UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE BASADRE GROHMANN

ESTUDIANTES: JAIR ALEX HUAYTA MAMANI 2018-127013

NAYME BELÉN MEDINA PASTOR 2018-127014

LEONARDO ARCAYA CHOQUEÑA 2018-127009

JHON CERVANTES OLIVERA 2018-127036

JOSÉ COAQUIRA CHURA 2018-127022

LUCERO ORTEGA MAMANI 2018-127015

MATERIA: DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

DOCENTE: MARTÍN EDUARDO GONZÁLEZ LAGUNA

SEMESTRE: IV

TACNA – PERÚ

2019
 Contenido
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 1

CAPÍTULO I: PLAZOS Y TÉRMINOS ................................................................................... 3

1.1. ¿QUÉ ES EL PLAZO Y TÉRMINO? ............................................................................ 3

1.2. EL TÉRMINO Y EL PLAZO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ....... 4

1.3. LOS PLAZOS MÁXIMOS PARA REALIZAR LOS ACTOS PROCEDIMENTALES

..................................................................................................................................................... 5

1.3.1. PLAZO MÁXIMO PARA LA TRAMITACIÓN EN UN PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO .............................................................................................................. 6

1.3.2. PRÓRROGA DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ............. 7

1.3.3. REDUCCIÓN DEL PLAZO O ANTICIPACIÓN DE LOS TÉRMINOS .............. 7

1.4. TRANSCURSO DEL PLAZO ........................................................................................ 7

1.4.1. INICIO DEL CÓMPPUTO DE LOS PLAZOS ....................................................... 8

1.4.2. PLAZO FIJADO EN DÍAS ..................................................................................... 8

1.4.3. PLAZO FIJADO EN MESES O AÑOS .................................................................. 9

1.4.4. TÉRMINO DE LA DISTANCIA ............................................................................ 9

1.5. LOS EFECTOS DEL VENCIMIENTO DEL PLAZO ................................................. 10

1.5.1. RESPONSABILIDADES QUE ASUME LA AUTORIDAD QUE INCUMPLE

LOS PLAZOS ESTABLECIDOS ........................................................................................ 11

CAPÍTULO III: EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ..................................................... 18

3.1. Definición de expediente: ............................................................................................. 18

 3.2. Definición de Expediente Administrativo ..................................................................... 18

3.3. Expediente Administrativo en la legislación peruana ................................................... 18

3.3.1 Conformación del expediente. ................................................................................ 18

3.3.2. Regla del expediente único .................................................................................... 20

3.3.3 Uniformidad documental ........................................................................................ 21

3.3.4. Presentación de los expedientes administrativos ................................................... 21

3.3.5 Formularios. ............................................................................................................ 23

3.3.6. Modelos de escritos recurrentes. ............................................................................ 24

3.3.7. Elaboración de actas en el procedimiento administrativo. ..................................... 24

3.3.8. Medidas de seguridad que se aplican a fin de cautelar los expedientes

administrativos ...................................................................................................................... 27

CAPÍTULO IV ......................................................................................................................... 29

INSTRUCCIONES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .................................... 29

4.1. Nota Introductoria ......................................................................................................... 29

4.2. Derecho de Acceso al Expediente ................................................................................. 30

4.3. Los Alegatos o Alegaciones .......................................................................................... 30

4.4. Carga de la Prueba en un Procedimiento Administrativo ............................................. 31

CAPITULO V : LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ............... 38

1.La prueba: definición ........................................................................................................ 38

 2. ACERCAMIENTO A LAS DEFINICIONES DE PRUEBA, MEDIOS PROBATORIOS

Y MEDIOS DE PRUEBA ........................................................................................................ 40

3. ACTIVIDAD Y ACTUACIÓN PROBATORIA............................................................. 42

3.1. CARGA DE LA PRUEBA EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..... 42

3.2. LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE IMPULSO DE OFICIO ......................... 43

3.3. LA OFICIALIDAD DE LA PRUEBA ..................................................................... 44

3.4. HECHOS NO SUJETOS A LA ACTUACIÓN PROBATORIA ............................. 45

3.4. SOLICITUD DE PRUEBAS AL ADMINISTRADO .............................................. 45

4. MEDIOS DE PRUEBA QUE SE EMPLEAN DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO ................................................................................................................ 46

SEGÚN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL................ 46

CONCLUSIONES ................................................................................................................... 63

Bibliografía .............................................................................................................................. 65
 INTRODUCCIÓN

El procedimiento administrativo, como parte del Derecho Público exige una serie de

formalidades, las cuales si bien hacen al proceso más longevo, garantizan principios que

benefician al administrado buscando con ello celeridad con un mínimo de formalidades.

Además, el derecho administrativo, al regular el funcionamiento de la Administración

Pública y el procedimiento administrativo, propende al bienestar general, puesto que permite que

el administrado acceda con mayor facilidad y por ende a un menor costo a la Administración

Pública. Ello a su vez permite reducir la informalidad, que genera desarrollo económico y social,

en especial en un país en el cual la ausencia de formalidad es muy alta, que impide la

incorporación a la legalidad de un conjunto muy alto de personas, naturales y jurídicas.

Por lo que como parte de las fases del procedimiento administrativo y continuando con el

desarrollo del procedimiento administrativo, en esta monografía se tratará de dar fundamento en

primer lugar a los plazos y términos, a la Ordenación del procedimiento administrativo y con ello

explicar el expediente administrativo, la Instrucción del Procedimiento Administrativo y para

complementar todo, con la columna de todo proceso, la prueba en el procedimiento

administrativo.

Es por ello que la Ley de Procedimiento Administrativo General, así como sus normas conexas,

consagra principios de aplicación inmediata, no solo al procedimiento administrativo como tal,

sino también a todo el Derecho Administrativo en general. Ejemplos pueden encontrarse a nivel

del principio del debido procedimiento tributario directo del derecho al debido proceso en sede

administrativa, el principio de impulso de oficio, el principio de razonabilidad, el principio de

imparcialidad, el principio de informalismo o el principio de presunción de veracidad.

1
Es por ello que a exigencia de las formalidades, esta monografía tratará de continuar las Fases

del Procedimiento Administrativo.

2
 CAPÍTULO I:

PLAZOS Y TÉRMINOS

1.1. ¿QUÉ ES EL PLAZO Y TÉRMINO?

El plazo nace en el Derecho civil en el cual determina un tiempo legal, bajo el amparo de un

acuerdo jurídico, que al término del mismo existe un disentimiento de dicho contrato. Por tanto,

existen dos partes, personas físicas o jurídicas, que firman un acuerdo mediante el cual se presta

dinero, se alquila un elemento o se otorga un derecho compartido sobre un bien con un tiempo

determinado para su devolución o para la finalización de dicho contrato. (PRO AHORRO, 2018)

Sin embargo no podemos hablar de plazo sin referirnos al término puesto que el primero

marca al segundo. Las obligaciones a plazo son aquellas cuya eficacia depende de un día cierto,

de manera que el señalamiento de una fecha concreta determina el comienzo o la cesación de sus

efectos. Esta fecha se denomina término y se caracteriza por la certeza de su acaecimiento. (guías

jurídicas, 2011)

En el ordenamiento jurídico existen dos conceptos similares que pueden ser confundidos:

plazo y término. El plazo hace referencia a un determinado tiempo. El término se refiere al

momento de su conclusión. Queda claro entonces que todo plazo tiene un término asociado.

(PRO AHORRO, 2018)

Por lo que podemos concluir que el plazo tiene dos aspectos uno como parte del derecho

material o también llamado sustantivo hoy en día en donde refiere a una modalidad del acto

jurídico en el Derecho Civil, sin embargo en este tema compete hablar del otro aspecto, el

aspecto procesal.

Así tenemos que:

 El Plazo Procesal es un lapso de tiempo en que debe realizarse un acto procesal.

3
  El Término Procesal es el límite del plazo en que tiene que realizarse un acto procesal.

Es decir que el Término pone fin al plazo. (Jorge Machicado, 2013)

1.2. EL TÉRMINO Y EL PLAZO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El tiempo es un factor de particular importancia en el Procedimiento Administrativo y en

general en toda actividad de la Administración Pública. No solo en términos de la tutela de los

intereses de los administrados sino también en el ámbito de la propia actuación de los órganos

administrativo y los procedimientos internos de la misma.

Como se ha señalado de manera reiterada, la falta de actuación de la Administración puede

generar consecuencias jurídicas una vez transcurrido el plazo establecido por la Ley, a través del

silencio administrativo e inclusive a través de la denominada denegatoria ficta—, sin contar los

efectos en materia de responsabilidades administrativas respecto a los funcionarios responsables

de la demora en cuestión. (Guzmán Napuri, 2013)

Conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General existen varios plazos y

términos tener en cuenta.

- El plazo del procedimiento administrativo es de 30 días, contados a partir del día de

presentación del escrito que da inicio (de evaluación previa, por supuesto) o de la notificación

del acto administrativo que marca el inicio del procedimiento activado de oficio.

• El plazo para la recepción y remisión de documentos por el área de trámite documentario es

en el día haberlo recibido.

• El plazo para los actos de mero trámite es de 3 días.

• El plazo para la emisión de informes o dictámenes es de 7 días, pudiendo prorrogarse por 3

días más si la diligencia debe practicarse fuera de la entidad.

• El plazo para los actos a cargo del administrado es de 10 días.

4
 Los plazos deben ser computados en días hábiles, es decir, obviando los sábados, domingos y

feriados declarados por el gobierno central o regional correspondiente. Asimismo, debe tenerse

en consideración que el horario de atención de las entidades públicos no puede ser menor a las 8

horas diarias. (Lopez Zaldívar, 2014)

1.3. LOS PLAZOS MÁXIMOS PARA REALIZAR LOS ACTOS PROCEDIMENTALES

La Ley N. º 27444 señala, en forma novedosa en relación con la normativa previa, la

existencia de plazos específicos para diversas actuaciones dentro del procedimiento. Ello tiene

por finalidad evitar otorgarle a la Administración la entera discrecionalidad sobre la

determinación de los plazos procesales, como ocurría en la normatividad derogada.

En consecuencia, y a falta de plazo establecido por ley expresa, la Ley establece que las

actuaciones administrativas deben producirse dentro de los siguientes términos:

 Para recepción y derivación de un escrito a la unidad competente por parte

de la mesa de partes o unidad de trámite documentario:

Dentro del mismo día de su presentación. Ello implica que la unidad antes descrita, a

la cual hemos hecho referencia en el capítulo precedente, debe enviar los escritos al

funcionario que corresponda el mismo día en que el escrito se presentó. La antes

citada previsión tiene por finalidad asegurar la celeridad de los procedimientos y evitar

que los documentos permanezcan en la unidad de trámite documentario, la cual, por

definición, es un órgano en el cual el expediente está de manera temporal.

 Para actos de mero trámite y para decidir peticiones de ese carácter:

En tres días, que se suponen contados desde que se da el hecho habilitante, sea una

actuación procesal de la administración, sea un escrito del administrado. Debe

5
 entenderse como actos de mero trámite a aquellos destinados a impulsar el

procedimiento, pero que no implican una toma de decisión.

 Para emisión de dictámenes, peritajes, informes y similares:

Dentro de siete días después de solicitados; pudiendo ser prorrogado a tres días más si

la diligencia requiere el traslado fuera de su sede o la asistencia de terceros. Ello,

teniendo en cuenta las limitaciones establecidas en la propia Ley para el pedido de

informes, en especial si los mismos son facultativos y no son vinculantes.

 Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como entrega

de información, respuesta a las cuestiones sobre las cuales deban pronunciarse:

Dentro de los diez días de solicitados. Este plazo permite al administrado obtener la

información que le es solicitada o presentar la documentación respectiva. No obstante,

en mérito de principios como informalismo u oficialidad de la prueba estos pedidos al

administrado deben ser más bien la excepción a la regla. Finalmente, este plazo entra

en contradicción por lo señalado por la Ley N. º 27444 en lo que corresponde al

abandono. Sobre esto vamos a volver en el capítulo correspondiente.

1.3.1. PLAZO MÁXIMO PARA LA TRAMITACIÓN EN UN PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Como se ha señalado de manera reiterada, no puede exceder de treinta días que se debe

entender hábiles el plazo que transcurra desde que es iniciado un procedimiento administrativo

de evaluación previa hasta aquel en que sea dictada la resolución respectiva, salvo que la ley lo

cual excluye a la norma reglamentaria establezca trámites cuyo cumplimiento requiera una

duración mayor.

6
 Ahora bien, este plazo está señalado para procesos de evaluación previa, que implican, por

definición, que se deban iniciar a pedido de parte. La Ley no se pronuncia respecto al plazo de

duración máxima de los procedimientos de oficio, y en todo caso, respecto a que es lo que ocurre

ante la falta de pronunciamiento de la autoridad administrativa en estos casos.

