Políticas de producción

POLITICA AGROPECUARIA

— Se busca: producir más alimentos; generar más divisas con la producción agropecuaria;
elevar el nivel de vida de la población campesina.

— Se reactivará el sector agropecuario hasta lograr un crecimiento del 4% anual en el

cuatrienio.

— Se impulsarán las exportaciones de modo que crezcan a tasas anuales superiores al 10%.

— Se combinarán tres grandes factores: aumento de la producción, reducción de costos y

dinamización de la demanda.

— Para mejorar el nivel de vida de los campesinos, se dará prioridad a los programas DRI y
PAN y al Plan de Rehabilitación en zonas de violencia.

— Se mejorará la investigación y transferencia y para ello se reformará al ICA. La inversión

en investigación agropecuaria crecerá anualmente a una tasa real del 15%.

— Se rehabilitarán y complementarán los actuales distritos de riego del HIMAT para poner en
plena producción 188 mil hectáreas.

— Se construirán 5 nuevos distritos de riego para aprovechar 99 mil hectáreas adicionales.

— Se mantendrán bajos gravámenes para los insumos importados y se dará protección

selectiva a la producción interna de los mismos.

— La Corporación Financiera del Transporte creará una línea de crédito para par- que
automotor con destino al transporte de productos.

— Se dará apoyo a la construcción de Centrales de Abasto.

— Se establecerá un CAT flexible a la manera de un fondo de sustentación para las

exportaciones. PROEXPO aumentará su capacidad de crédito.

POLITICA INDUSTRIAL

— La industria manufacturera ha perdido dinamismo desde los años sesenta. Esto obliga a
hacer un replanteamiento de la política industrial.

— A corto plazo, la estrategia es reactivar la industria y procurar un rápido incremento del

empleo. Se orienta, en primera instancia, a recuperar el mercado doméstico.

— Se establecen 3 grandes objetivos: recuperar el mercado doméstico, sustituir

importaciones y aumentar exportaciones.

— Se acometerá una política inflexible de lucha contra el contrabando a fin de proteger la

producción nacional.

— Se reorientará la demanda hacia productos colombianos tanto en lo que respecta a las

compras que haga el gobierno como a las que realice el sector privado.

— Se expandirá a corto plazo, la industria de la construcción por su capacidad para consumir

cementos, productos de barro, loza, porcelana, metales, madera, vidrio, plásticos y otros.
— El plan busca me/orar las relaciones entre la industria y la agricultura: que la primera
consuma lo que produce la segunda y viceversa.

— Se buscará la re financiación de pasivos financieros y la reducción del costo del

endeudamiento de las empresas.

— Se reducirán los riesgos y las incertidumbres para los empresarios: habrá reglas de juego
claras en materia fiscal, monetaria y cambiaria; se disminuirá la tasa de inflación y se ex
tenderá el modelo de “contratación del desarrollo”.

POLITICA DE VIVIENDA

— Se acometerán en el período 83-86 cerca de 442 mil soluciones: 400 mil en el sector
urbano y 42 mil en el sector rural. Eso significará una especial atención a las necesidades
del sector.

CARRETERAS

— Se ha programado/a recuperación de 1.500 kilómetros de tramos en vías que unen

centros de producción con centros de consumo. Se rectificarán y pavimentarán 1.500
kilómetros de vías secundarias y se construirán 2.400 kilómetros de nuevos caminos.

— Se hará énfasis en las vías que comuniquen las zonas de frontera: Medellín -Turbo;
Montería-Guapi, Puerto Triunfo-Puerto Araújo, Puerto Araújo-Lalizana, Mocoa-Pitalito;
Sogamoso-Yopal, Guadalupe-Florencia, Socha -Sácama-Tame, Pamplona-Saravena-
Arauca, Mocoa- Villa garzón-Río San Miguel; Aguadora-Aguazul Yopal, Tame-Fortul,
Puerto Gaitán Puerto Carreño, Puerto Lleras-San José del Guaviare, Pasto-Tumaco,
Santa Cecilia-Tado-Río Baudó-Río Pato –Nuquí-Bahía Solano.

— Se complementará la red nacional de carreteras con los siguientes proyectos:

Chiquinquirá-Barbosa, Belén-Capitanejo, Málaga-La Lejía, Coveñas-Tolú, Armenía-La
Paila, Chichina-La Felisa.

— Se trabajará en los nuevos proyectos Bogotá-Villavicencio, Medellín – Valle del Oriente

TELECOMUNICACIONES

— La red telefónica local de/país se ampliará en 981 mil líneas.

— El servicio telegráfico se duplicará (2.250 líneas) y también se doblará la capacidad de

télex (12.230 líneas).

— Se instalará servicio de telecomunicaciones en 220 poblaciones de las intendencias y

comisarías.

— Se adelantará un proyecto de telecomunicaciones rurales comunitarias para atender al

18% de la población rural del país.

— Se mejorará el servicio de telecomunica clones en 227 municipios de 15 departamentos.

— Se instalarán 12 mil puestos de correo comunal y se crearán servicios de correo y de giro

en 700 municipios.
 AEROPUERTOS

— Se construirán 28 aeropuertos en zonas de frontera y 14 más en comisarías e

intendencias.

— Se montarán ayudas de navegación en 30 aeropuertos más y se montará sistema de radar

para el oriente de Colombia.

TURISMO

— Se estimularán el turismo receptivo y el turismo doméstico y social. El primero como

elemento generador de divisas y de empleo, aspirando a que llegue a representar cuando
menos un 10% de los Ingresos corrientes de la balanza cambiarla. El segundo, con la
meta de alcanzar un nivel de cobertura cercano al 2 de la población colombiana en 1985.

— Se creará un sistema de información turística y de investigación de mercados. Se

establecerán mecanismos de promoción, divulgación e información turística tanto en el
interior como en el exterior del país.

— En el interior se alentará la actividad turística en zonas de lento desarrollo

socioeconómico; se promoverá el turismo fronterizo y el desarrollo de cinco gran des
circuitos: Sur occidente, Amazonía, Llanos Orientales, Nororiente y Caribe.

— Se ejecutará, con financiación de PROEXPO, un “Plan de Promoción de Colombia en el

exterior” y se actualizarán y acelerarán los trámites de inmigración.

— Se busca, esencialmente, que haya un considerable aumento de la oferta de vivienda de

bajo precio. El crédito amplio al usuario garantizará la conversión de la de manda potencial
en demanda efectiva.

— Se irrigará crédito para la producción de materiales de construcción y de elementos

prefabricados.

— Se estimulará la creación de centros de acopio de materiales para contribuir a la reducción

de sus precios y se hará de la autoconstrucción un pilar fundamenta de la estrategia
general.

MINERIA

— Se fortalecerán los mecanismos de planificación sectorial mediante la realización del

Estudio Nacional de Minería.

— Especial prioridad tendrán los diversos proyectos que se encuentran en etapa de pre y
factibilidad minera, como el cobre de Mocoa, los metales básicos del sur del país, la
industrialización de la roca fosfórica y las explotaciones de oro en Marmato yen el
(departamento del Chocó).

PETROLEO

— Se creará un mecanismo financiero que garantice la labor exploratoria directa del Estado
colombiano.

— En los contratos de asociación habrá mayor ingerencia de ECOPETROL en la supervisión

de las inversiones.
— Se mantendrá la actual estructura de precios del petróleo como estímulo para incrementar
la producción nacional de crudos.

— Se intensificará la perforación de pozos tanto en las explotaciones asociadas como en las

áreas manejadas directamente por ECOPETROL.

— En el período 83-86 será preciso continuar la importación de crudos. Para cargar las
refinerías en 1983 se necesitarán 65.8 millones de barriles y en 1986 se requerirán 16.5
millones de barriles.

— También será necesario seguir importando gasolina, pero en menor cantidad: 6.0 millones
de barriles en 1983 y 584 mil barriles en 1984 En 1986 no será necesario importar
gasolina.
GAS

— Se acelerará la sustitución de gas por carbón en la Costa Atlántica.

— Se estudiará la conveniencia de montar una planta productora de amoníaco y urea para

aprovechar los excedentes de gas de la Costa Atlántica.

CARBON

— Se acentuará la exploración de carbón en los departamentos de Cundinamarca, Antioquia,

Norte de Santander, Valle, Cesar, Córdoba, Bolívar, Sucre y Guajira.

— Se buscará la mayor exportación posible de carbón y se impulsará la sustitución de

hidrocarburos por carbón en el sector eléctrico, en el sector industrial y en el sector
residencial.

— En todos los proyectos carboníferos se tendrá en cuenta la participación de la ingeniería y

de la industria nacional

ENERGIA ELECTRICA

— Se invertirán 450 mil millones de pesos. El sector eléctrico será reorganizado y sus
soluciones financieras se plantearán dentro de un contexto nacional.

— Se establecerá una política tarifaría orientada a aumentar la generación interna de fondos

en términos reales.

— Se trabajará en la construcción de 21 proyectos de generación de energía que deberán

entrar en producción entre 1983 y 1995.
 Política
agropecuaria
“Con la nueva política global y programas
específicos en materia de crédito, precios de
sustentación, estímulos a las exportaciones,
manejo de existencias y fomento a la
investigación y extensión agrícola, desarrollo
rural, adecuación de tierras, comercialización
fortalecimiento financiero e institucional con
participación gremial y campesina, sin
limitaciones, alcanzaremos las metas básicas:
más alimentos y más divisas”.
Belisario Betancur

unque su participación ha disminuido, el sector agro pecuario constituye

la actividad más importante de la economía colombiana. De una contribución equivalente
a una cuarta parte del producto interno bruto en 1970 pasó a representar un 22% en
1982. El valor de las exportaciones de origen agropecuario fue el 78% del total del país en
1970, porcentaje que descendió al 67% en 1981. El café ha aportado más de la mitad del
valor de las exportaciones totales y el banano, las flores, el arroz y la ganadería una
quinta parte.

En 1982 la producción agrícola aportó el 53% del PIB sectorial, la pecuaria el 39%
y otras producciones el 8%. El valor de la producción agrícola se divide proporcionalmente
en tres grupos: café, cultivos perennes y cultivos anuales1. Cerca del 65% del valor de la
producción animal corresponde a la ganadería bovina, el 11 a la ganadería porcina, el
20% a la avicultura y el resto a otras especies

El PIB agropecuario creció en promedio al 4.2% anual entre 1965 y 1970, al 5.1%
entre 1970 y 1975 y al 4.2% entre 1975 y 1980. Las exportaciones agropecuarias
crecieron al 2% anual entre 1970 y 1975 y en forma acelerada, al 13.8% anual, entre 1975
y 1980. Sin embargo, en 1981 el crecimiento del sector se desaceleró al 3.2% y en 1982
al menos 2.8%. Las exportaciones, a su vez, se redujeron en un 43% en 1981 y no
mostraron recuperación en 1982. Las causas de este descenso de la producción
agropecuaria se atribuyen a insuficiencias en la demanda y a restricciones en la oferta.

De una parte, la demanda interna privada, que creció durante el período 1970-79 a
una tasa promedio anual de 6.1%, en 1980 lo hizo en 4.2% y en 1981 en 2.6%. Además,

1
De los 114 millones de hectáreas del territorio colombiano, se estima que 40 millones corresponden a
bosques, 20 millones a pastos aprovechables, 20 a pastos no aprovechables y por encima de 4 millones a
cultivos. De estos últimos una cuarta parte corresponde al café. La población rural constituye alrededor de una
tercera parte de los habitantes del país y contribuye con una proporción similar al empleo nacional.
el consumo de alimentos disminuyó su participación en la demanda privada final, de un
43.5% en 1970 a un 40.7% en 1980.

De otra parte, la recesión mundial ha traído consigo una baja sustancial en los
precios de los productos exportados y en los ingresos provenientes de las exportaciones.
El descenso en los incentivos reales ha influido en la baja rentabilidad y en la disminución
de la competitividad de las exportaciones del sector.

Las restricciones del lado de la oferta se encuentran asociadas con las limitaciones
que conllevan la fuerte disminución en términos reales de la inversión pública y privada en
investigación y transferencia tecnológica y adecuación de tierras, así como los
incrementos, a veces desmedidos, de los costos de producción, especialmente de mano
de obra, fertilizantes, maquinaria y combustibles. También constituye elemento
importante, la existencia de rigideces en los patrones de utilización del suelo, que impiden
una oportuna respuesta de la oferta al comportamiento relativo de los mercados interno y
externo. Además, los altos márgenes de intermediación, la inseguridad rural que afecta a
vastas regiones productoras, y el deterioro que sufrieron en el pasado las instituciones del
sector, son factores que inciden negativamente sobre la rentabilidad de la actividad
agropecuaria y que limitan aún más la capacidad de respuesta de los productores.

En síntesis, a partir de 1980, el comportamiento del sector agropecuario se

compara desfavorablemente con la tendencia histórica. Las causas de este
comportamiento son tanto coyunturales como estructurales. Si bien la estrategia sectorial
distingue entre las medidas encaminadas a la reactivación del sector a corto plazo y las
de consolidación de su desarrollo, debe aclararse que aquellas que inciden sobre la oferta
tienden a concretarse a más largo plazo.

Objetivos fundamentales
El sector agropecuario cumple un papel fundamental en el logro de los objetivos
generales del Plan. En este sentido la política agropecuaria busca incrementar la
capacidad de producción de los alimentos que demanda la población colombiana, generar
las divisas necesarias por concepto de exportaciones para contribuir al desarrollo general
del país, y elevar el nivel de vida de campesinos y trabajadores del agro.

Para tales fines, es indispensable reactivar el sector hasta alcanzar una tasa anual
promedio de crecimiento del 4% durante el período 1983-1986. Sin embargo, es de
esperar que dadas las actuales restricciones de la oferta y la demanda, el crecimiento
sectorial sea moderado en un principio y se torne más vigoroso paulatinamente. Estos
incrementos en producción permitirán atender simultáneamente los aumentos previstos
en la demanda interna, los requerimientos por sustitución de importaciones y los
incrementos en las exportaciones. Dado que la perspectiva cafetera no es favorable, e
país debe empeñarse en un gran esfuerzo para recuperar las exportaciones menores, de
manera que crezcan a tasas promedio anual superiores al 100/o.

Bases de la estrategia sectorial

Para alcanzar las metas propuestas se adoptarán políticas tendientes a aumentar
la producción, reducir los costos relativos y dinamizar la demanda. Ahora bien, las
medidas prioritarias en las áreas escogidas tienen dimensiones tanto de corto como de
largo plazo.

• A corto plazo, es urgente lograr aumentos de producción y productividad mediante

la reducción del costo de los insumos, la transferencia de tecnología en aquellos sectores
donde existe una oferta adecuada de conocimientos, y la ampliación del crédito de
fomento. Sin embargo, aún estas medidas exigen un mínimo período de gestación.

• En un horizonte más largo, la reducción de costos y aumento de la producción,

requiere la aplicación de instrumentos de política destinados a incrementar la
productividad agrícola y ganadera, a expandir el área en explotación sin deterioro de los
recursos naturales, a mejorar la eficiencia en la comercialización y agroindustria, a
promover el bienestar campesino y a lograr una acción de apoyo más eficaz por parte de
las entidades del sector.

Para la reactivación de la demanda por bienes agropecuarios es esencial, en el

frente externo, acelerar el ajuste de la tasa efectiva de cambio de acuerdo con lo
establecido en la estrategia global, mantener los incentivos tributarios a la exportación,
aumentar el crédito de PROEXPO, y lograr una estructura y régimen de importación que
le otorguen una adecuada protección al sector. En segundo lugar, en el frente interno, con
la estrategia de reactivación basada en la edificación de vivienda como sector impulsador
de corto plazo, se inducirá un aumento del empleo y del ingreso que tendrá un impacto
inmediato en la demanda doméstica de bienes provistos tanto por la agricultura y
ganadería comercial como por la campesina.
 En la aplicación de las políticas enunciadas se otorgará prioridad a aquellos
cultivos, especies y regiones que hacen un mayor aporte a los objetivos del desarrollo
económico y social. Se fortalecerá la capacidad de planificación sectorial y regional del
Ministerio de Agricultura y la de sus entidades adscritas, así como sus mecanismos de
coordinación con las autoridades departamentales y con la comunidad en general.
Finalmente, la contratación del desarrollo será el eje fundamental para el montaje de las
políticas. Esta contratación se lleva a cabo entre el Gobierno y los gremios de la
producción y procesamiento, en lo relativo a las políticas de importación, crédito, precios e
investigación, utilizando como uno de sus mecanismos los planes sectoriales.

En síntesis, la reactivación de la demanda interna, el otorgamiento de incentivos

reales a las exportaciones, la eliminación de las restricciones de oferta, el mejoramiento
de la comercialización y el fortalecimiento institucional del sector, constituyen el marco
para la formulación de un conjunto coherente de medidas cuyo impacto será ante todo a
mediano y largo plazo.

Aumento de la productividad
La estrategia de desarrollo sectorial está dirigida a acelerar los aumentos en
productividad y crear las bases de un crecimiento autosostenido mediante el impulso a la
investigación y transferencia de tecnología, la adecuación de tierras y la utilización de
insumos agropecuarios. A corto plazo es imprescindible poner en marcha campañas
masivas de transferencia de tecnología, abastecimiento adecuado de insumos y reducción
de precios relativos.

1. Investigación y transferencia de tecnología

La causa principal del rezago tecnológico que ha experimentado el sector

agropecuario se atribuye esencialmente a los escasos y decrecientes re cursos
canalizados hacia la investigación y transferencia, lo que ha propicia do el progresivo
deterioro institucional del ICA. Se hace necesario, entonces, aumentar en forma
considerable el presupuesto del ICA para asignarlo en los productos agrícolas y especies
pecuarias que más contribuyen a los objetivos de desarrollo2, dentro del marco del Plan
Nacional de Investigaciones Agropecuarias PLANTA y un agresivo programa de
transferencia que promueva el cambio tecnológico.

En el actual período de gobierno se propone recuperar como mínimo el nivel de

inversión en investigación que realizó el país en 1970, que fue superior al 0.5% del PIB
agropecuario y que descendió al 0.2% en 1981. Para tales efectos, la inversión debe
crecer a una tasa real del 15 anual, si se supone que el PIB agropecuario crece en
promedio al 4%. Algunas agencias internacionales estiman que una inversión del 2% del
PIB total sería adecua da para estimular un rápido progreso tecnológico en los países en
vía de desarrollo, meta que se alcanzaría en el país en el año 2.000 si se mantiene el
ritmo de inversión planteada.

2
Las prelaciones por productos y especies se registran en el documento: “Establecimiento de Prioridades
para la Investigación Agropecuaria”, Noviembre de 1982, elaborado por Ministerio de Agricultura,
Departamento Nacional de Planeación e ICA.
 El esfuerzo por acelerar el cambio tecnológico se hará en forma compartida entre
los sectores público y privado dentro del contexto de la contratación del desarrollo. El ICA
y COLCIENCIAS utilizarán el crédito externo de largo plazo como fuente de financiación,
en vista de que los resultados de los programas de investigación benefician
especialmente a las futuras gene raciones. Los recursos adicionales del presupuesto
nacional y del crédito externo se orientarán hacia la investigación y transferencia en
productos alimenticios básicos, en tanto que para productos de exportación y materias
primas industriales se buscarán recursos complementarios provenientes del sector
privado y de PROEXPO. Estos recursos adicionales se aplicarán a la dotación de
laboratorios, maquinaria y equipo, adecuación de granjas y capacitación de los
profesionales.

Simultáneamente con el fortalecimiento financiero, es imprescindible reformar la

estructura institucional del ICA para hacerla más ágil y operativa. Con este propósito se
solicitarán facultades extraordinarias al Congreso para reformar su naturaleza jurídica,
responsabilizando al Instituto de realizar solamente tareas de investigación y
transferencia. Las actividades de fomento, control y normalización serán ejercidas por otra
entidad.

Se pondrá en operación el Consejo Nacional de Investigaciones y Desarrollo

Tecnológico Agrario como organismo adscrito al Ministerio de Agricultura, así como el
Fondo Nacional de Investigaciones y Desarrollo Tecnológico Agrario. El Consejo tendrá
representación de los gremios de producción y procesamiento y se encargará de
recomendar las políticas de investigación y transferencia y evaluar los proyectos
presentados al Fondo. Este captará re cursos provenientes de COLCIENCIAS,
cooperación técnica internacional y aportes del sector privado, y su función principal será
la de financiar proyectos de investigación de las entidades públicas y privadas, incluyendo
universidades.

Ahora bien, la disminución de los precios relativos de los alimentos re quiere

canalizar recursos y hacer esfuerzos institucionales que permitan obtener resultados
rápidos en términos de aumentos de la productividad. Con tal fin el ICA hará énfasis en la
preparación de “paquetes tecnológicos regionales” que involucren la tecnología disponible
por productos y especies prioritarias para los diferentes sistemas de producción, mediante
el diseño y montaje de ensayos de investigación de campo con la participación de los
productores. Igualmente, acelerará la ejecución de aquellos programas de investigación
que puedan producir resultados transferibles en un corto período, tales como los relativos
a prácticas, manejo de cultivos y especies y evaluación de líneas en estado avanzado de
investigación.

La mayor atención se deberá dar a la puesta en marcha en forma inmediata de

agresivas campañas de fomento cuyo componente básico será la transferencia de los
“paquetes tecnológicos”, dando prelación a los pequeños y medianos agricultores y
ganaderos. A este respecto se mejorará y ampliará la difusión y la asistencia técnica
estatal y privada (Ley 5 de 1973) y se promoverá una mayor participación gremial. Una
efectiva transferencia debe permitir, al mismo tiempo, la identificación de limitaciones
tecnológicas, la evaluación de la tecnología adoptada y el posterior ajuste de los
programas de investigación.

Indudablemente la transferencia, conjuntamente con los programas de

capacitación formal, es un importante instrumento para elevar la calidad técnica del
talento humano dedicado a la producción agropecuaria y para transformar la agricultura
mediante la aplicación de la ciencia a la solución de sus problemas de atraso. En
consecuencia, se elaborará el Plan Nacional de Transferencia de Tecnología PLANTRA
que contendrá las directrices para la financiación, coordinación de las responsabilidades y
área de cubrimiento de las diferentes agencias del gobierno y del sector privado a nivel
nacional y regional.

2. Adecuación de tierras

Una parte significativa de tierras con potencial está sujeta a contingencias como
inundaciones, sequías, inestabilidad, estacionalidad marcada y baja productividad. La
estrategia en materia de adecuación de tierras (irrigación, drenaje y control de
inundaciones) busca, entonces, un pleno aprovechamiento de los distritos de riego
existentes y la incorporación a la producción de nuevas áreas que tengan un alto
potencial productivo, mediante un esfuerzo continuado de las instituciones oficiales y del
sector privado.

Se dará prelación a la rehabilitación y complementación de los distritos de riego y

drenaje existentes que administra el HIMAT cuyas obras se encuentran inconclusas o en
estado de deterioro, para lo cual se han establecido dos fases sucesivas. En la Fase 1,
que cuenta con financiación del Banco Mundial, se pondrán en plena producción 73.400
hectáreas adicionales con un costo de 84 millones de dólares y que comprenden los
siguientes distritos: El Juncal y San Alfonso en el Huila, Río Recio en el Tolima, Lebrija en
Santander, Roldanillo-La Unión-Toro en el Valle, Sibundoy en el Putumayo, Zulia en Norte
de Santander y Samacá en Boyacá. Así mismo, es prioritario acelerar la terminación de
los estudios de factibilidad para la programación de la Fase I de rehabilitación y
complementación, que beneficiará 115.000 hectáreas y cuya ejecución se iniciará en
1985.

Existen cinco nuevos proyectos de adecuación que cuentan con estudios de

factibilidad terminados: Valledupar, San Juan del Cesar, y Alto Chica mocha para riego y
drenaje y Nechí San Jacinto (zona de la Mojana) y regulación del Río Cauca para drenaje
y control de inundaciones (CVC), cuyas obras tienen un costo estimado en 14.000
millones de pesos y que permitirán adecuar aproximadamente 99.000 hectáreas. Además,
hay once proyectos que tienen estudios de prefactibilidad y con los cuales se adecuarían
141.600 hectáreas. El monto total de la inversión requerida durante 1983-1986 para la
realización de la Fase 1 de rehabilitación, iniciación de la Fase I construcción de cinco
nuevos distritos, empezar la construcción de otros siete distritos y el manejo de los
existentes, alcanzaría la suma aproximada de 38.000 millones de pesos de 1983.

En forma similar, se continuará con los estímulos a la inversión del sector privado
en mini distritos de adecuación de tierras por medio de la asignación de recursos de
fomento del Fondo Financiero Agropecuario y de PROEXPO3, el ofrecimiento de
incentivos fiscales y la asesoría técnica del HIMAT. Este Instituto y el programa DRI
promoverán también la construcción de obras comunitarias de pequeños desarrollos de
riego y drenaje para uso del sector campesino en zonas de alto potencial para la
producción de alimentos.

3
Resolución 28/81 de la Junta Monetaria y Ley 5/73.
 De hecho, los recursos de inversión pública en adecuación y mantenimiento han
disminuido de 0.6% sobre el PIB agropecuario en 1970 a 0.13% en 1981, razón por la
cual se estancó la construcción de nuevas obras y se deterioraron los distritos existentes.
La meta es, por lo tanto, aumentar los recursos presupuestales y de crédito externo para
atender las necesidades de inversión señaladas, buscando superar el 1% del PIB
agropecuario.

El Plan Indicativo de Riego y Drenaje y el Plan Nacional de Aguas que se

encuentran en elaboración y la continuación de los estudios de prefactibilidad y
factibilidad, permitirán, a mediano y largo plazo, efectuar una planeación integral del uso y
conservación de tierras y aguas a través del desarrollo de proyectos de propósito múltiple.
Las inversiones en distritos se complementarán con la ejecución de! pro grama de
ordenamiento y conservación de las correspondientes cuencas hidrográficas, mediante el
establecimiento de convenios entre el HIMAT con el INDERENA y las Corporaciones de
Desarrollo Regional.

Para elevar al máximo la rentabilidad de las inversiones en adecuación se

aplicarán programas semestrales por distritos que comprendan: investigación,
transferencia, comercialización, crédito, extensión en el uso del agua y establecimiento de
fincas modelo. Para ello trabajarán coordinadamente el HIMAT, ICA, IDEMA, SENA,
Banco Ganadero y el FFAP, con la participación de los usuarios.

En este proceso es fundamental disponer de un conocimiento básico del estado de

los recursos hídricos. El HIMAT ampliará su red meteorológica, mejorará la
sistematización y divulgación de la información y, al mismo tiempo, delegará en
organismos regionales del sector, tales como las Corporaciones Regionales, la operación
de algunas estaciones meteorológicas, con el propósito de reducir costos y asegurar la
calidad y oportunidad en la recolección de datos.

La rehabilitación y la construcción de nuevos distritos requiere de la participación

directa de los usuarios a través del pago de cuotas de valorización, las cuales podrán ser
financiadas con créditos del FFAP o aplicando mecanismos de reforma agraria cuando el
interés general así lo recomiende. Paralelan se estudiará para cada distrito la posibilidad
de trasladar la administración a los usuarios con base en la experiencia de Saldaña y
Coello. En aquellos en que no sea posible tal traslado, el HIMAT fijará tarifas costeables
que serán administradas localmente con los usuarios. Estos sistemas deben permitir la
descentralización, autonomía y capacidad de gestión regional.

3. Política de insumos

Los precios internos de los insumos y de la maquinaria agrícola al productor,

tienen niveles altos en comparación con los del mercado mundial y además, se han
incrementado recientemente, originando aumento de costos de producción y restricciones
en la oferta de alimentos y materias primas. La estrategia de reactivar la oferta del sector
agropecuario y aumentar su productividad a corto y mediano plazo tiene como
componente fundamental la instrumentación de políticas para proporcionar insumos de
bajo costo y adecuada calidad, en especial fertilizantes, semillas mejoradas, maquinaria,
agroquímicos y biológicos. Se trata de incrementar y racionalizar su uso y permitir así el
aprovechamiento de las inversiones en investigación, transferencia, adecuación y crédito.
 Puesto que una parte importante de los insumos y de sus ingredientes activos, así
como de la maquinaria y de sus partes, son importados, se le deberán mantener bajos
gravámenes sin perjuicio de permitir una adecuada protección a la producción nacional.
En consecuencia, se revisará su estructura arancelaria y las tarifas que cobra
COLPUERTOS.

Los gravámenes que pagan las importaciones de fertilizantes y otros in sumos

básicos con destino a PROEXPO (Decreto 2366 de 1974), al Fondo Nacional del Café
(Decreto 2374 de 1974) y los de factura consular (Ley 2 de 1976), serán devueltos en
forma de subsidios al crédito o se eliminarán, para lo cual deben presentarse los
respectivos proyectos de ley.

Los precios de los insumos y su abastecimiento dependen no solamente de

adecuadas condiciones de producción e importación, sino principalmente de un eficiente
sistema de mercadeo interno. Es pieza fundamental de la política agropecuaria la reforma
sustancial y rápida de la provisión agrícola estatal actualmente realizada por la Caja
Agraria, para darle agresividad comercial, agilidad administrativa y capacidad empresarial.
Para tal efecto se re quiere de una reforma institucional que contemple una mayor
vinculación del sector privado y un manejo de inventarios concordante con la demanda de
los agricultores en lo que respecta a surtido, tamaño de empaque y puntos de venta. El
mejoramiento de la distribución puede partir de acciones del ICA tendientes a definir
fórmulas apropiadas de insumos agrícolas y pecuarios y a estimar las necesidades por
especies y por regiones. La producción, importación y distribución de los insumos será
orientada por los gremios de productores, las fábricas abastecedoras y la Caja Agraria.

Dado que la adecuada provisión de insumos, en muchos casos, está

estrechamente correlacionada con la existencia de empresas productoras de ser vicios,
tales como las de agro biológicos y servicios de alquiler de maquinaria, es indispensable
ofrecerles apoyo estatal para propiciar su desarrollo, especial mente a través de líneas de
crédito de fomento. La semilla mejorada es uno de los insumos agro biológicos que
presenta serias restricciones en su oferta debido a los altos riesgos, escaso apoyo
otorgado a las empresas productoras y a la deficiente acción estatal. La responsabilidad
del funcionamiento del sistema, desde la producción de la semilla básica hasta la
multiplicación y comercialización, recaerá en el ICA (o en las dos entidades que lo
sustituyan) y en la Caja Agraria. El gobierno apoyará además a las empresas del sector
privado con las líneas del FFAP, los recursos ordinarios de la Caja y los bonos de prenda,
de tal manera que puedan financiar los costos de capital de trabajo y de inversión de los
campos de multiplicación, de los equipos de procesamiento y de la actividad de manejo
de inventarios y almacenamiento de las semillas mejoradas. En forma similar, las
empresas productoras y comercializadoras de fertilizantes deben ser apoyadas con líneas
de crédito de fomento, incluyendo el acceso a bonos de prenda para financiar su
almacenamiento.

