UNIDAD OCHO: GESTIÓN PÚBLICA, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

 Usos y definición de los conceptos

 Similitudes y diferentes entre la Nueva Gestión Pública y la Gobernanza
 Críticas y nuevas propuestas.

UNIDAD OCHO: GESTIÓN PÚBLICA, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

8.1 ORIGEN, USOS Y RELACIONES DE LOS CONCEPTOS

La conceptualización tradicional del sector público ha sufrido transformaciones en las últimas
décadas. La idea de que los gobiernos nacionales son los actores principales de las
políticas públicas y que son capaces de influir en la economía y la sociedad ha sido
matizada por una creciente importancia del entorno internacional y del fenómeno de la
globalización1.
La nueva realidad ha ejercido su influencia sobre la forma de entender el gobierno y su
relación con la sociedad. Por esa razón, algunos autores consideran que el concepto
tradicional de gobierno como organización de control y regulación de la sociedad está
pasado de moda2. Esta crisis del modelo tradicional dio paso a nuevos conceptos que han
ejercido considerable influencia en las transformaciones sufridas por los Estados en las últimas
tres décadas; éstos son los conceptos de nueva gestión pública, gobernabilidad y
gobernanza.

8.1.1 Gestión Pública

La gestión pública es un concepto vago y relativamente reciente que se ofrece como
alternativa al de burocracia. Nace de las teorías del nuevo gerencialismo público, en
reemplazo de la idea tradicional de administración. Forma parte de un discurso modernizador
y superador, que establece un nuevo tipo de relación del Estado con la sociedad, la cual es
también redefinida, como cliente o usuario. (Ver capítulo siete)
La idea de gestión proviene del sector privado y alude a una forma específica de obtener
resultados para el mercado. Por lo tanto, el concepto de gestión pública supone un cambio
sustantivo de perspectiva sobre la manera de alcanzar resultados en el ámbito púbico, e
incluso afecta su definición.
Sin embargo, la gestión pública es de naturaleza diferente a la gestión privada a pesar de la
aproximación que ha hecho desde las últimas reformas gerenciales. La especificidad de ésta
reside en las funciones consideradas como públicas y sus características. Para Chevallier, su
especificidad no reside tanto en los fines de su acción (interés general) ni en su posición en

1
Peters, Guy y Pierre, Jon. Gobernanza sin gobierno? Replanteándose la administración pública. En A. Cerrillo i
Martínez, La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia, Barcelona: instituto Nacional de Administración Publica,
Universidad de Catalunya; 2005
2
Bekke H., Kickert W., y Kooiman J. Public Management and Governance. En: Kickert W., van
Vught F. A., eds., Public Policy and Administrative Sciences in the Netherlands, London:
Harvester-Wheatsheaf; 1995.
las estructuras estatales, sino a su modo de intervención social, es decir, la función de regir, de
instrumentar, el monopolio público de la coacción3.
La cuestión de las diferencias entre la gestión pública y la privada es el dilema central de la
gestión pública, es decir cómo lo público puede ser gestionado en condiciones de
eficiencia y eficacia, sin perder su especificidad. Además, el entorno jurídico-político en el
que se desenvuelve supone ciertas restricciones (a diferencia de lo que sucede en el sector
privado), y recursos particulares4.
En la gestión pública, por otra parte, los fines son establecidos por los que legalmente tienen
esa atribución y estos no forman parte del mercado.

8.1.2 Gobernabilidad
Se usa el término de gobernabilidad en relación con la capacidad de un sistema de
gobernarse a sí mismo de manera eficaz. Se trata de un ajuste efectivo entre necesidades y
capacidades de gobierno. Sin embargo, se utiliza el término generalmente en sentido
negativo, es decir, la ingobernabilidad, enfatizando implicaciones pesimistas como la crisis del
gobierno, la democracia o el Estado.
De acuerdo con el Diccionario de Política dirigido por Norberto Bobbio5, el término
gobernabilidad se ha prestado a múltiples interpretaciones. Las más frecuentes han sido:
• La tesis que atribuye la crisis de gobernabilidad a la incapacidad de los gobernantes
• La que atribuye la ingobernabilidad a las demandas excesivas de los ciudadanos. En ésta
posición se define la ingobernabilidad como sobrecarga de demandas.
La debilidad del concepto por lo tanto reside en la falta de integración de los dos
componentes analíticos que lo conforman: capacidad y recursos de gobiernos y
gobernantes; y demandas, apoyos y recursos de los ciudadanos y grupos sociales6.
Este concepto aparece por primera vez en el informe sobre la crisis de las democracias
presentado en 1975 a la Comisión Trilateral por Huntington, Watanuki y Crozier. En este
informe, escrito en una coyuntura de crisis del Estado de Bienestar, la crisis del petróleo, y de
conformación de una nueva división internacional del trabajo, se debate el rol del Estado y
su incapacidad para responder a estas nuevas realidades y a las demandas crecientes de
una ciudadanía acostumbrada a altos niveles de bienestar. Por lo tanto, el concepto de
Gobernabilidad aparece en el discurso político vinculado a la idea de la crisis de
gobernabilidad. La crisis aparece como sinónimo de incapacidad, la cual refiere a la
distancia entre las demandas sociales y la habilidad del gobierno para satisfacerlas o
llevarlas a términos manejables.
Puede encontrarse tres tipos de hipótesis sobre la ingobernabilidad en los trabajos que le
siguieron al informe de la comisión trilateral:
1. La ingobernabilidad es el producto de una sobrecarga de demandas a las que el Estado
responde con la expansión de sus servicios y de su intervención, lo que lleva necesariamente
a una crisis fiscal
2. La ingobernabilidad es un problema de naturaleza político, el de la complejidad, la
cohesión y legitimidad de las instituciones. Como lo señala Huntington, la gobernabilidad de
una democracia depende de la relación entre la autoridad de las instituciones de gobierno
y la fuerza de las instituciones de oposición.

