UNIDAD SIETE: DEL MODELO GERENCIAL CLÁSICO A LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

 El modelo tradicional de la administración pública

 El gerencialismo clásico
 Las críticas al modelo tradicional de la administración pública
 Los postulados básicos de la Nueva Gestión Pública
 La agenda de reforma de la Nueva Gestión Pública
 Las criticas al enfoque y los problemas para su aplicación

UNIDAD SIETE: DEL MODELO GERENCIAL CLÁSICO A LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

1.1 EL MODELO TRADICIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.1.1 Burocracia y administración

La concepción tradicional de la administración pública está basada en la idea de Max
Weber de la burocracia moderna. Partiendo de la definición de Estado moderno donde los
funcionarios dejan de ser propietarios de los medios materiales de la administración este autor
define al funcionariado moderno como un conjunto de trabajadores altamente
especializados, con una larga preparación y un sentido ético basado en el valor de la
integridad. Para Weber, “sin este funcionariado se cernería sobre nosotros el riesgo de una
terrible corrupción y una incompetencia generalizada, e incluso se verían amenazadas las
realizaciones técnicas del aparato estatal…”1.
Según este modelo, el funcionario no debe hacer política sino limitarse a administrar
imparcialmente, ejecutando precisa y concienzudamente las ordenes de la autoridad
superior, aún en contra de su propio juicio, descargando toda la responsabilidad en dicha
autoridad.
Las características de la burocracia para Weber son:
1. El prerrequisito de una organización burocrática está constituido por la existencia de
reglas abstractas a las que están ligados el detentador (o detentadores) del poder, el
aparato administrativo y los dominados. Las órdenes se legitiman por el ordenamiento jurídico
impersonal del que recibe su poder de dominio.
2. Con base en este principio de legitimidad, una organización burocrática se caracteriza
por relaciones de autoridad entre posiciones ordenadas sistemáticamente en un modo
jerárquico, por esferas de competencias claramente definidas, por una división del trabajo y
por una clara separación entre persona y oficio. Además las funciones administrativas se
ejercen de manera continuada y basándose en documentos escritos.
3. El personal empleado en una estructura burocrática es típicamente libre, es tomado bajo
contrato, y en virtud de calificaciones técnicas especificas se le paga una remuneración fija,
tiene una carrera regular y considera el propio trabajo como una ocupación de tiempo
completo2.

1
Weber, Max. El político y el científico. Barcelona: Editorial Tecnos; 1995. p. 102
2
Giglioli, Pier Paolo. Burocracia. En: Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Política. México: Siglo XXI; 1983.
Por lo tanto, esta administración se funda en la racionalidad legal y la aplicación ciega de
los procedimientos y reglas establecidos legalmente. Esta forma de administración impide la
discriminación, la existencia de desigualdades o privilegios y el uso arbitrario de la ley.
El burócrata obedece el reglamento sine ira et studio, sin ira y sin prevención. La continuidad
y la regularidad de los servicios estaban fundamentadas en la rutina y en una actuación
profesional de funcionarios estables, fuertemente socializados en la idea del servicio público.
Esto le daría a la administración seguridad y continuidad, y una tajante separación entre
decisión y ejecución.
Estos elementos centrales de la idea weberiana de administración racional era defendido
como una forma coherente de ejercicio de las funciones del Estado en las modernas
democracias de masas3. Para Weber, la administración burocrática es superior a las demás
formas de administración que existieron previamente.
Finalmente, es necesario resaltar que el modelo burocrático requiere para su consolidación
de algunos presupuestos: la existencia de un sistema legal, el desarrollo de una economía
monetaria y la expansión cualitativa y cuantitativa de las tareas administrativas. La falta de
alguna de estas características no indicaría la ausencia de burocracias sino de desarrollos
diferentes a los de la burocracia moderna.
La burocracia moderna tiene algunos efectos importantes entre los cuales se encuentra la
concentración de los medios de administración, que será ampliamente criticado mas tarde. El
segundo efecto es la nivelación de las diferencias sociales, que resulta del ejercicio de la
autoridad conforme a reglas abstractas e iguales para todos. Por último, la selección de
funcionarios por medio de criterios objetivos puede hacer que surja una casta privilegiada
con bases meritocráticas.