La reducción de gravámenes y la mayor eficiencia en la distribución alcanzarán su

objetivo final en la medida que los insumos lleguen a los productores con precios
razonables y alta calidad. El Gobierno mantendrá el control de precios de los insumos
importantes cuya producción se caracteriza por un alto grado de concentración. Se
revisarán los criterios para su fijación, por medio de una metodología general de ajuste de
precios elaborada por el Gobierno y los gremios, que evite distorsiones y dificultades de
abastecimiento. Así mismo, se ejercerá un control más estricto de la calidad y forma de
utilización de los insumos y maquinaria. A este respecto, se intensificarán las pruebas de
laboratorio y ensayos de campo para verificar que la efectividad de los agroquímicos,
semillas, drogas y sales mineralizadas, se mantenga a lo largo del tiempo.

Uso de la tierra agropecuaria

La ampliación del área bajo explotación agrícola y ganadera y la reducción de los
altos costos de la tierra, son elemento fundamental de la estrategia para aumentar el
abastecimiento de alimentos, mejorar el ingreso y el empleo rural.

La ampliación del área bajo explotación se logrará con la aplicación de una política
de tierras que busque inducir la utilización de tierras ociosas o subexplotadas en la actual
frontera y la consolidación del proceso de colonización en zonas de alto potencial agrícola
y ganadero.

Para incorporar a la producción tierras ociosas o subexplotadas, será necesario

combinar instrumentos fiscales y de fomento a la producción mediante la puesta en
marcha de proyectos integrales de desarrollo regional. Los instrumentos fiscales buscan
que la sociedad reclame el costo de oportunidad del recurso subexplotado. La situación
de baja oferta y de altos precios de los alimentos es incompatible con la existencia de
tierras ociosas de alto potencial productivo. La renta presuntiva aplicada sobre valores
sociales de la tierra, en concordancia con su potencial agropecuario, constituye un
mecanismo apropiado para incentivar la incorporación e inducir aumentos en la
productividad. Sin embargo, dada la actual coyuntura de depresión y baja rentabilidad, es
preciso evitar a corto plazo el impacto negativo de aumentos en la renta presuntiva u otro
tipo de gravámenes. Es conveniente, por lo tanto, reducir inicialmente las tasas y aplicar
los avalúos de manera gradual, según sea la reactivación del sector.

Los proyectos integrales para incorporar a la actividad agropecuaria tierras ociosas

o subexplotadas comprenden acciones de fomento agropecuario, infraestructura, servicios
y adecuación predial en zonas como aquellas donde prevalecen grandes explotaciones
extensivas y que son ganaderas próximas a mercados terminales, así como áreas de
rehabilitación o de indígenas. La responsabilidad de selección y formulación recaerá en
las Unidades Regionales de Planeación Agropecuaria URPAS y la de ejecución se
asignará a entidades líderes del orden nacional o regional encargadas de coordinar tanto
la acción de los diferentes programas del Gobierno para cada región como la
programación de las inversiones, ya sea a través de recursos públicos o privados.

En cuanto al proceso de colonización, se fomentará su consolidación en zonas de

frontera con alto potencial productivo, que cuenten preferencial- mente con paquetes
tecnológicos y donde existan inversiones privadas y públicas que las indiquen como un
polo de desarrollo. Tales zonas son: Altillanura, Valle del Sinú, Magdalena Medio,
Caquetá, Arauca y Urabá. Sin embargo, la selección final y la formulación de estrategias
se harán en el Plan

Nacional de Colonización. En estas zonas, la labor del INCORA consistirá en la

titulación y dotación de tierras según los compromisos de la reciente Ley de Amnistía, la
agilización de los trámites de extinción de dominio, expropiación y entrega de tierras
dentro del mareo de la ley vigente.
 Los programas de colonización requieren también acciones integrales que incluyan
fomento agropecuario, infraestructura vial, comercial y de ser vicios. Para esto, en cada
zona se asignarán las labores de coordinación interinstitucional a una entidad líder, así:
en la Altillanura al ICA; en el Valle del Sinú a la CVS; en el Magdalena Medio, Caquetá y
Arauca al INCORA, y en Urabá a CORPOURABA.

La colonización deberá incorporar la población indígena local al proceso de

desarrollo, antes que desplazarla. A este respecto, el INCORA reforzará su acción de
creación y saneamiento de resguardos y reservas indígenas en zonas de colonización y
en general en la Orinoquia y la Amazonía.

Actividad pecuaria
Dentro de la canasta de alimentos de la población colombiana, los gas tos en
productos de origen animal (carne, lácteos, huevos) representan un poco más de la
tercera parte. Por otro lado, la producción pecuaria aporta entre el 35% y el 40% del PIB
agropecuario.

En el diagnóstico se concluye que la baja rentabilidad y la inseguridad rural son los

mayores causantes de la situación coyuntural depresiva que caracteriza la producción de
ganado de carne. Tales conclusiones fueron corroboradas recientemente en el XVIII
Congreso Ganadero, aunque se observó que con el aumento de los precios reales en
1982 la rentabilidad mejoró. Sin embargo, los altos niveles de sacrificio de hembras
indican que todavía no se ha iniciado la fase de ampliación del hato nacional.

El Gobierno, por medio del Ministerio de Defensa, continuará programando y

ejecutando una serie de medidas para dotar a las fuerzas armadas de una mejor
estructura técnica y táctica y reorganizará las brigadas, con el fin de garantizar la
preservación del orden público. Estas medidas buscan de volver la seguridad a los
campos. Conjuntamente, el Plan Nacional de Rehabilitación, comentado en otra sección
de este capítulo, propenderá por el mejoramiento de las condiciones de vida de los
habitantes de las zonas afectadas por la inseguridad, lo cual contribuirá a estabilizar la
situación de orden público.

Además del aumento de los recursos disponibles del FFAP, el Gobierno ha

empezado a ejecutar nuevos programas de crédito para pequeños y medianos
ganaderos. Por recomendaciones de la Comisión Evaluadora de los Fondos Ganaderos,
creada por el Ministerio de Agricultura a finales de 1982, se reorientaron las políticas
sobre reparto de ganancias entre estos y sus socios, se concertó su inversión en activos
ganaderos y se diseñaron medidas para mejorar su administración. La Junta Monetaria
incrementó los cupos ordinarios y especiales de crédito, rebajó el requisito de porcentaje
mínimo que deben tener los Fondos en ganado de cría, y limitó el número de cabezas por
depositario de 1.000 a 500 para apoyar al pequeño ganadero4.

El Gobierno presentó al Congreso Nacional medidas de alivio tributario para

reducir temporalmente la tasa de la renta presuntiva y el porcentaje del avalúo catastral
para fines de su cálculo, así como la ampliación de las causales para reducción de dicha
renta. Conjuntamente el Ministerio de Agricultura someterá otros proyectos de ley

4
Resolución 17/83 de la Junta Monetaria.
conducentes a crear nuevos instrumentos de fomento tales como la constitución del
Fondo Nacional del Ganado propuesto por el gremio en su XVIII Congreso.

El Gobierno Nacional continuará apoyando el Convenio Lechero, ya que el

resurgimiento de la producción lechera durante los últimos tres años se atribuye en gran
parte a las medidas adoptadas en el marco de este Convenio.

La acción del Gobierno en el área de la producción avícola se concentrará en

garantizar la estabilidad de precios de los alimentos concentrados y su abastecimiento a
nivel nacional. Para tal efecto, se apoyará el sector con crédito de fomento (FFAP y bonos
de prenda, incluyendo productos almacena dos en frío), se regularán los precios de los
alimentos concentrados, (torta de soya y sorgo), a través de convenios suscritos con los
productores, se fijará el precio del sorgo importado por el IDEMA y se establecerán
compromisos para aumentar la productividad y mejorar la calidad de los concentrados. Es
tos convenios fomentarán el desarrollo de la avicultura y le garantizarán a la industria de
alimentos concentrados el regular abastecimiento de materias primas.

Aprovechamiento de recursos renovables

La participación de los recursos naturales renovables en el PIB ha de caído
ligeramente a partir de 1975, en tanto que las importaciones han aumentado
sustancialmente. Al mismo tiempo, coexisten estados de subexplotación en el caso de
algunos recursos y niveles cercanos a los de sobre explotación en otros.

El esquema institucional vigente ofrece dificultades para una correcta

administración y planeación de la utilización de los recursos naturales renovables. No
existe una adecuada coordinación entre INDERENA, las Corporaciones Regionales, el
Ministerio de Salud y las demás entidades involucradas; adicionalmente, los volúmenes
de inversión en investigación básica y aplica da han sido bajos, por lo que aún subsisten
problemas tecnológicos en diferentes áreas.

Del análisis anterior se desprende la necesidad de estructurar un vasto programa

enfocado a lograr el manejo integral de los recursos naturales, teniendo en cuenta su
importancia desde el punto de vista del desarrollo eco nómico y sus características
especiales como elemento integrante del me dio ambiente.

Los bosques naturales han venido disminuyendo aceleradamente, principalmente

a causa de colonización intensiva y del aprovechamiento forestal en condiciones que no
hacen posible la regeneración del recurso. Para evitar los problemas ocasionados por
este proceso se evaluará, por parte de INDERENA y las Corporaciones Regionales, la
implantación de sistemas de moni- toreo, control, vigilancia y aprovechamiento, que
conduzcan a la preservación del patrimonio forestal existente e induzcan su correcto
manejo y ordenación. Simultáneamente, se pondrá en marcha un plan de modernización
del sector extractivo y de procesamiento utilizando el esquema de la contratación del
desarrollo. De esta manera, se conformará un paquete integral, que incluirá además de
los estímulos de la Ley 20 de 1979 para la reforestación comercial, el fomento de la
diversificación de especies y propósito de las plantaciones, la asistencia técnica estatal y
el crédito para pequeños reforestadores. El FFAP estudiará la creación de mecanismos
de captación de ahorro privado que complementen sus recursos ordinarios para solventar
los problemas de iliquidez inherentes a la inversión en actividades forestales.
 La investigación será guiada por el Plan Nacional de Investigaciones Forestales
(PLANIF). La Corporación Nacional de Investigaciones y Fomento Forestal (CONIF) será
la entidad líder en la ejecución de la investigación relacionada con producción, sin
descontar la participación de universidades y demás entidades interesadas. INDERENA y
las Corporaciones Regionales realizarán la investigación para selección y mejor
aprovechamiento de suelos y para la protección de las cuencas hidrográficas.

El PLANIF será financiado conjuntamente entre el sector privado y el Gobierno a

través de presupuesto nacional, cooperación técnica internacional y crédito externo. De
otra parte, la determinación de su contexto institucional reviste especial importancia para
garantizar un eficiente proceso de transferencia de los resultados.

El país cuenta con alguna experiencia en el manejo integral de cuencas

hidrográficas, pero aún subsisten numerosas dificultades. Por lo tanto, se buscará
establecer un marco claro de prioridades, a nivel nacional y regional, que oriente los
esfuerzos realizados por las Corporaciones Regionales e INDERENA; se hará una
cuidadosa planeación de los recursos generados por la Ley 56 de 1982, utilizando los
mecanismos que ésta y su decreto reglamentario proponen, a la vez que se estudiará la
conveniencia de extender su aplicación a las Empresas de Acueducto y Alcantarillado. A
su vez el Plan Nacional de Aguas, actualmente en elaboración, se convertirá en una
herramienta básica de planeación que permitirá, entre otros propósitos, conocer el estado
real de demandas y ofertas del recurso, prioridades de acción y de terminar esquemas de
financiación para proyectos multipropósito.

El recurso pesquero, aunque globalmente subexplotado, ha contribuido a la

producción de alimentos de alto contenido proteico, a la obtención de divisas mediante
exportaciones y generando empleo en zonas marginadas; sin embargo, limitaciones tales
como la dificultad de acceso al crédito y las implicaciones del programa de desgravación
del Pacto Andino, han desestimula do su crecimiento. El Plan de la Pesca Industrial será
el eje de la nueva política al respecto. Como elementos importantes se destacan el
establecimiento de líneas de crédito que cubran las fases de explotación y procesamiento;
la creación de un fondo de garantías en el IFI cuyos costos sean imputables a los
créditos; el impulso a proyectos específicos tales como el puerto pesquero de
Buenaventura; y la participación de inversionistas extranjeros teniendo como criterios
esenciales la transferencia tecnológica, la diversificación de productos y la apertura de
mercados. Se estudiará cuidadosamente la situación de la industria pesquera dentro del
Pacto Andino buscando la armonización de políticas.

La pesca artesanal, tanto de consumo como de peces ornamentales, ofrece

importantes posibilidades para su desarrollo; con base en el diagnóstico elaborado por el
Ministerio de Agricultura y el DNP, se elaborarán y pondrán en marcha, por parte de
INDERENA y las Corporaciones Regionales, programas integrales de desarrollo que
incluyan transferencia de tecnología, organización de los productores y mejoramiento de
los sistemas de comercialización, en coordinación con EMCOPER. Simultáneamente se
facilitará el acceso al crédito. En los programas de desarrollo del sector industrial se
tendrá especial cuidado de mantener un correcto equilibrio con las actividades
desarrolladas por el sector artesanal, especialmente en lo que respecta a la competencia
por las zonas de pesca y a la estabilidad económica de las comunidades.
 Un elemento importante de la estrategia subsectorial lo constituirá la acuicultura
comercial de escala apropiada (camarón, trucha y peces orna mentales), la cual
representa una buena alternativa para atender el creciente consumo a bajo costo y
promover las exportaciones. En consecuencia, se impulsarán tales actividades
aprovechando los incentivos fiscales de la Ley 20 de 1979 y los de PROEXPO.

Además de los incentivos y programas mencionados y con el propósito de dar

soporte tecnológico, se pondrá en vigencia el Plan de Investigaciones Pesqueras que
actualmente elabora INDERENA. Este plan enmarcará las tareas de INDERENA,
COLCIENCIAS, Comisión Colombiana de Oceanografía y otras entidades, y al igual que
el PLANIF, será sometido a las orientaciones de políticas dadas por el Consejo Nacional
de Investigaciones y Desarrollo Tecnológico Agrario; adicionalmente se contará con el
apoyo del Fondo Nacional de Investigaciones.

La fauna y la flora silvestre tienen importancia recreativa, cultural, cien tífica y

además potencial productivo. A fin de lograr un manejo armónico y racional se realizará
una evaluación de su potencial, usos y situación de especies amenazadas, como parte de
las actividades de la Segunda Expedición Botánica. Con base en estos trabajos y en los
resultados actualmente disponibles, INDERENA y demás entidades involucradas,
diseñarán y difundirán modelos de manejo de estos recursos. A su vez, los Parques
Naturales continuarán siendo un instrumento prioritario de preservación; a través de
actividades turísticas y de recreación se constituirán en un medio educativo y en un
laboratorio natural para las investigaciones a realizar en el marco de la Segunda
Expedición Botánica.

Para la realización de las tareas propuestas es básico fortalecer financieramente a

las entidades comprometidas, a la vez que desarrollar un esquema de coordinación
institucional que eleve la eficiencia de los recursos disponibles para inversión, no solo de
los institutos vinculados al Ministerio de Agricultura sino de todas aquellas entidades que
de una u otra manera se relacionan con los recursos naturales renovables.

Comercialización de productos
La comercialización, por sus altos costos, márgenes y riesgos, contribuye a la
formación de precios poco remunerativos a los productores y de precios relativos altos a
los consumidores, así como a la inestabilidad del abastecimiento de alimentos y materias
primas.

La estrategia para mejorar la eficiencia comercial y lograr un abastecimiento más

racional de alimentos comprende acciones cuyos efectos son de corto plazo, tales como
la creación del Fondo Financiero de Mercadeo y el fortalecimiento del IDEMA, y
programas que tendrán un impacto a más largo plazo relacionados con la infraestructura
vial y comercial y el desarrollo institucional y tecnológico.

Es eje fundamental de la estrategia de comercialización, la creación del Fondo

Financiero de Mercadeo, que agrupe los recursos de los bonos de prenda y provea
recursos adicionales provenientes de redescuento, inversiones forzosas y del mercado de
capitales. Los recursos del Fondo tendrán tasas de interés de fomento5 y beneficiarán a
los agricultores, las cooperativas, los comerciantes y los agroindustriales, mediante el
otorgamiento de préstamos para inversiones físicas y capital de trabajo en
comercialización asignándole prioridad al sistema alimentario. Los créditos se canalizarán
también a la promoción del desarrollo tecnológico y por consiguiente, deberán incluir un
componente de asistencia técnica. Se fortalecerán las líneas de crédito de
FINÁNCIACOOP y se aumentará el límite de endeudamiento del 25% al 75% del capital
pagado, para lo cual se modificará el artículo 87 del Decreto 1959 de 1963.

También se le concede, una alta prioridad dentro de la estrategia de

comercialización al fortalecimiento del IDEMA, con el propósito de que pueda cumplir
eficientemente con su función reguladora del mercado, mediante la intervención directa en
la compra e importación de productos básicos, manejo de existencias reguladoras y
fijación de precios de sustentación. De esta manera, se constituirá en un verdadero
instrumento que coadyuve a reactivar la producción y a reducir la inestabilidad de los
precios. Tal fortalecimiento se logrará mediante apoyo financiero y eficiente organización
operacional.

Para apoyar financieramente al IDEMA, el Gobierno asumirá sus deudas externas

vencidas, tal como fue aprobado por el CONPES; ampliará los períodos y cuantías del
crédito prendario de fomento para compra de cosechas6, y definirá ex-ante el tipo de
subsidios, su cuantía y la proporción de ésta que deberá ser financiada con presupuesto
nacional de funcionamiento. Es entendido que el resto del subsidio será financiado
directamente con re cursos del IDEMA provenientes de su actividad comercial y de
exenciones arancelarias que le han sido otorgadas para la importación de alimentos.

Para lograr una eficiente operación, el Instituto debe adoptar medidas tendientes a
reducir drásticamente sus costos de administración, modernizar sus prácticas comerciales
y mejorar su inteligencia de mercados. Su acción deberá regirse por los siguientes
criterios: sus compras complementarán la acción del sector privado sin constituirse en
único comprador; extenderá sus puestos de compra en zonas de economía campesina y
de colonización; las importaciones serán las estrictamente necesarias y su nivel de
endeudamiento a través de cartas de crédito con el exterior será vigilado por la Junta
Monetaria y el Departamento Nacional de Planeación; las existencias regula doras no
deberán sobrepasar normalmente el consumo de mes y medio; las ventas se harán
esencialmente a través de la Bolsa Agropecuaria y sus propias despensas, a precios que
incorporen los costos de transporte, almacenamiento y administración; y la distribución
detallista de productos básicos para grupos de menos ingresos se hará en coordinación
con el programa DRI-PAN.

La infraestructura comercial, especialmente en zonas apartadas de los mercados

terminales, es indispensable para reducir costos y márgenes y mejorar el abastecimiento
de los alimentos. Por ello, se dará prioridad a mejorar y ampliar la red de bodegas y silos
del IDEMA, empezando con las inversiones en zonas de colonización. Con este propósito
el Instituto contratará un crédito externo y tendrá apoyo financiero del Estado, de tal forma
que este tipo de inversiones no comprometan su capital de trabajo para la compra de
cosechas nacionales. La alta perecibilidad de ciertos alimentos y la inestabilidad de su

5
Las tasas de interés de los bonos de prenda se redujeron así como los plazos de vencimiento (Resoluciones
50, 54, 61, 73, 85 de 1982 de la Junta Monetaria).
6
Resolución 30 y 3 1/83 de la Junta Monetaria.
producción justifican la continuación de la construcción de frigoríficos a nivel regional y la
inclusión de los productos almacenados dentro de los programas de crédito prendario.

Así mismo, la Corporación Financiera del Transporte establecerá un programa de

crédito y asistencia técnica para el mejoramiento del parque automotor especializado en
el manejo a granel de productos, dando prioridad al sector de alimentos.

Dado que los mercados son estratégicos en la coordinación del sistema de

alimentos y en el manejo de perecederos, se continuará el proceso de completar la red
nacional de centrales. Dentro de este propósito se construirán, en asocio con el sector
privado, las centrales de abasto de Barranquilla y Bucaramanga, con sus respectivos
centros de acopio, para lo cual COFIAGRO ad ministrará el crédito externo contratado.
Adicionalmente el Ministerio de Agricultura apoyará otros proyectos de centrales de
abasto en ciudades intermedias.

La estrategia contempla, además, avances en el desarrollo institucional y

tecnológico buscando una más eficiente coordinación vertical producción- distribución vía
una clara formación de los precios, organización de canales comerciales y un
mejoramiento de la capacitación e investigación. Para el establecimiento y aplicación de
reglas claras en los mercados mayoristas, que permita la formación de precios en
condiciones de competencia, el Gobierno participará en forma coordinada y activa en las
Juntas Directivas de las Corporaciones de Abasto de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla
y Bucaramanga, con el propósito de defender los intereses de productores y consumido
res. Dentro de este contexto, la Bolsa Nacional Agropecuaria, con el decidido apoyo del
Ministerio de Agricultura, mejorará sus reglamentos, su situación financiera y estudiará la
viabilidad de implantar una cámara de compensación, la cámara arbitral, subastas
públicas para perecederos, y mercados de futuros tanto para la comercialización interna
como para la exportación. Así mismo, se evaluarán los procedimientos necesarios para
que las entidades oficiales que desarrollan actividades comerciales en productos e
insumos agropecuarios, puedan utilizar el sistema de bolsa en la misma forma como lo ha
venido haciendo el IDEMA.

Con el propósito de mejorar en su conjunto el sistema producción-distribución de

alimentos, la Federación Nacional de Cafeteros, dentro de su plan quinquenal de
diversificación cafetera, ejecutará, con el apoyo del Gobierno, un programa de
mejoramiento de la producción y acopio de alimentos, procesamiento y distribución
mayorista. El programa DM-PAN organizará el acopio, participará en acciones mayoristas
y mercados móviles para servir, con mayor escala y surtido de alimentos y bienes de
consumo masivo, a la población de menores ingresos; DANCOOP, el SENA y
PRODESARRO. LLO intensificarán las actividades de promoción y organización de
cooperativas de comercialización a nivel rural y urbano.

Dado que una de las mayores limitaciones para promover el desarrollo tecnológico
del sistema producción-distribución la constituye la escasez y bajo nivel de calificación de
los recursos humanos, se promoverá la creación de un centro superior de capacitación en
mercadeo agropecuario bajo la responsabilidad del UN-ICA, el IDEMA y la Bolsa
Agropecuaria y con el apoyo del Ministerio de Agricultura y de la cooperación técnica
internacional. Similarmente se apoyará las actividades que adelanta el SENA en estas
áreas dando prioridad al pequeño comercio y a la agroindustria. Así mismo, se
fortalecerán el Instituto de Investigaciones Tecnológicas (IIT) y el Instituto de Ciencias y
Tecnología de Alimentos (ICTA) de la Universidad Nacional, para que puedan atender la
demanda de servicios de investigación, capacitación y desarrollo de tecnologías.

Agroindustria
La agroindustria contemplada en este aparte, se refiere a la actividad de
procesamiento de bienes agropecuarios cuyo producto final es un alimento o una materia
prima alimentaría. Participa con el 3.0% del PIB total, genera el 24% de la producción y el
15% del empleo del sector manufacturero, y más del 60% de sus materias primas son de
origen nacional, razón por la cual constituye pieza esencial para la reactivación del sector
agropecuario.

Para lograr una agroindustria sólida y competitiva es imprescindible el

establecimiento de empresas de alta productividad y nivel tecnológico. La promoción de la
agroindustria de mayor escala se enmarcará dentro de “con tratos de desarrollo” que
incluyan la fijación de precios en función del costo de las materias primas, el aporte a los
recursos para investigación, el manejo de las importaciones, el crédito de fomento y el
establecimiento de otras obligaciones e incentivos de las partes contratantes. Así las
cosas, se otorgarán ‘os incentivos tributarios contemplados en la Ley 20 de 1979 a los
proyectos integrales de producción de materias primas agropecuarias y su procesamiento,
cuando el producto final sea alimentos y se ubiquen fuera de las áreas metropolitanas de
Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla.

Las líneas de crédito del IFI y del Banco de la República (FIP y FFI) tendrán tasas
de fomento, adecuadas condiciones de pago y un componente de asistencia técnica para
la industria alimentaría. La Junta Monetaria estudiará la forma de establecer créditos
integrales, de tal manera que un mismo usuario no tenga que acudir a cada uno de los
fondos de fomento para financiar cada componente.

En segundo lugar, las pequeñas empresas agroindustriales que utilizan

intensivamente el trabajo familiar y que normalmente se ubican en zonas rurales serán
apoyadas con asistencia técnica del SENA y crédito e inversión directa por parte de la
Corporación Financiera Popular, la Caja Agraria, el DRI-PAN y el Fondo Nacional del Café
a través de PRODESARROLLO. Estas entidades colaborarán también en la fase de
elaboración de los estudios, con el objetivo final de lograr un adecuado abastecimiento de
alimentos de consumo masivo.

Debido a que en la promoción del desarrollo de la agroindustria inter viene una

amplia gama de entidades públicas y privadas, que actúan en diferentes campos de la
actividad productiva y de servicios, se requiere que el Ministerio de Agricultura ejerza una
activa coordinación que permita constituir un banco de proyectos, identificar las
posibilidades de inversión y pro mover su realización.

Financiamiento del campo

Para alcanzar los objetivos y metas de reactivación del sector agropecuario se
requiere un adecuado flujo de recursos de crédito de fomento, en concordancia con las
metas de la política monetaria. Los recursos de crédito (FFAP), Caja Agraria, DRI, Bancos
de Fomento, PRODESARROLLO, INCORA, Fondos Ganaderos, Bonos de Prenda y
PROEXPO) que se destinen al fomento de la producción y a la comercialización de
productos agropecuarios, forestales y pesqueros, se orientarán prioritariamente hacia los
bienes alimenticios cuya oferta responde a corto plazo. En este sentido, el Ministerio de
Agricultura creará un sistema de programación y evaluación de las distintas líneas de
crédito para producción y comercialización interna y externa. En particular, los recursos
canalizados a través de la Caja Agraria se orientarán principalmente al subsector de la
economía campesina; el FFAP atenderá prioritariamente la producción de alimentos, la
ganadería y los cultivos de largo plazo; y PROEXPO tendrá la responsabilidad de atender
las actividades de exportación.

Se establece la meta de aumentar los volúmenes de crédito de fomento entre 1983

y 1986, a una tasa promedio superior al crecimiento de la producción agropecuaria. De
esta manera, se pueden atender los requerimientos adicionales originados en aumentos
de producción, financiar una mayor proporción de los gastos corrientes y de las
inversiones en los proyectos integra les de las especies y productos prioritarios, y
favorecer al subsector de la economía campesina cuyos recursos de crédito se han
venido deteriorando progresivamente. De otra parte, mientras permanezca la coyuntura
actual de escasa demanda y crecientes inventarios en café, se favorecerá el
sostenimiento de plantaciones antes que la expansión de los cultivos, y se le otorgará
prioridad al programa de diversificación en zonas cafeteras.

Así mismo, se ampliarán los recursos de crédito a los campesinos tanto a los
beneficiarios del Programa DRI como a aquellos localizados en otras regiones. Los
recursos adicionales requeridos en el corto plazo provendrán del crédito externo, del
presupuesto nacional apropiado para financiar la segunda fase del Programa DRI, de los
programas de colonización y crédito del INCORA, de la captación más agresiva de
recursos por parte de la Caja Agraria por concepto de cuentas corrientes y de ahorro y la
ampliación de sus cu pos en el Banco de la República7. Además, se estudiará la apertura
de una línea de crédito para pequeños agricultores y ganaderos a la cual tendrá acceso
preferentemente la banca de fomento.

Las líneas de crédito de los fondos ganaderos serán fortalecidas con el propósito
de ampliar y hacer más eficiente sus actividades de fomento, particularmente a los
pequeños y medianos ganaderos situados en zonas de frontera y en las regiones donde
se presentan conflictos sociales.

Con el propósito de lograr una mayor equidad en la distribución de los subsidios a

través de la tasa de interés del crédito de fomento, se fijarán tasas similares para todos
aquellos créditos dirigidos a los pequeños productores.

Se reducirán, entonces, los altos intereses efectivos de los recursos ordinarios de

la Caja Agraria, a la vez que se aumentarán las tasas de los créditos a usuarios de la
reforma agraria.

En general, se propone la capitalización y revitalización de la Caja Agraria, en el

marco de una rigurosa racionalización de los costos administrativos y operacionales y con
la ampliación de su actividad financiera hacia áreas de mayor rentabilidad como comercio,
exportaciones y subsector comercial agropecuario.

7
Resolución 2S/83 de la Junta Monetaria.
 En lo referente a crédito para comercialización se garantizará el acceso de los
agricultores, de los comerciantes y la agroindustria alimentaría al sistema de bonos de
prenda para la compra de cosecha y su almacenamiento, aumentando así la
competencia. Los bonos de prenda para el IDEMA tendrán mayores plazos de
vencimiento, de tal forma que sean compatibles con su función de mantener existencias
reguladoras. Dado que los costos de almacenamiento tienen alta incidencia en los precios
de los alimentos, se otorgarán los bonos de prenda con tasas de interés de fomento.

Por falta de garantías reales los pequeños productores no tienen acceso al crédito,
razón por la cual se fortalecerá el Fondo de Garantías del FFAP y de la Caja Agraria.
Además, se iniciará el montaje del programa piloto de seguro agro crediticio, buscando la
reducción del riesgo que asumen tanto el agricultor como las fuentes de crédito.

Comercio exterior
El comercio exterior tiene importantes implicaciones sobre el crecimiento del sector
agropecuario. Los precios internacionales de los productos agrícolas (café, banano, flores,
algodón, arroz y azúcar) entraron en un ciclo descendente, particularmente a partir de
1980. Si a lo anterior se agrega el aumento relativo de los costos internos, el manejo de la
tasa nominal de cambio y la disminución del CAT, se concluye que la tasa efectiva real de
cambio declinó en más del 40% entre 1974 y 1981. Todo ello se ha reflejado en una
significativa disminución de los ingresos de divisas y en un aumento de las importaciones
de origen agropecuario.

Para reactivar el sector es necesario establecer un CAT flexible a la manera de un

fondo de sustentación para las exportaciones, incrementar el crédito de PROEXPO e
intensificar sus actividades en materia de evaluación de mercados externos y capacitación
empresarial. Esta política será apoyada con mecanismos compensatorios que permitirán
aprovechar las oportunidades del mercado mundial y contrarrestar los subsidios de otros
países para productos en los cuales Colombia tiene ventajas comparativas.

En el caso del café debe destacarse la importancia de las renegociaciones de los

convenios internacionales y el apoyo del Gobierno con el objeto de asegurar una franja
razonable de estabilidad de precios, expandir los niveles de consumo, corregir la
superproducción y asegurar una cuota equitativa para Colombia. La perspectiva cafetera y
los acuerdos logrados permiten tener una proyección estable de ingresos de divisas por
este concepto en los años próximos. Será necesario fortalecer el Fondo Nacional de Café
a través de reajustes de la retención, emisión de títulos cafeteros, y reducción de cargas
que gravitan sobre el uso de sus recursos tales como subsidios al con sumo interno. Así,
el Fondo se utilizará como un mecanismo anticíclico para sostener el ingreso de los
cafeteros y reactivar la demanda.