1.3.2. PRÓRROGA DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los plazos fijados por norma expresa son improrrogables, salvo disposición habilitante en

contrario; siendo de orden público. La autoridad competente puede otorgar prórroga a los plazos

establecidos para la actuación de pruebas o para la emisión de informes o dictámenes, cuando así

lo soliciten antes de su vencimiento los administrados o los funcionarios, respectivamente. Ello

implica que no puede prorrogarse los plazos imputables directamente a la autoridad, ni aquellos

imputables a los administrados que tengan carácter perentorio, en particular si implican el

ejercicio de prerrogativas como la de contradicción en el caso de recursos administrativos.

1.3.3. REDUCCIÓN DEL PLAZO O ANTICIPACIÓN DE LOS TÉRMINOS

La autoridad a cargo de la instrucción del procedimiento, mediante decisión irrecurrible,

puede reducir los plazos o anticipar los términos, dirigidos a la administración, atendiendo a

razones de oportunidad o conveniencia del caso, y en particular, en beneficio del administrado.

En consecuencia, no es posible hacer efectivas reducciones o anticipaciones respecto de los

plazos y términos aplicables a los administrados con relación al cumplimiento de requerimientos

o pedidos de la entidad.

1.4. TRANSCURSO DEL PLAZO

La determinación del transcurso del plazo adquiere una medular importancia para el derecho

del procedimiento administrativo, puesto que permite conocer con exactitud la fecha del

vencimiento del mismo, así como establecer las consecuencias jurídicas que se generan. En la

7
mayoría de los casos, las reglas son similares a las que se emplean en el proceso judicial y en el

derecho común, con las peculiaridades propias del accionar administrativo

1.4.1. INICIO DEL CÓMPPUTO DE LOS PLAZOS

En este orden de ideas, el establecimiento de las reglas de inicio del plazo resulta

indispensable en el procedimiento administrativo a fin de determinar los efectos del mismo.

Ahora bien, de acuerdo a lo señalado por la Ley, y al igual que nuestra normatividad derogada, el

plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la

notificación o la publicación del acto, salvo que este señale una fecha posterior, o que sea

necesario efectuar publicaciones sucesivas, caso en el cual el cómputo es iniciado a partir de la

última publicación. En consecuencia, el día inicial no se encuentra incluido en el plazo y sí lo

está el día final.

1.4.2. PLAZO FIJADO EN DÍAS

Cuando el plazo es señalado por días, y como es de rigor en nuestra normatividad

administrativa, se entenderá por hábiles consecutivos, excluyendo del cómputo aquellos no

laborables del servicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional. Ello implica

que dichos días no entran en el cómputo no obstante la entidad los haya habilitado. Esto tiene

especial importancia considerando que existen ciertas entidades públicas que han establecido

horarios de atención en días como los sábados, y en algunos casos, también domingos y feriados.

Dicha habilitación debe entenderse a favor del administrado, sin que exista posibilidad de

perjuicio respecto al transcurso de los plazos. Por otro lado, cuando el último día del plazo o la

fecha determinada es inhábil o por cualquier otra circunstancia la atención al público ese día no

funcione durante el horario normal, el plazo se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente.

8
Esta norma es en realidad de carácter general, aplicable a todo cómputo, sea en días, meses o

años.

1.4.3. PLAZO FIJADO EN MESES O AÑOS

Cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día

igual al del mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso.

Esto implica, en concordancia con lo señalado respecto al inicio del cómputo de los plazos

expresados en meses o años, que el plazo vence el mismo día de aquel en el cual se dio la

notificación o publicación y no el siguiente.

1.4.4. TÉRMINO DE LA DISTANCIA

Al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se agrega el

término de la distancia previsto entre el lugar de domicilio del administrado dentro del territorio

nacional y el lugar de la unidad de recepción más cercana a aquél facultado para llevar a cabo la

respectiva actuación. Ello tiene sentido si consideramos que las distancias geográficas en el Perú

pueden ser muy grandes, aun existiendo unidades desconcentradas de las instituciones públicas.

Asimismo, el término de la distancia es de particular importancia a fin de que los administrados

puedan presentar sus escritos dentro del plazo establecido para ello, en aplicación de la Ley y del

Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos y los mismos no sean declarados

improcedentes por la autoridad administrativa, en especial en el caso de los recursos

administrativos. El cuadro de términos de la distancia es aprobado por la autoridad competente.

Sin embargo, la Ley ha omitido señalar cuál es dicha autoridad competente y cuál es el

instrumento jurídico a emplearse para dicha aprobación. De hecho, hasta el momento no existe

cuadro alguno que además permita establecer los plazos en el caso de distancias lejanas al lugar

de notificación.

9
1.5. LOS EFECTOS DEL VENCIMIENTO DEL PLAZO

del día hábil fijado; o anticipadamente, si antes de esa fecha son cumplidas las actuaciones

para las que fuera establecido dicho plazo, lo cual permite generar efectos jurídicos sin tener que

esperar al día hábil fijado. En cuanto al administrado, al vencimiento de un plazo improrrogable

para realizar una actuación o ejercer una facultad procesal, previo apercibimiento, la entidad

declara decaído el derecho al correspondiente acto, notificando la decisión. Esta previsión legal

no debe confundirse con la aplicación del principio de preclusión, de aplicación muy limitada en

el procedimiento administrativo, pero de especial importancia en el proceso judicial. Por otro

lado, el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración, no la exime de

sus obligaciones establecidas por la norma legal, atendiendo al orden público. La actuación

administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo

disponga por la naturaleza perentoria del plazo1325. Sin embargo, dicha actuación genera

responsabilidad administrativa del funcionario infractor, y en caso se haya generado daño al

administrado, la responsabilidad institucional de la Administración de indemnizar dicho

perjuicio, conforme a las reglas establecidas por el artículo 238º de la Ley, a las cuales

referiremos con amplitud más adelante.

Sin embargo, la Ley señala que la denominada preclusión por el vencimiento de plazos

administrativos opera en procedimientos trilaterales, concurrenciales, y en aquellos que por

existir dos o más administrados con intereses divergentes, deba asegurárseles tratamiento

paritario, en igualdad de condiciones, convirtiéndose en una excepción al principio de unidad de

vista al cual nos referiremos más adelante. Esto tiene sentido si consideramos que estos

procedimientos administrativos gozan de una naturaleza híbrida, puesto que generan solución de

conflictos o resolución de controversias, función típicamente jurisdiccional, pero desde el ámbito

10
de la Administración Pública. Sin embargo, como veremos más adelante, en el caso de los

procedimientos trilaterales es posible mediatizar dicha preclusión dada la atribución concedida a

favor de la autoridad administrativa para que la misma pueda admitir una contestación

presentada fuera de plazo.

La preclusión antes citada, sin embargo, no resulta directamente aplicable al tradicional

proceso administrativo bilateral, el mismo que goza de lo que se denomina unidad de vista,

principio al cual haremos referencia más adelante. A su vez, debemos tomar en cuenta principios

como el de eficacia o el de informalismo, en beneficio del administrado y al amparo de

consideraciones de interés público.

1.5.1. RESPONSABILIDADES QUE ASUME LA AUTORIDAD QUE INCUMPLE LOS

PLAZOS ESTABLECIDOS

El incumplimiento injustificado de los plazos previstos para las actuaciones de las entidades

genera responsabilidad disciplinaria para la autoridad obligada, sin perjuicio de la

responsabilidad civil por los daños y perjuicios que pudiera haber ocasionado, de acuerdo a lo

señalado por la propia Ley respecto a la responsabilidad de la Administración Pública.

También alcanza solidariamente la responsabilidad al superior jerárquico, por omisión en la

supervisión, si el incumplimiento fuera reiterativo o sistemático. La autoridad superior tiene el

deber responsabilidad in vigilando, que se configura también como responsabilidad vicaria de

verificar el cumplimiento de los deberes de los funcionarios que supervisa. (Guzmán Napuri,

2013)

11
 CAPITULO II

ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

2.1 CONCEPTO

La ordenación del procedimiento es el conjunto de actividades de la administración

encaminadas a lograr el normal desarrollo del procedimiento hasta ponerlo en estado de

resolución, entre ellas asegurar la eficacia del acto administrativo que debe emitirse, la

acumulación de los actuados cuando corresponda, la intangibilidad del expediente, así como la

seguridad documental, el empleo de formularios, la confección de las actas, y la atención d ellas

quejas que puedan darse dentro del procedimiento por defectos de la tramitación del mismo. La

ordenación tiene su origen en la norma legal y está contenida en los artículos 144 al 156 de la

Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444.

“Se agrupan bajo la denominación de actividad de ordenación todas aquellas actividades

procesales que se proponen gobernar el procedimiento, esto es, preparar, disponer, conservar los

datos que, aportados y comprobados en la fase de instrucción, servirán en su día para dictar la

resolución con la que debe normalmente terminar el procedimiento”. SHIMABUKURO

MAKIKADO, Roberto (2003).

2.2 TIPOS DE ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN

Las actividades de ordenación del procedimiento persiguen ordenar los actos preparatorios

previos a la emisión del acto administrativo. Las actividades de ordenación pueden ser de tres

clases: actividades de impulso, actividades de dirección, actividades de constancia.

2.2.1. ACTIVIDAD DE IMPULSO

El impulso del procedimiento administrativo está encaminada ha hacer avanzar el

procedimiento, esta actividad por lo general siempre será de oficio 1 y bajo el principio de la

12
simplicidad. El procedimiento debe desarrollarse sin reconocer formas determinadas o fases

procesales y momentos procedimentales rígidos que condicionen las actuaciones de los

administrados, tampoco existe la obligación de que las fases procedimentales deban responder a

la precedencia de cada una de ellas como requisito para la conclusión del procedimiento puesto

que este se rige entre otros por el principio del informalismo. Esto recibe el nombre de unidad de

vista.

2.2.2. ACTIVIDAD DE DIRECCIÓN

Es la que consiste en autorizar el uso de instrumentos procesales por parte del instructor del

procedimiento, y se producen cuando en el transcurso del trámite administrativo se producen

circunstancias que obligan a tomar dichas decisiones: Ejemplo.- las resoluciones, las

notificaciones a terceros, o el uso de apercibimientos, y otros. El instructor es el director del

procedimiento y sobre él recae la responsabilidad de conducir adecuadamente la actuación

procedimental para la obtención de un pronunciamiento mediante el acto administrativo el

mismo que debe estar premunido de legalidad. Las actividades de dirección pueden ser:

a) Actividades Dispositivas.- La actividad dispositiva no es un acto en si mismo, sino una

actividad consistente en decidir sobre el tratamiento que debe darse a la pretensión de la parte

administrada, la misma que se manifiesta mediante medias que se plantean durante la tramitación

del procedimiento como son: la acumulación de actuados que se presenta cuando existen

expedientes que contienen pretensiones en las que existe identidad de sujeto y de pretensión, la

apertura de la etapa probatoria, entre 2 otras pero sin decidir sobre el tema de fondo.

b) Actividades comunicativas. Este tipo de actividades tiene por finalidad poner formalmente

en conocimiento de una o varias personas la existencia del procedimiento, así como las

decisiones que adopta el instructor frente a determinada situación que se presenta como una

13
incidencia. Ejemplo: La notificación a terceros con interés sobre la existencia del procedimiento,

la convocatoria a una audiencia pública, la citación a los testigos o a las partes, el traslado de la

demanda en el procedimiento trilateral, o la notificación para descargos en el procedimiento

sancionador.

c) Actividades Coercitivas.- Es al que tiene por finalidad ejercitar coerción sobre el

administrado mediante el uso de apremios o apercibimientos, ejemplo: notificar al administrado

para acreditar la representación con que procede bajo apercibimiento de declararse inadmisible el

recurso interpuesto, la notificación al peticionario para que subsane su solicitud con la

presentación de los requisitos que exige el TUPA institucional bajo apercibimiento de declararse

inadmisible la petición, o el reintegro de tasas en los casos expresamente contemplados por la

ley.

2.2.3. LAS ACTIVIDADES DE CONSTANCIA

Son actividades cuya finalidad es hacer constar en los actuados ciertas situaciones

procedimentales de trascendencia dentro del procedimiento. Estas actividades pueden ser de dos

clases: Actividades de constancia documentaria y actividades de constancia incorporativa: Las

actividades de constancia documentaria o actividades de documentación consiste en dejar

constancia de las actuaciones verbales de los 3 administrados, como cuando se desarrolla una

actuación de la declaración de testigos, hacer constar el desarrollo de las audiencias, la

realización de una diligencia de inspección ocular, la presentación de una denuncia, y otros. La

constancia incorporativa o actividades de incorporación tienen por finalidad dejar constancia de

la recepción de documentos que se aportan al procedimiento, como ocurre en la subsanación de

omisiones, la acreditación de poderes, el reintegro de tasas, la presentación de pruebas

documentarias durante las audiencias.

14
 2.3. IMPULSO DEL PROCEDIMIENTO

La autoridad administrativa no requiere de una petición expresa de las partes para promover

actuaciones como ocurre en el caso de las actuaciones probatorias, la subsanación de omisiones,

la acreditación de representación, etc. De otro lado, bajo el principio pro actione, la autoridad

administrativa debe calificar los recursos impugnativos presentados por los administrados

cuando estos incurran en error de calificación, así como determinar la norma legal aplicable para

cada caso concreto aun cuando no haya sido invocado o la cita presentada por el administrado

fuera equivocado.

