Transferencias Fiscales Intergubernamentales, Boadway, Robin 1

Public Disclosure Authorized

C
38077
M as relaciones fiscales intergubernamentales se encuentran en el centro de muchos debates sobre políticas públicas en la
mayoría de países federales, y dada la importancia del debate es muy importante apartarse y analizarlos en perspectiva. Este
Y
libro, al describir la experiencia de otros países en el tema de acuerdos fiscales y los patrones encontrados, genera una nueva
CM
fuente importante de información para quienes trabajan en formalizar los aspectos clave que enfrentan los gobiernos en el
mundo.
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— Louis Lévesque, Ministro encargado, Asuntos intergubernamentales, Ottawa, Canadá.

CY

CMY
n cualquier país, la capacidad fiscal de un gobierno es fundamental para el suministro de bienes y servicios públicos. En
K particular para las federaciones, en donde diferentes niveles de gobierno tienen responsabilidades definidas claramente, pero
también tienen diferencias en su capacidad fiscal, la naturaleza de los mecanismos de transferencias fiscales es crítica para
determinar la medida y la eficiencia de la oferta de bienes y servicios públicos. En esta publicación, Robin Boadway y Anwar
Shah reúnen una gran variedad de ideas en esta área de las finanzas públicas, que espero promuevan el interés en el tema y
más debate. Este libro debería ser una lectura obligada para quien esté interesado en entender la importancia de los acuerdos
fiscales intergubernamentales y en la contribución de mejorar los resultados para los ciudadanos.
— Alan Morris, Director, Common wealth Grants Commission, Gobierno de Australia, Canberra.
ste libro, editado por dos especialistas muy destacados en las relaciones fiscales intergubernamentales, se
concentra en un aspecto clave, el diseño de las transferencias intergubernamentales. El libro explora los temas
políticos, institucionales y económicos que se enfrentan en el diseño de tales transferencias, y se combina con
gran habilidad el análisis teórico con casos reales actualizados. El libro será muy importante tanto para académi-
cos, como para diseñadores de política, ante los retos de diseño, implementación o reforma de los sistemas de
relaciones fiscales.
— Teresa Ter-Minassian, Directora, Departamento de Asuntos Fiscales,

Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd1 1 16/12/2008 15:54:34
Serie sobre sector público, buen gobierno,
y responsabilidad y rendición de cuentas
Transferencias fiscales intergubernamentales.

Principios y prácticas
Editado por Robin Boadway y Anwar Shah
BANCO MUNDIAL

iv Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s)
and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the
governments they represent.
The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boun-
daries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do
not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or
acceptance of such boundaries.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no
reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos
que ellos representan.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronte-
ras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen
no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los
territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras.
This work was originally published by the World Bank in English as Intergovernmental Fiscal
Transfers: Principles and Practice in 2006. This Spanish translation was arranged by Mayol
Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any
discrepancies the original language will govern.
Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Intergovernmental Fiscal
Transfers: Principles and Practice en 2006. La traducción al castellano fue hecha por Mayol
Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el
idioma original.
© 2006 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank
© 2006 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial

1818 H Street, NW
Washington, DC 20433, USA
Todos los derechos reservados
Primera edición en castellano: enero de 2009
Para esta edición:

© 2009 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A.
www.mayolediciones.com
ISBN 978-958-8307-53-4
Traducción al castellano: Rodrigo Taborda, Universidad del Rosario, Bogotá

Coordinación editorial: María Teresa Barajas S.
Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A.
Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

Contenido
Contenido
Prólogo ix
Prefacio xi
Agradecimientos xiii
Colaboradores xv
Panorama general xix
CAPÍTULO 1
Guía para practicantes en transferencias fiscales intergubernamentales 1
Anwar Shah
Instrumentos de las finanzas intergubernamentales 2
En busca de rendición de cuentas a partir de resultados mediante 9
transferencias establecidas según el desempeño
Diseño de las transferencias fiscales: dividirse el botín o crear un sistema 15
de gobernabilidad equitativa y con división de responsabilidades
Acuerdos institucionales para las relaciones fiscales 46
Lecciones de la experiencia internacional 50
Referencias 54
Primera Parte. LOS PRINCIPIOS 57
CAPÍTULO 2
Transferencias en una economía federal: una perspectiva conceptual 59
Robin Boadway
Tres visiones sobre el papel de las transferencias 61
Diseño del sistema de relaciones fiscales federación-regiones 69
CAPÍTULO 3
Equidad y eficiencia de transferencias entre entidades 79
gubernamentales en un esquema de múltiples niveles de gobierno
Paul Bernd Spahn
Argumentos a favor de la equidad interjurisdiccional 80
Diseño de esquemas de igualación 82
Argumentos a favor de la eficiencia intra-gubernamental 98
Diseño de relaciones dentro de agencias y microtransferencias 101
Resumen 109
Referencias 110

vi Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
CAPÍTULO 4
Estabilización económica mediante la distribución de riesgo dentro de un país 111
Jürgen Von Hagen
Principios de la distribución regional de riesgo 113
Riesgo moral y la economía política del aseguramiento regional 119
Evidencia empírica 122
Aspectos macroeconómicos de la distribución regional del riesgo 128
y la estabilización
Conclusiones 131
Anexo: Un modelo de estabilización regional y distribución de riesgo 131
Referencias 134

CAPÍTULO 5
Subvenciones y restricción presupuestal flexible 139
Marianne Vigneault
Definición del problema de restricción presupuestal flexible 142
Implicaciones de una restricción presupuestal flexible 143
El problema de la restricción presupuestal flexible en la práctica: 150
evidencia en diferentes países
Lecciones aprendidas 168
Conclusiones 173
Referencias 175