Las importaciones de alimentos y materias primas agropecuarias, como norma

general, deberán mantenerse en licencia previa debido a las condiciones actuales del
mercado y en la medida que los precios internos resulten superiores a los precios
internacionales. Los cupos de importación serán fijados por el Consejo Directivo de
Comercio Exterior, por solicitud del Ministerio de Agricultura, con base en la
recomendación del Comité Intergubernamental de Comercio Exterior Agropecuario. La
determinación de estos cupos debe basarse en metas de crecimiento del consumo y la
producción, en el mantenimiento de nivel mínimo de existencias nacionales, y en la
búsqueda de una sustitución gradual de las importaciones.

En las negociaciones para terceros, los importadores pagarán al IDEMA la

totalidad de la diferencia entre el costo de importación y el precio de su tentación, excepto
cuando se trate de productos de amplio consumo popular, o se establezcan acuerdos
sobre precios al consumidor o los gremios aporten recursos de entidades sectoriales para
fomento agropecuario.

Política de precios
Para complementar las estrategias orientadas a lograr la reactivación de la
actividad productiva a corto plazo, la política de precios tendrá en cuenta la estructura del
mercado interno, los niveles de precios internacionales, la competencia por factores de
producción y su sustitución en el consumo industrial, y el nivel de remuneración a los
productores.

• En primer lugar, los ‘productos exportables con baja participación en el consumo

interno se mantendrán en libertad de precios, fomentando su competitividad a través de
incentivos crediticios y fiscales.

• En segundo lugar, se ejercerá un control flexible sobre los productos exportables

con alta participación en el consumo interno, que permita protección al mercado
doméstico de las oscilaciones del mercado mundial, y que sea congruente con el manejo
de las exportaciones.

• En tercer lugar, en los productos cuya producción es insuficiente para abastecer el

mercado nacional, se aplicará una política de precios libres complementada con precios
de sustentación. Los alimentos para consumo in terno que tienen escasa relación con el
mercado mundial, pero que emplean insumos importados, tendrán precios libres dentro
del marco de una política dirigida a abaratar sus insumos.

En los productos con producción y distribución competitiva se buscará crear las

condiciones para llegar a una formación transparente de precios con información
suficiente, oportuna y bien distribuida, evitando acudir a con troles directos. En los
productos que son materia prima para producción de alimentos y para industrias con
características oligopsónicas, se fijarán precios mínimos de compra con el fin de
garantizar un ingreso estable a los productores. En materias primas y en productos cuya
oferta proviene de oligopolios, el Gobierno utilizará el sistema de convenios de precios
máximos para favorecer a los consumidores.

Con el objeto de fomentar la producción y garantizar un ingreso remunerativo a los

productores, el IDEMA en coordinación con el Ministerio de Agricultura, fijará precios de
sustentación teniendo como referencia los cos tos totales de producción menos las metas
de productividad y en lo posible, sin ampliar la brecha entre los precios internos e
internacionales. Adicionalmente, la fijación de precios de sustentación se orientará en
beneficio de los productos de la economía campesina, sin crear excesivas distorsiones en
el proceso de asignación de recursos.
 Desarrollo campesino
Los indicadores sociales de la población rural colombiana, aunque han registrado
algunas mejoras, en los últimos años, continúan ampliamente rezan gados con respecto a
la población urbana. Este atraso sólo puede superarse con una política integral de
desarrollo campesino dirigida a mejorar las condiciones económicas y sociales de los
habitantes rurales.

Hasta ahora se ha garantizado la atención a los productores cafeteros por medio

de la Federación, así como a una parte importante de los campesinos que han
demostrado capacidad empresarial y de articulación al mercado a través del Programa
DRI-PAN. Se requiere, entonces, extender en el inmediato futuro la acción institucional a
otros grupos de población, como son los asalariados rurales, los campesinos que
producen apenas para alcanzar la subsistencia o por debajo de ella, y los pequeños
productores ubicados en zonas marginales.

El mejoramiento de los niveles de vida de la población rural constituye un objetivo

principal de la política del Plan, para cuyo logro se ha diseñado una estrategia en la que
se contempla darle un decidido estímulo a la participación comunitaria en las diversas
fases del desarrollo de los programas y en los diferentes niveles de toma de decisiones.
Se pretende la movilización de las instituciones de apoyo del sector para motivar,
capacitar, educar, y en términos generales, elevar la capacidad productiva de los
campesinos.

• En primer lugar, el Programa DRI-PAN continuará atendiendo al sector

minifundista con acciones de fomento de la producción de alimentos y de infraestructura
física y social.

• En segundo lugar, el Plan de Rehabilitación asegurará la participación de los

servicios del Estado en las zonas marginadas, particularmente en las áreas de
adjudicación de tierras, crédito a bajo costo y asistencia técnica, además de los beneficios
de los programas de vivienda rural y distribución de alimentos.

• En tercer término, el Gobierno buscará garantizar la seguridad social de los

asalariados agrícolas. Para ello se extenderá gradualmente y por regiones el Subsidio
Familiar Campesino pagadero en dinero y en servicios. La Caja Agraria realizará
convenios con las entidades especializadas en la prestación de servicios sociales con el
propósito de complementar el subsidio monetario.

• En cuarto lugar, ya que el mejoramiento nutricional de los campesinos pobres es

requisito para el desarrollo rural, se crearán cadenas de distribución de alimentos básicos
a bajo costo, a través de las despensas del IDEMA, de las asociaciones de comerciantes
y de unidades móviles. A este esfuerzo por mejorar las condiciones de salud de la
población rural, se agrega el Programa de Vivienda Rural de la Caja Agraria.

• En quinto lugar, para apoyar a los micro productores que enfrentan condiciones
críticas de subsistencia, se adoptarán las siguientes medidas: un pro grama masivo de
mejoramiento y saneamiento de la vivienda dispersa; una red de distribución de alimentos
básicos a bajo costo, buscando reducir los márgenes de comercialización; la constitución
de fondos (o cuotas) de fomento para reactivar y diversificar la producción de las
pequeñas unidades campesinas cuyos cultivos se encuentran en crisis, tales como fique,
tabaco y cacao; y el establecimiento de líneas de crédito blando.

Programa Dri-Pan
Este programa constituye uno de los instrumentos más importantes del Gobierno
para alcanzar los objetivos de la política agropecuaria, principal mente los que hacen
referencia al incremento de la producción de alimentos y al mejoramiento de las
condiciones de vida de los campesinos y trabajado res del agro.

Su importancia radica en que la población objetivo está constituida por pequeños

empresarios (explotaciones que no superan 20 hectáreas) que derivan al menos el 70%
de sus ingresos de la actividad agropecuaria y que producen una alta proporción de los
bienes alimenticios que consume la población colombiana.

Simultáneamente con las acciones dirigidas a mejorar los niveles de producción y

de bienestar general de los campesinos, se desarrollarán programas que beneficiarán a
familias urbanas ubicadas en barrios populares cuyos ingresos no superen tres salarios
mínimos y en los que además se presentan condiciones críticas en materia de distribución
de alimentos y precios.

La estrategia formulada para alcanzar los objetivos del programa está constituida
por un conjunto de servicios de apoyo a la producción y obras de infraestructura de
carácter multisectorial, que serán desarrolladas por 22 entidades oficiales especializadas
en las actividades contempladas en el subprograma bajo su responsabilidad.

Con el propósito de garantizar una adecuada integración de acciones y recursos,

el programa cuenta con una estructura institucional y de coordinación a nivel nacional,
departamental y municipal, que compromete la participación de las entidades ejecutoras y
de la comunidad en las etapas de programación, ejecución y evaluación. Este proceso
que se inicia en los distritos como unidades regionales de planificación, permite consolidar
la autonomía regional y su capacidad de autogestión.

El programa se mantendrá en los departamentos donde se ejecuta la Fase I

(Nariño, Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Santander, Antioquia, Córdoba y Sucre) debido a
que allí se concentra una alta proporción de la población objetivo del área rural. De otra
parte, ampliará su cobertura a los departamentos de Atlántico, Bolívar, Magdalena, Norte
de Santander, Huila, Tolima, Meta y Caldas. A nivel urbano la acción del programa se
concentrará en los barrios más pobres de los cuatro mayores centros urbanos y en una
ciudad intermedia.

Las acciones multisectoriales comprenden subprogramas de producción de

alimentos y su comercialización, dotación de infraestructura básica y desarrollo social y
comunitario. Las acciones previstas en el subprograma de producción buscan aumentar la
productividad, la oferta de alimentos y asegurar la vinculación del pequeño productor en
forma más eficaz al mercado nacional, mediante el suministro de crédito de fomento con
garantía personal; la generación de tecnología apropiada a las condiciones técnicas y
socio económicas de los sistemas de producción de la región, y la prestación de
asistencia técnica estatal individual (y grupal en Fase I) que garantice la adecuada
aplicación del crédito y el aumento de los ingresos del campesino. Las entidades
ejecutoras de este subprograma son la Caja Agraria, el ICA, el INCORA y las Secretarías
Departamentales de Agricultura.

El subprograma de comercialización se orienta a corregir la baja capacidad de

negociación de los campesinos en el mercado, los altos costos y los severos riesgos
resultantes de su dispersión geográfica, pequeños volúmenes, alta perecibilidad de sus
productos, falta de capital de trabajo y canales ineficientes, los cuales a su vez repercuten
en precios elevados a los consumidores. La estrategia que se implantará pretende
mejorar tanto la comercialización rural como la urbana para beneficio de los campesinos y
de los consumidores pobres. En el área rural se intensificará la promoción, organización y
consolidación de las cooperativas rurales para el mercadeo, apoyadas con asistencia
técnica, capacitación, información de mercados y crédito, buscando, de esta manera,
fortalecer su capacidad empresarial y su competitividad en los diferentes mercados. En
las áreas urbanas se impulsarán organizaciones cooperativas en la distribución mayorista,
organizaciones cooperativas de tenderos, mercados móviles, detallistas especializados en
perecederos y organización de las comunidades para el abastecimiento de alimentos.
Estos programas serán además apoyados con información de precios y mercados,
asistencia técnica y crédito para inversión en equipos y capital de trabajo. Las entidades
ejecutoras del subprograma de comercialización son FINANCIACOOP, CECORA, IDEMA,
SENA y municipios. El subprograma de infraestructura básica se propone mejorar la
capacidad productiva y las condiciones de vida de las comunidades rurales seleccionadas
mediante la construcción de caminos veredales, acueductos y electrificación. Las
entidades ejecutoras son: CAVECINALES, INS, CAR, ICEL y CORELCA.

El subprograma de desarrollo social pretende elevar las condiciones de vida de la

familia mejorando sus oportunidades de promoción social. El componente de salud se
orientará hacia la atención primaria; el de educación hacia la capacitación de maestros, la
adecuación de curriculum a las necesidades rurales, la nuclearización del proceso
educativo, y la participación más activa de los estudiantes; y el de saneamiento de
vivienda hacia el suministro de agua potable y mejoramiento cualitativo. Estos
componentes, a su vez, contarán con el apoyo del crédito, medios masivos de
comunicación, información a nivel de distrito y organización de la mujer. Las entidades
ejecutoras de estos programas son los Ministerios de Salud y Educación, el ICA (CENTA)
y el SENA.

El éxito de los subprogramas de producción, comercialización e infraestructura y

desarrollo social, se garantizará en la medida que sean complementados con acciones
que contribuyan a elevar la capacidad de autogestión de la comunidad. La nueva
orientación del programa dará énfasis al rediseño de los comités de beneficiarios, al
fortalecimiento de las organizaciones de mercadeo, a la integración de formas
organizativas por subprograma y a la capacitación social y técnica de beneficiarios y
funcionarios de las entidades participantes.

Fortalecimiento institucional
El sector público agropecuario en su tarea de encauzar la inversión pública y la
iniciativa privada en concordancia con los objetivos del desarrollo, ha tenido un mayor
avance en la etapa de formulación de planes y proyectos de inversión que en la ejecución,
seguimiento, evaluación y reformulación de los mismos. Esta situación ha obedecido a su
limitada capacidad de planificación del desarrollo sectorial. Es por ello que el Gobierno
dotará al Ministerio de Agricultura, como órgano rector de la política sectorial, de un
adecuado sistema de planificación que le permita orientar de manera coherente los
instrumentos de política y la acción de sus entidades adscritas y vincula das. Con este
propósito se presentará a consideración del Congreso un proyecto de ley para
reestructurar y fortalecer al Ministerio de Agricultura. En el referido proyecto de ley se
delimitarán las funciones de las diferentes instancias técnico-administrativas del
Ministerio. Paralelamente, con - el fortalecimiento de la estructura institucional del
Ministerio, se Fiará una re visión de la estructura administrativa de sus entidades adscritas
y vinculadas, tomando como criterio la especialización, de tal forma que su acción en el
ámbito nacional y regional facilite la integración de esfuerzos y el aprovecha miento más
eficiente de los recursos disponibles. Para lograr la coordinación de las instituciones del
sector agropecuario en los departamentos y Territorios Nacionales y una mayor
autonomía regional de decisión y gestión, el Ministerio está convocando a los gerentes de
sus institutos a nivel regional a juntas periódicas coordinadas por los gobernadores,
intendentes, comisarios y con la participación de la comunidad. También está
promoviendo la formulación y la ejecución de proyectos interinstitucionales de desarrollo
regional.

Dentro de la política de descentralización administrativa se establecerá un sistema

de planificación agropecuaria regional que permita el seguimiento y evaluación, de
manera coordinada, de la política sectorial y de las acciones de los organismos del orden
departamental y nacional. Para este fin se recurrirá a las Unidades Regionales de
Planificación Agropecuaria (URPAS) en las principales regiones geoeconómicas del país,
en concordancia con lo establecido en el Decreto 133 de 1976 y en la Ley 38 de 1981.
Las URPAS participarán en la formulación de diagnósticos, estrategias, planes y
proyectos específicos de desarrollo regional, tomando como referencia la política
sectorial. Así mismo, se constituirán en centros de recolección de información estadística
por el sistema de muestras y se vincularán a la red de información agropecuaria que han
organizado OPSA y la Caja Agraria.

Para alcanzar los propósitos del Plan es indispensable contar con la participación
solidaria de los gremios y organizaciones campesinas en el proceso de consolidación del
modelo de planificación denominada “contratación del desarrollo”. En este modelo el
sector privado adquiere el compromiso de participar con el gobierno en la ejecución,
seguimiento y evaluación de las políticas, así como invertir montos específicos recursos
en investigación agropecuaria, adecuación de tierras y mercadeo. Estos compromisos
serán base fundamental en la formulación o ajuste de los planes indicativos y en la
creación de los sistemas de cuotas o fondos de fomento para productos tales como arroz,
otros cereales, cacao y algodón. Dentro de esta filosofía, el Gobierno continuará
designando representantes del sector privado en las juntas directivas de los institutos a
nivel nacional y regional, con el propósito de que colaboren en el diseño de política y en la
orientación de las entidades.

Como se indica en el capítulo donde se expone la estrategia global del Plan, para
lograr el fortalecimiento del sector agropecuario se le concederá un adecuado apoyo
presupuestal a las entidades ejecutoras, especialmente en lo que se refiere a la
financiación de la investigación, la adecuación de tierras, la ampliación de frontera y los
proyectos de infraestructura comercial y social. En el capítulo de financiamiento del Plan,
se incluye lo relativo al costo y financiación de los programas especiales para el Sector
Agropecuario.
 Política
industrial
“Es necesario cambiarla displicente actitud de
los planes hacia el sector industrial, para
devolverle la confianza y convocar la
solidaridad hacia los grandes objetivos sociales
del Estado”.
Belisario Betancur

Industria y desarrollo

urante los últimos treinta años se han presentado importantes cambios

en la concepción del desarrollo económico. La experiencia adquirida con
los modelos de planeación, la acumulación y mejora miento en la
calidad de la información estadística, y las investigaciones sobre la naturaleza y
complejidad de las relaciones intersectoriales, han contribuido a revaluar el papel que le
compete al Estado en la promoción del desarrollo. Al mismo tiempo, han permitido fijar
pautas más realistas en relación con las posibilidades de crecimiento y la participación de
la industria dentro de ese proceso de desarrollo.

Indudablemente uno de los más importantes avances en la planeación del

desarrollo ha sido la identificación de las relaciones de causalidad y en particular, la
definición de aquellas variables que lo promueven y del efecto que, a su vez, tiene el
crecimiento sobre los diversos sectores económicos. De esta manera, ha sido posible
separar las variables que pueden manejarse como instrumentos de la política económica,
de aquellas otras cuyo comporta miento, más bien, se deriva de la forma como haya
evolucionado la economía en su conjunto. En no pocas oportunidades, la alteración en el
orden de causalidad ha llevado a la definición de políticas económicas de limitadas o
contradictorias consecuencias,

Siempre se ha considerado que existe una estrecha relación entre el crecimiento

industrial y la obtención de niveles más altos de desarrollo. Como resultado, los planes,
tanto en Colombia como en otros países, acogieron con frecuencia estrategias
eminentemente “industrialistas”, llegándose a una subestimación de los efectos negativos
que sobre otros sectores ha traído la adopción de tales estrategias.

Fue así como las estrategias recomendadas preveían una masiva canalización de
recursos del ahorro nacional hacia la inversión en el sector manufacturero, además de un
conjunto de políticas económicas (crediticias, arancelarias, cambiarias y fiscales) que lo
favorecían. El efecto derivado de tal manejo del desarrollo fue la utilización de
mecanismos de transferencia del ingreso del resto de la economía hacia la naciente
industria, con el objeto de lograr su rápida capitalización. Este tratamiento acentuó las
pugnas intersectoriales, hasta el extremo de llegar a plantearse que existe una
irreconciliable dicotomía entre agricultura e industria.

Surgieron entonces los planes de desarrollo basados en el mantenimiento de

divergencias tecnológicas intersectoriales (dualismo tecnológico), cuyas estrategias se
basaban precisamente en la explotación de tales divergencias y que, en buena medida,
fueron responsables de la aparición de las recurrentes presiones inflacionarias en los
países en desarrollo. Ello es así por cuanto la desequilibrada evolución de un sector
específico termina por traducirse en ofertas insuficientes de productos básicos o en
limitaciones tecnológicas y ausencias de cambios en la productividad, que generan
fuertes y permanentes presiones inflacionarias.

La experiencia acumulada con todos los modelos sustentados en estrategias uní

sectoriales, condujo a una nueva aproximación en la cual el crecimiento industrial, más
que la causa del desarrollo, es un resultado de los in crementos en la riqueza media de
los países. Esta nueva concepción implica ciertas condiciones mínimas para que la
industria pueda avanzar exitosamente, sobre todo en términos de la existencia de un
mercado doméstico amplio con capacidad de absorber las nuevas producciones
manufactureras y caracterizadas por un poder de compra relativamente importante de la
población.

Al cambiarse el papel de la industrialización en el desarrollo, su presencia dejó de

depender, como se supuso por bastante tiempo, del deseo de tener industrias.
Frecuentemente se aducía que la principal causa de la pobreza y el atraso económico era
la falta de deseo de cambio. Inclusive esta idea se matizó con la definición de actitudes y
valores contrarios al desarrollo heredados de la cultura hispánica. Sin embargo, una
evaluación de las experiencias acumuladas por los países al desarrollarse, hizo evidente
que las condiciones necesarias para lograr la industrialización eran otras. Entre ellas vale
la pena mencionar los cambios en la estructura de la demanda interna inducidos por los
incrementos en el ingreso medio de la población; la existencia de una infraestructura física
e institucional que permita una dinámica evolución de la actividad industrial; y la presencia
de circunstancias favorables a nivel del comercio internacional para la exportación de
manufacturas.

Objetivos de la política
A pesar de que la tradición industrial colombiana se remonta hasta los primeros
años del Siglo XX, la real transición hacia una economía predominantemente urbana e
industrial solo se dio en el período 1950-80. A comienzos de la década del cincuenta,
cerca del 70% de la población colombiana vivía en poblaciones con merlos de 50.000
habitantes o en zonas rurales, lo cual contrasta con la situación actual, después de treinta
años de fuertes corrientes migratorias hacia los centros urbanos.

Durante los últimos treinta años la industria manufacturera colombiana maduró y

se consolidó, pero un análisis comparativo de la evidencia disponible sobre su
comportamiento, frente a otros países con niveles de ingreso per cápita similares, permite
identificar una pérdida de dinamismo sectorial a partir de los últimos años de la década
del sesenta. Este comportamiento se tradujo en un estancamiento en la participación
relativa del producto industrial en el PIB a todo lo largo de la década pasada, lo cual
obliga a un replanteamiento de la política.

Si bien los planes de desarrollo tienen como objetivo fundamental la de

terminación de una senda de crecimiento y la distribución de los beneficios que de él se
derivan a mediano y largo plazo, las actuales perspectivas hacen necesario incorporar
algunos puntos relativos al manejo de la coyuntura. Sin una solución a los problemas de
corto plazo, se desvirtúan los objetivos y estrategias de la política industrial.

La definición de las políticas encaminadas a recobrar el dinamismo y consolidar el

desarrollo industrial colombiano, parte entonces de la convicción de que, hasta tanto los
mercados mundiales recobren su normalidad y se pueda hablar de precios de referencia
internacionales que no escondan prácticas desleales de comercio, el país en general y el
Estado en particular, deberán ser celosos guardianes de su economía.

Debe recordarse que 1980 marcó la iniciación de una profunda recesión industrial
en el país, agudizada en los años siguientes, hasta alcanzar su punto más crítico a finales
de 1982. Sus causas externas e internas son conocidas y se centran en los siguientes
aspectos:

• La recesión mundial que condujo a una disminución en la demanda por las

exportaciones manufactureras colombianas, acentuada por el proteccionismo de
los países desarrollados y por la revaluación del peso colombiano en los últimos
años.

• La reducción en la demanda interna por los productos del sector industrial, en

especial los de origen doméstico, como consecuencia del lento crecimiento en el
ingreso de la población, al desaparecer los efectos de la bonanza cafetera.
También tuvo incidencia negativa el incremento en los precios relativos de los
productos agrícolas que aumentó el gasto fa miliar en alimentos, así como la
competencia desleal y el contrabando que orientaron una parte del consumo
interno hacia la producción foránea.

• Problemas de oferta ocasionados por el alto endeudamiento de las empresas, el

incremento en las tasas de interés y la carencia de crédito suficiente para capital
de trabajo, especialmente en el caso de la pequeña y mediana empresa.

El resultado de estos factores adversos sobre la actividad industrial ha sido

considerable. Al finalizar 1982, el empleo y la producción real de la industria
manufacturera disminuyeron por segundo año consecutivo. De otra parte, las encuestas
empresariales indican que el nivel de inventarios era elevado al concluir 1982, ya que en
algunos casos, alcanzaban para abastecer seis meses de pedidos, cuando el promedio
normal es de un trimestre. Como resultado de estos altos índices de inventarios y de las
altas tasas de interés (que reducen drásticamente los niveles deseados de inventarios), la
industria colombiana exhibe elevados promedios de subutilización de la capacidad
productiva instalada. Para el último trimestre de 1982 se estimó que el promedio de
utilización no superaba el 70%.
 La situación de recesión, con raras excepciones, es el común denominador de los
diferentes sectores industriales. Sin embargo, conviene tratarlos de manera individual al
definir una estrategia de reactivación, puesto que se han visto afectados desigualmente,
dependiendo de factores tales como su clasificación en bienes de consumo, intermedios y
de capital; su carácter de sector exportador o abastecedor de la demanda doméstica; su
relación con otras actividades económicas, tales como la agricultura o la construcción; y
su distribución por tamaño de empresas.

1. Objetivos de corto plazo

Ante la situación de la coyuntura industrial resulta evidente que el objetivo de corto

plazo es lograr la reactivación general del sector, acompañada de un rápido incremento
en la generación de empleo, para que a través del pago de salarios los beneficios lleguen
a la clase trabajadora.

La reactivación industrial implica, ante todo, la recuperación del mercado

doméstico, tanto de los sectores afectados por la reducción de los ingresos familiares,
como de aquellos otros afectados por la pérdida de capacidad competitiva de los
productores nacionales y que hoy están abasteciéndose Jose de bienes extranjeros.
Implica también la recuperación del mercado para los insumos básicos de la actividad
constructora, donde hay importantes índices de subutilización de la capacidad instalada.

Para tales efectos, se requiere la reorientación de la demanda en favor de la

producción doméstica, tanto en lo que respecta a las compras del Estado como de las que
realiza el sector privado, donde también es muy mar cada la preferencia por la producción
foránea. Este objetivo abarca las relaciones entre la industria y la agricultura que registran
una preocupante tendencia entre los industriales a la importación de materias primas
producidas en el país.

Otro elemento importante de la reactivación del mercado doméstico a corto plazo lo

constituye la reversión de la tendencia hacia el aumento del desempleo. El impulso a la
edificación urbana contribuirá al logro de este objetivo. A su vez, la clase empresarial del
país, debe abandonar la falacia de que una mayor productividad se consigue solamente a
través de la reducción en el empleo industrial.

De otra parte, la aguda recesión ha originado un cambio en las prioridades del

manejo financiero. La necesidad de las empresas hoy en día se centra en la
refinanciación de pasivos financieros, derivados principalmente de la acumulación no
deseada de inventarios, y en la reducción del costo inherente al endeudamiento. A corto
plazo, la política debe orientarse hacia la solución de estos dos problemas.

2. Objetivos de largo plazo

El desarrollo industrial de mediano y largo plazo puede tomar múltiples caminos;

es papel del Estado definir los que considera como más propicios, dados unos objetivos
globales de desarrollo, unas prioridades y una disponibilidad limitada de recursos.

La industria manufacturera incrementó rápidamente su participación relativa en el

PIB hasta alcanzar un máximo de 23.5% en 1974. Posterior mente perdió dinamismo y no
pudo mantener su liderazgo. El objetivo de mediano y largo plazo es entonces la
consolidación del proceso de industrialización por medio de un conjunto coherente de
políticas.

Esta consolidación significa que el sector, dentro de una perspectiva de largo

plazo, crecerá más rápidamente que la economía en su conjunto. Este objetivo es
consistente con el propósito de lograr un efectivo cambio en la composición del producto
sectorial, mediante un incremento en la participación relativa de los bienes de capital. De
esta manera, empleando en forma simultánea y racional las distintas fuentes de demanda
que existen para los productos industriales (doméstica, sustitución de importaciones y
promoción de exportaciones), será posible acelerar el crecimiento promedio de la
actividad industrial, entre uno o dos puntos porcentuales por encima del aumento del PIB.

Para lograr mantener unas altas tasas de crecimiento sectorial es indispensable

que haya incrementos en la propensión a invertir, asociados con dos elementos
complementarios: en primer lugar, la necesidad de modernizar la industria ya existente
(inversión en adecuación tecnológica) y, en segundo lugar, de emprender nuevos
proyectos industriales (inversión para incrementar la capacidad productiva del país).

Durante los próximos cuatro años la industria colombiana necesita elevar la

productividad, la cual depende de factores tales como la eficiencia administrativa, la
especialización, la posibilidad de obtener economías de escala en mercados ampliados, la
racionalización en el uso de equipos, la investigación en nuevos procesos, las
adaptaciones tecnológicas, y la subcontratación para incrementar los índices de
ocupación de la maquinaria instalada.
 La dinámica de la industria requiere de empresarios capacitados que hagan frente
a los retos del desarrollo. Debe existir un proceso de actualización de conocimientos y
métodos de producción para los empresarios. Simultáneamente, deben reorientarse los
programas de capacitación del trabajador para adecuarlos al cambio tecnológico y
abarcar sectores de la fuerza de trabajo no vinculados a la denominada economía formal.
Otro elemento central asociado con la consolidación industrial lo constituye la
descentralización. Se buscará desarrollar nuevos polos de industrialización en lugares
que presenten ventajas comparativas; así mismo, se coordinarán esfuerzos a través de
los planes regionales para determinar las posibilidades de cada región las limitaciones
que impiden los desarrollos industriales, y las diferencias en costos de servicios, en las
facilidades de transporte y en la capacitación de la mano de obra. La descentralización
debe ser el resultado de la adopción de políticas en todos estos frentes, en adición a
medidas de estímulo en materia tributaria y de inversión extranjera.

Otro objetivo a mediano plazo es el desarrollo de la industria de bienes de capital

en áreas donde el país puede obtener resultados rápidos. En realidad, la consolidación de
la industria y la posibilidad de lograr mayores tasas de crecimiento no pueden basarse
exclusivamente en la producción de bienes de consumo directo. Además, Colombia
muestra una incipiente industria productora de bienes de capital, apenas desarrollada en
un 50% en comparación con otros países de similar ingreso per cápita.

Otro punto básico tiene que ver con la dinamización de la pequeña y mediana
industria. La historia de la industria colombiana de los últimos treinta años indica que sus
estructuras administrativas, sus necesidades de personal, sus requerimientos de inversión
en infraestructura, les permiten adaptarse fácilmente a los bruscos cambios de la
demanda. Además, el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas democratiza los
beneficios del desarrollo, al menos en la parte correspondiente a la remuneración del capi
tal. No solamente es importante lograr una mayor participación de la remuneración al
trabajo en el PIB, sino también que más personas participen en la remuneración del
capital.

Un complemento al desarrollo de la pequeña y mediana industria es la

microempresa, dadas las implicaciones económicas y sociales que tiene su promoción. La
microempresa es una solución tanto para los antiguos emplea dos que han aprendido una
técnica como para los profesionales nuevos con iniciativa propia. De esta manera, la
microempresa puede convertirse en una alternativa de desarrollo industrial en el país,
siempre y cuando sus empresarios tengan acceso a programas de asesoría, capacitación
y crédito.

Así como a corto plazo se buscará prioritariamente la recuperación del mercado

interno, a largo plazo la solidez del desarrollo industrial se funda menta en la conquista de
los mercados internacionales. El crecimiento hacia adentro tiene serias limitaciones,
asociadas con el tamaño de los mercados, la falta de incentivos a la especialización y el
aprovechamiento de las ventajas comparativas.

Colombia debe anticiparse a la reactivación de la economía mundial, adoptando

una estrategia exportadora agresiva que garantice, el acceso de sus productos a los
mercados mundiales. El énfasis se dará en el apoyo de empresas cuyo mercado principal
sea el externo. Como política, carece de sentido continuar con los mecanismos de
promoción de exportaciones margina les o esporádicos. Además de problemas de control,
resulta demasiado cos toso y poco productivo a largo plazo.
 Durante los próximos cuatro años el país deberá consolidar su política exportadora
de manufacturas, identificando las ventajas comparativas que posee. En el caso de los
países industrializados las ventajas estarán probable mente en productos intensivos en
mano de obra, mientras que en lo que respecta a Latinoamérica y el Caribe éstas pueden
extenderse a la exportación de algunos bienes de capital y productos intermedios.

Reactivación industrial
El éxito de una estrategia de desarrollo depende, en una alta proporción, del
realismo de los objetivos propuestos y de la coherencia de las políticas definidas para
alcanzarlos. La reactivación industrial es premisa de cualquier desarrollo futuro de la
actividad. Para tal propósito, se identifican elementos de política económica que pueden
contribuir a eliminar las causas de la crisis de demanda interna y remover las limitaciones
a la producción.