3
Chevallier,Jean Jacques y Loschak, Daniele, Ciencia Administrativa. Teoría General de la Institución
Administrativa. España: Instituto Nacional de Administración Pública; 1986.
4
Olías de Lima, Blanca. La evolución de la gestión pública: la Nueva Gestión Pública. Madrid: Prentice Hall;
2001.
5
Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Política. México: Siglo XXI; 1993
6
Pasquino, Gianfranco. Gobernabilidad. En Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Política. México: Siglo XXI;
1993.
3. La ingobernabilidad es el producto conjunto de una crisis de gestión administrativa y de
una crisis de apoyo político de la ciudadanía a las autoridades.

En el contexto latinoamericano, Ángel Flisfisch entiende que la gobernabilidad "...está referida

a la calidad del desempeño gubernamental a través del tiempo ya sea que se trate de un
gobierno o administración, o de varios sucesivos, considerando principalmente las
dimensiones de la 'oportunidad', la 'efectividad', la 'aceptación social', la 'eficiencia' y la
'coherencia' de sus decisiones”7.

Juan Rial8 (1988) explica que la gobernabilidad es "capacidad de las instituciones y

movimientos de avanzar hacia objetivos definidos de acuerdo con su propia actividad y de
movilizar con coherencia las energías de sus integrantes para proseguir esas metas
previamente definidas. Lo contrario, la incapacidad para obtener ese 'encuadramiento'
llevaría a la ingobernabilidad”.
Por su parte, Camou encuentra que la gobernabilidad tiene generalmente tres dimensiones9:
1. Eficiencia/eficacia referida al ejercicio del poder político y la capacidad gubernamental
2. Legitimidad como aceptación social, incorporando elementos de justicia y bienestar
general
3. Estabilidad, que trata directamente de la capacidad del sistema político para adaptarse
a su entorno nacional e internacional en términos económicos, sociales y políticos, lo cual le
permitirá durar en el tiempo.
Estas definiciones responden a un proceso común que han sufrido todos los sistemas políticos
occidentales, la expansión del sector público, de la participación de los ciudadanos y de la
intervención del Estado. Por esta razón las características atribuidas a la ingobernabilidad
son: la crisis fiscal, la falta de institucionalización de las organizaciones y procesos políticos, el
colapso de los aparatos administrativos y la falta de legitimidad de las estructuras políticas.
La sobrecarga de demandas y la crisis fiscal representan la tesis que establece que la
ingobernabilidad tiene un origen económico. Según este enfoque un gobierno que mantenga
el consenso de los ciudadanos pero que pierda eficacia será improductivo. Si la situación
persiste a la larga la pérdida de eficacia llevara a una disminución del consenso y por lo
tanto a la ilegitimidad a los ojos de los ciudadanos10.
Los partidarios de este enfoque entienden que el problema reside en la imposibilidad de
algunos gobiernos de reducir en forma significativa el gasto público por lo que proponen un
conjunto de soluciones que son en sí mismas recetas neoliberales:
 Reducir la actividad del gobierno
 Reducir las expectativas de los grupos sociales (para que éstos esperen menos del
Estado)
 Aumentar los recursos o entradas
 Proceder a una reorganización de las instituciones estatales en el sentido de su
simplificación (ya que la complejidad puede impedir la eficacia)
Para este enfoque, un Estado que ignorara la necesidad de estimular el proceso de
acumulación de capital correría el riesgo de cegar la fuente del propio poder, la capacidad
de la economía de generar excedentes y los impuestos grabados sobre tales excedentes.
7
Flisflisch, A.. Gobernabilidad y consolidación democrática. En: Revista Mexicana de Sociología, México, No 3,
julio-septiembre, 1989
8
Rial, J. Gobernabilidad, partidos y reforma política en Uruguay. En: Revista
Mexicana de Sociología, No 2, abril-junio, 1988, p. 11.
9
Camou, A. Gobernabilidad y Democracia. En: Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, México:
Instituto Federal Electoral, No. 6, 1995. Consulta a través de página Web:
http://deceyec.ife.org.mx/gobernabilidad_y_democracia.htm, septiembre de 2004.
10
Pasquino, Op. Cit.
La debilidad del enfoque es la falta de una explicación a fondo de las razones por las que
la crisis fiscal se presento más profunda y grave a partir de mediados de la década de 1960,
y no menciona tampoco los mecanismos políticos que llevaron a ese estado de cosas. Por
otra parte, en su mayor parte se trata de análisis centrados en el caso de Estados Unidos.
La segunda vertiente de estudios sobre la ingobernabilidad hacen hincapié en otra causa: la
disminución de la autoridad del gobierno sobre la ciudadanía. Según esta explicación la
