02/12 MP Médio Paranapanema 17
1995 02/08 SMT Sorocaba/Médio Tietê 10

10/11 TJ Tietê/Jacaré 13
09/12 BS Baixada Santista 7
15/12 TJ Turvo Grande 15
19/12 AP Aguapeí/Peixe 20 y 21
1996 13/01 RB Ribeira do Iguape/Litoral Sul 11

23/03 BPG Baixo Pardo/Grande 12
29/03 SMG Sapucaí Mirim/Grande 8
17/05 ALPA Alto Paranapanema 14
04/06 MOGI Mogi-Guaçu 9
12/06 PARDO Pardo 4
21/06 PP Pontal do Paranapanema 22
13/09 TB Tietê/Batalha 16
1997 02/08 LN Litoral Norte 3

07/08 SJD São José dos Dourados 18
2001 01/09 SM Serra da Mantiqueira (antes agregado a Paraíba do Sul) 1
Fuente: Adaptado de la Secretaría de Recursos Hídricos Saneamiento y Obras/DAEE/Comités de Cuencas Hidrográfica del
Estado de São Paulo, marzo 2000.
Los Comités de Cuencas Hidrográficas surgen como proyectos, SRHSO (2000). Cabe para el sector de la
respuesta a la necesidad de descentralización político- salud, entre otras acciones, la responsabilidad de la
administrativa cuyas directrices están en la Constitución planificación para el monitoreo de la calidad del agua
de la República Federativa de 1988, marco legal también para consumo humano en sus aspectos biológicos
para las políticas de interfase Ambiente, Saneamiento y y físico-químicos de conformidad con lo dispuesto
Salud. Considerando el desarrollo de la esfera de gestión en el marco legal de MS nº 518, del 25 de marzo de
de los recursos hídricos en el Estado de São Paulo, con 2004 y del diagnóstico e implementación de acciones
la edición de la citada Ley Estatal nº 7.663, del 30 de relacionadas a los factores que interfieren en la situación
diciembre de 1991, que reglamenta la Constitución de salud de la población involucrada.
Paulista, fueron establecidas normas de orientación a la
Política Estatal de Recursos Hídricos, así como al Sistema
Integrado de Gestión de Recursos Hídricos. La Ley tiene El tema del Agua en el panorama mundial ha exigido
por objetivo, conforme se establece en el Artículo 2º ...” de los técnicos del sector de la salud una comprensión
asegurar que el agua, recurso natural esencial a la vida, mayor sobre la administración de ese recurso natural.
al desarrollo económico y al bienestar social, pueda La cuestión orienta hacia un análisis reflexivo sobre la
ser controlada y utilizada por sus usuarios actuales y actuación de los representantes del sector salud estatal
por las generaciones futuras en todo el territorio del en los Comités de Cuencas Hidrográficas y debe considerar
Estado de São Paulo, de acuerdo a patrones de calidad técnicas de capacitación, investigación, planificación y
satisfactorios”. organización del sector de salud relacionadas con el
tema.
Las principales atribuciones de los CBH’s son las de
aprobar el Plan de las Cuencas Hidrográficas, las Para esta representación formal junto a los CBH’s se
propuestas de aplicación de recursos financieros y espera, de parte de los dirigentes regionales de salud,
promover entendimientos entre los usuarios de los un proceso interno para la selección de técnicos
recursos hídricos considerando el aspecto del multiuso identificados con la gestión integrada que, ciertamente,
y de las prioridades para la definición/ejecución de pasan por el enfrentamiento de situaciones de
45
conflicto de intereses, lo que exige elaboración, oficiales y por medio de la aplicación de cuestionarios
reflexión y opinión con miras a priorizar en proyectos semiestructurados. Fue realizado un pretest en el
económicos, políticos, sociales y ambientales dirigidos municipio de Caraguatatuba con representantes del
a la preservación y recuperación de fuentes de agua en sector de salud en el Comité de Cuenca Hidrográfica
un enfoque de interés público. del Litoral Norte. Las entrevistas fueron grabadas y
transcritas por la autora. De este modo, para abordar la
acción de representación institucional regional se buscó
Cabe también al sector de salud reflexionar acerca
abrir espacios para esta discusión: ¿Cuál es el perfil
del modo como la comunidad usuaria se organiza en
técnico que constituye al sector de la salud?, ¿Cómo
función del agua disponible o no y de las fuerzas que,
el conjunto de estas representaciones ha respondido a
presuntamente, se alinean con el propósito de mejorar esta atribución institucional?, ¿Se trata de una atribución
la calidad y frecuencia de obtención del vital líquido asimilada por el Estado?
para el consumo. Esto no siempre ocurre en forma
racional y con el respeto que amerita la cuestión del
Las cuestiones fueron agrupadas en cinco grandes
tiempo y de la calidad del Ciclo Hidrológico.
tópicos, conforme sigue:
Por tratarse de un campo de actuación formal Primer tópico: perfil técnico de los representantes,
para el sector salud con derecho a voto, el espacio considerando: Composición profesional; tiempo y
institucionalizado de los Comités de Cuencas regiones de actuación en el sector público; funciones
Hidrográficas, extendido a todo Brasil por la Ley ya ejercidas en el sector público; actividades ejercidas
Federal nº 9.433, del 08 de enero de 1997, requiere fuera del sector público; tiempo de representación en
una evaluación de la participación. Se incluye aquí la el CBH; formación académica; expectativas en el campo
actuación técnica y política del sector de salud estatal de la capacitación.
de responsabilidad regional, en la Gestión de los
Recursos Hídricos, así como de los Comités de Cuencas Segundo tópico: de carácter institucional, propio de
Hidrográficas instalados en el país. De esta forma, la las Direcciones Regionales de Salud-DIR, considerando:
adopción de la cuenca hidrográfica como unidad físico- Inserción técnica del representante en la estructura
territorial básica de planificación y gestión de recursos organizacional de la Dirección Regional de Salud-DIR;
hídricos es ampliamente reconocida. posición, por parte de los representantes, frente a
temas en el campo de la Vigilancia a la Salud.
Respuesta del Sector de Salud Tercer tópico, de carácter temático, enfoca el grado
de involucramiento de los representantes del sector de
a la Política Estatal de Recursos la salud estatal con los contenidos de los campos del
Hídricos del Estado de São Paulo saber y de las realizaciones en que actúan, considerando:
La relación salud/ambiente; temas propios en el ámbito del
SIGRH; con el referencial unido a los conceptos de Desarrollo
En los últimos 14 años, el Estado de São Paulo ha Sustentable y a la Promoción de la Salud; lectura sobre la
acumulado experiencia en la gestión integrada de participación de la sociedad civil y la discusión de la
recursos hídricos. El enfoque, en especial la participación relación salud/ambiente.
del sector de la salud estatal en los foros democráticos,
multisectoriales y multidisciplinares, representados por Cuarto tópico, también de carácter institucional,
los 21 Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado, ahora propio de las Direcciones Regionales de Salud,
ha despertado el interés nacional e internacional. relacionado a los Comités de Cuencas Hidrográficas
Este cuadro destaca la importancia de acciones de del Estado de São Paulo, considerando: La inserción del
preservación y de recuperación de fuentes de agua. tema Comité de Cuenca Hidrográfica en el ámbito de las
Direcciones Regionales de Salud, destacando el grado
El objetivo general del estudio exploratorio descriptivo de involucramiento del Director Regional; asimilación
concluido en 2002 fue el de evaluar la inserción del institucional de las competencias de los representantes
sector de salud estatal en el contexto de la Política de del sector salud estatal junto a los Comités de Cuencas
Recursos Hídricos del Estado de São Paulo, por medio Hidrográficas del Estado de São Paulo.
de sus representaciones formales junto a los 21 Comités
de Cuencas Hidrográficas del Estado. Los datos fueron Quinto tópico, de carácter propositivo, de acuerdo
levantados a partir de investigaciones documentales con la experiencia y actuación de los representantes,
46
considerando: auto-evaluación e iniciativas; propuestas; derecho a voto y como práctica relativamente reciente
avances que se consideran para el sector salud. Para la merece ser acompañada. La dinámica que involucra la
caracterización del perfil técnico de los profesionales se gestión participativa de los recursos hídricos se refleja
propuso abarcar el universo de los representantes del en la dinámica del sector salud estatal.
sector de la salud estatal en los 21 Comités de Cuencas
Hidrográficas (CBH) del Estado de São Paulo. Dichos Si se piensa en valorizar la participación de diferentes
representantes pertenecían en su mayoría al cuadro de sectores y disciplinas en el abordaje de los temas que
profesionales de las Direcciones Regionales de Salud traspasan la sociedad, desde una perspectiva racional
(DIR’s). Fueron visitados representantes del sector de e integradora, se observa que el sector de salud
salud estatal de 20 CBH’s ya que por razones técnicas estatal hasta ahora no ha compartido la demanda
no fue posible entrevistar a los profesionales del Comité de representación en los Comités de Cuencas
de Cuencas Hidrográficas del Alto Tietê. Las entrevistas Hidrográficas del Estado de São Paulo con los demás
fueron realizadas en el período del 19 de noviembre sectores de la propia institución que actúan en el campo
de 2001 al 29 de abril de 2002, en veinte ciudades del de la salud colectiva. Una participación e integración
interior del Estado de São Paulo. efectivas podrían resultar en una mayor posibilidad
técnica e igualmente democrática para el ejercicio de la
En la formulación de conceptos y proposiciones para representación del sector salud regional en los foros de
entender la sociedad en relación a la naturaleza, con los Comités de Cuencas Hidrográficas.
miras a la construcción de modelos orientados hacia el
Desarrollo Sostenible, la cuestión de la salud también De esta forma se podría reducir, como responsabilidad
hace parte de la pauta de intereses en el campo de las institucional, la fragilidad que caracteriza el cuadro
definiciones internacionales. actual de representación en la esfera pública de la
salud, premisa para una actuación efectiva en este
En este enfoque, la Promoción de la Salud es una ámbito. Siguiendo este hilo conductor, la metodología
propuesta que considera la salud como producción aplicada permitió obtener resultados que llevaron a
económica y social (MS, 2001), y para ser factible concluir que:
necesita de la participación efectiva de los demás
sectores que componen la realidad local, en el sentido La Ley que trata de la Política Estatal de Recursos
de la responsabilidad compartida. Hídricos y del Sistema Integrado de Gestión de
Recursos Hídricos, que es la que elige la Cuenca
Los determinantes sociales, económicos y ambientales Hidrográfica como Unidad de Planificación y Gestión,
que influyen la calidad de vida de la población han sido no fue asimilada por el sector de salud estatal. Dicha
considerados a partir de la Conferencia Internacional ley tampoco es una referencia para la planificación del
sobre Cuidados Primarios de Salud realizada en Alma- sector de salud, a favor de la calidad de los recursos
Ata, en 1978, y fueron también incluidos en la Sexta hídricos disponibles para la población;
Conferencia Internacional sobre Promoción de la Salud,
realizada en Bangkok en 2005. La composición cartográfica territorial que caracteriza
los límites de las cuencas hidrográficas del Estado de São
Para la relación salud y ambiente, el sector de salud ha Paulo, en relación a la división administrativa vigente del
acumulado un conocimiento específico que debería sector de salud estatal, no es conocida por la mayoría
ser compartido técnica y políticamente en foros de de los representantes del sector en los Comités de
decisiones con carácter deliberativo y servir como Cuencas Hidrográficas;
orientador para las formulaciones de políticas públicas
en el área que conforma una misma cuenca hidrográfica. La capacitación técnica de los representantes del sector
Al analizar los cambios estructurales del sector de salud no contempla contenidos programáticos
público, cabría focalizar la práctica profesional de los que faciliten el entendimiento para la actuación en los
representantes del sector, considerando principalmente Comités de Cuencas Hidrográficas, resaltando su carácter
la relación salud/ambiente. multisectorial y multidisciplinar de representación;
La forma descentralizada de organización del Sistema Hay necesidad de participación de profesionales

Único de Salud (SUS), confiere a los técnicos de nivel de otras áreas técnicas de la Secretaría de Salud que
regional la responsabilidad de identificar, articular y actúan en el campo de la salud colectiva para constituir
proponer soluciones integradas de ámbito regional y la los foros de los Comités de Cuencas Hidrográficas.
incumbencia formal de la participación en los CBH’s, con Considerado esto como estrategia de participación
47
con el objetivo de que la representación del sector en este sentido han sido frustradas por falta de respaldo
de salud estatal tenga un carácter más amplio, con institucional en la conducción del proceso;
directrices compartidas y propias de las acciones de
vigilancia a la salud; El distanciamiento jerárquico entre los niveles central y
regional expone a los profesionales, comprometiendo
La Secretaría de Salud estatal no establece criterios institucionales la respuesta técnica y la legitimación;
para la selección de los representantes del sector de
salud estatal, de actuación regional, en los Comités de La información sobre salud no ha sido utilizada como
Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo; herramienta que expresen la situación de salud regional
y las necesidades de salud en el ámbito de los Comités
La participación del sector salud estatal en las Cámaras de Cuencas Hidrográficas;
Técnicas de los Comités de Cuencas Hidrográficas es
insuficiente y tiene una baja respuesta; El carácter multidisciplinar y multisectorial que caracteriza
la actuación de los Comités de Cuencas Hidrográficas
Faltan estrategias de trabajo para la acción de representar no fue incorporado por el sector de salud, en el sentido
regionalmente el sector de salud. La participación de los de mejorar sus referencias técnicas para actuar en el
técnicos Titulares y Suplentes no es planificada, tanto en proceso de planificación y gestión compartida de los
el ámbito personal como en el institucional; recursos hídricos;
Falta respaldo institucional en todos los niveles, central, Hay necesidad de elaboración de una propuesta
regional y local para la actuación de los técnicos del de capacitación de recursos humanos del cuadro
sector salud en los Comités de Cuencas Hidrográficas; de técnicos de diferentes disciplinas de la Secretaría
de Salud estatal. Estos técnicos, que actúan en el
Esta incumbencia técnica y política es casi desconocida campo de la salud colectiva, podrían tener también la
para las demás instancias técnicas de las DIR’s, responsabilidad de representar el sector, en una visión más
prácticamente no hay interlocución; integradora intra e inter-institucionalmente;
No hay tampoco involucramiento de los Directores Los representantes reportan el aumento del nivel de
Regionales de Salud en la tarea de coordinar la conciencia de los problemas ambientales de la región
actuación de los representantes. Muchos de ellos la en que actúan;
desconocen totalmente, pese a la participación de sus
subordinados en aquellos foros de representación con Los representantes reportan haber ampliado la relación
derecho a voto; técnica con otros sectores de la región en función de los
Comités de Cuencas Hidrográficas;
La representación del sector de salud estatal en los
Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Los representantes evalúan como positiva la
Paulo ha dependido casi esencialmente del esfuerzo participación del sector de salud estatal en los Comités
personal de sus profesionales; de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo y
afirman que esta debe ser expandida.
Los representantes del sector de salud estatal
desconocen su papel en los foros de los Comités En resumen y a partir de los datos levantados en el estudio
como representantes regionales y como técnicos de la que orienta este texto, se puede afirmar que la Secretaría de
Secretaría de Salud estatal, dado que esta atribución no Salud estatal aún no ha asimilado su papel en los foros
ha sido discutida institucionalmente; de representación, lo que también ocurre junto a los
Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São
Paulo. El carácter nítidamente ambiental y las acciones
Al referirse a las cuestiones de los recursos hídricos,
antropogénicas que involucran la gestión de los
parte de los representantes lo hace con una visión
recursos hídricos, entre otras, deben ser incorporadas
restringida al municipio sede de la Dirección Regional
por las instancias del sector salud estatal, lo que significa
de Salud.
ampliar la visión de planificación del sector salud. Todo
lo que se relaciona con el binomio salud/ambiente, que
El sector público de salud no ha presentado proyectos no es poco, apunta hacia cambios en la postura en la
de su propio interés para los Comités. Las experiencias gestión y percepción del contexto.
48
Para el sector salud los CBH’s son espacios de actuación la participación frecuente de las DIR’s en charlas y
amplios, con innumerables interfases y intereses, no seminarios regionales incluyendo la aproximación a
pueden ser vistos como espacios de reserva de saber alcaldes y secretarios municipales de salud. Sin embargo,
de técnicos e instituciones. El binomio salud/ambiente, hay críticas cuanto a la ausencia y superficialidad de
bajo el punto de vista de la salud, pertenece al campo de las acciones intersectoriales en los campos político y
la salud colectiva y compone acciones de vigilancia a la técnico.
salud, lo que exige para su ejecución una alta capacidad
de gestión, unido a cualidades personales, políticas y Con miras al conocimiento de la participación del sector
técnicas integradoras y humanizadas. Distanciados del de salud estatal en los foros decisorios de los CBH’s,
corporativismo y absolutamente democráticos los los temas Desarrollo Sostenible, Agenda 21 Local y
Comités de Cuencas Hidrográficas representan un Municipios/Ciudades Saludables fueron considerados,
avance en la conquista de la gestión compartida. entre otros, para un abordaje del contexto que incluye
el proceso de descentralización, una de las directrices
La visión panorámica cartográfica territorial incentiva la del SUS, y el desarrollo y ampliación de la Promoción
creación de mapas regionales más particularizados, que de la Salud.
contemplen los aspectos ambientales y demográficos
que se configuran como situación de riesgo y su Los representantes entrevistados tuvieron dificultades
relación con las condiciones de salud de la población en abordar los tres temas propuestos. Más de la mitad
usuaria/expuesta a los recursos hídricos de la región, del grupo entrevistado no logró definir el concepto
destacando la contaminación /polución del agua en la Desarrollo Sostenible.
ocurrencia de enfermedades.
La Agenda 21 es un documento desconocido por parte
Al referirse a la rutina de sus instituciones los de los entrevistados lo que perjudicó la identificación
representantes reconocen que tienen escasa de la posible implantación de la Agenda 21 Local. La
participación en las reuniones técnicas regulares del mayoría no supo informar si había municipios del área
cuerpo técnico de las DIR’s, tanto en las de carácter que abarcan las DIR’s con Agenda 21 Local. El tema
general como en las específicas del área a la cual están Municipio/Ciudad Saludable también era desconocido
vinculados. En las reuniones del Consejo Inter Gestores para la mayoría de los entrevistados.
Regional-CIR, la participación también es esporádica.
Las justificaciones de la falta de participación van desde
La participación de la sociedad civil, independiente
la idea de que no corresponden a una atribución
del vínculo social, fue evaluada y agrupada por los
delegada, hasta la ausencia de reuniones formales como
entrevistados en dos polos a) miembros actuantes,
decisión de la junta directiva. Incluso cuando algún
involucrados e interesados políticamente, b) miembros
integrante del equipo participa de las reuniones internas,
apáticos, con poca colaboración y escasa denuncia.
tampoco ocurre la discusión de los temas de la pauta
Otro rasgo apuntado fue la participación estacional
tratada, con aquellos que no tuvieron oportunidad de
en épocas de inundaciones y quemas, por ejemplo.
participar. No es explícita la preocupación de registrar,
En términos generales la participación de la sociedad
divulgar y archivar el contenido de las reuniones de
civil fue considerada elitista, omisa y sin impacto en
los CBH´s entre los que afirmaron participar de forma
la sociedad global. La inversión en la educación fue
regular. Contando con apenas una excepción, la temática
señalada como prerrequisito para una sociedad
del foro decisorio representado por el CBH nunca ha
participante.
hecho parte de las reuniones técnicas de la DIR y ha
estado incluso ausente en los grupos de trabajo de
origen de los representantes. Al introducir la temática ambiental en la relación
intersectorial, la mayoría la juzgó escasa, problemática,
incipiente e inclusive inexistente. Algunos entrevistados
El tema Comités de Cuencas Hidrográficas y sus
atribuyeron a los Comités de Cuencas Hidrográficas
actividades, no es discutido con los equipos técnicos
la misión de interlocución en ese sentido. La falta
de la DIR. Los argumentos para la ausencia de reuniones
de demanda técnica por parte de los gestores fue
técnicas sobre el tema también incluyen la falta de
justificada con el argumento de falta de documentos que
tiempo por la carga de trabajo y el desinterés de los
indicasen las áreas de riesgo. Los problemas ambientales
demás técnicos de la salud acerca de la cuestión.
más citados fueron la falta de tratamiento de las aguas
residuales, las consecuencias de la erosión del suelo,
La relación de la DIR con instituciones de otro origen la ubicación final de depósitos de residuos sólidos
fluctúa entre la negación total de esta relación y (basurales), quemas y utilización de agroquímicos.
49
Ninguno de los entrevistados documentó su evaluación Las sugerencias sobre la participación de los
respecto a los principales problemas ambientales y de representantes del sector salud estatal en los Comités
salud de la región que representaban. de Cuencas Hidrográficas confirman la necesidad de
mayor participación del sector en las Cámaras Técnicas
No hubo, en el ámbito de las DIR’s, informes de la instituidas. La presentación de datos analizados
participación de los técnicos que representaban el en el Programa Estatal (Proagua) e Indicadores de
sector salud estatal en los CBH’s. Se dejó también Salud fueron también considerados esenciales como
constancia de que el apoyo institucional no emanaba producto del sector salud para la evaluación de la
de la Secretaría de Salud estatal, sino del propio Comité calidad del agua disponible para consumo humano.
de Cuenca Hidrográfica. La actuación técnica de los Otras sugerencias se refieren a la organización del
representantes del sector salud estatal en los CBH’s, tiempo para responder a las demandas de los CBH’s
que para el 59% de los entrevistados no ocurría, no y al esfuerzo personal, en el sentido de abocarse a un
era acompañada de modo estructural por los gerentes estudio más profundo y a una mayor participación. La
y demás técnicos de la regional de salud. Los órganos crítica a la falta de orientación central de la Secretaría de
centrales de la Secretaría de Salud estatal tampoco Salud estatal para la actuación del sector salud estatal
participaban de las discusiones acerca del tema con los en los foros decisorios de los CBH’s fue frecuente en las
representantes que ocupaban los cargos de Directores declaraciones de los entrevistados.
Regionales de Salud.
En cuanto a sugerencias para la gestión de los recursos
En la autoevaluación sobre la participación en los CBH’s, hídricos de la región, considerando el aspecto salud,
los entrevistados informaron que había necesidad de algunos representantes no respondieron y otros no
mejorar la calidad de la participación. En síntesis, 90% supieron hacerlo. Entre las sugerencias factibles para
de las personas entrevistadas concordaron en que la la gestión se destacan la ampliación de la discusión
capacidad técnica y política del sector salud estatal, técnica para otros foros a fin de definir la utilización
para participar de los foros mencionados, debía de los recursos financieros, un presupuesto propio
ser reexaminada. Aunque hay consenso en que la para que el sector salud lo aplique en programas de
participación de los profesionales de la salud en el CBH calidad del agua, un control del uso indiscriminado
ha contribuido al crecimiento personal, existe también de agroquímicos. En relación a las expectativas de los
la constatación de la mayoría de que el resultado de representantes del sector salud estatal en los Comités
esta participación es aún incipiente, muy pequeño de Cuencas Hidrográficas, algunos entrevistados no se
e insuficiente. Esto conduce en los entrevistados, la posicionaron.
conciencia de la necesidad de mejorar el propio
desempeño.
El tema del reconocimiento de la importancia de esta
actuación para el sector salud estuvo presente en
Ha habido por parte de los representantes propuestas parte de las declaraciones, resaltándose nuevamente
tentativas poco exitosas para llevar a los CBH’s algunos la ausencia del apoyo institucional y la expectativa de
temas o realidades del sector salud. Existen quejas que la Secretaría de Estado de la Salud asumiese su
de que el sector salud es postergado en relación a responsabilidad.
otros sectores, pese a la pertinencia de los proyectos
presentados. La justificación de falta de tiempo para
estudiar a fin de entender cabalmente lo que significa Hay, sin embargo, posiciones más pesimistas que
una cuenca hidrográfica e inclusive una Política Estatal no tienen ninguna expectativa en relación a la
de Recursos Hídricos fue vista como falla de la participación del sector salud estatal en esos foros y a la
representación. baja respuesta del sector. Entre los avances del sector
salud estatal, desde la instalación de los Comités de
Durante el período de representación regional del Cuencas Hidrográficas de las regiones que representan,
sector salud estatal en los CBH’s ninguno de los está la oportunidad que el sector salud ha tenido de
entrevistados elaboró por iniciativa propia o bajo presentar y de explicar la estructura organizacional
demanda algún documento institucional que abordara del sector en la región. Esto ha hecho posible también
la cuenca hidrográfica. Por otro lado, los CBH’s, de modo constatar el desarrollo que ha proporcionado a los
general, fueron considerados satisfactorios en relación municipios que se organizaron en torno a proyectos
al desempeño; las críticas se referían más a la morosidad que son candidatos a un financiamiento oficial para su
en la actuación de los funcionarios. ejecución. Otro avance citado, fue el hecho de poder
50
discutir las diferencias entre prevenir y curar, así como La Secretaría Estatal de Salud de São Paulo debe asumir su
de haber logrado agregar al Estatuto de uno de los papel y propiciar a sus gerentes y técnicos, mecanismos
CBH’s el aspecto cualitativo del agua, fundamental institucionales dirigidos hacia el conocimiento y
para el campo de prevención. Una metodología de ejecución de la Política Nacional y Estatal de Recursos
trabajo para la actuación en los CBH’s, aparece como Hídricos, teniendo como eje las directrices del Sistema
una necesidad para la organización del sector salud. Único de Salud. El objetivo de esta tarea es dar a los
El crecimiento del nivel de conciencia de los técnicos representantes del sector salud estatal, presentes
acerca de los problemas de la región y la relación en los foros decisorios de los Comités de Cuencas
con los demás sectores fueron citados como avances Hidrográficas y de las Cámaras Técnicas, la posibilidad
relacionados a la actuación de los CBH’s. de argumentar técnica y políticamente, que el agua es
un bien público. Por tanto, las políticas públicas de salud
directamente relacionadas a la preservación y control
Para los que consideraron que no había habido
del agua para consumo humano deben estar dirigidas
avances, la ausencia de apoyo institucional del nivel
hacia la sociedad civil, para el ciudadano común,
central de la Secretaría de Salud estatal e inclusive de
independiente de su clase social, dado que el agua es
nivel regional, sería una de las principales causas del
una necesidad básica para la preservación de la salud,
estancamiento. La votación de proyectos encaminados
para la calidad y manutención de la vida.
para los CBH’s con el propósito de obtener aprobación
para la utilización de los recursos financieros del Fondo
Estatal de Recursos Hídricos (FEHIDRO), fue abordada Como reflexión final de este estudio apuntamos la
de forma superficial. Se hizo mención a la evaluación necesidad de responsabilidad de los diferentes sectores
previa, realizada junto a las Cámaras Técnicas de las en la conducción de políticas públicas cuyo enfoque ha
cuales algunos representantes no participaron, lo que de ser la Promoción de la Salud, a favor de la calidad de
perjudica pero no impide la votación regular. Existen vida, siendo la Política Estatal de Recursos Hídricos uno
relatos de representación durante un periodo de seis de los caminos para su concretización.
años en uno de los CBH’s, en el que la participación en
el proceso de votación cuenta con apenas un registro,
Queda demostrado también que el sector público
sin justificaciones para las ausencias en los otros foros
estatal de la salud debe desencadenar, como una
decisorios del Comité. Hay críticas cuanto a la forma
exigencia ética, la preparación técnica multidisciplinaria
cómo los recursos del FEHIDRO fueron distribuidos de
de los profesionales que actúan en el campo de la salud
manera pulverizada, con bajos financiamientos.
colectiva, en especial de los representantes del sector
salud estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas
Las declaraciones demostraron que los criterios utilizados do Estado de São Paulo.
por los CBH’s para aprobación de proyectos servían a
todos los proyectos, independiente de su finalidad y
que eran, básicamente, criterios ambientales.
Bibliografia
El grupo investigado no conoció formalmente los
proyectos en desarrollo en los demás Comités de Carvalho, E . A ., in Morin, E., Os sete saberes necessários para a
Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo. Se educação do futuro, Editora Cortez, São Paulo, 2000.
hace referencia al Iº Congreso de Comités de Cuencas Ministério do Meio Ambiente, Programa das Nações Unidas para o
Hidrográficas del Estado de São Paulo, que tuvo lugar en Desenvolvimento Agenda 21 brasileira – bases para discussão,
el municipio de São Pedro, en el interior del Estado, en Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da
el período del 12 al 14 de diciembre de 2001, donde Agenda 21 Nacional, MMA/PNUD, Brasília, 2000.
temas como Cobro por el Uso del Agua y Agencias de Ministério da Saúde. Programa das Nações Unidas para o
Cuencas pudieron ser discutidos con los representantes Desenvolvimento, Projeto Promoção da Saúde, MS, Brasília,
de los diferentes segmentos. Hubo baja participación 2001.
de técnicos del sector salud en ese evento, sin embargo São Paulo. Lei nº 7.663 – 30 dez.1991. Estabelece normas de
el sector salud estaba en la pauta del congreso. orientação à Política Estadual de Recursos Hídricos bem como
ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
La propuesta federal para la implantación de un Sistema DOE. 31.dez.1991.Seção I p.2-5.
Nacional de Vigilancia en Salud Ambiental, en proceso Secretaria de Recursos Hídricos Saneamento e Obras do Estado de
en aquella fecha, era desconocida totalmente, o muy São Paulo, Comitês de Bacia Hidrográfica do Estado de São
poco conocida por la mayoría de los entrevistados. Paulo, SRHSO, São Paulo, 2000.
51
5 Agua virtual y commodities:
Brasil como gran
exportador de agua
Roberto Luiz do Carmo
Andréa Leda Ramos de Oliveira Ojima
Ricardo Ojima
Thais Tartalha do Nascimento
Introducción Específicamente, agua virtual es el volumen de agua

demandada para producción de determinado
commodity. O sea, el volumen en m3 de agua necesario
En la actual coyuntura del mercado internacional de para la producción de x toneladas de soya, arroz, azúcar
commodities Brasil ocupa un espacio muy importante, etcétera. Se puede asumir que, junto con las divisas
siendo uno de los mayores exportadores de soya, carne generadas por la exportación de estos productos,
y azúcar. En términos económicos, el peso creciente que existe un valor agregado que no es contabilizado.
esos productos tienen en la balanza comercial brasileña Visto de esta manera, la exportación de agua virtual
convierte tales actividades productivas en esenciales puede impactar mucho más que el equilibrio de la
para el país. La disponibilidad de tierras cultivables y de balanza comercial de determinado país, y sobretodo,
recursos hídricos, además de los costos relativamente su sustentabilidad ambiental a medio y largo plazo.
bajos de producción, colocan a Brasil en una posición
destacada en el escenario internacional. En términos
ambientales más amplios, eso significa la transferencia Los cálculos incluidos en las estimaciones del volumen
de un recurso ambiental que el país posee en gran de comercialización son, sin embargo, complejos. Para
cantidad, el agua, a países que no disponen de este estimar estos valores, debe considerar el consumo global
recurso. Sin embargo, cabe preguntarse ¿Cuáles son las de agua en toda la cadena de producción, así como
implicaciones de ese proceso de transferencia? ¿Cuál es también las características específicas de cada región
el impacto presente y futuro de la inserción de Brasil en productora además de las características ambientales
el mercado internacional en relación a la disponibilidad y tecnológicas. En este sentido, la concepción de
y calidad del recurso agua? agua virtual está relacionada íntimamente al concepto
de “huella ecológica” (ecological footprint), pues es
necesario seguir los pasos y etapas del proceso de
Para buscar posibles respuestas a esas cuestiones producción, evaluando detalladamente cada elemento,
recurrimos al concepto de “agua virtual” (virtual los impactos y los usos de los recursos naturales
water), creado por J. A. Allan al inicio de la década involucrados en el proceso global, desde su materia-
de 1990.1 Este concepto se apoya en un argumento prima básica hasta el consumo energético.
simple, aunque exista una gran complejidad cuanto a
su observación empírica. En esencia, agua virtual alude
al comercio indirecto del agua que está incorporada en En términos metodológicos, vale destacar que en las
ciertos productos, especialmente en los commodities investigaciones acerca del comercio de agua virtual
agrícolas, como materia prima de esos productos. De se utilizan diversas fuentes de datos, especialmente
esta forma, toda agua incluida en el proceso productivo aquellas que hacen posible la construcción de
de cualquier bien industrial o agrícola pasa a ser comparaciones internacionales y que poseen carácter
denominada agua virtual. oficial, por estar ligadas a la Organización de Naciones
1 Ver World Water Council (2004).
53
Unidas (ONU), a la Organización para la Agricultura y la de una variación estacional, con la concentración de
Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) y al Banco periodos lluviosos en algunos meses del año. De modo
de Datos Estadísticos de Comercio de Commodities general, la región de América está en una posición más
(COMTRADE, por sus siglas en inglés). La ventaja del uso cómoda, pues tiene una relativa abundancia de agua.
de la información es esos organismos para la creación Por otro lado, las regiones del centro, sur y sureste
de un banco de datos sobre el comercio virtual de asiático se encuentran en una situación crítica, debido a
agua reside también en la estandarización de unidades, sus recursos más limitados, pese a que cada vez más se
realizada por dichos órganos, además del acceso fácil a destacan en el escenario económico internacional como
la información que poseen tales organismos. Siendo así, importantes exportadores, principalmente de agua
las estimaciones sobre la composición de los flujos y la virtual. Hoekstra y Hung (2002), discuten en detalle la
intensidad de ese comercio tiene mayor confiabilidad, cuestión del comercio internacional de agua virtual,
(Hoekstra y Hung, 2004). De esta forma, para identificar destacando la exportación de agua desde América
la cantidad de agua utilizada en plantaciones Hoekstra hacia Europa y Asia.
y Hung (2002) utilizaron los datos de la FAO, con
información respecto a la cantidad –media- de agua
necesaria en cada país, para producir determinado Las estimativas de cálculo para los volúmenes de
commodity y también información sobre el comercio exportación e importación de agua virtual elaboradas
entre naciones. De este modo, fue posible a los autores por Hoekstra y Hung (2002) tuvieron como base una
establecer la cantidad de agua virtual incluida en extensa lista de productos que se encuentran entre
cada producto. También fue utilizada la información los principales responsables de las transacciones
del COMTRADE de las Naciones Unidas, y datos del comerciales internacionales. Los autores consideraron la
Centro Internacional de Comercio, de Ginebra. demanda de consumo para producción de cada uno
de estos productos considerando las especificidades
En este texto abordamos específicamente la cantidad de cada uno y cada región, en términos de demanda
de agua virtual contenida en los productos primarios de recursos hídricos. Para encontrar estas demandas
de exportación brasileños de mayor participación en la específicas fue necesario estimar el volumen de agua
balanza comercial, soya y carne. El objetivo es presentar contenido en cada uno de estos productos y en cada
los impactos ambientales implicados en el avance de una de las regiones siguiendo los criterios: parámetros
las exportaciones de estos productos y, de esta forma, climáticos de la región; características del producto
evaluar el papel de Brasil en el escenario internacional (evapotranspiración); productividad (ton/ha); y
de uso del agua. comercio internacional.
De este modo, la elaboración de un mismo bien puede

Estimaciones de exportación de demandar un volumen de agua diferente, dependiendo
agua virtual: el caso brasileño de las características climáticas locales, del rendimiento
y de la productividad de la región. En otras palabras, la
demanda de agua en la producción de soya será diferente
El análisis y los estudios elaborados en el ámbito del dependiendo del lugar donde es plantada, tanto por
“Virtual Water Trade Research Programme” (UNESCO), cuestiones climáticas como por la productividad, lo que
deja en evidencia la relación entre los países “reservorios” incluye las características específicas del modo como
mundiales de agua dulce y su capacidad de generación estos cultivos son desarrollados en diferentes lugares.
de divisas. Sin embargo, los recursos hídricos implicados
en la producción de bienes exportados pueden llegar
a escasear, inclusive en regiones en las que existe una De forma similar, fue realizado el cálculo de la demanda
relativa abundancia. El caso brasileño es un ejemplo, de agua para productos como carnes y derivados.
cuando consideramos la producción de productos En este caso fue considerada la demanda para la
primarios como la soya y el azúcar e incluso productos producción de granos (que sirven para la alimentación
semimanufacturados como cortes de carne bovina. básica del ganado), sin embargo, fue necesario agregar
la demanda por consumo directo (volúmenes de agua
Inicialmente, hemos de resaltar que existe una bebida), tratamiento (servicios como limpieza, etcétera)
distribución desigual de la disponibilidad hídrica entre e inclusive volúmenes necesarios para el procesamiento
las diversas partes del planeta, además, de la existencia de los productos finales. Con base en estos cálculos es
54
Agua virtual y commodities: Brasil como gran exportador de agua
posible consultar los volúmenes de agua por tonelada En el mismo año, considerando unicamente la soya,
producida de una gran variedad de productos China se ubicaba como uno de los principales
importantes en el escenario comercial internacional.2 importadores de agua virtual brasileña, habiendo ya
consumido 16,1 mil de millares de m3. Esto, según datos
de la Compañía de Saneamiento Básico del Estado de
El resultado de la aplicación de esta metodología para
São Paulo (SABESP), es equivalente a cuatro veces el
el caso brasileño, destacando los productos soya, carne
consumo medio diario de toda la Región Metropolitana
y azúcar, se muestra en la tabla 1. Fueron utilizados los
de São Paulo. El salvado de soya, utilizado básicamente
datos de exportación de cada producto de acuerdo
para nutrición animal y considerado como principal
con el Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio
producto final, requiere el uso intensivo de agua para
Exterior (MDIC), y del volumen de agua virtual
su producción. Cabe señalar que la utilización de agua
contenida en cada producto a partir de los datos de
para producir ración animal, que posteriormente se
la FAO, presentados en Hoekstra y Hung (2002). Se
transformará en carne para consumo humano, no es una
observa que la exportación de commodities aumentó
forma eficiente de utilización del agua, como se discute
significativamente, lo que se refleja en el volumen de
adelante.
agua virtual exportado por el país. En menos de diez
años el volumen exportado aumentó, mínimo tres veces.
En términos de volumen, la soya se destaca, con más de La importancia del manejo adecuado del agua en los
50 mil millones de m3 exportados en 2005, con el país grandes centros urbanos se destaca por cuenta de la
consolidándose como el mayor exportador mundial presión ejercida por su falta de tratamiento y por la
de ese producto. El peso relativo de la producción de escasez hídrica encontrada en la mayoría de esas áreas,
carne también aumentó notoriamente en el período, conforme apunta Carmo (2005). Sin embargo, poco se
siendo que el aumento del ganado brasileño apunta menciona – tanto en los medios de comunicación como
hacia la consolidación del país también como mayor en las discusiones más generales – sobre la utilización
exportador mundial de carne. adecuada del agua en la agricultura. Como se observa
en la figura 1, en Brasil, como ocurre en la media
general mundial, el consumo de agua en la agricultura
De acuerdo con los datos del MDIC, en 2005 la soya es el más extenso dentro de los tres grandes grupos de
fue responsable de más de 58% de las exportaciones demandantes, llegando a representar más de 60% del
de este grupo de commodities (soya, carnes y azúcar). consumo total de agua. El avance en la producción y
El principal comprador de soya fue el mercado Chino, en las exportaciones no siempre ha sido acompañado
captando 32% de las salidas brasileñas. En este país, por una mayor eficiencia en el uso del agua. Por tanto,
el producto se destina al abastecimiento del parque podemos corroborar que la agricultura, además de ser
industrial, que posee una capacidad de procesamiento el sector que más consume agua en el país, es también
de aproximadamente 30 millones de ton/año, lo que el sector que presentó el mayor aumento absoluto en
representó 17% del volumen mundial procesado. el volumen total consumido.
Tabla 1. Exportación de agua virtual (en miles de millones de m3), Brasil (1997-2005)
Fuente: MDIC y HOEKSTRA, A.Y. e HUNG, P.Q., (2002); tabulación especial de los autores.
2 Ver detalles en < http://www.ihe.nl/vmp/articles/

Projects/PRO-Virtual_Water_Trade.html>
55
reservas de agua dulce del mundo, es posible que esa

abundancia relativa pueda transformarse en motivo de
importantes negociaciones y conflictos futuros, idea
que desarrollamos en seguida, a partir de la discusión
acerca de la legislación brasileña sobre el agua.
Mercado internacional del agua y

legislación de recursos hídricos
Siendo parte integrante e indisociable de la producción

de los commodities carne y soya, el agua pasa a figurar
en un comercio internacional que explota la abundancia
(o la escasez) de recursos hídricos como uno de los
puntos claves para la decisión sobre “qué” y “dónde”
producir. Según algunos teóricos, el comercio directo
Figura 1. Utilización de agua por sector de actividad en de agua entre naciones no debe ser tomado en cuenta,
Brasil, en los períodos 1993-1997 y 1998-2002 pues no es algo que realmente ocupe espacio en el
comercio internacional actual. Sin embargo, el agua
Fuente: AquaStat – Land and water development division of que es absorbida y comercializada entre naciones a
Food and Agriculture Organization / UN (FAO).
través de sus productos es una realidad. Y más que una
realidad ese comercio identifica e influencia la decisión
sobre qué y dónde producir, según la cantidad de agua
disponible y aquella necesaria para la producción.
La gran participación del sector agrícola en el consumo
de agua se explica principalmente por el uso del agua En este enfoque, ese comercio favorecería el equilibrio
para irrigación. Con la intensificación de la práctica entre las naciones aportando una diversidad de
de la irrigación como una alternativa estratégica para productos a los países con escasez hídrica. Estos países
aumentar la oferta de productos agrícolas, las áreas son aquellos en que la producción se restringe debido
irrigadas en Brasil han aumentado. En el período de a la escasa cantidad de agua existente, so pena de
1992 a 2002 hubo una variación de 8%, no obstante, es perjudicar el abastecimiento de agua de la población.
necesario que exista un manejo racional de la irrigación La función mayor de ese mecanismo entonces sería la
considerando no sólo las técnicas más modernas, sino de permitir a las diferentes localidades una producción
también la aplicación de las cantidades adecuadas para que no mermara sus recursos hídricos y al mismo
cada tipo de producción en los períodos óptimos. tiempo, hacer posible el comercio entre los que tienen
Actualmente, por no adoptar un método de control abundancia y escasez de recursos hídricos.
de la irrigación, el productor rural acaba utilizando agua
en exceso para evitar que la plantación sufra de estrés A partir de los datos y la constatación de la existencia
hídrico, lo que podría comprometer la producción. Ese de ese comercio de agua virtual, el debate sobre
exceso resulta en un desperdicio de energía y agua, el papel de los países en el comercio internacional y
usadas en un bombeo innecesario. sobre las consecuencias de un comercio orientado
por abundancia o escasez de agua puede iniciar. Al
delegar al comercio la función de establecer lo que se
Las consecuencias del aumento de la producción y producirá en cada país, con base en la cantidad de agua
exportación de productos agrícolas como la soya y la existente en su territorio, se incentivan discusiones y se
carne traen aspectos importantes a ser considerados. dejan en evidencia nuevos conflictos para la población
Por un lado, consolidan la posición estratégica de de diversos países. De forma específica, en Brasil la
Brasil dentro de la economía internacional y por otro disponibilidad de agua se concentra mucho más en
definen una realidad en la cual el país se transforma la Región Norte del país que en las ya establecidas
en un gran exportador de agua. En este enfoque, regiones de producción agropecuaria del Sur, Sureste,
pese a la existencia en el país de una de las mayores Noroeste y Centro-Oeste.
56
No obstante, se observa la expansión de la producción Janeiro y São Paulo, esto es discutido por Pereira (2003).
de soya hacia la Región Norte, que es una región En el año 2007 también se inició el cobro por el uso
abundante en agua y en tierras cultivables, pero del agua bruta en la cuenca hidrográfica de los ríos
que también, además de ser poco poblada, abriga Piracicaba, Capivari y Jundiaí.
remanentes forestales e importante biodiversidad.
Este hecho muestra como ser dañina la división de
En todas las experiencias de cobro se destaca una
producción determinada únicamente por la abundancia
cuestión específica, además, del gran debate que se
o escasez de recursos hídricos, como apunta el debate
ha constituido alrededor del tema. Esa cuestión es
sobre la preservación de la región. El hecho de poseer
la aplicación del cobro por el uso del agua al sector
agua en abundancia y tierra a bajos precios no puede
ser el factor determinante para la substitución de áreas agropecuario. Conforme apuntamos anteriormente
de bosque por pastizales o grandes plantaciones. la agricultura es el sector que más consume recursos
hídricos en términos generales. Sin embargo, el sector
agrícola es también el que más resiste a ser encuadrado
La gran cuestión no es la cultura de soya o la expansión
en la legislación sobre el cobro por uso.
de la ganaderia, que son actividades importantes para
la economía del país. El problema es la forma altamente
impactante de esas actividades en movimientos Conjugando entonces, la existencia del cobro con
sucesivos de ocupación del espacio que transforma la producción de granos que demandan agua en
bsques en pastizales, por ejemplo. En el caso de la abundancia (como es el caso del tipo de producción
soya, la capacidad de movilización de capitales para que teóricamente cabría a Brasil), tenemos la coexistencia
su producción sólo es posible si esta es plantada en de un patrón comercial exigido para el país y, por
grandes extensiones, lo que significa una serie de otro lado, una legislación que, en caso de aplicarse
implicaciones en términos socioambientales. efectivamente, podría dificultar la manutención de ese
patrón productivo. A partir de aquí podemos iniciar la
discusión sobre la forma de conjugar el papel de un
De esta forma, incluso antes de pensar en el comercio
recurso indispensable a la producción con las cuestiones
como determinante de la división de la producción
de escasez y preservación.
por países, otras cuestiones de política hídrica y
económica deberían ser investigadas. Por eso, algunos
autores sugieren una visión holística (Hoekstra & Hung, Cabe notar que la continuidad de esa misma producción
2004) de los recursos hídricos pensando en sus lados es amenazada por el uso excesivo y la no manutención
económico, político, social y ambiental, en que figure la de los recursos hídricos. Uno de los grandes
seguridad hídrica para la población y condiciones de problemas a ser (evaluados) relacionados para hacer
producción industrial y agrícola para los otros sectores el cobro efectivo es el establecimiento de parámetros,
de la sociedad. socialmente justificables, para la implantación de tarifas
diferenciadas por tipo de consumo. La cuestión que
se presenta es: ¿hasta qué punto los consumidores
En el caso brasileño, se refiere a la aplicación de la
domésticos e industriales van a sostener el sistema de
política de las aguas presente en la Ley de recursos
cobro sin que el sector industrial sea incorporado?
hídricos (Lei 9.433/97). Algunos aspectos de esta Ley son
fundamentales y representan importantes avances en
términos de la gestión del agua. Entre esos aspectos están: A partir de esa discusión se puede vislumbrar la forma
la democratización y descentralización de las decisiones como la dinámica de gestión de los recursos hídricos se
con la implementación de los comités de cuenca. Los presenta. Especialmente porque involucra variables de
principales instrumentos de operacionalización de la política interna particulares a cada nación, así como a
gestión son el otorgamiento del derecho de uso, que prioridades, muchas veces contradictorias, establecidas
posee gran potencial de organización de la demanda para el uso de los recursos hídricos.
y el cobro por el uso del agua bruta como instrumento
de gestión. Existen aún pocas cuencas hidrográficas que Es demasiado simple pensar que una perspectiva
han aprobado el cobro por el uso del agua en el país. económica liberalizante para los recursos hídricos
El Estado de Ceará posee la experiencia más antigua, equilibraría los dilemas en el uso de un recurso cada
siendo que recientemente, a partir de 2003, el cobro vez más escaso como el agua. Desde esa perspectiva, el
fue implementado también en la cuenca del río Paraíba comercio compensaría el uso del agua en gran cantidad,
do Sul, que abarca los estados de Minas Gerais, Rio de teniendo en cuenta el monto monetario recaudado
57
con la exportación; o sea, el comercio llevaría en pautado en la consideración de los riesgos y en su

equilibrio por si solo. No obstante, la abundancia real potencialidad de efectividad en determinados
de recursos hídricos de una determinada nación no contextos.
suplirá necesariamente la demanda internacional.
Según Wichelns (2004) si la producción mundial sigue
El mundo contemporáneo parece estar anestesiado
una división entre “nación abundante” y nación “no de
por el desarrollo de sistemas complejos que, en el
escasez” puede poner en riesgo la seguridad hídrica
ansia de su propia superación, acaban por crear efectos
global.
no esperados. Estos, eventualmente se hacen más
complicados y muchas veces imposibles de solucionar.
El punto señalado por Wichelns es retomado de forma En el caso brasileño reciente, por ejemplo, la importancia
más ligera en las consideraciones del World Water que la producción de biocombustibles, debido a su
Council y del instituto para la educación del Agua de la impacto en la reducción de la emisión de gases del
UNESCO. Para éstos, varias prerrogativas son dadas para efecto invernadero, termina siendo contrabalanceada
el estudio del concepto de agua virtual y principalmente por las implicaciones ambientales y sociales derivadas
para la práctica saludable del comercio, utilizando de la implantación del monocultivo necesario para su
ese concepto. Desde ese punto de vista, agua virtual producción. Para disminuir el peligro que implica el
puede ser una opción de política, o sea, puede aliviar calentamiento global, los biocombustibles traen otro
la presión sobre países con poca oferta de recursos conjunto de peligros.
hídricos, sin embargo, debe venir acompañada de una
política de concientización acerca del uso de productos
O sea, la sociedad de riesgo está marcada por las
que demanden una cantidad menor de agua.
incertidumbres, es una sociedad normada ya no por la
distribución de las riquezas, sino por la redistribución y
evasión de riesgos. En otras palabras, es una sociedad
Seguridad y riesgo internacional caracterizada por un estado intermedio entre la
seguridad y la destrucción, donde la percepción
Considerar el agua como producto de exportación amenazadora del riesgo determina, en última instancia,
indirecta brasileña nos remite al proceso de dispersión el pensamiento y la acción (Beck, 2001).
de riesgos ambientales a escala global, pues de esta
forma nos damos cuenta de quien está pagando la Es en este contexto en el que vemos un escenario
cuenta de la escasez de los recursos hídricos de otras particular en la composición de la sociedad moderna
regiones del mundo. Todos los productos brasileños tanto en el caso brasileño como en el de América
que son exportados, sobretodo los agrícolas, demandan Latina como un todo. En ambos se perciben señales de
un volumen de agua para ser producidos y esa agua es cambios en el conjunto de la dinámica social, económica
“exportada” junto con estos productos (soya, carne o y política, aunque, pese al origen en una misma matriz
caña-de-azúcar) sin que sea contabilizada. Así, cuando cultural, la situación sea híbrida y de múltiples caras. A
los límites de la modernización alcanzan los niveles de esto contribuyen también el proceso de mundialización
la escasez, cambian las amenazas a las que estamos cultural y globalización. En este escenario, la ciencia, la
expuestos. técnica y la planificación surgen como instrumentos
prometedores y seguros para un verdadero control
de la naturaleza y de la sociedad. Sin embargo, esta
Las amenazas del pasado no pueden ser comparadas a
expectativa se debilita por evidencias masivas: la energía
las de hoy, no son ni mayores ni menores, ellas cambian,
nuclear, la tecnología de armamentos y el avance en el
pierden y ganan relevancia a lo largo del tiempo.
espacio, la investigación genética y la intervención de
Los cambios tecnológicos implican la desaparición
la biotecnología en el comportamiento humano, la
de antiguas amenazas y crean al mismo tiempo otras
elaboración de informaciones, el procesamiento de
debidas, justamente, a las innovaciones implantadas en
datos y los nuevos medios de comunicación son técnicas
la vida cotidiana. Pese a que el riesgo y el enfrentamiento
con consecuencias ambivalentes que, mientras más
de peligros siempre han sido parte de la vida cotidiana,
complejas se hacen, mayores son los efectos colaterales
las amenazas contemporáneas sobrepasan los límites
disfuncionales (Hebermas, 1987:105).
de la conciencia de los agentes sociales. La posibilidad
de cálculo de los riesgos siempre ha sido uno de los
objetivos de la ciencia y de la técnica moderna. De Según Beck, la sociedad de pos-guerra es la sociedad de
este modo, el desarrollo de la sociedad siempre fue riesgo “donde no existe más una propuesta de distribución
58
de las ganancias sino una distribución de perjuicios” alimentos, resaltando específicamente la producción de
(Beck, 1992:3). O sea, hay una “democratización” de carne que es una de las principales fuentes de consumo
los riesgos como contrapartida esencial en el usufructo de agua.
de las ventajas de la modernidad, que son tan visibles
como innegables. En un mundo globalizado, en el que
Considerando el caso del ganado que es nutrido con
las transacciones comerciales alcanzan proporciones
alimentos balanceados, vale la pena recordar que esta
planetarias, los riesgos se distribuyen con una facilidad
es producida principalmente a partir de granos, que
mucho más amplia.
necesitan una gran cantidad de agua para su producción.
Las estimaciones sobre el monto de agua que se gasta
De esta forma, cuando pasamos a considerar el agua como para la producción de los alimentos se encuentra en la
bien económico susceptible de valoración monetaria, tabla 2, subrayando que son datos medios, teniendo
estamos radicalizando los valores que orientan la acción en vista la gran variabilidad que existe en términos
social. En otras palabras, la racionalidad económica se ambientales y de variedades de los productos.
convierte en la “mejor” alternativa para aprehender
los dilemas en torno a los recursos naturales. Equivale
Pimentel (2004) afirma la necesidad de reestructurar la
a decir que la escasez de los recursos hídricos será
dieta o los hábitos alimentarios, de modo que sea más
evaluada si se mide en términos financieros. La amenaza
“sustentable”, privilegiando los productos que exigen
de escasez de recursos hídricos parece hacerse más
menos agua para su producción. Así, un plato con papa
evidente cuando avanzamos a otras escalas de análisis.
y pollo, por ejemplo, exige mucho menos agua para su
Esto indica que en la escala global de consumo de los
obtención que un plato con arroz y carne de res. Otro
recursos naturales es imprescindible comprender los
aspecto a ser destacado es que gran parte de la soya
límites mundiales para valorizar aquello que parece
producida actualmente se destina para alimentación de
ser abundante. De cierta forma, no basta tener una
ganado bovino. Ese procedimiento, aunque rentable
relativa abundancia de recursos hídricos, es necesario
en términos económicos, no es el más adecuado en
acompañar el valor atribuido a ese mismo recurso en
términos de eficiencia hídrica. La culinaria es una de
escala mundial, de la misma forma como se opera con el
las características que más individualiza las sociedades.
petróleo, carbón y otros commodities y, de esa manera,
Cada cultura posee sus platos típicos, a los cuales
evitar correr los riesgos de pagar la cuenta de la escasez
generalmente están asociados rituales y manifestaciones
de otras regiones del globo.
culturales específicos. En las últimas décadas se observa
la tendencia hacia la expansión del modelo de
alimentación basado en comida rápida (fast food), que
Agua Virtual: una agenda para prioriza las hamburguesas, preparadas principalmente
investigación. con carne bovina y pan. Esta dieta, además de ser
insuficiente cuanto a la calidad nutricional, es altamente
demandante de recursos hídricos, lo que implifica un
La discusión sobre agua virtual abre espacio también elemento más a ser considerado cuando se observa
para cuestionamientos todavía más profundos. Uno la difusión de ese tipo de alimentación por todo el
de ellos, que aún ha tenido poca repercusión en planeta.
Brasil, tiene relación con la producción de alimentos,
discutiendo la cantidad de agua que es empleada en
la producción y el significado de esa producción en Cuando se discute la cuestión alimentar, casi que
términos nutricionales. Una de las principales referencias de inmediato se retorna a la cuestión maltusiana:
de esa discusión es David Pimentel. ¿tendremos alimentos para alimentar a la población en
crecimiento? Gleick (2000) presenta un resumen bien
interesante de la discusión sobre ese tema.
La cuestión central defendida por Pimentel (2004),
es que el volumen de agua gastado para algunos
productos es muy alto y que habría posibilidades de En los próximos 50 años aún se observará un cuadro
disminuir significativa la demanda de agua a partir de crecimiento de la población mundial, el que
de modificaciones en la dieta de varias poblaciones. debe estabilizarse alrededor de 9 mil millones de
Pimentel (2004) reafirma lo que está presente en habitantes. Aunque no sea posible caer en la trampa
varios textos de su autoría, llamando la atención hacia del pensamiento maltusiano, una cuestión importante
el volumen de agua que se gasta en la producción de a ser enfrentada es como alimentar a esa población.
59
Tabla 2. Estimción de agua necesaria para producción de algunos cultivos y productos pecuarios.
Fuente: Pimentel et al, (2004)
Principalmente considerando que la producción Habermas, J., “A nova intransparência”, in Novos Estudos, CEBRAP,
de alimentos está estrechamente relacionada con la num. 18, sept., 1987, pp. 103-114.
disponibilidad de agua, y que algunos de los alimentos Hoekstra, A.Y. & Hung, P.Q., “Virtual Water Trade: A quantification
exigen mucho más agua para su producción que otros. of virtual water flows between nations in relation to
Teniendo en consideración esos procesos y una international crop trade”, in Value of Water, Research Report
perspectiva de más largo plazo, talvez comience a tener Series, num.11, september, UNESCO/IHE, 2002.
sentido la idea de discutir los actuales patrones de Hoekstra, A.Y. & Hung, P.Q “Globalisation of water resources:
alimentación. international virtual water flows in relation to crop trade”,
in Global Environmental Change (Article in press), Elsevier
Ltd., 2004.
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60
6 Los múltiples significados de la
participación en los comités de
cuencas hidrográficas de los ríos
Paraguaçu y San Francisco (Brasil)
María Elisabete Pereira dos Santos
Rosely Moraes Sampaio
Renata Alvarez Rossi
Introducción todo de los usuarios y representantes de la sociedad

civil) en los procesos de estructuración de los Comités
de cuenca de los ríos Paraguaçu y San Francisco. La
La comparación entre los procesos participativos en el reflexión sobre las referidas experiencias indica que la
ámbito de los comités de las cuencas hidrográficas de participación institucionalizada por la Ley de Aguas (que
los ríos Paraguaçu y San Francisco, Brasil, se justifica por originalmente incorporó demandas democratizantes)
las características peculiares de los respectivos procesos ha tenido un significado sobre todo de carácter
en el actual contexto de la Ley de Aguas (Ley 9.433/97).1 administrativo –constituyéndose en una pieza clave
Tales experiencias indican que la participación pública en la aplicación del modelo de gestión neoliberal, que
en el ámbito del sistema de gestión del agua tiene lugar, transfiere la responsabilidad de la gestión del agua a los
sobre todo, cuando está adecuadamente amoldada usuarios y sociedad civil.
a los intereses más generales de los grupos políticos
hegemónicos, responsables de la institucionalización del
nuevo paradigma de gestión llevada a cabo por la Ley El ejemplo de lo que ha estado pasando en el conjunto
de Aguas. El conflicto generado alrededor del trasvase del país, las experiencias de implementación de los
del río San Francisco explicitó las contradicciones comités de los ríos San Francisco y Paraguaçu, aunque
ocultas por un discurso ambientalista generalizante y de una manera diferenciada, corroboran esa afirmación
supuestamente democrático. Cuando la participación –lo que implica preguntarse si la implementación de
de la sociedad civil organizada puso en jaque a los un modelo de gestión democrática de los recursos
proyectos de uso del agua formulados por el estado, la ambientales no requiere, de hecho, la ruptura con el
participación paso a ser un elemento incómodo –en un modelo de participación instituido por el proyecto
problema para los poderes públicos-. Se destaca, así, la neo-liberal de sociedad.2
dimensión propiamente política de esa confrontación
que pasa, de forma explícita, a cuestionar el carácter En la experiencia de Paraguaçu, la participación
supuestamente democrático de la Ley de Aguas y del (incorporada de forma limitada y tardía) se atiene a
sistema que la sostiene. los límites instituidos por la Ley de Aguas, teniendo
en cuenta las peculiaridades regionales, en otros
El asunto central que estructura ese texto gira, términos, a la presencia determinante de relaciones
entonces, alrededor de los significados múltiples de la patrimonialistas y clientelistas; en el caso específico
participación de los varios segmentos sociales (sobre de la cuenca de la cuenca de San Francisco, la escala
1 La Ley 9.433/97 del 08 de enero de de 1997 instituye una Política Nacional de Recursos Hídricos, crea un Sistema
Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, reglamenta el inciso XIX del art. 21 de la Constitución Federal, y modifica el art.
1º de la Ley nº 8.001, de 13 de marzo de 1990, que modificaba la Ley nº 7.990, del 28 de diciembre de 1989.
2 El polémico proyecto de trasvase o transferencia de aguas del río San Francisco es una iniciativa del gobierno federal y
pretende la integración del Río San Francisco con las cuencas Hidrográficas del Nordeste Septentrional bajo la responsabilidad
del Ministerio de Integración (ver www.integraçao.gov.br).
61
de cuenca, el nivel de organización y las capacidades “el hecho que todos hoy se dicen demócratas no
propositivas de la sociedad civil, además de la significa que acrediten efectivamente la democracia,
complejidad de los intereses involucrados, confieren pero sí, que se generalizó el reconocimiento de que la
a la participación significados más complejos y amplios democracia es una virtud” (Coutinho, 2005:2).
–consiguiendo romper los límites instituidos por esa
misma política-, lo que se vuelve evidente a partir De esta manera, podría afirmarse que el principio de
de la posición autónoma asumida por el Comité la hipocresía, como lo formula Coutinho, se aplica a
de Cuenca Hidrográfica de San Francisco, CBHSF, una parte considerable de los grupos de interés y
frente al conflicto sobre el trasvase. De este modo, segmentos sociales que incorporan, de manera retórica,
confrontaremos las dos experiencias: la primera, más la participación en su discurso político.
estrechamente vinculada a las determinaciones de la
política estatal y federal, y la segunda que presenta
una mayor autonomía, y llega a conformar una La discusión sobre los múltiples significados de la
propuesta independiente y alternativa de uso del agua. participación de los diferentes sectores sociales en el
proceso de gestión pública requiere de la calificación
de los proyectos políticos que subyacen en las varias
El curso metodológico adoptado para la realización de propuestas, siendo diversas y, a veces contradictorias
este estudio implicó trabajo de investigación con base las concepciones de sociedad y democracia en que
en: a) entrevistas semi-dirigidas a los miembros de los se fundamentan. Recordando a Boaventura de Souza
comités de cuenca estudiados y a técnicos involucrados Santos (1997), en tiempos de crisis o de transición
en el proceso de implementación de los comités; b) el paradigmática, es necesario hacer las preguntas, a
análisis de textos como actas, resoluciones, mapas de las veces aparentemente simples, pero que cuando son
cuencas, notas públicas, informes y otros. La calificación formuladas dan luz sobre dilemas aparentemente
del proceso de participación implica situarlo en el indescifrables y sobre situaciones nebulosas que ni
contexto político regional y nacional, y en el ámbito de siquiera suscitaban la controversia.
los distintos paradigmas que conforman la compleja
relación entre la participación, descentralización, Podríamos entonces formular la siguiente pregunta:
democracia y la problemática del agua. ¿cuál es el significado de la participación en el ámbito
de la gestión de la res publica en Brasil en el contexto
político actual? Este cuestionamiento tiene distintas
Participación, descentralización y respuestas, dependiendo del proyecto político al cual
puede estar referida. Intentaremos contestarla haciendo
democracia referencia al debate en torno a los distintos conceptos
de democracia y de los respectivos proyectos que
La invitación a la participación, en las últimas dos décadas, conforman la arena política nacional.
ha estado permeada del discurso de los más diversos
sectores sociales, llegando a recorrer una gama amplia de Hablar de democracia y su futuro es una tarea insidiosa
matices políticos. De manera correlativa, los conceptos (Bobbio, 1986:17). En primer lugar, es necesario
de sustentabilidad, democracia y participación casi se recordar que el concepto y la práctica democrática con
han constituido en una unanimidad. Con las ampliación las que convivimos son hijos legítimos de los tiempos
del espectro político, durante décadas polarizado entre modernos. “Es exactamente de esta materia bruta y
fuerzas genéricamente calificadas como conservadoras no de lo que fue concebido como noble y elevado
y democráticas, se diversifica el abanico de los actores de lo que debemos hablar” (Bobbio, 1986:22). Por
sociales que reivindican la participación en el proceso consiguiente, estamos en la tierra de los contrastes
de gestión del res publica, pasando a ser ésta un entre lo prometido y lo que realmente fue logrado
elemento clave en la implementación de las políticas por la modernidad (Bobbio, 1986:22). En segundo
públicas en las distintas esferas y escalas. lugar, es necesario recordar que la democracia nació
de una concepción individualista de sociedad y del
Estado, de la fe que la sociedad política es una fruta
Como afirma de manera muy apropiada Carlos Nelson artificial de la voluntad de los individuos (Bobbio,
Coutinho (2005), citando al pensador francés del siglo 1986:22). Esa concepción que resulta de la disolución
XVII La Rechefoucault, la hipocresía es un homenaje de una visión orgánica del mundo, fue gestada en el
que el vicio da a la virtud, en otros términos: ámbito del contractualismo decimonónico (en el cual
62
Los múltiples significados de la participación en los comités de cuencas hidrográficas de los ríos
los individuos libres e iguales, en acuerdo común, Recordando a Joseph Schumpeter, Bobbio concluye
instituyen un poder capaz de garantizarles la libertad y que lo que caracteriza la democracia no es exactamente
la propiedad), de la constitución del homo economicus la ausencia de élites, sino la existencia de élites en
(aquel que, según Adam Smith, “siguiendo su propio disputa por el voto popular (Bobbio, 1986:26).
interés frecuentemente promueve el de la sociedad de
una manera más eficaz que cuando realmente pretende
Así, la promesa de un gobierno cuyas acciones se
promoverlo”) y de una filosofía utilitarista según la cual
desarrollarían au grand jour tampoco ha sido cumplida.
un bien común resultaría de la suma de los bienes o
Bobbio (1986) nos recuerda el segundo principio
felicidad individual. Y, así, el individuo soberano que
fundamental (enunciado por Kant en la Paz Perpetua)
crea la sociedad, particularmente la sociedad política
según el cual “todas las acciones relativas al derecho
(Bobbio, 1986:23).
de otros hombres cuya máxima no es susceptible
de volverse pública, son injustas” (Bobbio, 1986:31).
Para Bobbio, una definición mínima de democracia La democracia contemporánea no elimina el poder
puede se traducida como un “conjunto de reglas invisible. También el conocimiento técnico y antitético a
(primarias o fundamentales) que establecen quién la democracia. El remedio contra este estado de cosas,
está autorizado a tomar las decisiones colectivas y con puede encontrarse en la educación para la ciudadanía,
que procedimientos” (Bobbio, 1986:18). Para que una otra promesa no cumplida por la democracia
decisión tomada por uno, pocos, muchos o todos pueda contemporánea.
ser aceptada es necesario que la misma obedezca a
las reglas consensuadas, por ejemplo, con respecto a De esta manera, para Bobbio (1986) la democracia
cuales individuos están autorizados para participar en es, sobre todo, un método de gobierno, o más
el proceso decisorio. precisamente, un grupo de reglas y procedimientos a
través de los cuales son tomadas las decisiones relativas
El régimen democrático se caracteriza por atribuir a al bien común, siendo el estado liberal uno de sus
un elevado número de personas la tarea de tomar las requisitos. Quizás no sea posible establecer una relación
decisiones colectivas. Además, es necesario que las directa entre la democracia y liberalismo.
personas que decidirán acerca de la vida colectiva sean
puestas delante de alternativas reales, que pueden de Como afirma Carlos Nelson Coutinho (2005), como
hecho escoger, que sean respetados los derechos de ideología burguesa, el liberalismo no siempre fue
libertad, opinión y asociación –y el reconocimiento defensor de la democracia. El pensamiento liberal
de los derechos inviolables de los individuos y de la del siglo XVII ubicó este asunto al menos hasta que el
concepción de libertad como autonomía. proyecto de la burguesía (ninguno más revolucionario)
se consolidara en el poder (fundado en la noción de los
Reflexionando en los ideales democráticos y en derechos individuales, considerados como naturales) y
las promesas no cumplidas de la democracia en el no crear una esfera pública en la que todos pudieran
mundo moderno, Bobbio (1986) hace las siguientes ejercer la condición de ciudadano pleno (aunque
consideraciones: en la vida real, la democracia se volvió la noción de igualdad fuera parte de la retórica
una poliarquía o un gobierno neocorporativo, en tanto burguesa).
que no es el individuo el verdadero protagonista del
juego democrático, sino los grupos o asociaciones La libertad era, entonces, comprendida como el
políticas y de intereses. derecho de usufructuar, en la esfera privada, de los
bienes que los individuos privadamente construyen
(lo que distingue el concepto de libertad liberal
Una cuestión fundamental resulta ser la representatividad,
del concepto de libertad democrática) (Coutinho,
en otros términos, en la así llamada “venganza de los
2005:2). El liberalismo se presenta como defensor de
intereses” privados: ¿será que existe algún criterio
los derechos universales y se sitúa a la izquierda del
general capaz de distinguir entre el interés general y el
espectro político hasta la revolución burguesa.
interés privado de tal o cual grupo, o entre el interés
general y la combinación de intereses particulares que
acuerdan entre si en detrimento del de otros?” Bobbio A lo largo de los siglos XIX y XX la defensa de una esfera
se cuestiona aún más: ¿dónde podemos encontrar a un pública en la que todos pudieran calificarse como
representante que no represente intereses particulares? gobernantes y gobernados fue una prerrogativa del
63
movimiento de cuño socialista (acusado de convertirse autocomprensión ética, la esfera pública tiene como
en una “tiranía de la mayoría”), defensor del progresivo función garantizar la fuerza integradora y la autonomía
ingreso de las capas populares (bajo la dirección del de la práctica del entendimiento entre los ciudadanos.
proletariado) en la arena política. Para Habermas, la democracia depende de la
institucionalización de los correspondientes procesos
y presupuestos comunicacionales como también del
Merece la pena recordar que tanto los derechos
juego de deliberaciones institucionalizadas y opiniones
políticos y sociales, como el voto universal, la reducción
públicas que se forma de manera informal (Habermas,
de la jornada laboral y el derecho de huelga, fueran
1997).
fervorosamente combatidos por la burguesía en
nombre de una teoría de la independencia del juicio
que era nada más que la defensa del propietario o de “La teoría del discurso no hace depender una política
la propiedad (considerado como un derecho natural) y deliberativa de una ciudadanía colectivamente capaz
de la libertad del mercado. Tales avances no eran parte de acción, pero sí de la institucionalización de los
del ideario liberal y como Coutinho (2005) afirma, correspondientes procedimientos y presupuestos
fueron progresivamente impuestos a la burguesía, comunicativos. Esta teoría ya no opera como el
asumiendo el estado burgués, en los tiempos actuales, concepto de un todo social centrado en el Estado,
la forma de régimen liberal-democrático. que pudiéramos representar como un sujeto con
acción orientada por metas. (...) La teoría del discurso,
Es amplio el abanico de los que asocian la democracia a diferencia, cuenta con la intersubjetividad de orden
a la construcción de una esfera pública en la cual el superior del proceso de entendimiento que se realiza
interés es calificado como colectivo en primer plano. en forma institucionalizada a través de deliberaciones,
Habermas (1997), por ejemplo, también construye un en las instituciones parlamentarias o en la red de
concepto de democracia procedimentalista, siendo el comunicación de los espacios públicos políticos. Esas
mismo forjado del diálogo entre los paradigmas liberal comunicaciones desprovistas de sujetos, o que no cabe
y republicano de democracia. atribuir a ningún sujeto global, constituyen ámbitos
en los cuales puede darse la formación más o menos
racional de la opinión y de la voluntad acerca de los
De manera similar a Bobbio (1986), para Habermas
temas relevantes para la sociedad como un todo y
(1997), la comunicación libre entre los hombres libres e
a ciertas materias que requieren de la regulación.”
iguales es uno de los requisitos previos para la formación
(Habermas, 1995)
democrática de la opinión y de la voluntad. La teoría
del discurso habermasiana mueve la reflexión sobre la
democracia de las condiciones objetivas necesarias para Para este autor, la esfera pública es: “la red apropiada
su concretización por las posibilidades de interacción y para la comunicación de contenidos, toma de posición
comunicación mediadas por el lenguaje. El ejercicio de y opiniones; en ella los flujos comunicacionales son
la democracia sería, así, fruto de la acción comunicativa, filtrados y sintetizados, al punto de condensarse
de la acción guiada para una comprensión mutua. en opiniones públicas unidas en temas específicos.
Del mismo modo que el mundo de la vida tomado
El modelo normativo de democracia en Habermas globalmente, la esfera pública se reproduce a través
difiere de los modelos liberal y republicano en varios de la acción comunicativa, implicando simplemente el
aspectos. En el modelo liberal de democracia, el dominio de un lenguaje natural; está en sintonía con la
proceso democrático cumple la tarea de mediar las comprensibilidad general de la práctica comunicativa
relaciones entre los intereses privados y el aparato de cotidiana.” (Habermas, 1997)
la administración pública mientras, que en el modelo
republicano, la presencia de la sociedad civil (distante
La esfera pública constituye, principalmente, una
de la administración pública y de los intercambios
estructura comunicacional de la acción orientada por
privados) tiene un significado estratégico en la formación
la comprensión, la cual tiene que ver como espacio
de la opinión y en la voluntad política.
social generado en la acción comunicativa, no como
las funciones ni con los contenidos de la comunicación
En el primer modelo, la esfera pública es una arena en cotidiana (Habermas, 1997). Se trata por consiguiente,
la cuál son firmados los compromisos entre intereses, de un espacio de discusión (libre), entre iguales con
mientras en el modelo republicano, fundado en el base en la argumentación racional.
64
En ese contexto, la sociedad civil se constituye en un Como enfatiza Francisco de Oliveira (2005), lo que
conjunto de: “asociaciones y organizaciones libres, no hoy calificamos como democracia no corresponde
estatales y no económicas, las cuales están ancladas en exactamente a la concepción clásica del gobierno de
las estructuras de comunicación de la esfera pública todos. La naturaleza concentradora del capitalismo
de los componentes sociales del mundo de la vida. genera una asimetría de poder entre los ciudadanos
La sociedad civil está compuesta de los movimientos, lo que imposibilita la institución de un gobierno que
organizaciones y asociaciones que captan los ecos de los se traduzca como un gobierno de todos. Además,
problemas sociales que resuenan en las esferas privadas, la noción de democracia se desvanece cuando nos
condensándose y transmitiéndose, en seguida, hacia la hallamos con la relación de fuerza a la cuál se encuentra
esfera pública. El núcleo de la sociedad civil forma una sometido el trabajo: “ (...) la separación que el liberalismo
especie de asociación que institucionaliza los discursos operó entre el poder político y el poder económico,
capaces de solucionar los problemas, transformándolos revolucionaria para un mundo salido del feudalismo,
en asuntos de interés general en el cuadro de esferas crea un poder privado, el económico, de cuya gestión
públicas.” (Habermas, 1997) es distante del ciudadano común.
La tesis de la democracia procedimental defendida