CAPÍTULO 6
La economía política de transferencias interregionales 179
Motohiro Sato
Motivación política y la competencia política 182
Gobierno fragmentado y explotación de rentas 187
Relaciones intergubernamentales 192
El problema del compromiso 196
Reforma institucional 200
Referencias 203

CAPÍTULO 7
Los efectos sobre los incentivos creados por las transferencias 209
Michael Smart
Taxonomía de las transferencias 210
Transferencias verticales 211
Transferencias horizontales 217
Conclusiones 226
Referencias 227
CAPÍTULO 8
El impacto de las transferencias fiscales intergubernamentales: 231
una síntesis de la literatura conceptual y empírica
Shama Gamkhar y Anwar Shah
Impacto de las transferencias intergubernamentales sobre el comportamiento 231
del gobierno local: hipótesis teóricas

Contenido vii
Aproximación empírica a la medición del impacto de las transferencias 237

intergubernamentales sobre el comportamiento fiscal local
Conclusiones 260
Referencias 262
Segunda parte. LA PRÁCTICA 267
CAPÍTULO 9
La estructura legal de las transferencias intergubernamentales: 269
un análisis comparativo
Sujit Choudhry y Benjamin Perrin
Leyes y economía política del federalismo fiscal 270
Estudios de caso 272
Conclusiones 294
Referencias 299

CAPÍTULO 10
Mecanismos institucionales para las transferencias fiscales 303
intergubernamentales y un marco de trabajo para su evaluación
Anwar Shah
Mecanismos institucionales para transferencias intergubernamentales 304
Evaluación de los mecanismos institucionales para la igualación de transferencias 313
utilizando un marco de análisis de la nueva economía institucional
Comparación de mecanismos institucionales alternativos usando el marco 316
de análisis de la nueva economía institucional
De la teoría a la práctica: ¿qué tan precisas son las predicciones 319
de la nueva economía institucional?
Conclusiones 323
Referencias 326

CAPÍTULO 11
Solución al desequilibrio fiscal: problemas cuando se comparte la base impositiva 329
M. Govinda Rao
Distribución de ingresos como un instrumento de transferencias 331
intergubernamentales
Compartir la base tributaria: coordinación, eficiencia e incentivos 335
Compartir el ingreso en diferentes países 338
Desincentivos por la distribución de impuestos en administraciones
centralizadas de impuestos 343
Fórmulas de distribución de ingreso 343
Conclusiones 346
Referencias 347
CAPÍTULO 12
Fórmulas macroeconómicas para la igualación 351
Leonard S. Wilson
Teoría de la igualación 351

viii Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
Fórmulas macroeconómicas 357

Bases macroeconómicas como medida de capacidad fiscal 358
Igualación en Canadá, Australia y Sudáfrica 366
Conclusiones 369
Referencias 370
CAPÍTULO 13
Igualación de la capacidad fiscal en programas de igualación fiscal horizontal 373
Bernard Dafflon
Diferencias fiscales locales 375
Elementos conceptuales 378
Igualación de necesidades 380
Igualación de ingresos 385
Financiación de la igualación 385
Diseño de la igualación horizontal 394
Conclusiones y propuestas de política 403
Referencias 404

CAPÍTULO 14
Compensación a los gobiernos locales por diferencias 409
en necesidades de gasto en un programa de igualación fiscal horizontal
Andrew Reschovsky
Definición de necesidades de gasto y costos 411
Por qué los costos son diferentes 413
Aproximaciones a la estimación de costos 416
Metodología de estimación de costos en algunos países 422
Lecciones para los países en desarrollo 431
Referencias 433

CAPÍTULO 15
Financiación de gasto en capital mediante transferencias 437
Jeffrey Petchey y Garry MacDonald
Fundamentos para una transferencia de capital 438
Problemas en el diseño de transferencias de capital 443
Experiencia en el mundo real con las transferencias de capital 444
Un modelo de simulación de transferencias de capital 447
Conclusión 457
Anexo: Racionalidad económica de las transferencias 458
Referencias 461

CAPÍTULO 16
Transferencias a ciudades grandes y áreas metropolitanas 465
Enid Slack
Características de ciudades grandes y áreas metropolitanas y sus 466
implicaciones para el diseño de transferencias
Tipos de transferencias y justificación para su uso 472

Contenido ix
Justificación de las transferencias intergubernamentales 473

Conclusiones 488
Referencias 489

CAPÍTULO 17
Transferencias a gobiernos urbanos pequeños 493
Harry Kitchen
¿Qué es un área urbana pequeña? 493
¿Cuáles son las responsabilidades de gasto en áreas urbanas pequeñas? 495
¿Cómo se deben financiar los gastos? 496
¿Qué tan importares son las transferencias? 498
¿Cómo diseñar las transferencias? 507
¿Deberían las transferencias a áreas urbanas pequeñas ser diferentes 513
de las transferencias de otros municipios?
Resumen 515
Referencias 517
CAPÍTULO 18
Transferencias intergubernamentales en gobiernos locales rurales 519
Melville L. McMillan
Perfil de los países 519
Revisión y reflexiones 537
Conclusiones 542
Referencias 543
Recuadros
1.1 Percepción negativa con fundamentos de las finanzas 18
1.2 Financiación de las escuelas en Estados Unidos 21
1.3 La fórmula sudafricana de participación equitativa para 47
las transferencias fiscales entre el gobierno central y local
Gráficos
1.1 Efecto de subvenciones incondicionales 3
1.2 Efecto de una subvención sin correspondencia 5
1.3 Efecto de una subvención abierta con correspondencia 6
1.4 Efecto de una subvención cerrada con correspondencia 8
1.5 Aplicación de la cadena según resultados a la educación 12
10.1 Mecanismos fiscales entre federación y provincia en Canadá 307
10.2 Estructura de los comités de mecanismos fiscales entre federación 307
y provincia en Canadá
10.3 Igualación fiscal en Australia, 1998/99 -2002/03 322
10.4 Robin Hood trabajando en Australia, 2004/05 325
11.1 Efecto de los impuestos sobre el bienestar 331
11.2 Ingreso del gobierno central de la India proveniente de impuestos 342
compartidos y no compartidos, 1950-99