expansión de la intervención del gobierno se desarrolla en un momento donde se produce
una contracción de su autoridad, derivando de ello un desequilibrio democrático.
En un círculo vicioso que empeora cada vez más la situación de los gobiernos, la disminución
de la confianza de los ciudadanos respecto de las instituciones de gobierno y la falta de
credibilidad de los gobernantes provoca una disminución de la capacidad de estos para
afrontar problemas públicos.
La solución que propone este enfoque resulta controvertida. Por un lado, se entiende como
paso necesario para romper la escalada descendente de gobernabilidad, frenar el proceso
de democratización, a fin de descargar el sistema político de demandas; por otro, se
propone la descentralización política, dado que una sociedad gobernada eficazmente en
el nivel subnacional aumenta su gobernabilidad en el nivel nacional.
De esta forma se establece una relación entre gobernabilidad y democracia. La
democracia está en crisis y esta crisis es crisis de gobernabilidad, el acento se desplaza
desde la democracia hacia la capacidad del gobierno para dar respuesta a las
necesidades y demandas sociales. De esta manera, la crisis de la democracia no está dada
por la calidad de la misma sino por la calidad del gobierno: el problema de la democracia
se resuelve en la mayor o menor capacidad gubernativa de las instituciones políticas para
mantener un nivel adecuado de equilibrio y estabilidad dentro de los parámetros de la
llamada democracia liberal-burguesa. Por lo tanto, el centro del problema es el gobierno, su
competencia y capacidad; la democracia en cuanto tal es un aspecto secundario.
Un examen posterior de los diagnósticos mas apocalípticos sobre la ingobernabilidad ha
señalado que estas conclusiones pesimistas sobre la crisis de la democracia y la
gobernabilidad eran erróneas o en todo caso exageradas, en el sentido de considerar la
crisis lo suficientemente grave como para determinar la caída o colapso de las democracias
occidentales. Para Feldman11 esto se debió a la falta de claridad suficiente sobre lo que
significaba crisis de gobernabilidad y sus posibles derivaciones; esto porque, a la postre, lo
que se observó fue que los países avanzados no colapsaron o terminaron en dictaduras u
otro tipo de régimen no democrático, sino que pudieron sortear las dificultades dentro de la
institucionalidad democrática.
En la propuesta analítica de Prats12 se señala al pensamiento latinoamericano sobre el
entendimiento de los procesos de transición democrática como una de las corrientes que
confluyó en la tarea de definición del concepto de Gobernabilidad, pues se entendía que
los países que abrían las puertas a la democracia debían evitar la regresión autoritaria y
aprovechar las oportunidades económicas, políticas y sociales que se suponían venideras;
situación que imponía la reflexión politológica y la práctica política en torno a la
gobernabilidad como el mejoramiento del desempeño económico y social en favor de
mejoras en lo político.

11
Feldman, Eduardo. A propósito de la publicación de un nuevo informe a la Comisión Trilateral sobre la salud
de las democracias avanzadas: algunas reflexiones sobre una oportunidad perdida. En: Instituciones y desarrollo,
Barcelona, N° 7, pp. 121-127, 2000. Se consultó el texto de la página web del Instituto Internacional de
Gobernabilidad, www.iigov.org/ , septiembre de 2004.
12
Prats, J.O. El concepto y el análisis de la gobernabilidad. En Instituciones y desarrollo, Barcelona: instituto
internacional de gobernabilidad, n° 14-15, 2003
Por su parte, Cepeda Ulloa13 abordaba el debate sobre la gobernabilidad relacionándolo
directamente con el proceso de la globalización. Según este autor, la gobernabilidad es un
tema antiguo que cobra relevancia contemporánea debido a las transformaciones de la
sociedad actual; transformaciones culturales, de las estructuras de poder y de los estilos de
vida, que no estuvieron acompañadas de los cambios similares en las instituciones y la vida
política. De esta manera, los nuevos problemas interrelacionados que plantea la
globalización ponen en el orden del día el tema de la gobernabilidad, al cual debe
trascender la tradicional discusión abstracta sobre ideas políticas, para ubicar el interés en la
formulación práctica de resultados:

En esencia, la gobernabilidad se refiere a un Estado, a un sector privado y

a una sociedad civil que deben responder a un mínimo de reglas comunes.
Reglas de eficiencia, reglas de transparencia y reglas de accontability, de
rendición de cuentas… es una responsabilidad de todos porque ya la
responsabilidad no es toda del Estado, porque hay una redistribución de
tareas y de responsabilidades14.