Es verdad que también pueden encontrarse
por Bobbio y Habermas encuentra serias críticas en
reverberaciones de la concepción democrática de la
la esfera marxista. En ese ámbito, se considera que el
igualdad en los fundamentos del liberalismo económico:
procedimentalismo acaba por reducir la legitimidad a
por ejemplo, la competencia perfecta, el modelo
la legalidad y se pregunta sobre la compatibilidad o
más resistente en la historia de la teoría económica
incompatibilidad entre la democracia y capitalismo.
–decimos “modelo”– se construyó bajo el principio de
que ninguno de los actores tendría la influencia sobre
En el contexto de la crítica marxista, la democracia es los precios, al punto de tener el poder de mercado
entendida solo apenas como la forma de gobierno suficiente para desviar a los otros competidores.
(que presupone la alternancia del poder, la gestión del
conflicto y de las diferencias) pero como proyecto de
sociedad con los siguientes supuestos: (i) es necesario Pero la compra y uso de la fuerza de trabajo a voluntad
que existan las condiciones sociales, económicas, del comprador –el uso de su valor de uso- se constituyó,
políticas e institucionales que posibilitan el ejercicio desde luego, en una trasgresión de la regla democrática
de la democracia; (ii) la economía es una condición de libertad de los ciudadanos, a menos que una
de la democracia (formas de producción / realización delirante concepción vea el ejercicio de la libertad en
de la plusvalía); (iii) el acceso a la información; el fin de las largas y extenuantes jornadas en la Inglaterra, descrita
la alienación, de la reificación –que tiene dimensiones por Dickens y Engels.” (Oliveira, 2005)
objetivas y subjetivas. Eso implica afirmar que, desde la
perspectiva marxista, la democracia involucra respeto a
la libertad y a la igualdad. En las palabras de Chauí, la noción de libertad en el
paradigma neoliberal estrecha en mucho su significado,
tendiendo a reducirse al “derecho de ir y venir”, a la
En líneas generales, las limitaciones a la construcción
“ libre iniciativa” y la competencia entre los partidos
democrática en los tiempos actuales son los siguientes:
políticos. “La ciudadanía es definida por los derechos
(i) el predominio de la razón técnica burocrática, poca
civiles y la democracia se reduce a un régimen político
eficiencia y eficacia de las acciones emprendidas, falta
eficaz, basado en la idea de la ciudadanía organizada en
de recursos, falta de transparencia y centralización de la
partidos políticos que se muestra en el proceso electoral
información; (ii) el carácter sectorializado y fragmentado
de selección de los representantes, en la rotación de
de la acción política de la sociedad civil, falta de
los gobernantes y en las soluciones técnicas para los
preparación técnica (que impide una participación
problemas económicos y sociales. Esa concepción de la
más calificada y acaba por favorecer la sumisión antes
democracia enfatiza la idea de la representación, algunas
las elites dominantes y reafirmar la política como
veces entendida como delegación de poderes, o como
actividad privativa de las elites) y la constitución de
‘gobierno de pocos sobre muchos’, como afirma Stuart
institucionalidades paralelas, que no permean al
Mill” (Chauí, 2005).
conjunto del estado; (iii) el rechazo a la repartición del
poder, estando en función de la deliberación reducida
a la legitimación de las decisiones ya tomadas, en otros Lo que se constata en los tiempos actuales es que,
términos, la separación entre la decisión y ejecución. en su acepción más amplia, los espacios públicos
65
se encuentran profundamente marcados por aglomeraciones urbanas de gran tamaño y

contradicciones. Su reestructuración en el reciente concentración de riqueza, como el Área Metropolitana
proceso de redemocratizacion incorpora avances, de Belo Horizonte, grandes vacíos y áreas de pobreza
sobre todo, por tornar público el conflicto y constituirse extrema, siendo muy significativos los usos energético,
en posibilidades de negociación legítima de los agropecuario y agroindustrial (Plano decenal de
distintos intereses. Recientemente, el gran desafío es recursos hídricos da bacia hidrográfica do São Francisco,
su transformación en esferas propiamente públicas, en 2006).
su formato así como también en sus resultados ( Jacobi,
2004). “Un panorama de la cuenca hidrográfica del río San
Francisco puede observarse a partir de tres indicadores
De manera general, la incorporación de la participación socioeconómicos: 1) la mortalidad infantil en el área
establece los límites del abuso de poder y crea presenta las variaciones entre 25.66% (Minas G.) y
condiciones más favorables para el trabajo intersectorial, 64.38% (Alagoas), en su mayor parte, con valores
sin embargo, las experiencias analizadas indican que superiores al promedio nacional que es de 33.55%;
permanece inalterada la posibilidad de manipulación 2) El PIB manifiesta variaciones entre R$ 2,275.00
de intereses por parte del ejecutivo. Al lado de eso, (Alagoas) hasta R$ 5,239.00 (Minas G.), mientras que
las asimetrías en la esfera económica, social y cultural la media nacional es de R$ 5,740.00 y, 3) El Índice de
entre los diferentes grupos o representaciones de las Desarrollo Humano (IDH) –que combina aspectos de
clases sociales conviven con un inalterada concepción ingreso, salud y educación- varía entre 0.823 en el Alto
tecnocrática de la gestión (que continúa disociando San Francisco dónde se localiza el área metropolitana
técnica y política) y, de una manera ingenua o quizá de Belo Horizonte, a 0.538 en las demás subcuencas.
excesivamente ideológica y equivocada, pretende
conciliar intereses, a veces, absolutamente confrontados
Otro aspecto significativo en el paisaje social y
( Jacobi, 2004).
económico de la región involucra a la agricultura. La
región posee aproximadamente 35.5 millones de
hectáreas cultivables, con la mayor concentración en
Ambiente y economía en las las proximidades de los valles y de las áreas urbanas.
cuencas de ríos Paraguaçu y San Todavía dentro del sistema de producción de la región,
se observa el crecimiento de la agricultura de temporal
Francisco para la producción de la soya y mijo, para actividades
pecuarias, con énfasis en el ganado bovino y caprino,
Una parte considerable del territorio de las cuencas la pesca y acuacultura, la industria y agroindustria,
de los ríos San Francisco y Paraguaçu se localizan en las actividades mineras y aquéllas relacionadas con el
el nordeste semiárido. La cuenca hidrográfica del río turismo y ocio.
San Francisco tiene una localización estratégica y se
constituye en un eslabón entre el sureste y el nordeste Los indicadores de saneamiento básico en la cuenca
del país. El río San Francisco nace en la Sierra de del río San Francisco pueden agruparse en tres
Canastra en Minas Gerais y escurre en sentido sur-norte aspectos principales: i) el porcentaje de casas urbanas
hacia Bahia y Pernambuco, llegando al océano Atlántico con tubería interna, servidos por la red de agua, son
a través de la frontera entre Alagoas y Sergipe. del orden del 94% en el Alto San Francisco y de 80 a
94% en las demás regiones; ii) el porcentaje de casas
El río San Francisco tiene una extensión de 2 700 urbanas con servicio de drenaje rebasan el 45% en
kilómetros y abarca una área de 636 920 km², el 7.5% la subcuenca Alta, varían de 10 a 45% en la cuenca
del país, presenta un gasto medio de 2 850 m³/s, media y sub-media y son inferiores a 20% en el Bajo
correspondiendo al 2% del total del país (Comitê da San Francisco; iii) finalmente, los porcentajes de aguas
Bacia Hidrográfica de São Francisco, 2005). Según los urbanas residuales tratadas varían, en la mayor parte,
datos del Censo del IGBE de 2000, la población del entre 03 y 40%, reflejando la media nacional de 20,7%”
área de la cuenca es de 12 796 082 habitantes, siendo (Comitê da Bacia Hidrográfica do São Francisco, 2006).
74.4% urbana y 25.6% rural.
El río San Francisco es conocido como el río de la
La estructura socio-económica de la cuenca presenta integración nacional. Ese curso de agua permitió que
una gran diversidad socioeconómica –incluyendo la selva del interior fuera explorada y en la región se
66
estableciera una ocupación que hoy es calificada como La ocupación de la parte superior de la cuenca fue
pobre y, como revelan los indicadores presentados debida a los exploradores paulistas y portugueses a
previamente, poseen las peores condiciones las minas de oro y diamantes en Chapada Diamantina.
socioeconómicas del país. La apertura de rutas de transporte del Recôncavo
para Chapada Diamantina posibilitó el poblamiento
de la región central de la cuenca, dónde se inició el
Alrededor de 57% del área de la cuenca es semiárida,
desarrollo de la cría ganadera. El ganado ejerció un
lo que le corresponde un área de 361 825 km² y una
papel importante en el paisaje económico, abriendo
población de más de 4 737 294 habitantes. Como
vías e interconectando el interior a la costa.
enfatiza el Plan Decenal de Recursos Hídricos de la
Cuenca Hidrográfica del Río San Francisco, PBHSF, entre
456 distritos municipales con escasez de agua en la Aparecen así los primeros corredores económicos
cuenca 315 son considerados, desde el punto de vista poblacionales, transformados en ciudades como Feira
socioeconómico, como “deprimidos”, en otros términos, de Santana, Ruy Barbosa, Castro Alves y otras. Varios
presentan bajo potencial de desarrollo, siendo la ciclos económicos pasaron del ciclo extractivo inicial de
escasez de agua un factor agravante. productos exóticos: palo de brasil, aves, seguidos por el
ciclo de la caña de azúcar, ganado, tabaco, explotación
de minas –oro y diamante-, café, mamona, hasta el
Ya la cuenca hidrográfica del río Paraguaçu es considerado
ciclo actual del turismo y ocio. Según el Plan Estatal de
como el más importante del estado de Bahia, incluso
Recursos Hídricos del Estado del Bahia/PERH-BA (2004)
una área de 55 000 km², en otros términos, 10% de
“la cuenca de Paraguaçu presenta significativa actividad
su territorio. La cuenca une 48 distritos municipales,
económica, participando con cerca del 10% en la
posee una población de 2 millones de personas en su
formación de la riqueza de la región. En su parte superior
entorno y es responsable del suministro de agua del
y media incluye el eje de desarrollo de Chapada, y en
área metropolitana de Salvador. A pesar de presentar
su parte inferior, el eje del Gran Recôncavo” (PERH-BA,
una variedad climática, prevalece en el conjunto de la
2004).
cuenca las condiciones de clima semiárido. Los conflictos
por uso del agua están relacionados con la irrigación
mecanizada, exploración minera, abastecimiento y “Las industrias de esta región participaron en el año
descarga de los efluentes. 2000 con 777.1 millones de reales, correspondiendo
a 3.9% del PIB industrial del Estado, ocupando el 3º
lugar entre las Regiões de Planejamento e Gestão das
La ocupación de la cuenca de Río Paraguaçu tuvo su
Águas, RPGAs. En el mismo año, la parte agropecuaria
inicio con el descubrimiento del río, atribuido a los
participó con 226.3 millones de reales (11.0% del valor
franceses al principio del siglo XVI y, después, colonizada
de la producción estatal) ocupando el 2º lugar entre las
por los portugueses. Debido a su situación geográfica
RPGAs. En esta región hay un fuerte predominio de la
privilegiada, el río Paraguaçu desempeñó un papel
producción industrial sobre la agropecuaria, alcanzando
fundamental en el proceso de ocupación del territorio
el 77% del valor de la producción de estas actividades
de Bahia. A partir de parte baja, que hizo posible el
(PERH-BA, 2004).
acceso fluvial por la Bahía de Todos los Santos, fue
desarrollado todo el proceso de poblamiento de la
región del Recôncavo Baiano, como la expansión del En los tiempos actuales, esta región mantiene intacto un
cultivo de la caña de azúcar y del tabaco, dando origen conjunto de relaciones precapitalistas y desarrolla en
a los primeros poblamientos de Maragogipe, Cachoeira algunos polos, las relaciones calificadas como modernas,
y Santo Amaro. estructuradas por los segmentos más dinámicos
de la economía nacional. De una manera general,
estos universos no llegan a comunicarse y las nuevas
Inicialmente, en la ciudad de Cachoeira se construyó
relaciones poco se despliegan en la región semiárida,
un puerto y carreteras, uniéndola al interior,
permaneciendo inalterados los bolsones de pobreza.
transformando la región en un emporio de intercambio
y comercialización del estado, donde el núcleo de los
futuros municipios del Recôncavo se fueron formando Los principales problemas económicos de la cuenca
y siguiendo hacia la actual carretera de Feijão, a los de Paraguaçu son aquéllos considerados como típicos
pueblos al noroeste de la Cuenca del río Utinga al del Nordeste: (i) el nivel bajo de productividad de la
municipio de Morro do Chapéu. economía regional, particularmente de la agricultura
67
y menor elasticidad trabajo-producto; (ii) reducida una cierta neutralidad de los profesionales contratados,
calificación de la mano de obra y bajos niveles de permitiría desvincular la gestión de la política y, de este
rendimiento; (iii) insuficiente dotación de infraestructura modo, reeditar el tradicional argumento del discurso
económica; (iv) susceptibilidad de la actividad conveniente.
agropecuaria ante la carencia de recursos hídricos; (v)
aislamiento económico de la región como resultado de
De esta manera, la dimensión política en el ámbito del
la desestructuración de los segmentos exportadores
comité, para el entrevistado, consiste en identificar
más tradicionales; (vii) bajo nivel de modernización y de
proyectos y acciones que sean necesarios para la cuenca
integración de los polos industriales más significativos
y, eso es fundamental en la medida en que es necesario
de la región (Agenda 21 Brasileira.- Encontro Regional
defender los intereses de la cuenca, discutir con todos
Nordeste, 2001). El hecho es que la inserción marginal
los líderes que la cuenca necesita y que quiere. Ésa es la
de esta región no le ha conferido a esta porción del
atribución que él considera como “Parlamento del Agua”.
territorio nacional la dinámica necesaria para superar los
Cardoso explícita mejor esa concepción al afirmar que
problemas estructurales de pobreza y de degradación
el Comité, efectivamente, no tiene el poder o que su
medioambiental.
poder se restringe a la aprobación del Plan de Cuenca
–que es el instrumento de gestión que determina las
acciones a ser llevadas a cabo en la cuenca-. En relación
Participación, descentralización a los demás aspectos, el comité sería simplemente
y democracia en los Comités propositivo –instituye el mecanismo de recaudación,
sin embargo, los valores propuestos son aceptados
de Cuenca Hidrográfica. ¿Una por el Consejo, en otros términos, es un brazo auxiliar
del Consejo Estatal de Recursos Hídricos. Confirma esa
relación necesaria? declaración el hecho de que ese organismo no posea
personalidad jurídica. En términos de gestión de agua
Está bastante diferenciado el modo en que los el comité efectivamente no delibera, no tiene el poder
varios segmentos sociales entienden la relación entre deliberativo (Entrevistado 06).
participación, descentralización y democracia en el
ámbito de la gestión del agua, siendo la representatividad
un asunto recurrente en ese debate. A fin de cuentas, En la condición de brazo del Estado tocaría entonces
¿cuál es el objeto de la descentralización de la política al comité proponer, analizar –en otros términos-,
del agua? cumplir con las tareas específicas, circunscritas. Sin
embargo, según Cardoso, es grande la importancia
y el significado de la participación de los diversos
La posición del representante del Gobierno del
segmentos en la composición del Comité, una vez él
Estado de Bahia en relación a los términos referidos se
da la retroalimentación, que apunta a las necesidades
fundamenta en la distinción tradicional entre la técnica y
de la cuenca por el Estado y ayuda en las definiciones
la política. Para Cardoso, Superintendente del SRH-BA,3
de las prioridades del gobierno. Además, destaca: “el
es necesario que exista una distinción entre el papel
poder público decide mucho de gabinete, el Comité
meramente administrativo y la dimensión propiamente
se constituye en un eslabón, va a permitir que las
política del comité –debiendo el primero imponerse
decisiones sean consensuadas” (Entrevistado 06).
al segundo-.
La política, en el ámbito del comité, debe restringirse En el ámbito de esa comprensión, la relación entre la
a los intereses particulares de la gestión del agua participación, descentralización y la democracia no
y no aludir o representar intereses partidarios o implica efectivamente la descentralización del poder
incluso institucionales externos. Reafirmando el de elaboración de la política, correspondiendo al
carácter administrativo del organismo de cuenca, organismo descentralizado conferir legitimidad a la
sobreponiéndose inclusive a la vinculación política política gestada en el ámbito del Estado –la distinción
de los miembros del Comité; el entrevistado asocia la entre competencia técnica y administrativa termina por
eficiencia de los trabajos del referido comité al carácter fundamentar una concepción de democracia limitada y
profesional de la Secretaría Ejecutiva. La evocación a bastante circunscrita.
3 Superintendencia de Recursos Hídricos del Estado de Bahia – SRH/BA
68
A pesar de la hegemonía de la concepción mencionada, simplemente en un instrumento de modernización de

identificamos diferentes formulaciones en el ámbito del la gestión de los recursos hídricos pero, sobre todo, de
Gobierno del Estado de Bahia –bajo la dirección de un modernización del estado brasileño, principalmente
grupo político calificado como conservador-. Andrade, por abrir los espacios a la participación, por permitir
responsable del acompañamiento del trabajo de un gestión colegiada, participativa, que la sociedad
implementación de los comités en el Estado considera, compartiría con el gobierno el proceso de decisión
de una manera enfática, que con la descentralización la (Entrevistado 12).
gestión de la política del agua se descentraliza también
el poder. Considera que ese poder tendrá que ser Osadamente, como él mismo reconoce, el comité
compartido, aunque la posibilidad de realizar esta puede calificarse como un tipo de cuarto nivel de
participación con los distintos segmentos –usuarios poder en la federación brasileña. Esa sería la primera
y sociedad civil-, depende de las personas, de las vez que en Brasil se estaría creando una instancia de
características individuales de los sujetos públicos poder de gestión territorial que va más allá de la clásica
y privados comprometidos en esa lucha. Él llama la división del territorio entre unión, estado y municipio.
atención por la singularidad del momento histórico La valorización de esa iniciativa se puede constituir
vivido y la urgencia de un compromiso de manera de en un ejemplo de democratización y generación de
no perder el “tranvía de la historia”. En su declaración, nuevos mecanismos de cooperación en el ámbito
afirma que a pesar de las determinaciones políticas de de la federación (Entrevistado 12). En este tipo del
orden más general, el aprendizaje y las características argumento existe una correlación entre la participación,
individuales de los gerentes públicos y de los liderazgos descentralización y democratización.
políticos tienen un importante papel en la construcción
de nuevas prácticas de gestión de la res publica. Son A medida que ampliamos nuestra consulta, la relación
esos elementos, asociados a las presiones sociales que entre los referidos términos se vuelve más compleja.
explican el hecho de la adhesión de Bahia al modelo Abner, por ejemplo, repasando su experiencia como
de gestión instituido por la Ley de Aguas (Entrevistado funcionario público, enfatiza todo lo difícil y complejo
05). que puede ser la implementación del Sistema Nacional
de Recursos Hídricos. Según él, existe un choque entre
Puede encontrarse un análisis similar en algunas de las los intereses políticos con los principios de la gestión
formulaciones hechos por Carvalho, presidente del participativa. De acuerdo a su declaración lo que está
Comité de la cuenca del río San Francisco. Una creencia aconteciendo en la práctica es que la participación está
genérica en la construcción de una gestión democrática en la retórica, mas no está funcionando.
se hace presente en su declaración: “de que la Ley
9.433 consolida un proceso de gestión colegiada y “Esa historia donde el Estado comparte con la población
participativa que, en verdad, habría nacido desde la la responsabilidad y la corresponsabilidad en la gestión
institución del Sistema Nacional del Medio Ambiente del agua, eso es mucho para la cabeza de nuestros
en 1981”. políticos” (Entrevistado 08).
Según el entrevistado, en ese sentido, la legislación En un contexto dónde el control del agua se traduce
ambiental habría sido pionera, al instituir los arreglos de una forma directa y explícita en poder político, esa
institucionales más democráticos. Hasta entonces, según descentralización real y concreta es mera fantasía o
él, lo que prevaleció en el país era una estructura de retórica.
poder unilateral y monolítica, fundada en la autoridad
gubernamental que, una vez legitimada por la elección, La discusión alrededor de la relación entre participación,
decide de modo absolutamente centralizado. descentralización y democracia, cuando se refiere al
conjunto del Sistema Nacional de Recursos Hídricos e
De una manera optimista y ligera y sin referirse al incluso al interior del comité, hace pensar en una serie
contexto político del régimen dictatorial en el cual la de dudas y dificultades. ¿Qué hacer exactamente con
legislación medioambiental fue gestada, Carvalho asocia la descentralización? ¿Para que descentralizar? ¿Cuáles
cierto intento de asociación entre descentralización y son las funciones de las distintas entidades del sistema?
democratización. De esta manera, la Ley 9433/97 ahonda
y consolida el proceso de gestión colegiada instituido La participación en ese contexto de indeterminación
al principio de los años ochenta, no se constituye termina por exacerbar las disputas en torno a los usos
69
del agua –de cualquier modo, acaba constituyéndose experiencia de la lucha contra el proyecto de trasvase
en un elemento positivo-. del río San Francisco explicita el cuan compleja puede
ser la relación entre participación, descentralización y
democracia, revelando, así, las contradicciones dentro
“Si de hecho ella ocurre de forma limpia termina por
del propio Sistema Nacional de Gestión de los Recursos
señalar ese proceso, si ocurre de forma manipulada e
Hídricos, SNGRH.
inducida ella no obstante consigue crear un foro del
debate en torno a los conflictos.”
En líneas generales lo que se afirma es que el SNGRH
descentraliza, pero, no necesariamente, democratiza
Para Damasceno, la participación sería, sin duda un
la gestión del agua en el país. Según declaración del
elemento de garantía tanto de la discusión cuanto de la
representante del Foro de Defensa de San Francisco,
implementación de la gestión (Entrevistado 04).
la experiencia del choque alrededor del trasvase de
San Francisco es emblemática –caso de las decisiones
Las dudas expresadas por Damasceno sobre la naturaleza tomadas por el comité no sean respetadas, corroe toda
o cualidades de la participación son reforzadas por la propuesta de gestión descentralizada- si el comité no
Machado, representante de la sociedad civil en CBHSF. ve que sus deliberaciones sean respetadas por el poder
Resalta que, de manera general, la participación puede público se convierte en un títere, una decoración.
ser cooptación, puede ser tan sólo un mecanismo de
convencimiento, utilizado para administrar un recurso
El segundo aspecto resaltado es que el Consejo Nacional
escaso y lidiar con las dificultades. Las experiencias de los
de Recursos Hídricos (compuesto mayoritariamente
consejos de salud reflejan eso –merece la pena señalar
por el poder público) es quién de hecho toma las
que tienen el poder una vez que aprueban las cuentas-.
decisiones. La participación de la sociedad civil en el
En ese caso en particular, al integrar los consejos, la
ámbito del referido Consejo carece de expresión,
sociedad civil pasa a incorporar los problemas y límites
sobre todo si consideramos que ciertos representantes
de la administración pública (Entrevistado 10).
de la sociedad civil tienen vínculos más estrechos con
el sector de usuarios que propiamente con la sociedad
Cuando intentamos pensar sobre las relaciones entre civil.
participación, descentralización y democracia en el
ámbito de las experiencias de las cuencas hidrográficas
“Pero una vez un órgano del cúpula, dejó caer, ignoró
de los ríos Paraguaçu y San Francisco, encontramos
las decisiones del Comité en lo que dice el respeto a
opiniones muy controvertidas. Para Damasceno, el propio
la asignación de agua para el uso externo y aprobó,
acto de creación del comité en los dos casos revela
deliberó favorablemente, el aprovechamiento hídrico
demandas de naturaleza más o menos democráticas: lo
para el proyecto de trasvase” (Entrevistado 09).
que diferencia la relación entre los referidos términos
en el proceso de institucionalización de los comités es
que: “en Paraguaçu la disputa está apareciendo de la Aún más, según el representante del Foro de Defensa de
médula a la punta. En el caso de San Francisco, la presión San Francisco, la lucha entablada por el Comité confirió
es de fuera hacia adentro”. (Entrevistado 04) visibilidad y legitimidad a ese organismo, asumiendo
un importante papel en la convocatoria de consultas
públicas. “El Comité no se limitó a sus representaciones
En el caso de Paraguaçu, como no existía una movilización
formalmente electas, ampliando su base de consulta,
con expresión significativa en torno al proceso de
tendiendo a hacer consultas públicas con amplia
creación del organismo de cuenca, los posibles conflictos
participación. En la ciudad de Propriá se tuvo a casi
y descontentos son de naturaleza endógena, en tanto
2000 mil personas, en Lapa estaban presentes 800
que en el caso de San Francisco no siempre es posible
personas, en Petrolina unas 600 y, también, los 60
tener la claridad inclusive sobre lo que motivó la creación
miembros del comité. Eran las personas que estaban
del propio comité. Hay quién afirma que, a pesar de la
participando, entonces, de una decisión del Comité...”
movilización en torno al trasvase presionó en el sentido
(Entrevistado 09)
de la creación del comité de San Francisco, también
el acto de creación de ese organismo sería resultado
solamente de la tentativa de manipulación por parte del El hecho de que la deliberación del Comité no haya
poder público. Se encuentra en el discurso de muchos sido respetada por el Consejo Nacional de Recursos
de los miembros del comité la consideración de que la Hídricos generó una sensación de descrédito. Según el
70
representante del Foro era recurrente esta sensación: constituyeron de hecho y empezaron a querer ejercer
“en muchos momentos de la elección la gente percibió sus prerrogativas, allí surge una tensión natural entre el
eso, las entidades dijeron: Mira, no participaré, me comité, que es un nuevo ente institucional y la burocracia
niego a participar porque estar en el Comité y nada de Estado” (Entrevistado 13).
es la misma cosa, para qué estar participando en el
Comité, para qué decidir si después no respetarán las
Eso significa que a pesar de que el Estado brasileño
decisiones del Comité”
asume un discurso democrático, “en esencia el
todavía conserva muchos rasgos autoritarios”, afirma al
Según la declaración de representantes de movimientos entrevistado.
sociales y militantes, era necesario deconstruir ese
discurso.
Otro aspecto a ser destacado que está en conflicto
en la pugna por el trasvase son las dos visiones de
“En Sergipe era una situación complicadísima, la gente
desarrollo. La primera calificada como anticuada, solo
llegó al punto de creer que no iba a conseguir hacer
apuesta a una visión cuantitativa del desarrollo, mientras
una elección de la sociedad civil porque las entidades
la otra, más moderna, apuesta a una visión cualitativa de
cerraron, dijeron; ‘no participaremos... si las decisiones
este proceso. “Quiere decir, consideramos que en el
del Comité no son respetadas, ¿o qué es lo que la gente
contexto del trasvase lo que está en choque es la idea
hará allí? La gente va tomar una decisión colectiva de
de un Brasil, de hecho, la apuesta a la continuidad de
no participar.’ Y la gente necesita revertir ese proceso”
un Brasil que concentra ingreso que es desigual, que es
(Entrevistado 09).
injusto, con la idea de otro Brasil que es el Brasil de la
inclusión social, que es el Brasil de la sustentabilidad, el
El Secretario Ejecutivo, representante de la sociedad Brasil de la democratización de las decisiones y etcétera”
civil y del Foro de Defensa Ambiental de Alagoas (Entrevistado 13).
asocia el carácter de bien público del agua a la
demanda por una gestión efectivamente democrática.
Como el secretario “dar musculatura” a la democracia De este modo, el proyecto de trasvase puede ser
es un proceso histórico. Es necesario entender que considerado como, tributario de la tradición desarrollista
el concepto y la práctica democrática cambian en el y autoritaria, que construyó obras megalómanas,
proceso de transformación social. concentró el ingreso y, es por eso que aparece como
algo aberrante. Efectivamente, los canales de trasvase
de las aguas del río San Francisco no están concebidos
La forma representativa de la democracia presenta
para incluir a la población del semiárido.
límites y es necesario ahondar las dimensiones social,
económicas, culturales de la democracia y no es fácil
“traducir la nueva democracia moderna en una práctica “Está concibiéndose para dar seguridad hídrica a
también moderna”, después de todo, “entre el discurso los agronegocios, principalmente de Ceará y de Rio
de la democracia y la práctica de la democracia hay una Grande do Norte, ligados a las exportaciones de frutas
distancia muy grande”. tropicales y el cultivo de camarón. Y el gobierno no
tiene valor y ningún interés en revelar esa intención.
En los tiempos actuales y en el plano de las intenciones Del otro lado, ¿qué es lo que se opone a eso? Se
todos son demócratas, sin embargo, “poner en práctica contrapone la demanda para que, en lugar de gastar
una democracia participativa es un proceso que toda esa enormidad de dinero para concentrar más el
exige paciencia, exige la lucha, exige el obstinación.” ingreso y apostar a esa cultura del pasado, podamos
(Entrevistado 13). avanzar en la inclusión social. Lo que está en choque
es la idea de que el Brasil moderno y democrático que
queremos sólo puede avanzar efectivamente si usamos
Una de las principales limitaciones de ese proceso
el dinero que es poco y que nosotros disponemos para
pasa por la dificultad del poder público, a través
hacer la inclusión social” (Entrevistado 13).
de su burocracia, de instituir prácticas democráticas.
Para el Secretario Ejecutivo de CBHSF, cuando los
tecnoburocracia construyó el modelo de gestión del Concluyendo, el entrevistado afirma que el proyecto
agua instituido por la Ley de Aguas y puso los comités de trasvase se contrapone a toda y cualquier noción
como base de la pirámide. “sonó más como un discurso de sustentabilidad. Además, crea problemas donde
que como una idea eficaz (...) cuando los comités se no existen, una vez que hasta la región del Nordeste, a
71
pesar de sus problemas seculares, se caracterizó como De manera general, podríamos concluir el análisis
una región homogénea en dirección de sus demandas comparativo con las consideraciones siguientes: (a) la
principales. Con el proyecto del trasvase, por primera lucha en torno al polémico proyecto de trasvase reveló
vez, el gobierno consiguió crear un clima de disenso la fuerza política de una sociedad civil generalmente
político, cultural e institucional. calificada como heterogénea, fragmentada y poco
propositiva (caracterización que, en cierta medida,
“Y, más grave, el proyecto de trasvase apunta a se atribuye en realidad a la cuenca de Paraguaçu); (b)
profundizar también más esos desequilibrios regionales, como la experiencia del comité de la cuenca del río
porque de la forma en que se está haciendo, condena, Paraguaçu revela y la literatura especializada afirma,
es grande la dificultad de participación por parte
por ejemplo, a los estados de Alagoas y Sergipe a
de la sociedad civil en la gestión pública. Dificultad
transformarse en futuras Biafras del Nordeste, porque
en el acceso a la información, financiamiento de sus
crea artificialmente un centro dinámico de atracción de
actividades, siendo que las desigualdades de carácter
la inversión en Ceará y en Rio Grande do Norte (Bahia se
regional constituyen un factor adicional restrictivo para
sostiene y puede absorber eso ya que tiene su propio
su participación; (c) la participación en el ámbito de la
peso [político], Pernambuco también), pero Alagoas gestión de los recursos hídricos, a pesar de los textos de
y Sergipe estarán completamente solos bajo el riesgo ley indiquen lo contrario, acaba teniendo un carácter
de que, en el futuro, no tengan los flujos mínimos para meramente consultivo y secundariamente deliberativo
estimular sus propios proyectos” (Entrevistado 13). Quizá, (sin mayor impacto en la definición de la política), una
al referirse a los temas de la cooperación y del conflicto vez que la estructura político-administrativa del sistema
en el ámbito de la relación entre la descentralización, nacional está centralizada y es centralizadora; (d) la
participación y democracia podría afirmarse que, a descentralización realizada, hasta entonces, tiene un
pesar de las nubes actuales de la confluencia perversa carácter administrativo y objetivo, sobre todo, transferir
entre los proyectos neoliberal y democratizante de la para la sociedad civil y usuarios la responsabilidad para
gestión, realmente la experiencia de San Francisco se la gestión del agua.
traduce en un esfuerzo bonito de descentralización
del poder, en otros términos, un ideal, un sueño. Sin
En el conjunto, se constata el predominio de prácticas
embargo, el modo brasileño todavía prevalece. “Creo y concepciones de la participación marcadamente
que el gobierno quiere hablar que descentralizó, pero pragmáticas e instrumentales, estando la misma al
realmente sin descentralizar” (Entrevistado 20). Además, servicio de la aplicación de un modelo de gestión cuya
como afirma el presidente del Foro de Defensa de San característica es la exacerbación de la economización
Francisco, la democratización es un proceso más amplio, de las relaciones entre la sociedad y naturaleza. Eso
sobre todo, si se tiene en cuenta las implicaciones no significa que no puedan ser identificados avances
de una democracia verdaderamente representativa en relación a algunas cuestiones fundamentales
(Entrevistado 09). relacionadas con los usos del agua (aun cuando está
insertó en un proyecto de carácter neoliberal) con
respecto a: (a) la experiencia de implementación de
Conclusiones comités en el país amplia el debate entablado entre los
defensores de la democracia del liberal representativa
y aquéllos que defienden la democracia participativa,
En líneas generales, se puede afirmar que la aplicación
contribuyendo con la formación de foros democráticos;
del modelo de gestión democrática de los recursos
(b) el debate entablado en torno a los múltiplos usos
ambientales requiere de la ruptura con el modelo de
del agua permite el establecimiento de una relación
participación instituido por el proyecto neoliberal de
directa entre la participación y el proyecto político.
sociedad. Las experiencias de implementación de los
comités de cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu
y San Francisco indican que la participación sólo tiene Inspirado en el debate sobre la relación entre
lugar cuando se amoldan debidamente a los intereses participación y democracia, cabe preguntarse cuales
más generales de los grupos políticos hegemónicos. son los actores sociales que efectivamente tienen interés
El conflicto generado en torno al trasvase del río San en instituir una gestión/sociedad democráticas debido
Francisco hizo explicitas contradicciones ocultas por un a la constatación de que la democratización del Estado
discurso ambientalista generalizante y supuestamente tiene como supuesto la democratización de la sociedad
democrático. -lo que vuelve apremiante la superación de prácticas
72
autoritarias y clientelistas-. De este modo, la constitución Habermas, Jürgen, Direito e Democracia: Entre Facticidade e Validade,
de una esfera pública (de que el parlamento del agua vol. I e II. Flávio Siebeneichler (trad.), Tempo Brasileiro, Rio
puede ser un ejemplo) en el qué los intereses colectivos de Janeiro, 1997.
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73
7 La participación privada en
la prestación de servicios de
saneamiento urbano en América
Latina: ¿o qué quedó de las políticas
pro-mercado de la última década?
Marcelo Coutinho Vargas
En las páginas que siguen, se delinean y analizan los teóricos y empíricos de los análisis más conocidos.
argumentos y puntos de vista de los principales autores La cuarta, intento superar la polarización ideológica
y actores involucrados en el debate sobre el papel de de los debates, buscando evidencias empíricas en
la iniciativa privada en los servicios de abastecimiento la experiencia de algunos países latinoamericanos,
de agua y alcantarillado en los países en desarrollo, como Brasil en especial, para fundamentar mi análisis
enfocando especialmente ciertas experiencias de de los riesgos y oportunidades de la adopción de
políticas de saneamiento pro-mercado adoptadas políticas de saneamiento pro-mercado en los países
durante la década pasada en algunos países de América en desarrollo. Finalmente, en la última parte, intento
Latina. ¿Qué agentes se involucraron en la promoción hilvanar, a modo de conclusión, los principales
de tales políticas y cuáles fueron los argumentos argumentos desarrollados en los temas anteriores
utilizados para justificarlas? ¿Y los argumentos elevados para establecer algunas premisas y formular las nuevas
por los críticos y opositores a estas mismas políticas? cuestiones que contribuyan a superar equívocos e
¿Cuáles fueron los resultados alcanzados, desde impasses que dificultan la profundización del debate
entonces, desde la evaluación de diferentes sectores sobre las dinámicas estructurales y coyunturales del
de la sociedad? ¿Cuáles son las orientaciones de este cambio institucional en los respectivos roles de los
debate hoy? Para intentar contestar estas preguntas, en poderes públicos, el mercado y la sociedad civil en la
el siguiente texto, busco no sólo dar una respuesta a la provisión, administración y regulación de los servicios
pregunta más amplia del título, como también avanzar de saneamiento.
en la discusión de este tema, indicando lagunas y
equívocos a ser superados en el debate actual.
La crisis mundial del agua y la
Mi argumentación se desarrolla en cinco etapas, que cuestión del saneamiento urbano
corresponden a los temas en los que el texto fue
dividido. En el primero de ellos, se pone en perspectiva
el debate sobre la crisis mundial del agua, destacando el Se puede decir que la percepción social del agua
asunto del saneamiento urbano como un desafío central dulce como un recurso vulnerable y limitado, a pesar
para ser superado. En el segundo, hago una breve de renovable, es históricamente reciente en la arena
historia de la adopción de políticas de saneamiento internacional. Aunque la escasez crónica de agua
pro-mercado en los países en desarrollo a lo largo sea conocida por muchos pueblos en diferentes
de la década pasada, con sustancial apoyo político- regiones del mundo, y haga ejemplos centenarios
ideológico y financiero de los principales organismos de de reacciones localizadas de comunidades alcanzadas
cooperación internacional en esa coyuntura, buscando por la contaminación hídrica en los países pioneros
analizar su impacto general en la evaluación de los de la revolución industrial, el reconocimiento de la
principales actores involucrados. En la tercera etapa, necesidad de una amplia articulación para proteger los
intento bosquejar sucintamente los clivajes actuales que recursos hídricos del planeta sólo aparece en la agenda
estructuran el debate pos-Consenso de Washington a política internacional a mediados de la década de los
fin de identificar los principales puntos de controversia, 70, con la profundidazación de la crisis medioambiental
así como las lagunas más evidentes en los fundamentos anunciada por el Club de Roma en el famoso informe
75
Los límites del crecimiento, publicado en 1972. milenio en saneamiento básico correspondería a más
Desde entonces, la comunidad internacional viene que duplicar la inversión media anual en este sector
proponiendo diferentes iniciativas y estrategias para por todos los países en vías de desarrollo durante la
garantizar la seguridad hídrica de los pueblos y superar década pasada, estimado por la Organización Mundial
la anunciada crisis global del agua, cuyo desafío más de la Salud en US$16 mil millones (WHO / UNICEF,
grande será proporcionar servicios de saneamiento 2000). Aun cuando la tal cifra parezca subestimada3;
básico para la población urbana de los países en vías el esfuerzo político y financiero por incrementar los
de desarrollo, cuyas ciudades ya presentan los mayores fondos necesarios para el cumplimiento de las metas
déficits de servicio en este sector y deberán concentrar del milenio en este campo es, sin duda, un desafío
la mayor parte del crecimiento demográfico mundial gigantesco, pero no insuperable. En la visión de
en las próximas décadas.1 Camdessus (2004), es posible superarlo mediante
un fuerte compromiso de los liderazgos políticos
nacionales e internacionales de los países centrales
En este contexto, la decisión más relevante tomada en para aumentar substancialmente el apoyo técnico y las
la esfera internacional fue incluir objetivos específicos inversiones de las agencias de cooperación destinadas
relacionados a los servicios de saneamiento básico al desarrollo del saneamiento básico en los países
en las Metas de Desarrollo del Milenio, las cuales se menos desarrollados, así como también perfeccionar
expresaron como “cortar por la mitad hasta 2015 la la propia gestión del agua y de los servicios en tales
proporción de personas sin acceso sustentable al agua naciones, promoviendo un conjunto de reformas
potable y al drenaje sanitario”.2 Obviamente, estas metas institucionales.
específicas representan un enorme esfuerzo político y
económico que debe ser seguido sólidamente por
los gobiernos y la sociedad de cada país, con apoyo Frente a tales consideraciones, debemos preguntarnos:
vigoroso de las agencias internacionales de desarrollo. ¿Cuáles son las principales estrategias que las
agencias multilaterales y los bancos regionales de
desarrollo, las compañías privadas transnacionales, los
Para alcanzar estas metas, según Camdessus (2004), gobiernos centrales, las ONGs y direcciones políticas
sería necesario proporcionar agua potable no apenas internacionales están proponiendo para alcanzar las
para la mitad de los 1.2 mil millones de personas que metas del milenio relativas al saneamiento básico?
no eran atendidas por este servicio en 2000, pero ¿O qué realmente cambió en su discurso y en sus
también las personas nacidas entre ese año y 2015; o prácticas?
sea: será necesario ampliar los sistemas de distribución
de agua potable para atender a 1.5 mil millones de
nuevos usuarios en sólo quince años. ¡En cuanto al
drenaje sanitario, el desafío es considerablemente
Breviario histórico de las
superior, porque reducir por la mitad el déficit de políticas de saneamiento pro-
cobertura, estimado en 2.4 mil millones personas sin
acceso a este servicio en 2000, significaría conectar, mercado en los años 90
en el mismo período, 400 mil nuevos usuarios por día
a los sistemas de drenaje, siete días por semana! En Si retrocedemos al principio de década pasada,
términos financieros, el desafío de alcanzar las metas del veríamos el debate político y académico internacional
1 Ver los últimos informes de las principales organizaciones multilaterales involucradas con la cuestión del agua: WSSCC
(1999), OMS / UNICEF (2000), GWP (2000), WWC (2000), ONU (2003, 2006) y PNUD (2006). Aunque los tales
informes sean unánimes en apuntar el aprovisionamiento urbano como el mayor desafío de la llamada crisis global del agua,
todos enfatizan la necesidad de buscar soluciones integradas para atender las demandas futuras de agua para otros usos
rivales igualmente importantes (irrigación, abastecimiento industrial, generación de energía, control de inundaciones, entre
otros).
2 En verdad, la importancia crítica de la ampliación del acceso a los servicios de saneamiento básico fue posteriormente
reconocida como una condición necesaria para alcanzar todas las metas del milenio (PNUD, 2006, pp.22-24,).
3 Cf. informes de la Comisión Mundial del Agua y del Global Water Partnership, igualmente publicados en el año 2000:
ambos estimaban que, para alcanzar la universalización de la cobertura en los servicios de abastecimiento de agua y drenaje
sanitario, incluyendo el tratamiento de las aguas residuales urbanas e industriales, así como la plena seguridad hídrica hasta
2025, la inversión anual global en este campo debería pasar de los aproximadamente 80 mil millones de dólares aplicados al
final de la década pasada hasta US$ 180 mil millones (GWP, 2000; WWC, 2000)!
76
La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento urbano
en América Latina: ¿o qué quedó de las políticas pro-mercado de la última década?
claramente dominado por un fuerte y creciente interés privatizaciones (Seppälä, 2003).

por la privatización total o parcial de la infraestructura
y de los servicios urbanos de suministro de agua
Sin embargo, al final de los años 90, con los resultados
y drenaje sanitario, bajo los más variados arreglos
decepcionantes de tales políticas, que incluían algunas
institucionales, especialmente en los países en vías de
experiencias reconocidamente fracasadas en países
desarrollo.4 Eso podría explicarse, en gran medida, por
como Argentina, Bolivia y Filipinas, las esperanzas
una nueva percepción de los inversionistas y de las
entusiastas de los principales organismos multilaterales
compañías transnacionales del saneamiento como un
y agencias de cooperación de que la participación de
negocio prometedor, con bajos riesgos y rentabilidad
la inversión y de la iniciativa privada en los servicios
garantizada. Pero también se corresponde con un
de saneamiento pudiesen ser una solución eficaz para
viraje ideológico, iniciado en los países desarrollados
superar la ineficiencia y los déficit de la cobertura
al fin de los años setenta, que sustituyó al Estado
de este sector en los países en desarrollo fueron
por el mercado como actor estratégico central del
sensiblemente sacudidos. Aunque tales organismos han
desarrollo económico (Castro, 2002). Este viraje continuado promoviendo las políticas de saneamiento
político-ideológico, que tiene raíces en la crisis fiscal y de los recursos hídricos orientadas por el mercado,
de los Estados nacionales y el ascenso de los gobiernos como Castro (2002) observó agudamente, su discurso
conservadores de presidente Reagan, en los Estados pro-mercado se ha vuelto cada vez más relativista y
Unidos, y de la Primera Ministra Margareth Thatcher, asimismo crítico desde entonces.5
en el Reino Unido, a lo largo de los años ochenta,
permeando entre los países en desarrollo en la década
pasada, bajo la hegemonía ideológica del neoliberal Por otro lado, después de que obtuvieran grandes
Consenso de Washington (cf. Vargas & Seppälä, perjuicios en algunos países en desarrollo, las mayores
2004). corporaciones privadas que trabajan con servicios de
saneamiento básico, como los grupos Suez-Lyonnaise,
De hecho, podemos observar en este período Vivendi y Agua de Támesis, ya cortaron o decidieron
cortar las nuevas inversiones en estos países, como
una verdadera proliferación de nuevos arreglos
declararon altos ejecutivos de estas empresas en 2003,
institucionales, que tienden a ampliar la participación
en la ocasión del 3º Foro Mundial del Agua, ocurrido
de la iniciativa privada en los servicios de saneamiento
en Kyoto, frustrando así a los que supusieron que la
básico en los países en desarrollo, lo que comenzó
inversión de las compañías transnacionales pudiera ser
tímidamente al inicio de los años 90, poco después
una de las fuentes de financiamiento principales para
de la privatización de este sector en Inglaterra y
viabilizar el alcance de las Metas de Desarrollo del
en el país de Gales. Bajo la influencia de las nuevas
Milenio en este campo.
políticas entonces preconizadas por las principales
organizaciones multilaterales, bancos de desarrollos y
agencias de cooperación internacional, esta tendencia Finalmente, la fuerte resistencia social contra los aumentos
creció rápidamente, sobre todo a través de los contratos de tarifas y otras decisiones impopulares relacionados a la
de concesión (total o parcial) de los servicios a los concesión de los servicios de saneamiento a operadores
operadores privados, tendió a volverse, a mediados privados en los países en desarrollo, sobre todo la “guerra
de la década pasada, una verdadera ola mundial de del agua” en Cochabamba (analizada de manera sucinta
4 Para simplificar, uso el término privatización como categoría genérica para designar las diversas formas de participación del
sector privado en los servicios de saneamiento que se observan en el mundo, los cuales incluyen tanto la desestatización
total (privatización propiamente dicha, con transferencia de activos públicos a la iniciativa privada) o la delegación de
la prestación de los servicios a operadores privados, como también la delegación de los servicios locales a sociedades
mixtas, paraestatales y cooperativas, quizá el terciarización de las actividades. Para una tipología detallada de los arreglos
institucionales que implican diferentes grados de participación privada en este sector, ver Hukka & Katko (2003) o Vargas
(2005), entre otros.
5 Ver, por ejemplo, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004, en el cual el Banco Mundial rechaza la idea simplista de que
el recurso a la iniciativa privada puede considerarse como una panacea para superar la ineficacia y los déficit de cobertura que
se observan en los servicios de utilidad pública de los países en desarrollo, reconociendo las limitaciones del sector privado y
el papel central del Estado en la provisión de los servicios a las poblaciones más pobres (World Bank, 2004). Consideraciones
similares pueden encontrarse en los Informes Mundiales de Desarrollo Hídrico (ONU, 2003 y 2006), así como en el Informe
de Desarrollo Humano 2006 (PNUD, 2006). Para un acercamiento crítico más general en las políticas relacionadas al
Consenso de Washington, ver Stiglitz (2002).
77
más adelante), favoreció la formación de una siendo los últimos apoyados con garantías aseguradas
amplia red de ONG’s que intervienen en la arena por Estados y las agencias multilaterales. Las nuevas
internacional, no tanto para analizar y discutir los políticas de saneamiento de las agencias internacionales
resultados, sino para combatir las políticas de destacan la relevancia de reformas institucionales
“privatización” de los servicios de saneamiento. Para que favorezcan la gobernanza de las aguas urbanas,
las ONG’s, movimientos sociales y fuerzas políticas que facilitando las parcerias público-privadas, la gestión
participan en esta red, el agua potable y el drenaje descentralizada e integrada de los servicios, la regulación
sanitario deben ser vistos como un derecho humano, independiente y la democratización de las decisiones
en lugar de mercancías solo accesibles a quién puede relativas al sector ante los usuarios y ciudadanos.8
comprarlas.6 Siguiendo este principio, tales agentes
creen que su misión es combatir todos los tipos de Con todo, a pesar de que el debate internacional se
política de saneamiento orientados por el mercado. haya ampliado con la introducción de nuevos temas
como la centralización/descentralización, la regulación
y la democratización de la gestión del agua y de los
Los nuevos posicionamientos de los actores principales servicios involucrados, en lo que concierne a las
señalados anteriormente, junto con el ascenso de relaciones entre el sector público y el sector privado,
gobiernos de izquierda en países en desarrollo, tema que todavía anima las discusiones, puede decirse
especialmente en América Latina, sugieren que la que las posiciones continúan bastante polarizadas
arena política internacional pueda estar pasando por ideológicamente entre defensores y opositores de las
una transición ideológica que se dirige hacia un pos- políticas de saneamiento pro-mercado. De hecho, la
Consenso de Washington, con reflejos generales en las mayoría de las ONG’s y movimientos sociales todavía
políticas urbana y en el saneamiento en particular. se niega a aceptar cualquier tipo de participación de
la iniciativa privada o parceria público-privada como
alternativa válida para las políticas de este sector, al
paso que los cambios en las políticas de los organismos
El debate pos-Consenso de multilaterales y agencias de cooperación se revelan como
Washington: ¿derecho o meramente las retóricas, sin haber sido acompañadas
por las medidas prácticas correspondientes.
mercancía?
De este modo, en que pesan las observaciones
Los debates sobre políticas de recursos hídricos y contenidas en los últimos informes oficiales de los
saneamiento fueron ampliados y enriquecidos con principales organismos de cooperación internacional,
la reciente aceptación por la mayor parte de los todavía se observan argumentos sesgados en
organismos de la ONU y de las agencias internacionales defensa de la política de saneamiento guiado por el
de cooperación de que el acceso al agua potable mercado en otras publicaciones que patrocinan. En
éstas, economistas y administradores, generalmente
es un derecho humano esencial, así como para su
vinculados a los bancos, agencias de desarrollo y
reconocimiento que se había equivocado al esperar
organismos del gobierno, exageran la dimensión de las
que la inversión privada en los servicios de saneamiento
oportunidades contenidas en tales políticas, asociando
básico de los países en desarrollo pudiera ser la fuente el aumento de la participación privada no solo a las
de financiamiento principal para alcanzar las metas mayores inversiones y ventajas en eficiencia, como
del milenio en este campo.7 Las nuevas estrategias también a la disminución de las desigualdades sociales,
propuestas para el saneamiento por tales organismos a la reducción del déficit público y el fortalecimiento
pasaron a enfatizar la importancia de combinar la de la democracia (Castro, 2002), mientras minimizan
recuperación íntegra de los costos de la infraestructura y los riesgos sociales involucrados en la substitución
de los servicios con subsidios para las capas más pobres, de monopolios públicos por monopolios privados
así como la ampliación masiva de fondos públicos sometidos a instituciones reguladoras más o menos
junto con inversiones privadas complementarias, independientes y eficaces.
6 Para una visión general del origen social y los objetivos políticos de esta red, ver Barlow y Clarke (2002).
7 El acceso al agua potable sólo fue reconocido oficialmente por la ONU como un derecho humano esencial en la 29ª Reunión
de su Consejo Económico y Social (ECOSOC), realizada en Ginebra en noviembre de 2002.
8 Cf. Camdessus (2004), ONU (2003, 2006) y PNUD (2006).
78
Inversamente, los opositores (entre los que se destacan presentan evidencias bastantes contundentes de
los dirigentes, sindicalistas y trabajadores de entidades la gravedad de los riesgos económicos y sociales
públicas prestadoras de los servicios de saneamiento, involucrados en determinadas políticas de saneamiento
militantes de ONG’s y movimientos sociales) minimizan pro-mercado.
las oportunidades reales existentes en la posibilidad de
atraer los capitales privados para invertir en la mejora
y ampliación de la infraestructura, especialmente En Argentina, contratos de concesión de gran escala
en los países cuyos recursos públicos se encuentran fueron firmados por autoridades nacionales y
comprometidos con políticas de ajuste fiscal. Parecen provinciales con consorcios liderados por las mayores
igualmente ignorar los posibles beneficios indirectos de compañías mundiales del sector en la primera mitad
tales inversiones, como la transferencia de tecnología de los años 1990, en el centro de una aguda crisis
avanzada y, sobre todo, el incentivo al incremento de económica asociada a hiperinflación y colapso de las
la eficiencia global del sector como un todo, debido a finanzas públicas. En 1993, en la mayor operación del
la competencia entre operadores públicos y privados género ocurrida en un país en desarrollo, los servicios de
por el mercado que se puede establecer. Supervisada suministro de agua y drenaje sanitario de la capital y de
continuamente por un órgano regulador de carácter otros trece municipios del área metropolitana de Buenos
nacional o regional, tal competencia podría asumir el Aires, abarcando una población de aproximadamente
deseable formato de una competencia paramétrica 8.5 millones de personas, fueron concedidos por
(yardstick competition) entre los dos campos, 30 años a la compañía Aguas Argentinas, fruto de un
generando información y incentivos para mayor consorcio dirigido por la compañía francesa Suez-
eficiencia. Lyonnaise des Eaux. Con la firma de este y otros contratos
de gran tamaño, cerca del 60% de la población del país
Más que silenciarse las oportunidades potenciales con acceso al servicio de suministro de agua pasó a ser
involucradas, los que se oponen sistemáticamente a atendida por concesionarias privadas. Poco más de una
cualquier modalidad de privatización o PPP prefieren década después, considerando el alto incremento en
denunciar los riesgos sociales efectivamente existentes las tarifas (mucho más que los índices inflacionarios),
de crecimiento de la exclusión social, aumento de la los modestos resultados en términos de aumento de
degradación ambiental, abuso del poder económico, cobertura ( bien abajo de las metas contractuales del
corrupción, desempleo y desnacionalización del período) y el cierre prematuro de algunos contratos,
sector, entre otros (cf. Barlow & Clarke, 2003). Pero, con puede decirse que la experiencia argentina representó
raras excepciones, los argumentos de esta vertiente un evidente fracaso de la gestión privada en este
del debate acostumbran ser tan ideológicos como sector.
los de los primeros, porque no se basan en un análisis
concreto de los límites y posibilidades de contratos En Buenos Aires, la modesta expansión en la cobertura
específicos, insertados en determinado marco político- de agua fue financiada por los propios usuarios mediante
institucional, pero antes en una ética de convicción una tasa adicional resultado de alteraciones unilaterales
pura, segundo al cual el acceso al agua es un derecho al contrato aprobado por el poder ejecutivo nacional,
humano absoluto que no puede transformarse en a través de Decretos de Necesidad y Urgencia que no
mercancía (Vargas, 2005b). pueden ser rechazados o modificados por el Congreso,
al paso de que la tasa de cobertura de drenaje
sanitario sufrió una ligero descenso (Aspiazu, 2003).
La experiencia latinoamericana: Teniendo sus tarifas “congeladas” por determinación
del presidente Kirchner a partir de 2002, la compañía
riesgos y oportunidades privada cortó inversiones y no cumplió otras metas
contractuales sistemáticamente en lo que concierne
En efecto, en lo que concierne a América Latina, a la calidad del agua y los servicios, llevando a la
los estudios a profundidad que se llevaron a cabo rescisión unilateral del contrato por parte del gobierno
recientemente en el contexto del proyecto PRINWASS9 central en marzo de 2006. En la provincia de Tucumán
9 Se trata de un proyecto de investigación comparativa sobre la sustentabilidad económica, social y ambiental de políticas
de saneamiento pro-mercado en América Latina y en África, financiado por la Comunidad Europea (contrato PL ICA4-
2001-10041), que se desarrolló entre fines de 2001 y mediados de 2004, coordinado por el profesor Esteban Castro, de
la Universidad de Oxford. Entre otros trabajos, la investigación abarcó diversos estudios de casos examinados, involucrando
servicios locales y regionales de saneamiento urbano en Argentina, Bolivia, Brasil y México.http://www.prinwass.org/ .
79
dónde los servicios de saneamiento de 17 ciudades, de la firma del contrato, provocando la renuncia de
totalizando una población de aproximadamente 1.3 todo el gabinete del gobierno del general Banzer. Al
millones de personas, fueron concedidos en 1995 a un dejar el país, la compañía reaccionó peleando junto
consorcio controlado por el grupo Vivendi, las tarifas con el ICSID una indemnización de cerca de US$ 20
sufrieron un aumento global de 106% poco después millones al Estado boliviano, en tanto la concesión de La
de la concesión, provocando el incumplimiento del Paz / El Alto ha enfrentado protestas semejantes y corre
pago entre los usuarios. Previsto para durar 30 años, el riesgo de también ser finiquitada prematuramente
el contrato fue concluido por decreto provincial dos (Laurie & Crespo, 2004).
años después de firmado, generando una demanda de
indemnización de US$ 300 millones por parte de la
compañía junto al International Centre for Settlement La experiencia brasileña: algunos
of Investment Disputes (ICSID), vinculado al Banco
Mundial (Crenzel, 2003). estudios de caso
De modo similar, en Bolivia, después de una serie de A pesar de los fracasos ya descritos, los estudios de
reformas institucionales apoyadas por el Banco Mundial caso desarrollados en algunas ciudades brasileñas en el
que concentraran poderes de gestión y regulación del contexto del proyecto PRINWASS presentan resultados
saneamiento en el gobierno central, los servicios de más ambivalentes y diferenciados con relación a los
abastecimiento de agua y el drenaje sanitario de la demás. Aunque las tres concesiones estudiadas han
aglomeración de La Paz / El Alto, que incluye cerca de enfrentado cuestionamientos jurídicos, lagunas o fallas en
1.3 millones de personas, fueron concedidos por 40 el diseño del contrato, así como atrasos, incumplimiento
años a un consorcio liderado por grupo Suez-Lyonnaise o revisión de las metas contractuales, en los tres casos
des Eaux en 1997, constituyendo la empresa Aguas de se verificó, en mayor o menor grado, incrementos
Illimani. Fue procedido, al final de 1999, la concesión tangibles en la eficiencia a partir de la delegación de
de los servicios de saneamiento básico de la ciudad la prestación de los servicios a la iniciativa privada. Sin
de Cochabamba, cuya población alcanza a cerca de entrar en el análisis detallado de los casos estudiados,
600 mil habitantes, a la compañía Aguas de Tunari. Esta que discuto en profundidad en otro trabajo (Vargas,
última, filial de la compañía inglesa International Waters 2005), basta decir, para ahora, que en todos ellos la
Limited (subsidiaria de la norte-americana Bechtel), fue “privatización” se reveló una alternativa para apoyar
creada en las Islas Caimán a través de una suscripción inversiones en la expansión o mejoría de los servicios, a
de capital de apenas dos mil dólares.10 Junto con la pesar de las significativas diferencias constatadas, tanto
administración de los servicios, se transfirieron a la en los resultados alcanzados como en la situación inicial
empresa derechos sobre los recursos hídricos de de cada una de las concesiones.
toda la región de Cochabamba, generando conflictos
con regantes de comunidades rurales. Además, las En Limeira, municipio interior del Estado de São Paulo
tarifas fueron reajustadas en 35% poco después de cuya población incluye a cerca de 250 mil habitantes,
la concesión, siendo indexadas al índice inflacionario fue firmado en 1995 el primer contrato de concesión
de los Estados Unidos y a la variación cambiaria del de los servicios públicos de saneamiento en una ciudad
dólar. La tarifa correspondiente al consumo mínimo de brasileña, bajo los auspicios de la recién aprobada
agua pasó a representar el 20% del salario mínimo, al Ley Federal de Concesiones. Los servicios urbanos de
paso que doblaban los costos de conexión de nuevos abastecimiento de agua y el drenaje sanitario municipal
usuarios a la red de distribución. Tales problemas fueron concedidos por un período de 30 años a la
generaron fuertes protestas por parte de la población, compañía Aguas de Limeira, originada de un consorcio
que tomó las calles de la ciudad durante semanas, siendo formado por la constructora brasileña Odebrecht
reprimida violentamente por la policía y el ejército. En (50%) y la compañía francesa Suez-Lyonnaise des
abril de 2000, la llamada “guerra del agua”, que causó Eaux (50%). El contrato tenía un valor global estimado
una muerte y heridas a decenas de personas, culminó (como proyección de ganancias durante el período
en la cancelación de la concesión seis meses después vigencia) en ese momento, en 495.5 millones de reales,
10 En contraste con esta contribución meramente “simbólica”, la compañía recibió una concesión estimada en más de US$
110 millones, además de derechos de participación en el proyecto Misicuni que involucra las inversiones de cerca de US$
200 millones en la construcción y administración de un gran depósito de agua destinado a múltiples propósitos en el valle
de Cochabamba (Laurie & Crespo, 2004: 25).
80
incluyendo al concesionario invertir en este período En Niterói, ciudad costera que tiene el segundo
R$ 98.4 millones en varias mejoras (ampliación de la mayor ingreso per cápita del Estado y alberga una
producción y de reserva de agua, control de pérdidas, población superior a 500 mil habitantes, barrios
tratamiento de descargas). enteros localizados en el área de expansión, inclusive
algunos de clase media, se mantuvieron durante años
sin red de distribución de agua y alcantarillado. Por
Sorprendentemente, los índices de cobertura , tanto
otro lado, el drenaje sanitario recolectado en el área
para agua como para desagües cloacales, eran ya más
central de la ciudad era descargado prácticamente sin
elevados que las metas previstas en el contrato, en tanto
tratamiento alguno en la Bahía de Guanabara. Debido
que la municipalidad que se encargó de estos servicios
a esta situación, el ayuntamiento decidió no prorrogar
no disponía de recursos para invertir en el tratamiento
más la concesión de los servicios a CEDAE, como venía
de las aguas residuales, que era prácticamente
haciendo desde 1992, cuando terminó el contrato
inexistente. Pero, como el ayuntamiento, bajo nueva
com la concesionaria estatal, desencadenando el
gestión, se negó a promover el reajuste anual de las
proceso de privatización que culminó en la concesión
tarifas previsto en el contrato, la empresa canceló la
por 30 años de los servicios de agua y alcantarillado de
mayor parte de las inversiones que permanecieron
la ciudad a la compañía Aguas de Niterói, formada por
prácticamente paralizadas por cerca de cinco años,
un consorcio de compañías brasileñas de ingeniería y
hasta que fuese firmado un nuevo acuerdo entre las
construcción civil, que ganó la licitación con base en la
partes a inicios de 2001. De acuerdo con la revisión
tarifa más baja, firmando el contrato con el ayuntamiento
contractual establecida, tocaría a la concesionaria
en octubre de 1997.11 Con un valor global estimado en
privada aportar inversiones estimadas en cerca de R$
1.65 mil millones de reales, el contrato estableció metas
50 millones para concluir la última etapa de la Estación
de inversión de aproximadamente $ 200 millones de
de Tratamiento de Descargas de Río Tatu, buscando
reales en la mejora y ampliación de los servicios.
tratar la totalidad de las descargas municipales hasta
2009. Sin embargo, aunque esta meta lleguara a ser
alcanzada con la aplicación de estos recursos, cuando En la región de Lagos que incluye ocho municipios
se consideran los índices de atención y las inversiones y aproximadamente 450 mil habitantes, la CEDAE
ya realizadas en este sistema antes de la privatización, nada había invertido en drenaje sanitario, que era
parece razonable suponer que la antigua municipalidad prácticamente inexistente en este región; por otro
podría haber sido financieramente saneada para lado, el abastecimiento de agua también presentaba
viabilizar las inversiones en esta actividad a través de deficiencias notables, porque la red distribuidora
otros arreglos que llevasen a una gestión más eficiente, no atendía las áreas urbanas más altas y apartadas,
con mayor autonomía y control social del operador, en cuanto el área central de las ciudades sufría
que podria ser transformado, por ejemplo, en una interrupciones en el abastecimiento, particularmente
compañía municipal. en el verano, cuando la población casi se triplica
con la afluencia de turistas y visitantes. Para enfrentar
tal situación, el gobierno del Estado negoció con los
En los casos ya estudiados en el Estado de Río de Janeiro,
municipios la concesión compartida de los servicios a la
el cuello de botella en las inversiones era más grande
iniciativa privada, habiéndose encargado de organizar
y más evidente en todos los municipios involucrados,
el proceso y anuncio de la licitación.
cuyos servicios de saneamiento estaban previamente
bajo la responsabilidad de la concesionaria estatal
(CEDAE). Presentando problemas de ineficiencia La región fue dividida en dos áreas de concesión, en
operacional y comercial, endeudamiento e ingerencia las cuales los municipios fueron reconocidos como
política en la administración, las inversiones realizadas titulares de los servicios de distribución del agua
por CEDAE, tanto en Niterói como en el conjunto de potable, recolección y tratamiento de descargas de
la región de los Lagos, se mostraron crónicamente aguas residuales, mientras el gobierno estatal figuró
insuficientes.
11 Sin embargo, la compañía sólo pudo asumir la operación de los servicios dos años después, debido a una disputa judicial
entre el ayuntamiento y el gobierno estatal en torno a la titularidad de los servicios en el área metropolitana de Río de
Janeiro.
81
como poder concedente titular de la producción y condiciones prevalecientes previamente, sobre todo
de lo transporte de agua tratada. Mi investigación se en las concesiones de Rio de Janeiro.
concentró en el contrato de concesión que involucra
cinco municipios de la subregión de Cabo Frio, cuya En todo caso, ¿qué lecciones más generales podemos
población residente suma cerca de 250 mil personas.12 extraer de un análisis de las concesiones privadas de
Los servicios de suministro de agua y el drenaje sanitario saneamiento en las ciudades brasileñas investigadas
de estos municipios fueron concedidos por 25 años a por Vargas (2005), además su contexto local / regional?
la compañía Prolagos, perteneciente al grupo Aguas ¿Cuál es la contribución específica de este análisis para
de Portugal, que ganó la licitación ofreciendo $ 34.3 el debate actual en la política nacional de saneamiento
millones de reales por el derecho de explotación de de Brasil? ¿Qué enseñan tales casos de estudio sobre
los servicios, firmando un contrato en abril de 1998 los riesgos y oportunidades de la participación
con el Estado y los municipios, cuyo valor global fue privada en este sector en los países en desarrollo, o
estimado en R$ 667 millones, que prevé inversiones las condiciones que permiten minimizar los primeros y
de aproximadamente R$ 160 millones a lo largo de la maximizar las últimas? ¿Habría lecciones generales a ser
concesión.13 extraídas de la aparente “excepción brasileña”?
Antes de afirmar algo más, cabe aclarar que, no