1. Estrategia global de desarrollo

Dado que la industria manufacturera contribuye apenas con un 22.4% del PIB es
difícil obtener resultados significativos en términos de un crecimiento económico,
exclusivamente con medidas de política sectorial. De hecho, la estrategia global de
desarrollo contempla aspectos relacionados con la agricultura, la construcción y las obras
públicas, que se espera tendrán un importante efecto multiplicador sobre el
desenvolvimiento industrial.

Las políticas relacionadas con el sector agropecuario, que se definen en el capítulo

sectorial respectivo, buscan reactivar la demanda de productos industriales, tales como
maquinaria y equipo, agroquímicos, fertilizantes, equipo y material de transporte y
productos plásticos. De acuerdo con las relaciones intersectoriales de la economía
colombiana, cada peso adicional producido por el sector agropecuario implica una
demanda de 14.5 centavos de productos industriales. De ahí la importancia de cumplir
con las metas de crecimiento real del sector agropecuario.

De otra parte, un número significativo de sectores industriales depende del

comportamiento de la actividad constructora (cemento, productos de barro, loza y
porcelana, metálicas básicas, estructuras metálicas, industrias de la madera, vidrio plano,
productos plásticos y las industrias de metales no ferrosos). De acuerdo con la matriz
insumo-producto, cada peso adicional generado en la actividad constructora implica una
demanda directa de 47.3 centavos de insumos industriales. Por ello, es necesario
garantizar, a corto plazo, el impulso a los programas de edificación de vivienda.

Las obras públicas desempeñan también un importante papel como mecanismo

reactivador de la actividad industrial. Con la construcción de obras de infraestructura se
cumple un doble propósito: de un lado, se garantiza la oferta de servicios básicos para la
comunidad y los sectores productivos; de otro, es un elemento dinamizador de la
demanda interna, especialmente a través de la política de compras oficiales.

En general, se trata de reorientar el gasto público hacia la demanda in terna, para

lo cual es necesario ampliar la cobertura del Decreto 222 de 1983 a las instituciones de
carácter municipal y departamental; aumentar el número de licitaciones nacionales en
aquellas áreas de compra de equipos y componentes donde se ha demostrado la
existencia de adecuado abastecimiento interno; unificar, en el estudio de las licitaciones,
el tipo de moneda en el cual se evalúen las propuestas, para proteger al licitante nacional
de las pérdidas de cambio asociadas con la devaluación del peso, o en caso de man tener
el diferencial, emplear la tasa de cambio esperada en el momento de los pagos efectivos;
y restringir el otorgamiento de exenciones arancelarias y de impuesto a las ventas,
cuando se trata de bienes donde se compruebe oferta doméstica en condiciones
normales de calidad y precio.

2. Manejo de los instrumentos de política fiscal

Las altas tarifas del impuesto a las ventas han contribuido a transferir poder de
compra hacia el contrabando, en detrimento de la producción nacional. De otra parte, hay
productos cuya demanda se ha visto severamente reducida por la situación de recesión
interna y para los cuales la modificación de este gravamen puede estimular su
reactivación. Ante esta realidad, el Gobierno realizará, a corto plazo, una revisión
selectiva de su estructura tarifaría para aquellos productos que se caracterizan por su alta
elasticidad ingreso, especialmente bienes de consumo durable.

3. Eficiencia en la comercialización

Para que el mercado interno reaccione rápidamente es necesario reducir los

márgenes de comercialización y transmitir al consumidor final una parte significativa de
los beneficios. Puesto que una de las explicaciones de los amplios márgenes,
especialmente en el caso de bienes de capital y de consumo durable, son los altos costos
financieros, las políticas deben dirigirse a reducir las tasas de interés del crédito de
consumo y a perfeccionar los mecanismos para la intermediación especializada, dentro de
los cuales se cuentan las operaciones de “leasing” y de “factoring”. También se deben
impulsar los programas de modernización del sector del comercio interno y demás
políticas que se detallan en el respectivo capítulo.

4. Política financiera de corto plazo

Tal como se señaló anteriormente, la baja utilización de la capacidad instalada

industrial y el exceso de inventarios, se han reflejado en una disminución de las
inversiones en nuevas plantas o en la falta de ensanche de las existentes. Por ello, a
corto plazo la reactivación económica tendrá lugar especialmente a través de un aumento
en la utilización de la capacidad instala da, en vez de nuevas inversiones en capital fijo.

La estructura actual del crédito de fomento no es compatible con esta nueva

realidad. Tradicionalmente, la oferta se ha dirigido hacia la renovación tecnológica y
expansión de las empresas, lo cual, en las circunstancias actuales, ha llevado,
paradójicamente, a una subutilización de las líneas de crédito del Banco de la República;
en consecuencia, como medida de carácter inmediato, el Gobierno deberá reorientarlas
en forma temporal hacia las necesidades de capital de trabajo, con el propósito de ayudar
a las empresas a man tener su actividad normal en el mercado.

Igualmente, a fin de contribuir a la capitalización de las empresas y lograr el

objetivo de democratizar la propiedad industrial, el Gobierno ha crea do un Fondo de
Capitalización para financiar la compra de nuevas acciones que emitan las sociedades
anónimas, tanto a personas naturales como a sociedades limitadas y anónimas, fondos
mutuos de inversión y fondos de empleados. Su monto inicial es de 10.000 millones de
pesos, de los cuales un mínimo de 7.000 millones de pesos se destinará a sociedades
abiertas y un máximo de 3.000 millones de pesos a sociedades cerradas, de acuerdo con
las definiciones que sobre la materia establezca la Comisión de Valores. Su colocación
puede ser directa o a través del sistema de reaseguro, para lo cual se ha previsto una
línea de crédito que financie aquella parte de la emisión que las corporaciones financieras
no logren colocar en el mercado.

Adicionalmente, para evitar confusiones y posibles discriminaciones entre distintos

tamaños de empresas, las entidades involucradas en actividades de crédito deberán
unificar la definición de pequeña y mediana industria, sobre la base de una misma
metodología elaborada por el Departamento Nacional de Planeación.

Las corporaciones financieras fueron creadas fundamentalmente para financiar las

necesidades de inversión a largo plazo que demanda el sector real de la economía. Sin
embargo, su función se ha desviado de este objetivo, debido, entre otros factores, a que
estas entidades realizan captaciones de corto plazo (no más de seis meses) y a que les
resulta más rentable y de menor riesgo otorgar créditos con un plazo no mayor a tres
años. De esta manera, la financiación de los proyectos de inversión industrial ha quedado
circunscrita a las líneas de crédito de fomento.

Se requiere entonces un mecanismo que permita a las Corporaciones modificar la

estructura temporal de sus créditos, usando sus recursos de corto plazo para financiar
inversiones de largo plazo. En tal sentido, como se ha propuesto recientemente, debería
adoptarse un sistema de tasa de interés flotante vinculada al costo promedio de sus
captaciones. Por otra parte, dado que la flexibilidad se puede traducir en aumentos
repentinos en los costos financieros, debe introducirse otro mecanismo que permita a las
empresas prestatarias capitalizar los aumentos en los intereses cuando éstos excedan a
cierto nivel. Finalmente, las instituciones financieras deberán entregar periódicamente al
Banco de la República información rigurosa sobre las tasas de interés efectivas que
cobran en sus operaciones de crédito, de manera que las empresas puedan disponer de
información precisa sobre las condiciones imperantes en el mercado.

Uno de los factores que afecta la demanda por bienes de consumo durable, es la
carencia de un mecanismo de financiación para su compraventa, adecuado a las
posibilidades de los consumidores. En el caso de sectores como el automotriz, este
problema es indudablemente uno de los mayores obstáculos para la reanimación de la
demanda, al igual que en el sector de electrodomésticos. Una manera de contribuir a la
solución de tal limitación es la transformación de las Compañía de Financiamiento
Comercial en entidades de crédito para compra-venta de bienes de consumo durable.
Esto requiere, entre otras cosas, de una integración definitiva de estas entidades al
sistema financiero formal del país y de una reglamentación acorde con sus nuevas
funciones.

5. Política de comercio exterior de corto piazo

La estrategia de corto plazo para el sector externo industrial involucra una serie de
elementos. En primer lugar, el Gobierno llevará a cabo una revisión de la estructura de la
protección efectiva, con el objeto de adecuarla a las nuevas prioridades en materia de
asignación de recursos y a. la nueva política de aumentos selectivos en el nivel de
protección.. En particular, se buscará incrementar la protección efectiva de los bienes de
capital, a niveles que permitan realizar la sustitución de importaciones propuesta en el
Plan de Desarrollo. De otra parte, se buscará estimular el comercio de doble vía, a través
de acuerdos de compensación y de una política de compras preferenciales en favor de los
países que adquieran productos colombianos.

Se continuará con la política de utilizar el régimen de licencia previa como

mecanismo de protección. Se trata de fomentar la sustitución de importaciones en
sectores en los que el país posea mayor eficiencia relativa, así como de contrarrestar las
prácticas desleales de comercio, tales como el “dumpling” y los subsidios excesivos a los
cuales recurren algunos países.

Como complemento a la política de ajuste en la tasa de cambio, el Gobierno

deberá mantener en niveles adecuados el CAT, así como emprender su revisión, con el
propósito de contrarrestar las medidas retaliatorias a que su aplicación puede dar lugar
por parte de algunos países. Tal revisión se hará en el contexto de la Ley Marco de
Comercio Exterior.

Debe definirse una política más agresiva de promoción de exportaciones que

incluya, en materia de financiamiento, mayor agilidad en la implementación del Programa
de Promoción Integral de PROEXPO (que contempla la financiación a la producción,
adopción de tecnología adecuada, evaluación de mercados, capacitación empresarial y
promoción de productos colombianos en ferias internacionales), por lo menos para los
sectores que presenten una mejor posición relativa en el mercado mundial. Así mismo, se
pondrá en vigencia el crédito de post-embarque para los productos que han logrado
consolidar su posición en el mercado mundial, tal como se indica en el capítulo de
Comercio Exterior. Finalmente, se diseñarán sistemas más eficientes de información para
los exportadores colombianos. El Gobierno persistirá en sus esfuerzos por revisar los
mecanismos del Acuerdo de Cartagena que afectan negativamente a la industria nacional,
contemplando incluso la aplicación de las cláusulas de salvaguardia previstas en dicho
Acuerdo. Igualmente, buscará negociar con los gobiernos de Venezuela y de Ecuador,
condiciones que permitan recuperar el flujo de las exportaciones colombianas a esos
mercados.

6. Estrategia para combatir el contrabando

El Gobierno Nacional pretende combatir por diferentes medios el flagelo del

contrabando, para lo cual se propone: agudizar la vigilancia policiva y aduanera; imponer
sanciones pecuniarias y de otros órdenes, tales como el cierre de establecimientos y la
pérdida de la licencia de operación para quienes transporten, compren o vendan
mercancías de contrabando; proponer re formas en los estatutos de funcionamiento de los
respectivos resguardos departamentales y el Fondo Rotatorio de la Aduana Nacional,
para que se eh mine la práctica de rematar las mercancías incautadas; fomentar en San
Andrés y Providencia actividades diferentes a la importación de mercancías; y reducir los
impuestos indirectos para los productos que están afectados por el contrabando.

Consolidación del desarrollo

A largo piazo se ha diseñado un conjunto de políticas tendientes a lograr la consolidación
del crecimiento industrial. En este sentido, se parte de la convicción de que una de las
principales causas de la pérdida de dinamismo del sector es el lento desarrollo de la
producción de bienes de capital, sin des conocer otros elementos importantes sobre los
cuales también se definen estrategias específicas.

Un ingrediente fundamental para garantizar el desarrollo estable de la industria es

reducir a un mínimo los riesgos y las incertidumbres a que están sometidos los
empresarios. El Gobierno puede contribuir mejoramiento del “clima de negocios”,
mediante el establecimiento de reglas del juego claras, especialmente en materia fiscal,
monetario y cambiario; la disminución de las tasas de inflación, y la promoción de los
esquemas de la contratación del desarrollo.

Dentro del propósito de lograr la consolidación industrial, el Plan pro pone un

conjunto armónico de estrategias de largo plazo dirigidas a fortalecer las bases del
andamiaje productivo. A diferencia del manejo de la coyuntura recesiva, los efectos
derivados del esquema propuesto tendrán un período largo de gestación, así como la
suficiente flexibilidad para permitir ajustes según las cambiantes condiciones de la
economía mundial y la evolución interna del país.

1. Planeación del desarrollo regional

Esta estrategia implica una variación importante frente a las anteriores

concepciones del desarrollo industrial, puesto que en lugar de acudirse a medidas de
política económica que plantean discriminaciones interregionales, cuyo efecto ha sido
muy limitado, se busca que las diferentes regiones del país realicen una evaluación de
sus potencialidades y necesidades de infraestructura y ofrezcan estímulos especiales.

La dotación de infraestructura y servicios en aquellas regiones interesa das en

atraer nuevas industrias, es factor crucial dentro del esquema de la política de
descentralización. De lo contrario, se limita el alcance y eficacia de otros mecanismos,
como son los Parques Industriales y las Zonas Francas.

También es importante, dentro de este contexto, la descentralización institucional,

particularmente en cuanto se refiere a las entidades ante las cuales deben adelantarse
trámites regulares 4e exportación, importación, créditos, y permisos de toda índole. Estas
entidades, deberán comprometerse en planes concretos de des por ejemplo, de apertura
de seccionales y delegación de funciones.

2. Producción de bienes de capital

Las políticas específicas sobre la industria de bienes de capital tendrán como eje
central la reorientación de las compras estatales y cambios en la protección. En este
aspecto, el Gobierno adoptará políticas arancelarias que impulsen el proceso de
sustitución de importaciones, eliminando las condiciones de importación excesivamente
favorables para aquellos bienes susceptibles de producirse en Colombia.

Así mismo, establecerá mecanismos que permitan a los productores nacionales

ofrecer condiciones financieras similares a las otorgadas por los proveedores extranjeros.
En este sentido, fortalecerá la actual línea de bienes de capital, garantizándole un flujo de
recursos proporcional a la demanda existente. Para evitar una dispersión de los recursos
destinados a la pequeña y mediana empresa, esta línea deberá manejarse
independientemente del Fondo Financiero Industrial.
 La venta de vehículos comerciales nacionales debe también realizas se en
condiciones competitivas de financiación, para lo cual será necesario adecuar las líneas
existentes, especialmente de la Corporación Financiera del Transporte.

De otra parte, se estimulará la inversión extranjera directa en la producción de

bienes de capital, ante todo en áreas de tecnología avanzada, que de mandan un gasto
elevado en investigación y que son intensivas en capital.

3. Política de ensamble

Para garantizar la consolidación del desarrollo industrial, el Gobierno promoverá la

integración nacional de partes y piezas, tanto en el conjunto de industrias ensambladoras
(cobijadas por el esquema especial de ensamble), como en aquellas otras con un alto
componente importado de materias primas, o donde existan posibilidades de sustitución
por productos intermedios de origen nacional.

El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Desarrollo, definirán

una política de ensamble. Los sectores sujetos de esta política serán los siguientes:
motores estacionarios, aviones, motocicletas, electrónica de consumo, ascensores, auto
partes, electrodomésticos, automóviles, y maquinaria eléctrica industrial (taladros). Las
medidas específicas incluyen:

• Revisión del régimen de entrada para nuevos productores en cada uno de los
sectores, de acuerdo con las condiciones del mercado. Mientras algunos sectores
deberán cerrarse, en otros será conveniente permitir la entrada de ensambladores
adicionales.
• Revisión de la estructura arancelaria para los productos finales y para el material
CKD. Se debe buscar un nivel adecuado de protección efectiva, tanto para el
ensamblador como para los productores nacionales de partes y piezas.
• Revisión del sistema actual de fijación de listas positivas, dentro de lo cual cabe la
elaboración de una fórmula que evalúe la participación de las piezas integradas.
Los niveles de integración serán fijados para cada sector y serán de obligatorio
cumplimiento. Periódicamente estas metas deben ser reajustadas, con el fin de
garantizar una gradual elevación en el nivel de integración.
• Racionalizar los modelos producidos por cada una de las ensambladoras, con
medidas tales como un mínimo de permanencia en el mercado, además de la
garantía de suministro de repuestos para modelos descontinuados.
• Dotar a la Superintendencia de Industria y Comercio de los medios técnicos y
financieros necesarios para la supervisión del régimen de ensamble. Para tal fin,
se creará un centro de homologación con aportes de las compañías ensamblad
oras.
• Las industrias ensambladoras reconocidas por el Gobierno y que estén
cumpliendo los compromisos exigidos, deben ser consideradas como productoras
nacionales para los efectos legales pertinentes.
• Definición de la política automotriz para los próximos años.

4. Política financiera de largo plazo

Se crearán las condiciones favorables para que la industria se convierta en

receptora neta de recursos del ahorro nacional por medio del estímulo a la capitalización
empresarial, para disminuir los niveles de endeudamiento, que, como se ha señalado
repetidamente, han crecido de manera apreciable durante la última década.

Un aspecto central de esta política es el fortalecimiento de la sociedad anónima,

de tal manera que las empresas encuentren en el mercado de valores una alternativa
viable de financiación. Si ello se logra, se reducirá la fragilidad del sector manufacturero
frente a las oscilaciones de la tasa de interés y a los ciclos recesivos de la economía.
Igualmente, disminuirá la demanda de crédito por parte de las grandes empresas,
liberando recursos que podrán orientarse hacia sociedades de menor tamaño.

Para que el mercado de valores recupere la confianza de los ahorradores es

necesario superar ciertas imperfecciones que lo han alejado gradualmente del esquema
de “mercado competitivo” y garantizar que la legislación tributaria no discrimine contra la
adquisición de acciones frente a otros activos financieros.

Uno de los campos de acción es la “democratización de la información”, para

impedir que algunos grupos de inversionistas puedan usufructuar los beneficios derivados
de una información superior a la del resto del mercado. Por otra parte, se requiere
también el establecimiento de disposiciones que prohíban a personas con acceso a
informaciones no reveladas, su utilización para obtener ganancias para ellas o para
terceros. Sólo de esta manera disminuirán los riesgos para el pequeño ahorrador y se
estimulará su vinculación a este mercado. Para la democratización accionaría también es
importante fomentar la vinculación al mercado de valores de fuentes de ahorro no
asociadas con personas naturales, tales como fondos de ahorro y fondos de empleados.

Por otro lado, de especial relevancia son los ajustes en la legislación tributaria,
dentro del marco de la Reforma Fiscal 1982-83, que contempla incentivos a la
capitalización y a la apertura de la sociedad anónima, por me dio de descuentos
tributarios y con la virtual eliminación de la doble tributación en la anónima abierta. Debe
evitarse, además, que la utilización de las líneas especiales de crédito eleven
sustancialmente los niveles de endeudamiento de las empresas. En determinadas
condiciones, la disponibilidad de este crédito debe condicionarse a los esfuerzos de
capitalización a través de emisión de acciones, como en el caso del Fondo de
Capitalización.

El Instituto de Fomento Industrial está llamado a desempeñar un papel importante

en el sistema ahorro-inversión del sector manufacturero, como proveedor de crédito y
promotor de determinados proyectos industriales. Para tales efectos, es indispensable su
fortalecimiento financiero. Sus fuentes de recursos deben ser reestructuradas, a fin de
que correspondan tanto en su monto como en su flujo temporal, a las exigencias de sus
funciones.

5. Política de comercio exterior de largo plazo

Además del propósito de avanzar en el proceso de sustitución de importaciones, la

estrategia de largo plazo en cuanto al comercio exterior abarca múltiples políticas. Entre
ellas se destacan:

• La creación de un sistema de información sobre comercio internacional. El Estado

a través de PROEXPO y sus oficinas comerciales se constituirá en fuente de
información ágil y dinámica.
 • Aumento de la competitividad industrial. La industria nacional debe tender a
especializarse, transfiriendo los beneficios asociados con las economías de escala
a los consumidores y buscar, a través del comercio internacional, una mayor
competitividad en las líneas producidas. Esta estrategia debe complementarse con
revisiones periódicas de la estructura de protección, teniendo en cuenta la
evolución del mercado internacional. De otra parte, es necesario mejorar los
sistemas de control de calidad.
• Revisión de la reglamentación sobre Zonas Francas para evitar la proliferación de
empresas no exportadoras, de tal suerte que las ventajas que se derivan de su
ubicación, las aprovechen exclusivamente las empresas exportadoras con
suficiente capacidad competitiva.
• Definición de una política que permita aprovechar las ventajas comparativas
potenciales que poseen las regiones fronterizas, principalmente sobre la base de
la cercanía de algunos mercados externos a los puertos de embarque. Se busca
también detectar la posibilidad de abrir nuevos puertos de embarque en regiones
que faciliten la integración con los mercados mundiales.
• Ampliación de los sistemas de transporte para atender mercados prioritarios para
el país, tales como Centroamérica y el Caribe. Así mismo, se debe crear un
sistema eficiente de información sobre distintos ti pos de transporte, tarifas, rutas,
etc., facilitando al exportador la colocación de sus productos en el exterior.
• Eficiencia y modernización de aduanas y puertos. Se busca con ello agilizar los
trámites y disminuir sus costos, de tal forma que estos servicios del Estado no se
constituyan en un obstáculo para el comercio internacional.
• En relación con el Pacto Andino la política de largo plazo está orienta da hacia la
revisión de los programas de desarrollo industrial, con el propósito de flexibilizarlos
y para establecer otros mecanismos más ágiles y operativos. También se
propenderá para que el arancel externo común acordado corresponda a los
intereses del país en materia de protección a la industria nacional y asignación de
recursos.
• Selectividad’ en el crédito de exportación, canalizando los recursos
preferencialmente hacia aquellos sectores y mercados en los cuales se de
muestren posibilidades reales de lograr una consolidación de la actividad
exportadora.
• Una amplia promoción de la imagen de Colombia en el exterior, de sus productos y
marcas, como complemento de las acciones individuales de comercialización

6. Promoción de proyectos industriales

Uno de los objetivos más importantes dentro del propósito de la consolidación del
desarrollo industrial es aumentar la propensión a invertir en nuevos proyectos industriales.
Sin embargo, para lograr tal proceso es preciso identificar los proyectos y conocer acerca
de su factibilidad real y conveniencia para el país. Ante esta realidad, los aspectos
relacionados con la preinversión adquieren gran importancia, puesto que los estudios en
este campo marcan, por así decirlo, el camino del desarrollo futuro de la economía.
Resulta preocupante que a nivel de los organismos del Estado encargados de apoyar la
actividad de preinversión, como FONADE y el IFI, no exista un número adecuado de
proyectos. Por esta razón, se debe adoptar una estrategia de promoción de proyectos,
con base en los siguientes criterios: fomento a la producción de bienes de capital;
complementación de la producción de bienes intermedios; modernización de los factores
productivos en la producción de bienes de consumo; y puesta en marcha de aquellas
iniciativas cuyos estudios así lo justifiquen.

7. Fomento a la microempresa

Un sector de la economía que no ha sido objeto de la atención que me rece por

parte del Gobierno es el de las microempresas. Se trata de pequeñas unidades
industriales o de servicios que, por el hecho de no figurar en los registros de las Cámaras
de Comercio, no tener acceso al crédito institucional y contar con débiles instrumentos de
seguridad social a sus trabajadores, han sido ubicadas en el sector “informal” de la
economía. Si bien, tanto organismos públicos como entidades privadas han puesto en
marcha programas de apoyo a estas unidades económicas, es claro que para que estos
esfuerzos fructifiquen deben enmarcarse dentro de un programa global.

Los programas de asistencia directa a e desde el punto de vista de empleo e

ingresos para miles de colombianos. En momentos en que la coyuntura industrial no es
favorable para la creación de empleo en las grandes y medianas empresas, debe
estimularse por parte del Estado la acción de los particulares tendiente a generar empleo
con bajo costo en términos de la in versión requerida, lo cual es precisamente una de las
características de las microempresas. La acción del Estado se centrará, entonces, en la
remoción de los obstáculos que han dificultado su desarrollo y estabilidad.

Los programas de asistencia directa a empresarios, desde el punto de vista

tecnológico, administrativo y contable, elevarán la productividad de este sector de la
economía nacional. A ellos deben vincularse entidades como el SENA, la Corporación
Financiera Popular, COLCIENCIAS y las universidades públicas y privadas a través de
programas de extensión. El otorgamiento de facilidades crediticias por parte de la
mencionada Corporación y otras entidades de fomento es uno de los elementos claves de
la política de apoyo. Se deben también estimular procesos de integración con empresas
grandes y me dianas, por ejemplo, mediante operaciones de subcontratación. En
conclusión, el diseño de un programa global dirigido hacia la microempresa exige la
adecuada coordinación de las entidades oficiales y privadas que han venido adelantando
una labor en este sentido.
 Política de
vivienda
“La nueva estrategia para reactivar con prontitud pero
sin precipitud la economía hacia la creación masiva de
empleo evitando el concentracionismo y el absoluto de
poder, toma –entre otras herramientas- la industria de
la construcción como palanca de dicha reactivación:
porque permite un impacto positivo más rápido en la
información del ingreso y de la capacidad de compra
de la gente, influye más directamente en el reparto
equitativo de dicho ingreso, irriga más aceleradamente
el conjunto y utiliza mano de obra no especializada”.
Belisario Betancur

La vivienda, sector clave

a reactivación económica y el ordenamiento del cambio social sobresalen

como objetivos principales del Plan. La política de vivienda constituye un
elemento de enlace entre estos dos objetivos. De una parte, se trata de
proporcionarle vivienda a una porción significativa de la población que no la tiene; de otra,
se busca acelerar la tasa de crecimiento del producto interno bruto a través de la
utilización de la edificación como sector impulsador.

En lo social, el enfoque se dirige hacia la disminución paulatina del déficit

cuantitativo y cualitativo de vivienda, dando prioridad a los sectores de la población, tanto
urbana como rural, de bajos niveles de ingresos, median te soluciones de crédito que se
ajusten a su capacidad de pago. En lo económico, la edificación de vivienda es motor de
la reactivación, por su elevado efecto multiplicador sobre la actividad de diferentes
subsectores industriales, por su alta utilización de mano de obra no calificada y por existir
una demanda latente represada de grandes proporciones que fácilmente puede hacerse
efectiva mediante la ampliación de los actuales sistemas de crédito.

El desarrollo de esta estrategia contará con recursos del presupuesto nacional, de

los institutos descentralizados y demás entidades públicas cuyo objetivo primordial es la
financiación y construcción de vivienda, así como de fuentes provenientes del sector
privado, especialmente a través del ahorro generado por el sistema UPAC.

Un elemento esencial de la estrategia se refiere a la participación de los gobiernos

municipales. Esta acción debe traducirse en el impulso, ejecución y control de programas
concretos. En este sentido, es preciso dotar a los municipios de recursos técnicos y
mecanismos legales necesarios para una adecua da planificación y reglamentación de su
propio desarrollo, incluyendo la eficiencia en la tramitación de permisos, licencias y demás
requisitos para la realización de los respectivos proyectos o programas.
 Simultáneamente, los programas de vivienda podrán ser utilizados como
instrumento ordenador del desarrollo urbano. Específicamente, se requiere que la
ubicación de los conjuntos residenciales promueva el uso armónico del suelo urbano, la
dotación de servicios a costos razonables y el desplaza miento fácil de sus habitantes. En
relación con la distribución regional, se procurará evitar la concentración excesiva de la
edificación de vivienda en los centros urbanos principales, orientando progresivamente los
recursos en favor de las ciudades intermedias y menores.

Estructura y evolución
La actividad de la edificación de vivienda se ha caracterizado por su inestabilidad.
Después de períodos de expansión, generalmente asociados con el fortalecimiento
financiero del sector, han seguido años de recesión que, sin duda, han contribuido al
decaimiento de la actividad industrial y al aumento del desempleo.

En efecto, en el período comprendido entre 1967 y 1972 la actividad edificadora

mostró tasas anuales de crecimiento cercanas al 3.70/o, especialmente por el aumento en
los recursos del Banco Central Hipotecario a partir de 1969. Posteriormente los períodos
de auge durante 1973-74 y 1976-78 tuvieron su origen en la creación del sistema UPAC y
en la bonanza del sector externo, respectivamente. Sin embargo, estos auges han estado
acompañados por las depresiones de 1972, 1975 y 1979-82.

De otra parte, el incremento promedio anual de unidades de vivienda urbana entre

1964 y 1982 fue aproximadamente del 3.2%, cifra inferior al aumento del 3.9% anual del
número de familias que habitan en las ciudades. La escasez de vivienda se ratifica al
observar el cambio ocurrido en la tenencia, pues el número de arrendadores aumentó
desde 1964, alcanzando una proporción del 43% sobre el total.

Ahora bien para comprender cabalmente la magnitud del problema social que
implica la escasez de vivienda, es indispensable distinguir entre el déficit cuantitativo y el
cualitativo. El primero se refiere a la diferencia entre las familias existentes y el número de
viviendas, que como ya se mencionó, se ha acentuado en los grandes centros urbanos y
ciudades intermedias. El déficit cualitativo tiene que ver, por un lado, con la falta de
servicios de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, transporte urbano y por otro, con
las deficiencias físicas y estructurales de la vivienda misma. De acuerdo con estudios del
CENAC, en las principales ciudades del país hay actualmente un déficit cuantitativo
habitacional del orden de 615.000 unidades. Aún más, de continuar las tendencias
prevalecientes, el déficit podría incrementarse en 32.900 unidades por año, lo cual
significa un faltante acumulado de 726.000 viviendas en 1985, sin contar con los
reconocidos, pero no cuantificados, problemas cualitativos.

Al creciente déficit habitacional debe agregarse la inequitativa distribución de la

oferta de vivienda. En efecto, la oferta se ha concentrado en los es tratos más altos, hasta
llegar a la saturación del mercado, en tanto que más del 91% del déficit actual se localiza
entre los grupos de bajos ingresos.

Según CENAC, durante 1977.82 los grupos de ingresos medio-alto y medio se han
visto afectados por los aumentos en los precios de vivienda, que han sobrepasado el
correspondiente a los ingresos, de tal suerte que la de manda se ha visto satisfecha solo
parcialmente (alrededor de un 80% y 60%, respectivamente). A su vez, en lo que respecta
al estrato medio-bajo, la demanda ha sido cubierta apenas en un 40%.

En resumen, únicamente el 15% de las soluciones habitacionales se ha destinado

a los estratos de ingresos más bajos, que representan cerca de un 40% de la población
total, mientras que el 30% se dirige a los grupos de ingresos medio-alto y alto, o sea el
10% de la población.

La oferta que atiende a los estratos de menores ingresos proviene, básicamente,

de entidades oficiales como el ICT, las cajas de vivienda de algunas entidades privadas
sin ánimo de lucro y, en gran medida, de la iniciativa individual por medio de la
autoconstrucción. En este último caso, cuando la autoconstrucción no ha estado
debidamente orientada, se ha producido la proliferación de barrios subnormales, la
expansión desorganizada de áreas urbanas y finalmente, un número no precisado de
viviendas que no cumplen con los requisitos mínimos de habitabilidad.