De acuerdo con Prats i Catalá15 y Prats16, otra de las fuentes para el estudio de la
gobernabilidad puede encontrarse en los discursos y las prácticas de los organismos
internacionales. En efecto, el Banco Mundial ha impulsado desde comienzos de los noventas
una concepción sobre el Estado y la acción pública que se condensa en la idea de good
governance. Esta concepción no distingue entre gobernabilidad y governance como se
hace en algunos espacios académicos

8.1.3 Gobernanza
A pesar de que el debate sobre la gobernanza fue inicialmente europeo, actualmente se ha
difundido tanto en Estados Unidos como en otras regiones. Su desarrollo ha sido paralelo al
de gobernabilidad, pero existe cierto consenso en la necesidad de separar ambos
conceptos.
La gobernanza es un campo de investigaciones que se interesa por las formas de
coordinación, conducción y dirección de los sectores, de los grupos y de la sociedad, más
allá de los órganos y estilos tradicionales de gobierno.
Como es común en las ciencias sociales, entre los distintos teóricos que han trabajado el
tema de la gobernanza no existe un consenso acerca de su definición. No obstante, es
posible encontrar algunos elementos comunes17: (Jiménez, Ramirez y Roncancio, 2007):
 La gobernanza es un concepto más amplio que el gobierno, en la medida en que
involucra actores privados y públicos no estatales. La idea es la colaboración e
interdependencia entre organizaciones lo cual contribuye a opacar los límites entre el sector
público, el privado y el voluntario18.

13
Cepeda Ulloa, Fernando. La Gobernabilidad: Nuevos actores en busca de un viejo tema., ESAP, centro de
documentación, documento N° 8594, 1992.
14
Ibid., p. 103
15
Prats i Catalá, J. Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano: marco conceptual y analítica. En:
Instituciones y desarrollo, Barcelona: Instituto Internacional de Gobernabilidad, N° 10, 2001. Se consultó el texto
de la página Web del Instituto Internacional de Gobernabilidad. www.iigov.org/, septiembre de 2004.
16
Prats, J. O., Op. Cit.
17
Jiménez, W., Roncancio, P. y Ramírez, C. Gobernabilidad y gobernanza en la transformación de la acción
publica. Propuesta teórica y estudio de caso. Bogotá: ESAP; 2007.
18
Rhodes, R.A.W. The New Governance: Governing without Government. En: Political Studies, Vol. 44: p.p. 652-
667, 1996.
 Gobernanza implica, a la vez, el cambio de una dirección jerárquica de la sociedad -
concepción tradicional de gobierno- hacia estilos de decisión más horizontales y
cooperativos, que se expresan en diversas estructuras de gobierno, algunas de las cuales son
redes de políticas. En estas estructuras se encuentran actores públicos de todos los niveles
(local, nacional, supranacional), expertos, representantes de grupos de interés y diversos tipos
de actores privados. En el caso especifico de las redes, estas pueden tender a estabilizarse
en el tiempo o concretarse alrededor de asuntos específicos19.
 Las redes relacionan a los distintos actores de un modo más cooperativo, lo que implica la
negociación y la dirección, en vez de la imposición, como modo de llegar a acuerdos y
resultados de políticas. Esto no excluye la posibilidad de conflicto, sino la vocación de
intercambiar recursos, conciliar intereses y lograr compromisos mutuos. El consenso entre los
intereses particulares de los miembros de la red para llegar a la decisión sobre sus intereses
colectivos se logra a través de la deliberación y la negociación, que tienden a reemplazar al
voto como modo de decisión20.
 La gobernanza se propone como una transformación de las estructuras institucionales
formales. Las estructuras de gobernanza gozan de cierta autonomía respecto del aparato
político administrativo, pero el Estado conserva una capacidad imperfecta e indirecta para
dirigir estas estructuras y las redes21.
 La deslocalización o la gestión en procesos que tienen lugar en múltiples sitios
geográficos y en diversos niveles institucionales, como en el caso de la Unión Europea22.
El debate sobre la gobernanza aparece ligado a diagnósticos sobre la inadecuación de
los esquemas decisorios y de los instrumentos tradicionales de la coordinación política para
hacer frente a los problemas que son sometidos a los gobiernos, debido a su dificultad para
ajustarse a las nuevas formas de organización social, económica y política. Al Estado y más
particularmente, al gobierno– como órgano especializado de la conducción política- le
corresponde encargarse de la dirección de la sociedad a través de la agregación de los
diferentes intereses particulares mediante la definición del interés general. De acuerdo con
Renate Mayntz23 (1997, citada en Papadopoulos, 2002), el sistema político es la única
instancia legítimamente percibida como el especialista de lo general; esto es, la instancia a la
cual convergen las demandas por la gestión de la interdependencia, entre entidades
sociales diferenciadas que a pesar de su interdependencia -en términos de recursos-
persiguen objetivos propios y se muestran frecuentemente indiferentes a las externalidades
generadas24.