7.1.2 El gerencialismo clásico

Después de la crisis del 30, el crecimiento de las funciones asumidas por los Estados de
Bienestar en los países centrales – y en América Latina con el desarrollismo- fue incrementando
la complejidad de las funciones públicas estatales y con ellas los requerimientos técnicos
para la garantía de los servicios requeridos por los ciudadanos. Por esa razón, los Estados
empiezan paulatinamente a incorporar algunas técnicas del sector privado que se
consideran más flexibles que aquellas propias del modelo burocrático tradicional.
Para Olias de Lima4 el gerencialismo clásico está fundado en las propuestas de Taylor y
Fayol –la organización científica del trabajo- y en algunos autores neoclásicos de la teoría
de las organizaciones como Gulick, Urwick y Mary Parker Follet (entre otros).
Sin embargo, el gerencialismo clásico conserva algunos elementos de la concepción
burocrática weberiana. Al igual que en el esquema tradicional la premisa básica del
gerencialismo clásico es la separación entre el ámbito de la decisión (ámbito político) y el de
la acción (la gestión) o entre aquellos que toman decisiones y aquellos que las ejecutan.
Mientras que los órganos y autoridades políticas se encargan de definir el interés colectivo –
el gobierno y el parlamento-, sus decisiones deben ser puestas en marcha con la mayor
fidelidad por las organizaciones de la administración pública.
En consecuencia, señala González, el principio de autoridad es el único medio para
determinar y controlar el esfuerzo y las responsabilidades de los miembros de la organización;
mientras que el principio de unidad de mando que se materializa en los procedimientos
rutinarios asegura la coherencia entre órdenes y decisiones de niveles políticos y acciones de
los subordinados.
3
Olías de Lima, Blanca. La evolución de la gestión pública: la Nueva Gestión Pública. Madrid: Prentice Hall;
2001.
4
Ibid.
El gerencialismo clásico considera que tanto las empresas como la administración pública son
organizaciones jerárquicas y piramidales. La diferencia entre las dos radica sobre todo en
que la administración pública obedece a procesos políticos a partir de los cuales se
establecen los objetivos que deberá cumplir. Sin embargo, una vez comprendidas estas
restricciones políticas sobre el proceso decisorio, lo que queda es un proceso administrativo
de ejecución de decisiones a cargo de un cuerpo de profesionales ordenados y
disciplinados cuyas acciones son regidas por marcos normativos de carácter legal.

Proposiciones básicas del gerencialismo clásico5:

 El hombre es un decisor racional que se guía por el interés, es capaz de ordenar sus
preferencias, plantear opciones y cursos de acción alternativos, anticipando las
consecuencias de sus acciones.
 La motivación esencial del individuo es de índole económica. El comportamiento de los
empleados es perfectamente previsible y la productividad es una variable directamente
dependiente de las retribuciones.
 Siempre hay un mejor camino, una solución idónea para cada caso. Descubrir la manera
más adecuada de hacer las cosas es posible aplicando los instrumentos adecuados. La
gerencia no debe interesarse por el por qué sino por el cómo.
 La armonía en el contexto organizativo es deseable y practicable. El conflicto es siempre
negativo y denota una mala gestión.
 La eficiencia puede lograrse mediante un diseño organizativo adecuado y los incentivos
apropiados. Los incentivos son esencialmente de índole económica.
 Las relaciones humanas en la empresa son de gran importancia y deben lograr que las
personas se adapten a la organización y trabajen sin que interfieran sus problemas
personales.
 Un adecuado sistema de supervisión y control, jerárquico o funcional, garantizara el
cumplimiento de las instrucciones y la eficiencia.
Como puede verse, este modelo está dominado por la teoría económica, la teoría de la
elección pública, los modelos de principal-agente y los modelos de costo de transacción.
Los supuestos económicos subyacentes al NGP tienden a simplificar las motivaciones para el
comportamiento humano y sobrevalorar la racionalidad de su acción. Además, en estos
modelos se considera que las actividades del sector público son juegos estratégicos entre
actores racionales cuya meta es hacer que el sistema sea eficiente, racionalizado y
consistente6.
El impacto del gerencialismo sobre la administración pública se centró en la introducción de
técnicas para el manejo presupuestal, el control de la gestión y la administración del personal.

7.1.3 Las críticas al modelo clásico de administración pública

Desde la teoría las críticas al modelo burocrático empiezan con Robert Merton, quien
propuso que las organizaciones burocráticas conducen al desplazamiento de los objetivos,
a la rigidez, a la incapacidad de adaptación a situaciones nuevas y al ritualismo.
La razón es la propia lógica de funcionamiento de las burocracias, es decir, dado que se
exige la estricta observancia de las reglas y procedimientos, el fin de la organización deja de
ser la consecución de objetivos y pasa a ser el cumplimiento de las normas. La rigidez típica
de las normas lleva a dificultades de adaptación de las burocracias a nuevos problemas o
situaciones no previstas por éstas, lo que genera ineficacia.