En realidad el problema de la calidad afecta tanto la zona urbana como la rural del
país. En las ciudades, reducir el deterioro de las zonas decadentes y la construcción ilegal
compete, ante todo, a los organismos locales (empresas de servicios públicos y de
desarrollo urbano), a los cuales el Gobierno deberá apoyar en la ejecución de políticas y
proyectos de ordenamiento y renovación. Por su parte, la solución del déficit de vivienda
en el campo, más de índole cualitativo que cuantitativo, está a cargo de entidades de
carácter nacional, se asocia con la carencia de servicios básicos y con las condiciones
físicas de las viviendas y se manifiesta en hacinamiento y falta de higiene.

En los últimos años, el Instituto Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y la Caja

Agraria, han realizado esfuerzos de diferente intensidad y cobertura, con sus programas
de abastecimiento de aguas y mejoramiento de la vivienda rural; sin embargo, se requiere
de una más decidida acción por parte del Gobierno para garantizar la salud del campesino
y por ende, su mayor bienestar.
 Aspectos institucionales
El desarrollo de la actividad edificadora de vivienda ha contado con financiación
por parte de las entidades gubernamentales (ICT, BCH, Fon do Nacional de Ahorro, Cajas
de Vivienda Militar y Popular y Caja Agraria para el sector rural) y, desde comienzos de la
década pasada, por parte del sector privado a través de las Corporaciones de Ahorro y
Vivienda, cooperativas y organizaciones pro-vivienda.

1. Instituto de Crédito Territorial

Tradicionalmente ha correspondido al ICT la realización de planes ten- dientes a

solucionar el problema habitacional de las familias de ingreso bajo y medio-bajo. Para
ello, cumple funciones tales como las de adelantar planes de vivienda, urbanizar terrenos,
construir unidades vecinales con servicios comunales, erradicar tugurios, rehabilitar
sectores decadentes, realizar planes de emergencia en casos de calamidad pública y
ejecutar programas de desarrollo progresivo en zonas subnormales.

Para la realización de estas labores, el Instituto cuenta con recursos provenientes

de aportes del presupuesto nacional; crédito de entidades como el Fondo Nacional de
Ahorro, el BCH, el Banco Popular y los bancos comerciales; inversiones forzosas del
sistema bancario, las compañías de seguros, las capitalizadoras, las Corporaciones de
Ahorro y Vivienda; y recursos provenientes de sus propias inversiones, básicamente de
recuperación de cartera.

Los ingresos del ICT han tenido un comportamiento inestable, tanto en lo que
respecta a su monto total como a su origen, lo cual ha generado incertidumbre sobre la
programación del presupuesto y dificultado un pro ceso mínimo de planificación. Su déficit
recurrente ha desembocado con frecuencia en complicados problemas legales y
prácticos. Además, ha recurrido al crédito sin respaldo suficiente de capital,
comprometiendo sus activos y limitando su capacidad para contratar préstamos
adicionales por falta de garantías.

Otra de las causas que ha contribuido a la descapitalización del Instituto tiene que ver con
la diferencia negativa entre las tasas de interés que cobra (activa) y las que paga (pasiva).
Así mismo, los precios de los terrenos dentro del costo final de la vivienda están
generalmente subvaluados, ya que su actualización se hace por debajo de la evolución
promedio del precio del suelo urbano. Lo anterior lleva al ICT a recurrir al presupuesto
nacional como fuente compensatoria y pone en evidencia la contradicción entre la
necesidad de incrementar la labor social del Instituto y la incertidumbre de su financiación.

2. Banco Central Hipotecario

Tradicionalmente le ha correspondido al BCH el otorgamiento de crédito para la

construcción y adquisición de vivienda para los estratos de ingreso medio de la población.
Para la realización de sus funciones, el BCH cuenta con recursos provenientes de cédulas
hipotecarias, cédulas de capitalización, bonos de valor constante del ISS, recursos
provenientes del sistema UPAC, aportes de depósitos de fideicomiso y recuperación de
cartera, entre otros.
 Aunque en menor grado, también el BCH se ha visto afectado por la inestabilidad
de sus recursos, los cuales se basan parcialmente en títulos de baja rentabilidad o en
inversiones forzosas susceptibles de eliminación o modificación, no obstante que sus
operaciones requieren de un alto grado de liquidez.

3. Fondo Nacional de Ahorro

El FNA tiene como función principal proporcionar soluciones de vivienda a los

trabajadores vinculados al sector público. Para ello cuenta con recursos provenientes de
las cesantías de estos trabajadores, de participaciones e impuestos, de rendimientos de
inversiones financieras y de recuperación de cartera. La inversión de los recursos del
Fondo se encuentra limitada por la liquidación de las cesantías definitivas, por la
necesidad de colocar una pro porción relativamente alta de sus activos en papeles
rentables, que permitan subsidiar a aquellos empleados oficiales que tienen un menor
nivel de ingresos, y por la propensión misma de los trabajadores a retirar sus cesantías
parciales.

4. Otras entidades del sector público

Además de las anteriores entidades, la Caja de Vivienda Militar y las Cajas de

Vivienda Popular, entre otras, cumplen funciones relativas a construcción y financiación,
para atender las necesidades habitacionales de sus afiliados o beneficiarios,
principalmente en el área urbana. Así mismo, la Caja Agraria tiene dentro de sus
funciones los préstamos para vivienda en el área rural, con la colaboración de otras
entidades, y programas como el IN CORA y el DRI.

5. Corporaciones de ahorro y vivienda

Las CAVS desempeñan un importante papel en la canalización de re cursos

provenientes del ahorro privado hacia la construcción de vivienda, es parcialmente aquella
destinada a los sectores medios y altos de la población de las principales ciudades.

El sistema UPAC, ha mostrado ser, con altibajos, el más dinámico en cuanto a la

captación de ahorros se refiere. Con las medidas recientes de reestructuración del
sistema8, se ha recuperado nuevamente su dinamismo y se ha reorientado la utilización
de una parte de sus recursos para cubrir a los estratos de más bajos ingresos.

6. Asociaciones comunales y cooperativas

Las asociaciones comunales y cooperativas de vivienda atienden la de manda de

personas de escasos recursos que no están en capacidad de acudir al financiamiento y a
la solución directa en forma individualizada; actúan como factor aglutinante y
organizacional, y permiten utilizar los recursos a su disposición en beneficio de la
comunidad involucrada.

Procesos de producción

8
Decretos 2928 2929/82 y 1325/83.
 La actividad edificadora se lleva a cabo bajo múltiples formas, entre las que se
destacan la producción industrial y la autoconstrucción. En la primera, la relación entre
agentes constructores y consumidores se manifiesta en el intercambio comercial. Por el
contrario, en la autoconstrucción el usuario diseña, dirige y construye directamente su
propia vivienda, ya sea con la ayuda de los miembros del hogar o por medio de la
contratación de mano de obra.

La autoconstrucción es una actividad generalizada en las ciudades del país, cuya

magnitud real no ha sido cuantificada adecuadamente. En efecto, a los procesos de
autoconstrucción deben acudir tanto los hogares cuya capacidad de pago es mínima
como aquéllos que, a pesar de poseer un ingreso adecuado, se ven excluidos de los
limitados planes gubernamentales.

La autoconstrucción enfrenta problemas originados en los sobreprecios de los

materiales, en la falta de una adecuada asesoría o instrucción, y en las interrupciones
forzosas de la obra por la carencia de recursos financieros. No obstante, constituye el
único mecanismo que ofrece una alternativa real y que se adapta a las condiciones
económicas y sociales de los usuarios del estrato más bajo de la población urbana, por lo
cual entidades públicas (ICT y BCH) y privadas (cooperativas), lo han incluido dentro de
sus programas.

Este sistema de autoconstrucción “dirigida” constituye una forma viable de

provisión de vivienda, ya que se adecua a las limitaciones de ingreso de los propietarios,
se basa en una adecuada asesoría técnica y garantiza la disponibilidad de materiales y
crédito en la escala requerida. Sin embargo, en términos generales, no existe un
mecanismo que coordine la provisión de materiales a precios razonables y evite aumentos
excesivos en los costos.

De otra parte, desde el punto de vista técnico, los procesos de producción se

diferencian en su tratamiento de los componentes básicos de una edificación, a saber: la
estructura portante (cimentación, vigas, columnas, muros de carga y cubierta), los
elementos de cerramiento (tabiques, paneles, puertas, ventanas y tejado), las
instalaciones (eléctricas, de agua, desagües, de teléfono y ventilación), el equipamiento
(closets y cocinas), y los acaba dos (enchapes, pisos y pinturas). En este sentido, se
deben promover tecnologías que permitan una mayor eficiencia en los procesos,
particularmente en lo que respecta a la construcción de vivienda masiva para los estratos
me dios y bajos.

Costos y rentabilidad
La estructura de costos depende de múltiples factores relacionados con el proceso
de producción, la sustitución de insumos y de factores primarios, la ubicación y el tipo de
vivienda.

Los materiales representan aproximadamente el 75% de los costos di rectos (sin

tener en cuenta los costos financieros y el valor del lote) y la mano de obra el 25%
restante. Ahora bien, en promedio el 40% de los cos tos por materiales se causa en la
etapa básica de la edificación (obra negra) y el 60% restante en la terminación (obra
blanca).
 En cuanto al costo del lote, éste participa entre el 12% y el 14% de los costos
totales de producción, si bien su participación tiende a disminuir en proporción a los pisos
construidos. En el caso de la vivienda en altura, la maquinaria y equipo, la estructura de
hierro y los prefabricados, son los rubros principales.

En relación con la mano de obra, conviene señalar que su costo de pende

básicamente del sistema de contratación. En general, ésta es de tipo ocasional, excepto
en el caso de las grandes firmas constructoras. De lo anterior se concluye que el salario-
año es relativamente bajo, en comparación con el prevaleciente en el sector
manufacturero.

La evolución de los precios reales de los insumos ha mostrado cierta estabilidad

en el tiempo. Sin embargo, las deficiencias en el proceso de comercialización inciden en
el precio final de los materiales.

De otra parte, en algunos casos, la presencia de altas tasas de rentabilidad en la

construcción y venta de vivienda y en urbanizaciones, sugiere la existencia de elementos
restrictivos de la competencia. Por ejemplo, en cuanto hace a los urbanizadores, se
obtiene en ocasiones altas ganancias al vender lotes sin el paquete de los requisitos
mínimos en términos de servicios (acueductos, redes eléctricas y telefónicas y vías), tanto
para el lote mismo como para el conjunto total vendido.

En general, cabe resaltar el enorme perjuicio que ha causado la ineficacia del

proceso de otorgamiento de licencias de urbanización y construcción; así, para un simple
conjunto de seis viviendas unifamiliares, el proceso ha llegado a representar hasta 30
meses. Tanto en desarrollos individuales como en las urbanizaciones, este factor ha
influido negativamente, ya sea encareciendo la vivienda o estimulando la proliferación de
urbanizaciones piratas.
 Cabe mencionar que el esquema institucional vigente no es el más propicio para el
desarrollo del sector, puesto que existe una amplia gama de entidades públicas a nivel
nacional, departamental y municipal que ejercen diferentes y variadas funciones, sin que
haya una mínima coordinación o un organismo central que las unifique y dirija.

Situación de insumos
La construcción se considera como un factor reactivador de la economía entre
otras razones, por el efecto multiplicador que tiene sobre la producción de insumos de
origen nacional, tales como cemento, hierro y acero, agregados pétreos, ladrillo, madera y
materiales para acabados. Según estimativos de CAMACOL, en el sector manufacturero
tales industrias represen tan el 8.3% de la producción total, generan el 8.7% del valor
agregado y participan con el 11.8 en la remuneración al trabajo y con el 9.5% del empleo.

En general, estas industrias poseen características oligopólicas y gozan de una

protección natural debida a los costos internos de transporte (30% en promedio sobre el
costo CIF). Adicionalmente, el país exporta cemento y productos cerámicos, en los cuales
se tienen algunas ventajas comparativas.

La capacidad instalada de las industrias de insumos parece ser suficiente para el

nivel previsto de la demanda en los próximos años. Sin embargo, algunos materiales,
como en el caso del ladrillo, carecen de normalización, lo cual implica un sobre costo al
constructor quien se ve obligado a abastecerse de una sola fuente. De otra parte, en lo
que se refiere a los agregados pétreos tales como arena y gravilla, utilizados en el
proceso mismo de construcción o en la elaboración de prefabricados, existe un escaso
grado de mecanización en su explotación. En cuanto a la madera, consideraciones de tipo
ambiental hacen difícil el aprovechamiento de los bosques naturales, lo que ha llevado a
una creciente dependencia de las plantaciones de bosque artificial y, por lo tanto, a la
necesidad de promoverlas con mayor vigor. Por último, la disponibilidad de los materiales
que se usan en la etapa de acabados, como vidrio, tejas, tubería, cables, cerámicas y
pintura, se considera adecuada para las necesidades del país.

Mano de obra
La edificación es una actividad ensambladora, donde se usa intensiva mente la
mano de obra. En efecto, por cada mil metros cuadrados construí dos se generan
aproximadamente 24 empleos directos, además de los indirectos derivados del consumo
de materiales.

Los empleos directos son aproximadamente un 6 de la población económicamente

activa. De otra parte, CAMACOL señala que por cada 100 pesos desembolsados en los
diversos sectores productivos del país para pagar salarios, 10.70 pesos se destinan a
remunerar el trabajo del personal vincula do a la construcción; además, aunque el salario
de los ayudantes no sobrepasa el mínimo establecido por la ley, la remuneración
ponderada de maestros, oficiales y ayudantes, se ha mantenido por encima del salario
mínimo legal y su crecimiento reciente ha sobrepasado los niveles de inflación.

Tierra e infraestructura urbana

 El predominio de la horizontalidad o baja densidad en el proceso de la edificación
de vivienda, ha incidido en el alza del precio de la tierra y ha entorpecido la prestación de
los servicios públicos. En general, el costo de la tierra se ha acelerado por:

• El excesivo número de normas jurídicas que se contraponen unas a otras y que,

dadas sus características de jurisdicción (municipal, regional, nacional) hacen que
el manejo de la tierra se convierta en complejo, inoperante e ineficiente.
• La ineptitud de ciertos suelos para la urbanización, los cuales por su menor costo
son adquiridos por el ICT para la construcción de vivienda popular, obligando a
costosas expansiones de los requerimientos urbanos y de las redes de
infraestructura.
• La baja densidad característica de los centros urbanos, que ha originado alzas en
el valor de la tierra y contribuido a fomentar el mantenimiento de áreas sin
urbanizar, en espera de precios más rentables para la venta.
• La subutilización de áreas deterioradas dentro del perímetro urbano, aptas para la
edificación y que cuentan con infraestructura de servicios, lo que constituye una
carga onerosa para el Estado e impide el desarrollo armónico de las ciudades.
• La inexistencia de mecanismos ágiles que den prioridad al Estado para la compra
de terrenos a precios razonables, tanto para obras de infraestructura como para la
construcción de vivienda popular.

Objetivos de la política
Como se mencionó inicialmente, la vivienda ocupa un lugar especial dentro de la
estrategia del Plan de Desarrollo. Constituye una pieza clave dentro de las políticas de
reactivación económica y de ordenamiento del cambio social. Complementariamente, es
un factor de ordenamiento en el desarrollo urbano.

Existen, por lo tanto, suficientes justificaciones para ofrecer un apoyo significativo

al sector; se busca, en primer lugar, que crezca a tasas superiores a las de la tendencia
histórica para que con sus efectos multiplicadores repercuta favorablemente sobre el
producto interno bruto, la generación de empleo y la formación de capital; en segundo
término, dado que la actividad se orientará especialmente hacia la vivienda asequible a
los grupos de bajos ingresos, se espera una mejora en el bienestar de los colombianos,
quienes dedican entre el 20% y el 40% del gasto familiar a la satisfacción de esta
necesidad básica.

Naturalmente los anteriores objetivos presuponen ampliar la infraestructura física y

elevar la eficiencia de las instituciones existentes, especial mente las que tienen que ver
con los patrones de uso de la tierra y los servicios básicos. Igualmente, se requiere el
fortalecimiento de los mecanismos financieros, tales como el Fondo de Desarrollo
Urbano9, así como la coordinación de las distintas entidades públicas y privadas que
tienen que ver con el ordenamiento urbano.

Expresado en otros términos, los objetivos centrales de la política de la vivienda

implican acciones en lo económico, social, político, legal-administrativo y medio ambiente,
todo lo cual conforma un sólido eslabón que une los diferentes aspectos de la estrategia
global del Plan de Desarrollo.

9
Resolución 38/83 de la Junta Monetaria.
 Cuantificación de las metas10
En el área urbana, se proveerán alrededor de 400.000 soluciones duran te el
período 1983-86, cifra que cubre las nuevas necesidades de vivienda y adicionalmente,
reduce el déficit acumulado. Para el área rural, se planea la construcción, reparación y
mejoramiento de aproximadamente 42.000 viviendas.

A partir del reconocimiento de la magnitud del déficit, su distribución por ciudades

sería la siguiente:

A su vez, por estratos socioeconómicos la distribución sería la siguiente:

Desde el punto de vista institucional, el ICT contribuirá con cerca del 35% de las
soluciones, el BCH con alrededor de 17%, el FNA con un 8%, las Cajas de Vivienda
Militar y Popular con un 5% y las Corporaciones de Ahorro y Vivienda con un 35%
incrementando su participación a medida que aumenten sus captaciones netas. Dentro de
este esquema, el sector institucional público aportaría un 67% de las soluciones básicas
(68% de las unidades para estratos bajos, 61% para estratos medios y 10% para estratos
altos) y el sector privado contribuirá con el 33% restante (32%, 39% y 90%,
respectivamente).

10
En el Capítulo de Financiamiento del Plan se detalla lo relativo al alcance y financiación del pro grama de
vivienda.
 Bases de la política
La política de vivienda debe centrarse fundamentalmente en la reducción de
costos y ampliación de la oferta, para lograr que los grupos de la población sin acceso al
mercado puedan hacer efectiva su demanda, ya sea a través del mejoramiento de su
capacidad adquisitiva o por medio de un financiamiento adecuado para la construcción,
adquisición o mejoramiento de las viviendas.

Con este fin, se han escogido como componentes de la política los siguientes:
financiación estable y reorientación del crédito; coordinación institucional; aumento de la
oferta de vivienda de bajo precio; autoconstrucción y plan terrazas; óptima utilización de
tierra; planeación urbana; eficiencia en la provisión de servicios básicos; apoyo a la
producción de insumos y a su eficiente comercialización; y apoyo al cambio tecnológico y
a la investigación.

1. Financiación estable y reorientación del crédito

La meta es crear las condiciones necesarias para que las instituciones oficiales y
privadas tengan recursos crecientes y fuentes estables. Puesto que la situación financiera
del ICT es crítica, el Gobierno se ha propuesto su capitalización, particularmente a través
de la inversión en Bonos de Vivienda Popular de parte del encaje de los depósitos de
ahorro de la banca privada11, de un aumento en los aportes del presupuesto nacional y de
la agilización del proceso de recuperación de cartera. Adicionalmente, se está
adelantando un inventario de todos los activos que posee el Instituto (tierras y
edificaciones) para establecer su valor a precios reales, con miras a su mejor utilización
directa o indirecta en forma de garantías hipotecarias del crédito que obtenga.

De igual manera, el Banco Central Hipotecario aumentará la captación de ahorro a

través de las cédulas hipotecarias de inversión y recursos provenientes del sistema
UPAC. También mantendrá las inversiones en bonos de valor constante, con el objeto de
garantizarle recursos estables que le permita realizar operaciones de mediano y largo
plazo sin afectar su liquidez.

De otra parte, se adecuará la utilización de los recursos del Fondo Nacional de

Ahorro a los objetivos de la política de vivienda y al mismo tiempo se impulsará la
realización de programas suficientemente atractivos para que los trabajadores mantengan
sus cesantías en el Fondo, aumentando las posibilidades de ampliación de su cobertura.

El Gobierno prestará apoyo a entidades y programas como la Caja Agraria, las

Cajas de Vivienda Popular, Caja de Vivienda Militar, DRI e INCORA, que participan de
una u otra forma en la solución del problema habitacional. Se promoverá la
especialización de cada entidad para evitar la duplicación de esfuerzos y de funciones. En
el caso de la Caja Agraria, se instrumentará el Decreto 3167 de 1979 para orientar
recursos del BCH hacia la vivienda rural, especialmente en zonas aledañas a los centros
urbanos.

La reorientación del ahorro nacional en favor de las Corporaciones de Ahorro y

Vivienda constituye ele fundamental de la nueva política de vivienda. En este sentido, el

11
Decreto 3728/82 y Resolución 84/82 de la Junta Monetaria.
Gobierno mejoró la competitividad del sistema UPAC y redistribuyó los porcentajes de los
préstamos individuales, permitiendo una financiación hasta del 100% en vivienda popular.
El objetivo es asignar no menos del 500/o de los recursos disponibles para la edificación
de vivienda de bajo costo.

De esta manera, con mayores recursos del ahorro privado y público, se asegurará
la financiación del ambicioso programa de edificación de vivienda, uno de los ejes de la
política económica y social del Plan de Desarrollo.

2. Coordinación institucional

El cumplimiento de las metas propuestas requiere de la coordinación de las

diversas entidades del orden nacional, regional, departamental y municipal, que tienen
funciones directa o indirectamente relacionadas con la financiación, construcción y
mejoramiento de la vivienda y sus servicios. Se procurará eliminar la duplicidad de
funciones, racionalizar el gasto público con criterios de eficiencia y equidad, y aprovechar
las economías de escala y ventajas derivadas de la especialización funcional.

Un aspecto institucional de importancia se refiere a la revisión de los

procedimientos, exigencias y especificaciones de las secretarías de obras públicas y
oficinas municipales y departamentales de planeación, de las empresas de servicios
públicos, del catastro municipal, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de la
Superintendencia Bancaria, entre otros. Igualmente se buscará la agilización de trámites
notariales y de registro y demás, relacionados con la construcción y adquisición de
vivienda en sus diversas etapas.

3. Aumento de la oferta de vivienda de bajo precio

Con la ampliación del acceso a las diversas fuentes de financiamiento se

incrementará la demanda efectiva de vivienda popular y de clase media. Paralelamente la
reorientación del ahorro nacional hacia el sector permitirá aumentar la oferta tanto en
términos cuantitativos como cualitativos.

Especial prioridad le asignará el Gobierno al apoyo de proyectos de re- novación

urbana, de producción de viviendas prefabricadas, de reparación o ampliación de
viviendas ya existentes, de producción de materiales de construcción y de investigación
tecnológica, cuando dichos proyectos beneficien a los estratos de ingresos medios y bajos
y permitan abaratar costos e introducir procesos industriales de construcción masiva.

4. Autoconstrucción y plan de terrazas

Los procesos de autogestión y autoconstrucción constituyen una alter nativa viable

para solucionar el problema habitacional de aquellas familias que no están en capacidad
de financiar viviendas sin cuota inicial, o que poseen una vivienda sin terminar sujeta a
desarrollos progresivos.

A través de la autoconstrucción se generan ahorros sustanciales en el pago de la

mano de obra, y se involucra el esfuerzo de la comunidad para atender otras necesidades
básicas relacionadas con educación, salud y recreación.
 Se buscará capacitar a las asociaciones o agremiaciones de autoconstrucción
para producir sus propios materiales o para actuar como centro de acopio y distribución
de los mismos. Adicionalmente, se crearán líneas especiales de crédito para financiar su
adquisición.

Dentro de estos planteamientos, las cajas de vivienda municipales cumplirán la

función de bancos de tierra; para tal efecto, entregarán a las familias lotes con servicios,
que permitan iniciar la construcción de vivienda con crédito supervisado y asesoría
técnica de parte de las entidades públicas y de las respectivas asociaciones comunitarias.

Las instituciones de crédito y fundamentalmente el ICT, otorgarán financiamiento

supervisado a los constructores de la propia vivienda; se crearán fondos para la
construcción de redes de infraestructura con financiación, coordinación y dirección técnica
de las empresas de servicios y del Fondo Financiero de Desarrollo Urbano. El SENA, las
universidades, la DIGIDEC y el CENAC, prestarán asesoría técnica para el diseño y la
construcción.

Puesto que se considera que la solución del problema habitacional puede ser
resuelto de mejor manera a través de la administración y dirección comunitaria, el crédito
se otorgará preferencialmente a asociaciones de auto constructores, cooperativas de
vivienda y agremiaciones sin ánimo de lucro, cuya finalidad sea la provisión de vivienda
por autogestión y autoconstrucción.

De otra parte, el Plan Terrazas es un instrumento para la generación de viviendas

de bajo costo por el sistema de autoconstrucción o mediante contratación de mano de
obra, sin que exista la limitación de la disponibilidad de terrenos y de servicios. Se dará
prelación a la solución de los problemas de la titulación de la tierra; las oficinas de
planeación y obras públicas municipales dictarán normas tendientes a permitir la
construcción de las terrazas y a agilizar los trámites correspondientes.

5. Optima utilización de la tierra

La carencia de terrenos urbanizables dentro de los perímetros urbanos, así como

de lotes con servicios en las áreas rurales, constituye uno de los principales obstáculos
para la realización de los programas de vivienda.

En este campo, la planeación municipal y las normas sobre zonificación y usos de

la tierra, buscarán un mejor aprovechamiento de los terrenos disponibles, en forma tal que
el uso residencial no compita con otros, ni exija gastos de adecuación innecesarios.

En el área urbana se utilizarán avalúos catastrales actualizados como mecanismos

de negociación, dentro de los parámetros fijados en los respectivos planes integrales de
desarrollo municipal.

Las cajas de vivienda popular desempeñarán un papel preponderante en la

racionalización del uso de la tierra, mediante la adquisición y adecuación de lotes para su
desarrollo posterior en planes de vivienda popular y básica o para su adjudicación en
forma de lotes con servicios. Tales acciones se enmarcarán dentro de las pautas de
desarrollo urbano fijadas por los municipios.
 En el área rural se contará con terrenos de propiedad de los municipios o del
INCORA, los cuales serán adjudicados en venta a los campesinos más pobres en
colaboración con la Caja de Crédito Agrario, el ICT y el Banco Ganadero y por sistemas
de autoconstrucción dirigida.

6. Planeación urbana

Las inversiones que realice el Gobierno Nacional en materia de vivienda y

servicios públicos se orientarán preferencialmente a los municipios que participen en
forma activa y decidida en la identificación de las necesidades prioritarias de su población,
en la definición de las obras que deban emprenderse o continuarse, y en su financiación,
administración y posterior control. Así mismo, se tendrán en cuenta criterios como la
magnitud y características del déficit de vivienda, el desempleo de la respectiva ciudad o
municipio, la disponibilidad de terrenos aptos para la vivienda a precios razonables y el
acceso a los servicios públicos básicos.

Como complemento de lo anterior, y dentro de la estrategia social del Plan, se

fortalecerá administrativa y financieramente a los municipios, dotándolos de los
instrumentos para que puedan elaborar y ejecutar sus respectivos planes de desarrollo.

7. Servicios básicos

Para mejorar la dotación de estos servicios es preciso la utilización racional de la

infraestructura existente; la ubicación de los programas de vivienda de acuerdo con las
posibilidades de prestación y la determinación de las especificaciones de las redes de
conducción y demás elementos necesarios de acuerdo con las necesidades de la
población y su capacidad de pago.

Para tales efectos, el ICT, FNA, BCH y demás entidades constructoras y/o
financiadoras de la vivienda, se coordinarán con las oficinas municipales de planeación y
secretarías de obras públicas, con el Fondo Financiero de Desarrollo Urbano, el
INSFOPAL y las empresas de servicios públicos, para el mejor aprovechamiento de los
recursos físicos, financieros y administrativos.

8. Producción y comercialización de insumos

Un aspecto importante del Plan de Desarrollo es la producción continuada de los

insumos necesarios para el programa vivienda. El crédito disponible se orientará hacia el
ensanche de la capacidad instalada de la industria de materiales de construcción y
elementos prefabricados, a medida que así lo requiera la marcha del programa.

Se otorgará especial atención a la creación y puesta en marcha de pequeñas

unidades productoras de materiales que cuenten con la participación de los destinatarios
de las viviendas, generando al mismo tiempo empleo e ingresos adicionales que
contribuyen a incrementar la capacidad adquisitiva de los sectores más pobres de la
población.

Con miras a obtener una mayor productividad y racionalidad en la utilización de los

insumos, el Gobierno expedirá un código nacional de la construcción y establecerá las
calidades mínimas y la estandarización de materia les y elementos procesados.
 Tan importante como la producción de los insumos es su comercialización. Se
fomentará la creación de centros de acopio para evitar la especulación con los precios de
materiales escasos o de difícil transporte y reducir los costos de los insumos requeridos
por constructores individuales y en especial, por aquéllos que deben recurrir al proceso de
la autoconstrucción.

9. Cambio tecnológico e investigación

Uno de los elementos para lograr aumentos de productividad es la pro moción y

transferencia de tecnología. En este sentido, el CENAC prestará asesoría técnica para la
investigación de nuevas tecnologías, tanto para la producción de materiales de
construcción como para la edificación misma. Por lo tanto, se fortalecerá la capacidad
investigativa del CENAC, reconociendo como áreas prioritarias las siguientes: a) nuevos
materiales de construcción; b) soluciones de vivienda adecuadas para los diferentes
niveles 4 ingreso y regiones; c) estudios sociológicos sobre la vida en comunidad; d)
determinación de normas que permitan el mejor uso tanto del medio ambiente como de la
energía proveniente de fuentes no renovables. El cambio tecnológico, por otra parte, se
orientará hacia el logro de un uso más eficiente e intensivo de la tierra, especialmente en
los grandes centros urbanos.
 Política de
minería e
hidrocarburos
“En el saco de colombiano el reto energético es
también el reto del sector externo y de su comercio
exterior, es el reto de su ahorro interno, es el reto de la
estabilidad de precios, es el reto de una adecuada
utilización de recursos humanos, es el reto de una
racional utilización de sus recursos naturales”.
Belisario Betancur

Introducción

l desarrollo de la minería, el carbón y los hidrocarburos es uno de los ejes de

la consolidación de la economía a largo plazo. En primer término, por su
contribución a la generación de empleo y divisas. En segundo lugar, debido a que las
inversiones en el campo energético y minero son un elemento importante para el
surgimiento de nuevos sectores industriales, especialmente de la producción de bienes de
capital. En tercera instancia, por su aporte en la reducción progresiva de la dependencia
del país en la importación de minerales básicos. Además, dicho desarrollo permite
racionalizar la utilización de fuentes de energía, al aprovechar aquellas de reconocida
abundancia como el carbón y la hidroelectricidad, en contraposición con las más escasas
como el petróleo.

En síntesis, la interdependencia de la actividad extractiva con la provisión de

energía y de ésta con la actividad industrial y agropecuaria, ponen de relieve su
importancia estratégica. Se requiere entonces intensificar esfuerzos de investigación y
exploración en el marco de una planificación integral del aprovechamiento de las fuentes y
de la explotación minera en general.