2.4. MEDIDAS CAUTELARES

Se llaman medidas cautelares a los medios por los cuales se facilita o asegura el

cumplimiento de una disposición administrativa que por el transcurso del tiempo pudiera sufrir

alguna alteración o menoscabo. Las finalidad de las medidas cautelares es la de asegurar el

resultado de la 4 resolución administrativa. Esta medida es una disposición de carácter accesorio

y está vinculada al procedimiento principal del cual depende su eficacia. El diccionario jurídico

Lex al referirse a las medidas cautelares las define señalando que son “Aquellas que se puede

adoptar preventivamente por los Tribunales y estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme

que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice; no

obstante podrán ser modificadas o revocadas durante el curso del procedimiento si cambiaran las

circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado” Toda medida cautelar se adoptarán

para asegurar la efectividad de la tutela que pudiera otorgarse en la final que se dicte. La

regulación normativa establece que la adopción de medidas cautelares debe ser motivada, y se

exige que para su adopción el instructor debe contar con todos los elementos de juicio para su

tramitación, y esta decisión se adopta bajo la entera responsabilidad del instructor. Estas medidas

15
por su naturaleza pueden ser actuadas de oficio por la Administración o a petición de la parte

administrada.

2.5. REQUISITOS OBJETIVOS Y SUBJETIVOS DE LAS MEDIDAS

CAUTELARES

El régimen de las medidas cautelares está disciplinado por el artículo 146 de la Ley del

Procedimiento Administrativo General Nº 27444, que literalmente dice lo siguiente:

ARTICULO 146:

146.1 Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisión motivada y con

elementos de juicio suficientes pueden adoptar, provisionalmente bajo su responsabilidad, las

medidas cautelares establecidas en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables, mediante

decisión fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su adopción se arriesga la eficacia de la

resolución a emitir.

146.2 Las medidas cautelares podrán ser levantadas o modificadas durante el procedimiento, de

oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que pudieron ser

consideradas en el momento de su adopción 146.3 Las medidas caducan de pleno derecho

cuando se emita la resolución que ponga fin al procedimiento, o cuando haya transcurrido el

plazo fijado para su ejecución, o para la resolución que pone fin el procedimiento. 146. 4 No se

podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los administrados.

De la lectura del texto normativo moderno concluir que:

a) Solo cabe la medida cautelar dentro del procedimiento y no fuera de este.

b) Es necesaria una decisión motivada por parte de la autoridad administrativa.

c) Se requiere la existencia de elementos de juicio razonables para adoptar la medida cautelar.

16
d) Las medidas cautelares solo tendrán el carácter de medidas provisionales y deben indicar el

plazo de duración del mismo, transcurrido lo cual caducan

e) Las medidas cautelares pueden levantarse antes de concluido el procedimiento por causa

sobreviniente, lo cual debe ser evaluado por el instructor o la autoridad con capacidad resolutiva.

f) Solo pueden adoptarse medidas cautelares cuando estas no causen dañe irreparable al

administrado.

2.6. CUESTIONES DISTINTAS DE LA PRINCIPAL

Se denominan cuestiones distintas del principal a las cuestiones que pudieran plantear los

administrados durante el procedimiento, y son las que guardan relación con el objeto de la

pretensión procedimental, y que por consiguiente requieren un tratamiento al final del

procedimiento. Las cuestiones que no guardan relación con el tema materia de la pretensión

deben de ser rechazadas liminarmente; sobre el particular el artículo 147, apartado 147.4 de la

Ley del Procedimiento Administrativo General dice lo siguiente: “Serán rechazados de plano los

planteamientos distintos del asunto de fondo que a criterio del instructor no se vinculen a la

validez de actos procedimentales, al debido proceso o no sean conexos a la pretensión, sin

perjuicio de que el administrado pueda plantear la cuestión al recurrir la resolución que concluya

la instancia”

17
 CAPÍTULO III:

EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO

3.1. Definición de expediente:

Un expediente es el conjunto de los documentos que corresponden a una determinada

cuestión. También puede tratarse de la serie de procedimientos de carácter judicial o

administrativo que lleva un cierto orden.

El despacho, la causa y el curso en un negocio, el medio que se utiliza para solucionar una

dificultad, la diligencia en la gestión de algo y el proceso que permite establecer un juicio sobre

la acción de un individuo también reciben el nombre del expediente. (Pérez Porto & Merin,

2010)

3.2. Definición de Expediente Administrativo

Entendemos por expediente administrativo la serie de actuaciones administrativas

debidamente documentadas que reflejan el procedimiento del que el acto o disposición trae causa

(Wolters Klowers, s.f.).

3.3. Expediente Administrativo en la legislación peruana

3.3.1 Conformación del expediente.

Todo procedimiento administrativo genera un expediente administrativo, que consiste en la

compilación escrita de todas las actuaciones realizadas en aquel. Es necesario recordar que, a

diferencia de proceso judicial, que es eminentemente oral, el procedimiento administrativo es

fundamentalmente escrito, a través de la aplicación del denominado principio de escriturariedad.

Ello porque el expediente cumple varias finalidades. En primer lugar, permite dejar prueba

instrumental de las actuaciones realizadas, que implica a la vez la prueba de la existencia del

procedimiento. Asimismo, sirve de insumo básico para la elaboración y generación de los actos

18
de instrucción, los cuales a su vez se incorporan al propio expediente. Además, el expediente

hace posible la emisión de la resolución final.

Finalmente, el expediente administrativo permite al administrado sustanciar los recursos

administrativos que se presenten, a partir de lo sustanciado en el procedimiento; así como

recaudar el eventual proceso contencioso administrativo que se promueva contra la resolución

final del procedimiento. Esto último tiene especial importancia para efectos de las limitaciones

existentes en el contencioso administrativo respecto a la actuación probatoria.

Lo que ocurre es que redacción original del artículo 27º de la Ley N. º 27584 preceptuaba que

la actividad probatoria se restringía a las actuaciones recogidas en el procedimiento

administrativo, no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados

en etapa prejudicial. Esta disposición limitaba ampliamente la posibilidad de que el administrado

pueda sustentar apropiadamente su pretensión, lo cual fue señalado por la doctrina de manera

amplia ni bien fuera promulgada la norma.

Posteriormente, el Decreto Legislativo N. º 1067 modificó está disposición, de tal manera que

el artículo 30º del Texto Único Ordenado de la Ley N. º 27584 preceptúa hoy en día que la

actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo,

salvo que se produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con

posterioridad al inicio del proceso.

La norma señala además que en cualquiera de estos supuestos, podrá acompañarse los

respectivos medios probatorios. Asimismo, en el caso de acumularse la pretensión

indemnizatoria, podrán alegarse todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los

medios probatorios pertinentes, lo cual es consistente con la incorporación de dicha pretensión

19
como pretensión accesoria, estableciéndose una amplia libertad probatoria, que no existe en la

probanza de la pretensión principal.

La redacción la norma sin embargo sigue limitando el derecho a probar del demandante. El

ejercicio de actividad probatoria del administrado debe ser libre, sin más limitaciones que la

pertinencia y la licitud del medio probatorio ofrecido, libertad que es consistente con el derecho a

la tutela jurisdiccional efectiva. No existe razón alguna para impedir el ofrecimiento de medios

probatorios referidos a hechos que no han sido recogidos en el procedimiento, pero que son

pertinentes para efectos de satisfacer la pretensión del administrado; en la lógica de la plena

jurisdicción del proceso contencioso administrativo.

3.3.2. Regla del expediente único

Como evidente consecuencia de la importancia del expediente en el procedimiento

administrativo, y como una garantía de la legalidad del mismo, la ley señala que solo puede

organizarse un expediente para la solución de un mismo caso, para mantener reunidas todas las

actuaciones para resolver. Las materias conexas, como veremos más adelante, se tramitarán

como incidentes o se acumularán al expediente principal, de manera originaria o sobrevenida,

dependiendo del caso.

Ello implica la prohibición de mantener un falso expediente en cada oficina en la cual se

tramite el expediente en cuestión, situación que ha sido muy común en la administración pública

peruana y que ha generado no pocos problemas a muchos funcionarios y administrados. Además

ocurre muchas veces que se elaboran copias de un mismo expediente que circulan

simultáneamente por diversas unidades orgánicas de una entidad, generando pronunciamientos

distintos, a menos que se acumulen.

20
 Asimismo, es evidente que cuando se trate de solicitud referida a una sola pretensión, se

tramitará un único expediente e intervendrá y resolverá una sola autoridad, la misma que

recabará de los órganos o demás autoridades los informes, autorizaciones y acuerdos que sean

necesarios, sin perjuicio del derecho de los administrados a instar por sí mismos los trámites

pertinentes y a aportar los documentos necesarios. Esto permite que la pretensión se tramite de

manera única, no obstante que requiera la intervención de varios órganos para la emisión de la

resolución. Ello impide a su vez que sea necesario que el expediente siga un trámite que le

obligue al administrado a ir de entidad en entidad recabando resoluciones o informes.

3.3.3 Uniformidad documental

Dada la naturaleza fundamentalmente escrita del proceso administrativo, es necesario que se

regule adecuadamente el uso de los documentos en el mismo. La Ley señala, en primer lugar,

que los documentos, actas, formularios y expedientes administrativos, se uniforman en su

presentación para que cada especie o tipo de los mismos reúnan características iguales. La idea

de la Ley se enmarca en asegurar que los documentos de similar naturaleza tengan una

conformación homogénea. Ello permite a la Administración un manejo adecuado de los

expedientes y permite asegurar un trámite eficiente de los procedimientos, en beneficio de los

administrados.

3.3.4. Presentación de los expedientes administrativos

La Ley precisa que los expedientes son compaginados siguiendo el orden regular de los

documentos que lo integran, de manera que en el expediente se consignen las actuaciones en el

orden en que las mismas ocurren. Los expedientes deben formar cuerpos correlativos que no

excedan de doscientos folios —parámetro que, a entender de la norma, asegura mayor facilidad

21
para maniobrar con el expediente—, salvo cuando tal límite obligara a dividir escritos o

documentos que constituyan un solo texto, en cuyo caso se mantendrá su unidad.

La foliatura tiene por finalidad asegurar que el expediente mantenga su intangibilidad,

impidiendo que sufra alteraciones o modificaciones indebidas. Por ello, todas las actuaciones del

procedimiento deben foliarse, manteniéndose así durante su tramitación. Los expedientes que se

incorporan a otros no continúan su foliatura, dejándose constancia de su agregación y su cantidad

de fojas.

3.3.4.1 Intangibilidad del expediente administrativo

El contenido del expediente es intangible, no pudiendo introducirse enmendaduras,

alteraciones, entrelineados ni agregados en los documentos de presentación. En tal sentido, los

formularios pueden reemplazar al escrito inicial en un procedimiento administrativo.

Particularmente se emplean los formularios cuando los administrados deban suministrar

información para cumplir exigencias legales y en los procedimientos de aprobación automática.

En este último caso, la copia del formulario, debidamente sellado por la entidad, permite el

ejercicio inmediato del derecho al cual se ha accedido. El uso de formularios permite la

reducción de costos de acceso a los procedimientos administrativos por parte de los

administrados, puesto que permiten ordenar los datos que se deben suministrar y evitan a dicho

administrado tener que recurrir al escrito inicial. Por otro lado, dicho mecanismo permite a la

Administración el ejercicio eficiente de su labor puesto que facilita a su vez el traslado de datos y

la uniformidad en el manejo de los expedientes.

3.3.4.2. Recomposición del expediente

Si un expediente se extraviara, la administración tiene la obligación, bajo responsabilidad, de

reconstruir el mismo, independientemente de la solicitud del interesado1. Para tal efecto se

22
aplicarán, en lo que le fuera aplicable, las reglas contenidas en el artículo 140º del Código

Procesal Civil, las mismas que señalan la obligación de la entidad de solicitar a las partes copias

de la documentación que obre en su poder, para luego poner de manifiesto el expediente y

declararlo rehecho una vez transcurrido el plazo establecido. Es evidente que este procedimiento

muestra una complejidad mayor cuando estamos frente al extravío de un expediente

correspondiente a un procedimiento administrativo sancionador. El procedimiento de

reconstrucción se sustancia sin perjuicio de la responsabilidad administrativa a la que haya lugar.

