Y MODERNIZACION DEL ESTADO EN COLOMBIA: BALANCE DE UNA EXPERIENCIA Fabio E. Velásquez C.*
La descentralización, que en un primer momento constituyó una
respuesta política al conflicto social, se ha convertido en un componente clave de la estrategia de reforma del Estado en Colombia. Considerada como uno de los cambios más importantes en la reciente historia política del país, no ha lograo aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión local. Sinembargo, ha propiciado la construcción de un marco legal para la participación y ha incrementado la gobernabilidad de los entes subnacionales.
* Profesor Titular, Departamento de Ciencias Sociales, Universidad del Valle. Investigador de
Foro Nacional por Colombia. EL PROCESO cisiones. La autorrepresentación y el 1986). De ahí en adelante, asuntos Y SU CONTEXTO autogobierno aparecen como instru- como la autonomía de los entes terri- mentos necesarios y útiles para la so- toriales, las relaciones Colombia ha vivido en la últi- lución de las necesidades cotidianas. intergubernamentales (políticas y fis- ma década una reforma descentralista Finalmente, la privatización de las ac- cales), el traslado de competencias a considerada como una de las más au- tividades productivas y de servicios. municipios y Departamentos, la efi- daces y avanzadas en el conjunto del Se postula que el contrato social ciencia de la gestión local, la planifi- continente latinoamericano, compara- característico del Estado de Bienestar cación territorial, etc. se convirtieron ble en su alcance solamente al proce- ha perdido toda justificación y utilidad, en focos del debate público y en obje- so desatado en Chile a comienzos de lo que hace necesario un modelo al- to de reformas parciales. la década del ochenta (ABALOS, ternativo que supere la deficiente ca- 1994) y al que ha venido experi- lidad de la gestión pública y la irracio- Ese debate y las reformas mentando Bolivia en los últimos años nalidad en el uso de los recursos. La subsecuentes no fueron sinembargo (PAREDES, 1995). descentralización puede ser una vía a producto del capricho o de conviccio- través de la cual se descarga a los en- nes ideológicas de algunos gobernan- El proceso, iniciado en la déca- tes centrales de ciertas responsabi- tes, de discusiones académicas de da pasada, obedeció a dos órdenes de lidades y se entrega al sector privado moda o de jugadas políticas fríamen- factores: de un lado, a un cambio en la prestación de algunos servicios con te calculadas, sino de una realidad el entorno mundial signado, como lo una cierta garantía de eficiencia y cali- efervescente que clamaba a gritos por señala Boisier (1990), por cuatro ten- dad. una reforma de las instituciones políti- dencias: en primer lugar, la revolución cas como único camino para científica y tecnológica, que ha teni- Este nuevo entorno internacional ha distensionar al país. do profundos efectos en los procesos puesto de presente la insuficiencia de productivos: el reemplazo del modelo los modelos centralistas de organiza- En efecto, desde finales de la década fordista, el quiebre del sindicalismo de ción estatal. El municipio aparece en del setenta el malestar de amplios sec- gran escala, la preeminencia de los ese contexto como un elemento cada tores de la población venía aumentan- «insumos de conocimiento» y la pre- vez más importante de la estructura do en volumen e intensidad y se sencia de estructuras industriales que político-administrativa de los países, expresaba a través de una amplia gama incorporan procesos de deslocaliza- como el centro de impulsión de políti- de formas de protesta ciudadana (pa- ción, desconcentración y descentra- cas económicas y sociales y como ór- ros cívicos locales y regionales, tomas lización. gano ejecutor o facilitador de proce- de edificios públicos, marchas, sos destinados a satisfacer demandas movilizaciones de diversa índole, etc.), En segundo lugar, la interna- productivas y de calidad de vida de la que reflejaban el desencanto de los cionalización de las operaciones de población1 . colombianos ante la incapacidad del capital, con un doble impacto sobre la Estado -fuertemente centralista e im- función del Estado: de un lado, la Pero hay un segundo orden de facto- pregnado por la corrupción y el desnacionalización de los Estados cen- res, relativos a las condiciones inter- clientelismo- para responder suficien- trales, determinados cada vez más por nas del país, es decir, a las circunstan- temente a sus demandas y aspiracio- decisiones y racionalidades de orden cias sociopolíticas que abonaron el nes. Los motivos de la protesta eran supra-nacional. De otro, la desconfian- terreno para el impulso de las refor- muy diversos: carencias de la pobla- za en el Estado como agente de desa- mas descentralistas. El debate recien- ción en materia de empleo, vivienda, rrollo y bienestar social y como facili- te se inició en Colombia hace infraestructura vial y de transporte, tador de las condiciones de reproduc- aproximadamente dos décadas cuan- servicios públicos y equipamientos ción del sistema económico. do el Presidente López Michelsen in- sociales; ausencia del Estado en regio- trodujo el tema de la administración nes periféricas del país; autoritarismo La tercera tendencia se refiere territorial como parte de las discusio- del régimen en el tratamiento de los a las crecientes demandas de la socie- nes que debería adelantar la Constitu- conflictos sociales; ausencia de dad civil por mayor autonomía local y yente que propuso al país para refor- mecanismos de participación ciuda- mayor participación en la toma de de- mar la Carta Política (VILLAR, dana en la toma de decisiones; deslegi- timación de los partidos como cana- petencias y recursos a los municipios les de expresión ciudadana; crisis de Así pues, en un primer momen- para ganar en eficiencia y eficacia y representatividad del sistema político, to2 la reforma descentralista constitu- de modificar el régimen político en su violencia, etc. (VELASQUEZ, 1986). yó una respuesta a la crisis política, base local mediante la apertura a la una «válvula de escape» a la tensión participación de los ciudadanos en las social acumulada en el país y un me- decisiones públicas. En ese sentido, la Se trataba de una crisis social y canismo a través del cual la dirigencia de 1986 fue una reforma esen- política cuya magnitud fue reconoci- de los partidos tradicionales pretendió cialmente política, no solamente da en 1985 por el propio Ministro de retomar las