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
13.1 Representación de la igualación de ingresos 386

15.1 Simulación 1: rezago según provincia en Sudáfrica 453
15.2 Simulación 1: niveles de capital per cápita, según provincia en Sudáfrica 453
15.3 Simulación 2: rezago según provincia de Sudáfrica 455
15.4 Simulación 2: niveles de capital per cápita, según provincia en Sudáfrica 455
Cuadros
1.1 Taxonomía de subvenciones y su impacto conceptual 10
1.2 Características de financiación condicional según resultados 14
1.3 Medición de las necesidades fiscales, según categoría del servicio 27
1.4 Ponderación de los factores de funciones de gasto local en Canadá 29
1.5 Características de las transferencias de igualación fiscal en varios países 36
1.6 Factores de necesidades usados para la financiación del servicio 40
de salud en algunos países
1.7 Principios y prácticas notables en el diseño de subvenciones 51
3.1 Instrumentos de igualación interregional 84
4.1 Evidencia empírica de aseguramiento regional en Estados Unidos 124
4.2 Evidencia empírica de aseguramiento regional en algunos países 127
6.1 Consecuencias cuando el gobierno central no puede cumplir 201
las condiciones necesarias
6.2 Etapas en el proceso de toma de decisiones en la formulación 202
e implementación de políticas económicas
8.1 Resultados empíricos del impacto de las transferencias 243
intergubernamentales, 1973-2005
10.1 Responsabilidad del diseño de transferencias fiscales 305
intergubernamentales en países seleccionados
10.2 Costos de transacción y potenciales resultados de foros 318
intergubernamentales y agencias independientes (Comisiones de Transferencias)
10.3 Costos de transacción y resultados potenciales de foros 320
en países seleccionados
10.4 Factores de necesidad de gastos para la educación secundaria 324
en Australia, 1995/96
13.1 Fuentes de disparidad fiscal 377
16.1 Transferencias a algunas ciudades capitales 487
17.1 Dependencia de las transferencias en algunos países 499
18.1 División funcional de las transferencias a gobiernos locales 522
rurales en Karnataka, India, 2000/01
18.2 Gasto del gobierno local en Letonia, 1999 526
18.3 Ingreso de los gobiernos locales en Letonia, 1999 527
18.4 Gastos del gobierno municipal en Alberta, Canadá, 2001 533
18.5 Ingresos del gobierno municipal, Alberta, Canadá, 2001 534
18.6 Fuentes de ingreso del impuesto a la propiedad, Alberta, Canadá, 2001 535
18.7 Resumen de la información de los gobiernos locales rurales 538
en India, Letonia y Canadá (Alberta)

Contenido xi
Prólogo
En las democracias occidentales, los sistemas de controles y equilibrios* incorporados

en las estructuras gubernamentales han constituido el centro de la buena gobernabi-
lidad y han contribuido al poder de los ciudadanos por más de doscientos años. Los
incentivos que motivan a los servidores públicos y a los autores de las políticas –las
recompensas y sanciones vinculadas a los resultados que contribuyen al desempeño
del sector público– se encuentran afianzados en los marcos de responsabilidad de
un país. La gestión eficaz del sector público y de los gastos del gobierno contribuye a
determinar el curso del desarrollo económico y la igualdad social, en especial para los
pobres y otros grupos desfavorecidos, como las mujeres y los ancianos.
No obstante, muchos países en desarrollo continúan sufriendo con sistemas de
gobernabilidad insatisfactorios y a menudo disfuncionales, en los cuales se efectúa
una asignación inapropiada de los recursos, se tienen sistemas ineficientes de rentas
y prestación deficiente de servicios públicos vitales. Tal deficiencia en la gobernabi-
lidad conduce a resultados inoportunos para el acceso a los servicios públicos por
parte de los pobres y otros miembros desfavorecidos de la sociedad, como las mu-
jeres, los niños y las minorías. Al tratar con estas preocupaciones, la comunidad de
ayuda para el desarrollo, en general y el Banco Mundial, en particular, se empeñan
continuamente en obtener enseñanzas de las prácticas alrededor del mundo, a fin de
lograr un mejor entendimiento de lo que funciona y lo que no funciona en el me-
joramiento de la gobernabilidad en el sector público, especialmente con respecto a
combatir la corrupción y hacer que los servicios funcionen para los pobres.
Esta serie avanza nuestro conocimiento, ofreciendo herramientas y enseñanzas a
partir de las prácticas en el mejoramiento de la eficiencia y la equidad en la prestación
de los servicios públicos y el fortalecimiento de la responsabilidad en la goberna-
bilidad. Resume los mecanismos institucionales para facultar a los ciudadanos a
* Reglas para impedir que una persona o grupo tenga mucho poder dentro de una organización o que
permiten a una de las ramas del poder limitar a las otras (NT).

xii Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
demandar a sus gobiernos responsabilidad por los resultados. Ofrece orientación

práctica sobre la administración por resultados y la gestión fiscal prudente. Resume
los enfoques de tratamiento sobre la corrupción y la mala conducta. Proporciona
orientación conceptual y práctica sobre marcos alternativos de prestación de servi-
cios para extender el alcance y acceso a los servicios públicos. La serie cubre también
salvaguardias para la protección de los pobres, mujeres, minorías y otros grupos
desfavorecidos; fortalecer acuerdos institucionales de voz y salida, métodos de eva-
luación de programas del sector público; marcos de referencia para la gobernabilidad
sensible y responsable, y el federalismo fiscal y la gobernabilidad local.
La Serie sobre sector público, buen gobierno, y responsabilidad y rendición de cuentas
será de interés para funcionarios públicos, practicantes y estudiantes del desarrollo y
todos aquellos interesados en las políticas fiscales y la gobernabilidad en los países en
desarrollo.
Frannie A. Léautier
Vicepresidente,
World Bank Institute