3.3.5 Formularios.

Las entidades disponen el empleo de formularios de libre reproducción y distribución gratuita,

mediante los cuales los administrados, o algún servidor a su pedido, completando datos o

marcando alternativas planteadas proporcionan la información usual que se estima suficiente, sin

necesidad de otro documento de presentación. En tal sentido, los formularios pueden reemplazar

al escrito inicial en un procedimiento administrativo. Particularmente se emplean los formularios

cuando los administrados deban suministrar información para cumplir exigencias legales y en los

procedimientos de aprobación automática. En este último caso, la copia del formulario,

debidamente sellado por la entidad, permite el ejercicio inmediato del derecho al cual se ha

accedido. El uso de formularios permite la reducción de costos de acceso a los procedimientos

administrativos por parte de los administrados, puesto que permiten ordenar los datos que se

deben suministrar y evitan a dicho administrado tener que recurrir al escrito inicial. Por otro

lado, dicho mecanismo permite a la Administración el ejercicio eficiente de su labor puesto que

facilita a su vez el traslado de datos y la uniformidad en el manejo de los expedientes.

Sin embargo, la Ley no señala que si la Administración puede establecer el uso de los

formularios de manera obligatoria o si más bien el mismo es potestativo de los administrados.

23
Resulta evidente, no obstante, que el uso de formularios es un mecanismo establecido a favor del

administrado, más que una facilidad para la Administración. Deberíamos entender, entonces, que

el no empleo del formulario no debería acarrear la inadmisibilidad del escrito o la solicitud. Los

formularios también son utilizados cuando las autoridades administrativas deben resolver una

serie numerosa de expedientes homogéneos, así como para las actuaciones y resoluciones

recurrentes, que sean autorizadas previamente. En este caso, los formularios o formatos permiten

la emisión de actos administrativos de manera expeditiva.

3.3.6. Modelos de escritos recurrentes.

A título informativo, las entidades ponen a disposición de los administrados modelos de los

escritos de empleo más recurrente en sus servicios, a fin de facilitarles la presentación de los

mismos. A diferencia de los formularios, los modelos de escritos tienen un carácter meramente

ilustrativo y no permiten su llenado por parte de los particulares.

En este caso, la Ley N. º 27444 señala con claridad que en ningún caso se considera

obligatoria la sujeción a estos modelos por parte de los administrados, ni su empleo puede

ocasionar consecuencias adversas para quien los utilice. El esquema de modelos de escritos es

empleado en el derecho comparado a fin de normalizar la presentación de los mismos y hacer

más sencilla la labor de la autoridad para analizarlos; sin embargo, su empleo no puede ser

obligatorio para los administrados puesto que el administrado podría agregar elementos a los

modelos, lo cual impide que la Administración se limite a emitir resoluciones normalizadas para

circunstancias que no siempre son iguales.

3.3.7. Elaboración de actas en el procedimiento administrativo.

La naturaleza fundamentalmente escrita del procedimiento administrativo genera la

obligación de establecer constancia escrita de las ocurrencias o actuaciones materiales que no

24
están plasmadas documentalmente. En primer lugar, debemos señalar que las declaraciones de

los administrados, testigos, peritos y las inspecciones serán documentadas en un acta, que

permite dejar constancia de lo ocurrido, así como informar a la Administración y los

administrados de lo actuado u ocurrido en el procedimiento. El acta, en consecuencia, forma

parte integrante del expediente administrativo y permite establecer la constancia de las

ocurrencias o actuaciones a las cuales hemos hecho referencia.

Las actas poseen múltiples aplicaciones en el procedimiento administrativo. En primer lugar,

y en cuanto a la notificación de actos administrativos, la autoridad queda dispensada de notificar

formalmente a los administrados cualquier acto que haya sido emitido en su presencia, siempre

que exista acta de esta actuación procedimental donde conste la asistencia del administrado1. Por

otro lado, cuando comparece el administrado ante la autoridad administrativa debe elaborarse un

acta conteniendo constancia de lo discutido. A solicitud verbal del administrado, la entidad

entrega al final del acto, la constancia de su comparecencia y la copia del acta que ha sido

elaborada.

En el ámbito de los órganos colegiados la elaboración de actas resulta de la mayor

importancia. De cada sesión de los mismos es levantada un acta, que contiene la indicación de

los asistentes, así como del lugar y tiempo en que ha sido efectuada, los puntos de deliberación,

cada acuerdo por separado, con indicación de la forma y sentido de los votos de todos los

participantes. El acuerdo expresa claramente el sentido de la decisión adoptada y su fundamento.

El acta es leída y sometida a la aprobación de los miembros del órgano colegiado al final de la

misma sesión o al inicio de la siguiente, pudiendo no obstante el Secretario certificar los

acuerdos específicos ya aprobados, así como el pleno autorizar la ejecución inmediata de lo

acordado. Por otro lado, en caso de duda sobre la autenticidad de la firma del administrado o

25
falta de claridad sobre los extremos de su petición, como primera actuación, la autoridad puede

notificarlo para que dentro de un plazo prudencial ratifique la firma o aclare el contenido del

escrito, sin perjuicio de la continuación del procedimiento. Ahora bien, la ratificación puede

hacerla el administrado por escrito o apersonándose a la entidad, en cuyo caso se levantará el

acta respectiva, que es agregada al expediente.

Cuando se solicita un informe y el mismo no es recibido en el término señalado, la autoridad

podrá alternativamente, según las circunstancias del caso y relación administrativa con el

informante: prescindir del informe o citar al informante para que en fecha única y en una sesión,

a la cual puede asistir el administrado, presente su parecer verbalmente, de la cual se elaborará

acta que se adjuntará al expediente.

3.3.7.1. Formalidades de las actas.

La elaboración de las actas, dada su manifiesta importancia, está sometida a ciertas

formalidades, que se plasman en determinadas reglas. En primer lugar, el acta indica el lugar,

fecha, nombres de los partícipes, objeto de la actuación y otras circunstancias relevantes,

debiendo ser formulada, leída y firmada inmediatamente después de la actuación, por los

declarantes, la autoridad administrativa y por los partícipes que quisieran hacer constar su

manifestación.

Asimismo, cuando las declaraciones o actuaciones fueren grabadas, por consenso entre la

autoridad y los administrados, el acta puede ser concluida dentro del quinto día del acto, o de ser

el caso, antes de la decisión final. Ello asegura la incorporación del acta al expediente y su

conformación escrita previa a la decisión final, a fin de ser tomada en cuenta en el análisis

correspondiente a la emisión de esta.

26
3.3.8. Medidas de seguridad que se aplican a fin de cautelar los expedientes administrativos

Adicionalmente a las normas que venimos comentando, la Ley del Procedimiento

Administrativo general establece la aplicación de importantes medidas de seguridad

documentaria, a fin de asegurar la idoneidad del manejo de los expedientes y su intangibilidad.

A. Establecer un sistema único de identificación de todos los escritos y documentos ingresados

a ella, que comprenda la numeración progresiva y la fecha, así como se guardará una

numeración invariable para cada expediente, que será conservada a través de todas las

actuaciones sucesivas, cualquiera que fueran los órganos o autoridades del organismo que

interviene. Lo establecido implica una numeración continua de la documentación que ingresa

a la mesa de partes de la entidad, a fin de establecer un control adecuado de la tramitación de

los mismos. Dicha numeración es independiente a la de los propios expedientes

administrativos, numerados también de manera correlativa, numeración que permite que los

escritos y documentos que van ingresando se compaginen adecuadamente con los expedientes

a los que corresponden o a los que van destinados. Por ello, los escritos deben contener la

indicación del expediente al cual van dirigidos, una vez que el procedimiento administrativo

se encuentra en trámite.

B. Guardar las constancias de notificación, publicación o entrega de información sobre los

actos, acuse de recibo y todos los documentos necesarios para acreditar la realización de las

diligencias, con la certificación del instructor sobre su debido cumplimiento. Debe entenderse

que los documentos que venimos enumerando también forman parte integrante del expediente

administrativo.

C. En la carátula debe consignarse el órgano y el nombre de la autoridad encargada y

responsable del trámite, así como la fecha del término final para la atención del expediente.

27
 Ello asegura la determinación de los funcionarios públicos que dirigen la tramitación del

expediente, y la asignación de responsabilidad administrativa a quien corresponda.

D. En ningún caso se hará un doble o falso expediente. Esta disposición es obvia consecuencia

de la regla del expediente único a la cual hemos hecho referencia líneas arriba y permite

corregir la indebida costumbre de ciertas instituciones de mantener una o varias copias de los

actuados, lo cual, además de complicar la gestión administrativa al generar documentación

adicional, perjudica también la celeridad de los procedimientos (Guzmán Napur, 2013, págs.

504-511).

28
 CAPÍTULO IV

INSTRUCCIONES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

4.1. Nota Introductoria

Los actos de instrucción son las diligencias necesarias para la determinación, conocimiento y

comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución final en un

procedimiento administrativo. En consecuencia, la actividad instructiva resulta ser indispensable

para la resolución del procedimiento administrativo y en gran medida justifica la relativa

prolongación de un procedimiento hasta los treinta días hábiles que establece la Ley de

Procedimiento Administrativo General (en adelante, la Ley) como término máximo a partir del

cual es aplicable el silencio administrativo. La Ley señala que dichos actos serán realizados de

oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sin

perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias, en uso del

principio de oficialidad de la prueba como veremos más adelante. Ello evidentemente no excluye

a los procedimientos de oficio de tener también actos de instrucción, y, en consecuencia,

actividad probatoria. En tal sentido, la instrucción del procedimiento administrativo implica

fundamentalmente dos actividades claramente definidas: Por un lado, la instrucción implica el

aporte de datos, por parte de los administrados, la propia entidad u otras instituciones o personas,

lo cual es una actividad material, de índole fáctica. En el caso de los administrados, el

mecanismo fundamental para dicho aporte es a través de las denominadas alegaciones, a las

cuales haremos referencia más adelante. Por otro lado, debemos incluir el acopio y valoración de

los medios probatorios por parte de la autoridad administrativa, lo cual configura la actuación

probatoria propiamente dicha. Dicha actividad probatoria permite darle certeza a los hechos o

datos que se van obteniendo, sea a través de la entidad, de los administrados o de terceros.

29
 La ley prohíbe que se realicen como actos de instrucción ciertas actuaciones como la solicitud

rutinaria de informes previos, los requerimientos de visaciones o cualquier otro acto que no

aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto, según su naturaleza. La característica de

actos de mero trámite, que es propia de las actuaciones que venimos describiendo, no justifica la

formalidad que la entidad aplica respecto a los actos de instrucción, formalidades que empleadas

respecto a los actos de mero trámite no hacen más que complicar el procedimiento, afectando su

eficiencia y perjudicando los derechos de los administrados.

4.2. Derecho de Acceso al Expediente

Como resultado del derecho de los administrados al debido proceso en sede administrativa;

los administrados, sus representantes o abogados, tienen derecho de acceso al expediente que

corresponde al procedimiento en cualquier momento de su trámite, así como a sus documentos,

antecedentes, estudios, informes y dictámenes; pudiendo obtener certificaciones de su estado y

recabar copias de las piezas que contiene, previo pago del costo de las mismas. Dada la

importancia de la información en el procedimiento administrativo, los administrados tienen

derecho a acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la

información contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que sean

partes. El conocimiento del expediente permite al administrado tomar decisiones eficientes

respecto a la tramitación del procedimiento del cual es parte. A su vez, esta es una aplicación al

procedimiento administrativo del derecho constitucional a la información, establecido en el

inciso 5 del artículo 2 de la Constitución. (República, 1993)

4.3. Los Alegatos o Alegaciones

Los administrados pueden, en cualquier momento del procedimiento, formular alegaciones,

aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que serán analizados por la autoridad, al

30
resolver 10• Las alegaciones o alegatos tienen por finalidad explicitar la posición del

administrado en el procedimiento que se está siguiendo, aportando elementos diversos, como

datos de hecho, valoraciones jurídicas o técnicas" y argumentos basados en dichos insumas. La

facultad de presentar alegaciones forma parte del derecho de petición administrativa, así como

también del derecho a la defensa como elemento constitutivo del derecho al debido proceso en

sede administrativa. (Napuri, 2000)

Por otro lado, y como veremos más adelante, en los procedimientos administrativos

sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolución sólo

habiéndole otorgado al mismo un plazo perentorio no menor de cinco días para presentar sus

alegatos o las correspondientes pruebas de descargo. A esto la doctrina denomina alegato final o

conclusivo, como ya lo hemos referido.

4.4. Carga de la Prueba en un Procedimiento Administrativo

Debe señalarse que la actividad probatoria le corresponde fundamentalmente a la entidad,

estableciéndose entonces el principio de que la carga de la prueba, es decir, la obligación de

probar los fundamentos que sustentan la decisión, le corresponde a la Administración y no a los

administrados, sin perjuicio de permitirle a estos acreditar los hechos que alegan. No es que los

particulares no deban probar su pretensión, sino que la negativa de la Administración debe estar

debidamente acreditada. Tanto es así que si la Administración no despliega actividad probatoria

es claro que ha tenido por verdaderos los hechos afirmados por el particular, debiendo declarar

fundada la solicitud.

Artículo 162°. - Carga de la prueba

162.1 La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido en la

presente Ley.