En general, tanto en Niterói como en el área de
obstante vengan mostrando mostrando algunos
Prolagos, los primeros cinco años de vigencia de las
resultados positivos, las concesiones mencionadas no
respectivas concesiones, los operadores privados
constituyeron de ninguna manera, una excepción al
habían invertido ya buena parte de la inversión
modelo de selectividad e insuficiencia de la inversión
prevista para ser desembolsada hasta el fin del contrato privada frente a las carencias socioambientales más
correspondiente (respectivamente, cerca de 20 y 40% amplias que se observan en América Latina (y otros
del monto total) en la expansión y en la mejora de los países en desarrollo), y se ha visto en innumerables
servicios, habiendo mostrado ya resultados visibles, correcciones hechas en cuanto a las deficiencias
sobre todo en el suministro de agua. En ambos casos, las observadas en la elaboración y ejecución de los
inversiones estuvieron apoyadas mayoritariamente con respectivos contratos.14 Vamos a las posibles lecciones
recursos propios (aportes de los accionistas). Aun así, del caso brasileño.
en todas las concesiones estudiadas (ya que el caso de
Limeira no fue una excepción) los resultados convergen Con respecto a la política de saneamiento de América
para una situación de selectividad e insuficiencia de la Latina y de otros países en desarrollo, los casos de
inversión privada cuando son confrontados con las estudio desarrollados por Vargas (2005) en algunas
metas socioambientales de mediano y largo plazo. Con ciudades del sudeste brasileño demuestran que la
todo, a pesar de haberse frustrado buena parte de las participación privada en este sector, bajo ciertas
expectativas relacionada a los respectivos contratos condiciones, puede contribuir a ampliar la cobertura
de concesión, se puede decir que en los tres casos y mejorar la calidad de los servicios. Delegar la gestión
analizados la situación mejoró considerablemente con de los servicios al sector privado, en el ámbito de un
respecto a las tasas de cobertura de agua y drenaje, contrato de concesión equilibrado y correctamente
la expansión física de la infraestructura de ambos regulado, con transparencia y control social, puede
servicios, así como las tasas de micromedición y ser una alternativa para superar el cuello de botella
reducción de pérdidas de facturación, en relación a las financiero o político-institucional de la gestión pública.
12 Esos municipios son Arraial do Cabo, Búzios, Cabo Frio, Iguaba Grande y São Pedro da Aldeia.
13 Cabe destacar que la compañía Águas de Portugal es una empresa de economía mixta, controlada por el Estado portugués,
que se constituyó en una empresa holding de varias compañías subsidiarias.
14 Los estudios de casos desarrollados en México, en el contexto del proyecto PRINWASS, no se presentan tampoco como
excepción al modelo mencionado. La verdadera excepción sería el caso de Chile, en el que el saneamiento pasó por un amplio
proceso de plena desestatización. Sin embargo, este país no fue contemplado en el proyecto referido y no fueron encontradas
evaluaciones a profundidad del caso chileno, salvo los análisis claramente apologéticos como se constata en Orwin (1999).
Por otro lado, cabe resaltar que los casos de estudio en Brasil (Vargas, 2005) se concentraron todos en las ciudades de la
región del sudeste, la más rica y desarrollada del país. Es muy posible que los estudios a profundidad sobre las concesiones de
saneamiento que involucren grandes ciudades de otras áreas, como Manaus y Campo Grande, respectivamente localizadas
en las áreas amazónicas y centro-oeste, presenten resultados bastante diferenciados.
82
La capacidad de inversión de los operadores públicos En otras palabras, es preciso reconocer que no le
frecuentemente se ve comprometida por una gestión toca al capital privado, ni tampoco a la sociedad civil,
ineficiente de los servicios, vulnerable a las interferencias sino al Estado (es decir: a los gobiernos nacionales y
políticas de carácter populista (la dificultad de reajustar subnacionales) desempeñar el papel de protagonista
las tarifas, el dar empleo público a cambio de favores en el desarrollo general del saneamiento básico, sea
políticos, tolerancia con el incumplimiento) o desvíos invirtiendo directamente en la mejora y ampliación
de recursos para otros propósitos públicos o privados del acceso a los servicios, sea favoreciendo el
(corrupción). Tales aspectos estaban presentes, en aumento de la inversión privada, dónde esto sea
mayor o menor grado, en los tres casos analizados por viable y la capacidad del sector público estuviera
el autor, de modo que la concesión de los servicios a la comprometido, bajo condiciones institucionales que
iniciativa privada fue un medio para tentar resolver la favorezcan un juego de suma positiva para todas las
crisis del modelo anterior. partes (poder público, empresa privada, usuarios y
ciudadanos) puedan ganar la partida conjuntamente.
Por otro lado, conviene reflexionar igualmente sobre
Pero no se trata absolutamente de proponer que la
los límites y las condiciones posibles para la gestión
gestión privada siempre es más eficaz o más transparente
privada como opción, localizada y complementaria
y mas bien regulada que la gestión pública, porque la
a la gestión pública del saneamiento, que pueda
primera presenta dificultades específicas con respecto
ofrecer una salida socialmente viable para contratos
al alcance social y la regulación de los servicios,
específicos que se encuadren en un marco regulatorio
estando igualmente sujeta a la corrupción (de lo que
y jurídico-institucional apropiado, lo qual tiene de ser
hubo indicios en la concesión de Limeira). De hecho,
simultáneamente estable, incluyente y flexible.
hay ejemplos de desviaciones, tanto en la eficiencia
o ineficiencia en ambos campos, de modo que la
recuperación de la gestión pública también pueda ser, No se puede simplemente combatir o resistir toda
como lo fue en el pasado, una estrategia para superar forma de la privatización en este campo, sin analizar y
los cuellos de botella en el financiamiento y expansión debatir los resultados muchas veces ambiguos de las
de los servicios bajo operación privada. experiencias concretas. Es necesario al politizar el análisis
de las diferentes modalidades de privatización que ya
son parte de la realidad brasileña y latinoamericana
Los estudios por mí desarrollados sugieren la necesidad
(concesiones, apertura al capital, terciarización de
de un marco institucional incluyente y flexible al mismo
actividades estratégicas, operaciones tipo BOT - Build,
tiempo para los servicios de saneamiento de Brasil y de
otros países en desarrollo, que no cierra las puertas a
Operate and Transfer), estudiando los contratos y los
dispositivos de regulación existentes y reconociendo
la iniciativa privada, ni tampoco los coloca como eje
las empresas privadas como interlocutores legítimos de
principal de cualquier política nacional de saneamiento.
la política nacional de saneamiento. Después de todo,
Se busca superar el debate político-ideológico de
es probable que los uruguayos “se hayan acabado al
mera resistencia a la “privatización”, que todavía marca la
bebé con el agua del baño” en el plebiscito del 31
actuación de las principales entidades representativas
de octubre de 2003, cuyo resultado cerró las puertas
del sector, para discutir las condiciones que permitan
de este sector a la entrada de la iniciativa privado a su
minimizar los riesgos y maximizar las oportunidades de
país.15
participación privada en la operación de los servicios,
sin nunca perder de vista su carácter intrínsecamente
público, es decir: el saneamiento como el derecho Finalmente, al extrapolar las conclusiones de los casos
social de cada ciudadano cuya provisión permanece, estudiados en Brasil bajo mi coordinación (Vargas, 2005),
en cualquier situación y independientemente de la es posible afirmar que los riesgos y oportunidades de
naturaleza del operador, como una responsabilidad la gestión privada de los servicios de saneamiento
inalienable del Estado al servicio de la sociedad. en los países en desarrollo no sólo dependen de las
15 En esta fecha, que coincide con la votación que elegió Tabaré Vasquez como primer presidente de izquierda en la historia
de Uruguay, los ciudadanos de este país aprobaron una enmienda constitucional que define el acceso al agua como “derecho
humano fundamental” y, al mismo tiempo, establece que los servicios de saneamiento básico deben ser prestados “exclusiva
y directamente por personas jurídicas estatales”, cancelando las concesiones privadas vigentes en la provincia de Maldonado,
que estaban bajo control de empresas de capital español.
83
condiciones socioeconómicas y geográficas, pero, económico incorporado en la infraestructura y en los

sobre todo, del ambiente socio-político y institucional servicios involucrados en el abastecimiento de agua
más amplio de cada nación. En este sentido, la ausencia potable, en el drenaje y tratamiento de aguas residuales.
de buenas condiciones de gobernanza regulatoria y Del mismo modo, se puede acometer el mercado de
de capital social acumulado puede ser una condición derechos de uso del agua y, simultáneamente, defender
para rechazar las concesiones a la iniciativa privada el cobro por extracciones, derivaciones y descargas
como opción estratégica para este sector, mientras que, como un instrumento financiero de planeación y
inversamente, la presencia de tales condiciones puede gestión de cuencas hidrográficas; o todavía, condenar la
ser vista como condición necesaria, mas no suficiente, prohibición de cortes en el servicio por incumplimiento
para una gestión privada que demuestre no solo ser del usuario y el uso de tarjetas de prepagos en este
eficiente, sino también sustentable bajo las condiciones sector, defendiendo al mismo tiempo la adopción de
económicas, sociales y medioambientales (Vargas & subsidios focalizados y la recuperación íntegra de los
Seppäla, 2004). costos de la infraestructura y los servicios, inclusive
una tasa moderada de remuneración a la inversión del
operador, ya sea que se trate de una entidad pública o
¿Por dónde avanzar? (a modo de de una empresa privada.
la conclusión) Después de todo, no se puede prever un

comportamiento general a priori de los operadores
Volviendo al debate contemporáneo en las políticas privados en términos de las opciones de inversión,
de recursos hídricos y saneamiento en los países en eficiencia administrativa o comportamiento oportunista,
desarrollo, por más que las discusiones hayan sido sobre todo porque su actuación depende de otros
ampliadas para contemplar nuevos temas como la factores como la calidad de la legislación que enmarca
regulación, la democratización y la descentralización la concesión, el equilibrio del contrato, la autonomía y
o recentralización de la gestión del agua y de los independencia de las entidades reguladoras y, sobre
servicios involucrados, y que nuevas prioridades se todo, el capital social presente en el municipio o región
hayan establecido igualmente, como la búsqueda de en la forma de entidades de la sociedad civil movilizadas
nuevas fuentes y mecanismos de financiamiento para para exigir transparencia en la administración de los
los operadores públicos, así como de dispositivos asuntos de interés público.
innovadores para transparentar y focalizar los subsidios
aplicados en el sector, la cuestión principal que ha En otras palabras, como se argumenta en otro trabajo
fomentando la confrontación de ideas en este campo (Vargas, 2005b), sería aconsejable para la mayoría
puede resumirse en la pregunta: ¿los servicios de de los países en desarrollo adoptar, en relación a
saneamiento básico (abasto de agua y drenaje sanitario) las respectivas políticas hídricas y saneamiento, una
deben concebirse como un derecho ciudadano o, actitud pragmáticamente orientada por la ética de la
al contrario, como mercancías a ser adquiridas por responsabilidad, que considera deseable y necesario
consumidores que pueden pagar por ellas? conciliar la desmercantilización de los derechos a través
de la intervención estatal y la racionalización económica
Sin embargo, se trata de una pregunta mal formulada basada en incentivos de mercado.
en estos términos, en la medida que puede conciliarse
el principio social de que el acceso al saneamiento
básico constituye un derecho humano que se vincula Bibliografía
con el derecho a la vida, no pudiendo ser negado a las
personas incapaces de costear los servicios y la propia
Azpiazu, D. et al., Buenos Aires Case Study on Water and Sanitation
conexión a los sistemas, con el principio pragmático que
Services Privatisation, Projeto PRINWASS, Relatório D5.1,
el agua también está dotada de un valor económico a
Oxford, 2003.
tomarse en cuenta en su gestión.
Barlow, M.; Clark, T., Ouro azul, M Books do Brasil, São Paulo, 2003.
Camdessus. M. et al., Eau, Robert Laffont, Paris, 2004.
Ahora, es perfectamente posible concebir los Castro, J. E., Economic arguments underlying current programmes
recursos hídricos como un bien público y el acceso al of private participation in water and sanitation services in
saneamiento básico como derecho humano, al mismo developing countries, Proyecto PRINWASS, Informe D1,
tiempo que se reconoce la existencia de un valor Oxford, 2002.
84
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85
8 México y Sao Paulo:
Expansión metropolitana,
desigualdad social y la cuestión del
agua
Haydea Izazola
Roberto Luiz do Carmo
Introducción cada región. Así, este trabajo significa también un

primer esfuerzo en el sentido de obtener y discutir
Las dos mayores metrópolis de América Latina, México informaciones comparables.
y Sao Paulo, pasaron por procesos semejantes de rápido
crecimiento demográfico y urbanización, especialmente
después de la Segunda Guerra Mundial. Tales procesos Algunos antecedentes
originaron problemas ambientales también semejantes,
relacionados con la mala calidad del aire, la disposición
inadecuada de los desechos urbanos y con la gestión Cuando la ciudad de Sao Paulo fue fundada a mediados
del agua, que es una de las principales cuestiones del siglo XVI,1 la ciudad de México ya contaba con
ambientales enfrentadas en la actualidad. 300 000 habitantes, asentados en una serie de islotes
artificiales sobre un ecosistema lacustre. La conquista de
los españoles provocó que la población de Tenochtitlan
Las dos regiones metropolitanas alcanzaron una se redujera a tan sólo 10% de su tamaño original.
cobertura elevada, comparativamente a la situación de No fue sino hasta principios del siglo XX que alcanzó
cada país, de los servicios de abastecimiento de agua recuperar ese número de habitantes. Las causas de la
potable y de recolección de drenajes. Mientras tanto, disminución de la población, fueron principalmente la
esa expansión de la cobertura del servicio de agua difusión de enfermedades desconocidas en América,
ocurrió en gran parte a través de la sobreexplotación la destrucción de los fundamentos culturales, políticos
de los acuíferos y de la importación de agua de cuencas y económicos de la sociedad indígena, así como los
vecinas, y ha representado un elevado costo económico, fundamentos físicos, que en la ciudad de México se
social y ambiental. A pesar de esta expansión, grandes encontraban estrechamente ligados al manejo del
capas de la población urbana continúan excluidas de agua. Con la conquista española, fueron destruidas
los servicios de saneamiento básico. las principales obras de infraestructura destinadas al
abastecimiento de agua para lo población, al control
En este trabajo apuntamos las principales coincidencias de las inundaciones y a la separación de aguas dulces y
y diferencias ente las dos regiones metropolitanas, salobres. Esa destrucción causó la mayor transformación
resaltando la desigualdad en el acceso a esos servicios. ambiental de la historia de la ciudad y se consolidó en
Ciertamente, los desarrollos históricos que provocaron el siglo XVII, con la apertura de la cuenca hidrográfica
la situación actual en las dos localidades son que era originalmente cerrada, para descargar el
fundamentales. En este trabajo serán considerados muy agua de los lagos y con eso evitar las inundaciones
rápidamente en función de su complejidad. A pesar recurrentes. A pesar de las grandes inversiones y de
de que existe un sustrato que puede ser considerado las magníficas obras realizadas desde la época colonial,
común, las realidades socioculturales y económicas de las inundaciones junto con la escasez de agua potable,
las dos metrópolis son muy distintas, lo que se refleja continúan siendo algunos de los principales problemas
incluso en términos de la información disponible para ambientales aún no resueltos en la capital mexicana.
1 Oficialmente, Sao Paulo fue fundada en 1554, con la denominación de Sao Paulo de Piratininga.
87
La ciudad de Sao Paulo, así como la mayor parte de las en gran parte, por la acción del mercado inmobiliario
ciudades brasileñas, tuvo su fundación y desarrollo muy especulativo.
vinculados a los ríos y arroyos que atraviesan la región,
en especial el río Tiete. La concentración relativamente
reducida de población comenzó a cambiar con la gran Crecimiento de la población
afluencia de inmigrantes extranjeros, especialmente metropolitana y expansión
entre finales del siglo XIX y principios del XX. El
desarrollo económico, impulsado inicialmente por urbana
el cultivo del café y después por la industrialización,
condujo a que Sao Paulo se transformara en un centro La expansión de la mancha urbana generó graves
receptor de migrantes provenientes especialmente impactos ambientales. En el caso de la ciudad de
del noreste del país, además de los estados de Minas México, el agua para el abastecimiento humano
Gerais y Paraná. El proceso de urbanización que provenía principalmente de un sistema de lagos que
atravesó el país, consolidó la expansión de la ciudad cubría 1 500 km2 y de 48 ríos. En la actualidad, los lagos
de Sao Paulo. fueron reducidos a 50 km2 y solamente quedan 2 ríos
sin entubar en la ciudad. Ello ha tenido por efecto que
la región viva la paradoja de depender de cuencas
En 1950 la población del Distrito Federal de México,
hidrográficas vecinas para el abastecimiento y descarga
era de casi 3 millones de habitantes,2 mientras que el
de agua, toda vez que la mancha urbana cubre una
municipio de Sao Paulo contaba con 2.2 millones.3
superficie semejante a la ocupaban los lagos. La mayor
Las tasas de fecundidad relativamente altas y los flujos
expansión ocurrió a partir de la década de 1940,
migratorios provocaron que la población llegase en
cuando la mancha urbana creció 13 veces, pasando
1970, a 6.9 millones en el Distrito Federal (Iracheta,
de 117.5 km² a 1 500 km², mientras que la población
2003) y a 5.9 en el municipio de Sao Paulo. Para el
creció 6 veces, al pasar de 1.6 millones a 17.9 millones
año 2000, el primero contó con 8.6 millones (Iracheta,
de habitantes. Esta forma de expansión urbana, además,
2001) y el segundo 10.4 millones.
de haber ocurrido parcialmente sobre los lechos de los
lagos, lo hizo sobre las zonas de recarga del acuífero,
Por lo tanto, fue a lo largo de la segunda mitad del siglo provocando una menor capacidad de absorción del
XX que el crecimiento poblacional de esas dos ciudades agua de lluvia.
fue más acentuado, provocando que la expansión de
sus manchas urbanas incorporase a municipios vecinos
En el caso de la Región Metropolitana de Sao Paulo,
en su dinámica socioeconómica, lo que marcó el
el área urbanizada ocupa cerca de 2 139 km², según
surgimiento de regiones metropolitanas. Actualmente la
datos de EMPLASA.5 La expansión de la mancha
Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM)
urbana se caracterizó por la forma discontinua de la
está compuesta por 40 municipios conurbados y el
ocupación del espacio, debido principalmente a la
Distrito Federal. La Región Metropolitana de Sao Paulo4
acción del mercado inmobiliario especulativo y a la
(RMSP) está compuesta por 39 municipios.
búsqueda de espacios a precios accesibles por parte
de la población. La ocupación de las áreas de las vegas
El proceso de metropolización, con la expansión de la de los ríos y arroyos de la región, contribuyó a uno de
mancha urbana, tuvo una serie de consecuencias en los principales problemas ambientales de la región, las
términos sociales y ambientales. Entre los problemas, inundaciones. Así, al mismo tiempo en que vive una
se encuentran las dificultades para la universalización situación de escasez durante el periodo de estiaje,
de lo servicios de saneamiento y la degradación de los durante los meses de verano las lluvias provocan
recursos hídricos, vinculados a la forma en que tuvo inundaciones, provocando serios daños y riesgos para
lugar la expansión urbana: sin planificación y dirigida, la población.
2 Base de datos DEPUALC-CELADE.

3 La información sobre el municipio de Sao Paulo fueron obtenidos en el sitio de la Fundación SEADE (http://www.seade.
gov.br/).
4 Instituida por ley federal en 1973 y reglamentada por ley estatal de 1974.
5 Site: http://www.emplasa.sp.gov.br/.
88
México y Sao Paulo:
Expansión metropolitana, desigualdad social y la cuestión del agua
Oferta y demanda de agua las inundaciones recurrentes.6 No obstante, el agua

de lluvia se desaloja de la cuenca, y se mezcla en su
mayoría con las aguas servidas de la ciudad, situación
La dinámica demográfica adquiere relevancia en que se ha agravado con la urbanización de las zonas de
relación con el recurso agua en la medida en que su recarga del acuífero. Además, las pérdidas provocadas
demanda depende del volumen de población y de sus por las malas condiciones de infraestructura hidráulica,
patrones de consumo, de las actividades económicas llegan a más de una tercera parte del abastecimiento.
predominantes y del manejo del recurso, tanto por Por otro lado, solamente se tratan 3 m³ de las aguas
parte de la población, como por parte de las empresas residuales, lo cual no es suficiente siquiera para cubrir
y de las instituciones encargadas de su gestión. De ahí el 5% de la demanda de la ciudad.
la importancia de incorporar las diferentes mediaciones
que intervienen en la relación entre población y agua.
A riesgo de simplificar, vinculamos los dos extremos de
A continuación se presentan algunos aspectos de esa
la relación con los datos disponibles de la población
relación en cada una de las regiones estudiadas.
y el abastecimiento de agua. En el año 2000 la
disponibilidad de agua en la ZMCM se estimaba en
63 m3/s para una población de cerca de 18 millones
Situación de la Zona de personas, lo que significaba una dotación media
Metropolitana de la Ciudad de por persona al día de alrededor de 300 litros. Este
caudal incluía no sólo la demanda de la población
México para su uso directo, sino que también incluía los
usos industriales y municipales. Las pérdidas por
A principios del siglo XX, el 60% del abastecimiento fugas se estimaron en 40%, lo que resultaba que la
del agua provenía de fuentes superficiales, como ríos disponibilidad se redujera a sólo 38 m³/s. De ese total,
y arroyos, y el restante de pozos perforados en el 33% se destinaba a la industria, comercio y servicios,
interior del Valle de México. Actualmente, apenas 2% quedando para el consumo humano tan sólo 25 m³/s,
del agua proviene de fuentes superficiales, mientras o sea una disponibilidad per cápita de tan sólo 120
que el 68% tiene su origen en el acuífero subterráneo, litros al día, volumen muy inferior al recomendado por
y el 30% del total se abastece por medio de la la Organización Mundial de la Salud, que es de 150
importación de cuencas vecinas (Legorreta, 2004). El litros, y de los 196 litros estimados por el gobierno de
agua es transportada a una distancia de 127 kilómetros la Ciudad de México, como necesaria para satisfacer las
y bombeada a más de mil metros de altura para ser necesidades de alimentación e higiene de la población
introducida al Valle de México. (dotación confort). Para cubrir esos requisitos mínimos,
la ciudad debería disponer de al menos 31 m³/s en
el primer caso, y de casi 41 m³/s en el segundo, para
Los costos económicos, ambientales y sociales de este atender exclusivamente el consumo humano.
modelo de abastecimiento, se agrega la sobreexplotación
del acuífero. Se calcula que solamente el 50% del agua Este déficit en la disponibilidad de agua en la ciudad
extraída se recarga, lo que provoca hundimientos de de México, junto con la complejidad de su población
diversas magnitudes del suelo de la ciudad (Academia y la diversidad de la dotación en la infraestructura
de la Investigación Científica, 1995). hidráulica, provoca una distribución muy desigual del
recurso agua, dejando a la población pobre en una
Frente a esta situación de dependencia del acuífero situación de exclusión que agrava su vulnerabilidad a
local y de las cuencas vecinas, se enfrenta una paradoja. los riesgos a la salud. En algunas áreas marginales de
Se calcula que la cuenca de México, sobre la cual la ciudad, se han documentado consumos per cápita
se asienta la ciudad, recibe un volumen de agua de de entre 19 y 24 litros al día, en temporadas de
lluvia estimado en 222 m³/s, cuyo adecuado manejo abastecimiento más o menos regular a través de pipas.
podría cubrir la demanda de la población y de las Este consumo se reduce hasta un mínimo de 4 litros
diversas actividades de la capital, así como prevenir por persona al día en temporadas de lluvia, cuando
6 La Comisión Nacional del Agua estima que la precipitación media anual es de cerca de 7 billones de m3, de los cuales 80%
se evapo-transpiran, 11% se infiltran en el subsuelo y 9% escurren superficialmente.
89
paradójicamente, las condiciones de las vialidades (un día sí y uno no), el 3% dos veces a la semana, 2.1%
impiden la llegada de los camiones (García Lascuráin, una vez a la semana y 2.4% esporádicamente.
1995).
Cuadro 1. Disponibilidad de agua en las
Legorreta (1997) estimó que en los sectores más viviendas de la Zona Metropolitana de la Ciudad
pobres el consumo per cápita es de 38 litros al día, de México. 2000
en los sectores medios varía entre 275 y 410 litros,
mientras que en los grupos con mejores condiciones
Disponibilidad según fuente Viviendas Porcentaje
económicas, el consumo oscilaba entre 800 y 1 000
litros. Paradójicamente, el precio que pagan los grupos Entubada dentro vivienda 3 017 010 68.8
en pero situación económica es sustancialmente
mayor de lo que pagan los grupos más favorecidos Entubada fuera vivienda 1 187 723 27.1
económicamente, que contaban con servicio de Entubada de llave pública 32 971 0.8
abastecimiento de agua a través de conexión a la red de
infraestructura. Cabe aclarar que se ha calculado que el Entubada de otra vivienda 23 977 0.5
subsidio que se otorga a los consumidores conectados Agua de pipa 76 954 1.8
a la red representa entre e 66% y el 90% del costo real
Agua de pozo, río lago, etc. 11 707 0.3
de abastecimiento.
NE 34 729 0.8
TOTAL 4 385 071 100.0
Los datos anteriores, que muestran la desigualdad
existente en el abastecimiento del agua entre la
FUENTE: Base de Datos de la Muestra Censal 2000. INEGI
población de la capital mexicana, se basan en estudios
2001.
de caso que impiden generalizaciones. La información
censal puede ser un insumo fundamental para el
conocimiento sobre la situación de las viviendas y de la Existen, sin embargo, diferencias en cuanto al
población con respecto al abastecimiento, sin embargo abastecimiento, dependiendo si las viviendas cuentan
no proporciona datos sobre el volumen consumido. con agua entubada al interior o al exterior de la vivienda.
El censo de 1990 registró que 90% de las viviendas Casi el 89% de las viviendas con agua entubada al
de la ciudad de México contaban con acceso a agua interior de la vivienda, reciben el recurso diario, frente
potable. El censo de 2000, además de la información al 69% de las que cuentan con agua entubada al exterior
convencional sobre el acceso a los servicios básicos, de sus viviendas.
incluyó un cuestionario ampliado que fue aplicado
a una muestra del 10% de las viviendas del país. En Pero tampoco el hecho de recibir agua todos los días,
este cuestionario se incluyeron preguntas sobre la significa que la dotación sea continua, es decir las 24
periodicidad el abastecimiento, que permiten una horas. El cuestionario censal ampliado también incorporó
mejor comprensión de los problemas de acceso por una pregunta sobre la frecuencia de la dotación a todas
parte de la población. las viviendas que cuentan con abasto diario (83% del
total, considerando a los que poseen o no conexión al
De acuerdo con los datos de la muestra censal, en el interior), a través de la cual fue posible identificar que y
año 2000cerca del 97% de las 4 385 071 viviendas de tan sólo el 63% disponen de abasto continuo, 21% una
la ZMCM contaban con agua potable, pero tan sólo el parte del día, mientras que el resto (16%) no especificó
68.8% tenía conexión en el interior, y el 27% la tenía al su respuesta. Esta última situación podría sugerir que
exterior de la vivienda. De acuerdo con el censo, el 90% tampoco recibieron un abastecimiento constante.
estaba conectada a la red pública de drenaje.
Así, el universo de viviendas que cuentan con agua
Es importante destacar que el hecho de que las viviendas potable al interior, todos los días, a lo largo de todo el
cuenten con conexión a la red de abastecimiento día, se reduce a 1 747 715 de las 4 385 071, es decir,
de agua, con o sin tubería al interior, no garantiza el 40% del total de las viviendas censadas en la ciudad, en
abastecimiento continuo del recurso. Del total de las las que habitaba el 38% de la población. El resto (62%
viviendas con acceso a agua entubada, 83% contaba de la población) no contaba con agua al interior de sus
con el servicio todos los días, casi el 10% cada tercer día viviendas, ni con una dotación continua. Así, la ZMCM
90
se encuentra lejos de la cobertura casi universal que con un ingreso superior a los 10 salarios mínimos frente
se desprende de las cifras globales proporcionadas a sólo 2.3% de las viviendas peor dotadas.
por los datos censales convencionales. La mayoría de
la población se encuentra parcial o totalmente excluida
La base de datos de la muestra censal permite continuar
del abasto continuo, sin mencionar la calidad del agua
detallando el análisis a través de la incorporación de
con la que se dota a la población.
la información de las características de los hogares
y sus miembros. Para efectos del presente trabajo,
Esta exclusión se relaciona con los niveles de ingreso consideramos que los datos presentados muestran, sin
de los hogares. En promedio, el total de los hogares lugar a dudas, la insuficiencia de la información censal
reportaron ingresos mensuales por $6,974.77 pesos, convencional para dar cuenta de las condiciones de
equivalentes a 6.13 veces el salario mínimo vigente en la vida de la población, especialmente vinculadas a la
ciudad de México, que en el año 2000 fue de $1,137.00 disponibilidad de servicios básicos, como es el agua al
pesos. En los hogares cuyas viviendas contaron con mejor interior de las viviendas. A partir de innovaciones como
dotación de agua (dentro de la vivienda, diario, las 24 lo fue el cuestionario ampliado en el censo del 2000,
horas del día), el ingreso promedio fue de 8.08 salarios pudimos acercarnos mejor a la situación que guardan
mínimos ($9,197.02), mientras que en las peor dotadas las viviendas en relación con el acceso al servicio urbano
(agua entubada fuera de la vivienda y sin dotación más indispensable para la realización de las actividades
diaria), fue de 3.23 salarios mínimos ($3,679.10 pesos al cotidianas.
mes). Es decir, estos últimos percibían en promedio, el
40% del ingreso de las viviendas mejor dotadas.
Situación en la Región
De acuerdo con el cuadro 2, solamente el 18.5% de
las viviendas mejor dotadas contaban con ingresos Metropolitana de Sao Paulo
inferiores a dos salarios mínimos, proporción que
ascendió a 42.6% entre las peor dotadas (aquéllas
viviendas que no contaban con agua al interior). En el La mayor parte de los municipios de la Región
extremo opuesto, 21% de las mejor dotadas contaban Metropolitana de Sao Paulo (RMSP) están localizados
Cuadro 2. Ingreso en rangos de salarios mínimos de los hogares de la Zona Metropolitana de la Ciudad
de México de acuerdo al nivel de dotación de agua en sus viviendas. 2000
Rangos de ingreso en Viviendas mejor Viviendas peor

Total de viviendas*
salarios mínimos dotadas dotadas
Hasta 2 SM 18.5 42.6 27.4

De 2 a 5 SM 32.7 41.6 36.4
De 5 a 10 SM 25.1 11.0 20.2
Más de 10 SM 21.4 2.3 13.5
NE 2.3 2.5 2.5
100 100 100
TOTAL n=1’747,715 n= 1’333,332 n=4’385,071
P=6’820’141 P=5’628’256 P=17’840,048
*Los datos de las dos primeras columnas no suman el total de la última, pues se trata de las mejores y peores condiciones
de dotación de agua en las viviendas.
n= Número de viviendas
P= Población
FUENTE: Base de Datos de la Muestra Censal 2000. INEGI 2001.
91
dentro de la Cuenca del Alto Tieté.7 La localización de poseían acceso a la red general de abastecimiento y
esta concentración poblacional se ha revelado como conexión interna de agua al menos en una habitación.
un problema, en función de la localización en la parte
alta de la cuenca hidrográfica, lo que implica que la
Es importante destacar que el censo de población
cantidad de agua disponible para el abastecimiento
brasileño, realizado por el IBGE cuenta en sus
no sea suficiente para atender la creciente demanda.
cuestionarios de la muestra y de “no muestra” (aplicado
A diferencia de lo que sucede en la ZMCM, la RMSP
a todas las viviendas del país) un módulo específico
se abastece principalmente de aguas superficiales.
titulado “características de la vivienda”, que incorpora
En términos de acceso a la infraestructura básica de
un conjunto de preguntas relativas al acceso de cada
saneamiento, la cobertura es relativamente buena, de
vivienda a los servicios básicos de saneamiento (agua,
acuerdo a lo que se observa en el cuadro 3.
drenaje, recolección de basura). Dicha información
se ha obtenido para los años de 1970, 1980, 1991 y
Cuadro 3. Disponibilidad de agua en las 2000, con pocas modificaciones en sus categorías lo
viviendas de la Región Metropolitana de São que permite una comparación de la evolución en el
Paulo, 2000 tiempo de las condiciones de las viviendas.
En tal virtud, Brasil posee una validación confiable de

Tipo de abastecimiento Viviendas (%) la cobertura de los servicios. Sin embargo, el censo no
Red general 96,6 incorpora las preguntas detalladas sobre la continuidad/
Red general – conectada en al menos un intermitencia del abastecimiento como fue el caso del
95,5
cuarto censo mexicano en el año 2000. Existe información de
Rede general - conectada sólo en la la compañía estatal responsable del abastecimiento de
1,1
propiedad o terreno 32 municipios metropolitanos, la SABESP, que apuntan
Pozo o manantial (en la propiedad) 2,5 a la inexistencia de rotación o racionamiento del
Pozo o manantial (en la propiedad) – abastecimiento del abastecimiento público, debido
2,0 ala realización de obras durante los 90. Incluso, una
conectada en al menos un cuarto
secuencia de años con baja pluviosidad hizo que el
Pozo o manantial (en la propiedad) sistema entrara en alerta, debido a los bajos niveles de
– conectada sólo en la propiedad o 0,2 agua en más de 300 reservorios. Ello condujo a que
terreno la empresa realizara, en el año de 2004, una intensa
Pozo o manantial (en la propiedad) – sin campaña para disminuir el consumo, ofreciendo bonos
0,3
conexión a los consumidores que lograsen reducir su consumo
Otra forma 0,9 en un 20%.
Otra forma - conectada en al menos un
0,6
cuarto Desde la perspectiva de la empresa, uno de los
Otra forma - conectada sólo en la principales problemas es el elevado consumo per
0,0
propiedad o terreno cápita, que según estimaciones realizadas para el año
Otra forma - sin conexión 0,3 2001, se ubicaría alrededor de los 160 litros diarios
Total de viviendas 4 994 933 para todo el conjunto de los municipios atendidos
por la empresa, y de 200 litros para el municipio
Fuente: Fundação IBGE, Censo 2000. de Sao Paulo.8 Estas cifras, por ser agregadas para el
conjunto de la población, no permiten que hagamos
En el caso de servicio de agua potable, según la una comparación con los datos relativos a la ZMCM,
información proveniente del Censo 2000 del Instituto aunque aparentemente la disponibilidad de agua es
Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), del total mayor en la RMSP, considerando el promedio anual.
de las 4 994 933 viviendas de la RSMP, 95.5% se Durante los períodos de estaje prolongado, la situación
encontraban en la situación más adecuada, es decir, en esta última metrópolis, la situación se vuelve crítica.
7 De los 39 municipios de la RMSP, 5 pertenecen a cuencas vecinas. Esos municipios fuera de la cuenca contaban con 137
mil habitantes, según el censo del 2000, o sea, apenas 0.8% de la población metropolitana.
8 http://www.sabesp.com.br
92
En el caso del servicio de drenaje, los datos censales de un pozo es relativamente bajo, además de que
muestran que del total de las viviendas, el 81.4% están teóricamente, se realiza solamente una vez. Dados los
conectados a la red pública, mientras que el 6.2% precios actuales, un usuario mayor podría amortizar un
usan fosas sépticas, 4.9% fosas rudimentarias y el 4.3% pozo en poco más de 8 meses (sin considerar los costos
desaloja su drenaje directamente a los lagos o ríos. Aquí de mantenimiento de captación y extracción).
cabe una observación respecto a la información censal,
tomando en cuenta los cuestionamientos que ha sufrido La explotación sin control de los acuíferos puede
en función de su confiabilidad. Muchos críticos apuntan acarrear serios problemas, inclusive con la pérdida del
que, en la mayoría de las veces, las respuestas sobre recurso, ya sea por la sobre-explotación y reducción
el tipo de destino del drenaje no son confiables, por en la capacidad de almacenamiento del acuífero, o
simple desconocimiento o falta de certeza por parte por la absorción de aguas contaminadas a niveles más
de los informantes. No obstante, con estas reservas, profundos del acuífero.
la información es relevante. El servicio de recolección
de basura cubre al 98.5% de las viviendas de la RSMP, Por su parte, la captación del drenaje doméstico tampoco
siendo atendido el 95.6% por el servicio de recolección garantiza la calidad ambiental. Es más, hemos verificado
y 2.9% depositado en contenedores del servicio de lo contrario en Brasil, considerando que gran parte de
limpieza. los drenajes terminan siendo desalojados directamente
en los cursos de agua, sin que pasen por un mínimo
Este conjunto de los tres servicios son fundamentales tratamiento. Incluso en el marco del mismo Proyecto
para la atención de las necesidades de la población, a la Tieté, que ha contado con cuantiosas inversiones, en
vez que su mantenimiento es importante para la calidad el año 2000, cerca del 32% de la población no era
ambiental. Sería necesario, sin embargo, disponer de aún atendida por el servicio de tratamiento de aguas
mayor detalle de la información, como en el caso de servidas, de acuerdo con FUSP (2002). Las proyecciones
México, para identificar la periodicidad e intermitencia indican que el índice de población no cubierta por el
de tales servicios. servicio disminuirá al 10% en el 2010, 8% en el 2015
y a 7% en el 2020. A pesar de la reducción relativa, se
prevé que incluso para el 2020, una población –para
Es importante destacar que no basta con la simple nada insignificante- cercana a 1.4 millones de personas,
atención directa a la población. Así, por ejemplo, el carecerá de este servicio.
destino que se le da a la basura recolectada en las
viviendas es determinante en términos de la calidad Es decir, incluso con inversiones a gran escala. Aún
ambiental. En 16 de los 39 municipios de la RSMP las serán necesarias más de dos décadas para solucionar
condiciones de disposición final de los desechos son el problema del tratamiento de aguas servidas. En
clasificadas como inadecuadas (Fundación SEADE, relación con este tema, ríos que podrían ser usados
2002). Es decir, el riesgo de contaminación de los mantos como manantiales, como por ejemplo el río Tieté,
freáticos de la región es muy elevado. Esta situación es terminan sirviendo como canales de desagüe.
preocupante tomando en cuenta las estimaciones de
que aproximadamente 7.9 m³/s (249 x 106 m³/año)
Existe también un punto importante a considerar en
son extraídos de los sistemas de acuíferos de la cuenca
relación con los servicios: ¿Quiénes son los excluidos
del Alto Tieté, a través de 6 a 7 mil pozos tubulares en
de los servicios básicos de saneamiento? En un trabajo
operación, de un universo de más de 9 a 10 mil pozos
reciente, Marques et. al (2004), documentan la existencia
perforados (FUSO, 2002).
de 2000 favelas en el municipio de Sao Paulo, con una
población estimada en 1.160 millones de habitantes
En cuanto a la utilización de aguas subterráneas, y 287 mil viviendas. Dentro del tejido metropolitano,
destaca un incremento en la construcción de nuevas este contingente poblacional se encuentra desprovisto
captaciones subterráneas, a una razón estimada de de acceso, o con acceso precario, a los servicios
480 pozos anualmente, y en consecuencia, de los básicos. El cuadro 4, relativo también al municipio
volúmenes extraídos –sin embargo, hay que destacar de Sao Paulo, refleja la situación que afecta a toda la
que no existen datos precisos, dada la ineficiencia en región metropolitana. Se aprecia que a medida que
el control de instalaciones de estos pozos. Esta situación aumenta el ingreso per cápita de los hogares, aumenta
se verá agravada, en caso de que continúen los montos el porcentaje de conexión de sus viviendas a la red
cobrados por el agua potable por parte de las empresas de drenaje. Incluso destacando que la cobertura del
concesionarias, pues la inversión para la construcción servicio es relativamente elevada.
93
Cuadro 4. Ingreso familiar per capita en rangos de salarios mínimos según instalación
sanitaria de las viviendas. Municipio de São Paulo, 2000
Sin Hasta +2 a +5 a +10 a +20 Total

Tipo de Drenaje
Ingresos 2SM 5 SM 10 SM 20 SM SM % Abs.
Red General de
84,0 83,7 89,0 93,5 95,8 96,8 87,8 2 735 035
drenaje
Fosa Séptica 4,8 4,7 3,2 1,8 1,2 1,1 3,5 110 035
Fosa Rudimentaria 3,8 3,3 1,7 0,8 0,4 0,3 2,3 70 690
Zanja
1,8 2,1 1,5 0,9 0,6 0,4 1,6 49 306
Río, lago, mar 4,7 5,2 3,9 2,5 1,6 1,2 4,1 126 657
Otro desagüe 0,9 1,0 0,7 0,5 0,4 0,3 0,8 24 199
Total
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 3 115 922
Fuente: Fundação IBGE, Censo 2000. Tabulaciones especiales, NEPO/UNICAMP.
Existen también diferencias importantes entre los interacción de estos factores junto con muchos otros de
municipios que componen la RMSP. De los 39 municipios, carácter social y económico, exige un trabajo integrado
9 poseen un índice de cobertura del servicio de red de para la comprensión y atención de los problemas
agua inferior a la media nacional (77% de las viviendas metropolitanos.
conectadas a la red general de abastecimiento de
agua), y de la propia RSMO, que es de 96.6%. Esta Considerando la cuestión de la disponibilidad hídrica,
situación es característica de los municipios de la la Cuenca del Alto Tieté muestra una significativa
periferia metropolitana, que ha registrado los mayores escasez de agua. En el caso de la metrópoli paulista, la
índices de crecimiento demográfico. En muchos casos, proximidad con las cabeceras de la cuenca hidrográfica
esta expansión ocurre sobre las áreas que deberían ser del río Tieté, provoca que el agua disponible para uso
consideradas como de protección ambiental. sea relativamente pequeña para atender las grandes
demandas existentes. El problema ya existía desde
A pesar de la existencia de una legislación específica la década de 1970, cuando se construyó el Sistema
para ordenar e impedir la ocupación de áreas de Cantereira, que importa agua de la cuenca de los ríos
manantiales, es precisamente en estas áreas en las que Piracicaba / Capivari / Jundiaí. Este sistema consiste en
se concentra gran parte del crecimiento poblacional, un complejo de túneles y represas que transportan
principalmente a través de ocupaciones irregulares por agua a una distancia de más de 100 kilómetros. La gran
grupos de población de bajos ingresos. En la medida cuestión en la actualidad es que la cuenca Piracicaba/
en que no hay una política habitacional efectiva para Capivari/Jundiaí ha registrado una acentuada expansión
la población de bajos ingresos, esta se ve obligada a demográfica, además del incremento de las actividades
ocupar áreas cada vez más lejanas y menos valorizadas, en industriales y agrícolas, lo que ha provocado un aumento
especial, aquéllas que se encuentran fuera del mercado significativo de la demanda regional de agua.
formal del suelo, de acuerdo a lo documentado por
Marcondes (1999). Con ello, durante los períodos de estiaje la situación de
la disponibilidad se vuelve preocupante. En las cuencas
En consecuencia, las regiones más lejanas del centro hidrográficas de los ríos Piracicaba/Capivari/Jundiaí,
metropolitano, aquéllas que corresponden a la disponibilidad hídrica en el estiaje es de 400 m³/
ocupaciones irregulares, con tasas aún elevadas de habitante/año, mientras que la disponibilidad hídrica
crecimiento, son las más desprovistas de servicios durante el estiaje es de 200 m³/habitante/año. Es decir,
de saneamiento, y al mismo tiempo, representan una la situación es bastante grave, especialmente en los
amenaza para los manantiales hídricos de la RMSP. La períodos sin lluvia más prolongados.
94
El consumo total de agua de la cuenca excede, por Tieté para la Represa Billings. Sin embargo, en la medida
mucho, su propia producción hídrica. La producción en que se realiza ese bombeo, la calidad del agua se
de agua para abastecimiento público es de 63 m³/s, compromete, impidiendo su utilización como fuente de
de los cuales 31 m³/s son importados de la cuenca abastecimiento urbano. En años recientes fue prohibido
del río Piracicaba, localizada al norte de la cuenca del el bombeo. No obstante, la crisis reciente de energía por
Alto Tieté. Otros 2.0 m³/s provienen de otros afluentes la cual pasó el país hace poco, exacerbó el conflicto: cada
menores de los ríos Capivari y Guaratuba. La cuenca gota de agua está siendo disputada. Ha prevalecido lo
del Alto Tieté consume aún 2.6 m³/s para irrigación. que consta en la legislación sobre recursos hídricos, que
La demanda industrial es parcialmente atendida por otorga prioridad al abastecimiento humano por sobre
la red pública (15% del total distribuido) y parte los demás usos del agua.
por abastecimiento propio a través de captaciones y
extracción de agua subterránea.
Consideraciones finales
Al mismo tiempo en que se observa una disponibilidad
hídrica baja, se constata que existen pérdidas Tanto la ZMCM como la RMSP pasaron por un proceso
importantes en el sistema de distribución de agua. La de intenso crecimiento demográfico especialmente
reducción de esas pérdidas, ya sea en las propias redes a partir de 1950. La velocidad y la forma a través de
de tuberías (de las cuales el Estado es responsable), o la cual aconteció la expansión urbana provocaron
las pérdidas dentro de los edificios y viviendas (cuya impactos ambientales que afectan la calidad de vida de
responsabilidad recae en los propios consumidores), los habitantes de esas regiones. Uno de los principales
podrían contribuir a ampliar el margen de maniobra impactos ha tenido lugar sobre la calidad y cantidad de
para enfrentar el crecimiento de la demanda. Las agua disponible para el consumo humano. Se observa
pérdidas medias en la distribución del agua, se una paradoja común en ambas regiones: la escasez
estiman en alrededor del 40% tanto para Brasil como relativa de agua y concomitantemente los recurrentes
para México. Además de ello, existe la cuestión de episodios de inundaciones.
la demanda que excede a lo recomendado para
la satisfacción de las necesidades básicas, o sea, el
desperdicio. En ese sentido, las proyecciones de la Las áreas metropolitanas se expandieron frente a la
demanda realizadas para el Plan de la Cuenca del ausencia de una decisiva planeación que privilegiara
Alto Tieté,9 aceptaron una pequeña reducción en los el bienestar público. Con ello, se ocuparon áreas
valores de los consumos per cápita, pasando de los de interés ambiental, que debieron ser protegidas.
actuales 253 litros/día –incluidos en esta cifra también Principalmente las áreas de recarga de los acuíferos, en
los valores no residenciales- a 244 litros/hab/día (4% el caso mexicano, y las áreas de manantiales y las vegas de
de reducción). los cursos de agua, en el caso paolista. Como resultado
de ese proceso hubo un impacto determinante en
términos de las posibles fuentes de recursos hídricos
La situación actual de escasez relativa de agua en para el abastecimiento de esas regiones.
la RMSP ha llevado a una serie de conflictos.10 Entre
los principales se encuentran conflictos sectoriales,
principalmente relativos a la necesidad del uso del agua Otra consecuencia de la expansión urbana desordenada
para abastecimiento urbano, al mismo tiempo que es fue la contaminación de los recursos hídricos por el
necesaria para la generación de energía hidroeléctrica. desagüe de las aguas servidas sin tratamiento previo,
Este es el caso específico de la Represa Billings, que a directamente en los cuerpos de agua superficiales,
pesar de haber sido construida en la década de 1920 como ríos, arroyos y lagos. Fuentes que podrían utilizarse
para la generación de energía eléctrica, en las décadas para el abastecimiento terminaron por ser inutilizados,
recientes se le ha considerado como una alternativa convirtiéndose en problemas de salud pública.
para el abastecimiento de la RSMP. El mayor problema
es que, para generar energía de manera continua, es Por otro lado, hay que considerar el esfuerzo necesario
necesario el bombeo de aguas contaminadas del río por parte del poder público en el sentido de proveer
9 El Plano de Cuencas, elaborado por el Comité de Cuenca Hidrográfica, es el instrumento legal que dirige las acciones
tendientes a gestionar los recursos hídricos.
10 Los diversos conflictos se detallan en Carmo (2001).
95
a la población de servicios de saneamiento básico. A tendências e trajetória”, em Perspectiva, vol. 17, num. 3-4,
pesar de que la cobertura es relativamente elevada en SEADE, Fundação São Paulo, 2003, pp. 218-233.
las dos regiones metropolitanas, aún existen situaciones García Lascuráin, María, Agua y calidad de vida en Chalco y Ecatepec,
importantes de exclusión de los servicios. Y conforme Centro de Ecología y Desarrollo, México, 1995.
Garza, Gustavo, Atlas de la Ciudad de México 2000, El Colegio de
se demostró en este texto, principalmente la población
México-Gobierno de la Ciudad de México, México, 2000.
en peores condiciones socioeconómicas son las que
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI),
más sufren en términos de dificultad de acceso a
XII Censo General de Población y Vivienda. Resultados
los servicios básicos y las que, proporcionalmente, Preliminares, INEGI, México, 2000.
pagan más por servicios precarios. En el caso de la INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda. Base de Datos de
ZMCM fue evidente también que la cobertura por la Muestra Censal, INEGI, México, 2001.
el servicio de agua potable es mucho menor de lo FUSP, Plano da Bacia do Alto Tietê. Comitê da Bacia Hidrográfica do
que muestran los datos convencionales, tomando en Alto Tietê, São Paulo, 2002.
cuenta la intermitencia del abastecimiento. Los datos Iracheta Cenecorta, Alfonso, “El agua y el suelo en la Zona
del censo del 2000 de México muestran que cerca de Metropolitana del Valle de Mexico”, em Perspectiva, vol. 14,
la población no tenía acceso continuo al agua potable. num. 4, Fundação SEADE, São Paulo, 2000, pp. 63-69.
En este sentido, conviene resaltar la importancia de Izazola, Haydee, “Agua y sustentabilidad en la ciudad de México”, en
encuestas a mayor profundidad sobre este tema, como Estudios Demográficos y Urbanos 47, vol. 16, núm.2, mayo-
la realizada por el censo mexicano. agosto, México, 2001, pp. 285-320.
Legorreta, Jorge, “Agua de lluvia, la llave del futuro en el Valle de
México”, en La Jornada Ecológica, año 5, núm. 58, 28 de
Bibliografía julio, México, 1997.
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Academia de la Investigación Científica, Academia Nacional de
en La Jornada Ecológica, Suplemento correspondiente a
Ingeniería, Academia Nacional de Medicina y National
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Marcondes, Maria J. A., Cidade e natureza: proteção dos mananciais
uso eficiente, marco jurídico e institucional, México, 1995.
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Carmo, Roberto Luiz, “A água é o limite? Redistribuição espacial da
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México, 1990-2010, Síntesis, CONAPO, México, 1997. Paulo, 2003
CONAPO, “Proyecciones de la población por municipios y por Partida, Virgilio, “La ciudad de México. Nuevo derrotero en su ritmo
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micros/proymunloc/index.html, 2003 México, núm. 7, UNAM, México, 1994, pp.13-14.
Cunha, José Marcos Pinto, “Redistribuição espacial da população
96
9 Arreglos institucionales para el
saneamiento de aguas residuales
en México. Un caso de estudio en la
cuenca Lerma-Chapala
Raúl Pacheco-Vega
Introducción12 El trabajo se encuentra dividido como sigue: En la

primera sección se describe brevemente el estado del
saneamiento de aguas residuales en México (con datos
De acuerdo con los principios establecidos por Agenda estadísticos al cierre del 2004). En la segunda sección
21, es preferible evitar que exista la contaminación que se describen los arreglos institucionales en materia de
tener que controlarla.3 El principio “El que contamina, aguas residuales y saneamiento en México. La tercera
paga” establece que la responsabilidad de los agentes sección presenta brevemente el caso de la cuenca
que generan contaminación es internalizar el costo de Lerma-Chapala. La cuarta sección discute el Consejo
limpiar o eliminar dicha contaminación (internalizar la de Cuenca Lerma-Chapala como una innovación
externalidad) (WCED 1987). En la práctica, a pesar de institucional, y su papel en el saneamiento. Finalmente,
que este principio tiene más de 30 años de vigencia, la quinta sección presenta las conclusiones y lecciones
sigue sin llevarse a la práctica. aprendidas del análisis empírico.
El tratamiento de aguas residuales es uno de los servicios

más importantes que el gobierno debe proveer para El estado actual del saneamiento
su población. De acuerdo con el artículo 115 de la
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, los de aguas residuales en México
municipios son responsables de ofrecer dicho servicio
público (Pacheco Vega: 2007a, b). Sin embargo, como La definición de saneamiento de las aguas residuales es
se demuestra en este capítulo, el arreglo institucional variable dependiendo de los objetivos que se persigan
para el saneamiento de las aguas residuales en y la autoridad con que cuenten. En el contexto de este
México es mucho más complejo, y frecuentemente saneamiento se definirá sobre la base del volumen de
existen conflictos y traslape de competencias entre las aguas residuales tratadas en una localidad, municipio o
diferentes instituciones encargadas del tratamiento de región. Aún cuando la implementación de sanitarios
aguas residuales. Este capítulo presenta una revisión secos (minimizando la contaminación) o el fortalecimiento
somera de los arreglos institucionales en materia de de la infraestructura de drenaje (evitando que las
saneamiento de aguas residuales en México, utilizando emisiones de aguas residuales contaminen el subsuelo)
como caso de estudio la cuenca Lerma-Chapala. también forma parte de las actividades de saneamiento,
El trabajo demuestra la complejidad del arreglo en este ensayo se circunscribe el análisis únicamente a
institucional y enfatiza la necesidad de establecer aguas residuales y su tratamiento.
competencias claras en relación a quiénes tienen la
obligación de sanear los efluentes residuales tanto El tema de saneamiento y tratamiento de aguas
industriales como domésticos. residuales ha sido poco analizado en la literatura sobre
1 El presente capítulo está basado en algunos trabajos anteriores del autor, citados en la bibliografía.
2 Centro de Innovación Aplicada en Tecnologías Competitivas (CIATEC, A.C.)
3 Agenda 21 es la serie de principios hacia el desarrollo sustentable establecidos en la Cumbre Mundial sobre la Tierra en Río
de Janeiro. El principio al que se hace referencia es el “principio de precaución”.
97
gestión integrada de cuencas, en gran parte como Los arreglos institucionales

resultado de la preocupación que existe por la escasez
del vital líquido más que por la calidad del mismo en materia de saneamiento en
(Peña, 2005). Sin embargo, una perspectiva holística
debería de integrar la preocupación por el suministro y
México
la distribución del agua en una cuenca con la necesidad
de minimizar los impactos ambientales en los cuerpos ¿A quién le compete el saneamiento de las aguas
receptores y tierras de producción agrícola, por dar residuales? La respuesta a esta pregunta requiere que
algunos ejemplos (Pacheco Vega, 2005a, b). la misma sea enmarcada y enunciada de una manera
diferente. De acuerdo con los principios de la Agenda
21, el principio del que contamina paga indica que
Existen diferentes métricas para evaluar el estado del para internalizar las externalidades es necesario que
saneamiento de aguas residuales. La Figura 1 muestra los agentes contaminadores absorban el costo real de
la evolución del tratamiento de aguas residuales en producción de los bienes y servicios. Si se tomara al pie
términos del número de plantas. de la letra ésta conceptualización significaría entonces
que el usuario del agua potable debería de pagar el
Del total de las plantas de tratamiento industrial a nivel costo de saneamiento de las aguas residuales generadas.
nacional, 781 cumplen con las condiciones particulares Sin embargo, la realidad es que ni la distribución de
de descarga, con una capacidad aprovechada de 17 las competencias ni la estructura jurídica y de política
mil 124 l/s, en tanto que mil 10 plantas con un gasto pública tienen realmente contemplado
de 10 mil 269 l/s no cumplen (Pacheco-Vega, 2007). Es
decir, el 44% del total de plantas en operación cumplen
con los niveles de contaminación establecidos en las La Ley de Aguas Nacionales y el
condiciones particulares de descarga mientras que el
56% no cumplen. También es importante hacer notar saneamiento
que los datos presentados en la Figura 1 se refieren
al total de plantas, no solamente de tratamiento de El texto de la Ley de Aguas Nacionales de México,
efluentes industriales sino también domésticas. reformada en Abril del 2004, menciona en 13
Figura 1. Evolución histórica en número de plantas de tratamiento instaladas y en operación
Fuente: Pacheco-Vega 2007b, p. 62
98
Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México.
ocasiones la palabra “saneamiento”.4 Curiosamente, Por lo tanto, el saneamiento de la cuenca dependerá

a pesar de tener un gran número de definiciones, de una apropiada coordinación entre todos los
la palabra “saneamiento” no está definida en la Ley actores en todos los niveles gubernamentales, y de una
de Aguas Nacionales (de aquí deriva un cierto nivel verdadera transversalidad de las políticas ambientales
de incertidumbre en relación con a qué se refiere el (no solamente de ‘nombre’ sino de hecho).
saneamiento de las aguas residuales). En este apartado
se resumen las responsabilidades de las agencias
gubernamentales que tienen alguna relevancia con el PROFEPA
aspecto de aguas residuales.
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
Con la finalidad de facilitar a los municipios en (PROFEPA), formada en 1992, es un órgano
cumplimiento de la normatividad vigente, en particular desconcentrado de la SEMARNAT que tiene como
la Norma Oficial NOM-001-SEMARNAT-1996, y objetivo incrementar los niveles de observancia de la
fomentar el incremento de la cobertura de tratamiento normatividad ambiental. La Procuraduría Federal de
de aguas residuales municipales, el Gobierno Federal Protección al Ambiente tiene (entre otras) a su cargo las
emitió el Decreto de condonación y exención de pago siguientes facultades:
de derechos por uso o aprovechamiento de bienes • Vigilar y evaluar el cumplimiento de las
del dominio público de la nación como cuerpos disposiciones jurídicas aplicables a la prevención
receptores de las descargas de aguas residuales. Este y control de la contaminación ambiental, a la
medida dio origen a que los prestadores de servicios restauración de los recursos naturales, así como
de agua potable, alcantarillado y saneamiento se a la preservación y protección de los recursos
adhirieran al decreto, presentaran Programas de forestales, de vida silvestre, (...), así como en materia
Acciones de Saneamiento y se comprometieran a llevar de impacto ambiental y ordenamiento ecológico
a cabo las acciones y obras necesarias para cumplir con de competencia federal, y establecer políticas y
la normatividad e incrementar el nivel de tratamiento. lineamientos administrativos para tal efecto;
• Recibir, investigar y atender o, en su caso, determinar
y canalizar ante las autoridades competentes, las
SEMARNAT denuncias por incumplimiento de las disposiciones
jurídicas aplicables a los recursos, bienes, materias
y ecosistemas, a las que hace referencia la fracción
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
anterior;
(SEMARNAT), como institución rectora de la política
• Salvaguardar los intereses de la población y
ambiental en México, tiene una responsabilidad
fomentar su participación en el estímulo y vigilancia
directa en el saneamiento, si bien no se encuentra
del cumplimiento de las disposiciones jurídicas
perfectamente definida en la Ley General del Equilibrio
ambientales, así como brindarle asesoría en
Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en
asuntos de protección y defensa del ambiente, la
materia de saneamiento. Con la creación de la CNA
vida silvestre y los recursos naturales competencia
(hoy Conagua), la SEMARNAT ha tomado un papel
de la Secretaría;
menos relevante en materia de saneamiento (Pacheco
• Coordinar el control de la aplicación de la
Vega, 2007a, 2006, Pacheco Vega, 2005a).
normatividad ambiental con otras autoridades
federales, así como de las entidades federativas,
La SEMARNAT, como la secretaría encargada de municipales, del Distrito Federal y delegacionales
los asuntos ambientales, debería comprometer no que lo soliciten;
solamente “coordinación” sino también suficientes • En materia de agua, la PROFEPA puede recibir
recursos a este tipo de iniciativas. Si existiera una denuncias respecto de:
“Secretaría del Agua” tal vez la coordinación dejaría de • Derrame y disposición de líquidos, sólidos,
estar a cargo de la SEMARNAT. Sin embargo, este no es materiales y residuos peligrosos a los cuerpos de
el caso en este momento y probablemente no lo será agua de jurisdicción federal.
en un futuro cercano. • Descarga de aguas residuales industriales a los
4 El texto de la ley se encuentra disponible electrónicamente en la dirección de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/

leyinfo/pdf/16.pdf
99
cuerpos de agua de jurisdicción federal. • Aplicar estrategias de investigación, evaluación y