riendas del poder político administrativa o fiscal. Gobierno cuando señaló sin ambages y recuperar una legitimidad propia y la necesidad de descentralizar el Esta- del régimen, en ese momento bastan- do a fin de evitar que la movilización te desdibujada. La reforma Constitucional de y la protesta ciudadana se convirtie- 1991 fortaleció el proceso descentra- ran en el corto plazo en factores de lista, realzando la importancia de la au- desestabilización institucional. Fue ese Ello explica por qué, a diferen- tonomía territorial, la descentraliza- el argumento que convenció a una cia de lo que ocurrió en la mayor par- ción y la participación como principios gran mayoría de los dirigientes políti- te de países de América Latina, la re- rectores de la organización del Estado cos del país a aceptar el proceso de forma descentralista en Colombia in- colombiano (VELASQUEZ, 1995). descentralización como una reforma corporó desde un principio mecanis- La Carta consagró la autonomía polí- necesaria e inaplazable. mos de participación. Se trataba de re- tica, fiscal y administrativa de los mu- organizar el Estado entregando com- nicipios y los definió como la entidad fundamental de la división político- no, la solución de los grandes proble- tivo en el ámbito económico y en el administrativa del Estado, entregándo- mas del país pasaba por la ejecución manejo fiscal y cambiario (plani- les funciones relativas al ordenamiento de una doble estrategia: la apertura ficación económica), entregarle una territorial, a la promoción del desarro- económica y la descentralización. mayor influencia a los tecnócratas en llo local y del bienestar de la pobla- Ambas constituían pilares fundamen- las decisiones del Estado y elevar ción y a la promoción de la participa- tales y complementarios del nuevo sustancialmente la capacidad de inter- ción ciudadana. Ese fue por lo menos modelo de desarrollo. La primera da- vención de este último en la econo- el espíritu del texto constitucional, así ría salida al agotamiento del viejo mía (VELASQUEZ, 1992). los posteriores desarrollos legislativos modelo de sustitución de importa- no hayan sido totalmente fieles a él. ciones y le daría un nuevo aire a la Hoy, las reformas economía colombiana. La segunda descentralistas le han otorgado un sen- permitiría un reordenamiento del apa- tido diferente a la modernización: ya rato estatal para hacerlo más funcio- no se trata primordialmente de la fun- DESCENTRALIZACION nal a las demandas internas y a las ción social de la propiedad, ni de la Y MODERNIZACION exigencias del nuevo entorno interna- intervención del Estado en la econo- ESTATAL cional. mía, ni tampoco de la planificación tecnocrática o de la concentración del Las reformas descentralistas de poder en el Ejecutivo. Incluso, podría esta última década en Colombia han No era sinembargo la primera decirse que tampoco es cuestión de estado, pues, muy vinculadas a un pro- vez que se formulaban propuestas responder a una coyuntura de conflic- yecto de modernización del Estado. modernizantes en este siglo. En su to social y político o de recuperar la En ese sentido, la descentralización, momento, los Presidentes López confianza ciudadana en las institucio- más que una redistribución de los po- Pumarejo y Lleras Restrepo formu- nes, como fue el caso hace una déca- deres territoriales constituye una estra- laron y ejecutaron sendas reformas da. Todas esas siguen siendo sin duda tegia de reforma estatal, un intento por estatales, de alcance y significado di- preocupaciones políticas del momen- redefinir el rol del Estado y los térmi- ferentes. En efecto, para López to que no han sido del todo resueltas. nos de su relación con la sociedad. Pumarejo, modernizar el Estado sig- No obstante, la modernización pare- nificó modificar sustancialmente las ce significar algo diferente en la hora instituciones políticas con base en cri- actual, a saber, estructurar un Estado De hecho, el proyecto del Pre- terios de racionalidad, eficacia, secu- ágil, menos interventor y más regula- sidente Betancur al asumir el poder larización (libertad de conciencia), dor, menos centralizado, más fue adelantar una reforma política de protección de los derechos sociales y comprometido con las nuevas tenden- fondo que tocase instituciones como activación de la economía bajo la tu- cias de la economía mundial, más dis- la Justicia, los partidos, el Congreso, tela del Estado. Se trataba de construir, puesto a enfrentar los problemas del la oposición y la administración pú- a través de la «revolución en marcha» desarrollo desde los entes periféricos blica y que modificara las relaciones un nuevo orden acorde con las nece- y en interacción con el sector privado entre el Estado y los colombianos, sidades históricas impuestas por una y más abierto a la iniciativa y a la parti- hasta ese momento marcadas por una burguesía naciente cuyos intereses cipación de la sociedad en la gestión alta dosis de autoritarismo3 . Ese pro- estratégicos apuntaban a la transfor- del bienestar. Las palabras claves no yecto no prosperó, excepto en lo rela- mación, no sólo de la economía sino son ya secularización, intervención o tivo a la reforma del régimen munici- también de la sociedad y la política. planificación sino descentralización, pal, la cual se erigió como «punta de privatización, regulación y participa- lanza» de la transformación del Esta- Distinto fue el sentido de la mo- ción4 . do. dernización estatal impulsada por el Presidente Lleras Restrepo. Su propó- sito, más que racionalizar y seculari- Igual cosa puede decirse de los zar la acción del Estado, consistió en presidentes Barco y Gaviria, especial- fortalecer el régimen presidencial dán- mente de este último. Para su gobier- dole mayor poder decisorio al Ejecu- EL IMPACTO DE LA DES- rección del sistema local de salud; asis- ingresos propios como de las transfe- CENTRALIZACION tencia técnica agropecuaria; adjudica- rencias, a través de las Leyes 14 de ción de baldíos por delegación del 1983, 12 de 1986 y 60 de 1993. Otras En este contexto, cabe pregun- INCORA; ejecución de programas de normas reglamentaron los Fondos de tarse por el impacto de la descen- desarrollo rural integrado; adecuación Cofinanciación y la distribución de tralización en un triple sentido: efica- de terrenos con infraestructura vial y regalías por la explotación de recur- cia de la gestión pública, democrati- de servicios públicos y comunales; sos naturales no renovables. zación y gobernabilidad. cofinanciación