31
 162.2 Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación de

documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias

permitidas, o aducir alegaciones. (Humanos, 2019)

Artículo 163°. - Actuación probatoria

163.1 Cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los

administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija, la entidad dispone la actuación de

prueba, siguiendo el criterio de concentración procesal, fijando un período que para el efecto no

será menor de tres días ni mayor de quince, contados a partir de su planteamiento. Sólo podrá

rechazar motivadamente los medios de prueba propuestos por el administrado, cuando no

guarden relación con el fondo del asunto, sean improcedentes o innecesarios.

163.2 La autoridad administrativa notifica a los administrados, con anticipación no menor de

tres días, la actuación de prueba, indicando el lugar, fecha y hora.

163.3 Las pruebas sobrevinientes pueden presentarse siempre que no se haya emitido

resolución definitiva.

Artículo 164°. - Omisión de actuación probatoria

Las entidades podrán prescindir de actuación de pruebas cuando decidan exclusivamente en

base a los hechos planteados por las partes, si los tienen por ciertos y congruentes para su

resolución.

Artículo 165°. - Hechos no sujetos a actuación probatoria

No será actuada prueba respecto a hechos públicos o notorios, respecto a hechos alegados

por las partes cuya prueba consta en los archivos de la entidad, sobre los que se haya

comprobado con ocasión del ejercicio de sus funciones, o sujetos a la presunción de veracidad,

sin perjuicio de su fiscalización posterior.

32
 Artículo 166°. - Medios de prueba

Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir un procedimiento podrán ser

objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición

expresa. En particular, en el procedimiento administrativo procede:

1. Recabar antecedentes y documentos.

2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo.

3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de las

mismas declaraciones por escrito.

4. Consultar documentos y actas.

5. Practicar inspecciones oculares.

Artículo 167°. - Solicitud de documentos a otras autoridades

167.1 La autoridad administrativa a la que corresponde la tramitación del asunto recabará

de las autoridades directamente competentes los documentos preexistentes o antecedentes que

estime conveniente para la resolución del asunto, sin suspender la tramitación del expediente.

167.2 Cuando la solicitud sea formulada por el administrado al instructor, deberá indicar la

entidad donde obre la documentación y, si fuera de un expediente administrativo obrante en otra

entidad, deberá acreditar indubitablemente su existencia.

Artículo 168°.- Presentación de documentos entre autoridades

168.1 Los documentos y antecedentes a que se refiere el artículo anterior deben ser remitidos

directamente por quien es requerido dentro del plazo máximo de tres días, si se solicitaren

dentro de la misma entidad, y de cinco, en los demás casos.

33
 168.2 Si la autoridad requerida considerase necesario un plazo mayor, lo manifestará

inmediatamente al requirente, con indicación del plazo que estime necesario, el cual no podrá

exceder de diez días.

Artículo 169°. - Solicitud de pruebas a los administrados

169.1 La autoridad puede exigir a los administrados la comunicación de informaciones, la

presentación de documentos o bienes, el sometimiento a inspecciones de sus bienes, así como su

colaboración para la práctica de otros medios de prueba. Para el efecto se cursa el

requerimiento mencionando la fecha, plazo, forma y condiciones para su cumplimiento.

169.2 Será legítimo el rechazo a la exigencia prevista en el párrafo anterior, cuando la

sujeción implique; la violación al secreto profesional, una revelación prohibida por la ley,

suponga directamente la revelación de hechos perseguibles practicados por el administrado, o

afecte los derechos constitucionales. En ningún caso esta excepción ampara el falseamiento de

los hechos o de la realidad.

169.3 El acogimiento a esta excepción será libremente apreciada por la autoridad conforme

a las circunstancias del caso, sin que ello dispense al órgano administrativo de la búsqueda de

los hechos ni de dictar la correspondiente resolución.

Artículo 170°. - Normativa supletoria

En lo no previsto en este apartado la prueba documental se regirá por los Artículos 40° y

41° de la presente Ley.

Artículo 171°. - Presunción de la calidad de los informes

171.1 Los informes administrativos pueden ser obligatorios o facultativos y vinculantes o no

vinculantes.

34
 171.2 Los dictámenes e informes se presumirán facultativos y no vinculantes, con las

excepciones de ley.

Artículo 172°. - Petición de informes

172.1 Las entidades sólo solicitan informes que sean preceptivos en la legislación o aquellos

que juzguen absolutamente indispensables, para el esclarecimiento de la cuestión a resolver. La

solicitud debe indicar con precisión y claridad las cuestiones sobre las que se estime necesario

su pronunciamiento.

172.2 La solicitud de informes o dictámenes legales es reservada exclusivamente para

asuntos en que el fundamento jurídico de la pretensión sea razonablemente discutible, o los

hechos sean controvertidos jurídicamente, y que tal situación no pueda ser dilucidada por el

propio instructor.

172.3 El informante, dentro de los dos días de recibida podrá devolver sin informe todo

expediente en el que el pedido incumpla los párrafos anteriores, o cuando se aprecie que sólo se

requiere confirmación de otros informes o de decisiones ya adoptadas.

Artículo 173°. - Presentación de informes

173.1 Toda autoridad, cuando formule informes o proyectos de resoluciones fundamenta su

opinión en forma sucinta y establece conclusiones expresas y claras sobre todas las cuestione

planteadas en la solicitud, y recomienda concretamente los cursos de acción a seguir, cuando

éstos correspondan, suscribiéndolos con su firma habitual, consignando su nombre, apellido y

cargo.

173.2 El informe o dictamen no incorpora a su texto el extracto de las actuaciones anteriores

ni reitera datos que obren en expediente, pero referirá por su folio todo antecedente que permita

ilustrar para su mejor resolución.

35
 Artículo 174°. - Omisión de informe

174.1 De no recibirse el informe en el término señalado, la autoridad podrá

alternativamente, según las circunstancias del caso y relación administrativa con el informante:

prescindir del informe o citar al informante para que en fecha única y en una sesión, a la cual

puede asistir el administrado, presente su parecer verbalmente, de la cual se elaborará acta que

se adjuntará al expediente, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el funcionario

culpable de la demora.

174.2 La Ley puede establecer expresamente en procedimientos iniciados por los

administrados que, de no recibirse informes vinculantes en el plazo legal, se entienda que no

existe objeción técnica o legal al planteamiento sometido a su parecer.

174.3 El informe presentado extemporáneamente puede ser considerado en la

correspondiente resolución.

Artículo 175°. - Testigos

175.1 El proponente de la prueba de testigos tiene la carga de la comparecencia de los

mismos en el lugar, fecha y hora fijados. Si el testigo no concurriera sin justa causa, se

prescindirá de su testimonio.

175.2 La administración puede interrogar libremente a los testigos y, en caso de

declaraciones contradictorias, podrá disponer careos, aun con los administrados.

Artículo 176°. - Peritaje

176.1 Los administrados pueden proponer la designación de peritos a su costa, debiendo en

el mismo momento indicar los aspectos técnicos sobre los que éstos deben pronunciarse.

36
 176.2 La administración se abstendrá de contratar peritos por su parte, debiendo solicitar

informes técnicos de cualquier tipo a su personal o a las entidades técnicas aptas para dicho fin,

preferentemente entre las facultades de las universidades públicas.

Artículo 177°. - Actuación probatoria de autoridades públicas

Las autoridades de entidades no prestan confesión, salvo en procedimientos internos de la

administración; sin perjuicio de ser susceptibles de aportar elementos probatorios en calidad de

testigos, informantes o peritos, si fuere el caso.

Artículo 178°. - Gastos de actuaciones probatorias

En el caso de que la actuación de pruebas propuestas por el administrado importe la

realización de gastos que no deba soportar racionalmente la entidad; ésta podrá exigir el

depósito anticipado de tales costos, con cargo a la liquidación final que el instructor practicará

documentadamente al administrado, una vez realizada la probanza. Artículo

Artículo 179°. - Actuaciones probatorias que afecten a terceros

Los terceros tienen el deber de colaborar para la prueba de los hechos con respeto de sus

derechos constitucionales.

Artículo 180°. - Proyecto de resolución

Cuando fueren distintos la autoridad instructora de la competente para resolver, la

instructora prepara un informe final en el cual recogerá los aspectos más relevantes del acto

que lo promovió, así como un resumen del contenido de la instrucción, análisis de la prueba

instruida, y formulará en su concordancia un proyecto de resolución. (Humanos, 2019)

37
 CAPITULO V : LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La prueba, su ofrecimiento y valoración resulta siendo uno de los puntos más sensibles dentro

del proceso en general y del procedimiento administrativo en particular. Esto es así porque la

razón de ser del procedimiento administrativo es poner en actividad a la administración estatal

sobre la base de hechos debidamente probados y es más importante en el procedimiento

sancionador en donde las libertades de las personas son restringidas cuando se emite una

resolución que impone una sanción. Por esa razón resulta de suma importancia comprender la

naturaleza de la prueba en el procedimiento administrativo sancionador sobre la base del

entendimiento de que el debido procedimiento es una expresión del derecho fundamental al

debido proceso reconocido en la Constitución Política del Estado que se aplica en vía

administrativa considerando las peculiaridades de este ordenamiento, las mismas que obligan a

observarlas mediante un ejercicio antes que de calco, de adecuación a la finalidad que persigue el

procedimiento. El presente trabajo aborda aspectos vinculados al contenido del derecho al debido

procedimiento y de la prueba en sede administrativa con la finalidad de establecer algunos

parámetros para su proposición, admisión y valoración.

1.La prueba: definición

Es la actividad de instrucción que tiene por objeto demostrar la exactitud de los hechos

aportados que sirven de fundamento a la resolución final. (morón, 1993)

38
 En el procedimiento administrativo -español o peruano-, la actividad probatoria también va

dirigida a determinar el convencimiento, pero del órgano instructor del procedimiento, sobre

ciertos hechos, si bien presenta algunas singularidades:

 Es necesaria sólo si la Administración no tiene por ciertos los hechos alegados por

los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exige (por ejemplo, y sin

necesidad de una especial argumentación, en todos los procedimientos

sancionadores o en los disciplinarios) (Monzó, Notas sobre la prueba en el

Procedimiento Administrativo Español y su reflejo en el Derecho Peruano, pág.

111)

 La prueba debe versar sobre hechos relevantes, por lo que se permite el rechazo, a

sensu contrario, de las pruebas que "sean manifiestamente improcedentes o

innecesarias"; conceptos jurídicos indeterminados que deben integrarse o pueden

controlarse mediante la oportuna motivación de la decisión del instructor del

procedimiento, en el sentido contrario de inadmitir las pruebas o de declarar su

innecesariedad (Art. 80°.3 LPC). (Monzó, Notas sobre la prueba en el

Procedimiento Administrativo Español y su reflejo en el Derecho Peruano , pág.

111)

Así, para desenvolver el procedimiento son necesarias una serie de actividades realizadas por

la Administración y por los interesados, que es a lo que llamamos ordenación: actos de impulso,

actos resolutorios, actos de comunicación, actos de intimación, actos de documentación,

39
solicitudes de responsabilidad, etc. Y es en la fase de desarrollo propiamente dicha donde se

encuentra la instrucción, que tiene por objeto determinar los hechos relevantes para el

procedimiento, conocer e incorporar los datos de trascendencia para él y todas las circunstancias

que puedan influir en su resolución. La instrucción del procedimiento, además, se opera de oficio

y dentro de la misma se pueden dar los siguientes pasos o fases, entre los que se sitúa la fase

probatoria.

2. ACERCAMIENTO A LAS DEFINICIONES DE PRUEBA, MEDIOS PROBATORIOS

Y MEDIOS DE PRUEBA

De manera general, en el mundo del derecho, el término “prueba” es usado para aludir

1) a la demostración de un hecho

2) al medio a través del cual este se demuestra y

3) a la forma como es que se hace valer ante el tribunal.

De manera estricta y en atención a su utilidad se debe considerar a la prueba como la

demostración de lo que se afirma dentro de un proceso debiendo diferenciarse del “medio

probatorio”, que es el vehículo a través del cual se va a probar lo alegado. Esta diferenciación

sirve para establecer la validez de la actividad procesal de los administrados y de la

administración como también para determinar los puntos controvertidos en una actividad que por

su naturaleza es dialéctica y que se sustenta en la demostración de afirmaciones realizadas por

los sujetos del procedimiento.

En el caso peruano, la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (en

adelante LPAG) asume esta posición en su artículo 162.2 cuando prescribe que “corresponde a

40
los administrados aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes, proponer

pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas o aducir alegaciones”.

Los medios de prueba son “el conjunto de actos realizados para trasladar hacia el expediente

los distintos elementos de convicción producidos por los medios probatorios sobre los hechos

investigados”. De esta forma, se diferencia el hecho de probanza, el medio a través del cual el

hecho se prueba y el mecanismo procesal mediante el que es incorporado en el expediente

administrativo. Como lo señala Mendoza,

Los medios son el conjunto de operaciones a través de las cuales se obtienen las razones o

motivos que permiten producir el resultado. Se relacionan con la actividad del órgano judicial o

de las partes dentro del proceso para aportar a estas fuentes de prueba. Esta actividad se la

realiza de la manera indicada en el ordenamiento jurídico. Los medios no se conciben fuera del

proceso, las fuentes son extraprocesales. Las fuentes de prueba en cambio son las personas o

cosas a través de las cuales los medios de prueba proporcionan las indicadas razones o motivos.