5
González Rabanal, Myriam de la Concepción. Concepto y Evolución de Gestión Pública. En: González
Rabanal. La acción y los retos del sector público: una aproximación. España: Delta Publicación; 2008.
6
Christensen, Tom y Laegrid, Per. El Estado fragmentado: los retos de combinar eficiencia, normas institucionales
y democracia. En revista Gestión y Política Pública, México, Vol. XIV, n° 3, 2do semestre de 2005.
El trabajo de Michel Crozier, a su vez, puso en evidencia la incapacidad de las
organizaciones burocráticas para adaptarse a los cambios del entorno así como su
incapacidad para erradicar la discrecionalidad en la actuación de la administración dada
la existencia de reglas informales y poderes fácticos dentro de la organización. Otros autores,
como Niskanen incluso insistieron en que los funcionarios respondían a sus propios intereses
sectoriales.
Por otra parte, se ha insistido en dos problemas que pueden presentarse en sociedades
donde la burocracia extiende su poder y se conforma como cuerpo independiente: el
problema del control político y el de las relaciones entre la burocracia y los grupos de
interés7. Como ha señalado Selznick, existe una tendencia de las estructuras de administración
a asegurarse el consenso y la cooperación de los grupos sociales más fuertes, lo que puede
llevar a la transformación de los objetivos para los que fue creada esa área o estructura8.
A partir de la década de 1970, y más particularmente en los años 80 y 90, la
internacionalización de los mercados industriales, comerciales y financieros provoca
problemas de coordinación administrativa y pone de relieve los desajustes entre las
estructuras administrativas nacionales y la nueva realidad.
A esto se suma la hipertrofia del aparato administrativo estatal que hace más lentos los
procesos y dificulta aún más la coordinación. El sobredimensionamiento de las burocracias
empieza a verse como extremadamente costoso por su tamaño e ineficiente por la
duplicación de las agencias y programas.
La rigidez y la disciplina de las burocracias parecen opuestas a las necesidades de una
administración eficiente.

Como señala Klisberg

A la luz de estas evidencias, la supuesta superioridad técnica de la

burocracia es difícilmente defendible. La burocratización despilfarra los
recursos humanos de la organización sometiéndolos a un bajo rendimiento
sistemático, trastorna los medios en metas, endiosando las rutinas, y viola
aspectos trascendentales de la naturaleza humana, creando un clima
autorrepresivo y opresivo que engendra una altísima tensión social9.

Por otra parte, las nuevas preocupaciones de los Estados (relacionados con el medio-
ambiente, la seguridad y los tráficos de drogas, armas y personas, entre otros) no se adecúan
a la forma sectorial y especializada de acción gubernamental. En muchos de estos ámbitos
no es efectivo un tratamiento nacional, por lo que se requiere de cooperación entre cuerpos
administrativos nacionales y de la incorporación de nuevas tecnologías.

7.2 LA APARICIÓN DE UNA NUEVA CORRIENTE TEÓRICA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En la década de 1990 una serie de reformas orientadas al mercado y de problemas
prácticos de los gobiernos de Europa y Estados Unidos llevaron a la atenta lectura de los
postulados del llamado nuevo gerencialismo público.
La expansión de las funciones del Estado y la consolidación de los regímenes democráticos
llevo a una mayor presión de la ciudadanía sobre la demanda de los servicios y un mayor