de programas de vi- vienda de interés social; construcción, Estas medidas fueron impor- a. Eficacia de la Gestión Pública conservación y operación de puertos tantes no solo porque devolvieron a y muelles fluviales de pequeña esca- los municipios un conjunto de com- El Estatuto de Descentraliza- la; construcción y conservación de petencias que habían perdido sino ade- ción (Decretos 77 a 81 de 1987) y las redes viales municipales; regulación más porque intentaban, por lo menos Leyes 29 de 1989, 10 de 1990 y 60 del transporte urbano; prestación de teóricamente, fortalecerlos administra- de 1993 entregaron a los municipios servicios públicos domiciliarios; segu- tiva y fiscalmente de manera que ga- competencias relativas a la prestación ridad ciudadana y atención a grupos naran capacidad de respuesta a las de servicios de agua potable y sanea- vulnerables de la población. demandas de la población y tuvieran miento básico; construcción, mante- un mayor protagonismo en el conjun- nimiento y dotación de planteles es- La entrega de esas competen- to de la gestión pública. colares, instalaciones deportivas y cen- cias fue complementada por medidas tros de atención primaria en salud; di- de fortalecimiento fiscal, tanto de los Sinembargo, a pesar de diferentes es- los ámbitos más problemáticos, cons- los gobiernos locales responder a la fuerzos locales y nacionales, incluída tituyeron novedad para muchos de función que les ha sido señalada. la política de desarrollo institucional ellos y un reto difícil de afrontar, más municipal puesta en marcha en los aún cuando la planificación no había El proceso habría sido más últimos años, la descentralización no sido incorporada como instrumento fluído si la asignación de competen- ha elevado sustancialmente los nive- habitual de la gestión. cias se hubiese hecho en forma dife- les de eficiencia y eficacia de la ges- rencial según categorías de munici- tión municipal en Colombia. Por el Este es un rasgo de las pios. No fue así. Al contrario, las mis- contrario, la entrega de responsabilida- administraciones locales que se fue mas competencias fueron trasladadas des adicionales planteó a los munici- desnudando desde que comenzaron a a todos los municipios sin distingo de pios un reto superior a sus fuerzas, al recibir las nuevas competencias. La tamaño, capacidad técnica, desarrollo que no han podido dar respuesta baja calificación técnica de los institucional, presupuesto, etc. Así, las satisfactoria, básicamente por dos ra- funcionarios, su inexperiencia en el ciudades grandes y algunas interme- zones: de un lado, la capacidad de ges- manejo de planes y proyectos, la au- dias, que habían desarrollado ciertas tión de los municipios, especialmente sencia de una visión de conjunto de estructuras administrativas y técnicas de los pequeños, sigue siendo débil. los problemas locales, el desconoci- en el pasado, contaban con una base El manejo del saneamiento ambien- miento de los fundamentos de la ge- mínima para asumir el proceso de tal, del transporte urbano, de la educa- rencia pública son, entre otros, obstá- descentralización. Pero los municipios ción y la salud, para citar solamente culos muy serios que han impedido a pequeños, pobres en recursos fiscales, humanos e institucionales, no conta- la costumbre de pagar impuestos. institucional y ciudadano de la gestión ban con esa base. Para ellos, la descen- y de sus resultados. tralización creó desconcierto y, en oca- En segundo lugar, los sistemas siones, frustración. de administración financiera brillan Habría que preguntarse cuál ha por su ausencia; no existe planifica- sido el impacto de la descentralización El otro factor ha sido el domi- ción de los ingresos y del gasto, ni en cada uno de esos aspectos. Sobre nio durante muchos años del cliente- mucho menos definición de estrate- el primero de ellos hay que reconocer lismo como lógica estructuradora de gias para acceder a recursos o para que la elección de Alcaldes, de Con- la gestión local (VELASQUEZ, hacerlos rendir de manera eficiente. A cejales y de miembros de las JAL ha 1992a). El modelo clientelista es por ello hay que añadir las presiones ampliado el campo de representación definición ineficiente en el uso de los clientelistas y los «pactos de poder»6 , de los intereses ciudadanos, sobre todo recursos públicos, pues los convierte que determinan un uso altamente irra- si se compara con la situación hace en presa de apetitos privados, e inefi- cional de los escasos recursos dispo- una década cuando solamente eran caz en el logro de metas pues se apo- nibles. elegidos los concejales. No quiere de- ya en una lógica de intercambio de cir ello que esa representatividad que- favores por lealtades electorales que Todos estos factores han produ- de automáticamente garantizada. Las poco o nada tiene que ver con la cido un gran malestar no solo en dis- elecciones son procesos abiertos en los planificación de la acción pública. tintos sectores de la población, que ven que intervienen distintos actores, in- cómo pasa el tiempo sin que sus pro- tereses y estrategias, inclusive los «vie- De otra parte, a pesar de las blemas sean resueltos, sino también jos» actores, apegados a las formas medidas tomadas en materia de forta- entre las autoridades locales, impoten- tradicionales (clienelistas y lecimiento fiscal, el tiempo ha ido de- tes en muchos casos para resolver las caudillistas) de acción política. De to- mostrando la falta de corresponden- presiones políticas y para atender al dos modos, se ha ampliado el espec- cia entre las responsabilidades entre- mismo tiempo el flujo creciente de tro de posibilidades de elección y ello gadas a los municipios, la magnitud demandas de la población. de por sí constituye un avance. Lo cier- de las demandas locales y los recur- to es que, de todas las reformas recien- sos económicos disponibles (propios b. Democratización tes, la elección de alcaldes parece ser o transferidos). Sin duda, la nueva le- la que ha logrado una mayor acepta- gislación propende por aumentar el Democratizar la gestión local ción entre el común de las gentes caudal de recursos, especialmente vía implica varias cosas: en primer lugar, como mecanismo democratizador de transferencias. De hecho, la estructu- fortalecer las instancias de represen- la vida local y como instrumento para ra fiscal de los municipios ha sido di- tación ciudadana de manera que sean aumentar la eficacia de la gestión pú- námica en los últimos años: sus