• Alteración de la infraestructura. seguimiento de riesgos sanitarios, conjuntamente
• Alumbramiento, extracción y disposición de aguas o en coadyuvancia con otras autoridades
del suelo. competentes,
• Suministro de aguas para consumo humano por • Imponer sanciones administrativas por el
debajo de las normas de calidad. 5 incumplimiento de disposiciones de la Ley, sus
reglamentos y demás ordenamientos aplicables,
así como
SALUD • Determinar medidas de seguridad, preventivas
y correctivas, en el ámbito de su competencia,
ejercer las acciones de control, regulación y
La Secretaría de Salud es la secretaría encargada de
fomento sanitario correspondientes, para prevenir
velar por la salud de la población mexicana. Su misión,
y reducir los riesgos sanitarios derivados de la
tal como la define la misma Secretaría, es: “Contribuir a
exposición de la población a factores químicos,
un desarrollo humano justo, incluyente y sustentable, físicos y biológicos y
mediante la promoción de la salud como objetivo social • Participar, en coordinación con las unidades
compartido y el acceso universal a servicios integrales administrativas correspondientes de la Secretaría,
y de alta calidad que satisfagan las necesidades y en la instrumentación de las acciones de
respondan a las expectativas de la población, al tiempo prevención y control de enfermedades, así como
que ofrecen oportunidades de avance profesional a de vigilancia epidemiológica, cuando éstas se
los prestadores, en el marco de un financiamiento relacionen con los riesgos sanitarios derivados de
equitativo, un uso honesto, transparente y eficiente de los procesos, productos, métodos, instalaciones,
los recursos, y una amplia participación ciudadana”.6 servicios o actividades, entre otras. 8
No existe una normatividad que relacione las emisiones Si bien la Secretaría de Salud ha establecido algunas
de aguas residuales con la salud humana ni con la normas en materia de salud ambiental, específicamente
posible generación de problemas de enfermedades en aguas residuales, es notorio tanto en los textos de
gastrointestinales. Este es un hueco y una oportunidad los Programas Nacionales de Salud 2000-2006 como
de oro para futuros desarrollos de normas oficiales en las directrices de las líneas de investigación del
mexicanas en materia de salud. Como órgano Instituto Nacional de Salud Pública que este no es un
regulatorio de coordinación intersecretarial se tiene tema prioritario para la Secretaría.
a la COFEPRIS (Comisión Federal para la Protección
contra Riesgos Sanitarios)7 La Ley General de Salud,
reglamentaria del artículo 4° Constitucional, establece CONAGUA
en el artículo 17 bis las facultades de la Secretaría de
Salud, mismas que ejerce a través de la COFEPRIS. La Comisión Nacional del Agua (Conagua) es la agencia
gubernamental que por excelencia está enfocada en la
Conforme al citado artículo, (entre otras actividades) a protección del recurso acuático. Con una historia desde
la COFEPRIS le corresponde: 1917 con la creación de la Dirección de Aguas, Tierras
y Colonización creada en 1917; la Comisión Nacional
• Identificar, analizar, evaluar, regular, controlar, de Irrigación, en 1926; la Secretaría de Recursos
fomentar y difundir las condiciones y requisitos Hidráulicos en 1946 y la Secretaría de Agricultura y
para la prevención y manejo de los riesgos Recursos Hidráulicos en 1976, se ha convertido ahora
sanitarios, en una agencia desconcentrada de la SEMARNAT con
• Expedir certificados oficiales de la condición funciones específicas.9
sanitaria de procesos, productos, métodos,
instalaciones, servicios o actividades relacionadas Para cumplir con su propósito esencial, la Comisión se
con las materias de su competencia, divide operativamente en tres grandes áreas:
5 Información del sitio web de la PROFEPA http://www.profepa.gob.mx

6 Ver http://www.salud.gob.mx
7 Ver http://www.cofepris.gob.mx
8 Texto tomado del sitio de la COFEPRIS.
9 Texto derivado del sitio de la CNA: http://www.cna.gob.mx
100
1. Oficinas Centrales. Merino en el análisis de las formas en las cuales se crea

2. Gerencias Regionales. capital social para la gestión sostenible de los bosques
3. Gerencias Estatales. en México (Merino-Pérez, 2004), y en el estudio del
manejo del recurso hídrico con un particular enfoque
La mayor parte de la actividad en materia de en la cuenca Lerma-Chapala por Sergio Velázquez, Flip
establecimiento de política de agua está centralizada Wester y Eric Mollard (Vargas-Velázquez 2003, Wester,
en las Oficinas Centrales. Las Gerencias Regionales et al. 2001). Sin embargo, en el área de la política de
son las responsables de administrar y preservar las tratamiento de aguas residuales, no hay referencia de
aguas nacionales en cada una de las trece regiones aplicaciones anteriores de análisis institucional a este
hidrológico-administrativas en que se ha dividido el problema, y específicamente al papel del Consejo
país. Sin embargo, no son responsables de aspectos de Cuenca Lerma-Chapala (CLCCh) en materia de
de saneamiento, al menos en el papel. Las Gerencias
saneamiento. Los estudios del CCLCh se han enfocado
Estatales apoyan las actividades de Oficinas Centrales,
quienes establecen primariamente toda la política típicamente al análisis de los conflictos en materia de
hidráulica. distribución de agua (Boehm-Schoendube, et al. 2002;
Caire, 2004; Castelán-Crespo, 2000), pero poco a los
En teoría, con las modificaciones a la Ley de Aguas asuntos de saneamiento y calidad del agua residual,
Nacionales, el aspecto de fiscalización ecológica deberá excepción hecha de algunos estudios recientes en
ser mucho más una responsabilidad compartida entre materia de institucionalismo y manejo de efluentes
PROFEPA y CNA. Sin embargo, se debe tomar en residuales (Pacheco Vega 2007a, 2005a, 2006, 2008,
cuenta también el papel del municipio ya que de en prensa, 2007b, 2005b; Pacheco Vega y Basurto
acuerdo con el Art. 115 constitucional, la provisión del 2008; Pacheco Vega y Vega López 2001; Pacheco-Vega
servicio público de agua potable y alcantarillado es 2005a, b, 2007).
responsabilidad del municipio.
Como se puede observar, en años recientes, la función Además del arreglo implícito descrito en páginas
de ejecución de las acciones de saneamiento ha anteriores (es decir, las reglas que manejan las
ido transfiriéndose lentamente hacia las Comisiones relaciones de interacción entre las diferentes agencias
Estatales del Agua. Esto es particularmente cierto en el gubernamentales federales), en el arreglo institucional
caso de Guanajuato, que tiene un ambicioso programa se encuentran también los municipios, quienes en teoría
de saneamiento (Pacheco Vega 2008, en prensa). (a través de los organismos operadores), debieran
de ser los que ofrezcan el saneamiento de las aguas
También es de hacer notar que a pesar de que la residuales urbanas.
Secretaría de Salud no ha tomado su papel ni tampoco
involucrado a la COFEPRIS, en un futuro, el arreglo
institucional requerirá de la participación del sector Más aún, la innovación institucional considerada como
salud en el diseño de políticas y estrategias de manejo el parte aguas en materia de manejo de aguas, el
de agua residual. Finalmente, la PROFEPA debería de consejo de cuenca, tiene un papel realmente limitado
tener un papel más protagónico en el manejo del en el ámbito de tratamiento de aguas residuales. Sin
agua residual, particularmente en cuanto se refiere a embargo, ha tenido un papel político substancial en
hacer cumplir la normatividad ambiental. La CNA es, el tema de escasez y distribución del agua (Mollard y
en teoría, el organismo regulador, pero en la práctica, Vargas-Velázquez, 2004). A continuación se describe
la percepción generalizada de la industria y de la el consejo de cuenca y su papel en materia de
sociedad civil es que el papel de policía ambiental lo saneamiento.
tiene la PROFEPA.
Arreglos institucionales para el Los Consejos de Cuenca como

saneamiento de aguas residuales: innovaciones institucionales
La cuenca Lerma-Chapala como El propósito de los consejos de cuenca lo describe
un caso de estudio Castelán:
El estudio de las instituciones robustas para el manejo “... la creación y desarrollo de los Consejos de Cuenca,
de los recursos naturales ha sido utilizado por Leticia en donde autoridades federales, estatales y municipales,
101
así como representantes de los diversos usos del Para cumplir su misión, los objetivos generales de los
agua, coordinan acciones y concertan objetivos y Consejos de Cuenca son los siguientes (CNA, 2000):
planes para dar solución a los problemas asociados al • Lograr el equilibrio entre oferta y demanda de agua
aprovechamiento y uso del recurso hídrico.“ (Castelán- en la Cuenca para sus diversos usos.
Crespo, 2000) • El saneamiento de las cuencas, subcuencas, barrancas,
acuíferos y cuerpos receptores de agua para
Como toda institución, los consejos de cuenca, además prevenir, detener o corregir su contaminación.
de ser instancias de coordinación entre usuarios y • La conservación, preservación y mejoramiento de
autoridades, buscan establecer reglas para el mejor los ecosistemas de las cuencas con los que el agua
aprovechamiento del recurso (Caire, 2004). Una forma sistemas naturales indivisibles.
institución, en términos generales, está definida como un
conjunto de reglas y principios de organización (North, El uso eficiente y sustentable del
1990). Pero también las instituciones son definidas
como las reglas formales e informales de interacción
agua en todas las fases del ciclo
entre los individuos (Pacheco Vega, 2004). Para lograr el hidrológico.
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
no sólo hay que establecer reglas escritas que normen Impulsar una cultura del agua que considere a este
cómo se dará este aprovechamiento. También es elemento como un recurso vital y escaso, difundiendo
necesario conciliar intereses entre los habitantes de la su valor económico, social y ambiental y alentando
cuenca, asignar responsabilidades y definir mecanismos la participación de la sociedad en su cuidad y uso
que aseguren el cumplimiento de los acuerdos sustentable (Mollard y Vargas-Velázquez 2004, Pacheco
alcanzados (Caire 2004). Vega 2006, Pacheco Vega y Basurto 2008).
Por lo tanto, el desempeño del consejo de cuenca es Como se puede observar, el saneamiento se ve
fundamental para el aprovechamiento sostenible del solamente como una parte de las actividades de los
recurso. Es claro entonces que en materia de manejo consejos de cuenca, pero no es el objetivo primordial.
del agua, las instituciones son clave del éxito o fracaso Cuatro de los cinco objetivos mencionados en el texto
en la gestión adecuada del recurso hídrico. En 1946 son directamente relacionados con el concepto de
se elevó a nivel ministerial la gestión del agua con la escasez y solo uno está relacionado con la calidad del
creación de la Secretaría de Agricultura y Recursos agua.
Hidráulicos (Castelán-Crespo, 2000; Wester, Melville
y Ramos-Osorio, 2001), con el objeto de coordinar Arreglos institucionales en
el mejor aprovechamiento de los recursos hidráulicos.
En esa época se crearon las Comisiones de Cuenca en materia de saneamiento: La
los ríos Papaloapan, Grijalba y otros, basados en los
resultados de la Tennessee Valley Authority, la cual
Cuenca Lerma-Chapala
impulsó el desarrollo regional en la cuenca hidrográfica,
al integrar física y económicamente la Cuenca del El caso de estudio: La cuenca Lerma-
Tennesse (Boehm-Schoendube y Sandoval-Manzo Chapala
,1999; Durán-Juárez, et al., 1999).
La cuenca Lerma-Chapala abarca el territorio de cinco
Estas Comisiones de Cuenca vivieron su apogeo durante estados de la República Mexicana, a saber: Michoacán,
las décadas de los 50 y 60, hasta su desaparición a Estado de México, Guanajuato, Jalisco y Querétaro.
finales de los 70. Los rezagos del sector hidráulico y Está localizada en la parte central del país y ha sido una
los problemas de escasez y contaminación se fueron cuenca a la cual se le ha dado una gran importancia en
haciendo más notorios a finales de los 80, de tal forma estudios tanto nacionales como en el extranjero, tanto
que fue necesario establecer una serie de acciones por la cantidad de personas que residen en la cuenca
(Castelán-Crespo, 2000; Wester, Melville y Ramos- y su “área de influencia” como por la gran actividad
Osorio, 2001). industrial y económica que presentan.10
10 La Dirección General de Cuencas Hídricas del INE, (Helena Cotler, Georgina Cairé y Carlos Enríquez) facilitaron algunos
mapas, por lo cual estoy muy agradecido.
102
Lago de Pátzcuaro
Lago de Cuitzeo
Figura 2. Distribución de la superficie de los estados de la Cuenca Lerma-Chapala
Fuente: INE, 2005
La Cuenca Lerma Chapala es el territorio en el que conforman la cuenca firman un acuerdo de coordinación.
toda el agua superficial escurre directamente hacia Este acuerdo surgió luego que los gobernadores
el río Lerma o hacia los afluentes de éste, el cual, a su reconocen una serie de problemas como contaminación,
vez, desemboca en el Lago de Chapala. Sin embargo, escasez y sequías, entre otros, y deciden adoptar cuatro
existen dos subcuencas cerradas en Michoacán: objetivos principales:
La Cuenca Lerma Chapala tiene una extensión de 53, • Ordenar y reglamentar el uso del agua entre
591 km2 distribuidos entre los cinco estados (Cotler, entidades,
2004). El porcentaje de superficie cubierta por la • Sanear la cuenca,
cuenca Lerma-Chapala de cada estado se muestra en • Lograr el uso eficiente del agua y
la Tabla 2. Está conformada por el territorio en el cual • Manejar y conservar las cuencas y corrientes.
los escurrimientos de las lluvias van a dar al río Lerma
o a los afluentes del mismo. El río Lerma tiene una Algunos meses después, el 1 de septiembre de 1989
longitud de 750 km, se origina en el Estado de México, se constituye el Consejo Consultivo de Evaluación
en el centro del país a 3 000 metros sobre el nivel del y Seguimiento, con el propósito fundamental de
mar y termina en el lago de Chapala a 1 510 metros evaluar y dar seguimiento al acuerdo firmado por
sobre el nivel del mar, en el occidente. La cuenca tiene los gobernadores. En 1990 se forma el denominado
una extensión de 54 400 km2 distribuidos en diferentes Grupo de Trabajo Técnico, el cual tiene el propósito de
proporciones entre cinco estados (Vargas-Velázquez elaborar un acuerdo sobre la disponibilidad, distribución
2003, Wester, Melville y Ramos-Osorio, 2001). y uso de las aguas superficiales de la cuenca. El acuerdo
se formaliza y se firma en 1991. A finales del siguiente
año, 1992, se publicó la Ley de Aguas Nacionales (LAN,
El Consejo de Cuenca Lerma- 1992), donde se define a los consejos de cuenca como
instancias de coordinación y concertación entre las
Chapala11 autoridades y los usuarios de la respectiva cuenca. En
1993, durante la cuarta sesión del Consejo Consultivo
La historia del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala de Evaluación y Seguimiento, se forma el CCLCh. Tres
(CCLCh) tiene su primer antecedente el 13 de abril años después se instala la Asamblea de Representantes
de 1989: los gobernadores de los cinco estados que de Usuarios del CLCCh, donde se pretende que los
11 Esta sección utiliza texto inédito de Pacheco-Vega y Basurto (2008) y Pacheco-Vega (2008, en prensa).
103
usuarios de los diferentes usos del agua establecidos en “… este organismo no se dotó ni de personalidad
la cuenca se integren formalmente a participar en los jurídica ni de una fuente autónoma de financiamiento,
trabajos del Consejo. con lo cual su poder quedó sensiblemente menguado
[...] después de 10 años de consejo de cuenca no
ha habido un cambio sustancial ni en el paradigma
El acuerdo de distribución, firmado en 1991 antes de
de gestión hídrica ni en la resolución del conflicto
que se creara el Consejo de Cuenca, es revisado y
ambiental ni en el estado ecológico de los recursos
actualizado en 1999, año en el que también se da el
hídricos” (Muñiz-San-Martín 2004).
primer trasvase de la Presa Solís (Guanajuato), al Lago de
Chapala ( Jalisco). El propósito del trasvase era recuperar
los bajos niveles del lago, una de las principales fuentes
de agua de Guadalajara; en tanto que la Presa Solís Conclusiones
proporciona agua a una de las más importantes zonas
agrícolas de la cuenca y del país: El Bajío. De ahí que esta En el caso que nos ocupa, los participantes en el
polémica decisión de la CNA creara fuertes tensiones y Consejo de Cuenca Lerma-Chapala tienen un Grupo
conflictos entre autoridades y usuarios del agua en los de Trabajo de Saneamiento (un subconjunto de los
dos estados. participantes en el Consejo de Cuenca, que puede
incluir también asesores del equipo de trabajo de cada
Las Reglas de Organización y Funcionamiento de los uno de los participantes). Las posiciones que ocupan
Consejos de Cuenca, elaboradas por CNA, entraron en primordialmente los participantes en el consejo
vigor el 1 de junio del 2000 (CNA, 2000). Ese mismo de cuenca, excepción hecha del presidente, son
año se vuelve a reunir el CCLCh para actualizar las bases posiciones consultivas y no decisivas. Las acciones de
y procedimientos para el cálculo de la disponibilidad saneamiento forman parte de un conjunto más amplio
del agua. El segundo trasvase se acuerda el 6 de de actividades, si bien solamente algunas pueden ser
noviembre del año 2001 durante una de las reuniones implementadas a sugerencia del consejo.
del grupo de Seguimiento y Evaluación (GSE). Durante
los siguientes años se dan diferentes reuniones del GSE Hay que hacer notar que el Consejo sugiere las
destinadas a buscar la mejor distribución del agua y a acciones a tomar, pero no tiene poder coercitivo
buscar estrategias para revertir las condiciones críticas para forzar a cada uno de los estados a implementar
del bajo nivel de almacenamiento en el Lago de un programa de saneamiento o acción específicos. La
Chapala. El 21 de noviembre del 2002, la CNA da a información que poseen los participantes en el consejo
conocer el tercer trasvase, el cual se ve interrumpido de cuenca es divergente. Hay estados en los cuales se
por las precipitaciones extraordinarias ocurridas en han desarrollado muchos estudios y cuyas entidades
Guanajuato durante julio y septiembre del 2003, que gubernamentales han realizado numerosos estudios
propician ríos desbordados y fuertes inundaciones en para soportar las decisiones de política pública. Hay
Salamanca, Guanajuato. En noviembre del mismo año otros estados en los cuales no se cuenta con estos
la CNA da a conocer el cuarto y hasta ahora último estudios. Por ello, la información con que se cuenta
trasvase, creando nuevamente fuertes conflictos entre es asimétrica. Las decisiones que toma el Consejo de
autoridades, usuarios y agricultores de Guanajuato y Cuenca están íntimamente ligadas con la información
Jalisco, llegando la disputa a dirimirse en los tribunales. con la que cuentan (que en muchas ocasiones es muy
diferente a la información obtenida por el Consejo de
El 22 de marzo del año 2004 se firma el Acuerdo de Cuenca).12
Coordinación para la Recuperación y Sustentabilidad
de la Cuenca Lerma Chapala. A pesar de parecer un El análisis realizado por Pacheco-Vega y Basurto señala
acuerdo en el cual hay reglas escritas formalizadas sobre que las reglas formales indican los papeles formalizados
a quién le toca hacer qué, la realidad es que dichas (en el papel) que toman los distintos actores en el
reglas no están bien establecidas, posiblemente por un CCLCh, y en el ámbito de la política hidráulica. En el
mal diseño institucional. Incluso, de acuerdo con Muñiz- papel, los usuarios y sus representantes en el CCLCh
San Martín, desde sus inicios el CCLCh comenzó mal son empoderados para tomar decisiones, existe una
organizado y planeado: distribución clara de las capacidades decisorias y
12 El equipo de la Dra. Marisa Mazari de la UNAM, el Dr. José de Anda del CIATEJ y el personal del Instituto Nacional de
Ecología crearon un Atlas de la Cuenca Lerma-Chapala para subsanar esta falta de información sistematizada. El
104
ejecutorias entre niveles de gobierno y el CCLCh En primer lugar, suponiendo que pudiéramos controlar
toma papeles conciliatorios, consultivos y ejecutivos. el comportamiento de los actores objetivo (los usuarios
En la realidad, las reglas informales muestran un CCLCh del agua) para evitar o minimizar el agotamiento de
vulnerable a confrontación de posiciones de poder, con los acuíferos, la sobre-explotación de los cuerpos
vetos decisorios (un estado puede vetar una decisión) superficiales de agua, el desecamiento de los ríos,
y asignación de responsabilidades difusas (aún cuando etcétera; aún así tendríamos que intentar controlar
la responsabilidad del tratamiento del agua residual es, otros elementos del ecosistema cuya manipulación
en virtud del Art. 115 constitucional, obligación del escapa a nuestras manos: esto es, los ciclos hidrológicos.
municipio, la CNA y las comisiones estatales del agua Todavía no se ha descubierto la forma de manipular la
tienen responsabilidades compartidas que no están frecuencia de las lluvias, la cantidad de precipitación, las
claramente delimitadas, ni hacia adentro del CCLCh ni velocidades de recarga de los acuíferos, la velocidad
en el papel. de migración por filtración del agua hacia los mantos
freáticos, etcétera. Por tanto, podremos intentar
controlar los elementos antropogénicos y algunos de
Un análisis de la literatura disponible demuestra que el
los elementos del ecosistema circundante, pero no los
principio de gestión del agua basado en la disponibilidad
ciclos hidrológicos ni los elementos climáticos.
(o escasez) del líquido está ligado directamente a la
provisión de agua fresca (sin contaminar). Aún cuando
se menciona ocasionalmente como parte de la discusión En segundo lugar, la definición de los actores objetivo
sobre manejo de agua, poca atención se da tanto a la no garantiza que las agencias gubernamentales logren
asignación de responsabilidades como a la búsqueda la coordinación inter-organizacional requerida. Por
de mecanismos para minimizar la contaminación de los ejemplo, es ampliamente conocido el papel de
cuerpos de agua. la PROFEPA como entidad responsable de que la
normativa ambiental se cumpla. Sin embargo, en muchas
ocasiones existe traslape de competencias cuando
En el caso del agua residual dentro de una cuenca
hay una cierta vaguedad en cuanto a la localización
hidrográfica, la responsabilidad requiere estar más
geográfica de la descarga.
focalizada. No pueden quedarse fuera de los sistemas
de tratamiento de aguas residuales aquellas corrientes
que sean de jurisdicción federal y que pasen por En tercer lugar, el diseño institucional jerárquico que se
regiones de jurisdicción municipal. Es aquí donde se tiene en la política ambiental mexicana está notoriamente
hace necesaria la coordinación entre los 3 niveles de presente en la política hidráulica. Finalmente, y a
gobierno así como las distintas agencias encargadas del pesar de que la responsabilidad del saneamiento
monitoreo y vigilancia del cumplimiento de la legislación es del municipio (Art. 115), el Estado está pasando a
ambiental. involucrarse de manera vigorosa en la implantación de
programas de saneamiento, pero finalmente la política
global en materia de tratamiento de aguas residuales
Por ejemplo, en el caso de la ciudad de León, en
emana, sin lugar a dudas, de la CNA.
el estado de Guanajuato, la responsabilidad del
tratamiento de aguas residuales es del Sistema de
Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL), y Bibliografía
del cumplimiento de las condiciones de descarga
es la Gerencia de Fiscalización Ecológica de SAPAL. Boehm-Schoendube, Brigitte, Juan Manuel Durán, Martín Sánchez
Sin embargo, a pesar de que no es directamente Rodríguez y Alicia Torres Rodríguez (eds.), Los Estudios del
competencia de la Procuraduría Federal de Protección Agua en la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago, El Colegio de
al Ambiente (PROFEPA), sí es importante comprender Michoacán/Universidad de Guadalajara, México, 2002.
que todas las emisiones de contaminantes (ya sean Boehm-Schoendube, Brigitte y Margarita Sandoval Manzo, “La Sed
a la atmósfera, o residuos peligrosos, o emisiones a Saciada de la Ciudad de México y la Nueva Cuenca Lerma-
efluentes) tienen efectos sobre la salud humana y por Chapala-Santiago: Un Ensayo Metodológico de Lectura
tanto son su responsabilidad. Cartográfica”, en Relaciones, vol. XX, núm. 80, 1999, pp. 15-
68.
Caire, Georgina, “Retos para la Gestión Ambiental de la Cuenca Lerma-
La definición de los agentes objetivo de la política (en
Chapala. Obstáculos Institucionales para la Introducción del
este caso, hidráulica) no garantiza en sí misma tampoco
Manejo Integral de Cuencas”, en Cotler, Helena (ed.), El
la gestión sustentable del recurso, por varias razones.
manejo integral de cuencas en México. Estudios y reflexiones
105
para orientar la política ambiental, Instituto Nacional de de Estudio de la Cuenca Lerma-Chapala, CIATEC/Instituto
Ecología, México, 2004. Nacional de Ecología León, Guanajuato, México.
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106
10 Evolución, resultados y
perspectivas de la aplicación
en México de la Ley Federal de
Derechos (en materia de agua), a
25 años de su vigencia
Gustavo A. Ortiz Rendón
Introducción aprovechamiento (las concesiones) pueden ser ó no

sujetos a compra o venta en el mercado. También existe
en la sociedad la idea errónea de que los servicios de
El creciente interés de los gobiernos en el mundo
agua deben ser gratuitos. Sin embargo, cada acción
por la incorporación del desarrollo sustentable y la
involucrada en el manejo del agua representa un gasto,
conservación de sus recursos naturales ha propiciado
desde medir su ocurrencia hasta construir, operar y
la creación de diversos instrumentos económicos
conservar grandes obras hidráulicas, además de los
mediante los cuales se impacte en el comportamiento
gastos de administración, planeación, desarrollo de
de los usuarios del ambiente para inhibir conductas
obras de carácter social, y otros gastos comunes.
que se reflejen en el deterioro de los ecosistemas.
Las restricciones financieras han generado que los

Los instrumentos económicos con fines ambientales
presupuestos federales disponibles para inversión
conllevan un objetivo muy claro; cuando un agente
en infraestructura hidráulica sean cada vez menores,
económico emplea recursos naturales o los contamina,
en términos reales. Las condiciones actuales de
obtiene una ganancia en la cual no asume el costo de
financiamiento del sector hidráulico pueden resumirse
la degradación ambiental dejando fuera del sistema de
en costos elevados y crecientes, baja recuperación por
precios el costo mencionado (externalidad negativa).
parte de los usuarios, menores presupuestos federales,
Los instrumentos económicos cumplen con el papel
y una persistencia en el déficit de cobertura de los
de internalizar dichas distorsiones de mercado y así
servicios de agua.
los precios y el mercado reflejen el costo económico
ambiental.2 De ésta manera surge el principio “el que
contamina, paga”, difundido en 1974 por la Organización Un instrumento que ha permitido con éxito, incrementar
para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). los presupuestos federales destinados al sector es la Ley
Esta idea se consolidó en México posteriormente con Federal de Derechos, en sus capítulos relativos al agua.
la creación de la Ley Federal de Derechos, y es vigente En este documento se refieren algunos aspectos que se
en la actualidad. relacionan con su justificación, objetivos, la metodología
inicial, evolución y algunos resultados de su aplicación
en términos recaudatorios y como instrumento
Jurídicamente, el agua es un bien propiedad de la
regulador de la eficiencia en el uso del agua y algunas
nación, un bien común bajo control del Estado y el
recomendaciones generales para ser reformado.
derecho a su uso o aprovechamiento solo puede
ser autorizado por concesión. Existen, por ello,
controversias si el uso del agua propiedad de la Es importante mencionar que: la finalidad de los
nación debe ser gratuita o si los derechos de uso o instrumentos económicos en materia ambiental no es la
1 Con la colaboración de Héctor Camacho González y Pedro Arroyo. Se agradece el apoyo brindado a los autores para la
elaboración de este artículo por parte de Eduardo Espinosa y Antonio López, funcionarios ejemplares de la Comisión
Nacional del Agua.
2 Aimee Figueroa Neri. Tributos ambientales en México. Una revisión de su evolución y problemas.
107
prohibición tajante de las actividades ambientalmente tan solo con la amenaza de implantarlo, se provocó
indeseables, sino emitir señales a los particulares para una disminución de 45% en el uso de energía para
orientar su conducta hacia las metas ambientalmente calefacción.
preferibles y el logro de los fines planeados por la
política ambiental (Mendezcarlo, 2006). Otro caso positivo resulta el de Holanda, que por el año
de 1971, se establecieron ciertos cargos ambientales a
La conservación del ambiente para las finanzas públicas la descarga de contaminantes a los cuerpos de agua.
debe representar la generación de actividades Estos cargos tenían como objetivo constituirse en un
económicas donde el desarrollo sustentable sea la instrumento inhibitorio para mejorar la calidad de las
base, así como el fomento a la innovación tecnológica descargas de agua residual a los cuerpos naturales de
y la certidumbre en el acceso a los recursos naturales agua. La aplicación de este cargo ocasionó una reducción
a través del tiempo. del Reducción del 80 % de las cargas orgánicas en 10
años.
Experiencias internacionales En los últimos quince años, el uso de los impuestos

ambientales ha ido en aumento en países de la OCDE.
El establecimiento de contribuciones ambientales no es Se resalta que con la aplicación de estas contribuciones
una reciente idea, en el año de 1920, el economista se acompaña de la disminución de otros impuestos
Arthur Cecil Pigou, propuso gravar la contaminación tales como el impuesto a la renta, el seguro social y otros
por la existencia de una externalidad (niebla en la impuestos al trabajo.
ciudad de Londres) con el objetivo de internalizar los
costos derivados de la contaminación e incorporarlos a Los ejemplos antes mencionados resaltan la utilidad
las transacciones de mercado. y efectividad de estos instrumentos económicos
considerando el principio de que “el que contamina
La Unión Europea, ha recomendado el establecimiento paga”. Más que buscar fines recaudatorios, las
de impuestos ambientales apoyada por el siguiente contribuciones fiscales enfocadas al ambiente deber
manifiesto conjunto: “el desarrollo económico no es ser instrumentos de política pública que inhiban la
un fin en si mismo, sino que este debe traducirse en contaminación y que internalicen adecuadamente los
una mejora de la calidad de vida de los ciudadanos; costos ambientales.
calidad de vida que contempla… el derecho a respirar
aire puro, a disfrutar los ríos y las playas, a no ver cada
día como se arremete el paisaje y a no vivir martirizado Marco legal e identificación de
por los ruidos…” (Ortiz, Guillomen y Cruz, 2002).
los derechos como parte de las
En Japon, para 1974, se estableció un Impuesto a la contribuciones fiscales
emisión de SO2,3 este gravamen tuvo como objetivo:
aumentar los fondos existentes para compensaciones
de las víctimas reconocidas por la contaminación. Los Marco legal
resultados de la aplicación de dicho impuesto, que al
principio tuvo niveles reducidos fue paulatinamente La constitución en su artículo 73 establece, como
mejorando, hasta que durante los 10 años siguientes facultad del congreso, expedir leyes sobre el uso o
Japón se convirtió en el país desarrollado con menores aprovechamiento de aguas de jurisdicción federal;
niveles de emisiones de SO2. así como para establecer contribuciones sobre el
aprovechamiento y explotación de los recursos
Otro ejemplo exitoso de los 70 fue Dinamarca, cuando naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del
se estableció un impuesto a la energía con el objetivo artículo 27. El artículo 31 de la constitución establece
de proteger las ventas de gas natural del Mar del como obligación de los mexicanos, contribuir para los
Norte y generar un ingreso extra para el Gobierno. La gastos públicos de manera proporcional y equitativa
aplicación del impuesto exentaba a las industrias, pero que dispongan las leyes.
3 SO2 Dióxido de Azufre
108
Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la
Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia
El Código Fiscal de la Federación define a los derechos dominio público de la nación como cuerpos receptores
como las contribuciones establecidas en la ley por el de descarga de aguas residuales.5
uso o aprovechamiento de los bienes del dominio
público de la nación, así como por recibir servicios que
presta el estado en sus funciones de derecho público. Origen y evolución de los
derechos en materia de agua
De acuerdo con Sofía Cortina (2002) las características
de los derechos son:
Derechos por uso o aprovechamiento
1.- Existencia de una contraprestación: El Estado de agua
permite el uso del agua y esta es la contraprestación
por la que el usuario paga. Considerando la posibilidad que el recurso
2.- Pago obligatorio: el Estado puede exigir el pago. hídrico pudiera agotarse y convertirse en un freno
3.- Hecho generador: los derechos contemplados en para el desarrollo económico y social, y que su
el título segundo están dirigidos al hecho generador aprovechamiento y cuidado implicaran mayores
que corresponde al uso y aprovechamiento de inversiones y costos, fueron razones suficientes para
que se propusiera un nuevo régimen fiscal que hiciera
bienes de dominio nacional.
del agua una fuente de recaudación proporcional
4.- Proporcionalidad y equidad: La proporcionalidad
al valor que incorporaba a la producción del país,
corresponde al costo del servicio prestado. La y que permitiera al gobierno federal incrementar
equidad se refiere al trato igual del universo de los recursos destinados a inversiones en el sector. Es
usuarios del servicio respectivo. así que desde 1977 se formó un grupo de trabajo
(Ortiz y Quiroga, 1977; Olaiz, Ortega y Ortiz, 1986)
Una posibilidad que brinda el derecho es la de encabezado por la Secretaría de Hacienda y Crédito
establecer el destino específico de los ingresos Público,6 quien es la encargada de revisar y adecuar
recaudado por el uso o aprovechamiento de los precios y tarifas de los bienes y servicios del sector
bienes de dominio público, para su conservación y público y en la que participó también la entonces
mantenimiento. Secretaría de Recursos Hidráulicos7 y la Comisión del
Plan Nacional Hidráulico,8 con lo que se inició diversos
estudios para establecer cuotas por la explotación,
De acuerdo a la Ley de ingresos de la federación4 uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, que
el gobierno federal recibe ingresos por impuestos, culminaron en el año de 1979, en el que se concluyó
aportaciones de seguridad social, contribución de con un proyecto que determinaba cuotas con base en
mejoras, derechos, productos y, aprovechamientos el costo real del agua que entonces, de acuerdo con
la definición que entonces tenía el Código Fiscal de la
La Ley de Aguas Nacionales establece la obligación Federación, se identificaba mejor con la figura fiscal de
de pago del derecho por la explotación, uso o productos (Ortiz, 1982). Estos estudios tenían también
aprovechamiento de las aguas nacionales y por el propósito de sustituir al Impuesto del Timbre, que
explotación, uso o aprovechamiento de bienes del se derogó en 1975, en lo correspondiente a los títulos
4 Ley de Ingresos de la federación para el ejercicio fiscal 2007.

5 Adicionalmente se cobran derechos por servicios administrativos relacionados con el agua y otros bienes inherentes y por
uso o goce de inmuebles de propiedad nacional (cauces, vasos, zonas de corrientes y depósitos de propiedad nacional y
extracción de materiales de dichos bienes, que no son de gran cuantía respecto a la recaudación generada).
6 Es de Justicia reconocer a Don Carlos Isoard Jiménez de Sandi (Q.P.D) que encabezó este grupo, representando a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y quien sin su participación y visión, seguramente no hubiera fructificado este
esfuerzo.
7 Como representantes de la Secretaría de Recursos Hidráulicos este grupo de trabajo lo conformaron los Ing. Felipe Pérez y
Pérez, Abel Muñoz Elias y Mariano Ríos Mora, principalmente.
8 La Comisión del Plan Nacional Hidráulico estuvo representada por el Dr. Fernando J. González Villarreal, Alfonso Olaíz y
Pérez ;Gustavo A. Ortiz Rendón y Alfredo J. Quiroga Rojas.
109
de concesión de agua. Sin embargo y a instancias de que el recurso que llegara a los hogares o a las
la misma SHCP fue que hasta principios del año de actividades productivas, fuera en cantidad suficiente
1982 que entró en vigor una nueva disposición legal en forma oportuna y con la calidad adecuada, por
la Ley Federal de Derechos, cuya evolución hasta ahora lo cual el instrumento debería generar los suficientes
(2007) se detalla más adelante. recursos para conseguirlo.
Todos los usuarios del agua contribuyen.- Habría que

Principios de los derechos considerar en el instrumento que todos los usuarios
debían cumplir (siguiendo el artículo 31 constitucional
Para definir el marco conceptual de los derechos, de manera proporcional y equitativa) con el pago del
respecto al agua, que sustentaron al estudio se tomaron derecho por la explotación, uso o aprovechamiento
entonces cinco principios básicos: del agua.
El que contamina, paga el costo de descontaminar.-

Lo que no cuesta, en general se desperdicia.- Cada
Por último y siguiendo el principio adoptado ya en
aspecto del manejo del agua tiene un costo desde
algunas legislaciones internacionales de la época,
su medición, hasta la construcción, operación y
“el que contamina paga”, se introdujo en esa ley la
mantenimiento de las obras hidráulicas, que permiten
posibilidad de pagar por las descargas, pero con el
aprovechar el agua en la cantidad y calidad que la
propósito de evitar de que se desvirtuara el concepto
demandan los distintos usuarios o incluso en zonas
a la interpretación de “que si contamino pago”, se
donde existe agua suficiente, se requieren de costosas
manejo la idea está bien si contaminas pagas, pero el
obras para prevenir o disminuir los daños causados por
costo total de la descontaminar o del daño que causes.
inundaciones. Por lo tanto si no se paga nada entonces
Sin embargo, fue hasta el año de 1991 cuando surge el
no interesa cuidarla, desperdiciarla, contaminarla o
derecho de descarga.9
bien cuidar o conservar las obras que se utilizan para
captarla, tratarla o distribuirla.
Agua para todos los usos y usuarios que la usen

Objetivos de los Derechos
eficientemente y cuiden de su calidad.- Desde entonces
el país experimentaba un fuerte rezago en la cobertura Relacionado con lo anterior, para
de los servicios de agua y ya se observaban en algunas la justificación de los derechos
cuencas problemas graves de contaminación (Se
habían catalogado 20 cuencas prioritarias), entonces se manejaron cinco objetivos
era necesario que el Estado, que tenía la mayor principales:
responsabilidad de hacerlo que ahora (no hay que
olvidar que por ese entonces había una política muy
1) Recuperación de costos.- Se decía que los derechos
paternalista o subsidiaría) invirtiera grandes y crecientes
deberían ser suficientes para recuperar la totalidad de
recursos para proveerla. Por lo que había que proponer
los costos de inversión en los que incurría la autoridad
algunos incentivos para premiar a los usuarios que la
del agua (Secretaría de Recursos Hidráulicos y después
usaran eficientemente y cuidaran de su calidad, para
la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos) por
además tener mayores recursos para incrementar
los gastos comunes del sector, definiéndose como
las coberturas de servicio a un mayor número de
estos gastos, los relativos a administración del agua,
mexicanos.
regulación, planeación y estudios, inversiones en obras
de tipo social como las de control de avenidas y otros
Agua suficiente, oportuna y de buena calidad.- gastos que no se recuperaran, por cualquier otra vía
Relacionado con lo anterior era menester considerar (para evitar doble tributación).10
9 Derecho por uso o aprovechamiento bienes del dominio público de la federación, como cuerpos receptores de la descarga
de aguas residuales.
10 En realidad esto fue superado ampliamente , porque normalmente se recauda mas que esos costos comunes, incluso en el
año de 1993 la recaudación de los derechos fue casi similar al presupuesto anual de la Comisión Nacional del Agua
110
2) Equidad en la distribución de los costos.- Como Metodología para determinar

ya se decía arriba, otro de los objetivos de los
derechos es que fueran proporcionales a los costos las cuotas (disponibilidad y
del manejo de los recursos hídricos y repartidos de
forma más equitativa11, aunque también se manejaba
productividad del agua, factores
una connotación algo distinta de este enunciado, al básicos)
considerar que su establecimiento debería considerar
además, el beneficio económico que recibiera el uso
respectivo por la utilización del agua. Considerando que el costo del agua, así como su valor,
son diferentes en las distintas regiones y cuencas del país,
3) Eficiencia en el uso del agua.- Un objetivo dado que esos factores dependen primordialmente
irrenunciable del grupo de trabajo (sobretodo de los de la disponibilidad del líquido; del tipo de fuente
representantes del sector hidráulico) que diseñaron los de abastecimiento (superficial o subterránea) de si
derechos,12 constituía el hecho de que el fin último o el aprovechamiento es manual o se realiza mediante
más importante del cobro era que esta contribución obras de infraestructura, de la productividad asociada
debería tener efectos extrafiscales, es decir que su al líquido (que es distinta de acuerdo al uso), de las
función no debiera ser principalmente recaudatoria, demandas del recurso en cantidad y calidad, se planteó
sino más bien inhibitoria del mal uso, desperdicio o desde el principio del estudio que se relata, que los
contaminación del recurso derechos debieran ser cuando menos diferenciales a
dichos factores. Sin embargo, de parte de las autoridades
hacendarias prevalecía la idea que los derechos
Mantenimiento de la infraestructura.-Uno de los cuellos deberían ser derechos iguales en todo el país alegando
de botella de aquel tiempo es que la mayor parte de un principio fiscal “trato igual a los iguales”. Mediante
la infraestructura y los servicios de agua (incluyendo este criterio resultaba igual el monto del derecho en la
la de los servicios de agua potable y alcantarillado) la cuenca del “Valle de México y en el Estado de Nuevo
construía y operaba el gobierno federal y los subsidios León que en los estados de Sinaloa, Jalisco, Chiapas y
eran exorbitantes (aunque no ha cambiado mucho Veracruz. Este criterio supone que el agua es la misma
esa situación), por lo que era importante conseguir en una y otra parte y por lo tanto, su aprovechamiento
mayores recursos para mantener en buen estado la debería implicar el pago de derechos iguales” (Olaiz,
infraestructura existente. Entonces los derechos, sobre Ortega y Ortiz, 1986). Al final este criterio prevaleció
todo los aplicables a los servicios debían ser suficientes y la primera ley que entró en vigor en 1982, establecía
para ello. montos iguales para agua superficial en todo el país,
solo diferenciales al uso y montos referidos a la tarifa
Control y preservación de la calidad del agua.- Ya se que prevaleciera en los sistemas de agua potable
observaba la necesidad de internalizar en el sistema más cercanos a la extracción, cuando se tratara de
económico mexicano, parte de los costos de la aprovechamiento de agua subterránea.
contaminación del agua (la externalidad negativa, a la
que se hacía referencia en líneas arriba). Pero también
Sin embargo, antes de la expedición de la ley ya se
como se mencionaba, esto no fue posible hasta el
tenía una metodología con cuotas diferenciales a la
año de 1991. Aunque sí se estableció un derecho por
disponibilidad el agua y a la productividad asociada
otorgamiento de permisos por la descarga de aguas
que finalmente prospera en la ley vigente para 1986.
residuales en otros cuerpos receptores distintos de los
sistemas de alcantarillado y drenaje, provenientes de
industrias (más altos) y de otras descargas distintas a Como se mencionaba, uno de los criterios fundamentales
dicho uso. resultaba la zona de disponibilidad entonces la
11 No hay que olvidar que las primeras versiones de la Ley federal de Derechos, correspondiente al capítulo de Agua, consideraba
también como derechos las cuotas por servicios de riego y por suministro de de agua en bloque, en cuyo caso los derechos
deberían llegar (en el mediano plazo en el caso de los distritos de riego, a la autosuficiencia financiera del servicio).
12 Aquí también es de justicia reconocer la atinada participación en este grupo de trabajo, al Ing. Alfonso Olaíz y Pérez (entonces
un joven y visionario profesionista), que encabezó en la parte técnica este estudio.
111
metodología clasificaba cuatro zonas: escasa, en riego y generación hidroeléctrica, con relación al uso
condiciones de equilibrio, suficiente y abundante.13 industrial, respectivamente.. En líneas posteriores se
realiza un ejercicio de aplicación de esta metodología,
considerando información más actualizada.
Escasa: Regiones en que las fuentes locales de agua
y la capacidad de las obras ya son insuficientes para
satisfacer las necesidades de agua. Los problemas
de sobreexplotación y contaminación son actuales Evolución de la Ley Federal
o incipientes. Cualquier nuevo usuario del agua o de Derechos, a 25 años de su
demanda adicional afecta la distribución y asignación
actual del recurso entre los usuarios establecidos. vigencia.
En condiciones de equilibrio: Regiones donde a corto 1982-1985.- A principios de 1982 entraron en vigor
plazo se llegará a la condición de la zona anterior. en dos capítulos relativos al agua en la Ley Federal de
algunas partes de estas zonas, el agua se encuentra Derechos: “aguas servidas por los Distritos de Riego”
comprometida con infraestructura en operación aguas y “Aguas Distintas de los Distritos de Riego”. En este
abajo o se exporta a otra región. Las nuevas demandas estudio se analiza él último capítulo mencionado.
afectan el esquema actual de aprovechamientos y
surgen conflictos por la asignación. Del año de 1983 a 1985 este capítulo sufrió algunas
reformas, principalmente de forma. En general, las
Suficiente: Regiones en que la capacidad de las obras principales características de los derechos de agua
y de las fuentes de agua es la requerida para cubrir las durante esos años fueron: El uso industrial y comercial
demandas a mediano plazo, sin afectar sensiblemente que utilizaba agua del subsuelo pagaba el 75% de la
a otros usuarios con igualdad de derechos. cuota de un organismo operador. Es decir, por aguas
superficiales se pagaba, por lo general, mucho menos
que por aguas del subsuelo. Si bien se lograba hacer
Abundante: Regiones donde la capacidad de las
algunos convenios para cobro, la mayoría de los usuarios
fuentes garantiza el desarrollo de nuevas obras para
no pagaban y no existía una infraestructura mínima de
cubrir demandas muy superiores a las actuales. Incluso
fiscalización. El régimen de cobro era a nivel nacional y
se requiere controlar dicha abundancia a fin de evitar
no consideraba la situación específica de disponibilidad
o disminuir los daños latentes por inundaciones.
del agua. Por otro lado, durante todo este período las
cuotas permanecieron constantes.
Esta división se realizó considerando los balances
hidráulicos realizados en las cuencas hidrológicas
1986.- Considerando que los costos de aprovechamiento
y adaptándose en lo posible, a la división política
del agua son diferentes en las distintas regiones y
en estados y municipios para facilitar la operación
localidades del país, y que resultaba necesario promover
de la ley. Con ese criterio la cuota de la zona escasa
la eficiencia en el uso del agua y orientar la localización
representaba 2 veces más que la cuota de equilibrio, 7
de usos altamente consumidores en zonas de mayor
veces más que la cuota suficiente 20 veces más que la
disponibilidad del recurso, se introdujeron para 1986
cuota abundante.
cuotas diferenciales en función de los balances de
disponibilidad de agua (adecuada a límites estatales y
Respecto a la productividad asociada al agua, definida municipales). De acuerdo a su disponibilidad, se dividió
ésta como el valor que el agua le agrega a la producción al país en cuatro zonas: zona 1: escasa, zona 2: equilibrio,
de bienes y servicios que utilizan el recurso, en el zona 3: suficiente, y zona 4: abundante. Estas cuotas eran
estudio se determinó que de los cuatro usos principales aplicadas tanto a aguas superficiales como del subsuelo,
del agua en México: industria, agua potable, riego y a excepción del uso o aprovechamiento que se
generación hidroeléctrica, el uso industrial representa el realizara en aguas del subsuelo en zonas vedadas o de
de mayor productividad (al que se le asignó la unidad), acuíferos sobreexplotados, en cuyo caso se pagaba el
seguido del 0.8, 013 y 0.001 de los de agua potable, 75% de la cuota aplicable en el sistema de agua potable
13 Habría que reconocer también la participación de dos extraordinarios especialistas de la Comisión del Plan Nacional
Hidráulico que se dieron a la tarea ya en la ley de 1986 de hacer la clasificación municipal correspondiente: Glauco González
Juan Qui (QPD) y Alfredo J. Quiroga Rojas.
112
del municipio de la extracción o del más cercano de un 30% en todas las zonas. Se empezó a crear un área
ésta. En este año la ley tuvo reformas trascendentes y especializada en el control de la recaudación (dentro
se puede considerar que aún constituyen la base de de la Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica de
su conformación actual; sin embargo, pocos usuarios la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
pagaban los derechos, aunque también se logró (SARH) que se encargaría de mejorar la cobertura
celebrar algunos convenios para cobro. Existía todavía de atención, vigilancia y fiscalización a los usuarios. Sin
una mínima cobertura de medición. Se tipifican de embargo, persistía, por lo general, la renuencia al pago
manera más clara los procedimientos de fiscalización y de este derecho por la mayoría de los usuarios y la
sanción (determinación presuntiva) cuando se tienen recaudación seguía siendo insignificante, aunque se le
dudas de lo declarado por el contribuyente del auguraba ya (como más adelante lo obtuvo) un gran
derecho o cuando no existe medición. potencial
1987.- Al igual que en 1986, las cuotas eran diferenciales, 1989.- Con el fin de garantizar un monto del derecho
derecho específico a la zona de disponibilidad adecuado, cuando en zona 1 (de disponibilidad
independientemente si se extraían aguas provenientes escasa) se aplica el 75% de una tarifa de agua potable
de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo. La cuota baja, se estableció una cuota mínima a pagar en esas
específica aplicable al Valle de México comprendía el zonas. También se fijó un tope máximo. Se menciona
Distrito Federal y los estados de Guanajuato, Hidalgo, que los ingresos que se recauden por la aplicación de
México, Michoacán, Morelos, Puebla y Querétaro, los derechos, se pagarán en las oficinas de la Comisión
en cuyo caso se establecía una cuota específica Nacional del Agua. También se estableció que los
independiente del destino, aunque esta ampliación, ingresos que se obtuvieran por derechos estarían
tenía la intención de captar mayor recaudación ya destinados a la Comisión Nacional de Agua. Las
que esta zona centro del país significa un potencial cuotas por lo general se incrementan de una manera
importante de recaudación, por la cobertura de usuarios desproporcionada (debido a la situación económica
industriales. Sin embargo, persistía la renuencia al pago que atravesaba el país) dado que las cuotas hasta este
de este derecho por la mayoría de los usuarios y la año estaban indexadas a los incrementos de salario
recaudación era insignificante. También se presentaron mínimo.
algunos problemas de solicitud de amparo y de
renuencia al pago, por cierta indeterminación jurídica
sobre la propiedad de las aguas del subsuelo y para 1990.- Los municipios con acuíferos sobreexplotados
salvar este obstáculo se convencía a algunos usuarios a se integran a la zona de disponibilidad 1. Se mantiene
que cedieran su aprovechamiento a la nación. la cuota mínima, pero ya no se fija un tope máximo. Una
reforma importante que entró en vigor en ese año,
es que los derechos se actualizarían trimestralmente
1988.- Como reforma trascendental, se consigue
en relación a los incrementos del índice nacional de
establecer en la Ley, que los ingresos que se obtengan
precios al consumidor (INPC). Se suprime el tratamiento
por todos los derechos de agua se destinarán a la
diferencial que establecía cuotas específicas para el
dependencia administradora para cubrir los gastos
Distrito Federal y su zona metropolitana. Se estableció
de operación, conservación y mantenimiento de las
un tope máximo específico a la industria minera
obras de infraestructura hidráulica de las entidades
federativas en las que se recauden los derechos. El uso
industrial y comercial que utilizaba agua superficial o del 1991.- Se mejoran los elementos con los que cuenta
subsuelo en zona de disponibilidad 1 o del subsuelo la ley respecto a acciones de fiscalización, medición y
en zonas de acuíferos sobrexplotados pagaba el 75% determinación presuntiva. Como avance importante se
de la cuota del organismo operador más cercano. inició el cobro derecho por uso o aprovechamiento
Esto trae un problema ya que el término de “acuíferos de bienes del dominio público de la nación como
sobreexplotados” no tiene una connotación jurídica cuerpos receptores de descarga de aguas residuales.
(como el de “veda”) y por lo tanto se presentaron Este derecho entró en vigor en octubre. El régimen
algunos problemas para la aplicación de la ley. Se quita inicial de este derecho fue simplificado. Se establece
de esta obligación de pago al uso o aprovechamiento el destino de los derechos par cubrir gastos de
realizado en zonas vedadas en explotaciones del operación, conservación, mantenimiento, inversión y
subsuelo. Respecto al año anterior la cuota general financiamiento en infraestructura hidráulica. La filosofía
(para uso industrial y comercial básicamente) que se inicial de este derecho no fue tanto recaudatoria sino
establecía a nivel nacional se incrementó alrededor de con propósitos de control de la contaminación.14
14 Más adelante en este documento se detallan estas modificaciones y algunos resultados de su aplicación.
113
1992.- Se introduce el precepto que prevalece hasta los importes pagados para destinarlos a programas
la fecha (2007) de que los servidores públicos que específicos a través del programa Proder).16 Se incluye
apliquen esta ley son responsables de la vigilancia del en régimen especial a la industria de celulosa y papel.
pago y el cobro y entero de los derechos. La omisión No se modifican las normas que rigen el derecho de
total o parcial de dicho cobro, afecta el presupuesto de descarga. Se incluye en los tratamientos especiales
la comisión en un equivalente de dos veces el valor de (descuentos) a la industria de la celulosa y del papel.
la omisión, (sin menoscabo de otras sanciones previstas
en otras leyes para los servidores públicos.15 Se 1995.- No hay cambios en la ley, solo se presentan
establece una política de convencimiento de pago al incrementos alrededor del 10% en las cuotas de los
usuario, si bien enérgica, se brindan algunas facilidades derechos respecto al año anterior. Sin embargo, por la
de pago. Incluso se establecen alicientes materializados actualización de los derechos en virtud de la inflación,
en bonos de productividad al servidor público que las cuotas sufren un incremento adicional en el segundo
participe en la determinación y cobro de las multas semestre, respecto al primero en un 30%. (Esto mismo
fiscales (criterio posteriormente abandonado). Se quita es aplicable para los derechos de descarga).
el destino de los ingresos para apoyar las actividades
de la CNA en los derechos de uso y descarga. Se
establece tratamiento especial en el monto de las 1996.- Este año la ley sufre cambios sustanciales:
cuotas, a los ingenios azucareros y a algunos municipios se quita la referencia para el pago de la cuota del
del estado de Veracruz. derecho al 75% de la tarifa vigente en el sistema de
agua potable y alcantarillado más cercano al lugar de
la extracción, para la determinación de la cuota para la
1993.- No se presentan grandes cambios en las normas zona 1, y se modifica el criterio de agrupación de dichas
respecto al año anterior, ni siquiera en las zonas de zonas para aumentarse a 9. La zona anteriormente
disponibilidad. Continúa un programa intenso de denominada como 1 ó de disponibilidad de agua
convencimiento y de fiscalización a usuarios y se escasa se subdivide en 6 zonas, y las zonas 7,8 y 9
establecen metas mínimas de recaudación a las oficinas eran el equivalente a la zona 2, 3 y 4 de la ley del año
de la CNA. Se incluye en los tratamientos especiales anterior. Esta adecuación constituye implícitamente
a algunos municipios del estado de Michoacán y se un incremento sustancial de las cuotas respecto al año
establecen descuentos temporales al uso del agua en anterior: Para los usuarios cuya extracción se localizaba
baños públicos para 1993 y 1994, debiendo pagar en los municipios que antes correspondían a la zona
este uso la cuota completa para el 2005. Se elimina 1 esta modificación representó incrementos entre el
el destino específico de estos ingresos. De hecho en 20% y el 210% solo por la nueva subdivisión del 1 al
este año la recaudación por la aplicación de esta ley 6. Para los usuarios cuya extracción se localizaban en
asciende a registros cercanos al 90 % del presupuesto los municipios que antes correspondían a las zonas 2,
total de la Comisión Nacional del Agua. 3 y 4 esta modificación representó incrementos entre
el 30% y 40%. Cambia sustancialmente el régimen de
1994.- Con objeto de estimular la voluntad de pago de calculo de los derechos de descarga, sin mucho éxito
los organismos operadores, se estableció la posibilidad (solo duro este esquema una año)
de acreditación, contra el pago de derecho, del gasto
efectuado con recursos municipales en obras públicas 1997.- Se presenta un incremento de las cuotas
federales que evitaran una erogación a la federación. Sin en aproximadamente un 13% aplicable al uso
embargo, poco efecto tuvo en general este propósito industrial, incrementos de 19% para uso del agua en
y salvo algunos municipios la mayoría de ellos no hidroeléctricas y de un 8% en acuacultura. El régimen
pagaron (hasta ahora 2007, se presentan significativos de los derechos por descarga se vuelve a modificar
avances de pago de los organismos operadores de manera sustancial, en función de la Norma oficial
de agua potable, a cambio de que se les devuelvan Mexicana 001-Ecol- 1996.17
15 Es de hacer notar en esta disposición que los servidores públicos de la Comisión Nacional del Agua no solamente serán
sancionados conforme a las leyes por su omisión, sino también a la Comisión Nacional del Agua se le sanciona vía presupuestal,
lo cual implica un perjuicio directo a la dependencia por la actuación incorrecta de uno de sus servidores públicos.
16 Programa de devolución de derechos de agua, implementado por CONAGUA
17 Norma oficial mexicana Nom-001-Ecol-1996, que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las
descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales, publicada en el diario oficial de la Federación en 2006.
114
1998.-. Por error hubo en la ley una omisión importante 2003.- Un aspecto interesante de las reformas en este
al no considerar la cuota correspondiente al derecho año es que se destinan 200 millones de pesos anuales,
de agua potable. Esta omisión se quiso subsanar, sin provenientes de la recaudación de los derechos para
mucho éxito, con un oficio en el que se establecían las apoyo del fondo forestal mexicano en el desarrollo
cuotas al parecer sin el fundamento legal adecuado. de programas de pago por servicios ambientales. Se
introduce en la ley el cobro por el uso de las aguas
nacionales que se destinen a uso agropecuario, pero
1999.- Es relevante que a partir de este año las entidades
sólo en el caso en que dicho uso exceda el volumen
federativas, puedan celebrar con la SHCP convenios
concesionado.18 También se establece que la
de colaboración administrativa en materia fiscal, para
recaudación por ese concepto será destinada para la
que por conducto de los municipios ejerzan funciones
instalación de dispositivos de medición y tecnificación
operativas de administración sobre los ingresos por el
del propio sector agropecuario. Se incluye la obligación
cobro de derechos por uso, goce o aprovechamiento
de que la CONAGUA, informe trimestralmente al
de zonas federales de cauces, vasos, zonas de corrientes
Congreso de la Unión, acerca de la devolución de los
y depósitos de propiedad nacional.
derechos en los casos de los ingresos que se recaudan
por el aprovechamiento del agua destinada a agua
2000.- En los transitorios se reubican algunos potable.
municipios en otras zonas de disponibilidad de agua,
programadamente para el 2000, 2001, 2002, 2003, y
2004. De ahí en fuera no hay mayores cambios, salvo
2004.-Se establece que las cuotas de los derechos
sólo se actualizarán con el Índice Nacional de Precios
incrementos en los niveles de las cuotas del orden del
al Consumidor, cuando el incremento porcentual
10% en general.
acumulado de dicho índice exceda el 10%. Se hace
una aclaración interesante para el caso en el que no
2001.- Como reforma destacada que entra en vigor a se localice algún municipio dentro de las zonas de
partir de este año, es que los derechos se actualizarán disponibilidad a que se refiere la ley, en ese caso, el
para los meses de enero a julio (ya no trimestralmente) pago corresponderá al municipio (reconocido en
en relación a los incrementos que tenga el índice registros oficiales) más próximo al lugar en el que se
nacional de precios al consumidor. También se omite la efectúa la extracción.
posibilidad de que el pago de los derechos se realice
en las oficinas de la Comisión Nacional del Agua, solo
en oficinas autorizadas por la SHCP.
2005.- Salvo algunos pequeños incrementos en las
cuotas de los derechos por descarga los capítulos
correspondientes a uso del agua y zonas federales
2002.-Se establece el fin específico a los ingresos que prácticamente permanecieron sin cambio, con respecto
se obtengan por el derecho correspondiente al uso al 2004.
de aguas nacionales destinadas a agua potable, para
destinarlas a obras de infraestructura hidráulica (art.
223), reforzándose dicho destino en otro artículo de
2006.- Se hacen algunas precisiones respecto a los
servicios administrativos relacionados con el agua
la ley (artículo 231-A) para la realización de acciones
y bienes inherentes. En estos servicios se incluye el
de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de
derecho por servicios administrativos de transmisión
agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas
de títulos y permisos de descarga, también se hacen
residuales, en una cantidad equivalente de hasta el
algunos ajustes a las zonas de disponibilidad del agua.
monto de los derechos cubiertos, esto da pie para la
De ahí en fuera no hay modificaciones. Es de destacarse
implantación, por parte de Conagua de un programa
que igualmente en este año no se observa ningún
exitoso de devolución de derechos de agua (Proder).
incremento de cuotas, respecto al año anterior.
Respecto al derecho de descarga, se recupera el fin
específico de esos derechos para que la CONAGUA
los destine a obras de infraestructura de saneamiento 2007.- Después de tres años seguidos (2004, 2005 y
por cuenca hidrológica. 2006) de que las cuotas de los derechos permanecieron
18 Aunque la cuota resulta relativamente alta, no se tiene conocimiento hasta la fecha (2007) de recaudación por este
concepto.
115
sin cambio en términos corrientes, del 2006 al 2007 se (2007). Se toma como base de pago la Norma Ecológica
incrementaron las cuotas en un 13%. Por lo demás no NOM-001-ECOL-1996, que establece el monto del
hay reformas fundamentales, solo se observan algunos derecho de acuerdo al excedente al límite permitido de
pequeños cambios de municipios en las zonas de los parámetros: coliformes fecales, potencial hidrógeno,
disponibilidad de agua 6, 7, 8 y 9. contaminantes básicos y metales pesados y cianuros.
2008.- Como reforma aprobada por el H. Congreso El objetivo inicial del derecho de descarga -que las
del Unión el 29 de octubre del 2007, se reducen cuotas promedio por metro cúbico de descarga fueran
para este año el número de contaminantes base del mayores que los costos de tratamiento- se vio rebasado
derecho por descarga de 16 a 2: Demanda Química por imprecisiones en la ley, algunas excepciones
de Oxigeno (DQO) y Sólidos Suspendidos Totales y exenciones temporales y definitivas que no han
(SST), por ser estos de acuerdo con la exposición permitido ni cumplir con la ley, ni recaudar los ingresos
de motivos, los más representativos de la descargas, necesarios para invertirlos en acciones de saneamiento.
disminuyendo con esta medida el costo de los análisis
correspondientes. Se propone ampliar los supuestos de
determinación presuntiva de los derechos. Se establece Resultados de la política
la obligación de que los laboratorios acreditados
informen semestralmente a la Comisión los resultados medioambiental del agua
efectuados en ese periodo, también se pagará durante
este año sólo el 50% de los derechos causados por ese Los resquicios legales han favorecido la maximización de
concepto. Estas medidas, en concepto de los autores los beneficios sin internalizar la externalidad negativa,
de este artículo, no parecen tener efectos positivos ya que muchos contribuyentes, argumentando que
recaudatorios importantes, además que el instrumento cuentan con proyectos de plantas de tratamiento no
pierde sus posibilidades de regulación y de prevención pagan el derecho. Sin embargo, es necesario analizar
y control de la contaminación de las aguas, además (con algunos datos duros), los elementos que permiten
de que se castiga implícitamente a los usuarios que mostrar la efectividad de la política son, entre otros:
cumplieron con su programa de construcción de plantas la recaudación alcanzada por concepto de cobro
de tratamiento, dentro de los plazos autorizados en los de derechos por el uso o aprovechamiento de los
programas anteriores, para considerar otros parámetros, cuerpos receptores y la disminución o incremento de
como suele suceder en la práctica fiscal mexicana: se la contaminación.
beneficia a los incumplidos.
De acuerdo con la información generada por la
CONAGUA, la recaudación ha tenido una caída drástica
Derechos por descarga a partir de 1997, que corresponde con la entrada en
vigor de la norma NOM-001-ECOL-1996 (en 2005
En 1991, se estableció en la Ley Federal de Derechos fue apenas un poco superior a 50 millones de pesos, a
los cobros de descargas por concentraciones de nivel nacional). Si además consideramos el efecto de la
Demanda Bioquímica de Oxigeno (DQO) y Sólidos inflación, la reducción en la recaudación es más severa.
Suspendidos Totales (SST), arriba de los límites La figura 1 muestra la recaudación histórica de 1994 a
permisibles. El pago se realizaba trimestralmente (como 1999.
hasta ahora), de acuerdo a cuotas diferenciales, según
la zona de disponibilidad y la cantidad en kilogramos
Los efectos de la aplicación de la ley en la calidad
de contaminantes vertidos al cuerpo de agua receptor.
del agua muestran una creciente producción de
El cálculo del derecho de descarga era simple y
contaminación expresada como demanda bioquímica
prevaleció sin modificaciones sustantivas hasta 1995. La
de oxígeno (DBO). La figura 2 muestra que el ritmo de
simplicidad propició algunos resultados importantes en
construcción de plantas de tratamiento es insuficiente
la recaudación y el incremento de cobertura a plantas de
para controlar la contaminación expresada por este
tratamiento, principalmente en industrias consumidoras
parámetro. La Demanda Química de Oxígeno (DQO)
y de condición económica estable.
(figura 3) muestra un comportamiento atípico. Hasta
1996, la DQO tiene el comportamiento decreciente
En 1996 se complicó la aplicación de la Ley. Finalmente, esperado, pero a partir de 1997 la tendencia de éste
en 1997 la ley evoluciona hacia su situación actual parámetro es creciente. Esto se explica porque la
116
Figura 1. Recaudación histórica Figura 2. Contaminación producida por DBO
Fuente: Conagua.
DQO, aunque pudiera ser un indicador de la toxicidad Recaudación total por Derechos
de las aguas residuales, fue eliminada en la norma
vigente. Respecto a sólidos suspendidos totales (SST),
Es importante destacar que en general los niveles de
los niveles son comparables a los de 1992 (figura 4)
recaudación por la aplicación de los derechos (salvo los
aunque presentan un comportamiento decreciente.
de descarga) se consideran exitosos. Entre 1989 y 2001
(No se localizó información más reciente de niveles
se recaudaron $ 82 mil millones de pesos (a precios
de contaminación para hacer una comparación más
del 2001), que equivale al 62% del presupuesto de la
actualizada).
CONAGUA, durante esos años. En 1993 se recaudó lo
Figura 3. Contaminación Producida por DQO Figura 4. Contaminación producida por SST
Fuente: IMTA, a partir de información de Comisión Nacional del Agua.
117
Cuadro 1. Evolución de los Ingresos Propios (recaudación de derechos) en el presupuesto del sector
Recaudación total por Presupuesto de la CNA Recaudación como