Contenido xiii
Prefacio
Las transferencias fiscales intergubernamentales son una característica dominante

de las finanzas subnacionales en un gran número de países. Se usan para asegurar que
los ingresos fiscales se ajustan a las necesidades de gasto de varios niveles de gobierno
subnacional. También son usadas para avanzar en objetivos nacionales, regionales
y locales, como justicia y equidad, y para crear una unión económica común. La
estructura de estas transferencias crea incentivos en los gobiernos nacionales, re-
gionales y locales que afectan el manejo fiscal, la estabilidad macroeconómica, la
equidad distributiva, la eficiencia en la asignación de recursos y la prestación de ser-
vicios públicos.
Este libro revisa la literatura conceptual y empírica para obtener lecciones para los
diseñadores de políticas que están trabajando en el desarrollo de un diseño de trans-
ferencias fiscales que cree incentivos para un manejo fiscal prudente y una oferta
efectiva de servicios. Cubre nuevas áreas de conocimiento al ofrecer una guía prác-
tica en el diseño de transferencias creadas según objetivos con énfasis en el cliente;
mecanismos gubernamentales de rendición de cuentas diseñados según resultados, y
transferencias equitativas que aseguran la equidad fiscal regional, así como los meca-
nismos institucionales para implementar tales transferencias.
El libro avanza la agenda del Instituto del Banco Mundial en su trabajo de divulga-
ción de conocimiento y aprendizaje de la experiencia de otros países, con el objetivo
de respaldar la gobernabilidad pública. Pretende ayudar a los diseñadores de políticas
a tomar decisiones mejor informadas sobre el fortalecimiento de la gobernabilidad
en el sector público, y mejorar los resultados sociales para los ciudadanos.
Roumeen Islam
Director, Reducción de la pobreza y manejo económico
Instituto del Banco Mundial

Agradecimientos
Este libro reúne módulos de entrenamiento en transferencias fiscales interguber-

namentales preparados por el programa de aprendizaje del Banco Mundial en los
últimos tres años. Estos programas de aprendizaje fueron financiados por los go-
biernos de Canadá, Italia, Japón, Holanda, República de Corea y Suiza. Los editores
agradecen a la Canadian Internacional Development Agency, al gobierno de Italia, al
Policy and Human Resources Development Program de Japón, al Bank-Netherlands
Partnership Program, al Korean Institute of Public Finance, y a Swiss Development
Cooperation Agency por su respaldo financiero para el desarrollo y publicación de
este libro.
Este libro ha contado con la contribución de los participantes en los eventos de
aprendizaje del Banco Mundial en Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, Chi-
na, Alemania, India, Indonesia, Kazaquistán, Kenia, Kirguistán, México, Paquistán,
Filipinas, Polonia, República de Corea, Federación Rusa, Sudáfrica, Suiza, Tanzania,
Tailandia, Turquía, Uganda y Estados Unidos.
Los editores agradecen a los académicos que contribuyeron en los diferentes capí-
tulos y a los revisores, en especial a Sandra Roberts, quien hizo comentarios a todos
los capítulos. Sandra Gain, Mike Lombardo, Baoyun Qiao, Chunli Shen, Theresa
Thompson e Jan Werner, ayudaron en diferentes etapas de preparación del libro. Ma-
ría Lourdes Penaflor Gosiengfiao prestó ayuda administrativa al proyecto.

Colaboradores
ROBIN BROADWAY es el professor Sir Edward Peacock de teoría económica en Queen’s

University, Kingston, Ontario, Canadá. Es miembro de la Royal Society of Canada,
fue presidente de la Canadian Economics Association, y director del Departamento
de Economía de Queen’s University. Ha sido editor del Canadian Journal of Econo-
mics y German Economic Review, y en la actualidad es editor del Journal of Public
Economics y consultor editorial del Canadian Tax Journal y el National Tax Journal.
Hace parte de la mesa directiva del International Seminar on Public Economics y es
parte del grupo académico de la División de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario
Internacional.
SUJIT CHOUDHRY es profesor asociado de leyes y ciencias políticas en la Universi-

dad de Toronto, Ontario, Canadá, y miembro distinguido del Massey College. Tiene
estudios en leyes de la Universidad de Oxford, en donde fue un Rhodes Scholar, la
Universidad de Toronto, y la Harvard Law School. Trabajó como colaborador del Juez
Jefe Antonio Lamer en la Corte Suprema de Canadá; es consultor de la Royal Com-
mission sobre el Futuro del Servicio de Salud en Canadá (la Romanow Commission)
y el Comité Nacional Consultor en SARS y Salud Pública (el Naylor Committee), y es
miembro del comité académico consultor del Province of Ontario’s Democratic Re-
newal Secretariat y el Governing Toronto Advisory Panel, que reexamina la estructura
del gobierno municipal de Toronto.
BERNARD DAFFLON es profesor de finanzas públicas y políticas públicas en la Uni-

versidad de Friburgo, Suiza. Ofrece consultoría especializada en federalismo fiscal,
descentralización y finanzas públicas locales al Council of Europe y el Instituto del
Banco Mundial. También es Consejero de los cantones suizos y el gobierno federal
de Suiza.
SHAMA GAMKHAR es profesora asociada de asuntos públicos en la Lyndon B. John-

son School of Public Affaires en la University of Texas en Austin, Estados Unidos. Es

xviii Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
autora de Federal Intergovernmental Grants and the Status: Managing Devolution y un

gran número de artículos académicos en revistas especializadas de finanzas públicas
e impuestos. Es coautora del informe hecho por la Transportation Research Board
of The National Academies que revisó la viabilidad de largo plazo del impuesto a los
combustibles para la financiación del transporte en los Estados Unidos.
HARRY KITCHEN es profesor de economía en la Trent University, Peterborough, On-

tario, Canadá. Tiene numerosas publicaciones en finanzas públicas, organización
gubernamental local y regional, y oferta final de servicios. Ha ayudado a muchos paí-
ses industrializados y en desarrollo en la reforma de sus sistemas fiscales y temas de
gobernabilidad local.
GARRY MACDONALD es profesor asociado de economía en la Curtin University, Perth,