7
Giglioli, op. Cit.
8
Selznick P. TVA and the Grass Roots. Berkeley: University of California press; 1949.
9
Kliksberg, Bernardo. Como enfrentar la pobreza? Estrategias y experiencias organizacionales innovadoras.
Buenos Aires: CLAD, PNUD, Grupo Editorial Latinoamericano; 1989.
interés por su calidad. En este contexto debe considerarse que se trataba de una
ciudadanía mejor educada y con mayor información disponible sobre la acción del Estado.
El trabajo fundador de esta nueva corriente fue el de Osborne y Gaebler, La reinvención del
gobierno, que postula los principios sobre los cuales debía apoyarse la modernización de las
estructuras publicas estatales. El modelo esta basado en lo que ellos denominaron las cinco
R: reestructuración, reingeniería, reinvención, realineación y re conceptualización.
 Reestructurar: significa eliminar todo aquello que no contribuye a mejorar el servicio o
producto suministrado al público. Esto lleva a la conclusión de que es necesario establecer
prioridades, suprimir lo obsoleto, la duplicación y lo que no sea transparente dentro de la
administración pública.
 Reingeniería: este concepto está representado por el lema empezar de nuevo. La idea
central es que es más eficiente diseñar nuevos procesos que aprovechen la tecnología de la
informática y eliminen el papeleo innecesario que intentar hacer arreglos parciales o parches
a una organización ineficiente.
 Reinventar: con este concepto los autores se refieren a la necesidad de crear en el seno
de la administración pública una cultura de espíritu empresarial que facilite la introducción de
mecanismos de mercado y pensamiento estratégico que se centre en resultados.
 Realinear: de acuerdo a este modelo los funcionarios públicos deberán gestionar el
cambio de las estructuras de forma coherente y articulada con lo planificado, es decir,
realinear a la organización y al personal detrás de los objetivos y prioridades establecidos.
En otras palabras, la estructura debe seguir a la estrategia; esto significa la creación de
nuevos circuitos de autoridad y responsabilidad.
 Reconceptualizar: significa mejorar el aprendizaje organizacional, promover
organizaciones con capacidad de adaptación y forjadoras de conocimiento. De esta forma
los autores creen que se creara paulatinamente una nueva cultura, con una visión compartida
sobre el futuro. Para esto seria necesario reclutar gerentes públicos con capacidad de
liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la agencia.

Si bien la propuesta pretende partir de una posición neutral para proponer alternativas a los
altos costes e ineficiencia del aparato burocrático estatal, tiene su inspiración teórica en el
pensamiento neoliberal y más específicamente las propuestas de la corriente del public
choice –teorías de la elección pública-.
Este modelo y el diagnostico que hizo la administración Clinton en los Estados Unidos sobre
los problemas que existían en la administración pública y su necesidad de adaptación a la
realidad contemporánea y a las nuevas tecnologías existentes en la era de la información,
hicieron que se considerara en todo el mundo la reforma del sector público.
La recomendación tanto del Banco Mundial como de los expertos era cambiar la
administración pública siguiendo un modelo de resultados, de gestión individual e incentivos,
además de la orientación hacia el mercado de las áreas que fueran pasibles de ser
privatizadas. El ideal del nuevo modelo fue el reemplazo de las viejas estructuras burocráticas
por entidades más pequeñas, más flexibles y orientadas al usuario y la aplicación de las
tecnologías de la gestión privada en el ámbito público.
De esta forma, la reforma del Estado se definió como “una serie de cambios intencionales de
las estructuras y procesos de organizaciones del sector publico con el objetivo de que
funcionen mejor10”.

10
Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert. Public Management Reform: A comparative Analysis. Oxford: Oxford
University Press, 2000.
El informe del Banco Mundial de 1997 estableció un conjunto de medidas destinadas a
fomentar la competencia, la apertura de las instituciones del Estado (con el fin de quebrar el
monopolio estatal), la descentralización y la instrumentación de prácticas de participación
ciudadana, en línea con las nuevas tendencias teóricas de la época.
La nueva idea de organización en función de los resultados hizo que se desarrollara un
conjunto de herramientas prácticas como los indicadores de rendimiento, los sistemas de
incentivos, las estrategias de recorte de gastos, y otros destinados a darle a la administración
pública mayor flexibilidad y eficiencia en la prestación de servicios públicos11.
La creencia generalizada era que el nuevo gerencialismo público conduciría a un gobierno
más económico y eficiente. Además se hacía hincapié en la necesidad de ampliar el control
de la ciudadanía sobre el gobierno, la transparencia y la libertad de los gerentes para llevar
a cabo su gestión.
Estas transformaciones hacia adentro del Estado estaban legitimadas por la experiencia
exitosa que había tenido el gerencialismo en el sector privado y se presenta como una
alternativa tanto al gerencialismo clásico como a la administración pública basada en el
modelo weberiano12.