Año derechos de agua (millones (millones de pesos, año parte del Presupuesto
de pesos, año 2001) 2001) (%)
1989 3,390.0 6,599.1 51
1990 5,234.9 9,382.9 56
1991 6,211.4 12,307.8 50
1992 7,780.6 13,021.8 60
1993 9,150.6 9,956.9 92
1994 7,712.0 9,903.7 78
1995 6,382.7 8,329.0 77
1996 5,399.6 10,273.0 53
1997 6,171.0 10,511.0 59
1998 5,601.5 11,599.0 48
1999 6,377.2 10,816.0 59
2000 6,389.5 11,161.0 57
2001 6,400.0 9,316.0 69
TOTAL 82,200.9 133,177.2 62
correspondiente al 92 % del presupuesto (ver cuadro Por lo que se refiere a las cuotas de los derechos por
1 y figura 5). uso o aprovechamiento del agua de 1996 a 2007 se
incrementaron en promedio alrededor del 15 % en
términos reales y la recaudación en solo 10%.
En general la recaudación de los derechos que se
analizan presentan las siguientes características:
De seguir la política actual en esta materia y analizando
la tendencia histórica de recaudación, para el año
Las regiones hidrológico- administrativas que 2020 la recaudación de derechos con respecto al
comúnmente presentan mayores registros de presupuesto de la CONAGUA; representará apenas
recaudación por derechos de uso o aprovechamiento registros menores al 30%.
de agua son: las del Valle de México, Lerma Santiago
Pacifico, Río Bravo, Balsas, Golfo Centro y la de Cuencas
Centrales del Norte. La preguntas que se intuyen de lo anterior serían
¿cuanto se necesitarían aumentar las cuotas o mejorar
los sistemas de recaudación y fiscalización para lograr la
Las regiones hidrológico- administrativas que autosuficiencia financiera del sector público del agua?
comúnmente presentan mayores registros de considerando solo los niveles actuales de presupuesto
recaudación por derechos de descarga de aguas o mejor aún, en ¿que se tendría que mejorar en esos
residuales son alternadamente: Golfo Norte, Gofo rubros para lograr la autosuficiencia de un eventual y
Centro, Lerma Santiago Pacifico y Balsas. (esto es necesario crecimiento de presupuesto?
relativo porque tal como se había comentado en este
caso la recaudación es incipiente a nivel nacional)
Otra pregunta sería como se tienen que enfocar las
políticas respecto al uso de estos instrumentos ¿más
Respecto a otros conceptos de cobro la recaudación a considerarlo principalmente como una herramienta
por aprovechamientos por suministro de agua en de control que inhiba el mal uso del agua, desperdicio
bloque, predomina la región del Valle de México con y contaminación? (en este caso con un alto y muchas
más del 90% del total y en menor medida Golfo Centro veces irreversible costo social) y no necesariamente
y la Región Balsas. que busque solo registros recaudatorios importantes.
118
Figura 5. Evolución de la recaudación por pago de derechos
Elaborado: IMTA, Subcoordinación de Tecnología Económica y Financiera del Agua.
Jurisprudencia y tesis emitidas Que las aguas del Subsuelo no son de propiedad
privada, sino propiedad de la nación.20
por la suprema corte de justicia
de la nación Que haya diferente trato fiscal según la zona de donde
se obtiene el agua.
Es interesante aquí observar que la Suprema Corte
de Justicia tarias pueden perseguir fines extrafiscales
por lo que se pueden cobrar derechos mayores para Las leyes locales que establecen contribuciones
impedir problemas de sobreexplotación y racionar la sobre agua invaden la esfera de atribuciones de la
extracción del agua.19 federación21.
19 “ … sin que por ello se viole la garantía de equidad tributaria, pues está técnicamente comprobado que la extracción de agua
subterránea en esa zona afecta gravemente el subsuelo en la ciudad de México, ocasionando su hundimiento…determinan la
necesidad racionar la extracción de agua… “Nota: es interesante esta jurisprudencia para sustentar tarifas diferentes a aguas
subterráneas, criterio abandonado por la Ley Federal de Derechos a partir de 1996, una decisión errónea en el concepto del
autor de este artículo.
20 “…la utilización cada vez mayor y más frecuente de las aguas del subsuelo para el abastecimiento de las poblaciones,
abrevadero de ganado, usos industriales o para el cultivo agrícola, reclama que se establezcan bases legales que permitan
reglamentar y controlar su aprovechamiento…por…necesario modificar el párrafo quinto del artículo 27 constitucional
atribuyendo el carácter de propiedad nacional a las aguas subterráneas…l
21 En términos del Artículo 73, fracción XXIX, apartado segundo, de la Constitución…es facultad exclusiva del Congreso de la
Unión establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales…párrafos cuarto y quinto
de la carta Magna…”
Nota: las referencias 3, 4,, 5, y 6 relativas a las jurisprudencias fueron tomadas de documento: Legislación en materia de Aguas,
editado por la Comisión Nacional del Agua, Junio 30 de 1989.
119
Figura 6. Presupuesto asignado a la CONAGUA Vs Recaudación total por derechos de agua
Fuente: Elaborado por el IMTA con información de la Comisión Nacional del Agua.
Que la proporcionalidad y equidad de la contribución Tecnología del Agua, una aplicación actualizada de
de derechos de agua se interpreten como el pago dicha metodología.23 Con nuevos balances hidráulicos
de los derechos en función de los volúmenes de se definieron también cuatro zonas, tal como se muestra
extracción en el siguiente cuadro:
Es violatorio el artículo 285, fracción primera, de la Ley Cuadro 2. Zona de disponibilidad como criterio
Federal de Derechos que obliga a pagar el volumen para establecer las cuotas de los derechos
de agua residual con base en el volumen que aparezca
en el titulo de asignación, concesión o permiso para la Reserva Uso
Zona de Porciento
explotación del líquido22. relativa relativo
disponibilidad del cobro
(%) (%)
De 100 A
1 Escasa De 0 a 20 1.0
Actualización del derecho por 80
De 20
uso o aprovechamiento de Agua 2 Baja
a 40
De 80 a 60 0.7
De 40
3 Equilibrio De 60 a 40 0.5
Siguiendo la metodología referida anteriormente, de a 60
donde se fundamenta el origen de de esta contribución, De 60
4 Alta De 0 a 40 0.2
se realizó en 1997, en el Instituto Mexicano de a 100
22 El máximo tribunal señaló que si el cobro no prevé la descarga real de aguas residuales ni el beneficio concreto o
individualizado del concesionario, se transgrede el principio de proporcionalidad tributaria. Al resolver el amparo directo en
revisión 1201/2006, interpuesto por Hidrogeneradora Yucateca SAde CV, la primera sala del máximo tribunal estableció
que si la mecánica para el cobro no atiende a la descarga real ni al beneficio concreto e individualizado del concesionario, ello
se traduce en que éste pague sobre un volumen del líquido que no corresponde al aprovechamiento real del mismo. http://
www.jornada.unam.mx/2006/09/21/052n3soc.php
23 1997, Hilda Guerrero García-Rojas, Subcoordinación de Tecnología Económica v Financiera del Agua.
120
Aquí, la zona de agua escasa representa la reserva Matriz cuota-producto

de disponibilidad relativa que puede que sea de 0
a 20 % (ya está en el límite, o por debajo de cero, es
decir sobreexplotada), el uso relativo demanda toda Combinando las matrices de disponibilidad y
la existente (o más) o muy cerca del total disponible. productividad, se tendría el resultado en una matriz
Con ese criterio se definieron también las zonas de cuota producto, como se muestra enseguida:
disponibilidad baja, en equilibrio y alta Este criterio es
más exigente del primer estudio, en cuanto a que se
evita hablar de suficiente y abundante, que hoy en día Estas cuotas serían las que prevalecerían, para la fecha de
son apreciaciones subjetivas, tomando en cuenta los realización del estudio (1996) si se cobrara, utilizando
graves problemas de disponibilidad del agua que ya esta metodología sencilla y representarían una mejor
se presentan en casi todas las regiones del país. Con equidad en la distribución de los costos asociados a los
ese criterio la cuota de la zona escasa representa el 30% distintos usuarios, incluyendo el uso agrícola, que solo
más que la cuota de disponibilidad baja, el 50% más hasta ahora (2007) paga una cuota por excedente del
que la cuota de equilibrio y el 80% más que la cuota de volumen concesionado de 11.73 centavos por metro
zona de disponibilidad alta. cúbico.
Igualmente (como en 1977), se trató de estimar la

productividad del agua, en función de la aportación Propuestas generales de ajuste a
de cada sector usuario el PIB, de acuerdo al sistema los derechos en materia de agua
de cuentas nacionales, los resultados se muestran en la
tabla siguiente.
Analizando el origen y evolución de la Ley Federal
Considerando este factor la cuota para uso industrial de Derechos, anteriormente referidos y a 25 años de
sería 28.57 más alta que el uso urbano, 52.44 mayor su vigencia se recomienda considerar una reforma
que el uso agrícola y 502.51 veces mayor que la de sustancial que considere, entre otros, los siguientes
generación hidroeléctrica. puntos generales:
• Actualizar la metodología de cálculo de los
Cuadro 3. Productividad asociada del agua

Extracción por uso PIB- SCN Productividad
Usos del agua Peso relativo
(Mm3) (M$, a precios de 1996) M3/$ $/m3
Industrial 4,083.0 494,670.5 0.0082540 121.15369 1.00000
Urbano 12.9 54.8 0.2358599 4.23980 0.03500
Agrícola 60,487.0 139,753.4 0.4328123 2.31047 0.01907
Hidroeléctrica 4.3983 1.0591 4.1528656 0.24080 0.00199
Cuadro 4. Matriz cuota producto por uso del agua

Zonas de Cuota por uso del agua (pesos por metro cúbico)
disponibilidad Industria Agua potable Riego Energía
Escasa 3.95400 0.11575 0.08355 0.01058
Baja 2.76780 0.08103 0.05849 0.00741
Equilibrio 1.97700 0.05788 0.04178 0.00529
Alta 0.79080 0.02315 0.016771 0.00212
121
derechos, considerando en lo posible los costos Renta (LISR),

ambientales. • Destinar cuando menos el 1 % de la recaudación
• En virtud de lo que establece la Ley de Aguas total para apoyar actividades de investigación y
Nacionales establecer tarifas de cuenca atendiendo desarrollo tecnológico del sector agua
igualmente a la disponibilidad y al valor económico • Celebrar convenios de colaboración administrativa
que aporta el agua a la producción de bienes y y fiscal con estados y municipios, en un principio
servicios para sanear carteras vencidas de adeudos.
• Proponer impuestos locales complementarios por • Establecer cuotas por descarga de cualquier nivel
contaminación por degradación y agotamiento de contaminación, y no solo arriba de los máximos
de las fuentes de agua para internalizar todos los permisibles.
costos en el sistema económico. • Simplificar la aplicación de la Ley, incorporando un
• Considerar el cobro de derechos por el uso, índice de calidad gravable, aplicado al derecho de
explotación o aprovechamiento al uso del agua descarga.
agropecuario.
• Incrementar los estímulos e incentivos para
Finalmente, es necesario comentar que dentro de
aumentar la cobertura de macro y micromedición.
los factores que agudizan la problemática en el pago
• Instrumentar un programa amplio y efectivo para
de derechos del agua en México, se encuentran los
capacitar a personal especializado en visitas de
siguientes:
inspección y actos de fiscalización y cobranza
• Aumentar la plantilla de personal de inspección
y vigilancia de usos y usuarios de acuerdo a la Restricciones sociales y jurídicas de los sistemas públicos
problemática y número de aprovechamientos por de agua en general y de los sistemas de agua potable en
región hidrológica administrativa lo particular, para fijar niveles tarifarios que les permitan
• De acuerdo a la Ley de Aguas Nacionales y a la Ley cubrir sus costos de operación, mantenimiento y
de Coordinación Fiscal formalizar convenios de el desarrollo de infraestructura , además de pagar
colaboración administrativa y fiscal con estados y derechos.
municipios para delegar algunos actos específicos
de inspección, vigilancia, fiscalización y cobro.
• Desarrollar una metodología de control de El impacto de las crisis
obligaciones fiscales de los usuarios contribuyentes
de aguas nacionales y bienes inherentes que recurrentes en el país
permita incrementar la rentabilidad de los actos de
fiscalización y cobranza. Falta de interés de las autoridades para negociar los
• Fortalecer la cultura del pago y de la conciencia adeudos por el pago de derechos, en esquemas de
del valor económico y ambiental del agua lógica financiera y congruencia política.
• Restablecer el destino específico de la recaudación
para financiar obras y acciones en la cuenca y
El incremento de los derechos, aunado a una falta de
destinar los fondos a un fideicomiso o fondo del
comunicación sobre las bases y criterios que deben
agua
sustentar su carácter equitativo y proporcional (en el
• Establecer un derecho por uso de riberas en
año 2007 fue de aproximadamente del 13 % respecto
lagos para fines turísticos, de esparcimiento o de
a 2007).
vivienda, proporcional al avalúo del bien.,
• Recuperar la idea de establecer cuotas diferenciales
a la fuente (subterránea, superficial y residual) Las modificaciones constantes de municipios en las
• Establecer una cuota inferior por uso de agua distintas zonas de disponibilidad.
residual (redefiniendo lo que es agua residual,
aún que se encuentre en un cauce de propiedad Como reflexión última se concluye que las cuotas de
nacional). los derechos deben de ser sencillas en su aplicación,
• Establecer derechos diferenciales a la rama técnica y económicamente sustentadas y los recursos
industrial generados efectivamente deben ser utilizados para
• Establecer estímulos por cambio de tecnología de apoyar los programas de mejoramiento y conservación
uso eficiente, ahorradora y limpia, en otras leyes de los sistemas hidráulicos específicos y globales. Sólo
relacionadas como Ley de Impuesto Sobre la de esa manera se logrará el convencimiento de los
122
usuarios al pago y que no se tome como un impuesto, Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
sino como una contribución hacia la sustentabilidad, Agua) 2005, CONAGUA, México, 2005.
Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
para beneficio y tranquilidad de los propios usuarios.
Agua) 2004, CONAGUA, México, 2004.
Agua) 2003, CONAGUA, México, 2003.
Conclusiones Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
Agua) 2002, CNA, México, 2002.
La política fiscal en torno al uso y aprovechamiento Agua) 2001, CNA, México, 2001.
de los recursos hídricos, surgió como un promotor al Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
uso racional e impulsor del desarrollo de la economía Agua) 2000, CNA, México, 2000.
del país, siendo al mismo tiempo un instrumento de Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
recaudación para la inversión en infraestructura del
sector. Puede decirse que el desarrollo de la economía Agua) 1998, CNA, México, 1998.
del país ha ido en crecimiento, pero con un deterioro Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
también creciente de las cuencas y sus recursos hídricos, Agua) 1997, CNA, México, 1997.
lo cual habla que el principio de “el que contamina paga” Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
ha sido rebasado y es momento de realizar ajustes para Agua) 1996, CNA, México, 1996.
revertir los efectos de la contaminación en la mayoría Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
de los cuerpos de agua. Si bien dicho principio asumió
un impacto positivo en el cambio de conducta de Agua) 1994, CNA, México, 1994.
los usuarios de las aguas nacionales, las debilidades Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
de la propia Ley Federal de Derechos, la debilidad Agua) 1993, CNA, México, 1993.
institucional de la autoridad del agua encargada de la Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de
vigilancia y aplicación de la ley, así como modificaciones Agua) 1992, CNA, México, 1992.
en los parámetros de descarga, haciendo normas “light”, Comisión Nacional del Agua, Evolución de la Ley Federal de Derechos
en Materia de Agua 1982-1992, CNA, Subdirección General de
han provocado que los derechos por descarga sean en Planeación y Finanzas, Gerencia de Recaudación, México.
realidad un pago por contaminar. Comisión Nacional del Agua, Legislación federal en materia de aguas,
Bases Jurídicas, CNA, México, 1989.
Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicanos.
México enfrenta retos y compromisos importantes, tales Cortina, Sofía, Impuestos ambientales. Lecciones en países de la
como la meta presidencial de tratamiento del 100% de OCDE y experiencias en México, INE, México, 2002.
las aguas residuales en el país para el año 2013, ampliar Figueroa Neri, Aimee, “Tributos ambientales en México. Una revisión
de su evolución y problemas”, en Boletín Mexicano de Derecho
las coberturas de agua potable y alcantarillado al 95%.
comparado, nueva serie, año XXXVIII, núm. 114, septiembre-
Lo cual generará mayor presión sobre los recursos diciembre de 2005.
hídricos existentes tanto en cantidad como en su calidad, Guerrero García-Rojas, Hilda, Bases metodologícas para la
esto sin duda debe dar pié a reflexionar sobre la actual determinación del precio del agua, Subcoordinación de
política fisco-ambiental, y proponer los mecanismos Tecnología Económica y Financiera del Agua, México, 1997.
que fortalezcan a la Autoridad en su aplicación, ya que Ley de Ingresos de la federación para el ejercicio fiscal 2007
en el cumplimiento del marco jurídico-normativo, está Mendezcarlo Silva, Violeta, Revista Nuevo Consultorio Fiscal, número
406, año 2006.
la fortaleza de las instituciones encargadas de vigilar
Olaiz, Alfonso, Guillermo E. Ortega Gil y Gustavo A. Ortiz Rendón,
que se lleve a cabo la correcta administración de las “Reformas a la legislación Fiscal en materia de aguas”, en Revista
aguas del país. de ingeniería Hidráulica en México, enero/abril, 1986.
Ortiz Rendón, Gustavo A. y Alfredo J. Quiroga Rojas, Esquema general
del agua en México, SHCP, México, 1977.
Ortiz Rendón, Gustavo A., “Marco para un nuevo Régimen fiscal del
Bibliografía Agua en México”, Tesis de Licenciatura, Instituto Politécnico
Nacional, 1982.
Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de Ortiz Rendón, Gustavo A., Enrique Guillomen y Flor Cruz, Agua:
Agua) 2007, CONAGUA, México, 2007. Instrumentos económicos, origen y resultados de su aplicación,
Comisión Nacional del Agua, Ley Federal de Derechos (en materia de IMTA publicación interna , México. 2002.
Agua) 2006, CONAGUA, México, 2006. Treviño, Carlos, “Secretaría de hacienda y Crédito Público”, en
Comisión Nacional del Agua, Evolución de la recaudación 1982- Seminario Internacional de Gestión Regulación de Servicios de
2005, CONAGUA, Subdirección General de Administración del Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, Ciudad de México
Agua, Gerencia de Recaudación y Control, México, 2005. 25-27 de julio del 2007.
123
11 Agua y pueblos indígenas
en México. Entre el manejo
centralizado de un recurso escaso
y la organización rural de usuarios
María Rosa Nuño Gutiérrez
Yanga Villagómez Velázquez
Agua y pueblos indios al interior de los territorios en los que habitan grupos
étnicos. En ese sentido, el criterio geográfico es de
gran utilidad y ya algunos investigadores como Toledo
La relación que la población mexicana ha establecido han mencionado la existencia de una sobreposición
hoy en día con respecto a los recursos hídricos –ya entre la riqueza biológica y la diversidad lingüística,
sea para el desarrollo económico o para satisfacer las así como entre los territorios indígenas y las regiones
necesidades básicas- es de competitividad y como tal con un alto valor biológico. A los pueblos indígenas
viene determinándose como una fuente de conflictos además se les ha atribuido una importancia estratégica
desde donde se enmascaran grandes problemas de como principales pobladores que han sabido
índole social e identitario. manejar sus respectivos hábitats con una orientación
conservacionista proveniente de su complejo de
Pero, la competencia por los recursos hídricos no es creencias-conocimientos-prácticas, de carácter pre-
nueva. Comenzó a fines del siglo XIX y se mantuvo modemo. (Toledo, et. al., 2002). Significa esto que
durante el siglo XX, ante los planes modernizadores de el manejo de los ecosistemas y su biodiversidad son
desarrollo nacional del gobierno. Con la creación de la resultado de un conocimiento adquirido y que forma
Comisión Nacional de Irrigación en 1926 se iniciaron los parte del acervo cultural transmitido de generación en
grandes proyectos de adaptación y transformación del generación y que debe ser considerado como un valor
medio natural para construir presas, distritos de riego y cultural no sólo de los pueblos originarios, sino de la
gestión de recursos con miras a propiciar el incremento sociedad en general. La experiencia indica que el uso y
de la producción agrícola y consolidar un sector de manejo del agua entre diferentes pueblos y ecosistemas
productores agrícolas íntimamente relacionados con las ha ido modelando a través del tiempo una visión en
relación al líquido y desde la cual podemos destacar
políticas de financiamiento y de distribución comercial
algunos elementos comunes, entre los que destacamos:
de la producción agropecuaria nacional. Desde
entonces es cuando se inicia un desarrollo diferencial • Que cada grupo cultural adecúa un método de
dejando fuera del mismo a un importante sector de la uso y manejo de los recursos hídricos de acuerdo a
población rural campesina como es el constituido por las características del medio ambiente y ecosistema
los pueblos indígenas. en el que se establecen.
• Que el agua dada su relevancia para la vida es un
En México se da una particular paradoja y es que elemento sagrado.
mientras la población indígena y rural cuenta con • Que de manera milenaria el acceso al agua se
substanciales recursos hídricos, el acceso a ellos es regula por medio de un conjunto de deberes y
desigual en relación a las poblaciones urbanas y a las derechos, así como de sanciones
diversas actividades industriales que a su alrededor
se desarrollan. Por tal motivo uno de los primeros Cuando se considera que los territorios habitados
propósitos de este trabajo es ubicar los recursos hídricos por los pueblos indígenas tienen santuarios naturales
1 CUATE-UASLP
2 El Colegio de Michoacán, A. C.
125
asociados a las prácticas rituales de su cultura y inseparables de aquellos que sí hablan otra lengua
cosmovisión, pueden entenderse ciertos complejos además del español. Esta circunstancia tan particular
como el del cerro-cueva-manantial por ejemplo y puede aplicarse a la población rural que habita en los
la imperiosa necesidad de mantenerlos como un 448 municipios donde el censo registra 30% o más de
referente cultural y ecosistémico inseparables (Barabas, población hablante de lengua indígena (HLI).
2003:70). Por eso cuando se dice que la diversidad
cultural y la biológica están amenazadas o en vías
Por su parte en el censo del INEGI del año 2000, se
de desaparecer, es fácil entender que lo que se está
estimó una población indígena superior a diez millones.
diciendo es que la biodiversidad del mundo va unida
Sin embargo, ya varios especialistas han cuestionado
a los sistemas sociales y viceversa. Dicho enfoque tiene
este cálculo, pues consideran que las cifras de los censos
la virtud de combinar aspectos que anteriormente
subestiman el número real de habitantes indígenas. Un
estaban desvinculados, lo que permite comprender un
ajuste basado en la acumulación de datos de estudios
importante axioma de índole biocultural. Estamos frente
de caso y otras estimaciones nos conducen a pensar que
a un «concepto de conservación simbiótica», en el que
esta cifra debería ser mayor. La diferencia de criterios
«la diversidad biológica y la cultural son mutuamente
empleados en la estimación de la población indígena se
dependientes y geográficamente coterráneas»
refleja en los datos obtenidos en el conteo de población
(Nietschmann, 1973). Esta aproximación representa
el cual registró 6.8%, mientras que el INEGI registra 7.3%,
un parteaguas en la investigación del vínculo entre los
lo que sugiere la necesidad de buscar otros indicadores
diferentes ecosistemas y las sociedades humanas, ya
más consistentes para tener información más precisa de
que representa un principio importante en la teoría de
esta población (Valdés, 2001).
la conservación.
Lo que nos parece relevante subrayar aquí es la

El patrón de distribución de la población indígena
necesidad de trabajar con dos variables que están en
señala que la mayor parte de la misma se concentra correspondencia y que son el territorio y la población
en áreas donde predominan las selvas tropicales o en indígena. De tal manera que observamos que los grupos
bosques templados. Se calcula que hay cerca de 1.54 étnicos se concentra básicamente en los estados de:
millones de habitantes en la zona del trópico húmedo, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán, Estado de México
donde hay selvas altas y medianas perennifolias y y Puebla. Le siguen Hidalgo, Guerrero, Quintana Roo,
subperennifolias, además de 1.11 millones de indígenas San Luis Potosí y Tabasco. Y, por último encontramos
en la zona tropical sub-húmeda, donde hay selvas bajas tres estados al norte del país con una población
caducifolias y otros 1.8 millones de personas en las indígena minoritaria y que son los siguientes: los
zonas templadas, donde hay bosques de pino-encino Kikapú en Coahuila, los Yaquis y Mayos en Sonora y los
o mixtos. Estas cifras indican que cerca del 90% de la Tarahumaras en Chihuahua, entre algunos otros.
población indígena se encuentra en las áreas arboladas
del país y solo un 10% habita en las porciones áridas y
semi-áridas con vegetación arbustiva o con pastizales. En todos los estados mencionados existen
territorios indígenas que serán definidos como
los espacios apropiados y valorizados simbólica y/o
Sin embargo, precisar los datos exactos sobre la instrumentalmente por los pueblos indígenas. (Giménez,
población indígena es difícil porque entre los 1996).
recuentos realizados por instituciones e investigadores
se observan importantes diferencias. Por ejemplo, para
el 1990, Varesse (1991) aporta el dato según el cual Vemos pues que el concepto de territorio indígena es
habría cerca de 12 millones de indígenas en México, algo más que un puro espacio físico en posesión de los
aunque dicha cifra seguramente podría ser mayor si se pueblos indígenas, en tanto éste se constituye en:
considera a un sector de la población designada con
el término que utilizó Bonfil (1987) para referirse a los “...uno de los derechos fundamentales de los pueblos
“indios desindianizados”. Este autor de manera atinada indígenas... El reconocimiento legal y la demarcación
llamó la atención sobre la fracción de la sociedad como base de su supervivencia. Este derecho
mexicana que ha vivido un proceso que hace que sus implica la protección de otros derechos, como son la
miembros no hablen ya su lengua indígena pero que al posibilidad de ejercer influencia y control sobre lo que
mismo tiempo no puede considerarse como mestizos, ocurre en sus territorios, cómo se usan y se dispone
pues su fenotipo, sus costumbres y su cosmovisión son de ellos, el aprovechamiento, uso y control de los
126
recursos naturales, la protección y valoración de los Esta circunstancia no hace sino generar profundos
derechos de propiedad intelectual y cultural en las conflictos entre los usuarios, ya que los habitantes
investigaciones sobre los recursos de biodiversidad y locales cada vez reivindican con más frecuencia su
la participación en las patentes y beneficios derivados derecho a ser los primeros beneficiarios en el acceso
de ellos. El derecho al territorio conlleva al derecho al recurso, pues es en esos lugares donde existe el
a la identidad como pueblos indígenas dentro de un agua y no en las ciudades. Esta circunstancia obligaría
estado plurinacional y pluricultural, el reconocimiento a proponer nuevas estrategias de gestión del recurso
del derecho consuetudinario, a la autodeterminación y por las que se establecería una nueva relación por la
y al desarrollo de la educación, cultura y medicina que se involucrarían desde los lugares donde se genera
tradicionales” (Alvarado, 1996). el recurso, los diferentes usuarios ya fueran del campo
o la ciudad a fin de que todos ellos fueran reconocidos
y se estableciesen mecanismos compensatorios para
Pero, cuando hablamos de región nos referimos evitar la sensación de despojo que con frecuencia se
a unidades territoriales que se constituyen en realiza en las comunidades rurales.
subconjuntos dentro del ámbito de un Estado-Nación
y en el que sus partes interactúan entre sí en mayor
medida que con sistemas externos. De manera que si partimos del hecho de que todos
somos consumidores de agua y que las necesidades
generalizadas resultan ser tan importantes tanto para los
Al interior de estos subconjuntos es posible observar habitantes de las concentraciones urbanas, como para
criterios y percepciones diferenciales en relación al la población rural ¿cómo hacer para que establecer
manejo del medio ambiente y en concreto a los recursos criterios de equidad en el acceso al recurso? ¿cómo
hídricos. En este sentido podría hablarse de dos tipos satisfacer todas las necesidades sin perjudicar a quienes
de racionalidades (Nuño, 2002) la defendida por los viven y se relacionan de manera directa con las fuentes
indígenas y la justificada por la sociedad nacional. Entre de aprovisionamiento de agua y sus ecosistemas?¿o
ambas se producen profundas contradicciones que cómo actuar dirigiendo las acciones que hagan posible
están en relación al uso y aplicación de tecnología y la conservación de la biodiversidad?. Sin duda nos
conocimiento a fin de resolver necesidades de consumo enfrentamos a un gran reto que debe partir de la
de agua a nivel doméstico y productivo. Las intenciones necesidad de generar políticas de desarrollo social a
de desarrollo económico por parte del Estado federal nivel local, regional y estatal.
producen no pocos conflictos con los indígenas, cuando
aquellos reclaman para sí la propiedad originaria del
territorio, y en el que el agua, como otros recursos Cuencas hidrográficas y la gestión
naturales, está comprendida (Aboites, 2000).
integral del agua
La situación anterior viene agravándose de manera
reciente dado el proceso de crecimiento poblacional La irregular distribución del agua en el territorio
y su concentración en áreas urbanas. Este hecho exige nacional, ha provocado que la CONAGUA justifique
satisfacer necesidades de agua para los complejos la construcción de obras para satisfacer la demanda
industriales, la agricultura de riego para la producción de consumo en agua. Por tal motivo, en las zonas áridas
de alimentos, la agricultura de exportación y finalmente del país se han construido presas principalmente para
las de uso doméstico. Es decir se requiere incrementar riego y en las regiones húmedas, se les ha construido
la asignación de agua y para ello se hace imprescindible para generar energía hidroeléctrica, lo que hace que se
un incremento en las inversiones para obras de cuente actualmente con cerca de 4 500 estructuras para
infraestructura hidráulica, que demanda la importación el almacenamiento de agua.
de agua de cuencas lejanas, y cuyo costo económico
y social es considerable. En este sentido, muchos Para organizar la distribución y cobertura de los
proyectos, especialmente los referidos a la construcción servicios de agua para los distintos sectores de
de presas han impactado de manera negativa a los usuarios, el criterio de cuenca hidrológica, ha sido una
pueblos originarios, quienes han visto desaparecer en constante en la administración del estado federal y sus
un periodo relativamente corto de tiempo sus recursos dependencias sectoriales, en los distintos sexenios. Al
naturales así como el patrimonio cultural que lograron adoptar este criterio, la administración central extiende
constituir a través de generaciones completas. sus estrategias de manejo de los recursos a los territorios
127
donde se ubican las zonas de captación de agua, lo recursos renovables y no renovables. En las cuencas la
que significa que debe entrar en contacto con aquellas naturaleza obliga a reconocer necesidades, problemas,
poblaciones que viven en estas zonas para establecer situaciones y riesgos hídricos comunes, por lo que
acuerdos, convenios y sinergias locales. En este sentido, debería ser más fácil coincidir en el establecimiento
la distribución de la población indígena en localidades, de prioridades, objetivos y metas también comunes
municipios y estados del país, se combina con su y en la práctica de principios básicos que permitan
distribución de acuerdo a los criterios geográficos que la supervivencia de las especies faunísticas, florísticas,
maneja la Comisión Nacional del Agua, en el sentido así como sus respectivos ecosistemas, al igual que
de tomar en cuenta las delimitaciones territoriales la corresponsabilidad entre los habitantes de estos
que establece para manejar información a partir de la territorios en el cuidado y preservación de los recursos
existencia del recurso hídrico en las cuencas nacionales. naturales, entre los que se incluye el agua.
En México existen múltiples cuencas, y algunas de ellas Una idea central en el desarrollo de nuestro trabajo
corresponden a los grandes ríos nacionales como tiene que ver en cómo se presenta la situación de
el Lerma, el Santiago, el Balsas, el Bravo, el Pánuco, el la localización de los territorios indígenas y de sus
Papaloapan, el Coatzacoalcos, el Grijalva, el Usumacinta, respectivas poblaciones respecto a las cabeceras de
el Mayo y el Yaqui, entre los más importantes. Cada cuenca. Si partimos de la idea de que es probable que
uno de estos ríos tiene corrientes alimentadoras que muchos de sus asentamientos pudieran encontrarse en
se forman con las precipitaciones que caen sobre sus éstas zonas, es urgente diseñar mecanismos de hecho
propios territorios de drenaje a las que se les llama ya utilizados por los propios pueblos indígenas para
cuencas secundarias o subcuencas. A su vez, cada mantener las zonas de captación en buen estado. Esto
subcuenca tiene sus propios sistemas hidrológicos es importante pues ante periodos de escasez de agua
que alimentan sus propios caudales. Estas son cuencas –sobre todo en tiempo de estiaje-, es conveniente lograr
de tercer orden, aunque pueden seguir definiéndose acuerdos con autoridades municipales por ejemplo, a
territorios todavía más pequeños por los que escurre el fin de asegurar un abasto eficiente de agua que satisfaga
agua sólo durante temporadas de lluvia y por períodos la demanda de habitantes en concentraciones urbanas.
cortos de tiempo. Además, también es conveniente considerar que es
en ellas donde tienen lugar procesos importantes de
contaminación de mantos acuíferos por efectos de las
Para los objetivos de formulación y ejecución de las
aguas residuales y de desechos producto de la actividad
políticas públicas relacionadas con los recursos hídricos
industrial.
del país así como en los propósitos de propiciar una
participación en la gestión integral del recurso, el
interés se concentra solo en tres niveles de cuenca. Las Con base a lo anterior puede definirse la gestión
macrocuencas que corresponden a grandes sistemas del agua por cuenca hidrográfica como el conjunto
hidrológicos. Las subcuencas o cuencas de segundo de actividades, funciones, organización, recursos,
orden y un tercer nivel que puede denominarse de instrumentos de política y sistemas de participación,
microcuencas. aplicados en un territorio de cuenca, que se relacionan
cuando menos con los siguientes aspectos:
En el mundo moderno, casi todos los países vienen
• La medición de las variables del ciclo hidrológico y
reconociendo a las grandes cuencas hidrográficas
el conocimiento de sus características determinantes
como los territorios más apropiados para orientar los
y sus consecuencias.
procesos de manejo, aprovechamiento, planeación y
• La explotación, uso, aprovechamiento, manejo y
administración del agua y, en su sentido más amplio y
control del agua.
general, como los territorios más idóneos para llevar a
• La prevención y mitigación de desastres naturales
cabo la gestión integral de los recursos hídricos.
asociados a la presencia de fenómenos hidro-
metereológicos.
Las cuencas además de ser los territorios donde se verifica • La construcción, mantenimiento y operación de las
el ciclo hidrológico son espacios geográficos donde obras hidráulicas y la administración de los servicios
los grupos y comunidades comparten identidades, asociados a ellas.
tradiciones y cultura y en donde socializan y trabajan • El mantenimiento, operación y administración de
los seres humanos en función de su disponibilidad de distritos y unidades de riego
128
• El control de la calidad del agua y su saneamiento. Martín) en Coahuila; ésta última con una característica
• La conservación de las fuentes de agua y del medio novedosa: el vertedor de demasías fue equipado
acuático. con 24 compuertas de funcionamiento automático.
• La determinación y satisfacción de las necesidades Dos años más tarde, en 1928, se inició la presa
de agua de la población en cantidad y calidad Abelardo L. Rodríguez, en Tijuana, Baja California,
apropiadas y de las demandas derivadas de cuya construcción fue realizada frente a dificultades
los procesos productivos y de servicios de la geológicas importantes, que la hicieron famosa fuera de
economía. nuestro país. Estas últimas tres presas fueron construidas
• Las actividades del proceso de planeación por empresas norteamericanas y en ellas participaron
hidráulica y su consistencia en el tiempo (corto, pequeños grupos de ingenieros mexicanos. La rápida
mediano y largo plazos) y en diferentes espacios capacitación de estos grupos resultó fundamental para
geográficos (nacional, regional, estatal y de cuenca el desarrollo de la ingeniería hidráulica en nuestro
hidrológica) país; la experiencia obtenida permitió prescindir de
• La legislación y regulación de los usos y
la intervención de empresas extranjeras, con lo cual las
aprovechamientos del agua.
obras hidráulicas posteriores se realizaron directamente
• La administración de las aguas superficiales y
con la Comisión Nacional de Irrigación, que además
subterráneas y sus bienes inherentes.
tuvo la fortuna de contar con la colaboración de varios
ingenieros norteamericanos, quienes habían dirigido o
Es importante señalar que los Consejos de Cuenca participado en la construcción de las presas referidas.
no contemplan la participación de las comunidades
indígenas quienes deberían ser parte integrante
de los mismos. Lo anterior nos remite a una cuestión La Comisión del Papaloapan se estableció en 1947
que mencionábamos al principio y que tiene que durante el gobierno de Miguel Alemán, y ella fue la
ver con que la población indígena no es considerada encargada de la construcción de la presa de Temascal
como sujeto de pleno derecho, de ahí que una de las en su momento era la más grande de AL. En 1950 una
exigencias más reiterativa por parte de los indígenas tercera parte de la población no hablaba español
sea el de la representación en los Consejos ya que y en toda la cuenca se hablaban 9 lenguas indígenas
mediante ella lograrían frenar los intereses de grandes diferentes. Para 1960 la planta tenía ya su máxima
industriales, ganaderos y productores en general. capacidad instalada; desde que comenzó a funcionar, la
producción de la mayor parte de la energía eléctrica era
llevada fuera de la cuenca. Se establecieron industrias
Las políticas de manejo del agua en la región, como fábricas de papel, de aluminio,
aserraderos e ingenios. Sin embargo el desarrollo de
como modelos de desarrollo. la zona no satisfizo las expectativas declaradas por los
planificadores.
La planeación y construcción de importantes obras
hidráulicas como Infiernillo, Malpaso, La Angostura y La región de la mazateca baja fue la más afectada, pues
Chicoasén o como la construcción de Río Escondido, la 55 mil hectáreas de su territorio fueron inundadas y
primera planta carboeléctrica del país, son parte de un 22 mil mazatecos reubicados. Una tercera parte de la
impulso vigoroso en el desarrollo de la infraestructura población a reubicarse permaneció en los lugares que
hidráulica nacional en las postrimerías de la Revolución.
le fueron destinados, el resto prefirió regresar a la zona
En ese entonces ya habían sido construidas en nuestro
de la presa e iniciar un difícil proceso de readaptación a
país varias obras hidráulicas de importancia como la
las nuevas condiciones ecológicas, económicas y sociales
Presa Necaxa, en el estado de Puebla, terminada en
de su antiguo hábitat. El proyecto no fue terminado
1909, para suministro de electricidad a la Ciudad de
hasta 1986 con la inauguración de otra presa, la de
México, y la presa La Boquilla sobre el río Conchos
en Chihuahua que empezó a operar en 1916 para Miguel de la Madrid que ampliaba la capacidad del
generación de electricidad y para riego. embalse.
En 1926 se inició la construcción de la presa de arco “Para los mazatecos de la parte inundada se trató de una
Presidente Calles en Aguascalientes, terminada cinco experiencia traumática, comparable solo con el diluvio.
años más tarde, así como la Venustiano Carranza (Don Quedaron sumergidas las mejores tierras de cultivo,
129
comunidades enteras y las tumbas de los ancestros. Una Actualmente en el país existen poco menos de 5 000
vez que la cota máxima del embalse quedó establecida, presas con altura entre 5 y 265 m. Entre ellas, la de mayor
el proceso de putrefacción siguió su curso por algunos capacidad de almacenamiento es La Angostura, sobre
años dominando el paisaje el agua hedionda y la el río Grijalva, Chiapas, pues puede contener hasta 18
desolación” km³ de agua, que equivale a más de dos veces el agua
del lago de Chapala, que es de 8 km³ (Yanes, 1999).
En Chiapas la presa de Angostura desalojó alrededor
En esta época, 1992,
de 17,000 personas: la de Chicoasén desplazó a 2 000
campesinos; La Miguel Alemán el Oaxaca expulsó a 20
“en la actualidad se están presentando graves problemas 000 indígenas de sus tierras; la de Cerro de Oro a otros
de salud, de altos niveles de violencia, y de desnutrición 26 000 indígenas; la presa El Caracol en el estado de
crónica. (…) la migración laboral es la solución a la que Guerrero obligó el desplazamiento de 5 000 personas;
tienen que recurrir muchos habitantes de la mazateca la 02 en el estado de Hidalgo afectó a los otomíes del
baja” (Tyrtania, 1992). Valle del Mezquital. Está construyéndose la cortina de
la presa de Aguamilpa en Nayarit, misma que inundará
La construcción de presas se ha mantenido hasta hoy comunidades de cientos de indígenas huicholes. En
y entre los ejemplos más recientes encontramos las de Guerrero ha tenido lugar una movilización nacional del
Aguamilpa, en Nayarit, sobre el río Santiago, próxima a consejo de pueblos nahuas del Alto Balsas, organización
su desembocadura en el Pacífico y Huites, en Sinaloa, creada en 1990 que representa a 22 comunidades del
sobre el río El Fuerte, ambas obras tienen propósitos estado de Guerrero, para oponerse a la construcción de
múltiples: generación hidroeléctrica, control de avenidas la presa San Juan Tetelcingo que pretendía desplazar a
e irrigación. más de 30 000 indígenas.
En México las veinte presas de gran capacidad son las siguientes:
Capacidad
Presa Estado (millones de Pueblos Indígenas Afectados
m³)
1.- La Angostura (Belisario
Chiapas 20,217 Tzotziles y tzeltales y mestizos 15,483
Domínguez, 1972)
2.- Nezahualcóyotl (Malpaso) Chiapas 14,028
3.- Chicoasén (Manuel Moreno
Chiapas 11,883
Torres)
Michoacán y
4.- Infiernillo 11,860 5,500
Guerrero
5.- Presidente Miguel Alemán
Oaxaca 9,106 Mazatecos y Chinantecos 22,000
(Temascal 1949-1954)
6.- Internacional La Amistad Coahuila 7,000
7.- Aguamilpa (1990) Nayarit 7,000 Huicholes 12,450
8.- Miguel de la Madrid (Cerro
Oaxaca 5,380 Chinantecos y mazatecos 25,000
de Oro 1974-1989)
9.- Internacional Falcón Tamaulipas 4,908
10.- Álvaro Obregón Sonora, en el río
4,200
(Oviachic) Yaqui en Cajeme
11.- Presidente Adolfo López
Sinaloa 4,064
Mateos (Humaya)
12.- Lázaro Cardenas (El Sonora (1942)
4,438
Palmito) hidroeléctrica
13.- Miguel Hidalgo (El
Sinaloa 4,030
Mahone)
14.- Presidente Plutarco Elías Sonora
3,676 Pimas
Calles
130
Capacidad
Presa Estado (millones de Pueblos Indígenas Afectados
m³)
15.- Comedero Sinaloa 3,400
16.- La Boquilla Chihuahua 3,336
17.- Bacurato Sinaloa 2,900
18.- Adolfo Ruíz Cortines
Sinaloa 1,376
(Mocuzari)
19.- Solís Guanajuato 1,217
20.- Vicente Guerrero (Las
Tamaulipas 5,283
Adjuntas)
21.- El Granero Chihuahua
22.- Las Piedras Jalisco
23.- Carlos Ramírez Ulloa 1984 Guerrero Nahuas 5,000
24.- Itzantún (1986) Chiapas Zoques 13,000
Hidalgo y
25.- Zimapán (1990) Pames y otomíes 2109
Querétaro
26.- Luis Donaldo Colosio
Sinaloa Mayos
(1991)
27.- La Angostura Sonora
Sonora, en la No distribuye agua para las poblaciones
28.- Abelardo L. Rodríguez corriente del seris de la costa e impide la llegada de
(1948) río Sonora, en agua a estas comunidades por captar el
Hermosillo agua que pudiera llegarles.
29.- Sanalona Sinaloa
30.- Josefa Ortiz de Domínguez Sinaloa
31.- Benito Juárez Oaxaca Zapotecos del Istmo
32.- Marte R. Gómez Tamaulipas
33.- Luis L. León Chihuahua
Fuente: www.imacmexico.org, www.ciepac.org; Gálvez, 2004.
Hoy en día, la política de presas puede decirse que es precisamente los conocen son los grupos culturales que
todo un fracaso y especialmente por el abismo que se se centran en los mismos.
abre entre las propuestas que la mayoría de las presas
patrocinaron para su construcción y la realidad, lo se ha
En la declaración de Kyoto en el año 2003, los indígenas
logrado con ellas. Por lo general se construyen las presas
declararon:
en terrenos de gran fertilidad es para la agricultura que
no es la más a fin o una ganadería que degrada la tierra.
Con lo cual los objetivos sobre los que se diseñó no “La relación que tenemos con nuestras tierras, territorios
cumplen las expectativas ni económicas, ni de servicios y el agua constituye la base física, cultural y espiritual
con que se construyó. Los costos sociales sin embargo de nuestra existencia. Esta relación con nuestra Madre
siempre han sido muy altos, especialmente por el Tierra nos obliga a conservar nuestra agua dulce y mares
desplazamiento –bajo falsas promesas- de miles de para la supervivencia de las generaciones del presente
personas de sus territorios originales. y del futuro. Asumimos nuestro rol como guardianes,
con derechos y responsabilidades, que defienden y
Por todo lo anterior deducimos que es imposible garantizan la protección, disponibilidad y pureza del
generalizar un método o modelo único y global que agua. Nos unimos para respetar e implementar nuestros
ordene y gestione los recursos hídricos. Por el contrario, conocimientos y leyes tradicionales; y ejercer nuestro
es preciso tener en cuenta el tipo de recurso, el medio derecho a la libre determinación para preservar el agua
y sus capacidades en los diferentes territorios y quienes y la vida”.
131
La inquietud que están provocando entre los grupos donde el 92% de los hogares carecen de servicios de
étnicos los cambios que sufren sus respectivos drenaje, y el 87.5% carece de agua corriente. Debido a
ecosistemas están provocando nuevos replanteamientos, las presiones sobre sus tierras, a las barreras que tienen
movilizaciones y sobre todo la necesidad de proponerse para comunicarse con sus parientes en Estado Unidos,
como gestores de su propio medio, en tanto observan los pueblos indígenas han consolidado la Alianza
como los gobiernos y autoridades violan el derecho Internacional del Desierto de Sonora, una organización
a la libre determinación y soberanía, negándoles los no gubernamental binacional abocada a la protección
conocimientos tradicionales y prácticas de protección del ecosistema desértico.
al agua.
En definitiva es necesario que en la toma de decisiones
En la actualidad la sociedad rural e indígena observa acerca del agua no solamente sean consultados los
cómo los gobiernos basan sus políticas únicamente gobiernos, corporaciones y empresarios sino también
sobre el interés comercial del agua, lo que provoca los pueblos indígenas, lo que significa que los proyectos,
fuertes desigualdades tanto en lo que se refiere a acuerdos o cualquier medida en relación a los recursos
infraestructura y distribución, impidiendo el acceso a un hídricos debe celebrarse en respeto mutuo, sin fraudes
elemento esencial para la vida y que en muchas ocasiones o coacciones por parte de las economías neoliberales
se encuentra degradado por la sobreexpolotación que observan el agua como mercancía. Para ello es
y contaminación de aguas subterráneas y de mantos necesario que los gobiernos otorguen a los pueblos
acuíferos. Conscientes de ello muchos grupos indígenas indígenas la legitimidad sobre sus recursos y su cultura,
a lo largo y ancho de México están presionando a las lo que significa reconocer los derechos propios que
autoridades y reconfigurando sus sistemas organizativos sobre ellos tienen.
comunitarios para lograr un mejor uso del agua. Tal es
el caso de las comunidades de Paste y Zequentic en el
municipio de de Zinacantán, donde la población se ha Conclusiones
organizado por medio de un patronato para acceder
al agua, distribuirla, regularla y asegurarla (Nezahuatl,
1998). El tema del agua está siendo un campo de acción desde
lo político, pasando por lo económico y rematando
en el aspecto étnico y socioambiental, por lo que es
El agua se controla por medio de la organización imperativo conocer la mayor cantidad de aspectos
social como por el ámbito cívico-político y el ritual, relativos a la situación de dicho recurso en el país. En
exigiendo a los habitantes relacionarse con agentes el presente trabajo, nuestra modesta contribución
gubernamentales, tanto estatales como federales para radica en ubicar cartográficamente las localidades
la gestión del recurso quienes les obligan a acatar las que caracterizan la demografía y distribución de los
disposiciones para el usufructo de agua establecidas en diferentes grupos étnicos del país o cuando menos
la Ley de Aguas Nacionales, sin embargo, la población de los más representativos por su número, tal y como
que no tiene la necesidad de gestionar sistemas de aparecen en la información censal. En ese sentido
abastecimiento pasa por alto estas disposiciones, creemos que a los distintos criterios para identificar a los
argumentando que no son necesarias para poder grupos indígenas usando indicadores socioeconómicos
usufructuar el agua, para eso son suficientes los usos o demográficos, como hasta ahora se ha hecho, hemos
y costumbres del paraje. Así, la comunidad ejerce el agregado un criterio que es el de la situación de estas
control directo sobre el agua. Control que refuerzan los poblaciones respecto de las cuencas hidrográficas
rituales, a partir de la relación socioterritorial, tienen la del país, lo que en sí nos parece un primer paso en
finalidad de asegurar el abasto del agua y de articular la la definición y ubicación de los territorios indígenas
vida social del grupo (Nuño, 1996). con su entorno ambiental, sus recursos naturales y en
fin, con la biodiversidad que caracteriza la geografía
Ejemplos como el anterior podemos encontrarlos sobre la que se han reproducido desde generaciones.
también al otro extremo de la República. En Baja Las implicaciones que esto tiene son considerables, ya
California -zona fronteriza con Estados Unidos- que una vez delimitadas las características relativas a la
encontramos graves dificultades en relación al agua existencia de fuentes de agua en territorios étnicos, lo
debido a su escasez y más todavía gracias al riego que sigue es pensar en las formas en las que se pueden
intensivo en la agricultura y la rápida urbanización. Más administrar dichos recursos y n sólo en una respectiva
de siete localidades con una fuerte presencia indígena de utilidad a nivel nacional, sino de conservación de
132
este recurso para los fines de crecimiento y desarrollo Parlamentario del PRD, Cámara de Diputados, México,
de las propias comunidades objeto de nuestro estudio. 2004.
En efecto, acuciosamente se mira un recurso como el Giménez, Gilberto, “Culturas primordiales y modernización en
México”, en Giménez Gilberto y Ricardo Pozas (coords.),
agua para establecer sobre su uso y administración
Modernización e identidades sociales, IISUNAM/IFAL,
criterios de costo beneficio, argumentando una escasez México, 1994. .
y una prioridad en sus diferentes usos. Se difunde la Leff, Enrique y Julia Carabias, (coords), Cultura y Manejo sustentable de
necesidad de establecer una nueva cultura del agua, los Recursos Naturales, Vol. I y II, Centro de Investigaciones
cuando las poblaciones indígenas, que han sido las Interdisciplinarias en Humanidades-UNAM-Porrúa, México,
que menos acceso han tenido a ellas, son las que más 1993.
racionales han sido en su uso y quienes han desarrollado Nezahuatl Muñoz, Carolina, “Porque nosotros vivimos de agua y maíz:
una verdadera cultura del uso del agua que ha llevado la reorganización social comunitaria en torno al agua en
a las manifestaciones culturales de las que hemos dado Zinacantán, Altos de Chiapas”, Tesis de Maestría en Ciencias,
ECOSUR, 1998.
cuenta en este libro. El agua en esas culturas ha parecido
Nietschmann, Bernard, Between land and water, Seminar Press, USA,
desde tiempos inmemoriales porque los pueblos
1973.
indígenas saben lo que significa la ausencia de agua Nuño Gutierrez, M. Rosa, “La relación naturaleza y cultura en una
para la permanencia de civilizaciones. comunidad purépecha a través de sus expresiones orales”,
en Paré, Luisa y Martha J. Sánchez (coords.), El ropaje de la
tierra. Naturaleza y cultura en cinco zonas rurales, Plaza y
Bibliografia Valdés, México, 1996, pp. 29-82.
1999 “Aprovechamiento de los recursos naturales en Cuanajo:
tipos y usos de suelo”, en La educación ambiental en la
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133
12 El equilibrio hidrológico en el
valle de México a través de la
construcción de infraestructura
hidráulica
Judith Domínguez Serrano
Introducción El proyecto tiene un valor aproximado de 37,000

millones de pesos. Lo que lleva a cuestionarse, ¿de donde
saldrá este dinero? La intención de los proponentes, es
La sobreexplotación de los recursos hídricos en la que sea concurrente de los tres órdenes de gobierno:
Cuenca de México ha alcanzado niveles de crisis, el nivel federal, representado por la CONAGUA, y de
las autoridades en materia de agua y los gobiernos los estatales del Distrito Federal y del Estado de México,
estatales han hecho grandes inversiones que no pero ha sido elaborada al margen de estos.
siempre han tenido éxito. La región hidrológico-
administrativa XIII ha sido objeto de múltiples estudios,
que queda poco por decir en cuanto a la problemática
y la infinidad de soluciones que se han propuesto. El problema de desbalance
Cada cambio de administración se analiza la situación,
se buscan soluciones y hasta muy recientemente se hídrico en la Región hidrológico-
realizan con un enfoque integral, aún cuando existe un
organismo de cuenca que se superpone a los límites
administrativa XIII
administrativos territoriales y cuyas funciones deben ser
ejercidas a partir de un enfoque de cuenca y existe un En la Región Hidrológico-Administrativa XIII la
Programa Regional Hidráulico. Los gobiernos estatales problemática es de contaminación del agua, de
y municipales afectados también han adoptado abastecimiento de agua potable en cantidad y calidad
medidas en materia de agua, dentro de sus límites aceptables y el riesgo de inundaciones. Concretamente
competenciales. En este sexenio se propone una nueva en el Distrito Federal se presenta una sobreexplotación
solución al problema basada en la construcción de de acuíferos lo que provoca los hundimientos en las
obra hidráulica. zonas más pobres y vulnerables. Se calcula que se
generan 40.5 m3/seg de aguas residuales en la región y
se extraen 59.5 m3/seg de los acuíferos que tienen una
Pero, ¿Cuál es la mejor solución en la región del Valle
recarga de 28 m3/seg. Los usos representan un 89.1 m3/
de México para alcanzar un equilibrio hidrológico? En
seg, de los cuales 64.7 m3/seg son para abastecimiento
este artículo se pretende analizar la propuesta de la
urbano. El hundimiento actual en la Ciudad de México
CONAGUA para la región hidrológico-administrativa
es de 40 centímetros al año y el promedio es de 10
XIII basada en la construcción de seis grandes
centímetros. La infraestructura realizada ha perdido su
depuradoras y otras obras, con un costo que excede el
forma original por los hundimientos, el Gran Canal de
presupuesto para la Secretaría de Medio Ambiente y
Desagüe de los 80 m3/seg que tenía previstos como
Recursos Naturales según el proyecto para el año 2008
capacidad para desalojar, actualmente, gracias a las
(33.3 millones de pesos). Puede decirse que estamos
obras de bombeo desaloja solo 28 m3/seg. El emisor
en presencia de un “paquete hidráulico” de soluciones
central lleva catorce años sin mantenimiento y de los 170
para recuperar el equilibrio en la región del Valle de
m3/seg previstos para desalojar aguas residuales, hoy en
México.
1 El Colegio de México.
135
día su capacidad asciende a 120 m3/seg incluyendo Los hechos que motivan la propuesta de la CONAGUA
también a las aguas negras, cuando fue previsto solo son: el riesgo contra inundaciones -que cada vez son
para aguas de lluvia. La capacidad actual de desagüe es más frecuentes y pueden llegar, en caso de días de
de 165 m3/seg pero se requiere desalojar 315 m3/seg mucha lluvia a provocar una catástrofe- y la búsqueda
(datos extraídos de la presentación de la propuesta de de un suministro sostenible y racional de agua potable,
la CONAGUA, noviembre de 2007). que como sabemos no es equitativo, sobretodo en el
Distrito Federal.2 La realidad hoy en día, es que se trata
La sobreexplotación hídrica de la región es por haber de una región altamente modificada por el hombre,
concedido el uso de más agua de la disponible y que con un estrés hídrico del 154.30% en la explotación
entra en contradicción con uno de los principios de la del agua, y la creciente demanda de agua en un futuro
política hídrica (art. 14 bis 5, fracción VII) que menciona cercano según las previsiones de crecimiento de
como obligación del Ejecutivo Federal asegurar que las población.
concesiones y asignaciones de agua estén fundamentadas
en la disponibilidad efectiva del recurso en las regiones Otro de los motivos es la necesidad urgente de sanear
hidrológicas y cuencas, e instrumentar los mecanismos
cauces y cuerpos de agua. El río Lerma es uno de los
para mantener o reestablecer el equilibro hidrológico
más contaminados de México, si no es que ya es el más
y el de los ecosistemas vitales para el agua; entre las
contaminado, sobretodo en 47 km de los 175 que
causas que explican el que no haya sido ejercida esta
pasan por el Estado de México, debido a la descarga
facultad se cuentan los intereses que entran en juego y
de aguas residuales de los 33 municipios circundantes;
la discrepancia entre los niveles de gobierno.
en los primeros 5 km empieza a recibir las descargas
de aguas residuales de la zona industrial de Santiago
La propuesta nos lleva a cuestionar el punto de partida Tianguistenco, donde alrededor de 200 empresas
para solucionar el llamado desequilibrio hidrológico en del corredor fabril Toluca-Lerma, de Atlacomulco
la región hidrológico-administrativa XIII: y Ocoyoacac, vierten a este río, con algún tipo de
tratamiento, pero la suma total de todas las descargas
• ¿Cómo se entiende el equilibrio hidrológico? ha sobrepasado la capacidad de depuración del río.
¿Cuál es el balance hidrológico que se pretende
alcanzar?
• ¿la solución y el pago debe darla el nivel En el Estado de Mexico se han emprendido iniciativas
gubernamental exclusivamente? para tratar las descargas de aguas residuales. Entre las
• ¿la propuesta de la CONAGUA se inserta entre obras realizadas se destacan las lagunas de estabilización
aquellas propuestas internacionales dentro del o de oxidación que funcionan a un 40 % de su
concepto de Gestión Integrada de los Recursos capacidad, realizadas por el nivel estatal y entregadas
Hídricos y de gobernanza ambiental? posteriormente a los ayuntamientos, que no han
• ¿la construcción de infraestructuras es la solución en tenido la capacidad de operarlos satisfactoriamente;
una región altamente modificada por el hombre? y de las cuales se ha dicho por los expertos, que no
• ¿existen otras soluciones que podrían ser eficaces constituyen la mejor opción en la zona porque propicia
dentro de la llamada “Nueva cultura del agua” y en las inundaciones pues consisten en la utilización de las
qué medida se les debe priorizar? zonas más bajas del Río Lerma, concentrando el agua de
• ¿se trata de una propuesta participativa, al menos la región para que funcionen como vasos ecológicos y
en el nivel intergubernamental? de regulación. Otras causas de este mal funcionamiento
son la falta de personal capacitado para operarlas
Estas son las interrogantes que guían esta investigación, a o el excesivo consumo eléctrico. Actualmente, en el
través de un análisis legal y socio-ambiental de la región. Estado de México existen 78 plantas de tratamiento de
2 Donde hay colonias que cuentan con un suministro de 380 litros por habitante al día mientras en otras puede ser de 20
litros por habitante al día, o que se ven sometidas al “tandeo” o a la necesidad de comprar el agua de empresas privadas y
precisamente son estas las que presentan mayor vulnerabilidad a los riesgos de hundimientos e inundaciones. Esta situación,
como es sabido, deriva de los asentamientos irregulares tolerados y más tarde legalizados, lo que muestra hasta ahora, la falta
de coordinación entre las autoridades que durante muchos años se dio. Por un lado las autoridades delegacionales padecieron
o permitieron estas irregularidades, planificaron mal o no lo hicieron; y por otro, la autoridad del agua, que concentra todas
las atribuciones en la materia, y que no estaban coordinadas.
136
El equilibrio hidrológico en el valle de México a través de la construcción
de infraestructura hidráulica
aguas residuales municipales y 245 de aguas residuales Cómo se entiende el equilibrio

industriales (Estadísticas del agua 2007).
hidrológico
La propuesta de solución de la No existe un concepto de equilibrio hidrológico en la
CONAGUA Ley de Aguas Nacionales (LAN de aquí en adelante),
lo que existe son criterios que orientan la actividad de
la administración en materia de aguas, así como de los
Ante esta problemática desoladora, la solución principal diversos organismos creados por la ley, para alcanzar la
es la construcción de infraestructura para sanear los ríos y sustentabilidad en el uso del recurso agua y preservar la
lagos, mantener la existente, la rehabilitación y reposición salud de los ecosistemas relacionados a esta. Tampoco
de redes, el reúso y la reinyección de los acuíferos y la se define en la propuesta.
construcción de pozos de absorción. En un periodo
de 6 años se planea construir obras de drenaje (con
un valor de cerca de 12 millones de pesos), 6 plantas Valiéndonos de diversos conceptos y apartados de la
de tratamiento (con un valor de cerca de 17 millones LAN, para determinar qué es el equilibrio hidrológico y
de pesos), una de las cuales tendrá una capacidad de clarificar el fin que persigue este conjunto de medidas,
23 m3/seg, utilizando gasoeléctricas, nuevas fuentes de podemos decir que se refiere al restablecimiento del
equilibrio de las aguas nacionales, superficiales y del
agua potable, 4 nuevas potabilizadoras y la ampliación
subsuelo, y que en la ley se consideran de utilidad pública;
de dos existentes y el mejoramiento del sistema
pero también debe comprender el restablecimiento del
Cutzamala (con un valor aproximado de 8 millones de
equilibrio de los ecosistemas vitales vinculados al agua
pesos). Al parecer, todo está calculado, pues se prevé
(art. 7 bis). Hasta ahora, la propuesta es muy general y
que el intercambio de agua tratada y la cancelación de
no clarifica la finalidad última, que pareciera ser corregir
pozos permitirán la reducción de la sobreexplotación
el déficit de escasez de agua, más no con una finalidad
del acuífero en 15 m3/seg.
ambiental, como la conservación y recuperación de los
ecosistemas de la zona.
El titular de la CONAGUA presenta una propuesta
dirigida a corregir el actual patrón de uso del agua en
la Cuenca de México. Se parte de la existencia de un El primer criterio que se debe tener en cuenta es que
desbalance hídrico ocasionado por la sobreexplotación se considera de utilidad pública el restablecimiento
de los acuíferos, la generación de aguas residuales sin del equilibrio hidrológico de las aguas nacionales,
tratamiento, el incremento en la demanda de agua por superficiales o del subsuelo que faculta a los poderes
el crecimiento desordenado y explosivo de la población públicos a establecer limitaciones a los diversos usos,
y el deficiente mantenimiento y/o obsolescencia de las sobretodo en caso de desbalance hídrico. Entre estas
redes de agua potable y cuyas consecuencias son la la LAN menciona las vedas, las reservas y el cambio en
reducción de las zonas de recarga, el hundimiento de los usos del agua para destinarlo a uso doméstico y
la ciudad, la reducción de la capacidad de drenaje y la al público urbano (que son prioritarios en la ley a los
vulnerabilidad a inundación catastrófica. Se puede notar otros usos consuntivos). Para el restablecimiento de este
una aproximación antropocéntrica al problema, aún equilibrio también se establece la facultad de disponer
cuando la ley en varios artículos incorpora una visión la recarga artificial de acuíferos, o la disposición de agua
ecosistémica entre el agua y los elementos ambientales al suelo y al subsuelo (art. 7.IV LAN).
a ella asociados, sobretodo los ecosistemas que de ella
dependen. El nivel federal está facultado para expedir por causas
de utilidad pública o interés público, declaratorias
La propuesta de la CONAGUA se basa fundamental- de rescate de las concesiones de explotación, uso o
mente en la construcción de infraestructura de trata- aprovechamiento de aguas,(art. 6 Fracción IV), -que no
miento de aguas residuales a gran escala, una de ella se consideran en esta propuesta-, y que como veremos
sería la más grande del mundo. La administración del más adelante, representaría la modificación del actual
agua tiene facultad para elegir las formas en que actúa, status quo de sobreexplotación, reorientando los usos
pero hay unos principios que sustentan la política hídri- del agua hacia unos más racionales; aún cuando no
ca nacional dentro de los cuales debe tener lugar. representen un alto porcentaje en términos porcentuales
137
en la disponibilidad de agua, como acto de autoridad proyectos o buscando la concertación con los otros
encaminado a la mejor gestión de los recursos hídricos, niveles de gobierno. En este apartado, se revisarán
es importante por hacer vigente la legalidad. las potestades de cada nivel de gobierno en relación
a la construcción de infraestructura hidráulica para
esclarecer el alcance que puede tener su intervención.
En segundo lugar, existen en la ley muchas referencias
a la conservación de los ecosistemas relacionados
al agua, al uso ambiental o uso para conservación a) El nivel federal
ecológica para proteger las condiciones ambientales
y el equilibrio ecológico del sistema que, aunado a la
satisfacción del agua derivado de las de necesidades La LAN declara de interés público la atención prioritaria
humanas, conforman un enfoque integral de la gestión de la problemática hídrica en las localidades, acuíferos,
de los recursos hídricos. cuencas hidrológicas y regiones hidrológicas con escasez
del recurso (art. 7 bis) que no significa de entrada la
atracción competencial, sin haberse consultado con las
Es de fundamental importancia que se de viabilidad y otras administraciones o sin existir la declaratoria de
racionalidad al uso del agua en la región XIII, una de las utilidad pública.
más críticas en cuanto a la disponibilidad, no sólo por lo
que representa para el desarrollo del país y el número
de habitantes que habitan en ella, sino también porque Aún cuando el nivel federal concentra casi todas las
en términos ecológicos, se reduzca la huella ecológica competencias relacionadas con el agua, estas deben
de la región. ser ejercidas de acuerdo al reparto competencial que
establece la ley.
Competencia para la La propuesta ha sido presentada por la CONAGUA,