Australia. Sus intereses de investigación se encuentran en la macroeconomía aplicada
y la econometría. Tiene numerosas publicaciones en revistas académicas internacio-
nales.
MELVILLE L. MCMILLAN es profesor de economía y miembro del Institute of Public

Economics en la University of Alberta, Edmonton, Canadá. Su interés de investiga-
ción es la economía pública, en particular la economía urbana y local, el federalismo
fiscal, y la demanda y la oferta de bienes y servicios públicos. Fue editor del Canadian
Tax Journal.
BENJAMIN PERRIN es miembro del Institute of Comparative Law en la McGill Uni-

versity, Montreal, Quebec, Canadá, en donde está finalizando su investigación como
Max Stern Fellow y Wainwright Scholar. Es director asistente de la Corte Especial de
la clínica legal de Sierra Leona, que lleva a cabo investigación legal para los jueces del
Trial and Appeals Chamber in Freetown. También es director ejecutivo de The Future
Group, una organización no gubernamental que combate el tráfico de seres humanos.
Recibió la Queen’s Golden Jubilee Medal del Governor General of Canada, la YMCA
International Peace Medal, y el premio del Graduate of the Last Decade de la Univer-
sity of Calgary. Después de completar su investigación, trabajará con el Justice Marie
Deschamps de la Corte Suprema de Canadá.
JEFFREY PETCHEY es profesor de economía en la School of Economics and Finance,

Curtin University, Perth, Australia. Tiene publicaciones en temas de igualdad fiscal,
competencia mediante impuestos, teoría de votación y sobre las implicaciones eco-
nómicas de diferentes acuerdos constitucionales en Australia. Ha trabajado como
consultor para el Banco Mundial, la Financial and Fiscal Commission of South Afri-
ca, el Forum of Federations, la AusAid, y otras instituciones gubernamentales en
Australia.

Contenido
Colaboradores xix
M. GOVINDA RAO es director del National Institute of Public Finance and Policy en
Nueva Delhi, India, y miembro del Comité Económico Asesor del Primer Ministro.
Sus intereses de investigación son finanzas públicas y política fiscal, federalismo fiscal
y finanzas estatales y locales. Entre sus publicaciones recientes se encuentran Political
Economy of Federalism in India, Sustainable Fiscal Policy for India: An International
Perspective, editado por Peter Heller, y Poverty, Development and Fiscal Policy, obras
publicadas por Oxford University Press.
ANDREW RESCHOVSKY es profesor de asuntos públicos y economía aplicada en la Uni-

versity of Wisconsin-Madison, Estados Unidos. Tiene numerosas publicaciones en el
tema de relaciones fiscales intergubernamentales y política de impuestos. Desde 1999,
trabajó como consejero técnico en South African Financial and Fiscal Commission.
También trabajo para la Office of Tax analysis del Departamento del Tesoro de los
Estados Unidos y es consultor técnico de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos, en París. En la actualidad está organizando un proyecto de
cooperación internacional diseñado para evaluar estrategias alternativas para enfren-
tar problemas fiscales en ciudades centrales de gran tamaño.
MOTOHIRO SATO es profesor asociado de economía en la Graduate School of Inter-

national Corporate Strategy y la Graduate School of Economics en la Hitotsubashi
University, Tokio, Japón. Entre sus campos de investigación se encuentran el fede-
ralismo fiscal, la política de impuestos y la seguridad social. Es editor asociado del
Journal of Public Economics y miembro especialista de la Comisión Gubernamental de
Impuestos de Japón.
ANWAR SHAH es el economista principal y director de grupo del Public Sector Gover-
nance Program del Instituto del Banco Mundial, Washington, DC. Es miembro del
Institute for Public Economics, Edmonton, Alberta, Canadá. Cuando trabajaba para el
gobierno de Alberta, tuvo como responsabilidad el diseño de las transferencias fiscales
en las provincias hacia los gobiernos locales. Cuando trabajaba para el Ministerio de
Finanzas de Ottawa, era responsable del diseño y la administración de las transferen-
cias federales fiscales hacia las provincias, con prioridad a favor del Canadian Fiscal
Equalization Program. Ha sido consejero de los gobiernos de Argentina, Australia,
Brasil, China, India, Indonesia, México, Paquistán, Polonia, Sudáfrica y Turquía en
temas de reforma al sistema fiscal, incluyendo el diseño de las transferencias fiscales.
ENID SLACK es la directora del Institute on Municipal Finance and Governance en el