Minería
Durante la década pasada, la minería experimentó un crecimiento anual promedio
del 5%, cifra ligeramente inferior a la registrada por la economía. La participación sectorial
en el PIB entre 1970 y 1979 se mantuvo alrededor del 0.45%, pero posteriormente, en
1981, se incrementó al 0.88%.
 A pesar de la relativa abundancia de recursos minerales, durante los últimos cinco
años se ha producido un incremento progresivo de las importaciones de metales básicos.
Actualmente la minería es un sector deficitario en lo que se refiere a la balanza de pagos.

La mayor parte de la producción minera del país se origina en explotaciones

pequeñas y rudimentarias, con bajos niveles de productividad. Tanto la explotación de
metales preciosos, como la de minerales no metálicos se realizan mediante métodos
artesanales, con bajo grado de tecnificación. Solo en el caso del hierro y recientemente en
el níquel, se observa una tendencia hacia la producción tecnificada en gran escala.

Las principales restricciones al desarrollo de la actividad minera en el país son: el

escaso conocimiento que se tiene sobre su conformación geológica, la deficiente
infraestructura en la mayoría de las zonas mineras, el arraigo de tecnología artesanal en
las explotaciones pequeñas y medianas, la inadecuada legislación y la falta de
mecanismos financieros adecuados.

La política minera debe dirigirse en primera instancia, a eliminar una de las

restricciones básicas, cual es la falta de conocimiento del potencial en términos de
recursos y ubicación. Además, es preciso perfeccionar los mecanismos de planificación y
fortalecer las instituciones de apoyo del sector. Tales son los propósitos principales del
Estudio Nacional de Desarrollo Minero, actualmente en elaboración.

El Estado, a través de INGEOMINAS, con la cooperación internacional o en

asociación con empresas nacionales y extranjeras, deberá adelantar un agresivo
programa de exploración, particularmente en el campo de los meta les básicos.

Especial prioridad se le asignará a la puesta en marcha de los proyectos mineros

que actualmente se encuentran en la etapa de factibilidad, como en el caso de la
explotación de oro de Marmato (Caldas) y la industrialización de la roca fosfórica. Así
mismo, deben agilizarse los estudios de exploración y prefactibilidad en proyectos como el
cobre de Mocoa, el azufre del Sur occidente del país, la bauxita y el tungsteno.

Para la instrumentación de los programas de fomento minero, particularmente

crédito y asistencia técnica, se propenderá por la descentralización administrativa e
institucional de las regionales o zonas mineras. Así mismo, se impulsarán programas de
cooperativización y otras formas asociativas que lleven a la transformación de una minería
artesanal a una más tecnificada. A su vez, el Gobierno creará un mecanismo financiero
que consulte las características de riesgo y necesidades de capital del sector y, además,
aplicará rigurosamente las normas y disposiciones vigentes en materia de preservación
del medio ambiente.

Petróleo
La característica principal del sector petrolero durante la década pasa da fue la
progresiva caída de las reservas, las cuales pasaron de un nivel de 857 millones de
barriles en 1970 a 533 millones en 1981. Este descenso fue consecuencia especialmente
del bajo nivel exploratorio ya que, en promedio, apenas se perforaron 23 pozos por año.

Sin embargo, las medidas adoptadas en materia de precios del petróleo crudo
fueron decisivas para reactivar la actividad exploratoria y para el des cubrimiento de
nuevos yacimientos con posibilidades de producción. En efecto, de 26 pozos exploratorios
en 1978, se pasó a 72 en 1982, lo que significa un incremento del 177%.

La producción de petróleo hasta 1970 mostró una tendencia creciente y alcanzó un

nivel de 80 millones de barriles durante ese año. Posteriormente empezó la declinación,
hasta llegar en 1982 a un nivel de 51.8 millones de barriles. Solo a partir de los tres
últimos años se registró crecimiento (2.5%, 6% y 6.0% en 1980, 1981 y 1982,
respectivamente). EL déficit de la producción doméstica fue cubierto con importaciones
crecientes: 6.7 millones de barriles en 1976 y 7.3 millones en 1982, con un pico de 9.4
millones en 1977.

Esta situación, unida al alza de los precios internacionales del petróleo, ha exigido
mayores egresos de mientras en 1976 el valor de las importaciones de crudo fue de 84
millones de dólares, en 1982 con volúmenes apenas superiores en 600.000 barriles, las
erogaciones por este concepto fue ron de 248 millones de dólares.

En lo que hace a la gasolina motor, hasta 1973 mantuvo una producción superior a
la demanda. Sin embargo, a finales de 1974 fue necesario importar cerca de 207.000
barriles, con el objeto de cubrir el déficit de su ministro ocasionado por la limitada
capacidad de producción interna. En 1982 las importaciones de gasolina corriente
ascendieron a 353 millones de dólares.

Cabe resaltar que la política de precios adoptada tuvo como efecto la reducción de
las altas tasas de crecimiento de consumo que se venían experimentando en el país. A
partir de los aumentos de precios iniciados en octubre de 1978, el incremento del
consumo se desaceleró al pasar de 5.4% en 1977 a 1.6% en 1981. En 1982, año en el
cual no hubo aumentos de precios, dicha tasa fue de 3.5%.

La infraestructura de refinación ha venido ajustándose a los requerimientos

nacionales de derivados del petróleo; en 1981 la capacidad de diseño de las refinerías era
de 203.000 barriles por día, en tanto que en 1978 tan solo alcanzaba 173.000 barriles. Al
entrar en este año la ampliación de la refinería de Cartagena el país incrementará su
capacidad a 223.000 barriles.

Los pronósticos de producción petrolera efectuados por ECOPETROL indican que

no obstante el incremento progresivo .esperado durante 1983-86, será necesario
continuar con las importaciones para atender los requerimientos del país. La demanda de
crudo para carga a las refinerías se estima que pasará de 65.8 millones de barriles en
1983 a 76-5 millones en 1986, mientras que el suministro interno se calcula en 54.4 y 70.0
millones de barriles, respectivamente.

Es oportuno señalar que en 1984, con la plena operación del ensanche de la

refinería de Cartagena, será indispensable incrementar el volumen de importaciones de
crudo, hasta alcanzar 19.2 millones de barriles.

La producción futura de petróleo se obtendrá, en su mayor proporción, de los

campos actualmente en explotación, entre los cuales se destacan los de Dina, Casabe,
Barco, De Mares y Orito; de la producción probable de nuevos campos productivos como
Apiay, Casanare, Arauca y Nare; y de los programas de recuperación secundaria en
Casabe y el desarrollo de los crudos pesados en Cocorna.
 Las proyecciones de requerimientos de combustible efectuadas con base en las
tendencias del consumo y en la capacidad de producción de las refinerías, presentan para
el período 1983-1986 un balance más favorable que el del petróleo crudo. En efecto, los
pronósticos indican que en 1983 las importaciones de gasolina llegarán a los 4.2 millones
de barriles, en tanto que en 1984, con la ampliación de la refinería de Cartagena, tan solo
será necesario importar 584.000 barriles. Sin embargo, para 1985 se proyecta el
mantenimiento de parte de la antigua unidad de la refinería de Cartagena, lo que exigirá la
importación de volúmenes similares a los de 1983. Posteriormente, en 1986, se
normalizará el suministro exclusivamente con producción interna.

De acuerdo con el diagnóstico y las proyecciones antes expuestas se establecen

las siguientes políticas en materia de exploración, producción, refinación y suministro de
petróleo:

1. Exploración

• Revisar el plan exploratorio de ECOPETROL buscando cumplir con unas metas

mínimas que permitan avanzar en el propósito del autoabastecimiento.

• Definir las áreas de exploración que ECOPETROL tiene interés y capacidad de

adelantar directamente o a través de contratación de servicios.
 • Crear un mecanismo de financiación que garantice y permita la labor exploratoria
directa del Estado.

• Establecer prioridades de áreas en las cuales se adelantará la exploración

mediante el sistema de asociación, particularmente en las cuencas de los Llanos
Orientales, Costa Atlántica y Magdalena Medio y Alto.

Continuar con el sistema de asociación como el mecanismo complementario más

apropiado para incrementar la labor exploratoria, intensificando la ingerencia de
ECOPETROL en la supervisión de inversiones desde la iniciación de los contratos.

2. Desarrollo y producción

• Mantener la política de precios que en la actualidad rige para el petróleo, como

mecanismo para alcanzar un progresivo aumento de la producción nacional de
crudos.

• Con el objetivo de lograr el autoabastecimiento de crudos se le asignará prioridad

a la producción de los campos de Cocorná y Nare, a la recuperación secundaria
de Casabe en el Valle Medio del Magdalena, al desarrollo de las reservas
recuperables en los Llanos Orientales (Arauca, Apiay, Trinidad, Caño Garza,
Tocaría y Cravo Sur), y al incremento de la producción de los campos existentes.

• Intensificar el Plan de Perforación de Pozos de Desarrollo, tanto en las

explotaciones asociadas como en las áreas manejadas directamente por
ECOPETROL.

3. Refinación y transporte

• La decisión de construir una nueva refinería estará supeditada a la cuantificación

definitiva de los actuales hallazgos en los Llanos Orientales, así como a la
evaluación de su factibilidad frente a la alternativa de construir un oleoducto.

• Dada la tendencia de deterioro del mercado internacional de fuel-oil a mediano y

largo plazo, se deben adelantar los estudios técnicos, económicos para aumentar
la producción de productos blancos y, a la vez, reducir el volumen del fuel-oil
residual.

• Es necesario emprender un programa masivo de sustitución gradual del cocino!

por briquetas de carbón, gas propano o electricidad, que proporcione, además de
un suministro confiable, una mayor seguridad a los usuarios y un medio más
apropiado de cocción para atender los planes masivos de vivienda en el futuro
inmediato.

• Se adecuará el transporte de hidrocarburos a los cambios previsibles en la

demanda nacional de crudos y productos.

4. Suministro
 • - El Estado garantizará a través del fortalecimiento de ECOPETROL un suministro
confiable de crudos y combustibles acorde con los requerimientos del proceso de
desarrollo económico.
• Se iniciará el desmonte de los subsidios que por distinto concepto vienen
afectando la estabilidad financiera de ECOPETROL. Como primer paso, se
acelerará la sustitución de gas natural por carbón en la Costa Atlántica.

• Se ajustará la estructura de precios de los combustibles a la realidad económica

en cuanto a producción, refinación y transporte de derivados.

Gas natural
A finales de 1981 las reservas remanentes de gas natural en el país ascendieron a
4.214 billones de pies cúbicos, de los cuales cerca del 82.5% corresponden a los
yacimientos de la Guajira. Con el descubrimiento de campos en esa zona del país, la
producción ha venido aumentando hasta alcanzar 174 millones de pies cúbicos diarios en
1982.

Actualmente, frente a un potencial de producción de 450 millones de pies cúbicos

por día en la Guajira, se está en capacidad de demandar como máximo 220 millones, lo
que indica la urgencia de definir alternativas de aprovechamiento para este recurso
natural. Este excedente se podrá incrementar a partir de 1984, como resultado de la
sustitución de hidrocarburos por carbón en la industria del cemento y el desplazamiento,
posiblemente en 1986, de cerca de 35 millones de pies cúbicos diarios utilizados
actualmente en Termo-Barranquilla y Termo-Cartagena.

El abastecimiento de gas natural dependerá en alto porcentaje de las

disponibilidades de la Costa Atlántica, particularmente Guajira (Ballena, Chuchupa y
Riohacha) y, en menor proporción, de los campos de El Difícil, Cicuco, Jobo-Tablón,
Chinú y Sucre/Castor. El déficit previsible en el Magdalena Medio y las posibilidades de
utilizar gas natural en la producción de combustibles líquidos en Barrancabermeja, han
dado lugar a plantear como alternativa construir un ramal del gasoducto de la Costa hasta
Barrancabermeja. No obstante, deberán esperarse los resultados de la exploración en las
áreas de Payoa y Provincia.

Con el propósito de utilizar en forma óptima los actuales excedentes de gas

natural, particularmente en la Costa Norte, es necesario definir la ejecución de proyectos,
como por ejemplo la construcción de la planta de amonía co-úrea.

La utilización de este recurso para generación eléctrica, aunque no es eficiente

desde el punto de vista energético, deberá evaluarse dentro del pro grama de expansión
de la capacidad instalada del sector eléctrico.

Dentro del criterio de sustitución de combustibles líquidos, se deben impulsar los

programas tendientes a utilizar este recurso para el consumo doméstico, así como el uso
del gas natural comprimido en automotores. Para este propósito se desarrollará un
programa a nivel nacional en todas las áreas donde exista disponibilidad de gas,
estableciendo como zona piloto la Costa Atlántica.
 De otra parte, para procurar un estímulo a la búsqueda y exploración de esta
fuente energética, se revisará su actual estructura de precios y se definirán sus usos
dentro del contexto energético global del país.

Carbón
El país dispone de cuantiosas reservas de carbón cuyo aprovechamiento le
permite impulsar su crecimiento económico y buscar un equilibrio en su desarrollo
regional. Sin embargo, existen obstáculos que impiden un manejo integral y coherente del
recurso, tales como el desconocimiento de su potencial, los bajos índices de productividad
de las explotaciones, la proliferación de minifundios mineros, y la inadecuada
infraestructura y legislación vigente.

A pesar de haberse comenzado a principios del presente siglo una exploración y

cartografía geológica en áreas de trayectoria minera, la evaluación del carbón tan solo
ofrece a la fecha datos parciales en cuanto a la magnitud real de las reservas.
INGEOMINAS ha inventariado las reservas de carbón en siete áreas de las 35
potencialmente poseedoras de este recurso, llegando a cuantificar un volumen de 16.522
millones de toneladas, de las cuales el 64 corresponde a carbón térmico, el 6% a
coquizante y aglomerante y el 30% restante aún por clasificar y estudiar.

Como parte de la política minera del Plan de Desarrollo, se han intensificado las
actividades exploratorias en zonas distintas del Cerrejón. Recientemente se dio comienzo
a la exploración de la zona de Cundinamarca; en las zonas de Antioquia, Norte de
Santander y Valle, se adelantan investigaciones con el concurso de entidades oficiales
como INGEOMINAS y CAR BOCOL; y durante el segundo semestre de 1983 se iniciará
un ambicioso plan exploratorio en la Costa Atlántica.

Aunque se observa en los últimos siete años un incremento progresivo en la

producción, los niveles de la demanda no han permitido el establecimiento de una minería
tecnificada, sino la proliferación de los denominados “minifundios mineros”. Durante la
década de los años setenta el consumo se concentró en los sectores siderúrgicos y de
fundición, generación de energía eléctrica y fabricación de cemento y ladrillo.

Prevalece una inadecuada utilización y aprovechamiento del recurso,

particularmente de los carbones coquizables en termoeléctricas, que está ocasionando el
deterioro del mercado y que lleva a la extracción antitécnica de esta clase de yacimientos.
En lo que se refiere a desarrollos carboníferos, el proyecto de El Cerrejón Zona Norte
tiene fijada como meta de producción, a partir de 1988, un volumen de 15 millones de
toneladas anuales de carbón térmico, comenzando en 1986 con más de siete millones,
que serán destinadas en su totalidad a la exportación. Por su parte, El Cerrejón Zona
Central, alcanzará una producción escalonada de aproximadamente 1.5
millones/toneladas por año. Existen otros proyectos de la iniciativa privada nacional, como
el de Carbones del Caribe, que espera entrar en producción en 1984.

Paulatinamente, el país ha empezado a establecer una política encaminada a

desarrollar su potencial carbonífero; sin embargo, existe la preocupación de que la oferta
no se acomode a los requerimientos del mercado inter no. Esta incertidumbre genera en
los sectores consumidores la natural des confianza sobre la oportunidad del
abastecimiento y obstaculiza el cumplimiento de las metas de sustitución, en las cuales
está empeñado el país como principio de política energética.

En el cuatrenio 1983-86 los objetivos generales de la política referente al carbón

buscan convertir su exportación en una importante fuente de divisas, fomentar el uso del
carbón térmico, e impulsar la sustitución de hidrocarburos en los sectores eléctrico,
industrial y residencial. De otra parte, los grandes proyectos carboníferos deben ser
instrumento efectivo del desarrollo regional, especialmente mediante el pago de regalías
para el financiamiento de las inversiones sociales en áreas marginadas. Adicionalmente,
es prioritario continuar el estudio de las posibilidades tecnológicas para desarrollar en el
país la industria carbo química. A continuación se detallan las acciones de políticas
dirigidas a superar obstáculos y a garantizar el desarrollo que se espera de esta actividad
extractiva.

1. Fortalecimiento de Carbocol

Uno de los requisitos esenciales para el logro de los mencionados objetivos lo

constituye el fortalecimiento de CARBOCOL en los aspectos jurídico, fiscal,
administrativo, técnico y financiero. Como paso inicial, se le convertirá en titular de todos
los aportes de las zonas carboníferas del país.

CARBOCOL se encargará de promover el desarrollo de nuevos proyectos en

asocio con capitales públicos o privados, nacionales y/o extranjeros, de tal manera que se
garantice la satisfacción de la demanda interna y se logre para el año 2.000 la meta de
exportar 50 millones de toneladas anuales; coordinará el mercado interno y externo de los
carbones colombianos; fomentará la sustitución de hidrocarburos por carbón e identificará
proyectos para su transformación; impulsará empresas regionales, públicas o mixtas
subordinadas, participando con el aporte de áreas cuando sea titular de ellas o con capital
en la medida en que ello sea conveniente; preparará un programa de capacitación técnica
de los recursos humanos requeridos en los proyectos; coordinará con el Departamento
Nacional de Planeación las acciones de las entidades estatales en el desarrollo de las
zonas de los proyectos; y colaborará con el Ministerio de Minas y Energía en la
sistematización y tecnificación requerida para la identificación ordenada y completa de las
áreas carboníferas, y la definición de su situación jurídica.

2. Reglas de juego para la contratación

CARBOCOL, como titular de aportes que desee explotar con terceros, abrirá
concursos conducentes a firmar contratos de exploración-explotación. Para los siguientes
casos, contratará directamente con las firmas nacionales o extranjeras la exploración-
explotación de sus aportes: con empresas regionales en donde la participación del Estado
sea mayoritaria y se refleje en la administración del proyecto; con pequeños y medianos
mineros para clarificar su situación legal; con titulares de licencias o concesiones cuando
por virtud de disposiciones legales se acojan al sistema de aporte; con gobiernos
extranjeros y paraestatales cuando existan convenios o acuerdos bilaterales, o cuando el
Gobierno lo considere de interés nacional.

Para la explotación del carbón en las áreas de aporte de CARBOCOL, se firmarán

con las empresas particulares contratos de servicios, de asociación, de producción
compartida o de cualquier otro tipo que se juzgue conveniente para los intereses de la
Nación.
 Los contratos que no respondan a la categoría de prestación de servicios, deberán
tener en cuenta las siguientes condiciones generales: la comercialización será libre sobre
la parte de la producción que le corresponda al país; la participación estatal en la
inversión será determinada por las condiciones específicas del proyecto y las
circunstancias económicas y financieras del país; el Ministerio de Minas, el DNP y
CARBOCOL estudiarán la fórmula para que la totalidad de los aportes del inversionista
extranjero sean registrados como capital y, en esta forma, pueda remesar la mayor parte
de las utilidades; exigirá regalías y otras compensaciones; y todo contrato requerirá de la
inclusión de cláusulas que aseguren programas de capacitación de personal y
transferencia de tecnología.

Cuando se definan contratos con particulares dentro de las modalidades antes

señaladas, se deberá pactar la devolución oportuna de las áreas cuya explotación no se
contempla dentro del programa objeto del proyecto. Así mismo, deberá preverse la
participación de la ingeniería y de la industria nacional en el diseño, construcción e
interventoría de las obras requeridas. De otra parte, bajo cualquier fórmula de
contratación, CARBOCOL tendrá participación en la toma de decisiones desde el
momento mismo de la iniciación del contrato. En todos los contratos se fijarán cláusulas
que eviten los precios de transferencia.

Para la aprobación de la inversión extranjera en proyectos carboníferos a

desarrollarse en áreas otorgadas a particulares, se requerirá: que la participación nacional
mínima sea del 500/o del total de la inversión; que los socios nacionales y extranjeros
sometan a la aprobación del Gobierno Nacional el tipo de contrato a celebrarse; que el
Ministerio de Minas, DNP y CARBOCOL estudien la fórmula para que la totalidad de los
aportes del inversionista extranjero sean registrados como capital y, de esta forma, pueda
remesar la mayor parte de las utilidades; y que se exijan participaciones, regalías y otras
compensaciones.

3. Provisión de infraestructura

Los proyectos de carbón deberán financiar proporcionalmente el costo de su

infraestructura, y a su terminación, esta revertirá de acuerdo con los términos del contrato
o convenio y las disposiciones vigentes. El precio de los terrenos baldíos utilizados será
considerado como aporte del Estado a los proyectos. La infraestructura se construirá en
concordancia con los intereses del desarrollo regional y nacional y, por lo tanto, el Estado
podrá cobrar valorización a aquellas propiedades que se beneficien por estas obras,
exceptuando las relacionadas directamente con el proyecto.

4. Apoyo a la pequeña y mediana minería

Para la transformación de la minería artesanal en una minería moderna,

CARBOCOL desarrollará, conjuntamente con el Ministerio de Minas y otras entidades del
Estado, programas para definir la situación legal de los mineros; el acceso al crédito de
fomento mediante los servicios del Fondo Nacional de Garantías, del que CARBOCOL y
el Fondo Nacional de Carbón serán accionistas y otorgarán la contra garantía
correspondiente; y la prestación de asistencia técnica para asegurar condiciones de
trabajo, salubridad, seguridad y capacitación.
 CARBOCOL y el DNP, coordinarán con las demás entidades del Gobierno
programas de electrificación, construcción de vías y la infraestructura física y social
requerida en las zonas típicas de minifundio minero.

5. Plan de acción

CARBOCOL deberá concentrar sus esfuerzos en los siguientes proyectos:

• Exportación de carbón de El Cerrejón Zona Norte a partir de 1986. Para ello

gestionará ante las agencias del Estado su concurso en la agilización de ‘os
trámites, licencias y permisos requeridos, con el objeto de llevar a cabo este
proyecto en el menor tiempo posible.

• Iniciación de la ampliación de la producción El Cerrejón Zona Central de 300.000

toneladas en 1983, a 1.5 millones en 1986, hasta alcanzar 10 millones en 1990.

• Exploración de las siguientes áreas carboníferas: La Loma, Departamento del

Cesar; Alto San Jorge, San Pedro de Uré y Ciénaga de Oro, Departamento de
Córdoba; y San Jacinto, Departamentos de Bolívar y Sucre.

• Asesorar a Pro carbón de Occidente S.A., en la factibilidad del montaje de

proyectos en las áreas del Río Pance e Inguito-el Tambo, dirigidas al
abastecimiento del Valle del Cauca. Así mismo, a Carbonorte S.A. para asegurar
el abastecimiento a mediano plazo de la planta térmica de Tasajero.

• Se determinará la factibilidad de proyectos mineros que tiendan a garantizar el

abastecimiento de nuevas plantas térmicas y el desarrollo de la industria carbo
química en el Departamento de Antioquia.

• A través del convenio Colombo-Alemán, se estudiará la factibilidad técnica-

económica de un proyecto minero que pueda abastecer las demandas de las
plantas térmicas de Cundinamarca y Boyacá, para eliminar la actual quema de
carbones coquizantes.
 Política de
infraestructura
“Una verdadera política tendiente a una mejoría en la
distribución del ingreso no será jamás completa, si no
esta acompañada de una infraestructura para una
mejor comercialización de bienes, con precios
razonables al consumidor, gracias a costos de
transporte favorables para el mercado interno y para
los productos de exportación”.
Belisario Betancur

Introducción

on las obras programadas en energía eléctrica, trans porte,

comunicaciones, acueductos, alcantarillados, aseo urbano y medio
ambiente, el Plan reconoce la importancia que estos sectores tienen en el pro ceso de
desarrollo económico y social del país. En efecto, además de garantizar el suministro
adecuado y oportuno de los servicios fundamentales para el bienestar de la comunidad y
para el funcionamiento de la economía, estos sectores tienen un considerable efecto
multiplicador en términos de empleo y de demanda derivada sobre numerosas ramas de
la producción, al tiempo que pueden constituirse en instrumentos para el progreso de las
regiones.

En líneas generales, la política que orienta las decisiones en el área de

infraestructura, se apoya en los siguientes criterios:

• Asegurar la continuación de las obras requeridas para atender oportunamente la

creciente demanda de servicios por parte de la comunidad.

• Lograr que las inversiones en infraestructura desarrollen la actividad productiva del

país; por una parte, impulsando la participación de la industria nacional en la
producción de bienes de capital e intermedios y, por otra, generando una
reducción en los costos relativos de los ser vicios públicos, de tal forma que se
fortalezcan los sectores industrial y agropecuario.

• Convertir a las obras públicas en fuente importante de empleo, de acuerdo con ¡as
políticas de protección al trabajo y a la ingeniería nacional enunciadas por el
Gobierno.

• Constituir a los proyectos de infraestructura en eje de un desarrollo regional

armónico y equilibrado.
 Energía eléctrica
En el sector de energía eléctrica, se proseguirán y emprenderán los programas y
proyectos que correspondan a una actualización de los planes de expansión, de acuerdo
con las previsiones de demanda en los distintos sub sectores de la economía. A su vez,
las políticas de inversión deberán ser complementadas, en el inmediato futuro, con la
adecuada coordinación institucional, teniendo en cuenta el carácter nacional que le ha
impreso al sector el sistema de interconexión y la presencia de legítimas aspiraciones por
parte de las regiones. De otra parte, por sus elevados requerimientos de bienes de
capital, el sector se convertirá en base para el impulso de la industria nacional de estos
bienes o, alternativamente, en medio para promover nuestras exportaciones a través de
convenios de compensación.

La evolución del sector eléctrico en el pasado reciente y el potencial hidroeléctrico

del país, son el punto de partida para la definición de las medidas que se pondrán en
marcha durante los próximos años. En primer lugar, cabe señalar que el sector ha tenido
un acelerado crecimiento en los últimos decenios: la capacidad instalada, que en 1900 era
de 23 MW, en 1950 de 290 MW y en 1960 de 700 MW, pasó a ser 2300 MW en 1972 y
5000 MW en 1982.

El transporte de energía se realiza mediante una red de transmisión que se

extiende desde Guajira hasta Nariño, con una longitud total de 7.700 kilómetros en líneas
de 220 kV y 115 kV, incluyendo la línea de interconexión entre el interior del país y la
Costa Atlántica energizada a 220 kV y que operará a 500 kV desde 1984. A nivel regional
y municipal, las redes de subtrasmisión y distribución, que se derivan de la red de alto
voltaje, permiten su ministrar el servicio a cerca del 58% de la población del país.

Las inversiones han sido el reflejo del crecimiento del sector y se han acrecentado
notablemente después del proceso de interconexión. Mientras que en el período 1970-78
ascendieron a 37.000 millones de pesos, duran te 1978-82 alcanzaron 169.000 millones
de pesos, discriminados así: gene ración 73.0%; transmisión 9.4%; subtransmisión,
distribución y electrificación rural 12.5%; y estudios y otros 5.1%. A su vez, en este último
período se pagaron 64.000 millones de pesos por concepto del servicio de deuda.

Como resultado de los requerimientos de inversión, el sector enfrenta dificultades

financieras que es preciso resolver. En 1982 hubo necesidad de financiar un faltante de
20.000 millones de pesos, y para 1983-84 se estima que la financiación adicional,
después de incluir la mayoría de los créditos externos ya programados, ascenderá a cerca
de 70.000 millones de pesos.

De otra parte, la organización institucional del sector se ha vuelto cada vez más
compleja. Además de entidades de carácter nacional como el ICEL e ISA, existen
empresas de orden municipal como EPM y EEEB, corporaciones de alcance regional
como CVC y CORELCA, y electrificadoras departamentales. La diversidad jurídica de las
entidades, las diferencias en los mercados que individualmente atienden, su participación
en actividades diferentes del servicio, así como la diversidad de condiciones financieras,
hacen que la reorganización institucional del sector sea una política necesaria para
garantizar la unidad en el proceso de planeación y para asegurar la financiación de las
cuantiosas inversiones que se requieren.
 La composición de la capacidad instalada en MW se discrimina así:

Térmicas Hidráulicas TOTAL

E.E.E.B. 136 551 687
EPM - 991 991
CVC 50 534 584
ICEL 353 364 717
CORELCA 819 — 819
ISA 199 1.000 1.199
TOTALES 1.557 3.440 4.997

En contraste con la diversidad institucional mencionada, el sector ha desarrollado

un proceso de interconexión que se logró en 1967 con la creación de ISA, entidad
conformada inicialmente por EEEB, EPM, CVC-CHI DRAL e ICEL-CHEC. Más tarde, en
1976, con la vinculación de CORELCA se consolidó un proceso que culminó en 1982 con
la unificación de los sistemas eléctricos del interior del país y de la Costa Atlántica, el
primero primordialmente hidroeléctrico y el segundo totalmente térmico. De otra parte, con
la interconexión se empezaron a construir, a través de ISA, proyectos de interés nacional
con el concurso de todas las empresas del sector.

Son conocidas las enormes perspectivas que ofrece el país para el

aprovechamiento de sus fuentes de hidroelectricidad. Según los resultados del Estudio del
Sector de Energía Eléctrica (ESEE), el país cuenta con un potencial de 93.085 MW,
disponibilidad suficiente para el desarrollo futuro del sector. El estudio también indica la
conveniencia de construir centrales térmicas como complemento a la hidrogeneración,
para diversificar las fuentes primarias y mejorar la confiabilidad en el suministro de
energía.

A continuación se detallan las políticas del sector para el período 1983-86, en

materia de interconexión, plan de expansión, red de transmisión y distribución, provisión
de energía en el sector rural, organización institucional y otros aspectos relacionados.

1. Sistema interconectado

La interconexión nacional permite que en la formulación de los proyectos de

expansión y en la operación del sistema eléctrico, predomine el criterio de los mínimos
costos y del uso óptimo de los recursos.

Con este fin, se reforzará la interconexión entre el centro del país y la Costa
Atlántica, energizando a 500 kV el circuito San Carlos-Sabanalarga, y ampliando la
capacidad de transformación en las subestaciones termina les. Durante 1983 se diseñará
el segundo circuito de interconexión a 500 kV, que entrará en operación en 1988. De esta
forma, será posible colocar excedentes de energía hidroeléctrica del centro del país en la
Costa Norte, con un ahorro neto de combustibles.

2. Plan de expansión

La demanda de energía eléctrica tiene una alta correlación con el crecimiento

económico y se ve afectada por factores demográficos, de cobertura del servicio, de
tarifas y de sustitución entre energéticos. Por ello, para las proyecciones de demanda, se
ha utilizado un modelo de simulación desarrollado en el Estudio Nacional de Energía, que
involucra tales variables.