Es decir, las personas o cosas de las cuales se deduce el hecho que se ha de probar,

independiente de la existencia del procedimiento. Las fuentes son extraprocesales y su

incorporación al proceso se produce a través de los medios de prueba. (Ruiz, s.f.)

En la literatura aparece la diferenciación de los conceptos de “prueba” y de “medio de

prueba” cuando se identifica al segundo concepto como la actividad procesal realizada dentro del

proceso por parte del juez para obtener certeza sobre los puntos controvertidos. Así, Meneses por

ejemplo señala que la prueba judicial aparece, además, como una entidad que requiere de

elementos que le sirvan de soporte, con base en los cuales el tribunal pueda dar por acreditadas

las afirmaciones de hecho de la causa. Bajo esta perspectiva, la doctrina jurídica alude a la

“prueba como medio”, refiriéndose con ello a los antecedentes que puede utilizar el juez para

41
determinar la materia factual del juicio. (…), en las legislaciones procesales de civil law esta

faceta es con frecuencia designada con la expresión “medios de prueba” (…) la prueba judicial

se produce a partir de una serie de actuaciones ejecutadas en el proceso (prueba como actividad);

se apoya en los elementos que se aportan a la causa (prueba como medio); y se dirige a la

obtención de una conclusión sobre los hechos por parte del juzgador (prueba como resultado)

En la misma línea, Davis Echandía define a los actos procesales probatorios “como aquellos

que se ejecutan para la petición, presentación, admisión o decreto y práctica de los medios

probatorios que se utilizan en el proceso, con el fin de llevarle al juez el convencimiento sobre

los hechos que debe tener en cuenta para sus decisiones”.

3. ACTIVIDAD Y ACTUACIÓN PROBATORIA

En el procedimiento administrativo moderno, la actividad probatoria tiene una importancia

medular en la ejecución de la instrucción de dicho procedimiento. Es a través de la actuación

probatoria que la autoridad administrativa puede formarse convicción respecto a la resolución del

caso concreto, en mérito de la verdad material a obtener. Es mediante la actividad probatoria que

se comprueban los datos aprobados por los administrados o los obtenidos por la Administración.

La Ley del procedimiento administrativo general, en consecuencia, regula de manera exhaustiva

el ejercicio de dicha actividad, estableciendo reglas concretas para que la misma se desarrolle

eficientemente.

3.1. CARGA DE LA PRUEBA EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Debe señalarse que la actividad probatoria le corresponde fundamentalmente a la entidad,

estableciéndose entonces el principio de que la carga de la prueba, es decir, la obligación de

probar los fundamentos que sustentan la decisión, le corresponde a la Administración y no a los

administrados, sin perjuicio de permitirle a estos acreditar los hechos que alegan. No es que los

42
particulares no deban probar su pretensión, sino que la negativa de la Administración debe estar

debidamente acreditada. Tanto es así que si la Administración no despliega actividad probatoria

es claro que ha tenido por verdaderos los hechos afirmados por el particular, debiendo declarar

fundada la solicitud.

Y es que, a diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial, en el cual las partes deben

probar sus pretensiones, en el procedimiento administrativo la actividad probatoria es dirigida y

alimentada por la Administración, en aplicación de los principios que citamos a continuación, los

mismos que se atenúan ciertamente en el caso de los procedimientos administrativos trilaterales

como veremos a más adelante.

En el ámbito administrativo es evidente que la Administración Pública en general se

encuentra en mejor aptitud para probar y ello se ha entendido por ejemplo en el contexto del

proceso contencioso administrativo. La carga de la prueba no le corresponde a quien afirma un

hecho, sino más bien aquel que se encuentra en mejor capacidad para probar el mismo, principio

que algunos denominan también “carga de la prueba dinámica”. Como resultado, la carga de la

prueba, incluso en los procedimientos iniciados a pedido de parte, no corresponde

fundamentalmente al administrado sino más bien a la Administración, máxime si la falta de

probanza de un hecho podría afectar el principio de verdad material y como resultado el interés

general.

3.2. LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE IMPULSO DE OFICIO

Como lo hemos señalado, la norma establece que la autoridad competente, aun sin pedido de

parte, debe promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación, superando

cualquier obstáculo que se oponga a la regular tramitación del procedimiento; incluso

determinando la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere errónea la

43
cita legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o

meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad

producida. Debe recordarse que el deber de impulso de oficio surge como inmediata

consecuencia de la necesidad y obligación de la Administración de cautelar el interés general.

Asimismo, es un componente esencial del debido proceso en sede administrativa, al permitir la

tramitación adecuada y eficiente de los procedimientos, en beneficio de los administrados.

Además, permite generar celeridad en la tramitación de los procedimientos, formando parte de la

necesaria racionalización de la Administración Pública.

3.3. LA OFICIALIDAD DE LA PRUEBA

Ello conlleva además un importante principio que es el de la oficialidad de la prueba, es decir,

la búsqueda de la determinación, conocimiento y comprobación de los datos para poder emitir

una resolución, por parte de la autoridad administrativa. Esta última tiene la obligación de

adquirir, en el procedimiento, la mayor cantidad de datos que sean relevantes para su decisión.

Es precisamente por este principio que la Administración posee la carga de la prueba de los

hechos alegados o materia de controversia, a menos que considere que basta con las pruebas

aportadas u ofrecidas por el administrado. Ello, porque los actos e instrucción son realizados de

oficio por la autoridad a cargo del procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio

evidentemente del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias.

No obstante lo anteriormente señalado, corresponde a los administrados aportar pruebas

mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones

y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones, en tanto interviene en la defensa de sus

intereses. Ello significa, como veremos más adelante, que la autoridad administrativa podrá

resolver en contra del administrado únicamente cuando la actividad probatoria de la misma

44
demuestre que los hechos alegados por el mismo no son ciertos, correspondiéndole siempre

probar los hechos impeditivos, aquellos que impiden el ejercicio del derecho, así como los

extintivos. La administración entonces es la que debería soportar los efectos desfavorables de la

falta de actuación probatoria si es que no hubiese tenido por ciertos los hechos alegados por los

interesados.

3.4. HECHOS NO SUJETOS A LA ACTUACIÓN PROBATORIA

No será actuada prueba respecto a hechos públicos o notorios, de los cuales se supone que

todos tienen conocimiento. Es un principio general del derecho procesal el que no requieren ser

acreditados aquellos hechos que debe conocer razonablemente el funcionario que resuelve la

controversia sometida a su análisis, reduciendo evidentemente la cantidad de actos procesales a

realizar y los medios de prueba a analizar, favoreciendo la celeridad procesal.

Finalmente, tampoco constituyen objeto de prueba los hechos que se presumen como

resultado de una presunción legal, sea esta relativa o absoluta, una vez generado el hecho que

habilita la misma, el cual sí debe ser probado.

3.4. SOLICITUD DE PRUEBAS AL ADMINISTRADO

La autoridad puede exigir a los administrados la comunicación de informaciones, la

presentación de documentos o bienes, el sometimiento a inspecciones de sus bienes, así como su

colaboración para la práctica de otros medios de prueba.

Sin embargo, la solicitud de medios probatorios al administrado tiene límites evidentes, en

especial los consignados en los artículos 40º y 41º de la Ley, referidos respectivamente a la

prohibición aplicable a las entidades de solicitar a los administrados, para el inicio, prosecución o

conclusión de un procedimiento, la presentación de información o documentación que vulnere

principios de celeridad o simplificación administrativa.

45
4. MEDIOS DE PRUEBA QUE SE EMPLEAN DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Los hechos invocados por las partes, o que fueren conducentes para decidir un procedimiento

administrativo, podrán ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos que

estén prohibidos por disposición legal expresa. La proposición de medios probatorios por parte

de los administrados es libre, pudiéndose proponer y actuar aquellos medios que resultan

beneficiosos para el administrado a fin de fundar sus pretensiones y aquellos que la entidad

considere pertinentes para la resolución del procedimiento. El principio de libertad probatoria,

propio del proceso judicial, se aplica con gran intensidad en el procedimiento administrativo, con

muy puntuales excepciones.

SEGÚN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

LEY Nº 27444

Artículo 162.- Carga de la prueba

162.1 La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido en la

presente Ley.

162.2 Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación de

documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias

permitidas, o aducir alegaciones.

Artículo 163.- Actuación probatoria

46
 163.1 Cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los

administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija, la entidad dispone la actuación de

prueba, siguiendo el criterio de concentración procesal, fijando un período que para el efecto no

será menor de tres días ni mayor de quince, contados a partir de su planteamiento. Sólo podrá

rechazar motivadamente los medios de prueba propuestos por el administrado, cuando no

guarden relación con el fondo del asunto, sean improcedentes o innecesarios.

163.2 La autoridad administrativa notifica a los administrados, con anticipación no menor de

tres días, la actuación de prueba, indicando el lugar, fecha y hora.

163.3 Las pruebas sobrevinientes pueden presentarse siempre que no se haya emitido

resolución definitiva.

Artículo 164.- Omisión de actuación probatoria Las entidades podrán prescindir de actuación

de pruebas cuando decidan exclusivamente en base a los hechos planteados por las partes, si los

tienen por ciertos y congruentes para su resolución.

Artículo 165.- Hechos no sujetos a actuación probatoria No será actuada prueba respecto a

hechos públicos o notorios, respecto a hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los

archivos de la entidad, sobre los que se haya comprobado con ocasión del ejercicio de sus

funciones, o sujetos a la presunción de veracidad, sin perjuicio de su fiscalización posterior.

47
 Artículo 166.- Medios de prueba Los hechos invocados o que fueren conducentes para

decidir un procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo

aquellos prohibidos por disposición expresa. En particular, en el procedimiento administrativo

procede:

1. Recabar antecedentes y documentos.

2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo.

3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de los

mismos declaraciones por escrito.

4. Consultar documentos y actas.

5. Practicar inspecciones oculares.

Artículo 167.- Solicitud de documentos a otras autoridades

167.1 La autoridad administrativa a la que corresponde la tramitación del asunto recabará de

las autoridades directamente competentes los documentos preexistentes o antecedentes que

estime conveniente para la resolución del asunto, sin suspender la tramitación del expediente.

48
 167.2 Cuando la solicitud sea formulada por el administrado al instructor, deberá indicar la

entidad donde obre la documentación y, si fuera de un expediente administrativo obrante en otra

entidad, deberá acreditar indubitablemente su existencia.

Artículo 168.- Presentación de documentos entre autoridades

168.1 Los documentos y antecedentes a que se refiere el artículo anterior deben ser remitidos

directamente por quien es requerido dentro del plazo máximo de tres días, si se solicitaren dentro

de la misma entidad, y de cinco, en los demás casos.

168.2 Si la autoridad requerida considerase necesario un plazo mayor, lo manifestará

inmediatamente al requirente, con indicación del plazo que estime necesario, el cual no podrá

exceder de diez días.

Artículo 169.- Solicitud de pruebas a los administrados

169.1 La autoridad puede exigir a los administrados la comunicación de informaciones, la

presentación de documentos o bienes, el sometimiento a inspecciones de sus bienes, así como su

colaboración para la práctica de otros medios de prueba. Para el efecto se cursa el requerimiento

mencionando la fecha, plazo, forma y condiciones para su cumplimiento.

CONCORDANCIAS: R. N° 664-2007-OS-CD, Art. Único

49
 169.2 Será legítimo el rechazo a la exigencia prevista en el párrafo anterior, cuando la

sujeción implique: la violación al secreto profesional, una revelación prohibida por la ley,

suponga directamente la revelación de hechos perseguibles practicados por el administrado, o

afecte los derechos constitucionales. En ningún caso esta excepción ampara el falseamiento de

los hechos o de la realidad.

169.3 El acogimiento a esta excepción será libremente apreciada por la autoridad conforme a

las circunstancias del caso, sin que ello dispense al órgano administrativo de la búsqueda de los

hechos ni de dictar la correspondiente resolución.