ingre- cada vez más legítimas a los ojos de la blica7 . Y ello es así porque ha recupe- sos propios crecieron en términos rea- población. En segundo lugar, garanti- rado el debate político en los munici- les entre 1981 y 1994, incrementando zar la universalidad de las decisiones pios, ha enriquecido la discusión de su peso en el PIB del 2.2% al 3.5%. locales a fin de que su objetivo pri- los problemas locales y ha propiciado Por su parte, el gasto municipal se mordial sea asegurar el bien colectivo el surgimiento de nuevas fuerzas incrementó del 3.3% al 6.8% del PIB y no simplemente la satisfacción de políticas en el escenario municipal8 . en el mismo período5 . Sinembargo, intereses particulares. En tercer lugar, hay factores que operan en contravía garantizar la transparencia de la ges- En cuanto a la universalidad de de ese propósito: en primer lugar, la tión, de modo que no quepa duda al- las decisiones, la cuestión remite al capacidad de los municipios de recau- guna sobre la orientación de las deci- problema de los modelos de gestión. dar ingresos propios sigue siendo muy siones públicas y sobre sus consecuen- En ese terreno, los cambios no han baja, bien sea por falta de medios téc- cias. En cuarto lugar, propiciar el acer- sido muy notorios. Hay que recono- nicos, o de catastros actualizados, o camiento entre el gobierno local y los cer que la legislación post-Constitu- porque las autoridades locales no tie- distintos sectores sociales a través de ción ha intentado introducir una gran nen la voluntad de hacerlo o canales formales o informales de par- cantidad de elementos para racionali- simplemente porque jamás lo han he- ticipación. Finalmente, asegurar la zar la gestión y garantizar que los vie- cho y, por tanto, la población no tiene existencia de mecanismos de control jos moldes clientelistas desaparezcan como formas dominantes de la acción dades locales que rindan cuentas so- tación. En primer lugar, el uso de al- gubernamental. Sinembargo, existe bre su actuación. gunos de ellos era potestativo: los aún una gran distancia entre la norma Concejos municipales podían y la realidad. La lógica clientelista y En cuanto a la participación, reglamentar las JAL, pero podían no de los «pactos de poder» se sigue im- hasta 1986 los canales institucionales hacerlo. En los municipios podían poniendo en muchas regiones y mu- a nivel local eran más bien escasos y hacerse consultas populares, pero no nicipios en los que los vientos de la de corto alcance. Además de las Jun- eran obligatorias en ninguna modernización aún no han soplado. El tas de Acción Comunal y de eventua- circunstancia. El municipio podía con- clientelismo, como se sabe, es alta- les mecanismos consagrados por la ley tratar la realización de obras con mente selectivo pues busca favorecer (participación en la formulación de los organizaciones locales, pero no esta- solamente a aquellos sectores que co- planes de desarrollo urbano, en la ba obligado a hacerlo. De hecho, lo locan como contrapartida una lealtad protección del medio ambiente, etc.) que ocurrió en el curso de los prime- electoral. El criterio entonces no es el las formas de interacción entre los ros años de aplicación de la Reforma bien común sino el cumplimiento de sectores más desprotegidos de la po- es que muchos Alcaldes y Concejales un pacto entre agentes privados (el blación y el gobierno local se reducían no le dieron cabida a la participación intermediario y el beneficiario). No es al voto para la elección de Conceja- pues presentían el surgimiento de un extraño que en este momento un buen les, a la intermediación clientelista contrapoder que pondría en tela de número de Alcaldes y ex-Alcaldes es- para la satisfacción de ciertas necesi- juicio el monopolio que muchos de tén sometidos a investigaciones dades o a la protesta ciudadana. ellos habían mantenido sobre las pa- disciplinarias e, incluso, penales, por lancas del poder local11 . mal uso de dineros públicos o por de- La Reforma Municipal intentó cisiones que se apartaron de las nor- modificar sustancialmente esa situa- La participación de los usuarios mas existentes. ción introduciendo mecanismos de en las Juntas Directivas de las Empre- participación a través de los cuales la sas de servicios públicos, a diferencia Algo distinto debe decirse con población podría tener mayor ingeren- de los anteriores, era un mecanismo respecto a la transparencia de la ac- cia en los asuntos públicos y sentirse obligatorio. Pero su reglamentación ción gubernamental. No cabe duda de más representada en las decisiones lo- tenía otras fallas no menos importan- que la nueva legislación obliga a las cales: la elección de Alcaldes, la con- tes, como por ejemplo los requisitos autoridades locales a ser transparen- sulta municipal, las Juntas exigidos para la postulación de los can- tes en sus decisiones y a rendir cuen- Administradoras Locales9 , la partici- didatos, en particular el referido al tas ante la ciudadanía. Los Alcaldes, pación de los usuarios en las Juntas monto mínimno de facturación para por ejemplo, al ser elegidos, adquie- Directivas de las empresas de servi- respaldar a los postulados, o el hecho ren un compromiso con la población cios públicos y la contratación comu- de que la designación final del a través de su programa de gobierno, nitaria. representante a la Junta fuera hecha y deben responder ante ella sobre el por el Alcalde y no por los propios cumplimiento de su propuesta. De lo La Constitución del 91 multi- usuarios12 . contrario, los ciudadanos pueden re- plicó los mecanismos de participación vocarle el mandato. Los alcaldes sa- política, reglamentados posteriormen- Otra deficiencia reglamentaria ben ésto y han comenzado a multipli- te por la Ley 134 de 1994 (iniciativa de estos mecanismos es el alcance car canales de información y de popular, referendo, consulta popular, muy limitado de las atribuciones en- encuentro con la ciudadanía y, en al- cabildo abierto, revocatoria del man- tregadas a las JAL. Estas operaban gunos casos, a promover sistemas de dato), y definió nuevos ámbitos de como órganos de consulta y de inicia- veeduría ciudadana. De parte de la participación ciudadana y comunita- tiva, pero no como instancias población, algunos sectores, en espe- ria que han sido incorporados a los de- decisorias o de gestión. Su capacidad cial aquellos ligados a las organizacio- sarrollos legislativos de la Constitu- de incidir en el desarrollo de su terri- nes sociales, comienzan a tomar con- ción10 . torio era mínima, pues a lo sumo po- ciencia sobre la importancia de las dían distribuir partidas del presupues- decisiones públicas y, aunque en for- Muchos de esos mecanismos han ado- to municipal para proyectos específi- ma incipiente, demandan a las autori- lecido de debilidades en su reglamen- cos de la Comuna o Corregimiento13 . En cuanto a los mecanismos de No obstante estas debilidades, democratización de la gestión muni- participación política hay que decir no deja de ser cierto que se han senta- cipal. Desde el punto de vista de los que han sido sometidos a una regla- do las bases jurídico-institucionales actores políticos, hay que señalar que mentación demasiado minuciosa y para fortalecer la intervención de los los partidos aún no tienen claro un compleja que puede terminar por ciudadanos. Pero las normas no ga- punto de vista sobre la descentraliza- desestimular su uso por parte de la rantizan por sí mismas la movilización ción y la democracia local. Saben que población. El proceso para llevar una de la gente en torno a la gestión local. los municipios han ganado importan- iniciativa ante el Concejo Municipal La movilización precisa actores cia política y, de hecho, han tenido que es tan dispendioso y demorado que dispuestos a participar. En Colombia, definir propuestas programáticas y quien la tenga puede desanimarse al el problema no es de normas. Las hay pensar de alguna manera la realidad enterarse del trámite que debe surtir suficientes e, incluso, en exceso. Es local, pero no han definido propues- antes de que sea estudiada y aprobada más bien de actores. Allí reside el obs- tas estratégicas para el ejercicio del o rechazada. táculo más importante para la poder municipal. Ciertamente, se ha ganado en el lenguaje de la parti- tores desconfían de esta última pues en el país. La inexperiencia en unos cipación y, en algunos casos, se han la ven como un recurso más de los je- casos, las disputas partidistas en otros, puesto a prueba propuestas sobre for- fes políticos para perpetuar su poder y la burocratización de los procedimien- mas democráticas de relación entre el sus privilegios. tos, la falta de voluntad política de las gobierno local y la ciudadanía que autoridades locales, etc. han hecho que apuntan a valorizar la participación. De otra parte, a pesar del creci- algunos procesos aborten y que la gen- Pero ello ocurre generalmente en ciu- miento significativo de las organi- te no le encuentre sentido a intervenir dades grandes e intermedias y muy zaciones de base, cívicas, no guber- en los asuntos públicos. Es lo que su- excepcionalmente en pequeños namentales, etc. y de la conciencia cede, por ejemplo, con los mecanis- municipios. En éstos existe una tradi- cada vez más extendida entre los líde- mos de fiscalizacíón cuando las que- ción de control oligárquico del poder res y las comunidades de que es im- jas y los reclamos de la ciudadanía no político local, que excluye la interven- portante y necesario participar, la ma- tienen eco en las instancias encargadas ción de otros actores en la definición yor parte de ellas no cuentan con la de investigar y sancionar, o cuando las del destino colectivo. Hay fuertes re- autonomía suficiente para convertir- iniciativas de programas, proyectos, sistencias a variar los cánones tradi- se en interlocutoras del Estado. Este, etc. no son tenidas en cuenta a la hora cionales de manejo de la administra- por el contrario, ha jugado en rol do- de definir el rumbo de la gestión. ción local, lo que hace difícil el em- minante en los procesos de participa- pleo de los mecanismos de parti- ción controlando su alcance y sus efec- Finalmente, en lo que hace al cipación. tos. control, la Constitución y la ley han introducido un conjunto de herramien- Del lado de los actores socia- Hace falta además mayor mo- tas para fortalecer el control les, no existen condiciones objetivas tivación de la gente para participar. institucional de la gestión pública y sus ni subjetivas que estimulen su partici- Ello depende en parte de la eficacia resultados y promover la veeduría pación en los asuntos locales. La vio- de los procesos participativos para re- ciudadana. Ese es probablemente uno lencia política, la intolerancia extrema solver los problemas de la población. de los énfasis más importantes de la y la ausencia de una cultura pluralista Si la gente no ve los resultados, va nueva legislación. Ya en algunas ciu- han sido los principales enemigos de perdiendo confianza en los mecanis- dades existen sistemas de veeduría la participación. Incluso, algunos sec- mos y los abandona. Eso ha sucedido ciudadana (Bogotá y Cali, por ejem- plo) y se espera que en el futuro esa Infortunadamente, una condi- Además, es claro que la aper- práctica se convierta en parte inherente ción clave de la gobernabilidad, el for- tura institucional a la participación ha de las conductas públicas de los co- talecimiento institucional, no ha pro- contribuido en parte a distensionar el lombianos. Aquí también hay un lar- ducido los frutos esperados. La políti- país y a facilitar el manejo del conflic- go camino por recorrer, en el que no ca de desarrollo institucional de los to, por lo menos en sus manifesta- faltan obstáculos: falta de voluntad municipios promovida por el anterior ciones regionales y locales. Las esta- política de las autoridades; resistencia Gobierno, aunque logró resultados fa- dísticas señalan que las luchas cívicas de los funcionarios públicos; ausen- vorables en algunas regiones del país, disminuyeron en número después de cia de una cultura ciudadana de la tuvo más errores que aciertos, no tan- la reforma municipal del 86: en el fiscalización, intimidación, corrup- to en su definición conceptual como quinquenio 1980-1985 tuvieron lugar ción, intereses clientelistas, etc. en su diseño operativo e institucional. 