Punk Centre for International Studies de la University of Toronto, Ontario, Canadá,
en donde también es profesor adjunta. Es presidente de su propia firma de consul-
toria. Ofrece asesoría a los gobiernos en impuestos a la propiedad, transferencias
intergubernamentales, y otros temas de finanzas locales. Ha sido coautora de cuatro

xx Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
libros y ha publicado numerosos artículos en temas de finanzas públicas urbanas. Su

libro más reciente es International Handbook on Land and Property Taxation, coedi-
tado con Richard Bird.
MICHAEL SMART es profesor asociado de economía de la Universidad de Toronto, On-

tario, Canadá. Tiene numerosas publicaciones en política de impuestos y federalismo
fiscal.
Paul Bernd Spahn es profesor emérito de la Goethe University, Frankfurt, Alema-

nia, y asesor del Ministerio de Finanzas y el Tesoro de Bosnia y Herzegovina. Ha sido
vicepresidente de la Universidad de Frankfort y consultor de numerosas instituciones
de investigación y organizaciones internacionales, incluyendo el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial, las Naciones Unidas, el Council of Europe, y la Eu-
ropean Commission. Tiene numerosas publicaciones en revistas académicas y con
orientación política, y ha ofrecido asesoría y consejería especializada a gobiernos en
cerca de 50 países.
MARIANNE VIGNEAULT es profesora de economía y antigua directora del Departa-

mento de Economía de la Bishop’s University, Sherbrooke, Quebec, Canadá. Tiene un
BA de la Bishop’s Unviersity y un MA y PhD de la Queen’s University. Sus temas de
investigación giran alrededor de economía pública, con énfasis en federalismo fiscal,
y política de impuestos para empresarios, uniones de capitalización de riesgo compar-
tido, y corporaciones multinacionales. Ha trabajado como consultora e investigadora
para el Canadian International Development Agency, el Departamento de Finanzas
Federal y el Institute for the Economy in Transition, en Moscú.
JÜRGEN VON HAGEN es profesor de economía y director del Center for European In-
tegration Studies en la Universidad de Bonn, Alemania. Es miembro del grupo de
investigación del Centre for Economic Policy Research, miembro del Council of the
German Economic Association y del Academic Advisory Council del Ministerio Fe-
deral de Economía de Alemania, fue miembro del Council of the European Economic
Association y el French Nacional Economic Committee, y fue el primer galardonado
con el Gossen Prize de la Asociación Alemana de Economistas. Ha sido consultor del
Fondo Monetario Internacional, la European Commission, el Federal Reserve Board,
el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y numerosos gobiernos.
LEONARD S. WILSON es profesor de economía de la Universidad de Alberta, Edmon-

ton, Canadá. Fue consejero económico del gobierno de Kenia y el Malaysian Institute
for Economic Research. Sus intereses de investigación son la economía pública y la
economía de países en desarrollo.

Contenido x xi
Panorama general
Robin Broadway y Anwar Shah
Sin considerar las ciudades pequeñas que funcionan como un Estado, cada país tiene
más de un nivel de gobierno, sin contar con el gobierno de nivel nacional; entre ellos
se encuentran los gobiernos intermedios (estados, provincias, cantones, Länder, y
prefecturas, entre otros), los gobiernos municipales, y las entidades gubernamen-
tales que se encargan de responsabilidades muy específicas. En algunos casos, la
estructura del gobierno es explícitamente federal, en el sentido de que diferentes ni-
veles de gobierno tienen responsabilidades autónomas usualmente consagradas en la
Constitución. En otros casos, los niveles subnacionales de gobierno son criaturas del
gobierno nacional y finalmente dependen de ellos. Sin importar la definición política
o Constitucional de la nación, los gobiernos subnacionales casi nunca son autosufi-
cientes financieramente. Sus responsabilidades en recolección de ingresos se quedan
cortas frente a los gastos, lo cual las lleva a depender de las transferencias financieras
del gobierno nacional. Este estudio examina el papel de las transferencias interguber-
namentales tanto en la teoría como en la práctica.
Las prácticas que dominan las transferencias intergubernamentales son muy
diferentes entre países, la estructura de un gobierno con diferentes niveles, las res-
ponsabilidades de cada uno, y la importancia relativa de las transferencias difieren
entre los países. Adoptando la expresión usada por algunos de los autores de este
estudio, “las finanzas persiguen a las funciones” en diferentes niveles en cada nación.
Y el modo como las transferencias son usadas por los gobiernos que las distribuyen
para lograr sus objetivos de política, en contraposición con simplemente cerrar la
brecha fiscal vertical, también difiere entre las naciones.
Aspectos comunes en las prácticas

de transferencias intergubernamentales
A pesar de las diferencias señaladas anteriormente, algunos principios comunes in-
forman sobre el papel de las transferencias, y las prácticas comunes son fáciles de

x xii Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
encontrar. La descripción de tales aspectos comunes ofrece un buen contexto para la

revisión del presente estudio.
Patrones de descentralización de gasto

La asignación de funciones de gasto en distintos niveles de gobierno es bastante si-
milar entre diferentes países. Está influenciada por consideraciones de eficiencia en
la oferta de bienes y servicios públicos, así como de beneficios al permitir que los
gobiernos subnacionales tengan discreción en seleccionar el programa que más se
ajuste a sus comunidades. Los gobiernos federales usualmente asumen la responsa-
bilidad de bienes públicos nacionales (defensa, asuntos exteriores, moneda y banca,
infraestructura nacional), así como algunos elementos de la seguridad social (pensio-
nes, seguro de desempleo). Los gobiernos intermedios (que de ahora en adelante se
llamaran estados*) usualmente tienen la responsabilidad de ofrecer servicios públicos
importantes, como, salud, educación y bienestar, además de los bienes públicos del
Estado, como carreteras y protección policial. Los gobiernos locales ofrecen bienes y
servicios públicos locales, incluyendo agua y sanidad, caminos locales e instalaciones
de recreación. Estos patrones de descentralización también se pueden encontrar en
naciones no federales.
Una característica importante de esta asignación de responsabilidades es que los
niveles superiores de gobierno tienen cierto interés en el modo como los programas
de gasto son diseñados y ofrecidos, por razones de eficiencia y equidad. En el tema
de eficiencia, se usan tres tipos de argumentos. Primero, los beneficios del progra-
ma pueden diseminarse a otras comunidades. Segundo, un proceso descentralizado
de toma de decisiones puede generar ineficiencias, porque distorsiona transacciones
con otras divisiones de gobierno en productos o factores, ya sea con o sin intención.
Tercero, la competencia fiscal entre gobiernos subnacionales puede llevarlos a optar
por programas de gasto ineficientes. Los problemas de equidad se presentan particu-
larmente a nivel de gobierno estatal, que es responsable de ofrecer servicios públicos,
como salud, educación y bienestar, que cumplen el papel redistributivo que es de
interés nacional. A partir de eso, la mayoría de sistemas de transferencias intergu-
bernamentales incluyen características diseñadas para influenciar cómo un gobierno
subnacional ofrece tales programas. De un modo más general, el grado de discreción
que los estados tienen en diseñar estos importantes programas sociales varía en cada
federación, como varía la manera como se limita esa discreción.
* Una expresión alternativa usada comúnmente en América Latina para la subdivisión de gobierno
intermedio es Departamento (N. del T.).