7.2.1 Los postulados básicos del new public management o nueva gestión pública
A pesar de la amplitud de propuestas, técnicas y herramientas que se reconocen como parte
de la NGP, podemos considerar que existen algunas propuestas comunes:
 Reducción del tamaño del sector público: el postulado principal que identifica al NPM es
la reducción del sector público en tamaño, recursos y ámbito de influencia a través de la
privatización y la descentralización, con el fin de hacerlo más económico y eficiente.
 Desregulación de actividades, con el propósito de eliminar las trabas a la iniciativa
privada que implica la intervención de los Estados. Para los defensores del NPM, la excesiva
reglamentación por parte del Estado es producto de la búsqueda de control por las
burocracias.
 Descentralización de organizaciones: se propone reducir el tamaño de las organizaciones
públicas. La razón es el diagnóstico de un tamaño excesivo de las burocracias estatales y
una gran complejidad de las organizaciones, que posibilitan que las burocracias tengan un
gran poder y dificultan el control externo. Además, el tamaño excesivo de las organizaciones
públicas y sus burocracias producen resistencias al cambio y bloqueos de los procesos. Las
propuestas de cambio y los mecanismos de control fracasan con la inercia de las rutinas
burocráticas que impide la adaptación de las organizaciones a las exigencias del entorno.
Por otra parte, desde este enfoque se observa que se ha tendido a considerar a las
organizaciones públicas como externas a la sociedad y que, por ello, se hace necesario
acercarlas a los ciudadanos, así como mejorar la eficacia haciendo coincidir los escenarios
de toma de decisiones con el contexto donde los problemas aparecen.
 Hacer las organizaciones más horizontales: se plantea eliminar niveles jerárquicos y jefaturas
redundantes e innecesarias que resultan del interés para las burocracias por conseguir y
mantener espacios de poder; igualmente, obtener remuneraciones mayores que las habituales.
La reducción de niveles jerárquicos –organizaciones más planas- disminuye el tiempo
necesario para realizar los procesos al tiempo que reduce las distorsiones en la comunicación
interna facilitando las respuestas oportunas. En este último aspecto se sustituye el modo

11
Suleiman, Ezra. ¿Es Max Weber realmente irrelevante?. En: Gestión y Análisis de
Políticas Públicas, Madrid: INAP, Nro 17-18, 2000.
12
Oszlak, Oscar. Quemar las Naves (o como lograr reformas estatales irreversibles).
Trabajo presentado al IV Congreso Internacional del CLAD, México; 1999.
vertical tradicional de la comunicación jerárquica –descendente para las ordenes y
ascendente para la información- por un sistema de comunicación en red.
 Ruptura del monolitismo y especialización: el NGP propone eliminar las grandes
organizaciones y reemplazarlas por organizaciones pequeñas adaptables a las
circunstancias del entorno; esto es, crear agencias no vinculadas jerárquicamente con la
estructura central del sector público, sino ligadas por vínculos contractuales definidos
alrededor de los objetivos establecidos por las autoridades administrativas. Al carecer de
vinculación jerárquica, las agencias tienen la autonomía necesaria para perseguir sus propios
objetivos –en concordancia con los contratos establecidos- sin relación con los propósitos
generales del Estado.
 Desburocratización y competencia: la idea de esta corriente es romper con los
procedimientos burocráticos basados en el procedimentalismo, el formalismo y la
irresponsabilidad respecto de los resultados, que en un momento permitieron la universalidad
en la prestación de los servicios pero que aparecen como poco apropiados frente a las
presiones por mayor eficacia y calidad. En cambio postula la fragmentación; esto es, que las
organizaciones gubernamentales compitan por recursos y clientes en un contexto de mercado
limitado que premiaría las organizaciones eficientes
 Modificar la estructura reglamentaria de los funcionarios: modificar la estructura de reglas e
incentivos que rigen el desempeño de los empleados públicos por considerar que impide la
competencia, favorece la resistencia al cambio, la baja motivación laboral y orienta el
desempeño hacia los medios –rutinas, procedimientos- en vez de a los fines. Como alternativa,
la NGP propone modificar la relación entre cargo y retribución, ofreciendo incentivos por el
desempeño. De esta manera, se crean incentivos económicos y de diverso tipo, con el fin de
atraer y mantener personas eficientes. Se trata de introducir mecanismos de incentivos ligados
al desempeño individual propios de la empresa privada
 Clientelizacion: la transformación del ciudadano –usuario- en cliente. En otras palabras se
pretende convertir al usuario, de receptor pasivo, en actor con capacidad de influir en la
toma de decisiones sobre la prestación del servicio –empoderamiento-, lo que resulta
equivalente al consumidor en el mercado. El concepto de cliente se tiende a relacionar en la
NGP con la democratización de los servicios públicos; así, se espera que las organizaciones
públicas recuperen la legitimidad reconocida por los ciudadanos no solo a partir de servicios
eficaces y de calidad, sino igualmente de la satisfacción de los deseos de los ciudadanos.
 Evaluación: otro elemento fundamental de la NGP es el cambio de los sistemas de control
–fundamentalmente basados en la legalidad o el control financiero- por los mecanismos y
procesos de evaluación
 Cambiar la cultura: a partir de la década de 1980, algunos estudios enfatizaron en el
impacto de prácticas, costumbres y hábitos de servicio sobre la cantidad y la forma en que
los servicios son ofrecidos a los ciudadanos. En otras palabras, se reconoció la importancia
de los patrones culturales de las organizaciones, como la resistencia de los funcionarios a
modificar sus pautas de trabajo.