pero la competencia es del Organismo de cuenca, pues
construcción de infraestructura la autoridad federal en el nivel nacional está facultada
y concretamente, plantas de para realizar este tipo de proyectos cuando se afecte a
dos o más regiones hidrológico-administrativas o se trate
tratamiento de aguas residuales de cuencas transfronterizas, a menos que expresamente
esté reservado por ley o reglamento como de actuación
La modificación a la Ley de Aguas Nacionales en 2004 directa de la Comisión en su nivel nacional (art. 9. IX).
concentra las funciones y atribuciones en materia de Como este no es el caso, y no existe previa declaratoria
agua en una sola autoridad: la Comisión Nacional del de utilidad pública, debe ser el organismo de cuenca el
Agua (CONAGUA) y que es ejercida en la región por promotor de aquella:
el Organismo de Cuenca. El ejecutivo federal tiene
la obligación legal de promover la coordinación de Art. 12. bis 6. Los Organismos de Cuenca, de
acciones con los gobiernos de los estados y de los conformidad con los lineamientos que expida “la
municipios, sin afectar sus facultades en la materia y en Comisión”, ejercerán dentro de su ámbito territorial de
el ámbito de sus correspondientes atribuciones (art. competencia las atribuciones siguientes:
5) y en las legislaciones de las entidades federativas
se prevé también esta concurrencia. Concretamente,
en los aspectos que nos ocupan ahora, hay que tener IV. Programar, estudiar, construir, operar, conservar y
en cuenta que la prestación de servicios públicos de mantener las obras hidráulicas federales directamente
agua potable, drenaje y alcantarillado, así como el o a través de contratos o concesiones con terceros, y
tratamiento de aguas residuales, son competencias realizar acciones que correspondan al ámbito federal
municipales y del Distrito Federal, en cuyas legislaciones para el aprovechamiento integral del agua, su regulación
abarca la competencia para la construcción de las obras y control y la preservación de su cantidad y calidad;
necesarias para la prestación de estos, por ellos mismos
o por la iniciativa privada mediante contratación pública. El organismo de cuenca es la unidad técnica,
También se prevé el carácter regional que pueden administrativa y jurídica especializada adscrita
requerir algunas obras cuando exceden los límites directamente al titular de la Comisión (art. 12 bis 1)
municipales o su capacidad financiera, reservándose con carácter autónomo, lo que significaría que pueden
entonces al nivel estatal la ejecución de este tipo de realizar actos por sí solos pero la dependencia financiera
138
de la Comisión les impide ejercer tal autoridad. Son Al parecer, en la idea de la CONAGUA el equilibrio
considerados unidades regionales especializadas, y hidrológico se refiere, sobretodo, a la cantidad de agua
cuentan con un Consejo Consultivo integrado por disponible, pues las obras están encaminadas a proveer
representantes de las secretarías (nivel federal) cuyas en un futuro cercano del agua que se necesitará,
competencias se entrecruzan con las de la CONAGUA, dejando en un segundo plano el frágil equilibrio del
este Consejo Técnico tendrá un representante del ecosistema de la región.
poder ejecutivo estatal y del Distrito Federal, (12 bis
2) y de las presidencias municipales correspondientes,
La autoridad federal tiene la competencia para atender
con voz y voto. También se encuentran representantes
los asuntos y proyectos estratégicos y de seguridad
de los usuarios ante los Consejos de cuenca existentes
nacional en materia hídrica pero se trata de un proyecto
en la región hidrológico-administrativa con voz, y se
regional en el que deben verse involucrados desde el
podrán invitar a otras dependencias federales, estatales,
principio los gobiernos estatales y municipales, si es que
municipales, de los usuarios y de la sociedad organizada,
se pretende su participación económica. Se atribuye la
con voz, pero sin voto. La propuesta de la CONAGUA
construcción de infraestructura al nivel federal cuando
requeriría la actuación colegiada del Organismo de
es estratégica para una región hidrológica o por el
cuenca previamente a su presentación.
costo de inversión (art. 95 bis 2, V).
El Organismo de cuenca podrá: También es de utilidad pública en la LAN el

mejoramiento de la calidad de las aguas residuales,
la prevención y control de su contaminación, la
12. bis 6. V. Apoyar, concesionar, contratar, convenir recirculación y el rehúso de dichas aguas, así como la
y normar las obras de infraestructura hídrica, que construcción y operación de obras de prevención,
se realicen con recursos totales o parciales de la control y mitigación de la contaminación del agua,
federación o con su aval o garantía, en coordinación incluyendo plantas de tratamiento de aguas residuales
con otras dependencias y entidades federales y, por (art. 7 fracción VII).
medio de los gobiernos estatales, con los gobiernos
de los municipios beneficiados con dichas obras; para
lo anterior observará las disposiciones que dicte la Pero esto no significa que sin previo consenso con los
Autoridad en la materia y las correspondientes a las gobiernos estatales y municipales, ejerza su potestad
Leyes y reglamentos respectivos; en materia hídrica, como autoridad única. En un
Estado Federal debe respetarse la distribución de
competencias, que se ve respaldada en estos tiempos
VI. Operar, conservar y mantener obras y servicios por uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo
hidráulicos cuando se declaren de seguridad nacional o del sectorial de la SEMARNAT, como es darle
o de carácter estratégico, cuando así lo disponga “la contenido a la descentralización en materia ambiental.
Comisión”;
En materia de servicios públicos urbanos se prevé su b) El nivel estatal y del Distrito

participación a través del fomento y apoyo a los estados Federal
y municipios por lo que deberá coordinarse con ellos,
sin afectar sus responsabilidades.
Corresponde al Distrito Federal, de acuerdo a Ley de
Aguas del Distrito Federal,3 la prestación de los servicios
Pueden existir razones para la atracción de competencias públicos de agua potable, drenaje y alcantarillado, así
por parte de la CONAGUA fundadas en un interés como el tratamiento y reuso de aguas residuales, (art. 1)
público mayor al regional, pero no se ha expresado, y se declara de utilidad pública (art. 3) el mantenimiento,
centrando la problemática en la región concreta, sin rehabilitación, construcción, operación y ampliación
aludir a la relación ecosistémica que hay con los ríos de las obras relacionadas con estos servicios, siendo la
que trascienden los límites de la cuenca del valle de autoridad competente el Sistema de Aguas de México
México. (donde existen representantes provenientes del sector
privado, académico y social). Concretamente el art. 16,
3 Gaceta Oficial del Distrito Federal del 27 de mayo de 2003
139
Fracción XVII atribuye al Sistema de Aguas el ejecutar de los tres órdenes de gobierno, promoviendo en
programas urbanos de drenaje y evacuación de las este caso la participación para las aportaciones en los
aguas pluviales. Pudiera considerarse una superposición proyectos (art. 61).
de competencias o una duplicación, ya que por un
lado no está clara la competencia de construcción
También declara de utilidad pública las obras
de plantas de tratamiento por la amplitud con que
necesarias, para la planeación, diseño, construcción,
está redactado el artículo 3, que declara de utilidad
ampliación, rehabilitación, conservación, mantenimiento,
pública la construcción de obras relacionadas con estos
administración y recuperación, que conlleva la
servicios, entre los que se cuenta el tratamiento de aguas
potestad de expropiación de los bienes particulares
residuales. Atribuye expresamente al Sistema de Aguas:
que resultaren afectados. Expresamente menciona la
preservación y restauración del equilibrio hidrológico
Art. 16. II. Planear, organizar, controlar y prestar los de los ecosistemas, con la potestad estatal de declarar
servicios hidráulicos, y los procesos de tratamiento y vedas y reservas para las aguas estatales.
reuso de aguas residuales coordinándose en su caso
con las delegaciones.
La Ley del agua del Estado de México es más clara en
la distribución de competencias para la construcción
La Ley del Agua del Estado de México regula la y financiación, a partir del reconocimiento de la
prestación del servicio público de agua potable, de concurrencia de potestades en la construcción de obras
drenaje y tratamiento de aguas residuales y su prestación de potabilización y tratamiento de aguas residuales
por los municipios, el Estado o los sectores social y regionales.
privado cuando haya sido concesionado. Es una ley que
delimita las atribuciones de cada orden de gobierno de
No obstante, la participación de estos dos niveles
forma clara, respetando las competencias federales y
de gobierno y de los municipios en los organismos
establece en consonancia con la Constitución Mexicana
de cuenca y en los consejos de cuenca, las obras ya
la facultad de los municipios, y la jurisdicción sobre las
están decididas. Además, no será fácil en términos
aguas estatales. Promueve la participación del sector
presupuestarios el acuerdo, que tendrá que venir dado
social y privado así como de los usuarios, a través de
por el consenso entre los tres niveles de gobierno,
la conformación de los organismos prestadores de los
entre otras razones porque el presupuesto para el
servicios públicos, incluida la construcción de las obras
año 2008 ya fue aprobado y el monto total requerido
necesarias para estas prestaciones (art. 8).
para el “paquete hidráulico” requiere destinar recursos
públicos específicos para este rubro, hay que tener en
Tratándose de la prestación de servicios públicos cuenta que es un paquete para ser ejecutado en seis
regionales se atribuye la competencia al Ejecutivo años; puede requerirse también la autorización de
del Estado por conducto de la Comisión Estatal del la legislatura para determinados actos relacionados
Agua, cuando acuerde proporcionarlos a dos o más con las obras, pero sobretodo porque pueden tener
ayuntamientos, previo convenio que se haya celebrado visiones distintas de la solución. Estos hechos pueden
a tal efecto. Por su parte, los ayuntamientos tienen la dar lugar a un potencial conflicto por la concurrencia
atribución de prestar estos servicios de origen público- de competencias y por ende, de tener la iniciativa
urbano (art. 4), y de realizar las obras de construcción de presentar propuestas, pero sobretodo, en la
para el sistema público de tratamiento de las aguas financiación.
residuales (art. 17). Los organismos prestadores de los
servicios podrán realizar las obras públicas hidráulicas
respectivas, incluyendo la financiación (arts. 24 y 40) o La nueva cultura del agua y la
atribuirlas mediante contrato al sector privado, en cuyo
caso se reserva el cobro de tarifas a los usuarios (art. revisión de la legalidad en materia
54). de agua
Se considera en la ley la iniciativa del gobierno estatal Las obras son necesarias, pero ¿hasta qué punto
de realizar estudios para llevar a cabo obras regionales encajan con la llamada Nueva cultura del agua? Nuestro
de drenaje, alcantarillado o tratamiento de aguas país se conoce en el plano internacional por ser uno
residuales, con sus propios recursos o la participación de los más avanzados en materia de gestión del agua
140
en Latinoamérica, orientada a la integralidad; pero revestiría de legalidad el sistema concesional, y estaría

esto es en el plano legal, ya que el sistema aún está dentro de los cometidos de la “nueva cultura del agua”.
construyéndose. La ley, que promueve la gestión El carácter de las concesiones de bienes demaniales,
integrada de los recursos hídricos ha sido muy lleva implícita la temporalidad y la revisión cuando
criticada por la atribución de todas las potestades a lo considere la autoridad del agua, y debe tener en
la CONAGUA bajo el pretexto de unificación en una cuenta la disponibilidad media anual (art. 23) que
sola autoridad, excediéndose en estas hasta el punto impone la revisión cada tres años. El límite máximo de
de ser juez y parte en los actos administrativos. No se una concesión es de 30 años (pudiendo prorrogarse
ha tocado aún el sistema de tarifas para los usuarios por un periodo más, si las condiciones hidrológicas lo
agrícolas o el desarrollo reglamentario de la ley. permiten), de acuerdo a las prioridades de desarrollo
No obstante, se están promoviendo medidas para y beneficio social (art. 24); desafortunadamente las
concienciar a la población -que no a los usuarios- de prioridades de desarrollo han estado marcadas por la
un uso más racional del agua. atracción de inversión, industria y población, que han
impactado negativamente el medio ambiente de la
región. Como se trata de un bien público propiedad
En esta propuesta, que centra la solución en la
de la nación, no se garantiza la invariabilidad o existencia
infraestructura hidráulica, hay mención a la promoción
del volumen de agua concesionada, pudiendo revisarlo
de la cultura del agua –aunque no se especifica en que
la autoridad en cualquier momento (art. 25) y promover
consiste-, se puede decir que una de las ideas que
las declaratorias de rescate (art. 6), e inclusive puede
implica esta “nueva cultura del agua” es la del uso de los
extinguirse por causas de interés público o interés
mecanismos existentes, antes que la construcción de
social (art. 29 bis 5). Si se ejercieran estas atribuciones
aparatosas obras.4 En este sentido, la propuesta debería
por la autoridad del agua, contribuirían a disminuir la
presentarse a otros sectores y no sólo al ingenieril, que
ilegalidad y el impacto en la región, complementando la
podrían enriquecerla aportando soluciones.
propuesta de creación de más infraestructura.
Entre los rubros que no se están tomando en

También existen reglamentos de veda en la región
consideración de manera adecuada, se puede
pero no se han hecho valer por la autoridad del agua,
mencionar la revisión de las concesiones. El volumen
por lo que cabe cuestionarse si lo que se promueve
total de agua concesionada es de 4,642.9 hm3 cuando
con la nueva infraestructura es la utilización de más
la disponibilidad natural media es de 3,009 hm3, el
agua. La facultad de revisión del decreto de veda es
grado de presión sobre el recurso es de 154.30%
constitucional pero hasta ahora, aún con el fuerte estrés
(Estadísticas del agua en México, Edición 2007). Los
hídrico que sufre la zona, no se ha ejercido. En la LAN se
títulos de concesión inscritos en el Registro Público de
prevé la adopción de medidas como las vedas cuando
Derechos de agua son 1 088 para aguas superficiales
exista sobreexplotación grave de acuíferos (art. 39);
y 2 125 para aguas subterráneas, que pueden amparar
los recientes hundimientos en la Ciudad de México
uno o más aprovechamientos o permisos, 550 permisos
conllevaría al uso de esta facultad, pero una vez más, no
de descarga y 1 479 permisos de zonas federales. La
se está viendo aquí la solución.
mera revisión de los títulos concesionados permitiría
reducir en parte la sobreexplotación.
Aun cuando se pretende dar contenido a las
disposiciones de la ley que se refieren a los bancos
El siguiente cuadro muestra el volumen de agua
de agua para el intercambio de derechos de
concesionado y el déficit que presenta la región
asignación, no parece estar en este proyecto basado
en infraestructura. Pero ¿qué pasa con las concedidas
Como se dijo líneas arriba, la revisión de las en zonas sobreexplotadas? La finalidad del equilibrio
concesiones no resuelve el problema por sí solo, ya hidrológico y ecológico impondría la obligación a la
que las dimensiones de este son mucho mayores, pero autoridad en materia de agua a revisarlas y, en su caso,
4 Un ejemplo es la problemática que generó en España la construcción de una mega-obra hidráulica consistente en un trasvase
que atravesaba el país de norte a sur. La evaluación de impacto ambiental reveló que podría causarse un fuerte impacto en los
ecosistemas de la región, una de las razones por las que era rechazada por la población del norte. Otra causa del rechazo fue la
falta de consulta previa y consenso con los gobiernos autonómicos, siendo una propuesta del nivel nacional y posteriormente
apoyada por las Comunidades Autónomas beneficiadas. Pero el impulso de esta obra contra la opinión pública llevó al fracaso
de la iniciativa.
141
modificarlas. A la situación de sobreexplotación se V. Tengan importancia estratégica en una región

añade que muchas de estas concesiones están en zonas hidrológica por sus dimensiones o costo de inversión;
de veda decretadas hace muchísimos años.
Este sería el título competencial que permitiría explicar
Existe una ilegalidad -que no es infrecuente en temas porque es la CONAGUA en su nivel nacional la
ambientales en nuestro país-, pero el objetivo final promotora de las obras en la región XIII. También es
de protección del balance hídrico y el equilibrio aplicable, aunque parcialmente dado que no constituye
ecosistémico obligan a la administración hídrica a la obra principal, la fracción II que se refiere a obras de
revisar las concesiones (art. 6 LAN) si se pretende un regulación y conducción del agua para garantizar su
balance hidrológico que no lo resuelve exclusivamente disponibilidad y aprovechamiento en las cuencas.
la infraestructura, pues se justifica y mantiene el actual
status e incluso el incremento de nuevas concesiones y
En cualquier caso, la propuesta adolece de la falta de
asignaciones, por el incremento poblacional.
participación de los otros niveles de gobierno, para
decidir la forma como se debe corregir el déficit, el
Se pone en cuestión por tanto la propuesta que en impacto ambiental e hídrico. Se presenta como una
el fondo pareciera no solo corregir las deficiencias propuesta ya acabada, para ser aceptada.
actuales, sino la búsqueda de agua, inclusive de zonas
más lejanas como aparece en el Programa Regional
La Ley del agua del Estado de México sí prevé la
Hídrico de la Región XIII, para satisfacer las necesidades
concurrencia financiera para la construcción de estos
de una población mayor, en vez de reorientar desde
proyectos, y en el Distrito Federal las obras existentes
ahora los patrones de desarrollo económico (no sólo
han sido construidas con participación federal. Ahora
los de uso del agua).
bien, el nuevo gobierno del Distrito Federal también
tiene su propuesta de recuperación del Valle de México,
concretamente en materia de aguas, y en las reuniones
La financiación concurrente de las del Consejo Consultivo del Agua, han solicitado mayor
obras participación en la toma de decisiones. Para el éxito de
este proyecto se requerirá la participación de estos dos
gobiernos porque además ostentan otras competencias,
Una tercera consideración la constituye la participación como la de planeación del desarrollo urbano que
de los órdenes de gobierno federal y estatal podría limitar o interferir con la propuesta federal. Una
para financiar las obras. No existe en la legislación cuestión más es la participación del sector privado, que
administrativa o ambiental una obligación explícita de se promoverá en esta propuesta.
cooperación y coordinación, por lo que la experiencia
de cooperación para proyectos metropolitanos viene
dada por la buena voluntad de las partes como sucede La evaluación de impacto
en la Comisión Ambiental Metropolitana, que no tiene
poder coercitivo. A diferencia de otros países, donde ambiental de las obras
existe una obligación explícita de cooperación en
los rubros ambientales, los proyectos que requieren hidráulicas.
acciones transversales en materia hídrica, en el nuestro
están marcados por la personalidad y amistad de las La construcción de obras hidráulicas requiere de
partes (vid. Estudio de transversalidad de las políticas evaluación de impacto ambiental (art. 28), con el fin
públicas federales en el sector hídrico, CNA, 2006). de proteger el ambiente y preservar y restaurar los
ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus
El título Octavo de la LAN regula la Inversión en efectos negativos sobre el ambiente. El procedimiento
infraestructura hidráulica, y es el art. 96 bis 2, fracción V está a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y
es el que da cobertura a la iniciativa de la CONAGUA: Recursos Naturales, a través de la Dirección general de
impacto y riesgo ambiental, quien deberá notificar a los
promoventes la determinación de someter a evaluación
Se consideran como obras públicas necesarias que de impacto ambiental la obra correspondiente.
competen al Ejecutivo Federal a través de “la Comisión”, Esta notificación deberá estar motivada solicitando
las que: los informes, dictámenes y consideraciones que
142
juzgue conveniente para decidir si procede o no la es criticable la autorización del conjunto de las obras,
manifestación de impacto ambiental, la modalidad y porque no han sido evaluadas ni individualmente,
el plazo para presentarla. El Reglamento de la LGEEPA mucho menos en conjunto. ¿Como puede corregirse el
en materia de evaluación de impacto ambiental es más desequilibrio ecológico si no se imponen condiciones
específico: correctivas para las nuevas obras? Estas son cuestiones
pendientes que se irán presentando en estos años si se
construyen las obras.
Artículo 5o.- Quienes pretendan llevar a cabo
alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán
previamente la autorización de la Secretaría en materia
de impacto ambiental:
Conclusión
El proyecto de la CONAGUA es muy atractivo desde
A) HIDRÁULICAS: el punto de vista de la ingeniería, pero no tanto desde
el punto de vista social o legal porque no corrige los
patrones de uso del agua actual. La depuración de
IV. Obras de conducción para el abastecimiento
las aguas residuales para ser utilizada también es muy
de agua nacional que rebasen los 10 kilómetros de
limitada, ya que existen riesgos en su utilización, ámbito
longitud, que tengan un gasto de más de quince litros
que no ha sido analizado aún. Pensando en que se llegó
por segundo y cuyo diámetro de conducción exceda
a un consenso entre los niveles gubernamentales, queda
de 15 centímetros;
pendiente conocer en qué forma se utilizarán las aguas
tratadas; puede ser para la inyección en acuíferos para
V. Sistemas de abastecimiento múltiple de agua con su recuperación, en cuyo caso requerirá determinada
diámetros de conducción de más de 25 centímetros y calidad, y qué se hará con los lodos de las depuradoras;
una longitud mayor a 100 kilómetros; pueden ser utilizadas para determinadas actividades
comerciales, pero queda la duda sobre la calidad que
VI. Plantas para el tratamiento de aguas residuales que debe reunir para este efecto y el esclarecimiento de
descarguen líquidos o Iodos en cuerpos receptores la titularidad de esta agua. La nueva cultura del agua
que constituyan bienes nacionales; impone la obligación para la autoridad del agua de
hacer uso de los mecanismos existentes y la revisión de
la legalidad en materia de autorizaciones y concesiones,
En la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección lo que permitiría la vigencia de un estado de derecho
al ambiente se prevé una excepción, requiriéndose ambiental y facilitaría la implementación de los bancos
sólo la presentación de un informe preventivo y no de agua, una vez conocido el uso y el volumen de agua
una manifestación de impacto ambiental cuando las realmente utilizado y complementaría la propuesta de
obras o actividades estén expresamente previstas en un infraestructura hidráulica.
plan parcial de desarrollo urbano o de ordenamiento
ecológico (art. 31) que haya sido evaluado por la
Para el éxito del proyecto se requiere de la participación
SEMARNAT, y sólo se presentará dichos planes o
no sólo financiera de los tres niveles de gobierno, sino
programas para que emita la autorización en materia
de enfoques comunes en la solución del problema de
de impacto ambiental, respecto al conjunto de obras o
déficit hídrico.
actividades que se prevean realizar (art. 32).
Dos críticas merecen estas dos disposiciones: en primer Bibliografía

lugar, no es aceptable que se otorgue la autorización
ambiental sin mediar un procedimiento; las plantas de Agua para las Américas en el siglo XXI, El Colegio de México-Comisión
tratamiento de aguas residuales producen lodos muy Nacional del Agua, México, 2003
contaminantes, que deben ser gestionados o utilizados Carabias, j. y R. Landa, Agua, medio ambiente y sociedad. Hacia la
adecuadamente para evitar impactar el ambiente. El acto gestión integral de los recursos hídricos en México, UNAM-
administrativo debe contener condiciones ambientales, El Colegio de México-Fundación Ramón Areces, México,
pero no soslaya la falta de participación pública. El 2005.
interés es mayor y se puede argüir utilidad o interés Cotler, H., El manejo integral de cuencas en México: estudios y
público, que justifica actos como la expropiación, pero reflexiones para orientar la política ambiental, SEMARNAT-
no la falta de participación ciudadana. En segundo lugar, INE, México, 2004.
143
Cotler, H., El recurso hídrico en México, Análisis de la situación actual Estadísticas del Agua en México, Edición 2007.
y perspectivas futuras, Centro del Tercer Mundo para el Estadísticas del agua 2005. Aguas del Valle de México y Sistema
Manejo del Agua, A.C., The Nipón Foundation, México, Cutzamala Región XIII, CNA
2003. Ley de aguas del Distrito Federal.
Cotler, H., El suministro de agua de la Ciudad de México, Mejorando Ley del agua del Estado de México.
la sustentabilidad, Nacional Academy Press, Washington, Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente.
1995. Programa Nacional Hídrico, 2000-2006.
Perló, M., ¿Guerra por el agua en el valle de México? Estudio sobre Reglamento de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al
las relaciones hidráulicas entre el Distrito Federal y el Estado ambiente en materia de
de México, UNAM, PUEC, México, 2005. Evaluación de impacto ambiental.
144
13 El desarrollo urbano-industrial y
su problemática socio ambiental.
La contaminación de las aguas del
río Cuautitlán, Estado de México
Israel Sandré Osorio
Introducción Desde la temprana etapa de la Colonia pueblos como

el de Cuautitlán se vieron arrastrados por la geografía
física y política del virreinato de la Nueva España. Desde
Por una larga tradición histórica los municipios del entonces a la fecha el desarrollo económico y social
Estado de México que colindan con el norte del de la zona ha estado estrechamente vinculado con el
Distrito Federal, han venido a ser parte importante en aprovechamiento del agua.
el desarrollo de lo que hoy en día se conoce como el
Área Metropolitana del Valle de México. Este proceso,
En la actualidad las secuelas del proceso de
que involucra a varios municipios del Estado de
industrialización y el desarrollo urbanizador en el que
México, está ligado con diversos factores de carácter
se encuentra envuelto el municipio, han tenido como
socioeconómico y político, que van del desarrollo
resultado la contaminación de las aguas para riego y
y crecimiento en esta área de un corredor industrial
la disminución gradual de los espacios dedicados a la
importante, hasta el subsecuente y conflictivo acceso
agricultura, elementos estratégicos para la supervivencia
a los recursos naturales (tierra y agua) existentes aún en
de los campesinos que se ubican alrededor de la zona,
la zona. En un estudio sobre la historia del Estado de
este es el caso de los que aún habitan el Municipio
México, Fernando Greene y Rubén Saldaña mencionan
de Cuautitlán, los cuales enfrentan un proceso de
a los municipios de Naucalpan, Tultitlán, Cuautitlán,
descampesinización masivo y considerado casi
Cuautitlán Izcalli, Tlanepantla y Ecatepec como parte
irreversible, debido a la magnitud de los problemas
del corredor industrial que se formó alrededor de la
que enfrentan para mantenerse como productores
ciudad de México desde la década de los años de
agropecuarios, entre ellos la disputa creciente con la
1940 (Greene y Saldaña, 1999).
industria por la contaminación que ésta hace del agua,
así como la disminución gradual de las tierras agrícolas
La riqueza y fertilidad del suelo han sido sustituidas ante el embate de los procesos de urbanización en los
gradualmente, y en algunos periodos de manera que se encuentra envuelto actualmente el municipio.
explosiva, por una mancha industrial y urbana Sin embargo, el futuro inmediato de los habitantes de
creciente. Lo que otrora eran campos cultivables, la zona no es tan desolador, ya que aún prevalece la
manantiales y ríos que funcionaban para el riego de organización y control social del agua que los habitantes
hortalizas, cultivo de tierras y para el abasto de agua han ido construyendo históricamente en torno al recurso
potable de diversos poblados, ha sido sustituido y principalmente ante la competencia que existe por
y, en su caso, ha desaparecido irremediablemente. el vital líquido con los industriales y fraccionadores.
Debemos iniciar apuntando que el agua ha jugado un Así, el objetivo de este trabajo es describir de manera
papel importante a lo largo de la historia de lo que general los procesos de desarrollo industrial y urbano
comúnmente se conoce como el Valle de México y en el en la zona y sus implicaciones en los recursos naturales
que actualmente se localiza el Municipio de Cuautitlán. principalmente el agua para riego y la tierra para uso
1 El presente capítulo está basado en algunos trabajos anteriores del autor, citados en la bibliografía.
2 Archivo Histórico del Agua/estudiante del doctorado en Ciencias Antropológicas de la Universidad Autónoma Metropolitana-
Iztapalapa.
145
agrícola, así como los mecanismos desplegados por los La industrialización en

campesinos para contrarrestar y hacer frente a estos
resultados adversos. Cuautitlán, 1960-1990
Con el establecimiento de grandes industrias, como las
El área de estudio automotrices, en el Estado de México, se inició la etapa
media de industrialización, cuyas directrices planteadas
desde el gobierno estatal iban encaminadas a fomentar
El Municipio de Cuautitlán se localiza en la parte
el desarrollo y fortalecimiento de las industrias ya
noroeste del Valle Cuautitlán-Texcoco, al norte del
existentes y el establecimiento de industrias en las zonas
Estado de México. Sus coordenadas son 19º 40’ de
rurales, con el fin de acoplar el desarrollo industrial a la
latitud norte y 99º 11’ de longitud oeste. Su altura es
dinámica agropecuaria de esos lugares, política estatal
de 2 250 metros sobre el nivel del mar. Limita al norte que tiene su ejemplo más claro en el impulso que el
con los Municipios de Teoloyucan y Zumpango; al sur gobernador Dr. Gustavo Baz Prada (1957-1963), le dio
con el Municipio de Tultitlán; al este con los Municipios a dicha rama, principalmente fomentando el desarrollo
de Nextlalpan, Melchor Ocampo y Tultepec; al oeste de ésta en Cuautitlán.
con los Municipios de Tepotzotlán y Cuautitlán
Izcalli. Cuautitlán cuenta con una superficie total de
42.5 kilómetros cuadrados. Está integrado por tres Durante el período del Dr. Baz, la vocación agrícola del
localidades, las cuales son: Cuautitlán, San Mateo municipio de Cuautitlán fue transformada seriamente,
muchos terrenos agrícolas cedieron su lugar a la
Ixtacalco y Santa María Huecatitla. Existen 12 barrios, 13
gran industria. Durante la década de 1960, las tierras
colonias, 20 fraccionamientos y 29 ejidos.
del ejido de Cuautitlán, fueron expropiadas para la
construcción de la planta industrial CO2 de México
De las corrientes de agua que atraviesan el municipio se S. A, establecida sobre un terreno permutado al ejido
de Cuautitlán; la Ralston Purina de México S. A. (hoy
encuentra entre las más importantes, el río Cuautitlán.
simplemente Purina) y para la Planta de automotores
Que nace de la confluencia de los ríos de La Colmena,
Ford Motors Company, a excepción de la primera las
Monte Alto y San Pedro en el Estado de México, sigue su
dos restantes continúan operando en la actualidad. La
curso entre lo escarpado de la Sierra de Las Cruces y se
expropiación de las tierras ejidales de Cuautitlán, tenía
prolonga hasta la Sierra de Monte Alto. Actualmente el
como objetivo incentivar el desarrollo industrial en una
escurrimiento de las aguas del río Cuautitlán es regulado zona, cuyo resultado se traduciría en la elevación de los
por la Presa de almacenamiento de Guadalupe, cuya niveles de vida de la población de la zona mediante la
capacidad de almacenamiento es de 56.910 millones incorporación de éstos al trabajo fabril.
de m³, sus aguas posteriormente son derivadas al
cauce del río, cuya longitud aproximada de la presa de
Guadalupe hasta la presa derivadora de Atlamica es Un factor que favoreció de manera decisiva el
de 7 200 metros (7.2 kilómetros); de esta represa el desarrollo de la planta industrial de Cuautitlán y más
agua es conducida por un canal principal que tiene una tarde el acelerado desarrollo urbano fue la construcción
hacia finales del año de 1960 de la autopista México-
longitud de 70 metros, hasta la Pila Real de Atlamica,
Querétaro. Para el periodo de 1960-70 el desarrollo
estructura que se alimenta de agua por una boca hecha
industrial en Cuautitlán vio incrementada su presencia al
en la misma que es conocida con el nombre del Chiflón.
crearse cinco nuevos establecimientos fabriles en la zona:
Al llenarse el tanque se hace la distribución del agua
dos de hilados y tejidos, textiles Iruña y fábrica de Telas
por medio de cinco canales primarios, conocidos con
de Calidad; una empacadora de carnes, una laminadora
los nombres de: El Molino con una extensión de 9 100 de fierro, Laminadora Mexicana, posteriormente pasó a
metros, El Chiquito con 5 350 metros, El Córdova con ser Altos Hornos de México; y una fábrica de fertilizantes
10 690 metros, El Huayapango con 8 900 metros, y y productos químicos (Fabila, 1951). Durante esos
el San Lorenzo con 7 229 metros, constituyendo una años el desarrollo industrial en Cuautitlán contó con
extensión total de 41 269 metros de canales de riego fuerte respaldo estatal y municipal, concretado con
primarios. El agua distribuida por los cinco canales o la emisión de diferentes leyes estatales y municipales
ríos surte de agua actualmente a la Unidad de Riego de que garantizaron el desarrollo industrial del municipio,
Cuautitlán, la cual se haya bajo la administración de la esto con el fin de dar paso gradualmente, pero de
Junta de Aguas del río Cuautitlán. manera inevitable, a la transmutación del origen rural
146
El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental.
del municipio hacia uno más moderno. Los pilares de generaron 46 lotes industriales de aproximadamente
dicha modernidad estaban fincados en el impulso del 19 000 m2 cada uno. Actualmente el Complejo
desarrollo industrial-urbano, con lo que se pretendía Industrial de Cuamatla cuenta con 39 establecimientos
insertar de manera competitiva al Municipio en la de los de mayores dimensiones en la zona con tres
nueva dinámica que se vivía en la zona metropolitana naves industriales y cuatro lotes baldíos. (Decreto del
de la ciudad de México, principalmente la franja norte 22 de abril de 1971, publicado en el Diario Oficial el
del Estado de México, formada por los municipios mismo año) Finalmente en 1972, el Parque industrial La
de Cuautitlán Izcalli, Tultitlán, Toluca, Naucalpan, Joya fue autorizado en la construcción de su primera
Tlalnepantla y Ecatepec, la cual para la década de etapa, sobre terrenos del ejido de Cuautitlán (Acuerdo
1970, tenían ya una clara orientación de su desarrollo gubernamental de fecha del 3 de agosto de 1772,
modernizador en el predominio de la actividad urbano- publicado en la Gaceta del Gobierno el 9 de agosto
industrial como motor de su desarrollo y crecimiento de 1972).
económico. Fundamentos bajo los cuales se pretendía
incentivar el desarrollo de Cuautitlán. En conjunto
A partir de 1980 se registra el establecimiento de cinco
durante el año de 1970, estos municipios concentraban
nuevas plantas industriales en Cuautitlán: Grupo Textil
cerca del 90% del valor de la producción, o sea que
Fila S. A. (textiles, 1980), Desarrollo de Especialidades
en todo el resto del Estado el valor de la producción
Industriales Franco (metal mecánica, 1982), Estiradora
industrial correspondió a sólo un 10% del total (Bejar y
de Alambres SAM (acero de construcción, 1983), Pool
Casanova, 1970).
Rym S. A. (Plásticos, 1985), y Turbo Yarn S. A. de C.
V. (Textiles, 1987). Para la 1990 gracias a las obras de
Durante el periodo gubernamental del Profesor modernización en el ámbito vial emprendidas por el
Carlos Hank González (1969-1975), se llevó a cabo de municipio de Cuautitlán se favoreció el establecimiento
manera más importante un proceso de expropiación de nuevas inversiones industriales en la zona. El municipio
de tierras ejidales, con el fin de brindar nuevos es beneficiado por su cercanía con la autopista México-
espacios a la planta industrial en el Estado de México. Querétaro, lo cual influye en su desarrollo económico.
Los mecanismos utilizados para dotar de suelos a la Para la década de 1990 el municipio inició los trabajos
industria, principalmente en lo que se refiere a tierras de mantenimiento de gran parte de los caminos que
ejidales fueron la expropiación y la permuta. Para el caso intercomunican a todo el municipio con el fin de facilitar
de Cuautitlán en 1970, se expropiaron 54 hectáreas de el flujo interno y externo de productos industriales. Entre
255 del ejido Melchor Ocampo, es decir un 9.8% de las principales vías de comunicación destacan: carretera
su superficie; (Sánchez, s/f ) ese mismo año La Planta de Cuautitlán, Cuautitlán-Tlalnepantla y otras. También
Guanos y Fertilizantes S. A., que fue construida en 1948, cuenta con un tramo de vías de ferrocarril, líneas de
sobre un terreno de 160 000 m2 que se permutó al autotransporte que cubren 24 rutas (Ayuntamiento de
ejido de Cuautitlán, es ampliada sobre un terreno de Cuautitlán, 1997).
106 330 m2 que se expropiaron al mismo ejido de
Cuautitlán (Decreto del 2 de abril de 1948, publicado
En 1992 se estableció una industria del maíz, dedicada
en el Diario Oficial el 10 de mayo del mismo año; y
al procesamiento de derivados del maíz; en 1993
Decreto del 28 de agosto de 1970, publicado en el
una fábrica de calzado industrial; en 1994 se fundó el
Diario Oficial del 26 de septiembre del mismo año).
Conjunto Industrial Cuautitlán con 30 naves industriales
Esta industria operó hasta principios de la década de
de 2 400 m2 cada una; Fletes Avella, 1994, transporte de
los noventa.
carga; Industrias Mol S. A. de C. V., 1995, productos de
limpieza; y finalmente en 1998, Bodegas Carrefour. La
En agosto de 1969, se construyó sobre una superficie mayoría de estos establecimientos se asentaron sobre
fraccionada de 524, 740, 50 m2 de terrenos ejidales, terrenos ejidales y pequeñas propiedades agrícolas.
El Parque Industrial La Luz, el cual generó 39 lotes Para 1994, se tenían contabilizadas un total de 153
de aproximadamente 11 800 m2. Actualmente este establecimientos industriales en Cuautitlán. Con ello
desarrollo industrial alberga 34 industrias, además de Cuautitlán se colocaba en la sexta posición jerárquica
contener dos naves industriales (Gaceta del Gobierno en la relación de participaciones municipales dentro del
publicada el 23 de agosto de 1969). En 1971 se inició PIB estatal, con el 2.39%, después de los municipios de
la construcción del Complejo Industrial de Cuamatla, Tlalnepantla, Naucalpan, Toluca, Ecatepec y Cuautitlán
en una superficie de terreno de 1, 028, 494.44 m2 Izcalli. (XIV, Censo Industrial, 1993. Gobierno del Estado
que pertenecieron a la hacienda de Cuamatla. Se de México, 1995)
147
El impacto del desarrollo C02 de México S. A. (Decreto del 5 de mayo de 1961,

publicado en el Diario Oficial 6 de junio de 1961).
industrial en los recursos La oficialización del convenio para la permuta de los
terrenos ejidales, contó con el aval del Comisariado
naturales de bienes ejidales de Cuautitlán, claro ejemplo de
la corrupción prevaleciente al interior del ejido. No
Como consecuencia del desarrollo industrial en obstante, un grupo de ejidatarios se oponía de manera
Cuautitlán se generó un cambio en la estructura contundente a la construcción de la mencionada
agraria del municipio, antiguas tierras agrícolas y industria, argumentando que gran parte de las tierras
principalmente de riego fueron ocupadas para donde se tenía prevista la construcción eran tierras
dar cabida al establecimiento de grandes centros de buena calidad y de riego, con lo cual se afectaría
industriales, lo que trajo consigo un impacto negativo no sólo la producción agrícola del ejido, sino con ello
en dos de los recursos naturales en los que hallaban también la calidad de vida de los ejidatarios ante lo
sustentada su reproducción social los campesinos de peligroso que resultaba el giro de la empresa, aunado
la región, la tierra para usos agrícola y el agua para a la contaminación que se generaría y repercutiría
riego. Con el fin de contextualizar las transformaciones en los recursos naturales.3 Esto en clara alusión a la
y consecuencias en estos dos recursos naturales durante falta de infraestructura urbana para dar respuesta a
el proceso de desarrollo industrial en Cuautitlán, en las demandas de agua, desalojo de los desperdicios
seguida analizaremos el caso del ejido de Cuautitlán, el generados por dicha empresa y sobre todo y de
cual resulta emblemático de los costos ambientales que manera más preocupante, el argumento que esgrimían
como resultado del desarrollo industrial -y años más los pobladores era cómo se iban a desalojar las aguas
tarde el desarrollo urbano- acontecieron en la zona, y residuales de la empresa, tomando en cuenta que ante
que se contraponía a las expectativas de desarrollo y la falta de alcantarillado municipal en esa área, la única
progreso esgrimidas en el discurso oficial. forma viable para las autoridades era el descargarlas en
los canales de riego que atravesaban por la zona.
El ejido de Cuautitlán Esta inconformidad fue sólo una de varias que

los ejidatarios de Cuautitlán manifestaron ante las
autoridades estatales y municipales, con el fin de
En 1937 se creó de manera legal el ejido de Cuautitlán salvaguardar la posesión de sus recursos naturales.
con una dotación de 2 110 hectáreas, en beneficio de Durante los años que antecedieron a la publicación
247 ejidatarios, de las cuales alrededor de 1 200 eran del decreto expropiatorio los trabajos para iniciar la
tierras de riego, las cuales eran bañadas por las aguas construcción de la infraestructura que daría cabida
del río Cuautitlán a través de los canales de riego, El a la industria CO2, encontró fuerte resistencia de
Molino y El Chiquito. Dicha superficie se dedicaba los ejidatarios, pero también apoyo de cierto sector
especialmente a la siembra de maíz, fríjol, trigo (verde) al interior de éstos. Para ese entonces se habían
forrajero, y verduras. El ejido de Cuautitlán era usuario formado dos grupos entre los ejidatarios afectados
de La Junta de Aguas del río Cuautitlán, y como tal con la expropiación, los que mantenían el apoyo al
estaba representado ante la mencionada Junta por decreto expropiatorio, y que veían con buenos ojos la
medio de un representante legalmente acreditado, la instalación de la empresa en la zona, bajo el argumento
cual periódicamente otorgaba el uso y aprovechamiento de que serviría como fuente de empleo para los
del agua para riego. ejidatarios, esto en claro apoyó al discurso oficial; y
por otro lado estaba el grupo de ejidatarios que se
En 1961, un grupo de empresarios nacionales mantenía en contra de aceptar la expropiación de sus
consiguió ante las autoridades municipales y estatales tierras, el argumento era las implicaciones ambientales
la autorización para permutar una superficie de 3 500 para la zona, principalmente la contaminación del agua
m2 al ejido de Cuautitlán, para la construcción de una y de la tierra como resultado de los efectos colaterales
empresa dedicada al envasado de gases denominada de la emisión de gases y desechos industriales.4 Este
3 “Escrito de los ejidatarios de Cuautitlán dirigido a las autoridades Estatales, 1961” en Archivo General Agrario (AGA),
Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 1.
4 Expediente relativo a las expropiaciones realizadas al ejido Cuautitlán, varias fechas. En AGA, Expropiación de bienes ejidales
y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 1.
148
grupo se hallaba apoyado en sus demandas por la La aparente oferta de que los ejidatarios encontrarían
Junta de Aguas del río Cuautitlán, la cual amparaba las trabajo en las instalaciones fabriles nunca se cumplió.
peticiones de los ejidatarios de Cuautitlán. Gran parte de los trabajadores contratados por la
empresa procedían en su mayoría de sus filiales, las
tierras otorgadas por el gobierno en permuta eran
A mediados de ese año (1961), las inconformidades
de menor calidad y no aptas para el riego debido a
que hasta ese momento se habían circunscrito al envió
lo poroso de la tierra, gran parte de los ejidatarios
de escritos de inconformidad ante las autoridades
con tierras cercanas a esa zona se convirtieron en
municipales y estatales pasaron a la acción directa.
temporaleros, debido a la contaminación y cierre
En julio de 1961 un grupo de ejidatarios bloqueó
posterior del canal de riego. (Evaristo Castro, canelero
la entrada principal por la cual ingresaban los
de la Junta de Aguas, entrevista personal, 2005) Fue
materiales de construcción y personal que trabajaría
hasta el año de 1983, que ante el creciente malestar
en la construcción de la empresa. Con la presión
que prevalecía por la contaminación del agua, lo que
del bloque, ese mismo mes los ejidatarios tuvieron
estaba repercutiendo en la salud de los campesinos,
reuniones con autoridades municipales, estatales y con
y al parecer por ser en ese tiempo un asunto de la
los representantes de los industriales, de dicha reunión
opinión pública, se clausuraron temporalmente la
se obtuvo la promesa de las autoridades e industriales
instalaciones de la empresa, condicionando su apertura
de que la fábrica contaría con la infraestructura urbana
a la conexión directa de los desagües de la fábrica
necesaria para tratar sus desechos y aguas residuales,
hacía el cauce del gran canal. Para finales de ese mismo
asimismo, la empresa se comprometió a dotar a su
año la compañía CO2 reabrió sus puertas, desaguando
cargo de toda la infraestructura necesaria para el
sus aguas residuales hacia el gran canal. Sin embargo el
nuevo asentamiento, cuyos terrenos donaría el estado
daño ocasionado a lo largo de veinte años de incesante
y estaban ubicados a dos kilómetros de los originales
contaminación del agua de riego fue irreversible.
con una superficie aproximada de tres hectáreas.5
Para el año de 1970, el ejido Cuautitlán se vio

Así, para fines de ese año se iniciaron los trabajos
constreñido aún más en su superficie, para ese
de construcción del complejo industrial y las buenas
momento ya fragmentada. El 28 de agosto, por
intenciones quedaron a un lado. Para 1963 en pleno
acuerdo del gobierno federal, se emitió el Decreto de
funcionamiento de la empresa C02, el desagüe de
expropiación de tierras ejidales6 a favor de la empresa
sus aguas residuales quedó directamente conectado
denominada Guanos y Fertilizantes S. A., mediante
al canal de riego El Molino y sus consecuencias no
el cual se le expropiaban un total de 106 000 m2 al
se hicieron esperar. Debido al creciente olor fétido
ejido de Cuautitlán para ampliar la superficie que venía
que desprendía el agua esa parte del canal de
ocupando la mencionada industria.7
aproximadamente 400 metros quedó clausurada
por parte de la Junta de Aguas con el fin de evitar
la contaminación del resto del sistema. Las antiguas En noviembre de 1970, tres meses después haber
tierras de riego quedaron sepultadas bajo toneladas sido expedido el Decreto expropiatorio un grupo
de concreto, y las expectativas de un mejor nivel de de ejidatarios realizó un plantón en la plaza cívica de
vida para los ejidatarios, junto con ellas. Cuautitlán, inmediata al palacio municipal. Entre otras
5 “Informe de trabajo en el ejido de Cuautitlán, 1961”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140,
Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 2.
6 La expropiación es el procedimiento que faculta al poder público a desposeer legalmente de un bien a su propietario por
motivos de utilidad pública, otorgándole a cambio una indemnización justa. Los antecedentes de la acción agraria Expropiación
de bienes ejidales y comunales se remiten al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de
1917. En el segundo párrafo de dicho artículo se dispone: “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad
pública y mediante indemnización”. (Fabila, 1981, p. 307) Los promoventes pueden ser los titulares de las dependencias
del gobierno federal, de los organismos públicos descentralizados del mismo, los gobiernos estatales y los municipios, así
como las entidades paraestatales que cuenten con personalidad jurídica y patrimonio propios, según el fin que se pretenda
con la expropiación, También pueden solicitar una expropiación las personas físicas y morales. Véase Secretaría de la Reforma
Agraria, 1995.
7 “Decreto del 28 de agosto de 1970, publicado en el Diario Oficial el 10 de septiembre del mismo año”, en AGA, Expropiación
de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 4.
149
cosas la protesta tenía como fin manifestar la oposición agostadero, la cantidad a pagar por metro cuadrado
en contra del decreto expropiatorio, bajo el argumento de tierra expropiado se incrementó. Bajo este
de que las tierras que en principio se había planteado razonamiento los ejidatarios al parecer aceptaron
expropiar y en cuyo proceso estaban de acuerdo los gustosos la expropiación.9
ejidatarios, contemplaban tierras poco productivas
y de matorrales localizadas en la parte norte de la Para mediados del año de 1971, los trabajos de
fábrica, y no las tierras de riego localizadas en la parte ampliación de la fábrica Guanos y Fertilizantes, iniciaron
sur de dicha empresa, las cuales formaban parte de una de manera formal. No obstante los compromisos
superficie más amplia de riego conectada directamente asumidos de común acuerdo entre ejidatarios,
a las aguas del río Cuautitlán por una serie de canales autoridades y los representantes de la empresa, no
que derivaban aguas de dicha corriente, y rica en fueron respetados por los propietarios de la compañía,
producción de trigo verde y alfalfa. La fragmentación como casi siempre sucedía. En las obras finales no se
de la superficie a expropiar supondría la pérdida de respetó la superficie de seis metros que habría de
toda la superficie, argumentaban los ejidatarios, ya dejarse entre los terrenos de la fábrica y las tierras
que los daños derivados de los gases y desechos de de riego, ésta se limito sólo a un metro de distancia
la empresa, repercutirían en la productividad de la entre éstas y sobre todo la superficie se extendió
tierra contigua a la nueva construcción, esto porque sobre tierras ejidales. Con respecto a la construcción
las sustancias y material de desecho de la empresa de cárcamos para desalojar las aguas residuales de
se almacenaría en las bodegas que se tenía previsto la empresa, éstos se construyeron pero de forma
construir en los terrenos a expropiar. Asimismo, el provisional, y al aire libre, tratándose sólo de canales
problema redundaría en la contaminación de las aguas excavados sobre la superficie contigua a la empresa y
utilizadas para riego en esa zona, ya que si bien hasta cuya falta de revestimiento de concreto facilitaba las
ese momento los canales de riego se habían mantenido filtraciones del líquido hacia la tierra contigua a esa
limpios, debido principalmente a la considerable zona, y con ello el envenenamiento progresivo de ésta,
distancia a que se localizaban de la fábrica, la nueva así como la inminente contaminación del agua de los
superficie tendría como límite los canales de riego que canales de riego ubicados a corta distancia de los de
serpenteaban la superficie de riego antes mencionada, la empresa.10
lo que ocasionaría su inevitable contaminación,
puesto que la empresa no contaba con las conexiones
Las quejas de los ejidatarios por el incumplimiento de los
hidráulicas para desaguar sus residuos a los cárcamos
acuerdos suscritos, se presentaron ante las autoridades
dispuestos por el municipio para tal fin8.
municipales, estatales y la Reforma Agraria, sin embargo,
éstas fueron atrapadas en las redes burocráticas de
En enero de 1971, en una asamblea de ejidatarios se las dependencias estatales como solía suceder en la
determinó aceptar la expropiación bajo el compromiso mayoría de estos casos. Además, los ejidatarios de
de parte de los propietarios de la empresa de que las Cuautitlán, los que habían aceptado la expropiación
tierras de riego contiguas a la fábrica estarían separadas por ser posesionarios de las tierras, tuvieron que lidiar
por una franja de seis metros de distancia entre estas y con la tardanza en el pago de la indemnización, cuyo
las de la fábrica, para evitar posibles efectos colaterales monto se había tasado sobre tierras de agostadero y
de los residuos químicos que se almacenarían en las no de riego como previamente se acordó. A la larga los
bodegas previstas a construir en esa zona, asimismo se efectos en el ámbito ambiental se hicieron presentes. Los
comprometieron a construir los cárcamos necesarios desagües de las aguas residuales de la empresa, todas
para evacuar sus aguas residuales en los depósitos ellas con una fuerte carga de químicos, al aire libre y
fijados por el ayuntamiento para tal fin. No obstante, con falta de revestimiento de concreto, paulatinamente
al parecer el elemento que incidió de manera decisiva envenenaron la tierra que circundaba a dichos canales,
en la resolución del conflicto a favor de la expropiación cuyo proceso a decir de algunos ejidatarios de
fue el hecho de que por ser tierras de riego y no de Cuautitlán que lo recuerdan, se hizo evidente con el
8 “Informe de trabajo en el ejido de Cuautitlán, 1970”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2140,
Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 4.
9 “Informe de la asamblea ejidal realizada el 15 de enero de 1971”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp.
272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 4.
10 “Informe de las quejas presentadas por los ejidatarios de Cuautitlán con respecto a la fabrica Guanos y Fertilizantes, 1973”,
en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 7.
150
resquebrajamiento de los bordos de los canales de con ésta desprendía material férreo que se mezclaba
desagüe por efecto de los químicos que se encontraban con el agua, aunado al material en almacenes que estaba
en el agua, así como la aridez de las tierras de riego que en estado de oxidación, contaminaban sobremanera el
rodeaban a los canales de la empresa, proceso que en agua, la cual posteriormente se desaguaba a los canales
algunas partes alcanzaba de 3 a 4 metros tierra adentro, de riego haciendo imposible su utilización en el riego
a este proceso se aunaban las filtraciones que sobre por los costos en la salud que esto implicaba. Las quejas
los canales de riego se presentaban, las cuales con el de la Junta de Aguas, en particular en ese caso y en
tiempo se habían hecho más evidentes, repercutiendo otros, al parecer se archivaron, ya que nunca o pocas
en la calidad de agua utilizada para el riego en esa zona. veces se les dio seguimiento (Ejidatarios de Cuautitlán,
Los efectos de estos contaminantes en el agua utilizada entrevista colectiva, 2005).
para el riego a su vez impactaban en la producción que
obtenían los campesinos en sus cosechas, ya que con el
tiempo y asociado a los problemas que se generaron La urbanización en Cuautitlán,
con el aumento de la actividad industrial en Cuautitlán
en el agua para riego, se les llegó a prohibir la siembra 1950-2005
de productos para el consumo humano, principalmente
verduras, un producto altamente redituable para ellos
En el año de 1950 la población de Cuautitlán se hallaba
(Ejidatarios de Cuautitlán, entrevista colectiva, 2005).
distribuida principalmente en las poblaciones rurales
que integraban el municipio, que para ese entonces
Los procesos de segmentación del ejido Cuautitlán contaba con una Villa, siete pueblos, tres barrios, seis
continuaron años más tarde. En 1970 el gobierno haciendas, 38 ranchos, una ranchería y dos colonias. La
estatal encabezado por el Profesor Carlos Hank villa de Cuautitlán estaba integrada por la actual colonia
González solicitó al Departamento de Asuntos Agrarios Centro y los barrios El Nopalito, Guadalupe, Enchapa, El
y Colonización, con fecha 8 de abril de 1970, la Huerto y Puente Jabonero.(Mendoza, 1999) Para finales
expropiación de 384 hectáreas del ejido de San Mateo de 1950, el área urbana de la cabecera municipal quedó
Ixtacalco, 415.80-15 hectáreas del San Juan Atlamica, delimitada de manera oficial mediante la aprobación
11.72-26 hectáreas de San Sebastián Xala, 1024.57- de un plano regulador oficializado por la Secretaría
42 hectáreas de Cuautitlán, y 206.40-63 hectáreas de de Recursos Hidráulicos y el gobierno del estado, en
Santiago Tepaclatepec. La expropiación tenía como fin dicho plano el área municipal fue limitada por las dos
la construcción de zonas habitacionales e industriales. vías del ferrocarril que circundaban el poblado en los
puntos cardinales oriente y poniente, y por los ríos o
canales de riego Córdoba y El Molino que conducían
Para el año de 1973 terminados los trabajos en su primera
aguas del río Cuautitlán, en los puntos cardinales norte
etapa, y en lo que hace a las áreas habilitadas para la
y sur respectivamente (Mendoza, 1999). Este último
zona industrial, dos fracciones del Parque Industrial La
límite urbano entre los canales Córdoba y El Molino,
Joya y una del parque Industrial Cuamatla, las cuales
dejaba abierta hacia el futuro las puertas para el
generaron aproximadamente 254 lotes industriales de
establecimiento de centros urbanos sobre las márgenes
diversas dimensiones, empezaron a funcionar sin la
de los canales de riego, hasta ese entonces excluidos del
infraestructura urbana necesaria para dar salida a sus
proceso urbanizador dirigido por el municipio, ya que
desechos industriales. En agosto de ese mismo año
esta franja de tierra localizada en ambas orillas de los
los usuarios de la Junta de Aguas del río Cuautitlán
canales era una área exclusiva para la agricultura, y estaba
informaron a las autoridades de ecología de Cuautitlán,
considerada como fuente de recarga de humedad de
que se había detectado una serie de derivaciones
los mismos. Con el tiempo, la protección de esa área
clandestinas de aguas residuales de la empresa La Joya
cedió ante los embates del desarrollo urbano, y dio
sobre el canal de riego El Molino, cuyas aguas abastecían
paso al establecimiento de nuevos centros urbanos, y
de riego a los ejidatarios de San Mateo e Ixtacalco, y que
cuyo resultado inminente fue la contaminación de las
por estar próxima la temporada de riego, era necesario
aguas de los canales de riego debido a que gran parte
que éstas se clausuraran, ya que de mantenerse estas
de las aguas residuales de estos centros fueron a parar
derivaciones el agua no serviría para el riego, debido
al cauce de los canales.
al alto grado de material ferroso que ésta contenía. La
Joya en una de sus naves almacenaba, limpiaba y daba
mantenimiento a materiales de hierro, principalmente En ese sentido, en 1953, la Junta de Aguas de Cuautitlán,
tubos, la limpieza de estos tubos con agua y la fricción al parecer aceptó la creación de un asentamiento
151
habitacional en la franja situada entre los canales durante el periodo de 1956-1974 representaron un
Diamante y Córdoba de propiedad federal, que total de 347, 891.71 m2, generando un total de 1, 170
correspondía al límite norte del área urbanizada lotes habitacionales y 11 industriales. La superficie de los
precisada por el plano regulador. La aprobación de los lotes habitacionales fue de 182.60 metros cuadrados,
usuarios de la Junta de Aguas para el establecimiento mientras que el de los lotes industriales fue de 2 300 m2
del nuevo centro urbano, que posteriormente se (Mendoza, 1999).
denominó Colonia Dos Ríos, se condicionó a que los
nuevos pobladores limpiaran periódicamente el lecho
de los canales y se abstuvieran de arrojar sus aguas En cuanto al proceso de creación de nuevos
domésticas en dichos canales. La superficie sobre asentamientos humanos como resultado de la concesión
la que se construyó el nuevo centro urbano fue de de lotes en áreas urbanas por parte del gobierno estatal
aproximadamente siete hectáreas de tierra de riego. a los campesinos del ejido de Cuautitlán, en virtud de
Finalizada la obra hacia el año de 1953, el complejo la expropiación de dicho ejido en 1970, éstas sumaron
habitacional se encontraba cercado por dos de los en su conjunto una superficie de 563, 783.84 metros
canales de riego del río Cuautitlán y por tierras de cuadrados, representando la creación de 794 lotes
riego del ejido Ixtacalco, bajo estas circunstancias el habitacionales. El promedio de la superficie de los lotes
nuevo conjunto habitacional se encontraba aislado de fue de 1, 056 metros cuadrados (Mendoza, 1999).
la infraestructura urbana del municipio, por lo que, en
un claro incumplimiento del acuerdo suscrito con la
Junta de Aguas, gran parte de las descargas de aguas De manera particular, en 1971 se desarrolló sobre una
domésticas fueron a dar a los canales de riego. Años superficie no urbanizable la colonia Lázaro Cárdenas.
más tarde el asentamiento se empezó a extender Esta colonia fue acordada por la comunidad agraria
hacia los terrenos del ejido Ixtacalco, como parte de del ejido Melchor Ocampo, quienes, basándose en la
las promociones de venta de terrenos ejidales que los normatividad indicada por la Secretaría de la Reforma
fraccionadores clandestinos ofertaban, constriñendo Agraria (SRA), decidieron convertir una fracción de
con ello cada vez más, los terrenos agrícolas de la 578, 567.37 metros cuadrados en fracción urbano-
región. Dos Ríos es actualmente una franja de casas de ejidal para viviendas de los campesinos. Sin embargo,
aproximadamente un kilómetro de largo por veinte de una vez que el proyecto de lotificación fue avalado por
ancho, con 75 viviendas que aún tienen régimen de la SRA, generando 560 lotes de 490 metros cuadrados
propiedad irregular (Mendoza, 1999). cada una, algunos ejidatarios, en lugar de establecer
sus propias viviendas, iniciaron la venta de terrenos
A partir de 1956 y hasta 1974, el desarrollo del área en forma clandestina, con la complicidad de algunos
urbanizable de la cabecera municipal fue impulsado funcionarios municipales, que vieron la oportunidad de
mediante la creación de dos tipos de fraccionamientos: incrementar con ello la zona de urbanización sobre la
los que resultaron de promociones inmobiliarias superficie de terrenos ejidales no contemplados en la
dirigidos por el sector inmobiliario, y los otorgados fracción urbana-ejidal, cuyo resultado con el tiempo fue
por concesión de lotes en áreas urbanas por parte devastador para las tierras dedicadas a la agricultura y
del gobierno estatal a los campesinos del ejido de con ello para los campesinos que se vieron afectados
Cuautitlán (expropiado para la creación de Ciudad con esta medida, debido al crecimiento paulatino de
Cuautitlán Izcalli en 1970, por lo que, en forma indirecta, la mancha urbana de manera legal o ilegal sobre tierras
también resultan de promociones inmobiliarias).11 Los ejidales, delineándose, así, desde ese entonces un
fraccionamientos promovidos por el sector inmobiliario nuevo proceso de urbanización caracterizado por su
11 “...el gobierno se ha gastado cientos de millones en obras de infraestructura que se desperdiciaban lamentablemente
porque los terrenos eran utilizados para mal sembrar maíz, del que se recogían cuando mucho mil kilos por hectárea. Pero
estos terrenos eran intocables por su carácter ejidal. Entonces hablamos con los ejidatarios y les propusimos comprárselos.
Prácticamente se volvieron rentistas después de la expropiación. Antes ganaban cuando mucho dos mil pesos al año. Como
se les pagó un promedio de cien mil pesos, si solamente los invierten en Bonos del Ahorro Nacional, sacan de intereses
más de diez mil al año. Y ahí fue donde planeamos Ciudad Cuautitlán Izcalli. Que ya es una realidad. “Fragmento de una
conferencia dictada por el profesos Hank González, en el Colegio de Ejecutivos de Finanzas, con el fin de justificar la creación
de la ciudad de Cuautitlán Izcalli. (Sánchez, 1974, pp. 652-653)
152
desarrollo sobre terrenos agrícolas, ante el agotamiento Cuautitlán Izcalli (Sánchez, 1974). Una vez resuelto el
de la superficie urbanizable.12 conflicto legal con los ejidatarios, se iniciaron las obras
de construcción del nuevo centro urbano, que se
orientaron en dos vertientes, una que correspondió
Un caso representativo en el proceso de urbanización
al trazado y construcción de obras de vialidad, la otra,
del municipio y en la zona en general durante ese
de carácter legal se orientó a solicitar ante la legislatura
periodo, y que da cuenta del apoyo incuestionable
estatal la promoción de una serie de decretos cuya
del gobierno estatal a favor del sector inmobiliario
finalidad era tener una base legal que permitiera
mediante la venta y urbanización de terrenos ejidales,
transferir el suelo de origen ejidal (ya urbanizado) a
fue la creación del municipio número 121 del
la iniciativa privada, para que ésta fuera la que iniciara
Estado de México, Cuautitlán Izcalli. Dicho proyecto
la comercialización de los nuevos centros urbanos.
favoreció la acumulación de capital en manos de las
Las obras de vialidad iniciaron formalmente bajo el
grandes fraccionadoras a costa del fraccionamiento
abanderamiento el 31 de julio de 1971 del presidente
de terrenos ejidales. En 1970 el gobierno estatal
Luis Echeverría Álvarez, el proceso de promoción
encabezado por el profesor Carlos Hank González,
legislativa para amparar legalmente la transferencia de
solicitó al Departamento de Asuntos Agrarios y
suelo urbanizable a la iniciativa privada, se inició ese
Colonización la expropiación a su favor de tierras de
mismo año, mediante la declaración de utilidad publica
los ejidos de San Mateo Ixtacalco, San Juan Atlamica,
de la planeación del desarrollo urbano de Cuautitlán y
San Sebastián Xhala, Cuautitlán y Santiago Tepalcapa
con la creación del organismo público descentralizado
(este último perteneciente al municipio de Tultitlán),
“Cuautitlán Izcalli”, al cual para 1972 se le transfirió la
para la creación de zonas habitacionales e industriales
administración de los terrenos expropiados a los ejidos
(Diario Oficial de la Federación, 28 de noviembre de
Tepalcatepec, Ixtacalco, Atlamica, Xhala y Cuautitlán.13
1970, Decretos de expropiación de los ejidos de San
Mateo Ixtacalco, San Juan Atlamica, San Sebastián Xhala,
Cuautitlán y Santiago Tepalcapa). Bajo el amparo del organismo público “Cuautitlán
Izcalli”, el gobierno estatal vendió a costos convenientes
para el capital privado los terrenos de origen ejidal, los
Los campesinos de las fracciones El Sabino y La Capilla
compradores fueron promotores ligados a grandes
del ejido San Mateo Ixtacalco, evitaron la expropiación
constructoras o a grandes grupos financieros e
mediante juicio de amparo que interpusieron contra
industriales. No obstante que el desarrollo inmobiliario
el gobierno del Estado. Los ejidatarios de Cuautitlán
pasó a manos privadas, las principales obras de
iniciaron también un juicio de amparo, sin embargo,
infraestructura urbana se siguieron costeando con
desistieron ante el convenio que firmaron con el
recursos públicos. Una vez que los terrenos de origen
gobierno del estado en 1971.
ejidal pasaron a manos del sector privado, la oferta
inmobiliaria se aceleró, principalmente para los sectores
Bajo el ampao de este convenio los ejidatarios de medios y medios-altos; entre los años de 1973 y 1978,
Cuautitlán entregaron al gobierno del estado el 94.5% el ejecutivo estatal expidió un total de 18 acuerdos para
de la superficie del ejido, y retuvieron el 5.5% restante la construcción de igual número de fraccionamientos en
para establecerse en comunidades urbanas. Así, grandes extensiones de terrenos otrora ejidales. Para el
ante la defensa jurídica esgrimida por los ejidatarios, año de 1973, debido a la extensión territorial del nuevo
la superficie expropiada se redujo de 2, 042.50- centro urbano, y a ciertos intereses políticos, el 22 de
88 hectáreas a 1 602, área que obtuvo el gobierno junio mediante decreto expedido por la legislatura
para urbanización y con ello fundar el municipio de estatal se erigió el municipio número 121 del Estado
12 En 1981, la colonia Lázaro Cárdenas fue considerada por el plan de desarrollo municipal como área urbana, transformando
con ello su carácter originario de área urbano-ejidal. Para 1987 fue regularizada mediante decreto expropiatorio del ejecutivo
federal, cuya expropiación se realizó a favor de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, encargada de
este tipo de desarrollos urbanos. (Gobierno del Estado de México, Plan Municipal de Desarrollo Urbano Cuautitlán México,
1ª edición, México, 1981)
13 Véase “Decreto de creación del organismo público descentralizado Cuautitlán Izcalli, 22 de octubre de 1971”; “Decreto por
medio del cual se transfieren los terrenos expropiados a los ejidos Tepalcatepec, Ixtacalco, Atlamica, Xhala y Cuautitlán, 12
de Julio de 1972”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado
de México, leg. 15; exp. 272.2/958, San Juan Atlamica, Cuautitlán, Estado de México, leg. 1-13; y exp. 272.2/1187, San
Mateo Ixtacalco, Cuautitlán, Estado de México, leg. 1-9.
153
de México, “Cuautitlán Izcalli” (Decreto número 50 del Cuautitlán, Tultitlán, Tultepec, y hasta Teoloyucan y
congreso local, mediante el cual se erige el municipio Huehuetoca (estos últimos localizados ya en los límites
Cuautitlán Izcalli, 22 de Junio de 1973). con el estado de Hidalgo). Para finales de la década
de 1980 la creación de nuevos asentamientos urbanos
en Cuautitlán se ve contraída principalmente por dos
Los costos ambientales del nuevo centro urbano-
factores: primero, el uso local de los lotes urbanos
industrial construido sobre terrenos ejidales en el
correspondientes a los fraccionamientos de origen
municipio de Cuautitlán, fueron devastadores, y
ejidal creados hasta 1974 (el caso del ejido Melchor
repercutieron no sólo en Cuautitlán sino en gran parte
Ocampo) que fueron subdivididos por su amplitud, en
de la región. El impacto ambiental se puede resumir
segundo lugar la satisfacción de la demanda de nuevos
en la desaparición total de toda actividad agrícola en
centros urbanos fue compensada en gran medida por
Cuautitlán Izcalli, sepultada bajo planchas y planchas
los fraccionamientos creados en el vecino Municipio de
de concreto. En la actualidad los contados espacios
Cuautitlán Izcalli.
verdes son ocupados por jardines públicos, y 752
hectáreas de tierras ejidales designadas como reserva
territorial para el futuro poblamiento de la zona, hoy No obstante, la disminución en el proceso de edificación
son ocupadas por asentamientos irregulares.14 de nuevos centros urbanos en Cuautitlán resultó una
maniobra política discursiva con el fin de contrarrestar
el malestar presente en la zona por las expropiaciones
Los nuevos límites del municipio de Cuautitlán Izcalli
de tierras ejidales acaecidas durante los primeros años
con respecto a Cuautitlán quedaron marcados por
de la década de 1970, ya que con la publicación del
el río Cuautitlán, en cuyos márgenes se establecieron
Plan de Nacional de Desarrollo Urbano emitido por la
un sin número de industrias altamente contaminantes,
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas,
principalmente dedicadas al ramo químico, las cuales,
y por la promoción, a través de la misma Secretaría, de
en algunos casos, paulatinamente y de manera ilegal
planes estatales y municipales de desarrollo urbano
conectaron sus desagües a su corriente, lo que ha
durante el periodo de 1975 a 1983, se preveía
repercutido en la calidad del agua y con ello en
satisfacer la demanda de suelo urbano a nivel nacional
todo el sistema que abastece a las tierras de riego de
con la incorporación de nuevas tierras para este sector.
Cuautitlán. Actualmente, las autoridades de Cuautitlán
Izcalli no tienen un registro, o no quieren llevarlo,
de los desagües clandestinos sobre esa corriente, Bajo esta lógica el “Plan Municipal de Desarrollo Urbano
y bajo el argumento de que las aguas del Cuautitlán de Cuautitlán, México” emitido en 1981, contemplaba
son para usos agrícolas evaden cualquier comentario la regularización de las áreas urbanas generadas por
relacionado con el tema de la contaminación del agua los desarrollos de origen ejidal, y con ello buscaba
del río Cuautitlán (Lidia Palafox, OPERAGUA, entrevista darles certidumbre legal a los promotores inmobiliarios
personal, 2004). Por otro lado, el caudal del río en su para promocionar la venta de estos terrenos. Además,
parte que conduce a la represa que deriva aguas a la preveía la construcción de nuevas áreas urbanizables,
Pila Real, fue franqueado en la zona colindante con fundamentalmente extendiéndose sobre las reservas
Cuautitlán Izcalli por una avenida de cuatro carriles, territoriales de los centros urbanos que aún conservaban
lo cual ocasionó y sigue generando problemas de en su interior tierras agrícolas, como el caso de la colonia
contaminación por desechos urbanos, tanto por ejidal Lázaro Cárdenas y Cuautitlán de Romero Rubio,
los automovilistas como por los vecinos de la zona, entre otras.
así como por las aguas residuales que de manera
clandestina vierten algunos de los fraccionamientos
Así, por ejemplo, en 1982, a la colonia ejidal Lázaro
en su caudal, práctica que al parecer se ha mantenido
Cárdenas, que conservaba aproximadamente 24
hasta la fecha.
hectáreas de tierras de riego, que habían logrado
mantener los ejidatarios del ejido de San Mateo durante
Para finales de 1980, el repentino interés del sector la expropiación de parte de sus tierras para la creación
inmobiliario por las tierras de Cuautitlán Izcalli se del municipio de Cuautitlán Izcalli como parte de las
vino abajo, por lo que este sector dirigió su mirada reservas territoriales de las colonias ejidales creadas
en la búsqueda de suelos baratos, principalmente en la zona, al cual pertenecía esta colonia, le fueron
en los municipios de Nicolás Romero, Tepotzotlán, expropiadas las 24 hectáreas, bajo el argumento legal
14 H. Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, “Plan de desarrollo municipal, México, 1997”, p.34.
154
de que las tierras eran urbanas y estaban legalmente dotación de infraestructura y equipamiento, así como
contempladas como parte de la estructura urbana de regularización de propiedades (Mendoza, 1999).
territorial de la colonia, por lo que eran susceptibles
para su urbanización como parte de los programas
Dentro de las facilidades normativas otorgadas por el
municipales. En 1983, las reservas territoriales de la
gobierno municipal para facilitar el desempeño del
colonia ejidal Lázaro Cárdenas fueron entregadas por
sector inmobiliario en el nuevo desarrollo urbano de
las autoridades municipales para su fraccionamiento y
Cuautitlán, tenemos la emisión en 1985 del primer
posterior venta a la empresa fraccionadora “Promotora
Plan de Centro Estratégico de Población de Cuautitlán,
la Esperanza”, años más tarde se edificó el conjunto
México, que se caracterizó por prever la ampliación
urbano denominado “Nuevas Cumbres”.15 La creación
del área urbanizable con respecto al Plan Municipal de
de nuevas áreas urbanizables se justificó, bajo la visión
Desarrollo Urbano de Cuautitlán de 1981, al parecer
de que entre 1980 y el año 2000 se necesitaría una
con el claro afán de favorecer al capital inmobiliario, ya
reserva territorial de 170 has, lo que representaba
que las tendencias demográficas de ese entonces no
un consumo de 8.5 hectáreas por año (Gobierno
justificaban el aumento del área urbanizable. Un año
del Estado de México, “Plan de Desarrollo Urbano
después, el 21 de abril de 1986, el Plan fue modificado
Cuautitlán México”, 1a edición, México, 1981).
con la intención de incrementar nuevamente el área
urbanizable y la intensidad en el uso del suelo mediante
Así, la creación y desarrollo de nuevas zonas urbanas mayores densidades de ocupación y menores superficies
dentro del municipio se encontraba respaldado de terrenos por vivienda permitidos.
legalmente por la nueva política municipal en materia
urbana, sin embargo, un elemento de importancia que
El 25 de abril de 1996, fue publicado el segundo Plan
favoreció este proceso, fue la coyuntura económica
de Centro Estratégico de Población de Cuautitlán, en
que durante la década de 1980 se presentó en el país.
su contenido nuevamente se preveía la ampliación del
En 1980 ante la crisis económica que se vivía, y con
área urbanizable, para ese momento su justificación
ello la disminución del poder adquisitivo de gran parte
obedecía a convenios celebrados entre el gobierno
de la población, se presentó una disminución en la
estatal y el capital inmobiliario para la integración de
demanda de desarrollos habitacionales principalmente
terrenos al área urbanizable, áreas principalmente
los de altos costos. De tal manera que la vivienda media
agrícolas que habían sido obtenidas por el sector
y residencial, tipologías habitacionales que dominaron
inmobiliario por oferta que de éstas hicieron los
el desarrollo de Cuautitlán Izcalli, fueron sustituidos
campesinos debido al declive de la actividad agrícola
por la construcción de viviendas de interés social,
en el municipio. En ese sentido, durante el año de 1998
concebidas para construirse sobre el territorio de
algunas fracciones de los ejidos de Ixtacalco y Xahala
Cuautitlán y otros municipios donde el costo del suelo
fueron ofertadas para promover el establecimiento de
era más barato, y donde, hasta antes de 1983, no se
nuevas zonas urbanas, como parte de las facilidades
había promocionado el desarrollo de casas terminadas,
legales establecidas a partir de la implementación
ingresando, así, en esta nueva dinámica el Municipio de
del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y
Cuautitlán, y el capital inmobiliario con fuerte respaldo
Suelos Urbanos (PROCEDE). En 1998, una superficie de
estatal y municipal.
78 hectáreas de riego del ejido Xhala fue comprada por
una empresa fraccionadora denominada “Casas Peña”,
A partir de 1984, las reservas urbano-territoriales de cuyos socios principales a decir de los ejidatarios eran
Cuautitlán fueron usadas, casi exclusivamente, por el amigos o familiares del presidente municipal Prudencio
sector inmobiliario para la construcción de vivienda de Cano Hernández (1997-2000), de extracción priísta,
interés social. El gobierno municipal apoyó la actuación ya que contaron con todas las facilidades legales para
del sector inmobiliario a través de la simplificación de comprar y posteriormente empezar la construcción.
procedimientos normativos y administrativos, bajo El ayuntamiento de Cuautitlán, mediante la oficina de
la justificación de que las promociones del sector obras públicas, aprobó y financió de manera expedita
inmobiliario representaban una forma ordenada los permisos para la construcción, asimismo exentó a
de crecimiento urbano: porque aportan viviendas la fraccionadora de la construcción de obra publica
terminadas y evitaban requerimientos posteriores de relativa a trazado de calles e infraestructura hidráulica
15 Véase “Informe de trabajo realizado en el ejido San Mateo, 1984”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales,
exp. 272.2/1187, San Mateo Ixtacalco, Cuautitlán, Estado de México, leg. 5.
155
para dotar de agua al complejo habitacional, así como promociones que tenían con anterioridad a esa fecha,
para sus aguas residuales, bajo el argumento de que la y cuya característica central ha sido la rapidez en los
construcción de dicha infraestructura era competencia tiempos de construcción, lo que la asemeja a una
pública y no de particulares. La benevolencia con la que maquila. No obstante, la premura en la construcción
actuó la autoridad municipal, referente a este último ha repercutido en la calidad de dichas construcciones,
punto, se materializó en la apertura de calles sin asfaltar ante la avaricia mostrada por esta empresa para ahorrar
y dotación de infraestructura de desagües insuficiente costos. Los problemas también se presentan en la
para cubrir la demanda de 450 viviendas que sobre dotación de infraestructura urbana, muchos de estos
ese terreno se asentaron, repercutiendo años más tarde complejos habitacionales carecen de los más mínimos
en la contaminación de los canales de riego del ejido requerimientos en materia de desagües para el traslado
Xhala, debido a la aparición paulatina de desagües de sus aguas residuales hacia los cárcamos municipales,
clandestinos que se conectaban a los canales de riego. en el mejor de los casos estos se encuentran entubados
sólo en la parte localizada al interior del fraccionamiento
y descubiertos en la distancia que los separa de los
En referencia a la infraestructura creada por los
cárcamos municipales. En el peor de los casos, ante la
desarrollos habitacionales, ésta se caracterizó por las
falta de capacidad de los tubos para desaguar las aguas
deficiencias en la construcción de infraestructura urbana,
residuales de los fraccionamientos, los vecinos de estos
principalmente en lo que se refiere a la vialidad, centros
conjuntos han optado por derivar sus aguas en los
recreativos, áreas verdes y en cuanto al suministro de
canales de riego que bordean a los fraccionamientos.
agua potable. Esta última demanda ha sido resuelta
mediante la perforación por parte de los promotores
inmobiliarios de pozos profundos para satisfacer la Por ejemplo, en el 2000 la construcción del
demanda de los nuevos desarrollos urbanos, ocasionado fraccionamiento Villas de Cuautitlán, con una superficie
la sobreexplotación de los acuíferos subterráneos, lo de 134, 848.38 m² que dio cabida a 696 departamentos
que a futuro, pero en tiempos más o menos cortos, de interés social, se presentaron problemas de fractura
llevará al agotamiento del recurso contenido en los de gran parte de la estructura de los departamentos,
mantos subterráneos. asimismo, los trabajos para dotar de infraestructura
hidráulica al fraccionamiento se entregaron incompletos,
y los terminados presentaban serios daños en su
Otro de los problemas que generan estos nuevos construcción; los cárcamos estaban a flor de tierra,
centros urbanos es el desalojo de las aguas negras, el algunos sólo fueron recubiertos con un espesor de
cual ha sido resuelto mediante su concentración en medio metro de asfalto, en su gran mayoría se trataba
cárcamos de bombeo que posteriormente vierten su de tubos de PVC con medio metro de diámetro no
contenido en las zanjas de riego (los cincos canales o aptos para solucionar la demanda de desalojo de
ríos que conducen aguas del Cuautitlán, presentan aguas residuales, en tiempo de lluvias de ese mismo
este problema) lo cual ha generado una paulatina año el fraccionamiento sufrió inundaciones graves al
contaminación de sus aguas, afectando de manera ser rebasada la demanda de desalojo de agua de los
importante a los campesinos que hacen uso del agua cárcamos del fraccionamiento. Como resultado de esta
para el riego de sus cultivos. La única excepción es el problemática se detectaron un total de 35 derivaciones
Fraccionamiento Misiones, que cuenta con una planta de fraudulentas de aguas residuales conectadas al canal de
tratamiento de aguas residuales. Nuevamente, la actitud riego El Molino el cual franqueaba al fraccionamiento
servil del gobierno municipal hacia los promotores en su parte norte. Estos problemas son comunes en la
inmobiliarios ha permitido que estos violen de manera mayoría de los fraccionamientos, tanto de casas GEO,
impune toda clase de normas que los obligan a dotar como de casas ARA, una empresa fraccionadora con
de servicios completos a los nuevos centros urbanos, fuerte presencia también en Cuautitlán (Ejidatarios de
pero principalmente en lo que se refiere a las descargas Cuautitlán, entrevista colectiva, 2005).
de aguas residuales.
En ese caso resulta indudable el papel de la promotora La Junta de Aguas y la