Contenido general
Panorama x xiii
Descentralización en los ingresos

Mientras que en el tema de los gastos la proporción de gasto gubernamental que
es descentralizado es bastante similar en diferentes federaciones, el grado de des-
centralización en ingresos varía mucho. De hecho, partiendo de una perspectiva
presupuestal, las diferencias en descentralización fiscal vienen de grandes diferencias
en descentralización de ingresos o, lo que es lo mismo, de diferencias en la brecha
fiscal vertical. La principal distinción entre un sistema federal fiscal centralizado y
descentralizado es el grado de acceso discrecional de los estados a impuestos de una
base impositiva amplia. En federaciones descentralizadas, como Canadá, India, Suiza
y Estados Unidos, los gobiernos a nivel estatal tienen acceso completo a impuestos de
base impositiva amplia como el impuesto al ingreso, las ventas o a la nómina laboral.
En federaciones más centralizadas, como Australia y Alemania, se recolectan muchos
menos impuestos de fuentes propias, aunque en ambos casos, el ingreso compartido
aplica a impuestos federales.
Un alto grado de descentralización de ingresos no significa que no haya una brecha
fiscal vertical importante. Por el contrario, incluso en la federación más descentra-
lizada, las transferencias intergubernamentales juegan un papel importante. De un
modo más general, la brecha fiscal vertical no es algo que sea o pueda ser determi-
nado por la asignación; es el resultado de las opciones fiscales poco más o menos
independientes hechas a todo nivel de gobierno. Si un nivel puede ser considerado
dominante, desde este punto de vista, es una importante pregunta que se aborda en
diferentes partes de este estudio. Aunque inicialmente puede pensarse que el gobier-
no federal juega un papel primordial en la determinación de la brecha fiscal vertical
al seleccionar su nivel de transferencias preferido, y cuánto espacio fiscal ocupar, es
muy cierto que los estados pueden tener cierta influencia en la cantidad de dinero
que el gobierno federal les transfiere.
Igualación de transferencias
Es inevitable que la descentralización fiscal haga que los estados y municipalidades
tengan diferentes capacidades financieras para ofrecer servicios públicos a sus ciu-
dadanos. Las distintas jurisdicciones tendrán diferentes necesidades y costos en la
oferta de servicios públicos y diferentes capacidades de recolección de ingresos para
financiar tales servicios. En consecuencia, las transferencias intergubernamentales
usualmente tienen un elemento igualador, en donde las transferencias per cápita más
altas están dirigidas a jurisdicciones con menor capacidad fiscal. La forma y el alcance
de la igualación son diferentes entre naciones, y puede o no haber una transferencia
general que se dedica a la igualación. Pero en los casos donde no se hace una trans-
ferencia igualadora, los elementos igualadores se definen alrededor de transferencias
más específicas, que pueden incluir aquellas en las cuales se comparten costos.

x xiv Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
Influencia federal en las decisiones de los estados

Aunque una Constitución federal puede asignar poderes legislativos exclusivos a los
estados, casi siempre ocurre que el uso de estos poderes está limitado a cierta influen-
cia del gobierno federal. Esta influencia puede presentarse de diferentes maneras,
algunas son más profundas que otras. Un ejemplo de influencia federal muy profun-
da es la capacidad de derogar la legislación estatal y la posibilidad de modificar las
medidas de un Estado. Es posible llegar a una influencia menos profunda mediante
el uso de transferencias intergubernamentales. Se pueden imponer condiciones a las
transferencias y éstas pueden estar sujetas a condiciones preestablecidas. Es más, el
simple hecho de que los estados dependen de transferencias federales los sujeta a la
persuasión social de parte del gobierno federal.
La potencial posibilidad de que el gobierno federal influencie las decisiones fisca-
les de un Estado es fuente de tensión en todas las federaciones. Adicionalmente puede
ser fuente de ineficiencia en la operación del sistema de relaciones intergubernamen-
tal. Un gobierno federal intervencionista puede afectar algunos de los beneficios del
sistema de gobierno federal, en especial aquellos que surgen de la capacidad de los
estados de usar discreción en sus decisiones fiscales.
Problemas y limitaciones
Este estudio analiza primordialmente los elementos económicos de las transferen-
cias fiscales intergubernamentales. Antes de resumir su contenido, es útil establecer
algunos problemas y limitaciones que se presentan en la aplicación del análisis eco-
nómico en la evaluación y el diseño de las transferencias.
Los conceptos económicos básicos no son suficientes para determinar el siste-
ma de transferencias intergubernamental ideal. Existen objetivos conflictivos, y
diferentes analistas balancean los objetivos de una manera diferente. Por ejemplo, la
necesidad de transferencias está directamente relacionada con el grado de descen-
tralización. Mientras que la descentralización contribuye a la eficiencia en la oferta
de programas fiscales, también puede generar violaciones a la eficiencia y la equidad
en la economía nacional. El peso relativo que se asigne a estos objetivos nacionales,
respecto a los beneficios de las decisiones descentralizadas, influenciará la visión del
tamaño de la transferencia (la brecha fiscal vertical) y su diseño. Adicionalmente, los
juicios de valor son inevitables en el diseño de las transferencias, en particular el peso
asignado a la equidad respecto a la eficiencia. Quienes favorecen la eficiencia más que
la equidad favorecen más la descentralización y menos la vigilancia del diseño de los
programas a nivel subnacional, incluyendo la condicionalidad de las transferencias.
La visión de la descentralización y el papel de las transferencias también se ve
afectada por la evaluación del funcionamiento de la economía de mercado y el sector
público. El balance entre eficiencia y equidad y las consecuencias de eficiencia de la
descentralización dependerán de la sensibilidad de las decisiones del sector privado