Estas propuestas fueron acompañadas por la utilización de una serie de técnicas

provenientes del sector privado. De acuerdo a Echevarría y Mendoza, algunas podían ser
utilizadas directamente y otras debían adaptarse a la realidad y funciones del sector
público13.

13
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. La Especificidad de la Gestión Pública: el
Concepto de Management Público. En: Losada i Madorran. ¿De Burócratas a Gerentes?. Washington: Banco
Interamericano de Desarrollo, 1999.
 Figura No. 2
Técnicas privadas para la gestión publica
Aplicación directa Adaptación Reconceptualización
Planificación estratégica X X
Gestión del cambio X X
Dirección por objetivos X X
Marketing X
Diseño organizativo y X
de operaciones
Dirección de recursos X X
humanos
Gestión financiera X
Sistema informativo X
Fuente: Echevarria y Mendoza.

Además, se introdujeron en la práctica del NGP técnicas de desarrollo de habilidades

directivas, es decir capacitación en negociación y gestión de conflictos, liderazgo, trabajo
en equipo, etc.

7.2.2 La agenda de reformas aplicadas en diversos países sobre la base de los

postulados del nuevo gerencialismo público
En general se considera que Gran Bretaña se ubicó como el centro de la reforma gerencial
(a partir de 1979 bajo la administración de M. Thatcher); la siguieron Canadá (1984) y
Nueva Zelanda (1986).
En estos países, así como posteriormente en los países escandinavos, la reforma gerencial ha
sido más profunda y completa, mientras que en otros como Francia y Alemania si bien puede
observarse la introducción de algunos elementos, la administración permanece esencialmente
burocrática.
En Gran Bretaña, la transformación del sector público formó parte del proyecto de Margaret
Thatcher de permitir a las fuerzas del mercado introducirse en el servicio público. El Estado era
visto como un obstáculo para el crecimiento económico14.
Los Estados Unidos iniciaron la reforma en la década de 1990, y de acuerdo a Aberbach y
Rockman15 ésta se centro en la necesidad de reducir el tamaño del aparato burocrático, por
lo que fueron predominantes las medidas de recorte de personal de mandos medios y bajos,
y simultáneamente creció el número de funcionarios nombrados políticamente a fin de ejercer
mayor control político sobre la burocracia.
De todos estos casos pioneros, Nueva Zelanda fue exaltada como el mayor y más exitoso
implementador del NGP. El pensamiento que guio la reforma en este país puede resumirse en
los siguientes postulados:
 Preferir al sector privado sobre las organizaciones del sector público, especialmente en
funciones comerciales
 Preferir organizaciones pequeñas sobre las grandes
 Optar por organizaciones no departamentales sobre departamentos ministeriales
 Separar la policy de las operaciones