Estructuras de gobernanza
La gobernanza como dimensión de análisis puede hacerse operativa a partir del concepto
de estructuras de gobernanza, que permite expresar las formas diversas que revisten las
relaciones entre actores públicos y privados en torno a temáticas y subsistemas de políticas
específicos25.
19
Ver por ejemplo, Papadopoulos Y. Démocratie, gouvernance et « management de l’interdependance » : des
rapports complexes. En: Santiso, Javier. A la recherche de la démocratie. Mélanges offerts a Guy Hermet.
Paris : Khartala ; 2002.
20
Ibid.
21
Rhodes, Op. Cit.
22
Hermet, Guy. ¿Un régime à pluralisme limité? À propos de la gouvernance démocratique. En: Revue Française
de Science Politique, Paris, Vol. 54 No. 1, 2004.
23
Citada en Papadopoulos, Op. Cit.
24
Ibid.
25
Jiménez, William y Ramírez, César. Estructuras de gobernanza y niveles de gobernabilidad en Bogotá, el caso
de la política de empleo. En: Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, Santiago de Compostela:
Universidad de Santiago de Compostela, Vol. 6, N° 1, 2007.
Mayntz26 (2001) que propone tres tipos diferentes de estructuras:
1. Arreglos neocorporativos;
2. Formas de autorregulación de la sociedad, y
3. Redes mixtas de políticas.
En el siguiente cuadro observamos una sistematización de los elementos conceptuales
fundamentales para el estudio de la gobernanza27:

DIMENSIONES VARIABLES SUBVARIABLES

DE ANÁLISIS INDICADORES
ESTRUCTURAS 1. PARTICIPACIÓN O 1.1.
DE INTERACCIÓN INTENSIDAD 1. Consulta
GOBERNANZA Se refiere a la forma e 2. Información
impacto de la 3. Co-decisión
intervención de los 4. Co-gestión
actores en el proceso
Marco de de construcción de la 1. Rutina
referencia política pública de 1.2. 2. Tiempo
teórico empleo en Bogotá. NORMALIZA- 3. Rotación de
(Mayntz): CIÓN Actores
4. Frecuencia de
1. Arreglos interacción
Corporativos
1.3.
2.Redes FORMA O 1. Rol
MODO DE 2. Estrategia
3. Formas de PARTICIPACION 3. Discurso
Autorregulación
social.
2. I NSTITUCIONES 2.1. 1. Reglas de
configuraciones FORMALES inclusión de
legales, actores sociales y
procedimientos, privados
convenciones, normas 2. Reglas sobre
y estructuras relaciones entre
organizativas que alcaldía y
dan forma a la concejo
interacción humana 3. Instituciones del
mercado laboral
4. Normatividad
sobre
prestaciones
sociales
5. Incentivos para
promover
participación del

26
Mayntz, Renate. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. En: Revista Reforma y Democracia.
Caracas: CLAD; 2001.
27
Jimenez, Ramirez y Roncancio, Op. Cit.
 sector privado
2.2. 1. Patrones de
INFORMALES relación entre
alcaldía y
concejo
2. Mecanismos de
interacción de
actores
gubernamentales
y sociales
3.1. PÚBLICOS 1. Existencia de
3. ACTORES 3.2. PRIVADOS ONG’s en temas
Se refiere a los 3.3. SOCIALES de empleo.
individuos, grupos y 2. existencia de
organizaciones que sindicatos
realizan acciones 3. existencia de
relevantes con gremios
impacto sobre las empresariales
decisiones y la 4.Existencia de
implementación de actores
la política de gubernamentales
empleo en Bogotá. 5. Número de tipo
de actor/ Total
de actores

El cuadro muestra cómo cada una de las dimensiones (interacción, instituciones y actores)
contiene una serie de elementos que forman parte de las estructuras de gobernanza en
cualquiera de sus tres formas o tipos.
La forma concreta en que se combinan estos elementos da como resultado diversos tipos de
procesos de decisión. No todos los elementos están necesariamente presentes en toda
estructura de gobernanza, pero toda estructura de gobernanza combina algunas de estas
dimensiones y sus elementos constitutivos en grados variables.