inmobiliaria “Casas GEO”, de cuyo campo de acción
Cuautitlán ha resultado su mejor mercado. A partir del
contaminación del agua
año de 1999 a la fecha (2005) Casas GEO incrementó su
participación en la creación de nuevos fraccionamientos El fenómeno de la contaminación del agua del río
en la zona con un total de 15 con respecto a las cinco Cuautitlán y canales de riego que de éste se desprenden
156
y el concomitante deterioro ambiental en la zona, como por las descargas de aguas residuales y constataron la
ya se mencionó, data de principios de los años setenta magnitud y gravedad del problema. En dicha visita se
del siglo XX, agudizándose de manera más alarmante a pudo observar, según testimonio de los campesinos,
partir de los años ochenta, cuando paulatinamente se un tubo de dimensiones considerables que se hallaba
fueron asentando un número considerable de industrias conectado directamente a la zanja de riego conocida
en sus márgenes. con el nombre de Chiquito, líquido que al contacto con
el agua del canal la tornaba verdosa en una superficie
extensa. De esté hecho los ingenieros de la CNA
La protesta social por la contaminación del agua se ha
tomaron nota y se ofrecieron a apoyar de manera legal
mantenido constante de parte de la Junta de Aguas,
la demanda de los campesinos. Con el fin de manifestar
aunque en una primera fase ésta se desarrolló en forma
su descontento con el problema de la contaminación
desarticulada y muy poco efectiva, principalmente
del agua y tratando de despertar el interés de los
porque los efectos de la contaminación del agua se
ingenieros por sus problemas, los campesinos les
daban de manera localizada en ciertas partes del
manifestaron que este problema se venía presentando
sistema de riego y no existía una conciencia de parte
de manera permanente a lo largo de gran parte de los
de los diversos usuarios de que los efectos de la
canales de riego, lo que ocasionaba un alto grado de
contaminación repercutirían en todo el sistema, pero
contaminación de las aguas, haciendo difícil su manejo
sobre todo por la indiferencia gubernamental y la fuerza
para el riego.
económica y política de los dueños de las empresas y
grandes fraccionadoras.
El resultado de la visita fue el compromiso formal de los
propietarios de la fábrica de clausurar las derivaciones
La contaminación del agua y sus repercusiones se
de agua y en la medida de sus posibilidades y en un
agravaron durante los primeros años de la década de
tiempo razonable, instalar la tecnología necesaria para
los noventa, cuando a las aguas residuales provenientes
el tratamiento de sus aguas. Por otro lado los ingenieros
de las fábricas se sumaron las aguas negras de los
de la CNA, se comprometieron a dar seguimiento
grandes fraccionamientos, que empezaron a verterse a
formal al caso y tratar de evitar en el futuro, mediante
los canales de riego y en general al río Cuautitlán sin un
visitas periódicas, la apertura de las derivaciones de
tratamiento adecuado. Bajo estas condiciones la Junta
aguas residuales de estas empresas. La Junta de Aguas a
de Aguas empezó a tomar en serio el problema y a
la fecha (2005) sigue en espera de que los empresarios
darle seguimiento formal, aprovechando su presencia y
cumplan con su palabra en lo que se refiere a la
representatividad en los núcleos ejidales de la zona. La
instalación de plantas tratadoras de agua, ya que al
respuesta social ante la contaminación del agua del río
menos se han clausurado las derivaciones fraudulentas,
Cuautitlán se mantuvo constante en las diferentes etapas
aunque no se sabe por cuanto tiempo, pues existe el
de los procesos de desarrollo industrial y urbano de
temor de que estas se vuelvan a abrir.
Cuautitlán, sin embargo, con el fin de contextualizar las
acciones concretas que han desplegado los integrantes
de la Junta de Aguas, sólo abordaremos las acciones más En este sentido, la falta de acciones más concretas de
recientes, las cuales a pesar de su corta temporalidad las autoridades correspondientes se debe quizás a la
condensan los problemas que han acompañado desde importancia que el sector industrial representa para el
hace años a los campesinos de Cuautitlán en relación municipio, esto ante la dependencia laboral que tiene
con el agua y la tierra. gran parte de la población con respecto a este sector.
Así, de aceptar que se tiene un problema con algo tan
vital como el agua, asociado al principal eje económico
En el año de 2003, ante la incesante contaminación de
regional, equivale a poner en riesgo la posible solución
los canales de riego por parte de las industrias textil y
de esta problemática.
de pinturas con desechos de anilinas y demás sustancias
utilizadas por dichas industrias, se solicitó a funcionarios
de la Comisión Nacional del Agua (CNA) realizar una Sin embargo, más allá de la actitud de la autoridad
inspección ocular con el fin de constatar la existencia municipal y de los ingenieros de la CONAGUA, la
de descargas clandestinas en los canales de riego. Ese Junta de Aguas ha sido persistente en sus acciones
mismo año ingenieros de la CNA en compañía de los con respecto al problema de la contaminación del
integrantes de la mesa directiva de la Junta de Aguas y un agua. Siguiendo en el caso arriba descrito, la Junta de
grupo de ejidatarios de Cuautitlán, realizaron una visita Aguas insistió ante las autoridades de la CNA en la
a los canales de riego que estaban siendo afectados continuidad del proceso, en el entendido de que el
157
problema no se había resuelto con las promesas de amplitud es difícil mantener una vigilancia periódica en
empresarios y funcionarios del gobierno, que a decir el sistema. La extensión total de los canales primarios
del señor Miguel Sánchez Rendón, Secretario de la del sistema de riego es de 41.269 km., más un número
Junta de Aguas, ya estaban cansados, sino que era considerable de canales de riego secundarios de cuya
indispensable primero mantener una vigilancia estricta extensión no se tiene registro.
del cumplimiento de las promesas ofrecidas por las
autoridades y propietarios de las fábricas, así como Las promesas de las autoridades municipales se
vigilar que las derivaciones clandestinas identificadas mantuvieron en el discurso, sin embargo, en los hechos
y clausuradas permanecieran en esas condiciones éstas no se han concretizado. Ante tales actitudes, los
de manera permanente, y que no a la vuelta de los integrantes de la Junta de Aguas realizaron gestiones
días volvieran a funcionar como comúnmente solía ante el gobierno del estado para que los apoyara en
ocurrir. En un segundo plano, presionaron de manera la solución de sus demandas. Con el fin de amparar sus
formal tanto a la CNA como a la SAGARPA, de la cual peticiones anexaron información referente a un estudio
depende administrativamente la Unidad de Riego realizado al río Cuautitlán por la Facultad de Estudios
de Cuautitlán, para que se realizarán periódicamente Superiores Cuautitlán, en el cual se determinaba que la
visitas de vigilancia en los canales de riego, y se obligara capacidad de asimilación y dilución de los contaminantes
legalmente, con apoyo de las autoridades municipales, por parte del río había sido rebasadas por la elevada
a que las fábricas que descargaban aguas contaran con concentración de contaminantes biológicos y químicos.
las instalaciones necesarias para el tratamiento de sus Además, la calidad del río se encontraba en las mismas
aguas residuales. condiciones, desde su nacimiento en la Presa de
Guadalupe hasta su desembocadura en la Laguna de
Durante los meses que siguieron a la visita de los Zumpango. (Análisis físico-químico de las aguas del río
ingenieros de la CNA los integrantes de la Junta de Cuautitlán, 1999, Archivo de la Junta de Aguas)
Aguas mantuvieron la presión con respecto al problema
de la contaminación del agua. Así, durante gran parte La respuesta del gobierno estatal, al igual que la del
del año 2003 las quejas por la contaminación del gobierno municipal quedó en meras promesas de largo
agua recibidas por la Junta de Aguas por parte de plazo. Una de las alternativas, aunque no muy viable en
sus integrantes fueron atendidas y canalizadas a las términos económicos, según tienen conocimiento los
autoridades correspondientes; no obstante, bajo el campesinos de Cuautitlán, es la de potabilizar el agua
argumento de que administrativamente la Unidad de de la Presa de Guadalupe para contrarrestar los efectos
riego de Cuautitlán se encuentra bajo la autoridad de la de su contaminación, propuesta que desde hace años
SAGARPA, la CNA se deslindó de toda responsabilidad viene planteándose en los programas de saneamiento
argumentando que todo asunto relacionado con el de las aguas residuales del Valle de México, sin que a la
agua debe ser tratado ante esa dependencia. A su vez la fecha se haya concretizado.
SAGARPA se ha deslindado al señalar que su injerencia
en la administración de la Unidad de Riego es sólo en
términos productivos. Así, aunado a la contaminación La lucha por la tierra
del agua, la Junta de Aguas ha tenido que lidiar con
los vacíos legales y jurisdiccionales entre estas dos Otro de los grandes problemas que se viven actualmente
Secretarías sobre la administración del agua. Debido a en Cuautitlán es el referente a la disminución gradual
este problema en algunos casos las quejas interpuestas de los espacios dedicados a la agricultura, esto como
ante la CNA o la SAGARPA no han sido atendidas con resultado del desarrollo que hoy han alcanzado las
prontitud. promociones de nuevos proyectos habitacionales
que se han ido extendiendo esencialmente sobre
Actualmente (2005) con relación al problema de tierras dedicadas a la agricultura. Este problema sin
los desagües clandestinos la Junta de Aguas tiene lugar a dudas ha restringido cada vez más los espacios
detectadas un total de quince derivaciones clandestinas dedicados a esta actividad, por lo que se ha convertido
principalmente de empresas dedicadas al ramo químico, en un problema que repercute de manera fundamental
de plásticos, textil, cuero, papel y pinturas. Este dato en la población campesina de Cuautitlán.
sólo corresponde al municipio de Cuautitlán, ya que
existen más a lo largo y ancho de los canales primarios A la luz de estas transformaciones en la tenencia
y secundarios del sistema de riego, pero debido a su de la tierra los integrantes de la Junta de Aguas han
158
tenido que buscar las formas para contrarrestar dicho municipales, la lucha de la Junta de Aguas ha sido en el
proceso tanto en el ámbito oficial como al interior de ámbito legal. En ese sentido se han dirigido a cuestionar
la misma organización. Así, para señalar las estrategias las políticas públicas que asume el municipio con
y mecanismos desplegados por la Junta de Aguas para respecto al desarrollo urbano. Dicho cuestionamiento
contrarrestar los efectos de la urbanización en Cuautitlán se sitúa en el ámbito de buscar un desarrollo urbano
nos situaremos en estos dos espacios de acción. más armónico con el entorno natural.
Como parte de las estrategias desplegadas a nivel Si bien en relación con dicho problema poco es lo
interno y de incumbencia de los propios usuarios, que se ha podido hacer, debido a que se trata de
con el fin de mantener la posesión de la tierra se han una política de Estado que se encuentra fuertemente
presentado las siguientes acciones: arraigada en la zona debido a la importancia económica
que representa esta región para el Estado de México
Fomentar la productividad de la tierra mediante y cuyos fundamentos de su desarrollo se hayan
la solicitud de apoyos técnicos y económicos a la fincados en la industria y el desarrollo urbano,16 resulta
SAGARPA, esto con el fin de que el trabajo realizado demasiado complicado cambiar esta perspectiva en la
en la tierra sea redituable en términos económicos para región, sin embargo, esto no ha impedido que se logren
el productor. ciertos acuerdos con las autoridades municipales en
materia de desarrollo urbano, que más que resultado
a) Fomentar nuevos cultivos para mejorar la economía de una concesión del gobierno municipal, éstos se han
de las zonas de riego al permitir la diversificación logrado gracias a la insistencia de la Junta de Aguas para
de cultivos. que el gobierno municipal asuma sus compromisos en
b) Hacer productivos los suelos que se tienen la materia.
calificados como no aptos o poco aptos para la
agricultura. Así, se busca que la autoridad municipal cumpla los
c) Tratar de crear conciencia entre los integrantes de siguientes compromisos:17
la Junta de Aguas sobre la importancia de preservar
la posesión de la tierra para la subsistencia de la a) Formular, aprobar y administrar la zonificación
organización y la actividad agrícola en la zona. y planes de desarrollo urbano municipal, con
d) Mejorar la calidad de las aguas para riego, la participación de los diferentes sectores de la
cuyo elemento está íntimamente asociado a la sociedad.
productividad de la tierra. b) Participar en la creación y administración de
reservas territoriales y fomentar la creación y
A pesar de esta serie de medidas, los integrantes de la administración de zonas de reserva ecológica.
mesa directiva de la Junta de Aguas reconocen que este c) Controlar y vigilar la utilización del suelo.
es un problema estrictamente individual, ya que ante la d) Intervenir en la regulación de la tenencia de la
poca rentabilidad de la tierra ellos no pueden obligar a tierra urbana.
los campesinos a que no vendan su tierra. La cuestión
es de carácter económico: mientras la tierra no reditué Otorgar licencias y permisos para construcciones
benéficios económicos la venta de tierras continuara. de nuevos centros urbanos siempre y cuando estos
proyectos contemplen la dotación de servicios como
Por último, en lo que se refiere a las estrategias drenaje, agua potable, electrificación, guarniciones,
desplegadas hacía el exterior, con las autoridades banquetas.
16 En la administración municipal saliente se dio a conocer por medio del Presidente Municipal de Cuautitlán, Licenciado
Gabriel Casillas Zanatta, el interés de su administración y del gobierno estatal de llevar a cabo un proyecto tendiente a
construir un desarrollo habitacional, industrial y comercial en dos mil hectáreas agrícolas de los municipios de Cuautitlán
y Melchor Ocampo, que de concretarse acabaría con cualquier actividad agrícola en la zona de Cuautitlán. Juan Manuel
Barrera, “Desaparece actividad agrícola en el Valle de México. Peligra campo por la urbanización” El Universal, Sección
Estados, 20 de agosto, 2004.
17 Puntos legales que la Junta de Aguas ha insistido se cumplan para lograr un desarrollo armónico entre el sector urbano y el
área rural. Aunque en términos legales no se puede lograr un cambio sustancial en la política urbana municipal, se insiste en
que se cumplan los ofrecimientos en esa materia contenidos en el Plan de desarrollo municipal, 2003-2006. Información
proporcionada por la Junta de Aguas.
159
Como punto final, y quizás el más importante para los la organización y la actividad agrícola en la zona; y en el
campesinos de Cuautitlán, es necesario realizar una plano legal se busca ante las autoridades municipales y
revisión detallada del nuevo Plan de Desarrollo Urbano, estatales mejorar la calidad de las aguas de riego, cuyo
para el cual se deben de hacer las observaciones elemento está íntimamente asociado a la productividad
pertinentes y en el mismo promover la regularización de la tierra.
de asentamientos irregulares, crear y proyectar áreas
de reserva territorial, y sobre todo normar y hacer una
La organización social ( Junta de Aguas) tejida en torno
revisión de los permisos otorgados para la construcción
al agua, cuya fuerte tradición en la zona ha logrado
de asentamientos humanos en terrenos ejidales.
mantener en gran medida la actividad agrícola, ha sido
un contrapeso frente a los resultados negativos de los
procesos de industrialización y urbanización en la zona.
Conclusiones En años recientes se ha materializado esta resistencia
en el desarrollo de procesos de coordinación entre las
El paisaje otrora rural de Cuautitlán ha sido modificado a diferentes organizaciones ( Juntas de Agua) que utilizan
lo largo de medio siglo, pero aún se mantienen espacios el agua del río Cuautitlán, para defender a la región del
de cultivo y una fuerte presencia de la actividad agrícola avance de la mancha urbana mediante tácticas que van
en la zona. Los productores agrícolas han tenido que desde la conservación de los recursos naturales, hasta
enfrentar problemas severos como resultado de la trabajos de limpieza del cauce del río y en gran parte
actividad industrial y urbana en la zona, lo que ha de los canales de riego; alternativas ó paliativos dirán
ocasionado la contaminación de los suelos y del agua, algunos, sin embargo, esto ha dado origen a una nueva
cuyo resultado ha sido la prohibición del cultivo de toma de conciencia entre los diferentes usuarios de
verduras, el abandono de parcelas y de esta actividad las aguas del río Cuautitlán, por medio de la cual han
en general, principalmente por la gente joven, sin entendido que los problemas de contaminación del
embargo, perdura un tipo tradicional de productores, agua no son exclusivos de la parte baja, sino que de
casi siempre mayores de edad, que mantienen viva manera paulatina este proceso los afectara a todos. Así,
esta actividad, aunque en algunos casos el esfuerzo podríamos hablar sin temor a equivocarnos de que se ha
dedicado a la producción de la tierra no se compensa empezado a gestar la toma de una conciencia de cuenca
con las nulas ganancias obtenidas. Este problema es sin entre los diferentes usuarios, lo que puede redituar en
lugar a dudas uno de los más importantes de la zona la generación de nuevos procesos organizativos en la
y de otras regiones del país, no obstante el empeño región, que de consolidarse pueden dar origen a un
que muestran los campesinos al sembrar sus tierras proceso organizativo más fuerte, que a futuro puede
sin importar lo exiguo de la ganancia deja entrever un convertirse en una alternativa novedosa en el campo
cariño que rebasa toda búsqueda de interpretación productivo, y obtener de ese modo beneficios para sus
objetiva, que como ellos mismos dicen es el amor a la agremiados, apoyos diversos y espacios de mercado
tierra. para sus productos.
No obstante más allá de esta visión que puede catalogarse Así, para la generación de propuestas tendientes a
como romántica de la relación campesino-tierra-agua, concebir un presente digno y un futuro alentador, es
existe la búsqueda de alternativas concretas por parte de necesaria la participación interdisciplinaria como acción
los campesinos para reactivar esta actividad en la región, concreta, es decir, valorar la experiencia práctica de los
por medio del fomento de la productividad de la tierra actores sociales originarios de la zona en la identificación
mediante la solicitud de apoyos técnicos y económicos de los problemas y el diseño de alternativas. Para ello, es
a la SAGARPA se ha buscado fomentar nuevos cultivos necesario revisar críticamente los programas municipales
para mejorar la economía de las zonas de riego al y estatales de promoción urbana y normatividad
permitir la diversificación de cultivos, principalmente ambiental, con el fin de crear un contexto institucional
la inclusión de cultivos de verduras prohibidos por el favorable para los campesinos de la región.
gobierno ante los altos índices de contaminación del
agua; se ha buscado hacer productivos los suelos que Finalmente, y quizás lo más importante, es urgente
se tienen calificados como no aptos o poco aptos para reforzar los procesos organizacionales a nivel de
la agricultura; la Junta de Aguas ha tratado de crear cuenca con el fin de conformar un proceso organizativo
conciencia entre sus integrantes de la importancia de regional que permita generar espacios de diálogo
preservar la posesión de la tierra para la subsistencia de con la autoridad de carácter propositivo, mediante
160
el reconocimiento de la experiencia organizativa local Fabila, A. G., México. Ensayo socioeconómico del estado, 2 Vols.
para gestionar, administrar, repartir y reglamentar el México, 1951.
agua; reconociendo a su vez el potencial organizativo Fabila, M., Cinco siglos de legislación agraria, Secretaría de la Reforma
y experiencia en cuanto al manejo del recurso en Agraria-Centro de Estudios Históricos del Agrarismo en
donde existe una participación activa de los usuarios. México, México, 1981.
Sin embargo, las formas alternativas que den origen Greene, F. y Saldaña R., “Poblamiento y medio ambiente en el Valle
a un mejor presente y futuro para los campesinos de de México, el caso de los municipios del oriente del Estado
la región, no pueden referirse a una serie de pasos o de México”, en Bazant, Milada (coord.), 175 años de historia
recetario puntual, es un proceso de mutuo aprendizaje del Estado de México y perspectivas para el tercer milenio,
en el campo de la realidad. Lo que aquí se presenta Colegio Mexiquense, México, 1999, pp.421-453.
como alternativas viables es apenas un esbozo de las Mendoza R. J., Cuautitlán a través del siglo XX, Ayuntamiento
formas mediante las cuales se puede construir otra Constitucional de Cuautitlán, México. 1997-2000. 1999
realidad.
Sánchez A. A., (s/f ) “Actores y Mercado de Tierras en una
Zona Conurbada de la Ciudad de México: La Región
Bibliografía Zumpango”.
Sánchez G. A., Historia del Estado de México, Gobierno del Estado de
Ayuntamiento de Cuautitlán, Plan de Desarrollo Municipal, 1997- México, México, 1974.
2000, Cuautitlán, México, 1997. Sandré Osorio Israel, “Agua y Espacio. El desarrollo urbano-industrial
Bejar N. R. y Á. F. Casanova, Historia de la Industrialización del Estado y su problemática socioambiental. El caso de los campesinos
de México, Biblioteca regantes del Valle de Cuautitlán, Estado de México”
Enciclopédica del Estado de México, México, 1970. Sandré Osorio Israel, “Entre industrias y fraccionamientos: el legado
Cruz R. M., Propiedad y suelo urbano en las delegaciones y municipios del desarrollo urbano-industrial en Cuautitlán, Estado de
de la Z.C.M, UAM-Azcapotzalco, Reporte de Investigación México” en Boletín del Archivo Histórico del Agua, año 11,
Serie II, núm., 194 México, 1994. Núm. 32, enero-abril, 2006, pp. 5-22.
161
14 La gestión por cuencas en la
historia Hispano-Americana
Jacinta Palerm Viqueira1
Tomás Martínez Saldaña2
Presentación su importancia sino por la riqueza de materiales que

aparecen como reflejo de las políticas públicas de su
momento, así como de la necesidad social de organizar
El estudio de las cuencas hidráulicas en México y América el agua desde una visión amplia que trascendiera los
Latina y en general en el mundo entero no es nuevo, se limites de las comunidades rurales y de los pequeños
ha estudiado por causas de litigios, controles políticos, sistemas de riego. Este estudio se puede hacer
limites territoriales, razones de estado, libertad religiosa, precisamente con dicha información, surgida de los
uso y abuso del agua etcétera. Así la gestión por cuencas archivos oficiales así como de las múltiples referencias
es novedad en América Latina sólo por la palabra, bajo de usuarios y grupos sociales que han dejado una
otros nombres tales como ríos y corrientes, la gestión huella indeleble en la conformación de las políticas
por cuencas ha estado presente en múltiples lugares publicas para el manejo del agua en forma comunal,
reconocidos tales como Mendoza (Argentina) desde grupal o inclusive nacional e internacional. De allí la
mediados del siglo XIX; en Chile desde fines del XIX trascendencia del conocimiento de la organización
y más sistemáticamente desde 1951; en México desde institucional. La información nace desde el inicio de la
1888 cuando inicia la reglamentación de corrientes, presencia de la corona española en América por lo que
aunque en 1992 aparece la nomenclatura de cuencas se puede dar seguimiento a dicha información desde
y simultáneamente desparece de la legislación la el siglo XVI.
organización de usuarios que bajo el nombre de junta
de aguas debían implementar la reglamentación de las En la “novedad” de la propuesta de políticas públicas
corrientes y actuar como agente del ejecutivo federal. de gestión por cuencas se está pasando por alto la
Aunque España se considera un caso emblemático, de historia previa que va a sustentar el éxito de la gestión
hecho Chile tiene mayor experiencia en la autogestión por cuencas; esto es, primero, los antecedentes de
por cuencas. gestión por cuencas --aunque no reciban este nombre;
y, segundo, la existencia de organizaciones de regantes
La única diferencia es que no se le denominaba de esa eficaces.
manera y sobre todo que no se conjugaba su análisis
con los enfoques y metodologías que se utilizan hoy Las organizaciones de regantes –y de otros usuarios del
en día. El conocer dichos antecedentes no es otra cosa agua-- son un factor central de la gestión por cuenca,
que la historia del manejo de cuencas, por ello vale dado que la gestión por cuenca, a menos que consista
la pena considerar dicha información con el objetivo en un diseño organizativo totalmente centralizado, no
claro de sentar una base histórica al uso y manejo puede prescindir de los enlaces con los usuarios y las
contemporáneo de las cuencas. organizaciones de usuarios existentes.
El análisis de las cuencas visto desde la perspectiva A su vez, la existencia de organizaciones de regantes
histórica abre un panorama inesperado, no sólo por consolidadas y eficaces se relaciona con el saber hacer
1 Colegio de Posgraduados.
2 Colegio de Posgraduados.
163
y la tradicionalización (Millon, 1962; Millon et al, 1962; de regantes existentes, en segundo lugar, porque de
Palerm et al, 2004), así como con la existencia, estable manera general el Estado, con las leyes de aguas de
y a largo plazo, de legislación que otorga un marco 1866 y 1879, dio un marco jurídico a las organizaciones
jurídico a las organizaciones de regantes (Sengupta, de regantes (bajo el nombre de comunidades de
2002; Giménez y Palerm, 2007). regantes), adicionalmente --y este es un aspecto
fundamental-- se reconocen las organizaciones pre-
existentes (Giménez y Palerm, 2007).
En este trabajo se aborda una comparación entre México
con otras regiones mundiales, también hispánicas, en
lo relativo a antecedentes de gestión por cuencas, así Las organizaciones de regantes obligatorias fueron
como en lo relativo a la existencia de organizaciones de definidas como aquellos regadíos que compartían una
regantes y la continuidad de reconocimiento legal a las misma bocatoma que beneficiaba a 20 o más usuarios.
organizaciones de regantes pre-existentes. Debemos Pero, además, las leyes de aguas (art. 282 de la ley de
analizar nuestro propio pasado, los éxitos y fracasos 1866 y art. 242 de la ley de 1879) indican que
propios antes de copiar modelos que sólo tienen nuevas
palabras pero no nuevas soluciones. Este ejercicio busca “... en el curso de un río... podrán formarse por convenio
dar una base etnohistórica de múltiples referencias a mutuo uno o más sindicatos centrales o comunes
instancias que podríamos llamar protoestudios de las para la defensa de los derechos y conservación y
cuencas en hispanoamérica. Busca apenas el divulgar fomento de los intereses de todos. Se compondrán de
dicha información para que en el futuro se coteje con representantes de las comunidades interesadas.”
otras más, y sobre todo se analice y se vincule a la vida
política contemporánea del estudio de las cuencas. Por ejemplo, el caso de las 6 acequias hermanas del
Los casos que se presentan son México, Perú, Chile, río Júcar que, entre todas, tienen 45 000 hectáreas de
Mendoza y España, comparten una misma legislación superficie de riego. Entre las acequias hermanas del
entre el siglo XVI y principios del XIX. Júcar hay acuerdos de distribución del agua en años
de sequía y también negocian conjuntamente con la
confederación hidrográfica (Palerm en prensa; Pimentel
El caso de España Equihua, 2004).
España cuenta actualmente con unos 3 millones de En la década de 1920 inicia la creación de las
hectáreas de riego, 1 200 000 corresponden a viejos confederaciones hidrográficas, inicialmente con un
regadíos, 1 000 000 a regadíos con aguas superficiales carácter participativo de todos los usuarios, para
puestos en operación principalmente entre 1950 y 2000. convertirse más bien en un organismo del Estado y
En la literatura española se distingue entre la capacidad que solo recupera lentamente la participación de los
de gestión de las comunidades de regantes de los usuarios en la segunda mitad del XX (Pérez Picazo,
viejos regadíos y de los nuevos regadíos. Finalmente, s/f ). La nueva legislación de aguas (TRLA, 2001)
el otro tercio de la superficie de riego corresponde a nuevamente da continuidad a las organizaciones de
aguas subterráneas, que en la ley de aguas de la década regantes y avanza sobre el carácter participativo de las
de 1980 pasaron de ser de libre alumbramiento a confederaciones hidrográficas.
ser públicas al igual que las aguas superficiales (Pérez
Picazo, s/f ). A la organización autogestiva por bocatoma
se suma la organización, de índole gubernamental, de El caso de Chile
las confederaciones hidrográficas.
En Chile la administración del agua está
España cuenta con una tradición multicentenaria de fundamentalmente en manos de organizaciones
organizaciones de regantes, en primer lugar porque de usuarios, tanto a nivel de sistema de riego, como
de manera específica el Estado fue promoviendo y de río. La superficie total de riego de Chile es de
reconociendo desde la reconquista las organizaciones aproximadamente 1 800 000 hectáreas.3 La capacidad
3 Datos de superficie de riego en, http://www.fao.org/Regional/LAmerica/paises/h2o/chile.htm;http://

www.minagri.gob.cl/noticias/detallenoticia_print.php?cod_not_p=2906;www.iadb.org/IDBDocs.cfm?
docnum=735663
164
La gestión por cuencas en la historia Hispano-americana
autogestiva es de llamar la atención ya que hay sistemas estatutos de esta sociedad de regantes son de 1827 y
de riego de 50 000 hectáreas (Laja) 4 y de 30 000 1831. En 1832 –según Obando (2005)-- el Presidente
hectáreas (Maipo)5, así como pequeños sistemas6. Es de la República aprobó el Acta de Asociación y sus
aun más sorprende si se considera que la expansión de acuerdos complementarios. El decreto aprobatorio
la frontera agrícola de riego se realiza principalmente expresó que:
en el siglo XIX (Astaburuaga, 2004). El reparto agrario
de la década de 1970 aparentemente ha tenido algún “... recomienda a los tribunales de justicia tengan
impacto en las organizaciones de regantes (Peña, s/f ).
presente los compromisos que han contraído entre sí
los accionistas del Canal de Maipo para no introducirse
En Chile, como para todas las regiones a juzgar en las discordias que se suscitaren entre ellos,
hispanoamericanas durante la colonia, la legislación habiendo renunciado solemnemente la comparecencia
señalaba nombrar jueces de agua: “Ordenamos, que a los jueces públicos, i obligándose a deslindar sus
los Acuerdos de las Audiencias nombren Jueces si derechos por sí mismo (sic)...”
no estuviere en costumbre, que nombre el Virrey, ó
Presidente, Ciudad y Cabildo, que repartan las aguas...”
Es decir, las disputas entre los socios no podían llevarse
(Recopilación de Leyes de los Reynos de las Indias
1681: libro 3, título 2, ley 63;7 ver también Margadant, fuera de la Sociedad del Canal de Maipo.
1989; Dougnac, 1994).
Con el decreto de 1832 se dio el primer reconocimiento
jurídico a una organización de regantes en Chile, pero
En Santiago de Chile se nombran jueces de aguas (o
además se dio total autoridad a la Sociedad del Maipo
alcaldes de aguas) --y alarifes, con funciones específicas
para el agua, desde la fundación de la Ciudad hasta en sus juicios internos (capacidad que toma el nombre,
que inicia la República (Actas de Cabildo, Guarda, en Chile, de arbitro arbitrador). Teniendo con ello un
1978; Barrios Arana, 2000). Por ejemplo, en 1768 nivel de autonomía jurídico que sólo lograría el tribunal
–según relata Donoso (2003: 42)-- debido a las graves de la huerta de Valencia a partir de 1985 (Giménez y
dificultades que existían en torno a la distribución de Palerm, 2007).
aguas el Gobierno Colonial se vio obligado a intervenir
y nombrar un Juez de Aguas para evitar “el obstinado En el siglo XIX --en que tiene gran crecimiento la
tesón y violencia de los dueños”, además se instalaron superficie de riego agravado, hacia fines de siglo,
guardias armados en las bocatomas para conseguir según Figueroa (1993) por una sequía-- las disputas
una repartición más justa de las aguas y reprimir así los entre usuarios se resolvían acudiendo ante un juez para
excesos. nombrar un juez de aguas, en el caso de compartir una
misma bocatoma, o un juez de río, en el caso de usuarios
La legislación chilena sería muy influenciada por el sobre un mismo río. (Donoso, 2003; Diagnóstico, 1999;
caso especial de la Sociedad del Maipo, los primeros Puig, 1998; Figueroa, 1993).8
4 Datos de superficie de riego en, Informativo, Año 1, N° 3 Agosto de 2006 Publicación de la Asociación Canalistas del Laja.
www.canalistasdellaja.cl/descargas/infor3.pdf
5 Datos de superficie de riego en, http://www.puertasur.cl/documentos/aguas%20cuenca%20maipo/SASHCRM_FINAL.
doc
6 Datos de superficie de riego en,http://www.minagri.gob.cl/noticias/detallenoticia.php?noticia=78
7 Es una ley que aparentemente tuvo varias emisiones, en 1563, 1631 y 1636; Solano (1984: 198-199), en su compilación,
la reproduce en una versión de 1563.
8 La legislación del XIX a la que se hace referencia es el Código Civil (o de Bello) de 1855, en que se trata sobre el sistema
de juicios de distribución de aguas; Ordenanza del 3 de enero de 1872; Ordenanza del 26 de abril de 1872, en estas dos
Ordenanzas se tratan problemas de escasez de agua en y atribuciones de un funcionario que con el nombre de Juez de
Aguas le estaba encomendada la distribución y vigilancia de las aguas; Ordenanza General del 20 de diciembre de 1876, en
que se establecen normas concernientes a la distribución de las aguas en casos de aprovechamiento colectivo de las aguas
públicas de riego que no se hayan establecido por contrato de sociedad y que exista en una toma o acequia artificial; Ley de
Régimen Interior, del 23 de diciembre de 1885, y las leyes sobre Organización y Atribuciones de las Municipalidades, del 12
de septiembre de 1887 y del 24 de diciembre de 1891; el Código de Procedimiento Civil, 28 de agosto de 1902, que en su
artículo 823 señala que el juez letrado respectivo citará a todos los interesados para proceder a la distribución de las aguas
pertenecientes a varios dueños y conducidas por un mismo cauce natural o artificial.
165
Estrategia similar a la que se sigue actualmente en de la situación jurídica, las comunidades de aguas
Montana, Estados Unidos.9 son agrupaciones de regantes a nivel de los canales
secundarios de una Asociación de Canalistas (Sepúlveda
En 1908, con la Ley Nº 2139, se legisla sobre las
et al, 1996).
organizaciones de regantes que comparten una misma
bocatoma. El abogado de la Sociedad del Canal de
Maipo utiliza los estatutos de esa Sociedad para la El caso de Mendoza, Argentina
legislación sobre Asociaciones de Canalistas que
daría a los usuarios de una misma toma una asociación El modelo de administración del agua de Mendoza es
con personalidad jurídica y capacidad de árbitro muy interesante, ya que presenta la característica de una
(Diagnóstico, 1999; Obando, 2005). Como se señala impresionante continuidad con la institución de Alcalde
en Diagnóstico (1999: 19): de Aguas y por la característica de centralizar desde
1884 la administración de toda el agua de la provincia
de Mendoza en una sola institución; aunque, al mismo
“Esta ley entregó a la competencia de las asociaciones
tiempo, establece administraciones por cuenca. La DGI
todo lo concerniente a la distribución de las aguas
administra, actualmente, unas 350 000 hectáreas. La
sometidas a su régimen, y sustrajo de la esfera de
centralización de la administración no debe extrañar a la
atribuciones de tribunales ordinarios el conocimiento
luz de que el llamado Canal del Zanjón tenia 60, 40 y 20
y fallo de las cuestiones que sobre el particular se
varas de ancho y que riega actualmente, bajo el nombre
suscitaran entre los miembros de la asociación o entre
de Canal Cacique Guaymallén, 30 000 hectáreas. (Cano,
éstas y dichos miembros, entregándolas al conocimiento
1941: 271; Rodríguez et al, 2006).
y fallo del directorio de la asociación, con el carácter
de árbitro arbitrador.”
A diferencia de la continuidad en la administración de
los ríos y canales primarios, en la administración por los
Cabe mencionar que en marzo de 1949 se funda la propios usuarios --las llamadas inspecciones de cauce--
Confederación de Canalistas de Chile (Sepúlveda hay una importante discontinuidad, en primer lugar
et al, 1996), en España la Federación Nacional de por la centralización de la administración a mediados
Comunidades de Regantes de España (FENACORE) se del siglo XX, en segundo lugar dado que al pretender
funda en 1955.10 revitalizar la autogestión se procedió agregando o
unificando las antiguas inspecciones de cauce, lo que,
En 1951 con el Código de Aguas, retomando la cuando menos sobre papel, implica una desaparición
legislación del XIX sobre juez de río y con el giro de las antiguas inspecciones de cauce.
particular chileno de conformación de asociaciones
con personalidad jurídica, se legisla sobre las juntas La Ciudad de Mendoza se funda hacia fines del siglo
de vigilancia, que daría a los usuarios de un mismo río XVI, donde ya había regadíos prehispánicos. Desde
una asociación con personalidad jurídica y capacidad los primeros años de la fundación de la ciudad de
de arbitro arbitrador. A la fecha el encargado de la Mendoza, hacia 1566, ya se había reglamentado el
distribución recibe el nombre de juez de río (también uso y cuidado de los cauces de riego, como funciones
llamado repartidor de la Junta) (Diagnóstico, 1999; propias que debía cumplir el Cabildo. En 1603/1606 se
Obando, 2005). creó el cargo de Alcalde de Aguas, primera autoridad
encargada del riego y distribución del agua, en los
En Chile, actualmente, tienen vigencia las asociaciones años siguientes, los españoles designaron a las demás
de canalistas y las juntas de vigilancia, además existen autoridades encargadas del riego. (González, 2006;
las comunidades de aguas, que tienen las mismas Período colonial ... 2005; Mendoza. Portal educativo).
características que las asociaciones de canalistas,
pero les falta personalidad jurídica. (Diagnóstico, Al inicio de la vida republicana en 1815, se nombra un
1999). Aunque, según un estudio de caso, además regidor juez de aguas. En 1833, se establece el Juzgado
9 En Montana el encargado de supervisar el buen reparto del agua, nombrado por un juez a solicitud de los usuarios, recibe el
nombre de water commissioner. Ver http://data.opi.mt.gov/bills/mca/85/5/85-5-101.htm
10 La página de la Federación española es http://www.fenacore.org/; la Confederación chilena aparentemente no tiene página
web pero están activos en el ámbito nacional e internacional.
166
de Aguas, aparentemente con las mismas funciones del Aparentemente, a partir de 1884, los reglamentos
juez regidor de aguas. En 1844 se emite el Reglamento “particulares” desparecen12 y la administración del
General de Aguas y/o Reglamento para el Juzgado de agua de la provincia de Mendoza se centraliza
Aguas (Cano, 1941; Díaz Araujo y Bertranou, 2004; en la Dirección General de Aguas; pero, al mismo
Mendoza, Portal educativo). El Juzgado General de tiempo, con las subdelegaciones por cuenca hay una
Aguas, “organismo de naturaleza un tanto indefinida descentralización, aunque, “sólo en sentido burocrático,
ya que, si bien asume funciones jurisdiccionales en por la creación de las “subdelegaciones de aguas” en
algunos casos seguramente para resolver pleitos entre casi todos los departamentos en que la Provincia de
regantes, tiene por función básica la administración y Mendoza se divide políticamente.” (Cano, 1941; Díaz
distribución de agua, como lo revela la existencia de un Araujo y Bertranou, 2004).
tomero.” (Coria, 2000).
La Ley de Aguas de 1884 también crea las inspecciones
Además del Reglamento para el Juzgado de Aguas, de cauce, termino que designa a los regantes que
existen reglamentos particulares, aunque también comparten canales secundarios. Las inspecciones de
gubernamentales, para otros poblados y acequias, cauce se crean o constituyen “ministerio legis” es decir
como los de la Villa de San Martín, del 13 de enero por el solo imperativo de la ley (Pinto, 2006; Maccari,
1837; la Acequia del Rey o del Estado –actual canal 2004).
Jarillar, de noviembre de 1842 y la del canal de El
Retamo de agosto de 1852 (Cano, 1941; Díaz Araujo
y Bertranou, 2004). Existe un gran énfasis en la legislación de la provincia
de Mendoza sobre la autarquía de las inspecciones
de cauce, por ejemplo en la Constitución Provincial
La estructura típica de administración del agua de Mendoza de 1916: “Artículo 187.- Las leyes sobre
durante el siglo XIX es de juez de aguas, con apoyo de irrigación que dicte la Legislatura, en ningún caso
teniente(s) de aguas y tomeros; el cargo de teniente privarán a los interesados de los canales, hijuelas y
corresponde al de ayudante del juez de aguas, mientras desagües, de la facultad de elegir sus autoridades y
que el cargo de tomero corresponde a los encargados administrar sus respectivas rentas, sin perjuicio del
de vigilar y operar los sistemas. En Mendoza, desde control de las autoridades superiores de irrigación.”
1822-1840, hay reglamentos sobre las tareas y los
cargos de tomero general y de teniente general de
aguas (González, 2006). Adicionalmente en los canales En los escritos recientes se hace hincapié en el carácter
secundarios (llamados hijuela) hay juez nombrado por autogestivo y autártico de la inspecciones de cauce; y
los propios regantes, así como tomeros pagados por también señalan que hubo un proceso centralizador
los regantes. y de desplazamiento de las inspecciones de cauce a
mediados del siglo XX (Torres, 2006; Bustos, 1997;
Mosovich, 1999; AsIC).
En 1884, con la Ley de Aguas, el Juzgado General
de Aguas llega a su fin y es remplazado por el
Departamento General de Aguas, que en 1895 toma El énfasis en la autarquía y en un supuesto sistema
el nombre de Departamento General de Irrigación y lo participativo parece exagerado a la luz de que el
encabeza el Superintendente General de Aguas.11 tamaño promedio de una inspección de cauce era de
11 Sin embargo el Superindendente Gral de Aguas está acotado: “De acuerdo al régimen vigente desde 1905, el DGI se
encuentra conformado por tres órganos distintos y con diferentes competencias: La Superintendencia General de Irrigación,
el Honorable Tribunal Administrativo y el Honorable Consejo de Apelaciones. El Tribunal Administrativo ostenta ciertas
facultades legislativas (normas presupuestarias, reglamentos) y de control sobre las autoridades de cauce. El Consejo, revisa
administrativamente los decisorios originales del Superintendente, garantizando el principio de la doble instancia.” (Pinto,
2006 ).
12 Por lo menos ello parece apreciarse en la siguiente cita,”Como se advierte, el Reglamento del Retamo ha regido el regadío
de casi la mitad de la parte cultivada de Mendoza, desde 1853, hasta 1884, y esto es lo que ha inducido a un autor a afirmar
que el riego en toda la Provincia se rigió por dicho Reglamento, olvidando la existencia del Reglamento General de Aguas de
1844.” (Cano, 1941; Díaz Araujo y Bertranou, 2004).
167
unas 500 hectáreas o aún más pequeña según datos La Ley de Aguas de 1969 ha sido muy criticada por
de investigadores (Torres, 2006; Chambouleyron et al, su impacto negativo en las organizaciones tradicionales
s/f ). de las comunidades, tanto de la sierra como de la costa
(Gelles, 1984; Oré, 2005; GPER, 1993; Boelens, 2003;
Boelens et al, 2005). Finalmente, en las últimas décadas
A partir de la década de 1980 inicia una “revitalización”
del siglo XX inicia un proceso de retiro del Estado y
de las inspecciones de cauce, basado en una
la transferencia de la operación a los usuarios (GPER,
unificación de inspecciones de cauce, con el objetivo
1993).
manifestado de que tengan “economías de escala” y
se “profesionalicen”; unos años después, en 2000, se
propone que las inspecciones de cauce se asocien, En Perú destacan, para Lima, las ordenanzas de aguas
en esta propuesta cada inspección conserva sus del Virrey Toledo (1577) que señalan se encargue
propias características. Las inspecciones unificadas y a jueces de aguas su distribución y una Real Cédula
las asociaciones de inspecciones de cauce alcanzan las de 5 de febrero de 1631 ordena al cabildo limeño
10 000 hectáreas y 15 000 hectáreas (Chambouleyron que no fuesen los mismos hacendados jueces de
et al, s/f; Díaz Araujo y Bertranou, 2004; Maccari 2004; aguas (Dougnac, 1994). Tal como ocurría en la Lima
Torres, 2006; Gennari y Eisenchlas, 2006; AsIC). colonial, ocurría por todo el Perú, así por ejemplo en
las “Ordenanzas sobre Caciques e Indios Principales” u
“Ordenanzas de los Yndios”, por el Doctor González
El caso de Perú de Cuenca, que fueron dictadas en la villa de Jayanca
el 29 de agosto de 1566, se señala: “... yo he nombrado
los dichos alcaldes y regidores y juez de aguas y he
Perú tiene unas 1 200 000 hectáreas.13 Mientras en dado la horden que para adelante se ha de tener en la
Chile y Mendoza hay un crecimiento de la superficie, elección de los dichos oficios y al huso y exercicio dellos
en Perú entre el siglo XVI y el XIX la superficie y he hecho ordenancas que vos el dicho cacique y los
los grandes regadíos de la costa se reduce y sólo alcaldes y regidores y demás oficiales aveis de guardar
recuperan la superficie de riego prehispánica en el en el huso de los dichos oficios y cargos y ordenancas
siglo XX (840 000 hectáreas), los regadíos de la sierra generales y a todos los yndios de ese repartimiento...”
se estiman en 246 000 hectáreas. Para Perú existe una (Gómez Cumpa, 2002).
impresionante riqueza de información que da cuenta
de la importancia de la administración de los regadíos.
En esta historia destaca que los grandes regadíos de Sin embargo los dos reglamentos más relevantes y
los valles de la costa, desde la colonia, cuentan con una conocidos son, para el norte del Perú, de don Antonio
administración por funcionarios nombrados por las de Saavedra y Leiva, juez superintendente de Aguas (y
autoridades, primero coloniales, después republicanas. Dean de la Catedral de Trujillo) de 1699; y, para Lima,
No obstante la administración por funcionarios hay del juez de aguas Ambrosio Cerdán de Landa y Pontero
una importante participación de los regantes, cuando de 1793.
menos hasta la década de 1960. El agua del valle se
administraba como una unidad, en este sentido como En el siglo XIX se da continuidad a la legislación colonial
una cuenca. en lo que atañe a los juzgados privativos de aguas.
En el “Archivo Digital de la Legislación en el Perú”, en
La autogestión mas bien se encuentra en las la sección correspondiente a “Legislación del siglo XIX
comunidades campesinas/indias de la costa y de la en el Perú” hay diversas referencias a jueces de aguas
sierra, Oré (2005) por ejemplo describe para principios y juzgados privativos de aguas entre 1838 y 1901
del siglo XX la prolongación de un canal de riego (también hay mención de juzgado privativo de aguas en
de la costa mediante la coordinación e inversión en 1922); destacan, por ejemplo: “Sobre las atribuciones
trabajo de las comunidades campesinas, sin embargo del juzgado privativo de aguas (1838)”; “Disponiendo
tal capacidad se ve coartada por la Ley de Aguas de la creación de un Juzgado Privativo de aguas para las
1969 que desconoce a las autoridades comunitarias provincias de Chiclayo y Lambayeque (1898)” y “
tradicionales. Creando un Juzgado privativo de aguas y revisiones
13 Datos de superficie de riego en http://www.lamolina.edu.pe/FACULTAD/AGRICOLA/drat/web/RIEGO.doc http://www.