14
Peters, Guy y Pierre, Jon. Gobernanza sin gobierno? Replanteándose la administración pública. En A. Cerrillo i
Martínez, La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia, Barcelona: instituto Nacional de Administración Publica,
Universidad de Catalunya; 2005
15
Aberbach, Joel y Rockman, Bert. Reinventar el Gobierno: Problemas y
Perspectivas. En: Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Madrid, INAP, N° 15, Mayo/Agosto, 1999.
 Separar recaudación de adquisiciones
 Separar provisión de revisión y auditoria
 Aspirar a una rendición de cuentas horizontal
 Descentralizar donde quiera que sea posible
La agenda de reformas fue el resultado del diagnóstico crítico que los consultores vinculados
a la Secretaria del Tesoro proporcionaron al gobierno y el contenido incluyó el recetario
neoliberal. Por lo tanto la tendencia fue a una renuncia progresiva a formulas intervencionistas
de gestión económica sumado a un proceso continuo de reformas de la gestión pública.
Se acentuó la filosofía de el usuario paga, por lo que se convirtió a los servicios públicos
bajo líneas de funcionamiento del sector privado16. Además, se modifico la estructura
institucional y el marco jurídico de la función pública. En la nueva organización, se les atribuyo
a los jefes ejecutivos nuevas responsabilidades en gestión de personal y financiera (que antes
se hallaba centralizada y bajo control político), por lo que los jefes de cada departamento
empezaron a ser completamente responsables para manejar sus departamentos con eficacia
y eficiencia. Los contratos se establecieron por tiempo limitado con la posibilidad de
renovarlos y el servicio civil de carrera fue prácticamente abolido. Al mismo tiempo el
presupuesto y otras asignaciones fueron organizados como contrato de resultados.
Por último, se buscaron gerentes con experiencia en el sector privado, con una mentalidad
libre, para crear una nueva cultura orientada a la acción y curar los males de la burocracia17.
En América Latina, la crisis del Estado fue lo que impulso la necesidad de introducir reformas.
Esta crisis, según el CLAD, se debía:
 Al agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y del Estado interventor
 Al problema endémico de la deuda externa y de la crisis fiscal
 A una situación prolongada de estancamiento e inflación
Dada esta situación, en estos países la reforma priorizo la dimensión financiera (apertura
comercial y ajuste fiscal). El primer movimiento fue entonces hacia la reducción del tamaño del
Estado.
La segunda generación de reformas generó una modificación más importante del sistema
administrativo, especialmente en la descentralización y la introducción de mecanismos de
control social de la administración. Sin embargo, la introducción de la reforma gerencial fue
incompleta18. Según Cunill Grau todavía existen tres problemas que enfrentar en el
subcontinente latinoamericano: la apropiación privada del aparato público, la actuación
auto-referenciada de la burocracia y la falta de responsabilidad pública19.
Los mecanismos de control social introducidos fueron variando en los distintos países. En
Bolivia se les dio poder a las organizaciones territoriales, mientras que en Colombia se
crearon las veedurías ciudadanas, sistema menos institucionalizado pero más abierto a la
participación de diversas organizaciones sociales20.
En el caso de Colombia, a estas reformas generales le siguió en la primera presidencia de
Uribe el Programa de Renovación de la Administración Publica (PRAP), de corte claramente
gerencialista. El programa contemplaba dos tipos de reformas, las verticales y las transversales.
Las primeras hacían referencia al diseño de una estructura organizacional sectorizada y de

16
Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert, Op. Cit.
17
Vicher García, Diana. La reforma neogerencial en Nueva Zelanda. En Revista Convergencia, año 14, n° 45;
2007.
18
Bresser Pereira, Luiz C. Reforma de la Nueva Gestión Publica: ahora en la agenda de América Latina, sin
embargo…”. En International Journal of Political Studies, n° 3, septiembre 2001.
19
Cunill Grau, Nuria. La Rearticulación de las Relaciones Estado-Sociedad: en Búsqueda de Nuevos Sentidos.
En: Revista del CLAD Reforma y Democracia, Caracas, N° 4, 1997.
20
Cunill Grau, Nuria. Responsabilización por el Control Social. En: Bresser-Pereira et al. La Responsabilización en
la Nueva Gestión Pública Latinoamericana. Buenos Aires y Caracas: EUDEBA y Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo – CLAD; 2000.
acuerdo con las misiones de cada sector. Las segundas proponían la gestión de activos, la
gestión por resultados, la incorporación de mecanismos electrónicos, un nuevo sistema de
contratación pública y una estrategia anti trámites. Los objetivos fueron el ahorro fiscal (a
partir de la supresión de cargos y la fusión de entidades), la consolidación de entidades con
misiones particulares y el mejoramiento de la eficacia y la viabilidad financiera de las
empresas estatales21.
Para Bresser Pereira, la reforma administrativa en América Latina significo una reforma
burocrática. El desafío de estos países era superar el patrimonialismo para transformar a la
administración pública en profesional. A pesar de los esfuerzos, sin embargo, el patrimonialismo
permaneció fuerte en casi toda la región22.
Mas allá de estas especificidades de América Latina existe amplio consenso en torno a que
los resultados de las reformas hacia el nuevo gerencialismo en todos los casos dependieron
de la naturaleza de los sistemas políticos en los que tuvieron lugar y de las prioridades y
preocupaciones de los políticos y actores privados comprometidos y/o interesados en el
proceso23.