Con supuestos optimistas de desarrollo económico, se encontró un crecimiento

promedio anual de la demanda de 7.9% para el período 1983-2000. En consideración a
este estimativo, se estableció la siguiente secuencia de proyectos que cubre de manera
confiable las necesidades de demanda en los próximos años:

Central Fecha en Operación

Cerrejón 1 Mayo 1983
Barranca IV Julio 1983
Zipaquirá V Diciembre 1983
San Carlos 1 Febrero 1984
Paraíso-La Guaca Marzo 1984
Tasajero Julio 1984
Salvajina Diciembre 1984
Jaguas Febrero 1985
San Carlos I Febrero 1985
Calderas Marzo 1985
Guadalupe IV Abril 1985
Cerrejón II Julio 1985
Betania Abril 1986
Playas Junio 1987
Guavio Octubre 1989
Ríogrande II Abril 1990
Calima III Octubre 1990
Miel 1 Abril 1991
 Urrá Octubre 1991
Cañafisto Abril 1993
Miel II Octubre 1995

La generación termoeléctrica constituye un complemento a la producción

hidroeléctrica. De otra parte, las plantas térmicas requieren de una re posición periódica
de sus equipos para mejorar la operación del sistema interconectado, Por lo anterior,
existe la posibilidad de considerar la realización de proyectos térmicos, tales como los
localizados en Amagá, en la Costa Atlántica y en Zipaquirá, en el contexto de formas no
tradicionales de financiación que favorezcan el comercio exterior del país (por ejemplo,
convenios de compensación o de trueque).

Para evitar costosos atrasos se hará un seguimiento continuo a la ejecución de los

proyectos con informes precisos sobre el avance de las obras. Igualmente se harán
revisiones periódicas del plan de expansión, por lo menos cada año, para su presentación
al CONPES.

3. Red de transmisión y distribución

Para garantizar el suministro de la energía generada en las centrales

hidroeléctricas y termoeléctricas, se reforzará la red de interconexión, se construirán los
sistemas de conexión de nuevas centrales a la red nacional, se harán nuevas
subestaciones transformadoras o se ampliarán otras existentes, y se extenderán las redes
de subtransmisión y distribución en todo el país.

Durante el período 1983-86 se terminará la construcción de las siguientes líneas

de 220 kV:

Longitud Año en
(Km) operación Empresa
San Carlos-Bogotá 210* 1983 ISA
Cerrejón-Santa Marta 75* 1983 CORELCA
Santa Marta-Fundación 80* 1983 CORELCA
Paraíso-La Guaca 5* 1983 EEEB
La Guaca-La Mesa 5* 1983 EEEB
Paraíso-Circo 66 1983 EEEB
Paraíso-Sur 32 1983 EEEB
Torca-Circo 24 1983 EEEB
Torca-Tunal 44 1983 EEEB
Tunal-Sur 14 1983 EEEB
Cerrejón-Cuestecita 100* 1983 CORELCA
Esmeralda-Cali 194 1983 ISA
Popayán-Cali 112 1983 ICEL
Bucaramanga-Ocaña 140 1983 ICEL
San Carlos-Ancón Sur 100 1983 ISA
Ancón Sur-Miraflores 15 1983 EPM
Sabanalarga-Fundación 95 1984 CORELCA
Sabanalarga-Barranquilla 39* 1984 CORELCA
Salvajina-Cali 65 1984 CVC

*
Doble circuito.
Guadalupe 1V-Barbosa 45* 1984 EPM
La Mesa-Ibagué 110* 1984 ICEL
Popayán-Pasto 190* 1984 ICEL
Betania-Popayán 180* 1984 ICEL
San Carlos-Barranca 185 1985 ISA
Barranca-Bucaramanga 96 1985 ICEL
Esmeralda-Pereira 31 1985 ICEL

En 1984 se dará al servicio la línea de interconexión nacional energiza da a 500

kV. Se destaca, dentro del conjunto de líneas de transmisión, la importancia de construir,
lo más rápidamente posible, el segundo circuito de interconexión con la Costa Atlántica.

4. Electricidad en el sector rural

Como extensión del sistema interconectado, se continuarán los trabajos de

electrificación en áreas rurales mediante las obras del Plan Nacional de Electrificación
Rural y del Plan de Electrificación de la Costa Atlántica.

Para regiones donde no es económico extender la red de interconexión, como en

el caso de algunas partes de los Territorios Nacionales, se buscarán soluciones que
aprovechen fuentes renovables de energía en instalaciones de pequeña magnitud. Se
pondrá en marcha un programa de construcción de microcentrales.

Un elemento adicional en el desarrollo de la electrificación rural es el cumplimiento

de la Ley 56 de 1981, según la cual un 2°/o de las ventas de energía de centrales
generadoras mayores de 10 MW, se destinará a extender el servicio, preferencialmente
en áreas aledañas a esas centrales.

5. Estudios de nuevos proyectos

Se apoyarán los estudios de proyectos hidroeléctricos que se desarrollarán en el

futuro. Al mismo tiempo, en el diseño de nuevas redes de trans misión y distribución, se
buscará el cumplimiento de las recomendaciones contenidas en el Estudio de Pérdidas de
Energía y en el Plan Maestro de Distribución.

A corto plazo, se hará una revisión de los sistemas de planeación utiliza dos por el
sector eléctrico, teniendo en cuenta los modelos actuales y los resultados del Estudio del
sector de Energía Eléctrica y del Estudio Nacional de Energía. Además, se adoptarán
mecanismos que permitan analizar las con secuencias financieras de los planes de
expansión, como complemento al planteamiento técnico.

6. Centros de control

Durante el período 1983-86 se pondrá en marcha el Centro de Control Nacional

para el sistema eléctrico, como organismo de coordinación de la red interconectada, bajo
criterios de optimización en el control y la operación. También se establecerán otros
centros de control a nivel regional, que faciliten la supervisión de redes locales en
coordinación con los objetivos del centro nacional.

7. Aspectos institucionales
 Razones de orden técnico y financiero, principalmente, hacen necesaria una
reorganización institucional en el sector eléctrico, que se adecue a su actual nivel de
desarrollo, y a la magnitud e importancia de las obras que tiene que emprender en el
futuro.

Desde el punto de vista técnico, es necesario garantizar que los planes de

expansión se elaboren con perspectiva nacional, para así programar la utilización más
eficiente de los recursos energéticos. Con la planeación de carácter global se logrará
combinar mejor los sistemas térmicos e hidroeléctricos y resolver en forma técnica y
económica, mediante la interconexión, los desajustes estacionales que afecten a una
determinada región.

El reto financiero que representan los grandes proyectos eléctricos, es el problema

más importante que debe resolver el sector para alcanzar sus objetivos. La falta de
correspondencia existente entre la capacidad financiera de las empresas y sus
responsabilidades de servicio y de nuevas inversiones, hace necesario pensar en una
reorganización que permita plantear los problemas y las soluciones financieras dentro de
un contexto nacional. Sólo de esta manera se podrán llevar a cabo, sin atrasos,
inversiones superiores a 450.000 millones de pesos que se requerirán durante el período
1983-86. Ya se han adoptado algunas medidas. Dado que una de las limitaciones al
desarrollo del sector ha sido la falta de recursos en moneda local, se materializó, a finales
de 1982, la entrada en operación de la Financiera Eléctrica Nacional (FEN), creada por
medio de la Ley 11 de ese año. Con el apoyo que ha recibido, la FEN se convertirá en un
instrumento eficaz para la movilización de ahorro interno y externo en favor del sector.

Es necesario establecer una política tarifaría que aumente la generación interna de

fondos en términos reales, ejercer un mayor control en los gastos de operación y
funcionamiento de las empresas, disminuir las pérdidas y terminar oportunamente los
proyectos en construcción. Se requiere igualmente eliminar la cartera morosa de
entidades públicas con las empresas eléctricas, principalmente con las electrificadoras
filiales de ICEL y CORELCA.
 El CONPES se ha ocupado del problema institucional y financiero en varias
oportunidades y ha recomendado, por ejemplo, la conformación de bloques regionales,
así como el fortalecimiento del ISA y de los mecanismos de programación financiera.
Siguiendo sus lineamientos, se buscará una eficiente coordinación institucional en los
aspectos de planeación, construcción y operación del sistema eléctrico.

Transporte
El sector transporte desempeña un papel estratégico como vínculo de integración
nacional y como elemento para lograr una más eficiente asignación de los factores de
producción. El Plan de Desarrollo prevé, además de la continuación de las obras ya
iniciadas y de los programas de rehabilitación y mantenimiento de las vías existentes, la
aplicación de políticas para modernizar y hacer más confiable el servicio, asegurar su
financiación y convertirlo en un lazo de unión entre las regiones y con otros países.

El sector ha mostrado un relativo dinamismo en los últimos años, que se refleja en

su participación dentro del producto interno bruto (6.7% en 1982), así como en el
presupuesto de inversión del Gobierno Central. Este dinamismo ha sido el resultado de la
política de años anteriores dirigida a dotar al país de una infraestructura y de una
capacidad operativa mínima de transporte, para atender las necesidades de movilización
de personas y bienes.

Sin embargo, subsisten grandes diferencias en el potencial de movilización entre

zonas desarrolladas y las zonas marginadas del país. Los Territorios Nacionales y las
Zonas Fronterizas, así como la Costa Pacífica, la región del Magdalena Medio y la región
de Urabá, carecen de una infraestructura adecuada de transporte. De hecho, la
conformación del actual sistema nacional ha sido el resultado de esfuerzos para integrar
los principales centros urbanos entre sí y éstos con sus zonas de influencia inmediata y
con los puertos del país. En este proceso, han quedado desvinculadas zonas con alto
potencial de desarrollo agrícola y minero o con acceso a las fronteras.
Las acciones adelantadas hasta el presente tampoco han puesto suficiente énfasis
en la racionalización y modernización de la operación de transporte, en la coordinación
intermodal, en la distribución funcional de responsabilidades entre las entidades que
actúan en el sector, y en la racionalización del consumo de combustibles. La evolución del
sector se ha basado en la utilización intensiva de algunos “modos”; sobresale la mayor
participación de los subsectores de transporte por carreteras y aéreo, en detrimento del
ferroviario y de la navegación fluvial, que fueron hasta mediados del presente siglo los
ejes principales del transporte en el país.

Las relaciones institucionales son complejas. Actualmente a nivel nacional,

intervienen en la construcción de infraestructura, los Ministerios de Obras Públicas,
Desarrollo Económico, Defensa y Agricultura, así como el Departamento Administrativo de
Aeronáutica Civil y DAINCO. Con respecto a la regulación, control y fomento de la
operación, intervienen el INTRA y la Corporación Financiera del Transpone. A nivel
departamental y municipal, intervienen en la construcción de infraestructura las
Secretarías de Obras Públicas.

El país cuenta con una red de aproximadamente 75.000 kilómetros de carreteras,

de las cuales 23.458 son de carácter nacional, 40.400 kilómetros son de carácter
departamental, y 11.000 kilómetros están a cargo del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales.

El sistema fluvial del país presenta un incipiente desarrollo. Por una parte, existe el
subsistema Río Magdalena-Canal del Dique por el que se movilizan cerca de 1.7 millones
de toneladas/año y cuya capacidad se incrementará de manera significativa cuando se
terminen las obras de rehabilitación actualmente en marcha. Adicionalmente, se cuenta
con los sistemas fluviales del Pacífico y de los Territorios Nacionales, con un reducido
movimiento de carga y pasajeros, a pesar de ser las vías naturales de transporte en tales
regiones.

En el caso de los ferrocarriles, este Gobierno adoptó una serie de medidas para
rehabilitarlos como medio efectivo de transporte, entre las cuales cabe mencionar la
refinanciación de la deuda vencida de la Empresa y la contratación de un préstamo del
Banco Mundial. Con todo, existen dificultades que es preciso superar, tales como la
ausencia de una mentalidad comercial por parte de la Empresa y de políticas
administrativas eficientes; la falta de criterios claros en el sistema de fletes y tarifas y en la
definición de los subsidios; y la presencia de factores técnicos estructurales que impiden
captar la demanda potencial existente.

En cuanto hace al subsector portuario se han presentado dificultades por

problemas que enfrenta COLPUERTOS. Uno de ellos tiene que ver con los elevados
costos de la mano de obra que se han derivado de arreglos laborales negociados sin
consultar la realidad financiera de la empresa y la situación económica del país. A lo
anterior se agrega la demora en el retiro de la carga de importación y en los trámites de
registros aduaneros y la falta de coordinación intermodal.

El subsector aéreo ha sido uno de los más dinámicos, lo que se refleja en el

incremento sustancial de su participación en el transporte de pasajeros y de carga a nivel
nacional e internacional. No obstante, aunque la Zona Andina y la Costa Atlántica cuentan
con una infraestructura adecuada a las necesidades de movilización aérea, en los
Territorios Nacionales y en algunas zonas deprimidas del país, el servicio es deficiente o
simplemente no existe.

El avance del proceso de urbanización en Colombia ha creado la necesidad de

modernizar el transporte urbano, convirtiéndolo en uno de los servicios públicos más
importantes. La incidencia del gasto en este servicio público sobre la canasta familiar de
los grupos de menores ingresos, ha obligado a crear un sistema sofisticado de subsidios,
que por sus implicaciones fiscales y operativas debe ser revisado en función de las
alternativas de financiación. La empresa privada ha sido tradicionalmente la encargada de
la operación del servicio, en tanto que el Estado interviene en el otorgamiento de rutas y
en la definición de niveles tarifarios. A pesar de lo anterior, el transporte urbano de
pasajeros presenta fallas en la calidad y seguridad. De otra parte, su cobertura es
deficiente en relación con la demanda, aunque el servicio se presta a bajo costo para el
usuario.

En términos generales, el sector de transporte continuará demandando parte

sustancial del ahorro público. La tarea de mejorar y extender la red de transporte es un
empeño que requiere de permanencia en las políticas a lo largo de un horizonte de tiempo
que trasciende el período 1983-86. Este Gobierno se propone continuar con el esfuerzo
realizado en las últimas décadas, para lo cual ha diseñado las políticas subsectoriales que
se describen en seguida.

1. Carreteras y caminos vecinales

El Ministerio de Obras Públicas concentrará su acción en la planeación,

construcción, recuperación y conservación de la red básica nacional de carreteras, así
como en la preservación y adecuación de los cauces navegables y de los puertos
fluviales.

La ejecución del programa de inversiones estará precedida por una definición de

prioridades que permita concentrar los esfuerzos en un número de terminado de nuevos
frentes de trabajo, con lo cual se evitará el uso ineficiente y la dispersión de los recursos.
Dentro de estos lineamientos, se establecen las siguientes labores prioritarias:

• Rehabilitación de la Red Troncal Nacional para conservar y recuperar el patrimonio

vial del país. Se ha programado la recuperación de 1.500 kilómetros en tramos
seleccionados de importancia para la economía, ya que unen centros de
producción y consumo, tales como Medellín- Cartagena, Cúcuta-Bucaramanga,
Neiva-Pitalito, y Bogotá-Ibagué.

• Rectificación y pavimentación de 1.500 kilómetros de vías secundarias. La

selección de los tramos tendrá en cuenta la unión de centros urbanos secundarios
con la red básica nacional, así como criterios de desarrollo regional. Entre los
principales proyectos sobresalen: El Carmen-Zambra no, Plato-Bosconia, Barbosa-
Vélez, Guasca-Gachetá, Cumaral-Río Humea, Montería-Arboletes, y La Unión-
Sonsón.

• Se dará especial énfasis al programa de conservación, partiendo del principio de

que los usuarios deben cubrir los costos variables del mantenimiento a través de
peaje.

• Se llevarán a cabo proyectos que comuniquen las zonas de fronteras o

marginadas, tales como la Costa Pacífica, Urabá, el Magdalena Medio y los
Territorios Nacionales. Los proyectos identificados en este programa buscarán
fundamentalmente la complementación de los sistemas carretera-puerto-río y
generarán beneficios como el de la presencia del Estado en las fronteras y la
incorporación al proceso de desarrollo de zonas potencialmente productivas. Los
principales proyectos considerados son: Carretera Medellín-Turbo que proveerá el
acceso a una de las zonas potenciales’ más ricas del país y que se
complementará con un proyecto en el corredor Montería-Guapá. Proyecto Puerto
Triunfo- Puerto Araújo, el cual beneficiará una extensa zona del Magdalena Me
dio, empalmando con la carretera Puerto Araújo-La Lizama que se re quiere para
establecer la comunicación transversal Medellín-Bucaramanga; además, se
continuarán los estudios del proyecto La Lizama-San Alberto; desarrollo vial de la
Zona Oriente del país que permite la comunicación con la Zona Andina (Mocoa-
Pitalito, Sogamoso-Yopal, Guadalupe-Florencia, Socha-Sácama-Tame, y
Pamplona-Saravena-Arauca); avances en la carretera Bolivariana Marginal de la
Selva, espina dorsal para la integración de la Zona Oriente (Mocoa-Villagarzón-Río
San Miguel, Aguaclara-Aguazul-Yopal, Tame-Fortul), y acondiciona miento de los
sectores Puerto Gaitán-Puerto Carreño y Puerto Lleras- San José del Guaviare, de
 tal forma que sean transitables durante todo el año. Con respecto a los proyectos
de integración de la Costa Pacífica, sobresalen la rehabilitación y pavimentación
de la carretera Pasto-Tumaco y los proyectos que conectan el interior del país con
el Chocó (Santa Cecilia-Tadó -Río Baudó -Río Pato -Nuquí-Bahía Solano).

• Programa de integración de la red nacional para culminar los proyectos ya

iniciados y que tiene como objetivo complementar la red nacional y presentar
soluciones de continuidad a la red escogida. Sobresalen proyectos tales como
Chiquinquirá-Barbosa, Belén-Capitanejo, Málaga-La Lejía, Coveñas-Tolú,
Armenia-La Paila, Chinchiná-La Felisa.

• Programa de variantes a ciudades, que comprende ante todo aquellos casos en

los cuales el paso de una carretera nacional afecte de manera considerable la
infraestructura urbana o genere problemas de congestionamiento. Su financiación
deberá ser compartida con los gobiernos lo cales o regionales.

• Construcción de vías de comunicación que requieren especificaciones técnicas y

diseños especiales y cuya financiación podrá requerir modalidades nuevas, como
es el caso de sistemas de concesión. Los proyectos identificados preliminarmente
son Bogotá-Villavicencio, Medellín-Valle del Oriente, El Corredor Bogotá-
Buenaventura y eventualmente Villeta Puerto Salgar.

Las acciones adelantadas hasta el presente tampoco han puesto suficiente énfasis
en la racionalización y modernización de la operación de transporte, en la coordinación
intermodal, en la distribución funcional de responsabilidades entre las entidades que
actúan en el sector, y en la racionalización del consumo de combustibles. La evolución del
sector se ha basado en la utilización intensiva de algunos “modos”; sobresale la mayor
participación de los subsectores de transporte por carreteras y aéreo, en detrimento del
ferroviario y de la navegación fluvial, que fueron hasta mediados del presente siglo los
ejes principales del transporte en el país.

Las relaciones institucionales son complejas. Actualmente a nivel nacional,

intervienen en la construcción de infraestructura, los Ministerios de Obras Públicas,
Desarrollo Económico, Defensa y Agricultura, así como el Departamento Administrativo de
Aeronáutica Civil y DAINCO. Con respecto a la regulación, control y fomento de la
operación, intervienen el INTRA y la Corporación Financiera del Transpone. A nivel
departamental y municipal, intervienen en la construcción de infraestructura las
Secretarías de Obras Públicas.

El país cuenta con una red de aproximadamente 75.000 kilómetros de carreteras,

de las cuales 23.458 son de carácter nacional, 40.400 kilómetros son de carácter
departamental, y 11.000 kilómetros están a cargo del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales.

El sistema fluvial del país presenta un incipiente desarrollo. Por una parte, existe el
subsistema Río Magdalena-Canal del Dique por el que se movilizan cerca de 1.7 millones
de toneladas/año y cuya capacidad se incrementará de manera significativa cuando se
terminen las obras de rehabilitación actualmente en marcha. Adicionalmente, se cuenta
con los sistemas fluviales del Pacífico y de los Territorios Nacionales, con un reducido
movimiento de carga y pasajeros, a pesar de ser las vías naturales de transporte en tales
regiones.

En el caso de los ferrocarriles, este Gobierno adoptó una serie de medidas para
rehabilitarlos como medio efectivo de transporte, entre las cuales cabe mencionar la
refinanciación de la deuda vencida de la Empresa y la contratación de un préstamo del
Banco Mundial. Con todo, existen dificultades que es preciso superar, tales como la
ausencia de una mentalidad comercial por parte de la Empresa y de políticas
administrativas eficientes; la falta de criterios claros en el sistema de fletes y tarifas y en la
definición de los subsidios; y la presencia de factores técnicos estructurales que impiden
captar la demanda potencial existente.

En cuanto hace al subsector portuario se han presentado dificultades por

problemas que enfrenta COLPUERTOS. Uno de ellos tiene que ver con los elevados
costos de la mano de obra que se han derivado de arreglos laborales negociados sin
consultar la realidad financiera de la empresa y la situación económica del país. A lo
anterior se agrega la demora en el retiro de la carga de importación y en los trámites de
registros aduaneros y la falta de coordinación intermodal.

El subsector aéreo ha sido uno de los más dinámicos, lo que se refleja en el

incremento sustancial de su participación en el transporte de pasajeros y de carga a nivel
nacional e internacional. No obstante, aunque la Zona Andina y la Costa Atlántica cuentan
con una infraestructura adecuada a las necesidades de movilización aérea, en los
Territorios Nacionales y en algunas zonas deprimidas del país, el servicio es deficiente o
simplemente no existe.

El avance del proceso de urbanización en Colombia ha creado la necesidad de

modernizar el transporte urbano, convirtiéndolo en uno de los servicios públicos más
importantes. La incidencia del gasto en este servicio público sobre la canasta familiar de
los grupos de menores ingresos, ha obligado a crear un sistema sofisticado de subsidios,
que por sus implicaciones fiscales y operativas debe ser revisado en función de las
alternativas de financiación. La empresa privada ha sido tradicionalmente la encargada de
la operación del servicio, en tanto que el Estado interviene en el otorgamiento de rutas y
en la definición de niveles tarifarios. A pesar de lo anterior, el transporte urbano de
pasajeros presenta fallas en la calidad y seguridad. De otra parte, su cobertura es
deficiente en relación con la demanda, aunque el servicio se presta a bajo costo para el
usuario.

En términos generales, el sector de transporte continuará demandando parte

sustancial del ahorro público. La tarea de mejorar y extender la red de transporte es un
empeño que requiere de permanencia en las políticas a lo largo de un horizonte de tiempo
que trasciende el período 1983-86. Este Gobierno se propone continuar con el esfuerzo
realizado en las últimas décadas, para lo cual ha diseñado las políticas subsectoriales que
se describen en seguida.

1. Carreteras y caminos vecinales

El Ministerio de Obras Públicas concentrará su acción en la planeación,

construcción, recuperación y conservación de la red básica nacional de carreteras, así
como en la preservación y adecuación de los cauces navegables y de los puertos
fluviales.
 La ejecución del programa de inversiones estará precedida por una definición de
prioridades que permita concentrar los esfuerzos en un número de terminado de nuevos
frentes de trabajo, con lo cual se evitará el uso ineficiente y la dispersión de los recursos.
Dentro de estos lineamientos, se establecen las siguientes labores prioritarias:

• Rehabilitación de la Red Troncal Nacional para conservar y recuperar el patrimonio

vial del país. Se ha programado la recuperación de 1.500 kilómetros en tramos
seleccionados de importancia para la economía, ya que unen centros de
producción y consumo, tales como Medellín- Cartagena, Cúcuta-Bucaramanga,
Neiva-Pitalito, y Bogotá-Ibagué.

• Rectificación y pavimentación de 1.500 kilómetros de vías secundarias. La

selección de los tramos tendrá en cuenta la unión de centros urbanos secundarios
con la red básica nacional, así como criterios de desarrollo regional. Entre los
principales proyectos sobresalen: El Carmen-Zambra no, Plato-Bosconia, Barbosa-
Vélez, Guasca-Gachetá, Cumaral-Río Humea, Montería-Arboletes, y La Unión-
Sonsón.

• Se dará especial énfasis al programa de conservación, partiendo del principio de

que los usuarios deben cubrir los costos variables del mantenimiento a través de
peaje.

• Se llevarán a cabo proyectos que comuniquen las zonas de fronteras o

marginadas, tales como la Costa Pacífica, Urabá, el Magdalena Medio y los
Territorios Nacionales. Los proyectos identificados en este programa buscarán
fundamentalmente la complementación de los sistemas carretera-puerto-río y
generarán beneficios como el de la presencia del Estado en las fronteras y la
incorporación al proceso de desarrollo de zonas potencialmente productivas. Los
principales proyectos considerados son: Carretera Medellín-Turbo que proveerá el
acceso a una de las zonas potenciales’ más ricas del país y que se
complementará con un proyecto en el corredor Montería-Guapá. Proyecto Puerto
Triunfo- Puerto Araújo, el cual beneficiará una extensa zona del Magdalena Me
dio, empalmando con la carretera Puerto Araújo-La Lizama que se re quiere para
establecer la comunicación transversal Medellín-Bucaramanga; además, se
continuarán los estudios del proyecto La Lizama-San Alberto; desarrollo vial de la
Zona Oriente del país que permite la comunicación con la Zona Andina (Mocoa-
Pitalito, Sogamoso-Yopal, Guadalupe-Florencia, Socha-Sácama-Tame, y
Pamplona-Saravena-Arauca); avances en la carretera Bolivariana Marginal de la
Selva, espina dorsal para la integración de la Zona Oriente (Mocoa-Villagarzón-Río
San Miguel, Aguaclara-Aguazul-Yopal, Tame-Fortul), y acondiciona miento de los
sectores Puerto Gaitán-Puerto Carreño y Puerto Lleras- San José del Guaviare, de
tal forma que sean transitables durante todo el año. Con respecto a los proyectos
de integración de la Costa Pacífica, sobresalen la rehabilitación y pavimentación
de la carretera Pasto-Tumaco y los proyectos que conectan el interior del país con
el Chocó (Santa Cecilia-Tadó -Río Baudó -Río Pato -Nuquí-Bahía Solano).

• Programa de integración de la red nacional para culminar los proyectos ya

iniciados y que tiene como objetivo complementar la red nacional y presentar
soluciones de continuidad a la red escogida. Sobresalen proyectos tales como
 Chiquinquirá-Barbosa, Belén-Capitanejo, Málaga-La Lejía, Coveñas-Tolú,
Armenia-La Paila, Chinchiná-La Felisa.

• Programa de variantes a ciudades, que comprende ante todo aquellos casos en

los cuales el paso de una carretera nacional afecte de manera considerable la
infraestructura urbana o genere problemas de congestionamiento. Su financiación
deberá ser compartida con los gobiernos lo cales o regionales.

• Construcción de vías de comunicación que requieren especificaciones técnicas y

diseños especiales y cuya financiación podrá requerir modalidades nuevas, como
es el caso de sistemas de concesión. Los proyectos identificados preliminarmente
son Bogotá-Villavicencio, Medellín-Valle del Oriente, El Corredor Bogotá-
Buenaventura y eventualmente Villeta Puerto Salgar.
 • El Fondo Nacional de Caminos Vecinales construirá 2.400 kilómetros de caminos,
en apoyo a programas como DRI, Pico y Pala y Territorios Nacionales. Los
criterios de distribución regional tendrán en cuenta el tamaño de la población rural
beneficiada, las condiciones de acceso a la red básica nacional y la infraestructura
existente en cada región.

2. Transporte fluvial

Las políticas se orientarán hacia el desarrollo de los tres subsistemas existentes:

Río Magdalena-Canal del Dique, Territorios Nacionales y Costa Pacífica.

Se reconoce que la utilización del Río Magdalena para transporte de carga de gran
volumen y alto peso unitario redunda en un uso más eficiente de combustibles. Se
culminarán las obras de recuperación del Canal del Dique y se orientarán las inversiones
hacia el mantenimiento de un cauce estable en el río.

Además de mejorar las instalaciones portuarias e instalar facilidades de cargue y

descargue, como muelles flotantes, en Leticia, Puerto Carreño y Arauca, se ha decidido
crear una compañía fluvial que administre y opere la Armada Nacional, con cubrimiento
de la Orinoquía, Amazonía y la Costa Pacífica. Se contempla, así mismo, el estudio para
interconectar cuencas, tales como los río Putumayo y Amazonas a través del Canal
Cotuhé-Amacá Yacú, los ríos Arauca y Meta, así como el canal interno Buenaventura-
Guapí-Tumaco en la Costa Pacífica.

3. Sistema aeroportuario

De acuerdo con las políticas enunciadas, las inversiones en el sector de transporte

aéreo durante el período 1983.86 se orientarán principalmente hacia el logro de los
siguientes objetivos:

• Construir, ampliar y mantener la red de aeropuertos en aquellas regiones donde

las vías son muy escasas y donde las distancias imponen el transporte aéreo
como el principal elemento en el proceso de integración. El Plan contempla la
construcción o ampliación de 28 aeropuertos en zonas de fronteras y de 14 en
Territorios Nacionales.

• Terminación, ampliación y mantenimiento de los aeropuertos que con forman la

red troncal nacional. Los esfuerzos de inversión se dirigirán prioritariamente hacia
el mantenimiento y reconstrucción de pistas y terminales, así como al desarrollo
del Plan Maestro del Aeropuerto de El Dorado y a la culminación del Aeropuerto
de Rionegro.

• Adelantar la segunda etapa del Plan de Ayudas para la Navegación Aérea que se
encuentra en ejecución. El Plan incluye proyectos para 30 aeropuertos en los
Territorios Nacionales, los radares para la Zona Orien tal y las nuevas facilidades
aeronáuticas para los aeropuertos de Bogotá y Río negro.
 4. Transporte ferroviario

Para este sistema de transporte, el Gobierno ha puesto en marcha un programa de

rehabilitación de la Empresa en todos sus niveles y se encuentra comprometido en la
realización de estudios para elaborar un plan de acción de largo plazo.

Las dos acciones principales que se contemplan en el programa de re habilitación

son: adecuación de las estructuras administrativa y operativa que, además de la
reestructuración de la planta y de la capacitación del personal, incluye la identificación de
metodologías para lograr un eficaz manejo de la carga y un sistema adecuado de control;
y rehabilitación de la infraestructura y equipo con inversiones físicas para el
reacondicionamiento de 511 kilómetros, la compra de 8 locomotoras y 220 góndolas, la
reparación de 139 locomotoras y de 1.500 góndolas, la rehabilitación y compra de equipo
para transporte de carga e instalación de equipos de señalización y telecomunicaciones.

En cuanto a la elaboración de estudios, se complementará el que ya existe sobre

la Línea Saboyá-Carare, con un análisis de su factibilidad económica, capacidad de la
línea y su integración a la red actual. Así mismo, se determinará la viabilidad de mejorar la
infraestructura de la Línea La Caro Belencito y de la alternativa de unir la Línea Atlántico
con la red del Pacífico, a través del tramo Ibagué-Armenia.