inia.gob.pe/boletin/boletin0013/agua.htm; http://www.inrena.gob.pe/irh/pdf_varios/wwd_2006/02_dma2006_
arturo _cornejo.pdf
168
para la provincia de Trujillo ...(1901)”. Adicionalmente compuesta de tres personas inteligentes y honradas,
se puede mencionar que la Constitución del Perú de que debe nombrar la Prefectura, haga la distribución
1839, de corta duración, señala en el Título XIV. Poder conforme a este decreto y de cuenta con el resultado.”
Judicial:
El decreto de 1838 es mas extenso y, según la descripción,
“Artículo 114.- Habrá tribunales y juzgados privativos el juez de aguas funciona como un supervisor de la
para las causas de comercio, minería, diezmos, aguas, distribución, de los volúmenes y del mantenimiento, e
presas y comisos. El número de sus vocales, sus impone las sanciones.
atribuciones y lugares en que deban establecerse los
juzgados, se determinará por una ley. “
Cap. III de las limpias de los cauces y mensuras
Impresiona la continuidad de los reglamentos de Art. 1 Debiendo señalarse un día fijo en el año en que
Cerdán y de Saavedra que se repiten en decretos deban quitarse las aguas en los valles, para hacer las
y leyes del Perú: 1838 “Sobre las atribuciones del limpias y los reparos necesarios, se señala por punto
juzgado privativo de aguas”, 18 de Diciembre de 1838 general el orden siguiente Bocanegra lo verificará el
-- declara vigente el reglamento de Ambrosio Cerdán 15 de Abril, Legua, Marnga y Magdalena el 1 de Mayo
y da instrucciones detalladas para el funcionamiento (...) por sen indudable que teniendo entendido los
del juzgado privativo de aguas y señala que “...se hacendados el día en que con seguridad les han de
cumplirá también en la parte que sea adaptable, en quitar las aguas, tomarán las medidas oportunas para
los demás lugares donde haya juzgado de aguas.” 1856 no experimentar perjuicios en sus sementeras.
“Disponiendo que el reglamento de aguas formado por
el Dean Saavedra rija en las provincias de Chiclayo y
Lambayeque”, 12 de Abril de 1856. 1901 “Creando un Art. 2 La mensura general se practicará el 1 de Agosto,
Juzgado privativo de aguas y revisiones para la provincia sin que se admita excusa ni pretexto que entorpezca el
de Trujillo y estableciendo disposiciones aplicables á la cumplimiento de esta disposición.
agricultura”, 2 de Marzo de 1901 --que señala que “...
regirán en la provincia de Trujillo, el Reglamento de Art. 3 En el valle de Carvayllo la mensura de las tomas
Aguas del Dean Saavedra, y su complementario de altas de la quebrada se hará precisamente el día 8 de
Santiago de Cao.” 1904 “Aprobando las ordenanzas Junio.
de regadío de la comunidad de regantes del Distrito
agrícola de Santa Lucia de Madre de la provincia de
Trujillo”, 14 de febrero de 1904 --se menciona en el Art. Art. 6 Las limpias de los cauces comunes se harán con
5 el Reglamento del Dean Saavedra. perfección y prontitud (...) y se acordarán en junta de
los interesados y del diputado ante el juez con el objeto
de que se metodicen en la forma mas conveniente.
Es especialmente relevante, en la legislación las alusiones
a la organización de la operación y mantenimiento con las
menciones de juntas de hacendados, de diputados de Cap. IV De las pensiones para las limpias y reparo de
aguas y de tomeros, guardas, quebradores, comisarios los ríos
–y el pago de cuotas para todo ello. En la mayoría se
da por supuesto las actividades del juez de aguas. Por Art. 1 Siendo indispensable subvenir a los gastos de las
ejemplo en decreto fecha 1856, simplemente se señala limpias, guardas, tomeros, quebradores, etc., se hará un
que, dado que carecen de reglamento [y de juez de prorrateo arreglado a riegos, el que se practicará ante el
aguas], rija el de Saavedra y que una comisión haga la juez, presentes los interesados y diputados, corriendo
distribución. por cuenta y riesgo de estos las cobranzas, con un seis
por ciento de premio, y haciéndose los pagos por mano
de ellos mismos, con cargo de presentar al fin del año
“Careciendo en el día las provincias de Chiclayo y
sus cuentas juradas y documentadas a las juntas que se
Lambayeque de un reglamento que determine el
celebraran al efecto.
modo de distribuir las aguas con que se riegan las
haciendas y chacaras de dichas provincias, se resuelve:
que... rija... el reglamento formado por el Dean Saavedra, Art. 2 Los proratas se cobrarán por tercias partes,
que actualmente se observa en la provincia de Trujillo entregando los interesados la mitad en el termino que
... (...) Comuníquese al Prefecto del departamento corra desde el día de la elección hasta el de la limpia, y
de la Libertad para que disponga que una comisión lo restante a los tres y seis meses (....)
169
Art. 3 Todo deudor de la prorata será apremiado con No obstante que la administración del agua en los
cerrarle su toma (....) grandes regadíos está a cargo de un funcionario
nombrado por las autoridades, los textos del XIX que
venimos de citar, así como el texto colonial de Cerdán
Art. 4 Se prohíbe absolutamente que los eclesiásticos
(Dougnac, 1994: 427-428) señalan la participación
puedan desempeñar la comisión de diputado de
de los usuarios. La combinación entre participación
aguas. (....)
de los regantes y funcionario nombrado no parece
haberse estudiado, sin embargo existe referencia de
Cap. V De las juntas de los hacendados las memorias presentadas por Enrique de Guimaraes,
juez privativo de Aguas de la provincia de Trujillo, de
Art. 1 En las juntas se harán indispensablemente actas 1900 a 1906.
que manifiesten los objetos, disposiciones y medidas
que se han tomado, y con ellas mismas se obligará En 1902 se publica el Código de Aguas y su Reglamento.
al cumplimiento de lo dispuesto a los respectivos Código indudablemente inspirado, sino directamente
interesados (....) tomado, de las Ley de Aguas española de 1866 o la,
bastante similar, de 1879. Se propone la formación de
Art. 2 Asistirán precisamente a las juntas los hacendados Comunidades de Regantes con su jurado de riegos,
y chacareros de cada valle (...) así como Sindicato general y regional. Hay cuando
menos dos Ordenanzas de comunidades de regantes,
ambas de 1904. En este proceso de implantación
Art. 3 Las juntas de costumbre se verificaran anualmente de Comunidades de Regantes, aparentemente el
un mes antes de las limpias que quedan señaladas a papel de los juzgados de aguas desaparece o pierde
cada valle; y así dichas juntas como las demás, serán importancia. En efecto el Código de Aguas señala:
presididas por el juez , acordándose por votación el
nombramiento de diputados y demás dependientes.
Art. 239 Formada la comunidad de regantes y
El diputado saliente con los conocimientos que debe
aprobadas por el Gobierno sus ordenanzas, cesan
tener del río que ha manejado , hará por escrito una
exposición circunstanciada de su estado, del que tienen
las tomas, y de los defectos que haya advertido, para las atribuciones administrativas del juez.
que el diputado entrante ....
Art. 240 En los lugares donde las Municipalidades
Art. 5 Es obligado el juez de aguas a subir en el río Rimas hubiesen establecido arbitrios sobre el agua de riego
al tiempo de la visita hasta San Pedro Mama, y en el de para atender a la conservación, administración o
Chillón hasta la Magdalena; y siempre que por algún distribución del agua para cuyo aprovechamiento se
impedimento no pueda verificarlo, como igualmente en formen comunidades de regantes, cesarán también
los valles, comisionará a los respectivos diputados, y en estos arbitrios desde que el Gobierno aprueba las
su defecto a los mas inmediatos, los que darán cuenta ordenanzas de las comunidades respectivas.
de cuanto hayan observado...
El modelo de Comunidad de Regantes en el Perú
fracasa, modelo que por otra parte fue (es) muy exitoso
Capítulo 6 Del sueldo y en España. El fracaso se relaciona, según el estudio de
Klaren (1976), con la polarización de la tenencia de
emolumentos del juez la tierra, aunado al boom de la caña de azúcar que
requiere más agua. Según Klaren, las elecciones de
Art. 1 El juez disfrutará de cien pesos que le entregará puestos de autoridad en la Comunidad de Regantes,
cada valle en la visita que ha de hacer anualmente por número de votos/ cantidad de tierra daba siempre
conforme al reglamento de Cerdán... a los grandes hacendados el control de la comunidad
de regantes y sobre el administrador de aguas.14
14 Klaren (1976) cita una bibliografía muy interesante de época, reportes de un juez de aguas a principios de siglo; análisis
comparado de la ley de aguas española y peruana; análisis y críticas a la ley de aguas de 1902, etc.
170
La marcha atrás a la fórmula de administración del agua así como por el desconocimiento de las autoridades
por Comunidades de Regantes inicia a consecuencia tradicionales de las comunidades.
de insurrecciones, señala Basadre (1968:165) que en
1911“... con motivo de los tropiezos y los abusos en el
La Administración Técnica tiene a su cargo un “Distrito
funcionamiento del régimen de las aguas en los valles de
de Riego”, termino con el que se conoce en Perú el
la costa establecido en el Código de Aguas de 1902, fue
espacio hidráulico en una cuenca sobre la que tiene
implantada en el departamento de Lambayeque una
ingerencia la Administración Técnica. La Administración
administración técnica completamente independiente
Técnica siguió a cargo de la administración de los
y extraña a la acción de los agricultores interesados.
sistemas de riego de los valles de la costa hasta las
Gran eficacia se atribuyó a esta reforma... Más tarde
políticas de transferencia a los usuarios “organizados”.
se generalizó el reparto de aguas por medio de
funcionarios y técnicos...” (ver también GPER, 1993).
El caso de México
En 1917, con la Ley Num 2674, dan marcha atrás a nivel
nacional en la administración del agua por Comunidades
de Regantes y regresan a las formas administrativas En México durante la colonia y el siglo XIX hay ausencia
anteriores, así el Art 4 señala: “La distribución de las de instituciones del Estado o de los propios regantes
aguas se sujetara estrictamente a los Reglamentos de para administrar el sistema o red hidráulica en su
Cerdán y del Dean Saavedra en los valles que estén conjunto. Por ello se entiende que no había un comité
actualmente regidos por ellos, o a los títulos legales, usos o presidente electo y que no había personal empleado
y costumbres establecidos, a los acuerdos preexistentes por el conjunto de regantes del sistema o red hidráulica
entre los comunes, o a las ordenanzas formuladas por las y que tampoco había una administración por el
respectivas comunidades y aprobadas por el Gobierno, Estado (Lipsett-Rivera, 1999; Camacho, 1998, 2003;
en conformidad con lo dispuesto en el Código de Castañeda, 2004, 2005; Salazar, 2000, Mazabel, 2001;
Aguas.” Sánchez, 2001; Gómez, 2007; Romero, ms; Sandre y
Sánchez, ms; Contrato, 1899; Sentencia, 1625).
Sin embargo, no retoman la forma de juez de aguas, en su

lugar la administración toma el nombre de Comisiones La estrategia administrativa se basaba en sólidas
Técnicos, posteriormente llamadas Administraciones organizaciones con autoridades y oficiales a nivel
Técnicas. La administración por Comisiones Técnicas se de comunidad o de ciudad, mientras que para la
conjunta con ensayos de “racionalización” de los riegos gestión del agua entre entidades usuarias (ciudades,
y de construcción de infraestructura en cuyo proceso comunidades, haciendas) se recurría al repartimiento
ocupa un lugar destacado Charles Sutton, ingeniero –un cuadro de distribución-- resultado del arbitraje
norteamericano. En los ensayos de “racionalización” por autoridades gubernamentales y, para el siglo XIX,
relativos a modificaciones en la distribución del agua, a convenios entre las partes. Los repartimientos en su
sin embargo, aparentemente también tuvieron que mayor parte, por lo que aparece en el Catálogo del
dar marcha atrás (GPER, 1993). Se mantiene, según la ramo de Tierras del AGN, se refieren a la distribución
Ley de 1917, una participación de los regantes en la de las aguas de un río.15
administración del agua.
Hay sólo dos casos documentados con instrucción
En 1969, con la reforma agraria y la Ley General de en el repartimiento de nombrar guardias para vigilar
Aguas, cambia el nombre de Comisión Técnica a la distribución, estrategia que aparentemente no fue
Administración Técnica, desparecen de la Ley las generalizada (Mazabel, 2001; Sentencia, 1625). Sin
Comunidades de Regantes y los Sindicatos y en su embargo, hay una importante excepción, el caso de
lugar se proponen Comisiones de Regantes (para los la laguna de Yuriria (documentos de 1780 y 1850,
regantes de una común bocatoma ó por sector de un compilados en Sandre y Sánchez, ms; Santos, 2006).
Distrito de Riego) y Juntas de Usuarios (para el río). Hay
una expansión de la autoridad de las Administraciones El documento que mejor ejemplifica una administración
Técnicas debido a la desaparición de las haciendas, basada en comunidades organizadas y convenios entre
15 Un especial agradecimiento a la Dra. Linda Arnold el envío de catálogos del AGN en formato electrónico, además de su
orientación en asuntos coloniales.
171
comunidades, ciudades y haciendas; es decir la ausencia Paralelamente dio inicio una importante política de
de un cuerpo directivo común electo por los mismos construcción de obra hidráulica, la superficie de riego
regantes, así como la ausencia de personal encargado pasa de 600 000/2 000 000 de hectáreas a principios
de la vigilancia y distribución para toda la red hidráulica del siglo XX para llegar a 6 000 000 de hectáreas para
corresponde al “Contrato para la distribución de las fines de siglo. Los espacios hidráulicos con nueva obra
aguas del río Salado, Hidalgo, 1896” (compilado en hidráulica construida por el Estado recibieron el nombre
Sandre y Sánchez, ms); en el documento se señalan de Sistemas Nacionales de Riego y después de Distritos
convenios vigentes sobre distribución y mantenimiento de Riego. La administración de los Distritos de Riego se
plasmados en documentos de fechas diversas, que centró en la administración de la obra hidráulica y no en
según citan son de 1600, 1763, 1872 y 1878. la administración de la corriente. En la década de 1970
se incorporó a este modelo la pequeña obra construida
por el Estado bajo el nombre de Unidades de Riego,
Las primeras legislaciones sobre aguas de los estados la administración se entregó a los usuarios pero la
preceden en su mayoría a la legislación nacional: Sonora organización de la supervisión gubernamental se centró
(1843, 1933), Zacatecas (1862), Durango (1881), en la obra hidráulica. (Palerm et al, 2004; Palerm, 2005).
Guerrero (1898), Oaxaca (1905), Michoacán 1906,
Guanajuato (1923), Nuevo León (1851, 1852, 1873,
1892, 1893), Nuevo León y Coahuila (1857, 1860, 1863) En la década de 1970 se legisla que la administración
(Sandre y Sánchez, ms). Las legislaciones estatales solo de los Distritos de Riego es competencia del Estado
tienen modestas indicaciones, si es que tienen, sobre la federal y que en Distritos y Unidades de Riego no podía
administración del agua. El impacto de las legislaciones haber juntas de agua –cuanto de hecho había Distrito
estatales es, hasta el momento, desconocido. Para el o partes de Distritos administrados por los regantes
siglo XX tendría mucho mayor impacto la Ley [federal] (Palerm, 2007; Rodríguez Haros, 2007). Finalmente en
sobre vías generales de comunicación de 1888, que 1992, desparece de la legislación toda mención sobre
indica que es facultad del ejecutivo federal reglamentar juntas de aguas, y se ordena la transferencia de los
las aguas ... aunque se enredarían un tanto cuanto en Distritos de Riego y la conformación de Asociaciones
cuáles aguas eran del ámbito federal o estatal. de Usuarios en los “módulos” (secciones) de los Distritos
de Riego y en las Unidades de Riego. Paralelamente,
después de una política a favor de la administración y
La capacidad de reglamentación se conservaría en las supervisión por circunscripciones territoriales o por la
subsecuentes leyes de aguas (1910, 1929, 1934, 1972, obra hidráulica, se propone una gestión por cuencas,
1992) y sus reglamentos (1911, 1930,1936, 1994). Hasta aunque sin intentar revitalizar las juntas de aguas –como
la legislación de 1992 la reglamentación, semejante a un en Mendoza. No obstante, entre los regantes, siguen en
repartimiento colonial en tanto propone un cuadro de funcionamiento las juntas de aguas. (Palerm et al, 2004;
distribución para que el agua se distribuya entre todos Palerm, 2005).
los concesionarios, llevaba consigo la conformación de
una organización de usuarios que debía implementar el
reglamento o reglamentación. Conclusiones
La reglamentación se centró en la reglamentación de Perú, Chile, Mendoza, España, México tienen una larga
corrientes, es decir a la distribución del agua de un río; tradición de administración del agua, la administración
aunque también incluyó la reglamentación de sistemas ha incluido tanto a los ríos, como a los sistemas de riego.
de riegos. En la primera reglamentación, para el río En el caso de Mendoza la administración y legislación se
Nazas (1891) se propone la formación de un sindicato, centró en la administración de los ríos y canales primarios
posteriormente se propondría asociación de usuarios, por el gobierno; en el caso del Perú la administración se
y el nombre que dominaría sería el de junta de aguas. centró en la aguas de un valle, es decir de un río y las
Las juntas de aguas tenían autoridad como agentes del tomas sobre el río por un funcionario nombrado por
Ejecutivo federal en lo referente a la implementación el gobierno aunque con participación de los usuarios
del reglamento. (Palerm, et al, 2004; Palerm, 2005). En en la administración. En el caso de Chile la legislación
la reglamentación de corrientes y de sistemas de riego sobre las organizaciones autogestivas para administrar
(bocatomas en común) no se utilizó una nomenclatura sistemas de riego precede a la de las organizaciones
diferenciada para las organizaciones de usuarios, tal y autogestivas para administrar los ríos, sin embargo para
como se hizo en Chile y en España. unos y otros cuando menos desde el siglo XIX existieron
172
procedimientos para nombrar juez de aguas y juez de en toda la América y en siglo XIX en México, Argentina,
río. En el caso de España a fines del XIX se consolidan Chile y Perú está por hacerse. No basta con afirmar
las organizaciones de regantes existentes y se obliga a que la administración era seguramente local y que,
la conformación de organizaciones de regantes para nuevamente, se prueba lo erróneo de la hipótesis
sistemas de riego, asimismo se propone la conformación hidráulica.
de sindicatos para la administración de ríos (o tramos de
ríos) y, a principios del siglo XX, inicia la conformación
El papel de Estado esta por valorarse desde aquella
de entes gubernamentales a nivel de cuenca. En México
época hasta el día de hoy, así el estudio de cualquier
la administración del agua, a nivel de río y de sistema
política hidráulica como es la política de cuencas, encaja
de riego, aparentemente careció de instituciones y se
en este despertar que apenas permite vislumbrar
gobernó por repartimientos y convenios, y es hasta
las siluetas de lo que fue y es la institucionalización
fines del XIX que empieza la conformación sistemática
del manejo del agua por los estados nacionales. La
de organizaciones tanto para ríos como para sistemas
privatizadores de este manejo y de estos servicios
de riego.
deberían voltear a las enseñanzas de las administraciones
pasadas que ofrecen un sinnúmero de pistas de trabajo
La diversidad de estrategias bajo la misma legislación para cualquier que desee aprender y evitar errores.
del Imperio Español es difícil de explicar, la importancia
de la intervención del Estado en el periodo colonial
y en el siglo XIX en Mendoza y Perú, a diferencia de
México, puede explicarse por la envergadura de la obra Bibliografía
hidráulica. Sin embargo, ello no explica el caso de Chile
con una administración fundamentalmente autogestiva. Actas Cabildo http://www.historia.uchile.cl/
Por otra parte, en el caso de España, estudios a largo AsIC -Asociación de Inspecciones de Cauces 1º Zona del Río Mendoza-
plazo de algunos grandes regadíos (Acequia Real del h t t p : / / w w w. a s i c p r i m e r a z o n a .c o m . a r / i n d e x . h t m
Júcar con 20 000 hectáreas) muestran construcción por http://w w w.asicprimerazona.com.ar/Antecedentes/
el Estado, inicial administración estatal inicial y posterior antecedentes.htm
apropiación de la administración por los mismos
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El caso de Chile y de España parecen señalar la Editor, Cap. IX de Historia general de Chile, 2000.
importancia fundamental de la existencia de espacios Basadre, Jorge, Historia de la República del Perú 1822-1933, tomo XII,
reconocidos por el Estado para la autogestión para que Editorial Universitaria, Lima, 1968.
esta efectivamente se desarrolle. Sin embargo, el caso Boelens, Rutgerd, “Local rights and legal recognition: the struggle
de Perú, con el fracaso de la imitación de la legislación for indigenous water rights and the cultural politics of
española de 1866 también indica la dificultad de participation”, Paper presented on behalf of the inter-
administración de ríos y sistemas de riego con usuarios institutional research and action program WALIR (Water
con cargas de poder muy heterogéneas. Pero también, Law and Indigenous Rights), Third World Water Forum
y posiblemente más importante, el caso de Chile y de Session —Water and Cultural Diversity 16-23 March 2003,
España (como casos positivos) y de Perú (como caso Kyoto, Japan, 15 pp.
negativo) señalan la importancia de que la legislación Boelens, Rutgerd and Rocio Bustamante, “Formal law and local water
se fundamente en lo que ya hay. La legislación española control in the Andean region: a field of fierce contestation”,
retomó los casos exitosos de la huerta de Valencia, la International workshop on ‘African Water Laws: Plural
legislación chilena retomó el caso exitoso de la Sociedad Legislative Frameworks for Rural Water Management in
del Maipo, mientras que en Perú los legisladores Africa’, 26-28 January, Johannesburg, South Africa, 2005.
ignoraron la propia tradición.
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176
15 El papel de la interdisciplinariedad
científica y de la participación
social en el rescate de ríos urbanos
Manuel Perló Cohen1
Arsenio E. González Reynoso2
Introducción Distrito Federal, así como de la revisión de distintas

experiencias de rescate de ríos en otros países.
En las últimas décadas se ha registrado un verdadero
En las siguientes páginas nos interesa explorar los
auge en las acciones públicas destinadas al rescate
avances teóricos y metodológicos orientados al
y regeneración de ríos en muchas ciudades del
desarrollo de la investigación interdisciplinaria y de la
mundo. Hemos visto multiplicarse las intervenciones
planeación participativa en su labor de construcción de
gubernamentales apoyadas por la participación de
conocimiento aplicado. Nuestro planteamiento central
diversos grupos sociales, así como por organismos
sostiene que tanto la interdisciplina como la participación
internacionales. Asimismo hemos visto un creciente
social son dos componentes fundamentales en la
interés de los científicos provenientes de distintas
elaboración de los Planes Maestros de rescate de ríos
disciplinas, situación que ha permitido conformar
urbanos, ya que estos instrumentos tienen características
un campo de conocimiento enfocado al rescate,
especiales que los diferencian de otros instrumentos de
restauración y gestión de ríos urbanos.3
planeación tradicionales. La planeación para el rescate
de un río urbano no puede ser abordada desde una
Sin embargo, la construcción del conocimiento útil para sola disciplina ni referida a un solo objetivo sectorial (a
la toma de decisiones orientadas al rescate de un río no diferencia, por ejemplo, de un plan maestro de agua
es tarea sencilla. Implica una variedad de obstáculos y potable y alcantarillado). Tampoco es un documento
retos que no son fáciles de resolver desde las prácticas elaborado únicamente desde la racionalidad técnico-
científicas establecidas y desde los esquemas de científica, sino que necesariamente debe integrar
acción pública vigentes. En este artículo abordamos distintas perspectivas y lógicas provenientes de todo
dos de estos desafíos: el primero tiene que ver con la tipo de actores sociales. Los nuevos planes maestros
necesidad de establecer un diálogo entre una amplia de rescate de ríos urbanos no pueden restringirse a
gama de disciplinas científicas y técnicas; el segundo la propuesta de un conjunto de obras constructivas
concierne al tratamiento de los intereses y opiniones como lo fueron los planes de desarrollo hidráulico de
de grupos y actores sociales vinculados por cada río. mediados del siglo XX.
Las reflexiones desarrolladas en este artículo provienen En los apartados de este ensayo abordamos distintas
de la experiencia en curso de la elaboración del Plan formas de integrar el conocimiento generado desde
Maestro de Manejo Integral y Aprovechamiento diversas disciplinas y hacia un enfoque de acción
Sustentable de la Cuenca del Río Magdalena, en el pública con las diversas demandas de los actores
1 Director del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la Universidad Nacional Autónoma de México (PUEC-
UNAM) y Coordinador Ejecutivo del Plan Maestro de Manejo Integral y Aprovechamiento Sustentable de la cuenca del río
Magdalena.
2 Secretario Técnico de Proyectos Especiales del PUEC-UNAM y doctorante por la Ecole des Hautes Etudes en Sciences
Sociales de Paris.
3 Esta gestión es denominada por algunos autores como adaptive management (Postel y Richter, 2004: pp. 202-203).
177
sociales y políticos que pueden ser rurales y urbanos, Como señala Paul Stanton (2007), los frentes de los
estar separados por varios kilómetros de distancia y sin ríos están cambiando. La declinación de la industria en
embargo estar unidos por el río. Para ello hacemos una sus riberas ha hecho que los terrenos en las márgenes
revisión crítica de distintas propuestas metodológicas de los ríos donde imperaban las bodegas, fábricas y
actuales. muelles, se transformen en espacios públicos, parques y
desarrollos inmobiliarios, con usos predominantemente
comerciales y recreativos.4 Pero no solamente el sector
Estamos convencidos de que el rescate de ríos
terciario se está instalando en las orillas de los ríos, sino
urbanos plantea un reto creativo para el cual no hay
que además los ríos han comenzado a conceptualizarse
recetas. Cada rescate requiere de su propia reflexión
como prestadores de servicios: ecosistémicos, fuentes
epistemológica contextualizada en las teorías y
de abastecimiento de agua potable, recuperación
experiencias contemporáneas. En las próximas décadas
paisajística y del patrimonio histórico, así como
este ámbito de acción pública será clave, en un mundo
elementos de la memoria colectiva. Incluso, el rescate
crecientemente urbano pero con problemas de
de los ríos postula un replanteamiento del enfoque
sustentabilidad agravados por el cambio climático.
tradicional que concibe como opuestos al campo y a
la ciudad.5
El nuevo paradigma de manejo de
Rescatar un río urbano no es tarea sencilla. Muchos
los ríos urbanos y su instrumento autores han señalado las dificultades económicas y
de planeación políticas originadas en la diversidad de intereses aguas
arriba y aguas abajo, así como el conflicto entre ellos. Sin
Con el proceso de urbanización planetaria, la mayoría embargo, las dificultades no son solamente de orden
de los ríos del mundo se urbanizó, es decir que en social, sino también metodológicas. Las intervenciones
algún lugar de su trayecto se mezclaron con un entorno públicas sobre los ríos urbanos desafían los límites de
urbano. Por lo general, las ciudades no han valorizado los instrumentos de planeación existentes. La planeación
los márgenes de sus ríos ni los han integrado de manera urbana centra su interés en el funcionamiento de
armónica a las dinámicas urbanas; sino que les han la ciudad desvinculada del funcionamiento de los
dado la espalda, convirtiéndolos en ríos ocultos, a ecosistemas y regiones rurales que le dan soporte. Por
los cuales se descargan aguas residuales y desechos el contrario, la planeación para intervenir un río urbano
sólidos. Debido a esto, los ríos se transformaron en pone en el centro de atención la relación entre la ciudad
focos de contaminación y fuentes de enfermedades. y el medio ambiente. El río vincula la mancha urbana con
Además de ello, algunos grandes ríos han sido bosques, con cuerpos de agua, con flora y fauna. Una
causantes de inundaciones severas. Para combatir estos parte de las condiciones del funcionamiento de los ríos
problemas, el paradigma higienista y de protección urbanos, así como los problemas que hay que resolver
contra inundaciones de finales del siglo XIX, estableció para rescatarlos están afuera de las ciudades. Esto nos
como modelo de solución el entubamiento de los ríos obliga a plantear una visión mucho más compleja, es
urbanos. Sin embargo, desde finales del siglo XX ha decir, multidimensional, y conceptualizar a los ríos
cambiado la manera de percibir los ríos. Se ha visto que como sistemas socioambientales, como veremos más
el entubamiento no resuelve en su totalidad las amenazas adelante.
de inundaciones, ni ha frenado las prácticas sociales de
contaminación, pero sí ha ocasionado la pérdida de las En los ejercicios de elaboración de los planes maestros
funciones ecosistémicas que los ríos proporcionaban a de rescate de ríos urbanos, la interacción entre
las ciudades, además de la pérdida paisajística. Incluso, especialistas de las ciencias físico-químicas, biológicas
hoy día, hay una revalorización más profunda sobre el y sociales es indispensable. La planeación de ríos
papel que pueden cumplir los ríos para unificar una urbanos no dispone de las premisas de entendimiento
ciudad (en términos espaciales y sociales), así como para que pueden darse, por ejemplo, entre un economista
combatir las variaciones drásticas del clima. También de la vivienda y un ingeniero experto en transporte
se los percibe actualmente como ejes de desarrollo urbano. En este caso, ambos disponen de un lenguaje
urbanístico y de inversión inmobiliaria. común, con problemáticas ya definidas desde la
4 Stanton, 2007
5 Postel y Richter, Op.Cit.: pp. 9-10
178
El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social
planeación urbana. En cambio, al planificar acciones el que se inscribe la reflexión sobre interdisciplina y
sobre los ríos urbanos, se presentan interacciones participación social presentada en este artículo.
en las que los puentes de entendimiento están
aún por construirse. Los lenguajes para definir la
biodiversidad y la condición de la cobertura vegetal Complejidad y sistemas
todavía se encuentran a gran distancia conceptual de socioambientales
los lenguajes sobre participación social, coordinación
intergubernamental o parámetros químicos del agua El río Magdalena –como todo río urbano- se ha visto
potable. De esta manera el diálogo interdisciplinario es sometido a una intensa acción humana. Su cauce, sus
un verdadero desafío, sobre todo en la medida en que parámetros químicos, sus ecosistemas, sus afluentes,
éstos son construidos no en el ámbito científico, sino todo ha sido modificado por la sociedad urbana.
en el ámbito de las políticas públicas. Los procesos hídricos y ambientales que constituyen
su realidad se encuentran profundamente influidos,
A diferencia de los planes maestros tradicionales, modificados, reestructurados, por los procesos sociales,
consistentes en un conjunto de propuestas de obras económicos, culturales que tienen lugar en su cauce, en
hidráulicas, actualmente los planes maestros de rescate su ribera, en su cuenca y más allá de eso, en la ciudad
de ríos son planes con visión interdisciplinaria y con una que lo utiliza, lo contamina y finalmente lo expulsa
orientación multiobjetivo. Estos nuevos instrumentos de del valle de México. Por ello conceptualizamos al río
Magdalena como un sistema socioambiental cuyos
planeación hibridan lo que es la cartera de proyectos
procesos y subsistemas heterogéneos se encuentran
constructivos con un mapa de usos del suelo, con
en constante interacción.
estrategias de manejo ecosistémico y de ordenamiento
territorial, así como con proyectos económicos Los sistemas socioambientales son una variante de
de desarrollo local y diseños de revalorización la teoría de los sistemas complejos ya que están
paisajística. En fin, son planes complejos que integran constituidos por elementos heterogéneos. En eso
la acción simultánea en varias dimensiones. Además consiste la particularidad de los sistemas complejos,
no se restringen a los periodos de gobierno, sino que lo cual significa que sus subsistemas pertenecen a los
enmarcan las acciones inmediatas en un horizonte dominios de estudio de muy diversas disciplinas.7
necesariamente de largo plazo. En este artículo nos apegamos a la definición de
complejidad propuesta por Rolando García consistente
El debate suele ser la característica fundamental del en multidimensionalidad y no a aquellas que la
arranque de todo proyecto de rescate, y su avance no identifican como sinónimo de incertidumbre, dificultad
suele ser simple y unidireccional, sino iterativo, a partir de de modelización e impredictibilidad8.
constantes retroalimentaciones entre los involucrados.
En el caso del rescate del río Magdalena, en el Distrito Además de la heterogeneidad, la característica
Federal, las perspectivas sociales divergentes están en determinante de un sistema complejo es la
el corazón mismo del proceso. El reto ha consistido interdefinibilidad y mutua dependencia de las funciones
y consistirá en respetar esta condición y construir un que cumplen dichos elementos dentro del sistema total.
lenguaje común, concertado, desde una dinámica Esta característica excluye la posibilidad de obtener un
incluyente y orientada por el bien común de la ciudad. análisis de un sistema complejo por la simple adición de
Tal es el desafío que ha asumido la Universidad estudios sectoriales correspondientes a cada uno de
Nacional Autónoma de México al participar en este los elementos: 9 “En nuestra concepción de los sistemas
proyecto elaborando el Plan Maestro de Manejo complejos, lo que está en juego es la relación entre el
Integral y Aprovechamiento Sustentable de la Cuenca objeto de estudio y las disciplinas a partir de las cuales
del Río Magdalena.6 Es en el inicio de este proceso en realizamos el estudio. En dicha relación, la complejidad
6 El Grupo de Trabajo Multidisciplinario de la UNAM está formado por investigadores de las Facultades de Ciencias y de
Arquitectura, los Institutos de Geografía, Ingeniería y Ecología, así como por el Programa Universitario de Estudios sobre la
Ciudad.
7 García, 2006: p.32
8 Tikunov y Trofimov, 1995; Clayton y Radcliffe, 1996.
9 García, 2006: p. 87
179
está asociada con la imposibilidad de considerar Ambos modelos conceptuales, el de los sistemas
aspectos particulares de un fenómeno, proceso o complejos y el de los sistemas socioambientales
situación a partir de una disciplina específica.”10 tienen en común la intención de entender y conocer
el sistema para poder actuar sobre el mismo. En este
sentido, Rolando García señala que “el primer objetivo
Por consiguiente, la teoría de los sistemas complejos es
una propuesta para abordar el estudio de tales sistemas.
en el estudio de un sistema complejo es establecer un
Se trata, en primera instancia, de un marco conceptual
diagnóstico… El segundo objetivo –y en realidad la
y metodológico de trabajo interdisciplinario.11
principal motivación de los estudios- es poder actuar
sobre el sistema: … detener y, en lo posible, revertir
los procesos deteriorantes, en el caso de los estudios
Desde otra tradición que nos interesa aquí recuperar, ambientales. Los criterios y prioridades aplicables en
Musters, de Graaf y Ter Keurs (1998) conceptualizan a esta etapa no surgen sólo del interior de la ciencia:
los sistemas socioambientales como unidades complejas están basados en sistemas de valores cuya justificación
cuyas dimensiones se encuentran jerarquizadas.12 Los proviene de una ética social.”18
subsistemas y sus relaciones generan la estructura
general del sistema, que a su vez retroalimenta el
La intención de volver sustentable el sistema
funcionamiento de cada subsistema.13 Al mismo
socioambiental (complejo) que es cada río urbano
tiempo, la estructura general y las estructuras de los
es lo que determina el objeto de acción-estudio. Lo
subsistemas pueden ser abordadas como procesos, es
estudiamos para identificar los elementos negativos
decir en términos dinámico-funcionales.14
que deberán ser modificados con la finalidad de
volver sustentable a ese sistema (o dicho en el lenguaje
Los sistemas socioambientales son sistemas abiertos común para rescatar al río) y a partir de esta definición
con múltiples relaciones con otros sistemas. La del problema es que lo descomponemos en los
totalidad de las relaciones entre los subsistemas y el objetos de estudio-acción construídos de manera
entorno del sistema en su conjunto nunca podrán ser interdisciplinaria.
enteramente descritas o analizadas.15 Una estrategia
para estudiar la enorme complejidad de cualquier
Para conducir a un sistema socioambiental hacia la
sistema es abstrayendo la mayor parte de las relaciones
sustentabilidad suele perseguirse modificar el output
que lo integran y seleccionando sólo aquellas que
de conjunto al modificar el funcionamiento de algún
resulten ser más importantes en el funcionamiento de
o algunos de los subsistemas que lo integran y de sus
conjunto.16 De esta manera se conceptualiza al sistema
interrelaciones.19 Intervenir un sistema consiste en actuar
socioambiental como un conjunto relativamente
de manera racional y estratégica sobre sus subsistemas
reducido de subsistemas cuya interacción conforma un
y la estructura de relaciones entre los mismos.20 “En
sistema de escala superior.17
10 Ibid, p.21
11 Ibid, p39
12 Musters et. al., 1998: p. 246
13 En este sentido, los sistemas socioambientales deben ser concebidos como redes de subsistemas a diferente escala. No
hay horizontalidad entre todos los componentes y el sistema total o entre las funciones y el funcionamiento general. Pero el
reconocimiento de este postulado tampoco debe conducirnos a suponer que existe un solo tipo de jerarquía. Existen diversas
jerarquías, al menos tantas como dimensiones están entretejidas en el sistema socioambiental: físicas, biológicas, sociales,
económicas, políticas, gubernamentales.
14 Musters et. al., 1998: p.247
15 Ibid.
16 Existen teorías sobre la relación jerárquica de los sistemas (Allen y Starr, 1982; O’Neil et.al, 1986); también existen otras
perspectivas que abordan la interconexión entre sistemas de escalas distintas (Norton, 1991; Jennings y Reganold, 1991).
17 Musters et.al, Op.Cit., p.247
18 García, Op.Cit.: p 97
19 Musters, Op.Cit., p. 246
20 Ibid.
180
efecto, un principio básico de la teoría de sistemas de un objeto de estudio a partir de problemas

complejos afirma que toda alteración en un sector se multidimensionales para generar un diagnóstico
propaga de diversas maneras a través del conjunto de científico de la situación actual del sistema socio-
relaciones que definen la estructura del sistema y que, ambiental río Magdalena.26 Hacemos nuestro el
en situaciones críticas, genera una reorganización total. planteamiento de Rolando García en cuanto a considerar
Las nuevas relaciones –y la estructura que de allí emerge- la interdisciplinaridad como estrategia integradora del
implican, tanto modificaciones de los elementos, como análisis de los sistemas complejos: “Mientras que en el
del funcionamiento del sistema total.”21 caso de las investigaciones multidisciplinarias se suelen
sumar los aportes que cada investigador realiza desde
En consecuencia, para modificar el funcionamiento
su disciplina particular en torno a una problemática
del sistema en su conjunto se debe disponer de
general que puede ser analizada desde diferentes
un conocimiento suficiente sobre cada uno de los
perspectivas, una investigación interdisciplinaria supone
subsistemas que lo conforman, y sobre la contribución
la integración de estos diferentes enfoques para (es
de cada uno al funcionamiento total del sistema.22 Se
decir previa a) la delimitación de una problemática.
trata de estudiar la dinámica del sistema (sus tendencias
Dicho de otra manera, mientras que en un caso
y las posibilidades de incidir en sus procesos) para
lo que se integra son los resultados de diferentes
orientarla hacia un objetivo deseable para la sociedad
estudios sobre una problemática común, en el caso
que forma parte de ese sistema complejo. No se trata
de la interdisciplina la integración de los diferentes
de describir estructuras estáticas, sino en movimiento
enfoques está en la delimitación de la problemática.
permanente.23
Ello supone concebir cualquier problemática como un
sistema cuyos elementos están interdefinidos y cuyo
estudio requiere de de la coordinación de enfoques
Inicialmente tenemos conocimiento empírico de disciplinarios que deben ser integrados en un enfoque
sentido común de cada subsistema. Disponemos ya común. De ahí que la interdisciplina implique el
al inicio del proyecto de antecedentes (conocimiento estudio de problemáticas concebidas como sistemas
periodístico, histórico, e incluso de estudios científicos complejos y que el estudio de sistemas complejos exija
previos24); existe un bagaje de conocimiento sobre cada de la investigación interdisciplinaria.”27
subsistema o componente del sistema socioambiental
río Magdalena.25 Sin embargo el planteamiento
No se trata entonces de que cada científico escriba un
de modificar los subsistemas y sus relaciones con
reporte de investigación desvinculado del objetivo
la finalidad de volverlo sustentable, nos obliga a
general del proyecto; no se trata de que publique un
tener un conocimiento preciso sobre los aspectos
artículo en un journal científico; y ni siquiera se trata de
fundamentales sobre los cuales tendrá que dirigirse la
que al final todos los reportes o artículos producidos
acción social. Y ello nos obliga a identificar las lagunas
en el marco del proyecto se adicionen bajo un título
de conocimiento que tenemos para realizar acciones
suficientemente amplio que reúna sus perspectivas
eficaces en la dirección elegida.
irreductibles.28 La interdisciplinaridad, en el abordaje
de los sistemas complejos, exige la construcción común
Nuestra propuesta entonces consiste en articular a un del objeto de estudio a partir de principios de interés
conjunto de disciplinas científicas en la construcción público, es decir cuyo origen social es extra-científico.
21 García, Op.Cit., p.88

22 Musters et al., Op.Cit, p. 246
23 García, Op.Cit., p 52
24 Investigaciones realizadas por la Facultad de Ciencias en el marco de un Macroproyecto UNAM.
25 No sabemos si cada subsistema puede ser modelizado como una caja negra o como una caja parcialmente translúcida. Lo
cierto es que el conocimiento de que disponemos no es suficiente, pero tampoco es nulo. Ello nos permite no únicamente
formular preguntas sino también esbozar hipótesis sobre los efectos que cada subsistema ejerce en el funcionamiento general
del sistema río Magdalena.
26 “Los equipos de investigación no son interdisciplinarios, son multidisciplinarios. Lo que es interdisciplinaria es la metodología
que implica el estudio de un sistema complejo.” (García, Op.Cit., p.89)
27 García, Op.Cit., p.33
28 Lo que ocurre con los típicos no-books
181
Participación social para el Un elemento de la teoría de los sistemas

socioambientales que nos parece muy relevante
desarrollo sustentable consiste en la identificación que hace del sistema de
decisiones (o de representación de intereses y de
elaboración de consensos) como una componente
La sustentabilidad29 depende en gran medida de fundamental del sistema socioambiental. Se trata
las posibilidades que cada sociedad tiene de actuar quizá de un subsistema (simbólico, institucional,
sobre sí misma para modificar su relación con el intangible) pero cuya existencia y fortaleza es lo que
medio ambiente. Esta modificación requiere de una logra en determinado momento orientar al sistema
conducción, de una guía que reoriente las relaciones socioambiental en su conjunto: es un subsistema sin el
socio-ambientales. Orientar, guiar, conducir significa cual resultaría imposible ejercer acciones modificatorias
en este caso ejercer una acción deliberada (sobre la sobre las relaciones múltiples entre sociedad y medio
sociedad y sobre el medio ambiente simultáneamente) ambiente. No se trata exclusivamente de los organismos
destinada a influenciar el curso de los acontecimientos.30 gubernamentales, sino de toda estructura social de
Se trata de una actitud proactiva, no reactiva. Para elaboración de decisiones legítimas.
emprenderla se requiere de una ética consolidada al
menos en el grupo promotor, en la minoría activa, pero
A diferencia del modelo Presión-Estado-Respuesta en
también de información actualizada y pertinente que
el cual tiende a identificarse como actores involucrados
permita tomar decisiones e instrumentar estrategias
únicamente o principalmente a los grupos sociales
adecuadas y eficaces.
generadores de deterioro sobre el medio ambiente,
en la teoría de sistemas socioambientales se considera
Como estamos hablando de un cambio de paradigma por igual a los beneficiarios y a los afectados por el
en el que ya no prevalece la necesidad de dominar funcionamiento del sistema; y se incluye no únicamente
los fenómenos naturales en beneficio de la sociedad, a aquellos que se localizan dentro del perímetro espacial
sino que ahora se trata de regular y autocontrolar los de dicho sistema, sino a aquellos que formando parte
fenómenos sociales para lograr un aprovechamiento de otros sistemas también reciben efectos indirectos
que no desequilibre a los ecosistemas y al medio positivos y negativos. Este planteamiento nos conduce
ambiente en general, entonces, en virtud de este nuevo a tomar con precaución la delimitación de la cuenca
planteamiento ético, es necesario construir soluciones hidrológica como unidad exclusiva de gestión de un
fundamentalmente socioculturales que sustituyan o sistema socioambiental. En el caso del río Magdalena,
acompañen a las puramente ingenieriles. como en otros muchos casos, se ven involucrados
actores muy diversos cuya procedencia y localización
no se encuentra comprendida originalmente dentro de
Retomando el planteamiento inicial de los sistemas los límites espaciales de la cuenca hidrológica natural
socioambientales y como caso al río Magdalena, y/o modificada.31 Este hecho constatable nos obliga
estaremos de acuerdo en que todas las acciones sociales a tomar en consideración otros marcos conceptuales
ejercidas de manera incontrolada, desagregada, sobre que permiten incorporar a actores involucrados
el río y su ribera no modificarán su tendencia y sus externos a la cuenca: en este sentido, la metacuenca32 y
efectos por sí solas. el hydrocommons33 son dos nociones muy útiles.
29 La Comisión Mundial para el Desarrollo y el Medio Ambiente (WCED, 1987) definió el desarrollo sustentable como un
desarrollo que resuelve las necesidades del presente sin comprometer la posibilidad de que las futuras generaciones resuelvan
las suyas. El desarrollo sustentable significa que el desarrollo de un sistema no debe frustrar u obstaculizar el desarrollo de
otros sistemas socioambientales. El sistema no debe exportar sus problemas y sus costos ambientales.
30 Musters et.al., Op.Cit., p 244.
31 En la primera caracterización efectuada por el PUEC-UNAM, en 2006, se definió el “parteaguas” de la cuenca en zona
urbana, no sólo por la pendiente natural del terreno, sino por el sentido de los flujos del sistema de alcantarillado que
desembocan en el río entubado.
32 Se trata de todos aquellos actores involucrados e interesados en el rescate del río, pero cuyo lugar de habitación y laboral se
encuentra fuera de la misma. (Ver definición en Angulo, 2006)
33 Weatherford, 1990.
182
El concepto de desarrollo sustentable subraya la Este punto constituye la especificidad que nos interesa
importancia de tomar en consideración los intereses resaltar del modelo de sistemas socio-ambientales: que
de personas que no están localizadas –al menos incluye en su formulación conceptual a los sistemas
de manera evidente- dentro del sistema socio- decisionales que son los que pueden reorientar
ambiental definido. En primer lugar tenemos a las de manera focalizada las dispersas relaciones entre
generaciones futuras que aún no existen, pero serán sociedad y medio ambiente. Para ello –agregaríamos-
afectadas por el funcionamiento actual del sistema. los sistemas de autoridad y decisiones actúan sobre las
En segundo lugar también tenemos a las personas representaciones y las prácticas sociales a través del
y ecosistemas en aquellas regiones de las cuales un impulso e implementación de normas legítimas que
sistema socioambiental “importa” o recibe cierto gradualmente lleguen a convertirse en costumbres.
recurso. Tenemos el caso de las zonas de captación
de agua que después es transferida hacia otra región, Más que una normatividad impuesta desde el exterior
hacia alguna ciudad lejana; tenemos los efectos que o desde una supuesta racionalidad sustentabilista
genera la contaminación de un río aguas arriba sobre universal, debe ser una forma de autoregulación
la población y ecosistemas aguas abajo, etc. Los costos construida por los propios involucrados. De esta
del consumo y de una cierta forma de aprovechamiento manera, ellos sabrán que las restricciones –en cierta
de un recurso determinado pueden ejercer efectos medida autoimpuestas- persiguen el beneficio común.
en poblaciones y en ecosistemas externos a los límites En otras palabras, la normatividad de protección y
evidentes de un sistema socioamiental. Esto significa rescate ambiental se construye y se adopta como
que en la búsqueda de la sustentabilidad no deben ser necesidad surgida de los involucrados para que la
omitidas las externalidades, es decir, las transferencias disponibilidad de los recursos naturales no se convierta
de costos de un sistema hacia otros sistemas o en amenaza de su desarrollo económico y social, sino
elementos externos.34 en un insumo durable.35
Contrariamente a las visiones positivistas, consideramos Quienes estamos interesados en el rescate del
que la relación entre sistemas sociales y ambientales río Magdalena (ciudadanos, científicos, políticos,
no es directamente perceptible por los órganos empresarios, comuneros) convergemos en un
de los sentidos individuales. Estos pueden percibir propósito moral en su acepción más amplia, es decir,
ciertos indicios, pero lo que les da significado es una de valores.36 Nuestra intención ha sido conformar un
mediación de orden social que circula en forma de núcleo de involucrados que impulse un cambio de
representaciones sociales estructuradas y estabilizadas. paradigma en el manejo de este río y que contribuya a
Esas construcciones sociales llegan en algunos casos la modificación de la relación que la sociedad urbana
a formalizarse como sistemas de representación ha construido con el mismo.
de intereses y, de esta manera, se instituyen formas
organizativas que relacionan a los involucrados de un Técnicas de planeación participativa.
determinado sistema socio-ambiental. Este sistema
de representación de intereses puede evolucionar y De manera paralela a la elaboración del diagnóstico
convertirse en sistema de decisiones y de autoridad científico interdisciplinario, mencionado en el apartado
legítimamente reconocida por los involucrados. anterior, se podrá proceder a la elaboración de un
34 En este sentido fue que desarrollamos el concepto de región hidropolitana, para referirnos a los territorios vinculados por
un conjunto de grandes obras de infraestructura hidráulica. Estas obras modificaron en cuatro siglos la condición cerrada
de la cuenca del Valle de México y la convirtieron en la parte central de un sistema hidráulico que vincula artificialmente el
funcionamiento de cuatro cuencas hidrológicas: Valle de México, Alto Lerma, Cutzamala y Tula. La región hidropolitana es
la resultante de la integración artificial de las cuatro cuencas hidrológicas mencionadas y que, de otra manera, no tendrían
conexión natural alguna. (Perló y González, 2006)
35 Una sociedad actúa sobre sí misma mediante dispositivos que por una parte incentivan las prácticas definidas como positivas
para el bien común, y por la otra inhiben o castigan las prácticas consideradas negativas. Esto siempre ocurre a través de
la vectorización del lenguaje que adjetiva y califica unas y otras prácticas. Y a partir del lenguaje que nos constituye, este
sistema de valores queda integrado en la percepción misma de los individuos.
36 Durkheim, 1997.
183
diagnóstico participativo mediante una serie de talleres externo ni vertical de una supuesta racionalidad
con los actores involucrados. Al articular los procesos universal, sino una construcción común con un grado
interdisciplinario y participativo, se puede generar muy elevado de legitimidad y credibilidad. Los
un diagnóstico común que constituya una plataforma talleres de planeación participativa son de primera
consensuada (cognitiva y axiológica). En caso de importancia ya que no solamente generan insumos para
aplicarse la técnica de análisis FODA37 en los talleres el Plan Maestro, sino que en sí constituyen espacios
de planeación participativa se debe tener un riguroso de vinculación e interacción horizontal de actores.
control metodológico para evitar que la participación Los talleres también van orientados a la construcción
social derive en una catarsis de subjetividades. de redes de acción colectiva donde se construye un
capital social específico orientado a la finalidad de este
A partir de la elaboración participativa de un proyecto.
diagnóstico FODA, podría emprenderse el diseño
de estrategias de maximización de fortalezas y Estos son los cimientos para generar normas
minimización de debilidades, buscando contrarrestar reconocibles por quienes habrán de cumplirlas.
las amenazas y aprovechar las oportunidades. De Los actores involucrados en el rescate del río
manera participativa, igualmente, deberá construirse la Magdalena deben ser protagonistas de este Plan y no
Imagen Objetivo que permita construir un escenario únicamente depositarios de racionalidades científicas
programático diferenciado del escenario tendencial. o gubernamentales (burocrático-políticas).
Recordemos que los ríos urbanos desde esta

Hay que agregar que, además de las técnicas que
perspectiva pueden ser conceptualizados como
fundamentan la planeación estratégica, existen también
sistemas complejos, es decir multidimensionales y de
técnicas de análisis multicriterio que permiten formalizar
componentes heterogéneas. Por ello, los objetivos
con cierto rigor las apreciaciones intersubjetivas.
estratégicos, los programas y las acciones propuestas
Los elementos de juicio heterogéneos pueden ser
no pueden ser unidimensionales, sino que deben
integrados mediante herramientas como los análisis
de ser construidos en la multidimensionalidad. Esto
de procesos analítico-jerárquicos. Mediante técnicas
implica rigor en el método de planeación estratégica
como AHP38 es posible medir, evaluar, jerarquizar,
y participativa. Ni populismo, ni rigidez de un decreto
un conjunto –o sistema- de múltiples dimensiones;
vertical, sino una construcción múltiple, coordinada,
vigilar la coherencia lógica de los juicios de valor
coherente que vincule conocimiento científico, técnico
emitidos por actores diversos; y también es posible
y práctico para plantear un haz de acciones articuladas
traducir evaluaciones cualitativas a una matriz numérica
en una estrategia integrada.
jerarquizada.
Nuevamente la noción de complejidad –como

multidimensionalidad- nos ayuda a entender la
participación social y a integrarla sistemáticamente
Metodologías mixtas y
en la formulación de soluciones. El Plan Maestro no perspectivas socioantropológicas.
puede ser un plan de gabinete, ni la suma de artículos
científicos, sino una plataforma de conocimiento
científico-empírico articulado en función de un sistema La literatura sobre métodos de manejo sustentable de
de valores compartido y con escalas de medición y sistemas socioambientales se agrupa en dos grandes
evaluación convenidas. vertientes:
El potencial del conocimiento multidimensional La primera, tiene como punto de partida el conocimiento
integrado es enorme debido a que es producido por científico y experto y en su procedimiento desciende
los actores involucrados y en su elaboración genera hacia el conocimiento empírico y la participación
sinergias positivas que inducen a la colaboración y a comunitaria. La segunda vertiente tendría una secuencia
la confianza. El Plan Maestro no ha de ser un dictado inversa ya que su punto de partida es el involucramiento
37 Acrónimo de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.

38 AHP, acrónimo con el que se conoce el Analytic Hierarchy Process (Proceso Analítico Jerárquico). Bojórquez et.al., 2006,
p.18.
184
comunitario y su conocimiento pragmático y de ahí propias comunidades). Este conjunto de métodos

asciende hacia las abstracciones científicas.39 desarrollados por la antropología ha comenzado a ser
empleado de manera sistemática en el campo de los
estudios ambientales. Como si se tratara de técnicas
El argumento central de esta última vertiente consiste
nuevas, los biólogos se sorprenden por los resultados
en reconocer que para entender plenamente los
de métodos consolidados desde hace décadas en
problemas locales que plantea la búsqueda de la
las investigaciones etnográficas: informantes clave
sustentabilidad es necesario involucrar activamente
y bola de nieve (Bryman, 2001); análisis de actores
a los actores sociales en el proceso mismo de
involucrados (Matikainen, 1994); redes sociales (Prell,
investigación y definición de indicadores. De esta
2003); grupos focales (Doughill et.al., 2006); mapeo
manera, el proceso cognitivo y de acción adquiere
participativo, historia oral (Chambers, 2002); entrevistas
sólidas bases para realizar los cambios concretos que
semiestructuradas y construcción comunitaria de
requiere la búsqueda de sustentabilidad.40
escenarios (Doughill et.al., 2006).
El campo de los estudios sobre desarrollo sustentable

La mezcla de estos métodos sociológicos y
ha visto crecer en los últimos años las propuestas
antropológicos con los métodos sistémicos (procesos
metodológicas híbridas entre estas dos vertientes
jerárquicos, estructuración adaptativa, lógica difusa, etc.)
paradigmáticas.41 Esta tendencia no es exclusiva de
y de modelización matemática y espacial están dando
este campo; en las ciencias sociales en general se han
lugar a híbridos muy estimulantes e innovadores.
venido desarrollando estrategias de metodologías
mixtas no únicamente en cuanto a la dinámica entre
conocimiento empírico y científico, sino entre métodos Asimismo, resulta interesante observar que
cualitativos y cuantitativos, así como entre procesos independientemente del predominio entre las dos
deductivos e inductivos. vertientes metodológicas señaladas, las investigaciones
recientes comparten una secuencia básica de fases42
que puede sintetizarse así:
En este tipo de estudios, los métodos sociológicos
y antropológicos han cobrado importancia. Nos
Fase 1. Establecer el contexto humano y medioambiental.
atreveríamos a afirmar inclusive que el método
Este primer paso consiste en la identificación de
etnográfico juega un papel fundamental en el campo
actores involucrados (stakeholders) y en la definición
de los estudios ambientales contemporáneos. Cada vez
del área o sistema que permite modelizar el problema
es más común encontrar la combinación en el trabajo
estudiado.43
de campo de tres estrategias convergentes como son:
a) la observación directa de las pautas culturales de
las comunidades locales con las cuales el investigador Fase 2. Definir conjuntamente metas y estrategias. Este
se involucra; b) la identificación de informantes clave proceso de estructuración participativa de escenarios y
a quienes se entrevista y mediante quienes se van de futuros deseables y posibles es lo que da viabilidad
estableciendo redes que proveen de información social a cualquier proyecto de modificar un sistema
importante (sobre todo en cuanto a valores, formas socioambiental y orientarlo hacia la sustentabilidad. En
culturales de percibir el medio ambiente); y c) la el fondo se trata de un sutil proceso político en el cual
consulta y recopilación de fuentes documentales se construyen las categorías legítimas de acción pública
de primera mano (es decir, la memoria escrita de las local.
39 Reed et al, 2006, p.407

40 Ibid
41 Batterbury et.al., 1997; Nygren, 1999; Thomas and Twyman, 2004.
42 Reed et.al., Op.Cit.
43 Esta delimitación dista mucho de ser simple, sino que es una elaboración en continúa transformación, dependiendo de la
evolución del conocimiento y de la preminencia de los actores involucrados. En el caso del rescate del río Magdalena, la
delimitación de la cuenca o región pertinente se ha modificado varias veces en función del objetivo principal así como de la
modalidad de intervención planeada. Esto nos muestra que la regionalización es una construcción social y no una realidad
objetiva directamente perceptible.
185
Fase 3. Identificación, selección y evaluación de 4) la Implementación de las acciones concretas que se

indicadores. Hay una coincidencia en el campo de realizan para lograr los objetivos planteados.45 Destaca
los estudios ambientales y ésta consiste en definir la el señalamiento de que la Implementación implica el
sustentabilidad como un proceso susceptible de ser establecimiento de “…un sistema de seguimiento y
descompuesto en indicadores que permitan medir y evaluación continuos a fin de hacer posible la rendición
evaluar el progreso en la calidad de la relación entre de cuentas, la corrección de acciones erróneas o poco
sociedad y ambiente. Existen diversas herramientas eficientes y la adaptación a nuevas circunstancias.”46 No
cuantitativas para trabajar estos indicadores. Los hay que olvidar que dado que el consenso se basa en
métodos más reconocidos son las estadisticas la confianza, ésta se construye y se estabiliza gracias a
multivariadas y los análisis de correspondencias o estos procedimientos de seguimiento, evaluación y
factoriales. rendición de cuentas.47
Fase 4. Aplicación de indicadores por las comunidades. La integración entre métodos cuantitativos y cualitativos,
El paso crucial para darle continuidad a este tipo entre científicos y comunidades, entre vertientes
de procesos es el establecimiento de métodos de metodológicas top-down y bottom-up, suele ser
recolección de datos que puedan ser manejados y conceptualizada como un ciclo no lineal que permite
procesados por las mismas comunidades de manera realizar avances de manera iterativa.
que puedan ejercer un monitoreo constante sobre la
situación ambiental local.
Se trata de un proceso adaptativo y de aprendizaje
mutuo en el cual ninguno de los actores involucrados
Desde la teoría de los sistemas socioambientales, se (ni los expertos ni los científicos ni los actores sociales
plantean también cuatro etapas para avanzar en la ni los políticos) poseen el control y el conocimiento
conducción de un sistema hacia la sustentabilidad: 1) total a priori. Se trata de permitir la estructuración
la identificación del sistema (por parte de los expertos de una sinergia entre actores y entre métodos que
y de los actores involucrados); 2) la participación de va estimulando la confianza, la comunicación, el
los actores involucrados directa e indirectamente, en el compromiso mutuo hacia objetivos conjuntamente
presente y en el futuro; 3) la delimitación conjunta (por definidos. En el transcurso de este proceso se van
parte de los participantes) del sistema en el tiempo generando habilidades en las comunidades y en los
y en el espacio; 4) el análisis del sistema mediante la científicos que no se poseían al inicio del mismo. Este
descripción de sus subsistemas, sus interrelaciones, proceso de aprendizaje adaptativo va empoderando
las restricciones y los valores que guían a los al naciente sistema de decisiones en el que negocian
involucrados. Estas cuatro etapas ocurren mediante y llegan a acuerdos toda la gama de involucrados en
un proceso iterativo o redundante en el cual se van el desarrollo sustentable: ciudadanos, comuneros,
retroalimentando constantemente.44 autoridades locales, miembros de organizaciones no
gubernamentales, empresarios, académicos, entre
otros.
Por otra parte, autores como Bojórquez, Cruz y Gómez
(2006) sostienen que el proceso participativo es un
ciclo de diagnóstico y retroalimentación compuesto La planeación estratégica y la planeación participativa
por cuatro etapas sucesivas: 1) el Contexto, consistente nos proveen de métodos útiles y suficientemente
en las circunstancias legales, sociales e históricas flexibles para construir esos espacios de concertación
que acotan la contribución y acción conjunta de los de valores, de perspectivas en los que se construyen
grupos sociales; 2) la Agenda, que engloba todas objetivos comunes, escenarios futuros deseables, metas
las cuestiones susceptibles de ser incluidas en un compartidas, normas y líneas de acción libremente
proceso participativo; 3) la Conducción, que consiste acordadas y asumidas, así como los indicadores
en el establecimiento consensuado de objetivos adecuados para monitorear la evolución de este
comunes, determinando su relevancia y jerarquía; y proceso de política pública local.
44 Musters et.al., Op.Cit., p. 250

45 Bojórquez et.al., Op.Cit., p.9
46 Ibid
47 Ibid, p.6.
186
Sin duda siempre habrá conflictos en este proceso intención de revertir los efectos negativos y “rescatar” el
ya que consiste en la gestión y concertación de río. En este artículo entrecomillamos la palabra rescatar
distintos intereses de grupos sociales; pero la función para plantear el hecho de que formular este proceso
de los espacios de representación de intereses y colectivo en términos de “rescate” o “salvamento” se
de comunicación de representaciones sociales es inscribe en un imaginario social que no es de ninguna
precisamente esa: la de consensar y llegar a estructuras manera científico, sino más bien de orden ético-moral.
normativas, éticas, con la más alta legitimidad posible.
A partir de ese vector ético-moral, arraigado en el
imaginario social, las voluntades tan diversas van
Varios autores coinciden en conceptualizar estos
convergiendo hacia una acción colectiva organizada.
procesos de investigación-acción sobre un sistema
Al mismo tiempo, es esta toma de posición ético-moral
socioambiental como procesos iterativos, redundantes
la que define las necesidades de conocimiento sobre
y adaptativos. No hay en ellos un inicio y un final
el sistema socio-ambiental con un objetivo práctico:
linealmente definidos: se trata de un ciclo que va
actuar sobre el mismo y modificarlo en el sentido que
profundizando en el conocimiento y en la capacidad
nuestro juicio de valor común nos orienta.
de acción en la medida en que se va avanzando en la
interdisciplinaridad y en la participación y construcción
De este modo, el objeto de estudio científico tiene un
de consensos entre los involucrados (de los cuales, el
alto grado de preconstrucción por parte del interés
científico es un actor más).
común y de los objetivos de acción pública dirigidos a
salvar el río. Es entonces que toda la gama de científicos
participantes formula sus protocolos de investigación
Conclusiones orientados, en este caso, a producir conocimiento
cuya utilidad social sea directa e inmediata.49 En otras
A diferencia de algunos enfoques epistemológicos palabras, en este tipo de proyectos, los científicos
provenientes de las ciencias físicas y biológicas, en no construyen sus objetos de estudio a partir del
las que el fenómeno observado y el observador diálogo disciplinario especializado (más o menos
son dos realidades francamente distintas (separadas hermético) con sus pares, así como tampoco producen
ontológicamente); en las ciencias sociales el observador conocimiento que respalde o critique los paradigmas
y lo observado formamos parte de un mismo proceso.48 científicos. En este tipo de proyectos, el desafío viene
Esta perspectiva es todavía más evidente si nos hemos predefinido por un paradigma de la acción pública y el
planteado un objeto que no es exclusivamente de tipo de conocimiento producido debe servir a un fin
estudio, sino que fundamentalmente es un objeto de extra-científico: rescatar integralmente un río y manejar
acción pública, como lo es el rescate de un río. Esto sus recursos de manera sustentable.
supone que la mirada científica está pre-orientada por
una toma de posición moral: su conocimiento ha de
contribuir a rescatar un río. Bibliografía
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formamos parte: un conjunto de actores involucrados Angulo, Alejandro, 2006. Conflictos por el agua. CIEPAM-CEJA-
Universidad Autónoma de Querétato, México.
coincidimos axiológicamente y sostenemos que entre
Bailey, K.D., 1990. Social Entropy Theory. State University of New
el río y su entorno social hay una relación negativa y York Press, Albany, NY.
desequilibrada. Desde nuestros valores compartidos Bertalanffy, L. von, 1968. General system theory. Foundations,
nos resulta deseable modificar esa relación con la development, applications. George Braziller, New York.
48 La sociología contemporánea sitúa en el centro del proceso cognitivo la necesidad de reflexividad (Bourdieu, 2001), es
decir, de establecer rigurosamente una vigilancia epistemológica que constantemente discierna el fenómeno o fenómenos
moral(es)-social(es) del que forma parte tanto el observador como el observado. Sin esta vigilancia epistémica, las ciencias
sociales serían reducidas a meras interpretaciones sociocéntricas (de etnia, de clase, de categoría socioprofesional, etc.)
49 Cfr. Perló, Manuel; González, Arsenio y Zamora, Itzkuauhtli, 2008. Definiciones básicas y principios rectores para el Plan
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Gestión del agua:

una visión comparativa

Israel Sandré Osorio, Roberto Luiz do Carmo,

1. Gestión integrada de recursos hídricos 2. Gobernanza del agua

Diseño de interiores y portada: MOGALIZ, Diseñadores

Primera edición: 2009.

D.R. © Archivo Histórico del Agua

Impreso en México – Printed in Mexico

Intriducción al estudio comparado de los modelos de gestión del agua 7

Gobernanza de recursos hídricos en Brasil 19

Gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla? 27

Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê: acciones, 35

El Sector de Salud Estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas 43

Agua virtual y commodities: Brasil como gran exportador de agua 53

Los múltiples significados de la participación en los Comités 61

La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento 75

México y São Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social 87

Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. 97

Evolución, Resultados y Perspectivas de la Aplicación en México de 107

Agua y pueblos indígenas en México. Entre el manejo centralizado 125

El equilibrio hidrológico en el Valle de México a través de la 135

El Desarrollo Urbano-Industrial y su problemática socio ambiental. 145

La gestión por cuencas en la historia hispano-americana 163

El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social 177

La gestión del agua en Brasil y México

Fuente: Latin Focus http://www.focus-economics.com/ consultado en marzo de 2009.

Reflexiones sobre gestión de agua en México

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En su trabajo Equilibrio hidrológico en el Valle de México a través de la construcción de infraestructura hidráulica,

Introducción media la relación entre Estado y Sociedad Civil, como

Introducción el proceso actual de gestión de recursos hídricos en

El nuevo pacto institucional propició, así, la implantación Antecedentes de la gestión por

En otros términos, el reconocimiento de un territorio controlado morfológica e estructuralmente. El espacio

Introducción Gestión de Recursos Hídricos – UGRHIs. En el ámbito

Es interesante destacar que la instalación de 20 de los

Cuadro 1. Cronología de la implantación de los Comités de Cuencas Hidrográficas, según Unidades de

Año Fecha de Instalación Sigla Discriminación De Ubicaciones UGRHI

1993 18/11 PCJ Piracicaba/Capivari/Jundiaí 5

1994 26/08 BT Baixo Tietê 19

1995 02/08 SMT Sorocaba/Médio Tietê 10

1996 13/01 RB Ribeira do Iguape/Litoral Sul 11

1997 02/08 LN Litoral Norte 3

2001 01/09 SM Serra da Mantiqueira (antes agregado a Paraíba do Sul) 1

La forma descentralizada de organización del Sistema Hay necesidad de participación de profesionales

Introducción Específicamente, agua virtual es el volumen de agua

1 Ver World Water Council (2004).

De este modo, la elaboración de un mismo bien puede

2 Ver detalles en < http://www.ihe.nl/vmp/articles/

reservas de agua dulce del mundo, es posible que esa

Mercado internacional del agua y

Siendo parte integrante e indisociable de la producción

con la exportación; o sea, el comercio llevaría en pautado en la consideración de los riesgos y en su

Fuente: Pimentel et al, (2004)

Introducción todo de los usuarios y representantes de la sociedad

La tesis de la democracia procedimental defendida

se encuentran profundamente marcados por aglomeraciones urbanas de gran tamaño y

3 Superintendencia de Recursos Hídricos del Estado de Bahia – SRH/BA

A pesar de la hegemonía de la concepción mencionada, simplemente en un instrumento de modernización de

claramente dominado por un fuerte y creciente interés privatizaciones (Seppälä, 2003).

Antes de afirmar algo más, cabe aclarar que, no

condiciones socioeconómicas y geográficas, pero, económico incorporado en la infraestructura y en los

la conclusión) Después de todo, no se puede prever un

Introducción cada región. Así, este trabajo significa también un