7.2.3 Las críticas al enfoque y los problemas de su aplicación

El NGP, aunque parece haber alcanzado su punto máximo e incluso empieza a ser
modificado en los países que fueron pioneros en su aplicación como Nueva Zelanda,
todavía tiene un fuerte impacto en la estructura y funcionamiento del sector publico de
muchos países. En varios casos, el efecto de la reforma fue la transformación de estructuras
previamente integradas en otras más difusas y fragmentadas.
A medida que las reformas fueron aplicadas, y empezaron a sentirse sus efectos, el modelo de
sustitución del gobierno por el mercado como mecanismo de asignación de recursos empezó
a recibir fuertes críticas. La razón principal es que el mercado no contempla la preocupación,
necesaria en el ámbito público, de redistribución y de equidad. La mano invisible del
mercado generó concentración de los servicios privatizados en sectores con mayor
capacidad de pago y la ausencia o precariedad en los sectores de menores recursos, por
lo que los Estados se vieron obligados a intervenir y a regular.
La segunda crítica que recibió el modelo fue la pretensión que tenia de constituir una receta
aplicable a cualquier país sin tomar en cuenta los diferentes sistemas políticos y
administraciones existentes.
En América Latina se cuestionó principalmente la conveniencia de introducir la lógica
gerencial, dando por supuesto el modelo tradicional weberiano, en países donde la mayoría
de sus administraciones públicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares
y/o patrimonialistas de profundo arraigo24. En estos países es frecuente que el mal
funcionamiento del sector público se deba a la falta de formalidad y de respeto a las normas
que impera en la cultura administrativa25. Además, la rigidez del sistema presidencialista
dificultó, de acuerdo a Nickson, la introducción de los cambios legislativos necesarios para
las reformas fundamentales26.

21
Hernández Gamarra, Antonio. La renovación del Estado frente a la globalización. En: Revista Administración &
Desarrollo, Bogotá, ESAP, n° 44, 2005.
22
Bresser Pereira, Op. Cit.
23
Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert, Op. Cit.
24
López, Andrea. La Nueva Gestión Pública. Algunas precisiones para su abordaje conceptual. Buenos Aires:
INAP, Documento n° 68, sin fecha.
25
Burky, S. y Perry, G. Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter. Washington D.C.: World Bank, 1998.
26
Nickson, Andrew Transferencia de políticas y reforma en la gestión del sector público
en América Latina: el caso del New Public Management. En: Revista del CLAD Reforma y
Democracia, Caracas, Nro. 24, Octubre, 2002.
En países con débil institucionalidad y altos índices de corrupción, la aplicación de técnicas
del nuevo gerencialismo que favorecen la ampliación de la discrecionalidad de los altos
funcionarios fue vista negativamente. “La aplicación amplia del NGP en sistemas
administrativos inmaduros no es recomendable debido a que la ganancia potencial de
eficiencia será casi con seguridad opacada por los mayores costos que resultan de los
problemas de coordinación y por la gran inestabilidad.27”.
Los peligros son, por un lado que se viole la tenue frontera entre la discrecionalidad y la
arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupción; y por otro, que una administración
altamente fragmentada lleve a problemas de coordinación y de control. Asimismo, un efecto
de la especialización administrativa de funciones es la necesidad de las unidades
especializadas de incorporar funciones y tareas perdidas durante la especialización, lo que
conlleva un aumento de personal y del costo de la agencia28.
El problema del control político sobre la administración también ha sido tratado por algunos
autores como un prejuicio antipolítico del NGP. La tendencia a definir el control político
como una interferencia inapropiada ha debilitado la legitimidad de que los políticos,
elegidos democráticamente, controlen la gestión de los burócratas. El lema que funda esta
posición es dejen que los gerentes administren.
La tercera crítica se relaciona con la orientación al cliente del NGP. Por un lado, pasada ya
una década de la puesta en marcha de la reforma gerencial (sobre todo en Europa) puede
observarse que muy pocos países le dieron fuerza reglamentaria al resarcimiento por
incumplimiento de un servicio y que la participación de los usuarios está limitada a la consulta
sin que éste pueda realmente incidir en la toma de decisiones. Por otro lado, el énfasis puesto
en la figura del cliente” o usuario opaca la idea del ciudadano, la cual lleva implícita la de
igualdad. Para algunos autores, el NGP peca de reduccionismo al limitar a la ciudadanía a
la práctica del consumo29. Así, el ciudadano es dividido en varias identidades de consumo
separadas en relación con el proveedor de que se trate (paciente, pasajero, etc.).
El NGP se impuso en el mundo occidental a pesar de lo amplia y ambigua que resultó su
propuesta. Sin embargo, es necesario reflexionar sobre la pérdida de los valores tradicionales
de la administración como el de justicia, el de equidad, y el de imparcialidad, y sobre las
promesas incumplidas del nuevo gerencialismo. La principal promesa del modelo era que más
mercado, más gestión y más autonomía producirían mayor eficiencia, sin tener efectos
negativos secundarios. En la práctica estas reformas no han sido tan fructíferas en sus
resultados como se preveía.

27
Ibid., p. 136-137.
28
Christensen y Laegrid, Op. Cit.
29
Prior, D., Stewart, J. y Walsh, K. Citizenship: Rights, Community & Participation, London: Pitman Publishers; 1995.