8.2 LAS NUEVAS FORMAS DE ACCIÓN PÚBLICA: GOBERNANZA Y NUEVO

GERENCIALISMO PÚBLICO

El debate sobre gobernanza se desarrolló paralelamente al del nuevo gerencialismo público,

y ambos comparten algunos elementos del diagnóstico sobre las nuevas necesidades de
administración de los Estados.
De acuerdo con Peters y Pierre28 dentro de los elementos comunes entre las teorías de la
gobernanza y la filosofía del NGP podemos encontrar:
 La pérdida de importancia de los cargos electivos. El único rol tradicional que se mantiene
para los cargos electivos es el de fijar los objetivos y las prioridades para el sector publico.
 Problema de la rendición de cuentas. En ambas perspectivas es un tema sin resolver. Para
los teóricos de la gobernanza los mecanismos tradicionales de rendición de cuentas fueron
reemplazados por procesos como la participación de los interesados y la libertad de los
consumidores para elegir. Entre los postulados del NGP se da poco espacio al tema. Dado
que esta corriente relaciona la provisión de servicios públicos con la demanda del mercado,

28
Peters y Pierre, Op. Cit.
se supone que los clientes tienen la oportunidad de relacionarse directamente con los
productores, sin tener que actuar mediante sus representantes electos.
 Idea de que la administración pública se ha aislado de la sociedad. En cambio los
actores empresariales, gracias a la competencia en el mercado, han desarrollado modelos
de gestión y asignación de recursos más cercanos a las necesidades sociales.
 Ambas consideran obsoleta la dicotomía público-privado, aunque por razones diferentes.
Para la gobernanza no es que el sector público debe adaptarse a las formas de
funcionamiento del sector privado, como postula el NGP, sino que éste debe jugar un papel
destacado en la movilización de recursos no estatales y generar procesos conjuntos público-
privados.
 Énfasis en la competencia como mecanismo para aumentar la eficiencia y la sensibilidad
hacia sus clientes. Esta es una de las prioridades del NGP ya que entiende que sin la
competencia es poco probable que pueda cambiarse el estilo de gestión de las empresas
públicas. Para los teóricos de la gobernanza lo central es la combinación de recursos
públicos y privados, por lo tanto agradece la competencia entre iniciativas públicas y
privadas.
 Control de rendimiento más que control de entrada. Ambas corrientes teóricas tienen
interés en los resultados. El control de entrada era el mecanismo preferido de la administración
tradicional, en cambio el control de rendimiento se considera más eficaz para dar cuenta de
la satisfacción del consumidor.
 Nuevos instrumentos y técnicas de administración. La gobernanza, más que la NGP, trata
de mejorar la capacidad del gobierno para actuar creando coaliciones estratégicas
interorganizacionales con actores del entorno. En la NGP, se trata de una estrategia
intraorganizacional orientada a mejorar la productividad del sector público.
A pesar de estos rasgos compartidos existen importantes diferencias entre la gobernanza y la
NGP, lo que hace necesario distinguir entre ambos conceptos y sus implicaciones para el
sector público. En realidad se trata de dos modelos diferentes de servicio público.
La NGP niega la especificidad cultural y política del sector publico e impulsa a las
administraciones a imitar a las organizaciones privadas. Asimismo está enfocada a cambiar los
valores y prácticas del sector público en cualquier sistema político de manera genérica. La
gobernanza parte de la cultura política en que se encuentra, por lo que toma diferentes
formas institucionales en diferentes contextos nacionales.
La gobernanza, en cambio, es un elemento central del gobierno y, si bien introduce nuevas
formas de acción pública, éstas no están orientadas como la NGP a la privatización sino a
una dirección menos jerárquica de la política. Las nuevas formas de gobernanza mantienen
algún grado de control político sobre el servicio público29.
Además, la gobernanza se refiere a los procesos mientras que la NGP se orienta a los
resultados. La NGP dice poco de los procesos, se centra en el desarrollo de técnicas de
gestión intraorganizacionales que aseguran la satisfacción del cliente y la eficacia del sector
público30. Además, la NGP dice poco sobre los sectores y aspectos del sector público que
no se relacionan con la provisión de bienes y servicios públicos. La gobernanza, en cambio,
se interesa por todo proceso político y la influencia relativa de los diversos actores que se
implican en cada caso.
Por otro lado, la gobernanza es una perspectiva interorganizacional y la NGP es una filosofía
de reforma intraorganizacional. La gobernanza es una forma alternativa de persecución de
intereses colectivos y puede entenderse como una teoría política, ya que intenta describir y
explicar una forma nueva de relación entre el Estado y la sociedad. La NGP es una teoría
organizativa y apunta a alterar las relaciones entre el Estado y la sociedad solamente en la
29
Peters, Guy. La política de la burocracia. México: FCE; 1999.
30
Peters y Pierre, Op. Cit.
medida que los modelos de gestión pública cambien los patrones de intercambio entre
prestadores de servicios y clientes.
Finalmente, es necesario considerar que la gobernanza y la NGP no comparten los mismos
principios ideológicos. La gobernanza no intenta cambiar los patrones culturales de la
administración pública ni tiene la misma vocación antipolítica que el NGP, sino que mantiene
para el Estado una función primordial: coordinar y dar dirección a los esfuerzos de
colaboración público-privado.