5. Sistema portuario

De acuerdo con las metas de consolidación del desarrollo económico, el Gobierno

le otorga gran importancia a las acciones que se deben emprender para sacar a los
puertos colombianos de su atraso tecnológico y administrativo. En el aspecto técnico, se
pondrá en marcha un programa de re habilitación de la infraestructura y equipo, facilitando
la incorporación de nuevas tecnologías. En el aspecto administrativo, el más crítico de la
situación actual, se buscará que las conquistas laborales sean consecuentes con la
posición y capacidad financiera de COLPUERTOS.

6. Transporte urbano

El transporte público colectivo, además de ser la única alternativa viable para la

movilización de la mayoría de los habitantes urbanos del país, presenta bajos costos y
aprovecha más eficientemente el espacio público y la energía por pasajero movilizado. Si
embargo, existen diversas modalidades que difieren en la calidad del servicio, en su costo
y en la eficiencia con que se utilizan los recursos.

El Gobierno fomentará sistemas de transporte público colectivo en las ciudades

mayores e intermedias, que se adecuen a su tamaño, a sus posibilidades financieras y a
su nivel de desarrollo urbano. Se promoverán los sistemas de transporte masivo y los de
trole-buses, para lo cual se crearán empresas promotoras municipales. De otra parte, el
fortalecimiento del Fondo de Desarrollo Urbano y el otorgamiento de un cupo de
redescuento para la re posición del parque automotor12, contribuirán a modernizar el
servicio de transporte urbano.

12
Resolución 66/82 de la Junta Monetaria.
 Comunicaciones
El sector de las comunicaciones, en sus diferentes subsectores, desempeñará una
función central en la realización de los programas prioritarios del Gobierno, tales como el
de educación a distancia, el de alfabetización y el de integración de zonas marginadas y
de fronteras. Esta función de apoyo, al lado de la ampliación y modernización de los
servicios y de la ejecución de proyectos que beneficien al área rural, servirán de marco de
referencia para las inversiones de los próximos años. En este sentido, se adelantarán
durante 1983-86 las siguientes iniciativas:

• Con el propósito de servir de medio a los programas de educación a distancia y

alfabetización, se ampliará la cobertura y se modernizarán tos equipos de la
Radiodifusora Nacional y de INRAVISION adaptando su organización
administrativa a las exigencias de estos nuevos programas.

• Se le asignará especial importancia a los proyectos que fortalecen la

infraestructura de comunicaciones en las zonas rurales y de frontera. Los
programas contemplan la ampliación del servicio de telefonía a 1.500 nuevas
localidades, especialmente en poblaciones entre 200 y 2.500 habitantes; se
iniciará el proyecto rural de telecomunicaciones en los Territorios Nacionales con
la instalación de 19.000 puestos de abonado en 220 poblaciones pequeñas; y se
adelantará un proyecto de tele comunicaciones rurales comunitarias, con el cual
se espera atender el 180/o de la población rural del país, mejorar el servicio de
telecomunicaciones en 277 municipios, y extenderlo a 1914 nuevos centros de
población mayores de 200 habitantes en 16 departamentos.

• Se consolidará el servicio de correos en las áreas de fronteras, con la construcción

de centros reexpedidores en Nariño, Arauca, Vichada, Amazonas y San Andrés y
Providencia. De otra parte, se facilitarán los programas de alfabetización del
programa CAMINA, con la instalación de 12.000 puestos de correo comunal.
Además, se crearán 700 agencias indirectas en pequeños municipios, con el fin de
ampliar la cobertura de los servicios de correo certificado y de giros.

• El Gobierno apoyará las iniciativas regionales para mejorar los servicios de

comunicaciones, dentro de planes técnicamente concebidos y financieramente
garantizados. Se estima que durante 1983-86 las empresas municipales, EDA y
TELECOM, podrán aumentar el servicio en 981.000 líneas telefónicas, con lo cual
el país tendrá en 1986 una capacidad de 2.550.000 líneas, correspondientes a una
densidad de 8.7 líneas por cada 100 habitantes. Por su parte, el servicio
telegráfico se duplicará en el mismo período hasta alcanzar, al término de este
Gobierno, una capacidad de 2.250 líneas. El servicio de télex será mejora do con
nuevos equipos que permitirán aumentar la capacidad de 6.260 líneas en 1982 a
12.230 en 1986.

• En telefonía de larga distancia, se buscará que la red adquiera un mayor grado de

confiabilidad y flexibilidad, hasta alcanzar los niveles de calidad recomendados por
los organismos internacionales. Se instalarán nuevas centrales de gran capacidad
en las principales ciudades del país, para ampliar la cobertura total de la red
nacional. Se aumentará la capacidad de conmutación en 41.100 nuevos
terminales y se adicionarán 10.350 nuevos circuitos de transmisión. A su vez, el
 servicio de telefonía internacional contará con 1.495 nuevos circuitos hasta
alcanzar, en 19 un total de 2.000 circuitos internacionales en operación.

Acueductos y alcantarillados
De las 971 cabeceras municipales existentes, 833 cuentan con servicio de
acueducto, cubriendo una población de 13.9 millones de habitantes, o sea el 81 del total
urbano. De otra parte, 629 municipios disponen de ser vicio de alcantarillado, para una
población servida de 11.3 millones de habitantes, lo que representa un cubrimiento del
65%

En la actualidad, sólo 216 municipios están recibiendo agua con un nivel de

calidad aceptable, beneficiándose 11.7 millones de habitantes. En las localidades
restantes, se suministra sin el tratamiento adecuado o no se ofrece el servicio. Lo anterior
significa que 5.6 millones de habitantes del área urbana consumen agua sin tratamiento
adecuado.

INSFOPAL administra el 53.1% de los sistemas de acueducto y el 49.9% de los de

alcantarillado. Del total de la población a su cargo, el 77% recibe servicios de acueducto y
el 46 de alcantarillado. Por otra parte, las empresas públicas municipales administran el
4.1% de los sistemas de acueducto y el 4.9% de los de alcantarillado. Los municipios y el
INS administran el 38% de los sistemas de acueducto y alcantarillado. En algunos casos,
los municipios han entregado al INSFOPAL o a las EMPOS la administración del
acueducto, pero conservan el alcantarillado.

En lo relativo al área rural, de las 7.181 localidades, 2.223 cuentan con servicio de
acueducto y solamente 260 disponen de alcantarillado. Existen, además, localidades
rurales no incluidas en los listados del DANE que han sido atendidas por el INS, los
Servicios Seccionales de Salud y otros, mediante pequeños abastecimientos de agua.

En el área de recolección y disposición final de basuras, la gestión de las

empresas de aseo adolece de fallas, entre otros factores, por el deficiente mantenimiento
del parque automotor; por la falta de seguimiento en la expansión urbana para el
desarrollo del servicio; y por la insuficiencia técnica de los métodos de disposición final, lo
que lleva a que el 45% del total de desechos sólidos se depositen en botaderos abiertos
con quemas incontroladas, el 30% se arroje en cursos de agua y al 25% restante se le
practique un tipo de enterramiento rudimentario.

En cuanto hace al medio ambiente, cabe destacar que el Río Bogotá en 190
kilómetros, el Río Medellín en 40 kilómetros, incluyendo el recorrido de la ciudad, y el Río
Cali hasta su desembocadura en el Cauca, llevan aguas negras concentradas.
Posteriormente, descargan estos afluentes en el Río Magdalena, contaminando la arteria
fluvial más importante del país, con sustancias altamente tóxicas, como son los metales
pesados. Por su parte, la Bahía de Cartagena presenta problemas de contaminación
hídrica y eutroficación. El país no dispone de instalaciones físicas que permitan el trata
miento adecuado de aguas residuales en las cabeceras municipales.

En lo concerniente a la contaminación del aire, además de las molestias y daños

físicos que ocasiona a la infraestructura urbana, es factor determinante en la incidencia de
enfermedades respiratorias. Durante 1980 se des cargaron en Colombia 3.9 millones de
toneladas de contaminantes atmosféricos, de los cuales el 67.7% provino de automotores,
31.5% de industrias y 0.8% de generación de energía.

Por otra parte, en el país existen cerca de 1.200 productos alimenticios

procesados en 6.342 fábricas, de las cuales 1.533 están dentro de la órbita del Ministerio
de Salud y el resto en la de los Servicios Seccionales de Salud. Sin embargo, no existe un
control riguroso y adecuado, como lo demuestra el caso del transporte antitécnico de la
leche y del sacrificio de animales en condiciones antihigiénicas.

De acuerdo con el diagnóstico anterior, las estrategias del sector se fundamentan

en las siguientes acciones de política:

• Ampliación de los servicios de suministro de agua en forma permanente para

atender a un mayor número de habitantes en las zonas rurales.

• Aumento de la cobertura y mejoramiento de la calidad de los servicios de

acueducto, alcantarillado, aseo y control del medio ambiente en las zonas
urbanas.

• Diseño de un plan de construcción de acueductos y lo pequeños abastecimientos

en áreas urbanas y rurales que carecen del servicio.

• Establecimiento de un sistema integrado de control y vigilancia sobre la calidad de

agua y de las fugas, mediante la instalación de medidores y facturación del
consumo de los servicios.

• Implantación de sistemas integrales de aseo urbano para la recolección, transporte

y disposición final de los residuos sólidos.

• Impulso a los programas y acciones encaminadas a la descontaminación de los

Ríos Bogotá, Medellín, Cali, Suratá, Magdalena, Cauca y la Bahía de Cartagena.

• Elaboración de una adecuada reglamentación para el control y supervisión en la

producción, transporte y comercialización de alimentos.

• Revisión del mareo jurídico e institucional del sector de acueductos y

alcantarillados, a fin de lograr una mayor coordinación y eficiencia en el desarrollo
de los programas y proyectos.

• Avanzar hacia una mayor autosuficiencia financiera de los sistemas en las áreas
urbanas mayores y medianas.
 Política de
turismo
“Cada quien de nosotros tiene un testimonio repetido
del significado que tiene el turismo en el mundo
entero, desde el punto de vista de instrumentación de
la propia imagen y desde el punto de vista del
manantial de divisas para el país ”.
Belisario Betancur

Evolución reciente

urante la década pasada el turismo tuvo un dinámico comportamiento a

nivel mundial, a pesar de las dificultades ocasionadas por el aumento
en el precio de los combustibles, en las tarifas de transporte y, en general, por el proceso
recesivo de la economía mundial. Es así como la tasa de crecimiento anual del número de
turistas fue de 7% durante el período 1968:1980. Para la presente década, dada la alta
elasticidad ingreso de la demanda por servicios turísticos y las perspectivas de una
moderada recuperación de la economía mundial, la evolución de esta actividad podrá
mejorar sustancialmente. Sin embargo, para poder, captar las corrientes internacionales
de viajeros se hacen necesarios niveles crecientes de eficiencia en la prestación de los
servicios y en la promoción de los atractivos naturales de cada región, en los que
Colombia cuenta con una gran ventaja comparativa. Además, en el caso de nuestro país,
su desarrollo ha adquirido recientemente un carácter estratégico por su eventual
contribución positiva desde el punto de vista de generación de divisas.

En el plano interno, ha sido importante su aporte al producto interno bruto, al

empleo y a la balanza de pagos. Según estimativos del Departamento Nacional de
Planeación con base en cifras del DANE, el turismo colombiano, tanto doméstico como
internacional, generó en 1980 un valor agregado de aproximadamente 38.023 millones de
pesos, que representa el 2.4% del PIB total, de los cuales el 1.1% corresponde al turismo
internacional y el resto corresponde al doméstico.

En cuanto a empleo se refiere, el sector ocupaba en 1980 alrededor de 46.166

personas-año, lo que equivalía aproximadamente al lo/o de la población económicamente
activa del país. De otra parte, los ingresos por turismo durante 1982 alcanzaron cerca del
50/o del total de los ingresos corrientes de la balanza cambiaria, o sea 220 millones de
dólares. Este aporte se originó en la entrada de 1.8 millones de turistas, de los cuales 1.4
millones provenían de Ecuador y Venezuela. Sin embargo, el impacto positivo sobre la
balanza cambiaria se aminora al considerar el turismo agresivo, el cual en 1982 re
presentó 192 millones de dólares.
 Así mismo, se estima en 3.5 millones de personas la magnitud del turismo
doméstico en 1981, lo que constituye el 13.5% de los colombianos, en comparación con
porcentajes equivalentes del 45% y el 75% en Europa y Estados Unidos,
respectivamente.

El desarrollo institucional más importante para el turismo se originó durante el

período 1968-1972, cuando se sustituyó la Empresa Colombiana de Turismo por la
Corporación Nacional de Turismo (CNT) y se le dio carácter de empresa industrial y
comercial del Estado. Adicionalmente, se creó, mediante la Ley 60 de 1968, el Certificado
de Desarrollo Turístico, que ha representado entre el 10 y el 15 del valor total de las
inversiones en nuevos hoteles ampliación y mejora de los existentes.

Complementariamente existen varias líneas de crédito orientadas hacia el sector,

que se originan en recursos provenientes del impuesto del 5% sobre la tarifa de
alojamiento de los hoteles y del impuesto del 5 sobre la venta de tiquetes de salida al
extranjero. El monto recaudado por este concepto alcanzó 480 millones de pesos en
1981.
 A estos recursos se suman las líneas de crédito de PROEXPO (Decreto 2366/74),
del Fondo de Inversiones Privadas, de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, del Banco
Central hipotecario y del Instituto de Fomento Industrial.

Algunos de estos recursos son manejados directamente por la CNT y se asignan

principalmente a la oferta de alojamiento; en menor proporción, se destinan a préstamos
para servicios de transporte y gastronomía. En general, el crédito CNT para turismo se ha
orientado esencialmente hacia la financiación de capital fijo, exceptuando la adquisición
de terrenos.

Durante los años 1980-81, los créditos para turismo alcanzaron la suma de 1.252
millones de pesos (expresados en pesos de 1975), de los cuales el 98.6% corresponde a
proyectos de alojamiento y el 1.4% restante a gastronomía. Esta cifra revela un
crecimiento importante en el crédito, si se la compara con los 796 millones de pesos
(también de 1975) que se concedieron durante 1976-79.

Por su parte, PROEXPO ha canalizado en los últimos años recursos que fluctúan
entre 1.2% y el 1.7% del crédito total al sector turístico, en tanto que las Corporaciones de
Ahorro y Vivienda han prestado alrededor de 1.224 millones de pesos para la financiación
de infraestructura turística. En el caso del BCH e IFI, su aporte ha sido mínimo.

En síntesis, de los recursos de la CNT, los impuestos al turismo son asignados

casi en su totalidad a crédito y fomento turístico, mientras que sus gastos de
funcionamiento son pagados con dineros provenientes del presupuesto nacional.

En cuanto a la infraestructura básica y complementaria, se han registra do mejoras

sustanciales durante los últimos años. En 1968 se contaba apenas con 41 pistas; inscritas
en el FAN-DAAC; en la actualidad existen 76, incluyendo 18 acondicionadas para
aterrizaje de jets. A su vez, el sistema vial y el número de líneas telefónicas
internacionales se han incrementado considerablemente. Por último, en lo referente a la
capacidad de alojamiento, se pasó de 6.625 habitaciones en 1969, a 26.500 en 1982 en
654 hoteles, aparta-hoteles y residencias.

Sin embargo, subsisten numerosos problemas que podrían restringir el desarrollo

del sector en el futuro. Por ejemplo, no existe un servicio de trans porte turístico
especializado, además de que el país carece (le una infraestructura de “paradores”
turísticos. Adicionalmente, existe la necesidad de canalizar mayores recursos hacia la
construcción de hoteles de tres estrellas, de acuerdo con las tendencias mundiales en
esta materia. Finalmente, es in dispensable formular políticas selectivas en relación con el
turismo receptivo y el doméstico. Dentro de este último especial atención merece el
llamado turismo social, o sea el que atiende aquellos estratos de la población cuyo nivel
(le ingreso no les permite normalmente disfrutar de este tipo de servicio.

Importancia del turismo

La actividad turística puede constituirse en un importante factor de desarrollo corno
generador de divisas y empleo y como instrumento clave de redistribución de la riqueza
entre las regiones.
• Se busca como objetivo fundamental que el turismo incremente sustancialmente
sus aportes netos a los ingresos corrientes de la balanza cambiaria. Como meta, se
espera aumentar al 10% la contribución del turismo receptivo a los mencionados ingresos.
Así mismo, se busca incrementar la proporción de la población colombiana que demanda
los servicios del turismo doméstico, hasta alcanzar un nivel cercano al 20% para 1985,
dándole especial importancia al llamado turismo social.

• Simultáneamente, se fomentará la actividad turística en las zonas de lento

desarrollo socioeconómico, pero con un definido potencial, para, de esta manera, elevar el
nivel de vida de sus habitantes.

En cuanto a la asignación de fondos públicos y privados, estos deben concederse

a proyectos rentables que contribuyan claramente a la generación (le divisas y empleo,
que no propicien el deterioro de la calidad física y social del medio y que estén localizados
en zonas prioritarias de desarrollo turístico. Se le asignará especial importancia a la
promoción del turismo fronterizo y de los circuitos turísticos (el Sur occidente, la
Amazonía, el Llano, el Nororiente y el Caribe).

Se reconoce la importancia del turismo social desde el punto de vista de la

formación integral de la persona; se busca, en consecuencia, ampliar y democratizar el
acceso a la recreación de aquellos estratos de la población que han estado marginados
de estos servicios.

Turismo receptivo
El papel de las instituciones del Gobierno encargadas de desarrollar la política
turística, se orientará principalmente hacia construcción de instalaciones y de las obras
básicas de infraestructura, dejando a la empresa privada el predominio de la inversión en
hoteles y facilidades complementarias.

La oferta de facilidades turísticas y recreativas destinada a los estratos de

menores ingresos requiere de la inversión directa de fondos públicos, tanto de
presupuesto nacional como de la CNT. Pero en el caso del turismo receptivo, la política se
basa fundamentalmente en líneas de crédito, estímulos fiscales y construcción de
infraestructura.

Con el objeto de generar una demanda por turismo creciente y bien distribuido
entre las diferentes regiones, se establecerán mecanismos de pro moción, divulgación e
información, tanto en el interior como en el exterior del país.

1. Incentivos y estímulos tributarios

Los actuales incentivos tributarios, tales co los Certificados de Desarrollo Turístico,

(CDT), se mantendrán para la inversión en alojamiento, si bien la parte realizada con la
participación directa de la CNT mediante aportes de capital, no podrá ser contabilizada
por el inversionista con el propósito de obtener el incentivo. Sin embargo, dada la
complejidad del trámite para el otorgamiento de los CDT, debe estudiarse la conveniencia
de reemplazarlo con la creación de un crédito impositivo proporcional a la inversión.
 Se evaluará, además, la posibilidad de extender un subsidio similar al CAT (de
cuya reglamentación se encargará PROEXPO), a las actividades di rectamente realizadas
en el sector turismo y que requieren de este tipo de estímulo para alcanzar niveles
adecuados de rentabilidad. Las firmas interesadas en el subsidio deberán presentar un
estudio que justifique su aplicación y la Corporación Nacional de Turismo por su parte,
conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación, definirá criterios claros para
la evaluación de tales propuestas.

2. Política de crédito

La política de la CNT en este aspecto se centra en recuperar su papel como

Corporación Financiera. Por lo tanto, debe explorarse la posibilidad de su acceso al
mercado de capitales, apoyada en primera instancia por PROEXPO, quien podría adquirir
una parte de las emisiones de bonos turísticos en proporción a los reintegros de divisas
del sector.

Además, la CNT revisará sus políticas de crédito en lo relativo a la administración y

control de los préstamos, con el fin de evitar problemas de cartera, congelación de fondos
por lenta rotación y la iliquidez de las empresas beneficiarias.

Las fuentes internas de crédito turístico serán otorgadas principalmente a

inversionistas nacionales. Sin embargo, se favorecerán propuestas de in versión
extranjera que garanticen flujos estables de turistas a lo largo del año, un alto grado de
utilización de bienes y mano de obra nacional, y que contribuyan con significativos aportes
tecnológicos al sector.

3. Programas de crédito regional

En los programas turísticos intervendrá el Gobierno Nacional como fiscalizador de

la evolución del sector dentro de las pautas definidas por el Plan, pero también
desempeñarán un papel fundamental los gobiernos departa mentales y municipales.
Estos niveles del sector público reciben la mayor parte de los beneficios indirectos de los
proyectos, pero al mismo tiempo, son los que asumen una porción importante de los
costos.

Es claro que el desarrollo turístico crea sobrecargas en los servicios públicos.

También propicia la especulación con la tierra y el encarecimiento de bienes y servicios
como consecuencia de la nueva demanda. Por lo tanto, se creará una línea especial en el
Fondo Financiero de Desarrollo Urbano, para préstamos a aquellos municipios que deben
incurrir en obras de infraestructura como consecuencia de la actividad turística.

Se creará una lítica de crédito en la CNT para departamentos y municipios dentro

del Programa de Fomento Turístico. La reglamentación de esta línea debe contemplar un
tratamiento diferencial por regiones. Las tasas de interés y el monto de los préstamos
guardarán relación con la ubicación geográfica del proyecto y su contribución al desarrollo
regional, para lo cual la Corporación deberá verificar que los proyectos financiados
mediante estos recursos sean coherentes con las directrices de la política nacional de
turismo.

Se delineará el ámbito de responsabilidad en materia de infraestructura y servicios

públicos entre las autoridades municipales y departamentales y las entidades nacionales,
con el fin de evitar duplicaciones y dispersión de esfuerzos. Las inversiones de la CNT se
orientarán hacia proyectos claramente turísticos, limitándose a negociar con las demás
instituciones del Gobierno la programación de los proyectos de infraestructura general y
obras complementarias que no sean de su competencia directa.

4. Promoción y otros servicios

El principal mercado generador de turismo para el Caribe es el norte americano,

siguiéndole el canadiense y el europeo; sin embargo, la participación colombiana en la
captación de esta importante corriente turística ha sido cada vez menos importante. Se
requiere entonces adoptar una política agresiva de venta de la imagen del país, dado que,
en general, el turismo receptivo es sensible a la intensidad de la promoción que se haga
en el exterior por parte de entidades nacionales y extranjeras.

Con este objeto se hizo el lanzamiento del Plan de Promoción de Colombia en el

Exterior que contará con financiación de PROEXPO y que divulgará las principales
expresiones de la nacionalidad, por ejemplo, en lo relativo a exposiciones de arte,
embajadas culturales itinerantes, información sobre distintos aspectos de la vida
colombiana, dotación de reproducciones litográficas sobre la Expedición Botánica y-envío
de conferenciantes y material artesanal.

Entre las razones por las cuales los grandes operadores internacionales no
incluyen frecuentemente a Colombia en sus programas, están la inseguridad interna y la
ineficiencia en los trámites de inmigración, así como los elevados niveles de precios de
los hoteles. En primer lugar, es necesario crear mecanismos de concertación para fijar las
políticas tarifarías de los establecimientos de alojamiento. Para este fin se requiere de una
base de datos adecuados que permita juzgar con suficiente solidez la situación y
proyecciones financieras de los hoteles, parámetros alrededor de los cuales se debe
desarrollar la metodología para la aprobación de reajustes tarifarios. Se coordinará,
entonces, una labor conjunta entre el DANE y la CNT para la recolección de estadísticas
turísticas, con el objeto de conformar un Sistema integrado de Información Turística.

Por otra parte, la Cancillería y el DAS, en conjunto con las demás entidades
involucradas, emprenderá una revisión de los procesamientos de in migración (expedición
de visas, seguridad, trámites varios y servicios ano- portuarios), con el propósito de
solucionar las ineficiencias que se identifiquen.

5. Fomento de obras de infraestructura

La CNT ha proyectado recibir en 1983 por concepto del impuesto de turismo, cerca
de 800 millones de pesos, de los cuales asignará alrededor de un 45% a fomento, el cual
incluye inversión directa por parte de la Corporación y aportes de capitales en sociedades
promotoras y/o propietarias de bienes turísticos.

Dentro de este programa, la CNT dará prioridad a la identificación de lugares de

alto potencial turístico, en los cuales la afluencia de viajeros es baja por falta de
infraestructura básica, ya sea de vías de acceso o servicios complementarios. Dicha
inversión podrá ser complementada con créditos y auxilios para infraestructura a través de
fondos específicos que se creen para tal efecto.
 Para aquellos lugares que ya cuentan con una infraestructura básica de servicios y
se encuentran adecuadamente conectados con los centros de de manda nacionales e
internacionales, los recursos públicos se destinarán exclusivamente al fomento de la
industria hotelera y los servicios complementarios. En este caso la financiación de los
proyectos y el otorgamiento de estímulos se basarán en la rentabilidad financiera de las
inversiones.

Se hará énfasis en una mayor utilización del patrimonio turístico y cultural de la

CNT, como es el caso de los terrenos de la Isla de Barú y de Pozos Colorados, que en
años anteriores fueron identificados como polos de turismo receptivo y doméstico y que
hoy en día están desaprovechados.

Turismo social
A pesar de los esfuerzos realizados en el campo social, el turismo continúa siendo
una actividad suntuaria para la mayoría de la población, pues el nivel de su ingreso no le
permite incluirla dentro de su presupuesto de gastos, aunque el servicio se ofrezca a
precios reducidos.

Sin embargo, si se considera que el turismo es una actividad importante para el

cabal desarrollo de la comunidad, se lo debe extender a todos los es tratos de la
sociedad. De ahí la importancia del turismo social y de la necesidad de ubicarlo en el
contexto general de una política de recreación que estará a cargo del Ministerio de
Educación y sus organismos adscritos, COLCULTURA y COLDEPORTES, el Ministerio
de Trabajo a través de PROSOCIAL, las. Cajas de Compensación y los gremios. La
estacionalidad del turismo hace que durante una buena parte del año las instalaciones
permanezcan ociosas, como se observó en el estudio realizado por la CNT sobre las
Cajas de Compensación Familiar. Se buscará entonces la racionalización del uso de la
capacidad instalada en favor del turismo social. Dentro de este con texto, se promoverán
convenios especiales entre las empresas privadas, las Cajas de Compensación y otras
entidades sociales, para utilizar en épocas de baja demanda y con tarifas preferenciales
asequibles al turismo social, las instalaciones hoteleras.

Nuevos frentes
A partir de la vocación y potencial de cada región, se trabajará en pro gramas de
promoción del turismo fronterizo y de circuitos turísticos. Complementariamente, a fin de
mejorar nuestro conocimiento y explotación racional del potencial turístico, se hará énfasis
en la investigación. También, se desarrollarán programas especiales de capacitación y de
preservación y enriquecimiento del medio ambiente.

1. Promoción del turismo fronterizo

El turismo fronterizo merece un tratamiento especial debido a su importancia y por

sus características particulares. Los principales mercados para el país son en su orden:
Ecuador, Venezuela y Estados Unidos; por lo tanto, se emprenderá un plan de acción
turística en las fronteras, específicamente en las ciudades de Cúcuta, Ipiales, Maicao,
Leticia y obviamente San Andrés.
 2. Desarrollo de circuitos turísticos

Se hará énfasis especial en el desarrollo de circuitos turísticos, definidos como el

recorrido específico de lugares de interés turístico al interior de una determinada región
geográfica o cultural. En otras palabras, se busca aprovechar las ventajas del patrimonio
turístico nacional, de su cultura y de sus re cursos naturales, dentro de la concepción del
conocimiento y preservación del medio ambiente natural y cultural de nuestras regiones.
Para tales efectos, se han identificado los circuitos que se indican a continuación.

• Circuito del Sur occidente. Que comprende básicamente los territorios de Huila,
Cauca y Nariño, cuyo atractivo primordial es el aspecto histórico, reflejado en la
autenticidad de sus monumentos y restos arqueológicos, entre los cuales vale la pena
mencionar San Agustín, Tierradentro y Popayán.

• Circuito Amazónico. En donde predomina la naturaleza virgen (selvas tropicales),

característica que de por sí hace de este sitio un lugar de gran potencial turístico.

• Circuito del Llano. En el cual se observa todavía un medio ambiente natural en su

flora y fauna, en su música y en las diferentes costumbres del llanero, arraigadas en la
tradición y ajenas aún a las influencias urbanas.

• Circuito turístico del Nororiente. Integrado por los Departamentos de Boyacá,

Santander, y Norte de Santander, en el cual se halla, la Sierra Nevada de Chita o Guicán,
el Lago de Tota, multitud de poblaciones de interés histórico, una topografía andina
variada y otros atractivos.

• Circuito turístico del Caribe. El de mayor tradición turística en el país por su gran
variedad de atractivos, tanto naturales como histórico-culturales.

Adicionalmente, se mantendrá el turismo de las áreas de dispersión de las

principales ciudades, que abarca básicamente los territorios del Valle, Cundinamarca,
Tolima y Sur de Antioquia. Igualmente, se adelantarán proyectos específicos en zonas no
comprendidas en los circuitos, pero que en un futuro puedan conformar nuevos circuitos,
como es el caso de la región del Magdalena Medio y el Chocó.

El apoyo a los circuitos turísticos debe complementarse con programas de

divulgación de la identidad nacional y de restauración y preservación de los lugares
históricos y culturales.

Igualmente, se construirán los muelles turísticos de Cartagena y San Andrés con el

objeto de integrarlos a la corriente del turismo marítimo del Caribe

3. Investigación turística

Es indispensable fortalecer la investigación del sector para perfeccionar el proceso

de toma de decisiones. Por el lado de la demanda, en el caso del turismo receptivo, se
investigará, acerca de los principales mercados mundiales y sus características, y se
adecuará el sistema de información a los requerimientos del turismo social. Por el lado de
la oferta, se continuará con el inventario turístico nacional que viene realizando la CNT.
 4. Capacitación y empleo

Uno de los argumentos principales en favor del turismo se refiere a su capacidad

generadora de empleo. En este campo las estadísticas disponibles son las de empleo
directo en alojamiento, agencias de viaje y gastronomía. De acuerdo con estas cifras, la
actividad es medianamente intensiva en utilización de mano de obra en relación con el
capital invertido.

Sin embargo, el empleo indirecto es considerable si se tiene en cuenta el

transporte de turistas y demás servicios dedicados a este tipo particular de consumidor;
así mismo, existe el empleo indirecto generado por la demanda de bienes y servicios, no
específicamente turísticos, producidos por otros sectores de la economía y que son
consecuencia de la actividad turística (las artesanías, por ejemplo).

Últimamente han proliferado las instituciones que ofrecen programas de formación

y capacitación en hotelería, turismo y actividades afines. Median te la intervención del
ICFES, se controlará la calidad y número de estos programas y se investigará sobre las
necesidades en materia de capacitación del personal. La política a este respecto se
enmarcará dentro de unos lineamientos generales establecidos por un Comité Nacional
de Capacitación, al cual estarán vinculados la CNT, el SENA y los gremios.

5. Preservación del medio ambiente

El turismo afecta el medio ambiente físico, social y cultural de las lo calidades a

donde llega y, en consecuencia, debe contemplarse a la luz del equilibrio del hábitat. Es
función del Estado velar por la preservación y enriquecimiento de las características
ecológicas y culturales de los sitios turísticos, razón por la cual las medidas adoptadas
para desarrollar el sector en ciertas áreas, deberán estar supeditadas a las políticas de
preservación y mejoramiento del medio ambiente que hayan definido el INDERENA y
demás entidades pertinentes.