50
 CAPÌTULO VI
LA PARTICIPACIÒN DE LOS ADMINISTRADOS

6.1 PRINCIPIO DE PARTICIPACIÒN

El principio de participación señala que las autoridades deben brindar las condiciones
necesarias a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin
expresión de causa, a excepción de aquellas que afectan la intimidad personal, de las vinculadas
a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por la ley. Este acceso permite a
los administrados fiscalizar el funcionamiento de las entidades administrativas, de conformidad
con lo establecido en la Constitución; constituyendo un efectivo mecanismo de control
ciudadano de la Administración Pública.
Las normas que regulan el derecho al acceso a la información pública tienen por finalidad
asegurar la transparencia del funcionamiento de la Administración Pública, de lo que ha dado a
llamar derecho a la transparencia en el derecho comparado. Y es que detrás de la concepción de
transparencia existen preocupaciones diversas, como una mejor garantía de las libertades
públicas, en especial las relativas a la defensa del particular; la mejora de las relaciones entre
administración y administrados; el refuerzo del control de la administración por parte de los
particulares y el Poder Judicial, entre otras.
Por otro lado, el principio de participación implica la extensión de las posibilidades de
intervención de los administrados y de sus representantes en aquellas decisiones públicas que les
puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la
información y la presentación de opinión. Esta es la justificación de mecanismos como las
audiencias públicas o el periodo de información pública, regulados por la Ley del Procedimiento
Administrativo General.
Estos conceptos se originan en realidad en el derecho fundamental consagrado por el numeral
17 del artículo 2º de la Constitución Política, el mismo que preceptúa que toda persona tiene
derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y
cultural de la Nación, lo cual permite en buena cuenta participar también en las decisiones
administrativas que correspondan.
Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder
a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad

51
personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y
extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en
aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la
difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión.” La participación
de los administrados en la actuación de la administración pública resulta tener un sustento
constitucional, pues los administrados resultan ser una suerte de filtro para la toma de decisiones
importantes. Claro está, no todas las actuaciones de parte de la entidad deben estar sujetas a la
autorización de los administrados (aunque ninguna lo está), pero lo adecuado es que la gestión
goce del visto bueno de los administrados, quienes pueden evaluar y juzgar la labor de la
administración. Como ejemplos de participación de la administración tenemos a: los periodos de
información pública, los cabildos abiertos y las audiencias públicas.

6.2. IMPORTANCIA DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÒN

La amplia intervención del administrado en el procedimiento administrativo le permite influir
de manera directa en el resultado del mismo, es decir, en la producción de actos administrativos.
En el caso de procedimientos administrativos en los cuales se involucren intereses difusos o
colectivos la participación se amplía sustancialmente, permitiendo la actuación de aquellos
administrados que lo consideren conveniente.
El principio de participación permite que sea posible una eficaz protección a los derechos de
los administrados, dada su colaboración en los procedimientos, en especial los que implican
interés directo. La regulación de la participación de los administrados, entonces, se convierte en
un concepto fundamental del derecho del procedimiento administrativo. La participación
permite, en buena cuenta, la democratización de las decisiones públicas y la obtención de
legitimidad de las mismas.

6.3 ASPECTOS DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS ADMINISTRADOS

La participación de los administrados en las actuaciones de la administración pública puede
ser advertida desde dos aspectos: en un procedimiento administrativo particular o como parte de
la comuna. En el primer caso, a lo largo de lo expuesto se ha podido advertir que el administrado
puede participar dentro de un procedimiento administrativo iniciándolo y sustentándolo a través

52
de escritos, alegaciones y con la presentación de medios probatorios. En el segundo caso, los
administrados pueden participar a través de audiencia públicas, periodos de información pública
o mediante cabildos abiertos. Las audiencias públicas se realizan con el objeto de rendir cuentas
de las actuaciones realizadas por la administración pública en donde los administrados pueden
presentar sus alegaciones orales o por escrito. En los cabildos abiertos se persigue el objeto de
presentar un proyecto ante la comunidad para generar sus críticas (positivas o negativas) por
parte de los administrados, las cuales podrán presentar de manera escrita u oral. Y en los
periodos de información pública, la administración busca que la idea de un determinado proyecto
se asimile por los integrantes del ayuntamiento, quienes podrán también formular sus posiciones
por escrito de manera verbal.
6.4 OPINIÓN JURÍDICA DIRECCIÒN GENERAL DEL DESARROLLO Y
ORDENAMIENTO JURÌDICO SOBRTE EL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÒN:
Informe Legal N° 053-2015-JUS/DGDOJ «13.10.15»
«En base a dicho principio, (…) todo ciudadano, puede hacerle llegar a la SBS sus
comentarios y observaciones al referido proyecto normativo de [Resolución de la
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP para reglamentar el gobierno corporativo y la gestión
integral de riesgo] (…) que considera le pudiera afectar a él o la colectividad empresarial.»
Informe Legal N° 003-2014-JUS/DGDOJ «18.2.14»
1. «El Numeral 17 del Artículo 2° de la Constitución Política del Perú reconoce la
participación ciudadana como un derecho fundamental, estableciendo que toda persona tiene
derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y
cultural de la Nación. La regulación de los mecanismos de participación ciudadana en el
quehacer estatal; y, en particular, en la elaboración y modificación de normas jurídicas,
constituye una práctica positiva en un sistema democrático constitucional en el que “la regla es la
transparencia y no el secreto”»
2. En concordancia con la disposición constitucional, el Numeral 1.12 del Artículo IV del
Título Preliminar de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General establece
que las entidades deben extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus
representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier
sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de
opinión.

53
 3. La relevancia de la participación ciudadana en el accionar estatal también ha sido recogida
en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, aprobado por el Decreto Supremo N° 054- 2011-
PCM, denominado “PLAN BICENTENARIO: El Perú hacia el 2021”. Así, en el Acápite 3.5
denominado “Objetivos, Lineamientos, Prioridades, Metas, Acciones y Programas Estratégicos”
se enfatiza la necesidad de promover los mecanismos de participación ciudadana en las
decisiones públicas, afianzando su capacidad de fiscalización y garantizando la transparencia de
la información pública.
4. En la misma línea, conviene tomar en cuenta que en setiembre del 2011 el Gobierno del
Perú manifestó su voluntad de ser parte de la iniciativa internacional voluntaria y multisectorial
“Alianza para el Gobierno Abierto”, comprometiéndose a aumentar la transparencia sobre las
actividades del Estado, apoyar y promover la participación ciudadana, implementar altos
estándares de integridad profesional en la gestión pública y a incrementar el acceso y uso de
nuevas tecnologías.»
Informe Legal N° 092-2013-JUS/DGDOJ «2.10.13»
El derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental, establecido en el
numeral 5) del artículo 2º de la Constitución Política del Perú40, en virtud del cual se hace
posible el ejercicio del control democrático de la gestión estatal.
Este mismo derecho constituye el contenido del principio de Participación que rige la
actuación administrativa, conforme se aprecia del numeral 1.12 del Artículo IV del Título
Preliminar de la Ley Nº 27444 (…).»

6.4 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL
6.4.1. CUESTIONES GENERALES:
La participación ciudadana recibe no poca atención en la Ley del Procedimiento
Administrativo General de 2001 (en adelante, LPAG), desde luego más que en su homóloga
española, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común de 1992 (en adelante, LRJPAC), que apenas le dedica un artículo.
Aparece, en efecto, en primer lugar, dentro de los principios del procedimiento administrativo
enunciados en el artículo IV del Título Preliminar (apartado 1.12. Principio de participación). Y
a ella se le dedica, después, todo un capítulo propio, el VII, bajo el rótulo de Participación de los

54
administrados (artículos 181 a 185), en el que, sin perjuicio de los medios de participación
establecidos por otras normas (artículo 181), se regulan con cierto detalle las dos técnicas ya
mencionadas de las audiencias públicas (artículos 182 a 184) y los periodos de información
pública (artículo 185).
Antes de pasar al estudio de estas dos técnicas, creo que conviene hacer algunas reflexiones
generales sobre el conjunto de esta regulación:
A. El valor de los principios:
El principio de participación aparece formulado por la Ley en términos
considerablemente amplios, que incluyen no solo la participación propiamente dicha (en
los procedimientos administrativos y, más en general, en los asuntos públicos), sino
también un derecho de significado autónomo, pero con un indudable valor instrumental
en relación con el de participación, como es el derecho de acceso a la información en
poder de las entidades públicas, del que no nos vamos a ocupar aquí (ESPINOSA-
SALDAÑA BARRERA, 2009); y sin limitar en modo alguno los medios para articular
dicha participación (“mediante cualquier sistema que permita [...] la presentación de
opinión”). De entre las distintas funciones que cumplen los principios generales del
Derecho, y aquí, en particular, los principios del procedimiento administrativo, me parece
especialmente destacable una, enunciada expresamente por la Ley, la de servir como
“parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter
general” (artículo IV.2). (DANOS ORDOÑEZ, Las fuentes del Derecho Administrativo,
2010)
Y me lo parece porque, si no he entendido mal, el sistema peruano de fuentes en
materia de procedimiento administrativo está pensado para que sean principalmente las
distintas entidades de la Administración pública enumeradas en el artículo I de la LPAG
las que, en el ámbito de sus respectivas competencias, desarrollen por vía reglamentaria
la tramitación de los procedimientos de su competencia (artículo II.3, artículo V.2.4 a 2.6,
artículo 36.1, Disposiciones complementarias y finales Cuarta.2 y Quinta, Disposición
transitoria Segunda, etc.). Así las cosas, resultaría legítimo y potencialmente valioso
interpretar el principio consagrado en el artículo IV.1.12 como un mandato de
optimización de la participación ciudadana dirigido a los titulares de la potestad
reglamentaria, más allá de las concretas exigencias, importantes, pero limitadas como

55
 veremos, contenidas en la propia Ley a propósito de los trámites ya mencionados de las
audiencias públicas y periodos de información pública.

B. Actos de instrucción con funcionalidades diversas:

El desarrollo de un procedimiento administrativo se compone de dos clases de actos:
los actos de ordenación, que son fundamentalmente de impulso del procedimiento y se
trata siempre de actos administrativos; y los actos de instrucción, que son los que
proporcionan a la Administración los elementos de juicio (fácticos, jurídicos o de
cualquier otro tipo) necesarios para tomar una decisión, y que a diferencia de los
anteriores pueden ser actos de la Administración que tramita el procedimiento, de otras
Administraciones, de los interesados en el procedimiento o de terceros (por eje., y por lo
que aquí importa, los ciudadanos en general).
Indudablemente, todos los mecanismos imaginables de participación ciudadana en el
procedimiento administrativo, y desde luego las audiencias públicas y los periodos de
información pública, constituyen actos de instrucción del procedimiento en el sentido
indicado, pues su finalidad es la propia de estos actos. No obstante, a diferencia de la
LRJPAC española, la LPAG peruana ha preferido regular dichos mecanismos, como ya
indicamos, en un capítulo aparte, el VII, a continuación del capítulo VI, dedicado a la
“Instrucción del procedimiento”, pero probablemente más con la intención de darles un
especial realce, que con la de desmentir u ocultar aquel carácter, que, por lo demás, se
reconoce desde el primero de los artículos del capítulo VII (artículo 181º: “en la
instrucción de los procedimientos administrativos, las entidades se rigen por las
disposiciones de este Capítulo sobre la audiencia a los administrados y el periodo de
información pública”).
Ahora bien, la participación ciudadana en el procedimiento administrativo, siendo
siempre instrucción del procedimiento, no es, a mi juicio, una materia unívoca, sino que
puede cumplir distintas funciones, dependiendo de sobre qué se permita a los ciudadanos
participar o para qué se recabe dicha participación, es decir, del contenido y alcance de la
misma, que puede ser muy amplio, incluyendo virtualmente todos los aspectos de la
decisión a tomar (ésta sería la participación ciudadana en sentido propio) o mucho más
reducido y circunscrito, por ejemplo, a la aportación de determinados datos fácticos

56
 (supuesto en el que más que de participación, cabría hablar simplemente de colaboración
ciudadana). Como veremos después con más detalle, la regulación de la LPAG peruana
constituye, a mi juicio, una buena muestra de esas distintas maneras de entender la
participación ciudadana en el procedimiento administrativo, con una figura principal (las
audiencias públicas) de auténtica participación, y otra subsidiaria (los periodos de
información pública) de simple colaboración.

6.4.2. LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS

A. Concepto y funcionalidad:
Sin duda alguna, el cauce estrella para la participación ciudadana en los
procedimientos administrativos en la LPAG de 2001 son las audiencias públicas (a las
que dedica los artículos 182 a 184); una modalidad participativa carente, sin embargo, de
tradición en el Derecho administrativo español, y que no aparece regulada en la LRJPAC
de 1992, que solo se ocupa con algún detalle del trámite de información pública, que es la
técnica española que hay que tener en cuenta a efectos comparativos. En este contexto,
las audiencias públicas son actos de carácter presencial en los que se expone ante la
ciudadanía (ante el público presente) un asunto sobre el que ha de recaer una decisión
administrativa, brindando a ésta/éste la oportunidad de realizar in situ sus aportes al
respecto, a diferencia de los trámites de información pública, que son periodos o plazos
para la (consulta del expediente y) presentación de alegaciones escritas, y que revisten,
por tanto, carácter no presencial. Pero estos simples rasgos formales no bastan, como
dijimos anteriormente, para poner de manifiesto la verdadera funcionalidad de estos
trámites (pues una misma técnica o instrumento puede servir para distintos fines). Ahora
bien, en el caso de las audiencias públicas, no cabe ninguna duda de que cuentan en la
LPAG peruana con una regulación que, aunque sin duda perfectible, permite
considerarlas como genuinos cauces de participación ciudadana en la toma de decisiones
administrativas. No solo, obviamente, por los sujetos que pueden tomar parte en ellas
(cualquier tercero, sin necesidad de acreditar legitimación especial), sino, sobre todo, por
los tipos de procedimientos para los que están previstas, a los que nos referiremos
inmediatamente, y por la amplitud de los posibles aportes que los ciudadanos pueden
realizar en ellas, es decir, por el contenido y alcance de la participación, que puede

57
 significar una contribución relevante para la toma de dichas decisiones, incluyendo
aspectos discrecionales o de pura oportunidad: “En la audiencia pública, cualquier
tercero, sin necesidad de acreditar legitimación especial, está habilitado para presentar
información verificada, para requerir el análisis de nuevas pruebas, así como expresar su
opinión sobre las cuestiones que co onstituyan el objeto del procedimiento o sobre la
evidencia actuada” (artículo 182.2).