157 paros cívicos; entre 1986 y 1990, Fue un programa demasiado centrali- el número de paros cívicos se redujo zado que no tuvo en cuenta las parti- a a 145 y en el siguiente quinquenio, c. Gobernabilidad cularidades de los municipios en dife- a 11517 . rentes zonas del país y que no supo Por último, en lo que respecta concertar con los gobiernos regiona- Sin embargo, existen algunos a la gobernabilidad14 , éste parece ha- les la estrategia más adecuada para su factores que entraban la capacidad de ber sido el impacto más claro de la des- realización15 . los gobiernos locales para conjugar centralización en Colombia. La entre- todos estos elementos. Uno de ellos ga de competencias y recursos a los Los mecanismos de partici- es la relación del municipio con los municipios ha dotado a las autoridades pación también han constituido un entes departamentales y el Gobierno locales de dos herramientas que han instrumento valioso para los gobier- central. Supuestamente, los términos fortalecido su capacidad de promover nos locales pues han propiciado en de dicha relación fueron definidos dinámicas de desarrollo y bienestar medio de sus limitaciones una relación mediante la expedición de la Ley de local. Otra cosa es que los niveles de institucional con distintos sectores de Competencias y Recursos (Ley 60 de eficiencia y eficacia, como ya se dijo, la población y han garantizado hasta 1993), que delimita los ámbitos de no sean los deseables. cierto punto la viabilidad de los pla- intervención de la Nación y de los nes y programas de desarrollo local16 . entes territoriales. Sinembargo, aún existen problemas no resueltos en ese jugando un papel importante en la clientelismo. Muestra de ello es el tono campo: en primer lugar, la Constitu- definición de políticas relacionadas centralista de los proyectos de ley que ción Nacional abrió la posibilidad de con los campos de competencia de los el Gobierno ha presentado al Congre- creación de otros entes territoriales, las municipios y tiene un gran poder de so sobre distintas materias relaciona- regiones, las provincias y las entida- control de los recursos a través de los das con la gestión local, en particular des territoriales indígenas. Esto com- programas de inversión de los entes la Ley 60/93 sobre competencias y plica el problema de las competencias nacionales (Ministerios, entes recursos y la ley 152, orgánica de al exigir la coordinación de seis o sie- descentralizados, etc.), de las transfe- Planeación, y que el Legislativo ha te niveles distintos de la administra- rencias19 y de los recursos de crédito aprobado sin grandes reparos. Esto, ción pública. La Ley Orgánica de Or- (sistema de cofinanciación)20 . Este se por supuesto, termina por reducir la denamiento Territorial debe dar solu- ha convertido en un núcleo de fuertes capacidad de manejo de las autorida- ción a ese problema, pero tensiones entre los municipios y el des locales sobre los problemas de su infortunadamente el Congreso aún no gobierno central. Los primeros alegan territorio y su población. la ha expedido18 . no tener los dineros suficientes para atender las demandas de la población. Otro factor que erosiona la En segundo lugar, a pesar de El segundo teme que los municipos gobernabilidad es la violencia. Las es- que la Constitución y las leyes ga- malgasten esos recursos debido a su tadísticas muestran la extensión del rantizan la autonomía municipal, es baja capacidad de gestión y a la per- fenómeno en ciudades y campos y la claro que el Gobierno central sigue manencia de factores de corrupción y multiplicación de sus formas y agen- tes. Las consecuencias de este fenó- gías en lograr acuerdos y, sobre todo, de un fortalecimiento institucional de meno para la vida local son importan- en mantenerlos, pues constituyen la débil estructura fiscal de las entida- tes: muchos alcaldes han sido amena- prenda de garantía para realizar el pro- des territoriales. Como resultado de zados de muerte, secuestrados o ase- grama de gobierno. Algunos Alcaldes ello, las finanzas de estas últimas han sinados y otros viven bajo presión per- han conseguido romper ese círculo y demostrado una dependencia cada vez manente de grupos guerrilleros o actuar con cierta independencia de las mayor de las transferencias del nivel paramilitares. La ola de secuestros y presiones políticas. Pero siguen sien- central, lo que a la larga puede con- masacres en diversas regiones del país do la excepción. Hace falta implantar vertirse en amenaza para las finanzas ha colocado a muchos municipios en un sistema de gobierno-oposición que públicas y para la estabilidad una situación de inseguridad social garantice, mediante normas claramen- macroeconómica. frente a la cual los gobiernos locales te establecidas, las obligaciones del no tienen capacidad de acción. El go- gobierno y las garantías de la oposi- Por tal razón, la estrategia cen- bierno nacional ha sido claro en seña- ción, de manera que las relaciones tral del gobierno consiste en desarro- lar que las negociaciones de paz con políticas se desenvuelvan en forma llar un amplio Programa de Impulso la guerrilla y la política de sometimien- transparente y sin convertir a la admi- al Desarrollo Institucional de la Na- to de los narcotraficantes es de su nistración local en un botín burocráti- ción y las Entidades Territoriales a tra- competencia exclusiva, por lo cual ni co. vés del cual se ofrecerá asesoría per- los gobernadores ni los Alcaldes pue- manente a los gobiernos locales en den desarrollar negociaciones en ese gestión, administración, planificación sentido. Ellos prácticamente se en- LA PROPUESTA DEL y gerencia estratégica, formulación y cuentran maniatados frente a un pro- PRESIDENTE SAMPER bancos de proyectos. El objetivo pri- blema que afecta cada vez más a la mordial es elevar la capacidad de ges- ciudadanía y a sus autoridades. Sólo El Presidente Samper optó por tión de los distintos niveles de gobier- en las grandes ciudades (Medellín, una línea de continuidad con las polí- no para que puedan cumplir con sus Cali, Bogotá) se ha comenzado a di- ticas iniciadas en la administración an- responsabilidades y hacer un manejo señar programas locales de lucha con- terior en materia de descentralización, más eficiente de sus recursos. También tra la inseguridad y la violencia a tra- cambiando ciertos énfasis e intentan- se busca adecuar la cesión de compe- vés de los cuales se espera reducir en do una estrategia más integral para tencias y recursos a la capacidad real algún grado el impacto del fenóme- fortalecer el proceso. Dos postulados de la Nación y de las entidades territo- no. subyacen a la propuesta: de un lado, riales de manera que la entrega de la consideración de la descentra- responsabilidades no se convierta en Un último factor que afecta la lización como pilar del nuevo orden una carga sino en un estímulo para su gobernabilidad es la inexistencia de un estatal heredado de la Constitución de desarrollo. sistema de gobierno-oposición en Co- 1991. De otro, la idea de que en ese lombia. Los gobiernos locales operan nuevo marco institucional la descen- El Programa, que estará a car- en