8.3 CONDICIONES PARA LA GOBERNANZA

Si bien se considera que la gobernanza no es un fenómeno nuevo, no ha afectado de la
misma manera a todos los gobiernos. Tradicionalmente los Estados fuertes no han dependido
de la inclusión de actores privados o sociales en el proceso político en la misma medida que
los Estados más débiles, a fin de imponer su política sobre la sociedad civil31. Son los Estados
más débiles los que han debido unir fuerzas con el sector privado para incrementar su
capacidad de gobierno.
Algunos autores consideran que sólo el cumplimiento de ciertas condiciones estructurales e
institucionales puede provocar la emergencia de las formas de gobernanza moderna. Estas
condiciones son:
 Que el poder esté disperso en la sociedad, pero no de manera fragmentada e ineficiente
 Presencia de autoridades políticas fuertes pero no omnipotentes, que puedan dirigir las
interacciones entre sectores
 Que la sociedad esté diferenciada funcionalmente en subsistemas, en donde
organizaciones especializadas lleven a cabo funciones económicas y sociales importantes; y
 Que los actores corporativos representen intereses funcionales y tengan relativa
autonomía para escapar al control político, además de una identidad compartida.
Como indica Mayntz, “Para que surja la gobernanza moderna, los actores corporativos tienen
que ser cada uno eficiente en su propia esfera, sin que ninguno domine a los demás, y deben
cooperar en la formulación de políticas públicas en vez de limitarse a pelear entre ellos32”.
Estas condiciones previstas por Mayntz parecen excluir en la práctica la posibilidad de
gobernanza en sociedades diferentes a las europeas. Esto conduce a la idea de fallas de
gobernanza y de formas ineficaces de coordinación social, propias de las sociedades
atrasadas con estructuras institucionales débiles. La gobernanza parte de la cultura política
en que se encuentra, por lo que arrastra las mismas debilidades y fortalezas existentes en el
sistema político aún antes de la incorporación de este nuevo tipo de interacción.
En los Estados europeos, particularmente en las pequeñas democracias industrializadas como
Austria, Bélgica, Holanda y los países escandinavos, las relaciones Estado-sociedad han sido
construidas históricamente mediante acuerdos corporativos. Esta práctica hizo sociedades
fuertemente organizadas y administraciones con tradición acuerdista de elaboración e
implementación de políticas. Además se han desarrollado burocracias de tipo weberiano, y
una cierta descentralización de la prestación de servicios públicos. Esta trayectoria hace que
estos Estados estén en una mejor posición a la hora de implementar la nueva filosofía de la
gobernanza.
Podría objetarse, no obstante, que aún en contextos institucionales menos complejos y sin
algunas de las condiciones planteadas por Mayntz puede encontrarse estilos y procesos de
gobierno que se materializan en estructuras institucionales mixtas y más flexibles,
particularmente en el caso de las nuevas formas de gobierno urbano.
Por otra parte, una nueva concepción de gobernanza, la gobernanza sin gobierno, parece
encajar mejor con la tradición de administración norteamericana. Los Estados Unidos han sido
31
Ibid.
32
Mayntz, Op. Cit.
descritos como una sociedad sin Estado, sin ninguna de las tradiciones de los Estados
Europeos33. Además existe una tradición de una sociedad civil fuerte, e incluso, de
colaboración del sector privado para ayudar a elaborar e implementar políticas públicas
(tanto lucrativas como no lucrativas). Por lo tanto, para algunos autores en este caso la
incorporación de la filosofía de la gobernanza se hizo más fácilmente que en Europa.

8.4 CRÍTICAS A LA GOBERNANZA

Al igual que el NGP, y como hemos visto anteriormente en la gobernabilidad, la gobernanza,
a pesar de su importancia teórica y su mayor consistencia, ha recibido importantes criticas.
La primera crítica o debilidad de la concepción de gobernanza se refiere al carácter de las
redes. Se ha considerado que son estructuras de representación de intereses poco
transparentes que amenazan la efectividad, la eficacia y la legitimidad democrática del
sector público34.
Al atender intereses privados de quienes participan en la red, el gobierno podría desatender
el interés general. Además, la interacción informal con actores privados, las estructuras de
consulta complejas y el solapamiento de la decisión administrativa hacen imposible
determinar quién es responsable de cada decisión, lo que conlleva un problema de
transparencia y de accountability.
Algunos autores como Kickert sostienen que en la complejidad social el Estado no cambia de
forma, sino que en cierta medida desaparece. Para este autor, en una situación de
organización mediante redes no existe una autoridad central que imponga un orden
jerárquico ya que ningún actor es capaz de dirigir unilateralmente a otros actores. Las redes
hacen que los representantes electos, parlamentos y presidentes puedan influir en la
formulación de políticas. La complejidad de las sociedades produce “no un
reposicionamiento del actor estatal hacia la periferia del juego, sino una reformulación de la
naturaleza del juego que hace que su centro sea raramente ocupado por un solo actor, sea
este el Estado o la sociedad civil35”.
Para Lechner36, la ausencia de un centro y la conversión de la política en un subsistema más
sin capacidad de influir en otros subsistemas puede ser un problema para el propio
funcionamiento del Estado. Por consiguiente, la coordinación social habría de ser
internalizada al interior de cada subsistema y, en consecuencia, no habría coordinación sino
autorregulación en un contexto de mutua interdependencia.
Esta visión no es compartida por todos, pues la autorregulación no es suficiente para resolver
todos los temas de una sociedad compleja. Por esa razón Habermas entiende que aun en
este escenario se necesitaría de un espacio más allá de los sistemas auto-regulados que
daría cuenta de aquellos temas y asuntos que dichos sistemas no pueden resolver. Esta es
precisamente la idea de un espacio público-político tutelado por el Estado, que sería la
caja de resonancia para el tratamiento de demandas y problemas que no encuentran otro
escenario37.
Una segunda crítica es que la gestión en redes puede además producir bloqueo en la toma
de decisiones, externalización de costos a sectores que no participan de la red, déficit de
accountability y toma de decisiones sin efectos vinculantes.