B. ÁMBITO DE APLICACIÓN:
A diferencia de la LRJPAC española (artículo 86º), que apenas contiene indicación
alguna sobre los procedimientos en los que procede abrir un trámite de información
pública, limitándose básicamente a regular su desarrollo y efectos, y remitiendo
(implícitamente) aquella tarea a la legislación sectorial, la LPAG peruana ha querido dar
un paso más allá, predeterminando desde la propia Ley con cierto detalle los supuestos en
los que resulta preceptiva la convocatoria de un trámite de audiencia pública. En efecto,
según el artículo 182.1: “Las normas administrativas prevén la convocatoria a una
audiencia pública, como formalidad esencial para la participación efectiva de terceros,
cuando el acto al que conduzca el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar
derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas, tales como
en materia medio ambiental, ahorro público, valores culturales, históricos, derechos del
consumidor, planeamiento urbano y zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre
autorizaciones, licencias o permisos que el acto habilite incida directamente sobre
servicios públicos”. El esfuerzo resulta, sin duda, encomiable, pero plantea, a mi juicio, al
menos dos interrogantes:

a) El primero es si dicho precepto es susceptible de aplicación directa o contiene solo un

mandato dirigido a los titulares de la potestad reglamentaria (a las normas
administrativas a que alude el precepto), encargados de regular los distintos
procedimientos sectoriales. En mi opinión, y aunque la Disposición Complementaria
y Final Cuarta de la LPAG, apartado 2, señala, con carácter general, que “la falta de
reglamentación de alguna de las disposiciones de esta Ley no será impedimento para
su vigencia y exigibilidad”, en la práctica si las normas administrativas reguladoras

58
 de un determinado procedimiento no contemplan el referido trámite, resultará
inviable su realización, lo que descarta en principio la aplicabilidad directa de la Ley
en este punto. Ello, por supuesto, sin perjuicio de que, si conforme a la Ley el trámite
resulta preceptivo y el reglamento no lo contempla, éste pueda ser impugnado directa
o indirectamente (con motivo de su aplicación) por este motivo, a fin de conseguir la
plena operatividad de la Ley, a través de los cauces procesales pertinentes.

b) El segundo se refiere a la propia identificación de los supuestos en que resulta

preceptiva la audiencia pública. El criterio básico establecido por la Ley (cuando el
acto al que conduzca el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar
derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas) resulta,
en efecto, bastante impreciso, necesitado, por tanto, de concreción, a la que
ciertamente ayudan las materias que, a título ejemplificativo (tales como), menciona
la Ley a renglón seguido: medio ambiente, derechos del consumidor, planeamiento
urbanístico y zonificación, etc.; materias todas ellas que afectan a lo que
habitualmente se conoce como intereses difusos o generales de los ciudadanos. Solo
me gustaría advertir a este respecto que la pertinencia de la inclusión de un trámite de
participación ciudadana (como puede ser la audiencia pública) dentro de un
procedimiento administrativo no depende solo de la materia objeto del mismo (medio
ambiente, etc.), aunque éste sea evidentemente un primer dato esencial, sino también
del tipo de decisión a adoptar, pues es claro que la participación ciudadana tiene
mucho más sentido en el marco de decisiones que incluyen aspectos discrecionales o
al menos de discrecionalidad técnica (planes urbanísticos, aprobación o autorización
de proyectos en base a evaluaciones de impacto ambiental, etc.), que cuando se trata
de decisiones estrictamente regladas (simples licencias urbanísticas, etc.)

C. DESARROLLO Y EFECTOS
La LGPA no regula con todo detalle el desarrollo de las audiencias públicas (por
ejemplo, los lugares de realización, el número de ellas, etc.), remitiendo, pues,
implícitamente la concreción de estos aspectos a las normas administrativas sectoriales
correspondientes. Pero sí contiene algunas reglas precisas (de innecesaria repetición por

59
 parte de dichas reglamentaciones sectoriales) en relación con la convocatoria (artículo
183º): sobre su publicación “en el Diario Oficial o en uno de los medios de mayor
difusión local, según la naturaleza del asunto”, su antelación mínima de tres (3) días a la
realización de la audiencia, así como sobre el contenido de la misma; reglas que en
general parecen adecuadas. Lo que me parece menos afortunado, e innecesariamente
restrictivo, al menos con carácter general, es que se prohíban las interpelaciones (No
procede formular interpelaciones a la autoridad en la audiencia, artículo 182.2 in fine) y
la realización de debates en el curso de las audiencias (Las informaciones y opiniones
manifestadas durante la audiencia pública, son registradas sin generar debate, y poseen
carácter consultivo y no vinculante para la entidad, artículo 184.3). Dentro, por supuesto,
de un clima de respeto, la formulación de preguntas, aun comprometidas, y el debate, son
precisamente el plus de participación, el valor añadido que la técnica presencial de las
audiencias puede aportar sobre la más impersonal de los periodos de información pública.
En cuanto a los efectos, ya hemos comentado anteriormente los de carácter subjetivo,
regulados de manera ortodoxa por la LPAG (artículo 184.1 y 2), por lo que no vamos a
insistir en exceso en ellos: ni la participación en una audiencia pública convierte por sí
sola a los ciudadanos intervinientes en interesados en el procedimiento, ni éstos pierden o
ven menoscabada dicha posición por su falta de intervención en aquel trámite.26 Por lo
que respecta a los de tipo objetivo, también la regulación por parte de la Ley (artículo
184.3 y 4) resulta perfectamente asumible. Por descontado, las opiniones manifestadas
por los ciudadanos intervinientes no son vinculantes para la entidad que debe tomar la
decisión (poseen carácter consultivo, dice la Ley, artículo 184.3), pero han de ser
tomadas en consideración y, en este sentido, la LGPA peruana exige a la autoridad
instructora que explicite, en los fundamentos de su decisión, de qué manera ha tomado en
cuenta las opiniones de la ciudadanía y, en su caso, las razones para su desestimación
(artículo 184.4).

6.4.3. PERIODOS DE INFORMACIÓN PÚBLICA

A. CONCEPTO Y FUNCIONALIDAD:
Ya hemos comentado anteriormente que, en el contexto de los actos de instrucción del
procedimiento administrativo, la información pública es un trámite que se abre para

60
 recibir aportes de cualquier persona, más allá de los interesados en sentido estricto, sobre
alguna cuestión o cuestiones relevantes en dicho procedimiento durante un plazo
determinado. A diferencia de lo que ocurre en el Derecho español, en el que la
información pública constituye el cauce principal para la participación ciudadana en el
procedimiento administrativo y el único regulado con algún detalle por la LRJPAC
(artículo 86º), en el Derecho peruano, al menos en la LPAG, los periodos de información
pública (artículo 185º) ocupan una posición claramente subalterna, frente al protagonismo
otorgado a las audiencias públicas. En efecto, los distintos extremos de la regulación de
este trámite que a continuación examinaremos (ámbito de aplicación, objeto y plazo)
permiten, en mi opinión, afirmar que, en su regulación actual por la LPAG, los periodos
de información pública no constituyen un mecanismo que permita garantizar una
participación efectiva de los ciudadanos en el procedimiento administrativo, ni pueden
ser catalogados como genuinos instrumentos de participación, sino más bien como
simples instrumentos de colaboración ciudadana en la averiguación de ciertos datos
relevantes, incluida la existencia de posibles interesados hasta entonces no determinados
(artículo 60.2), lo que constituye una funcionalidad sin duda importante, pero en todo
caso distinta y más modesta. Por eso, parece cuestionable que la LPAG peruana aplique
esta técnica, sin ninguna variante, al procedimiento de elaboración de reglamentos, que
merece cauces más efectivos de participación. De todas estas cuestiones vamos a
ocuparnos a continuación.

B. OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN:

A diferencia de lo que ocurría en el caso de las audiencias públicas, en el de los
periodos de información pública, la LPAG, al establecer los supuestos en los que procede
el trámite de información pública, no reclama la colaboración de las “normas
administrativas”, sino que remite directamente a las entidades encargadas de la
tramitación de los procedimientos (del instructor, dice la Ley) la apreciación de su
concurrencia en cada caso (artículo 185.1); aunque, debido a la utilización de conceptos
indeterminados en la descripción de dichos supuestos, la Ley considere conveniente, al
igual que en el caso de las audiencias públicas, especificar algunos de ellos (El periodo de
información pública corresponde ser convocado particularmente[…], artículo 185.2). Así

61
 pues, no ofrece dudas en este caso la aplicabilidad directa de la Ley, sin necesidad de la
interposición de aquellas normas administrativas, aunque obviamente nada impide que
éstas desempeñen también aquí una labor de concreción; sin la cual, por otro lado,
resultará difícil censurar la falta de apertura del trámite, fuera de los casos
particularmente señalados, por el indudable margen de apreciación que se concede en
este punto a las entidades.

C. DESARROLLO Y EFECTOS:
La Ley regula de manera muy parca la convocatoria, desarrollo y consecuencias del
trámite de información pública, remitiéndose por lo demás, en lo aplicable, a las normas
de la audiencia pública (artículo 185.3). Prácticamente, lo único que merece una atención
específica por parte de la Ley es lo relativo al periodo o plazo para la presentación por
parte de los ciudadanos de sus manifestaciones sobre el asunto, consustancial por lo
demás a todo trámite de información pública, y que se fija entre tres y cinco días hábiles
(en los supuestos que ya nos constan, “el instructor abre un periodo no menor de tres ni
mayor de cinco días hábiles para recibir –por los medios más amplios posibles- sus
manifestaciones sobre el asunto (de los terceros no determinados), antes de resolver el
procedimiento”, artículo 185.1). A primera vista, parece un plazo excesivamente corto
(aun con la cautela de que se abran los medios más amplios posibles para recibir la
información) como para que el trámite de información pública pueda resultar realmente
operativo y útil en la mayoría de los casos, incluso para cumplir sus limitadas finalidades,
es decir, para servir de complemento efectivo de la información ya disponible por parte
de las entidades; y, desde luego, absolutamente inapropiado para configurar un verdadero
trámite de participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de reglamentos.

62
 CONCLUSIONES

 Los plazos y términos son de suma importancia en el procedimiento administrativo

puesto que impulsan la celeridad del proceso, evitando omisión de oficio, mediante

actos sancionadores en caso de incumplimientos de los plazos establecidos

 La importancia de la ordenación del procedimiento radica en que esta logra asegurar la

eficacia del acto administrativo a través de actividades como de impulso, dirección y

constancia que logran el desarrollo normal del procedimiento y a su vez protegen al

administrado y evitan que el proceso represente un problema para el administrado

basándose en el principio de simplicidad, además que a través de medidas cautelares que

aseguran el cumplimiento de las disposiciones administrativas que en el tiempo pudieran

sufrir alteraciones.

 Se concluye que el expediente administrativo: se fundamenta en el principio de la

unicidad, el cual se basa en un solo expediente para cada pretensión; requiere el

cumplimiento de la ordenación correlativa de los documentos, actuaciones, entre otros; se

caracteriza por su intangibilidad; y por último, que todo lo actuado en el procedimiento

tiene que constar en actas.

 Debemos incluir el acopio y valoración de los medios probatorios por parte de la

autoridad administrativa, lo cual configura la actuación probatoria propiamente dicha.

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 Dicha actividad probatoria permite darle certeza a los hechos o datos que se van

obteniendo, sea a través de la entidad, los administrados o terceros y sobre la base de ello,

poder tomar la decisión respectiva.

En el procedimiento administrativo moderno, la actividad probatoria tiene una

importancia medular en la ejecución de la instrucción de dicho procedimiento. Es a través

de la actuación probatoria que la autoridad administrativa puede formarse convicción

respecto a la resolución del caso concreto, en mérito de la verdad material a obtener. Es

mediante la actividad probatoria que se comprueban los datos aprobados por los

administrados o los obtenidos por la Administración.

 Concluimos que la importancia del principio de participación es que permite que sea

posible una eficaz protección a los derechos de los administrados, dada su colaboración

en los procedimientos, en especial los que implican interés directo. La regulación de la

participación de los administrados, entonces, se convierte en un concepto fundamental

del derecho del procedimiento administrativo. La participación permite, en buena cuenta,

la democratización de las decisiones públicas y la obtención de legitimidad de las

mismas.

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