el país mediante un sistema de tralización debe estar asociada a la go de las Oficinas de Planeación De- «pactos de poder» a través de los cua- participación ciudadana y al partamental con el apoyo de la les los Alcaldes, los Concejales, los mejoramiento continuo de la gestión Consejería para el Desarrollo directorios políticos y los jefes locales pública. Esos tres elementos pueden Institucional, las Universidades regio- y regionales definen sus relaciones y hacer un aporte fundamental para la nales y el Plan Pacífico, trabajará en la distribución de los cargos públicos construcción del nuevo ciudadano y áreas como la armonización de pro- y del presupuesto local. Es un sistema garantizarán que «los asociados recu- gramas de desarrollo institucional, la de gobierno sin oposición. Quienes no peren la credibilidad en el servicio asistencia técnica y financiera, la entran en el pacto simplemente que- público y en sus gobernantes»21 . modernización de la gestión interna, dan por fuera y no tienen las garan- Sinembargo, el proceso de transferen- los sistemas de información y la tías políticas -y en general tampoco la cia de responsabilidades políticas, fis- planeación, seguimiento y evaluación voluntad- para actuar como bloque de cales y de gasto público a los niveles de la gestión. oposición. Así las cosas, el Alcalde subnacionales de gobierno no ha es- debe gastar buena parte de sus ener- tado acompañado, según el Gobierno, Esta propuesta intenta ser más to será equilibrar competencias y re- el cual cofinanciará programas que flexible que la ejecutada por el Presi- cursos de las distintas entidades terri- hagan efectiva la participación. dente Gaviria, en tanto pretende adap- toriales. Ello implicará modernizar su tar la entrega de competencias y re- estructura tributaria, mejorar la efi- LA PERSPECTIVA cursos a la capacidad real de cada ente ciencia en el recaudo, revisar el siste- territorial, y más integral, pues busca ma de transferencias, reglamentar el Lo que se ha intentado mostrar fortalecer institucionalmente a la Na- Fondo Nacional de Regalías, fortale- en estas páginas es que el trayecto de ción y a los entes territoriales, no sólo cer el sistema de cofinanciación y pro- la descentralización no ha sido fácil a los municipios. piciar la eficacia del gasto territorial. sino, al contrario, lleno de obstáculos y vicisitudes. Ello es así porque se tra- Institucionalmente, el cambio Este paquete de propuestas se ta de un proceso político en el que se más radical consiste en la propuesta completa con las de desarrollo de la conjugan intereses, significados, pro- de creación del Ministerio del Interior sociedad civil y fortalecimiento de la puestas y estrategias de sectores muy a cuyo cargo estaría la coordinación participación ciudadana. La idea, que diferentes social e ideológicamente. La de las entidades territoriales con el Go- ya se ha comenzado a trabajar a tra- posibilidad de que el proceso se des- bierno Nacional. El Ministerio será el vés de un Documento CONPES de atara en un momento determinado y interlocutor político en materia de Participación, es dar a conocer la am- que prosiguiera su curso dependió de descentralización y ordenamaiento plia gama de canales de intervención coyunturas históricas en las que esos territorial y coordinará el impulso al ciudadana existentes, brindar a la intereses divergentes convergieron en desarrollo institucional de las distin- población la información necesaria la necesidad de reformar el Estado a tas instancias del Gobierno a nivel re- para que pueda tomar parte en las través de la descentralización. Dicha gional. decisiones públicas y desarrollar las convergencia sinembargo no borró las capacidades ciudadanas para la parti- diferencias de enfoque que cada uno En materia fiscal, el Plan pro- cipación. Allí jugará un papel funda- de los actores tenía sobre el proceso y pone desarrollar el Programa de For- mental el Fondo para la Participación ello explica el rumbo que ha tomado. talecimiento del Sistema de Ciudadana, reglamentado mediante el Financiamiento Territorial cuyo obje- Decreto 2629 de Noviembre de 1994, Un balance general del proce- tido de lo público que la estimule a rritorial (LOOT), pues es la que so permite señalar que se ha avanza- intervenir en los asuntos locales, la determina el régimen de competencias do en lo referente al traslado de com- falta de autonomía de las organizacio- de los distintos entes territoriales y de petencias y recursos, en la definición nes sociales frente a los actores políti- sus mutuas relaciones. Hasta ahora, el del marco jurídico e institucional de cos y al Estado, en fin, el papel aún proceso de descentralización en Co- la descentralización y de la participa- protagónico del gobierno central en la lombia ha sido eminentemente ción, en la recuperación del munici- definición de políticas y de inversio- municipalista. Ello ha creado una cier- pio como escenario político, en la nes de carácter local y la tutela que ta polaridad municipio/gobierno cen- adopción del discurso y, en algunos sigue ejerciendo sobre las decisiones tral que ha dejado por fuera del pro- casos, de conductas participativas y locales. ceso a los gobiernos departamentales, que, como consecuencia de lo ante- único nivel intermedio existente has- rior, los municipios han ganado capa- Colombia se sumó a la dinámi- ta ahora. Un proceso armónico de cidad para enfrentar los problemas de ca descentralista en la década del 80 y descentralización exige mayor su respectiva jurisdicción teritorial. le queda muy difícil retroceder. Ade- organicidad en las relaciones entre las Pero el proceso mismo ha des- más, la Constitución apostó por un distintas entidades territoriales y por nudado debilidades que obstaculizan Estado descentralizado y de autono- ello la descentralización debe mirar actualmente su desarrollo y que cons- mías regionales y ese es el norte que con mayor atención el papel de los tituyen retos políticos para los actores debe guiar la reforma política. El país Departamentos como intermediadores involucrados en él: la débil capacidad se encuentra en una etapa de transi- entre los planes nacionales y los pro- de gestión de los municipios, la per- ción en la que se están sentando las blemas de las regiones y los munici- manencia de factores ligados al bases de nuevos modelos económicos pios. En ese sentido, la LOOT va a clientelismo y la corrupción, la violen- y se continúa desarrollando el marco ser definitiva pues deberá