33
Peters, Op. Cit.
34
Marsh y Rodhes. Policy Networks in British Government.Oxford: Clarendon Press, 1992.
35
Smith, Andy. Les idées en action: le referentiel, sa mobilisation et la notion de policy network. En : Faure et al. La
construction du sens dans les politiques publiques: débats autour de la notion de referentiel, Paris : l’Harmattan ;
1995. p. 110.
36
Lechner, Norbert. Las tres formas de coordinación social. En: Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, n° 61,
1997.
37
Habermas, Jürgen. Facticidad y validez, Madrid: Trotta; 1998.
Parecería entonces, que la existencia de dificultades para dirigir (steering) sociedades
complejas no conduce a concluir que la coordinación política es imposible, sino que deben
pensarse formas de superar las dificultades comunicativas inter-sistémicas que combinen
distintas lógicas funcionales.
En este contexto, algunos empiezan a utilizar el término de meta-gobernanza, como una
posibilidad de coordinación de última instancia que propicie la resolución de los conflictos y
problemas relativos a la construcción de políticas públicas dentro de redes. Stoker38 señala
que la existencia de fallas de gobernanza permite entrever las dificultades de la
coordinación. Afirma que su resolución depende no tanto de ofrecer nuevas herramientas al
Estado, sino de ampliar la relación a nuevas instituciones sociales y económicas más allá del
gobierno, lo que podría ser facilitado por diseños institucionales favorables a la evolución,
cambio y adaptación.
La vinculación de la gobernanza con la gestión ha conducido a muchos autores a señalar la
necesidad de retomar el debate político en torno a este concepto; por ende, de analizar
sus implicaciones para la democracia. Desde ese punto de vista, Hermet39 señala que es
necesario analizar la gobernanza desde el punto de vista de la democracia y no solamente
de la eficiencia.
Indica Hermet que la gobernanza y la democracia participativa se presentan como
conceptos afines en la medida en que pondría en juego a la sociedad civil al basarse en
concertaciones y negociaciones entre diversos actores. Sin embargo, afirma que en general
se asemejan al acaparamiento de sitios de autoridad por parte de algunas minorías
cooptadas. Así entendido, el concepto de democracia participativa, por atractivo que
parezca, no impide la exclusión de la esfera política tanto de quienes no militan entre los
practicantes de la participación como de quienes no pertenecen a las redes de promoción,
defensa e ilustración de las confraternidades corporatistas de la sociedad civil40”.

En definitiva el gran problema, o más bien, la finalidad mayor de la

gobernanza, consiste en hacer compatibles dos exigencias contrarias: de una
parte, reforzar el pluralismo con base en su contribución cualitativa al
mejoramiento de los procedimientos de una acción política, entendida en un
sentido pos-estatal; de otra parte, desparasitar cuantitativamente ese
pluralismo al liberarlo de sus elementos inútiles o perjudiciales para la
eficacia41.

Papadopoulos por su parte, señala que las estructuras de gobernanza son una expresión de
pluralismo pero que éste no es necesariamente equivalente a la democracia, como tampoco
al interés general. Indica que es poco frecuente que el pluralismo de las redes refleje fielmente
el pluralismo social y que existe entonces el riesgo de una captación por los intereses mejor
organizados que utilizan sus accesos públicos para preservar sus rentas42.
A raíz de estas últimas críticas democráticas a la gobernanza se ha trabajado en la
elaboración de una serie de principios de buena gobernanza, entre otros en el Libro Blanco
de la Gobernanza Europea. Estos principios están orientados a garantizar la mayor
democraticidad posible y la consecución de los objetivos de transparencia, participación,
rendición de cuentas, eficacia y coherencia.
38
Stoker, Gerry. Governance as Theory: Five Propositions. En: International Journal of Social Sciences. No. 155
(March), p.p. 17-28, 1998.
39
Hermet, Op. Cit.
40
Ibid, p. 17
41
Ibid., p. 19
42
Papadopoulos, Op. Cit.