definir el cia, la resistencia de algunos sectores político-institucional definido en la nuevo rol de los Departamentos y de sociales y políticos a modernizar y, Constitución. De dicho marco vale la las entidades intermedias del futuro sobre todo, a democratizar la gestión, pena resaltar la importancia que tiene (las regiones y las provincias). la ausencia en la población de un sen- la Ley Orgánica de Ordenamiento Te- Pero, sin duda, el futuro de la descentralización en Colombia segui- rá dependiendo en buena parte de que los distintos actores nacionales y lo- cales involucrados en el proceso lle- guen a acuerdos fundamentales para fortalecer el papel de los entes subnacionales y para democratizar la gestión. En una época en la que el dis- curso del fin de los metarrelatos gana fuerza, no puede perderse de vista que uno de los requisitos para la sobrevivencia política y económica de países como Colombia está en la posibilidad de que procesos como el de descentralización se fundamenten en un nuevo pacto social en el que la construcción de lo público constituya el aliciente fundamental que una las voluntades de todos los sectores so- ciales y políticos. De lo contrario, las fuerzas del mercado serán excelentes aliadas de la pobreza y la violencia. BIBLIOGRAFIA PAREDES MUÑOZ, Hernán, tivas», en VARIOS, ¿Descentralizar 1995, «Bolivia - Hacia un proceso de en América Latina?, Quito: PGU- ABALOS, José Antonio, 1994, descentralización integral», en VA- LAC/GTZ, Serie Gestión Urbana, Vol. «La Descentralización en Chile: RIOS, ¿Descentralizar en América 3. antecedentes históricos y reformas ac- Latina?, Quito: PGU-LAC/GTZ, tuales», Santiago de Chile: Pontificia Serie Gestión Urbana, Vol 3. 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Los acuerdos comunitarios y los convenios teral como parte de las estrategias de ajuste estruc- ción ciudadana y comunitaria en los desarrollos sociales han permitido al Alcalde obrar con ma- tural y de los modelos de desarrollo impuestos a legislativos de la Constitución del 91 ha permitido yor agilidad en la solución de los demandas de la los países del continente en la década pasada. identificar cerca de 50 posibilides que tienen los población. 2 El sentido del proceso fue cambiando ciudadanos de intervenir en la gestión local. Ver 17 Las cifras son tomadas de LOPEZ (1987), paulatinamente, al tenor de los intereses y proyec- GONZALEZ, 1995. GARCIA (1990) y CINEP (1994). Hay que tener tos de cada uno de los gobiernos de turno. El rol 11 Hasta 1994, solo en cerca de 40 de los 1.044 en cuenta que la disminución de las luchas cívicas asignado a las reformas descentralistas no fue el municipios del país habían sido reglamentadas y no puede ser explicada exclusivamente por la apli- mismo en el gobierno de Betancur que en el de elegidas las JAL. Hasta ahora han sido realizadas cación de la reforma municipal. El asesinato de Gaviria. Eran circunstancias y proyectos políticos solamente tres consultas municipales. cerca de 1.000 líderes cívicos y sindicales en las bien diferentes. 12 Este procedimiento fue suspendido por el vísperas de la primera elección de alcaldes tuvo 3 Betancur recibió en Agosto de 1982 un país Consejo de Estado. El Gobierno expidió a fines de mucho que ver en el reflujo de los movimientos convulsionado por el conflicto guerrillero, por la 1992 una nueva reglamentación en la cual se esta- cívicos. Además, algunos de éstos dieron el salto protesta social y por el avance del narcotráfico, blece que el representante de los usuarios debe ser a la lucha electoral. con altos índices de polarización social y política. elegido por estos últimos en asamblea organizada 18 En el momento de escribir este artículo, el 4 Este cambio de significado explica por qué el para tal efecto. Congreso de la República estudia un proyecto de énfasis del Presidente Gaviria en el proceso des- 13 En algunas ciudades, la reglamentación de las Ley de Ordenamiento Territorial, presentado por centralista no fue la participación ciudadana sino funciones de las JAL fue más ambiciosa. Por ejem- el Gobierno. el desarrollo institucional y la definición de un mar- plo, en Cali, las Juntas han tenido una cierta posibi- 19 El Gobierno Nacional ha utilizado las trans- co legal que permitiera al sector privado interve- lidad de concertación con la Administración Mu- ferencias como instrumento de control del gasto nir en la prestación de los servicios públicos. nicipal en ciertos campos. Además, participan en público y de la inflación y por momentos ha deci- 5 El Salto Social, Plan Nacional de Desarrollo diversas Juntas Municipales que tienen atribucio- dido retener los desembolsos hacia los Departa- 1994-1998, Versión Febrero de 1995, Santafé de nes decisorias. mentos y Municipios. La ley 60 de 1993, que regu- Bogotá, Presidencia de la República-DNP, p. 36. 14 Entendemos la gobernabilidad como la capa- la dichas transferencias, incluye una gran canti- 6 Sobre este concepto, ver VELASQUEZ, 1992a. cidad de «poner efectivamente en juego las ener- dad de exigencias a los municipios, cuyo incum- 7 Varios sondeos de opinión demuestran gías del cuerpo social para lograr ciertas metas, plimiento significaría el recorte total o parcial de estadísticamente los altos niveles de legitimidad de sin contravenir al tiempo ciertas reglas consensua- las mismas. Esto los coloca en una situación desi- la elección de alcaldes. Ver LOPEZ PINTOR, 1991 les del jugo político (que en el caso de la demo- gual pues muchos de ellos no lograrán cumplir y VELASQUEZ y SANCHEZ, 1994a. cracia significa no recortarla, condicionarla o su- tales requisitos, ni siquiera en el mediano plazo, lo 8 Consecuencia de ello es la relativamente alta primirla sustituyéndola por formas autoritarias): que puede tener a la larga un impacto negativo tasa de participación electoral en la elección de al- establecer reglas de juego que permitan a las opo- sobre sus arcas, especialmente en el caso de los caldes. siciones actuar con lealtad a un conjunto de municipios pequeños y pobres, pues su capacidad agreements on fundamentals, que son la esencia de generación de ingresos propios es muy baja y del mantenimiento de ese juego» (RIAL, 1988, ci- su dependencia de las transferencias muy alta. 20 tado por UNGAR, 1993, p.11). La Red de Solidaridad Social, programa ban- dera del Presidente Samper, ha sido concebida como un programa nacional, ejecutado por los municipios, pero manejado por la Presidencia de la República. 21 El Salto Social, p. 224.