Contenido general
Panorama x xv
frente a las medidas fiscales del gobierno, un tema frente al cual hay poca evidencia
confiable. Adicionalmente, una evaluación del efecto de la descentralización y el pa-
pel de las transferencias depende de si el gobierno es visto como benevolente y con
capacidad de respuesta a los deseos de los ciudadanos, frente a ser interesado y sólo
buscar sus objetivos. En términos generales, quienes ven un gobierno como no be-
nevolente, favorecerán un proceso de toma de decisiones más descentralizado como
una manera de romper con tales tendencias.
Esta discusión sugiere que no existe un conjunto “óptimo” de transferencias in-
tergubernamentales que se ajuste a todas las circunstancias. Por el contrario, las
transferencias tienen que ser hechas a la medida de cada caso, dependiendo de los
objetivos deseados, las condiciones iniciales y las limitaciones de recursos. Sin em-
bargo, una revisión de prácticas internacionales hecha por Anwar Shah (capítulo 1)
ofrece importantes lecciones para evitar algunos errores usuales y repetir las buenas
experiencias. Entre las prácticas a evitar se incluyen los programas generales de re-
distribución de ingresos con muchos factores, lo cual va en contra del seguimiento
contable y no genera progreso en los objetivos de eficiencia o de equidad fiscal; las
transferencias para financiar un déficit subnacional, pues crea incentivos para con-
tinuar generando un déficit más alto en el futuro; el condicionamiento al esfuerzo
fiscal en programas de transferencias, que desestimulan la eficiencia y la equidad y
promueven una visión del gobierno estilo Leviatán; los programas de transferencias
determinadas a partir de los insumos, los procesos o asignadas arbitrariamente, las
cuales afectan la autonomía local, y los objetivos de flexibilidad, eficiencia y la equi-
dad fiscal; las transferencias de capital sin asegurar los fondos para su renovación en
el futuro; esto puede llegar a crear un elefante blanco; y las transferencias negocia-
das o discrecionales, que pueden crear divisiones y descontento. Las prácticas que
se deben promover son aquellas que incluyen los diseños más simples y transparen-
tes, ya que una justicia generalizada es mejor que una justicia muy especializada en
términos de la promoción de la rendición de cuentas y lograr aceptación general;
concentrarse en que las transferencias cumplan un solo objetivo y asegurarse de que
el diseño sea consistente con tal objetivo; incluir una condición de finalización para
asegurar la revisión periódica y la renovación; igualar la capacidad fiscal usando un
estándar explícito que determine la agrupación de recursos, así como su distribución;
igualar las necesidades fiscales mediante transferencias con destinación específica;
ofrecer transferencias nacionales mínimas a partir de los resultados observados; y
establecer un foro intergubernamental para lograr cierto consenso en los estándares
de igualación y objetivos, y el diseño de los programas fiscales de transferencias.
Si un sistema es apropiado para un país en particular, depende de las circunstan-
cias de ese país así como del consenso nacional en los objetivos de redistribución y
solidaridad. Sin embargo, algunos principios han evolucionado hasta establecer un
marco de trabajo para lograr evaluar las prácticas existentes y potenciales.

x xvi Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
Los principios
La sección del libro sobre principios comienza con una revisión general, hecha por
Robin Boadway (capítulo 2), del papel de las transferencias intergubernamentales en
federaciones y otros países con una organización multigubernamental diferente. Las
transferencias son diseñadas para cumplir tres propósitos principales. Uno es simple-
mente financiar la diferencia entre el gasto del Estado y la capacidad de recolección de
ingresos (brecha fiscal). Aunque las transferencias en sí mismas son pasivas, el papel
del gobierno federal en determinar la brecha fiscal no es pasivo bajo ninguna circuns-
tancia. Un segundo propósito es usar transferencias igualadoras para compensar las
diferencias en la capacidad fiscal estatal que surgen por la descentralización de res-
ponsabilidades fiscales. La capacidad de recolectar ingresos de recursos propios es
diferente entre los estados, como también los gastos necesarios para ofrecer cierto
nivel de servicios. Un tercer propósito de las transferencias es permitir que el gobierno
federal ejecute cierta influencia o vigilancia en el diseño de programas estatales.
De una manera más general, las transferencias intergubernamentales son un com-
plemento necesario para la descentralización. Permiten que surjan los beneficios de
la descentralización, y al mismo tiempo eliminan algunos de sus potenciales efectos
adversos. El alcance de las transferencias y su diseño dependen, entonces, de cómo se
evalúan las consecuencias de la descentralización y cuánta vigilancia se está dispues-
to a tolerar de parte del gobierno federal respecto a las decisiones fiscales hechas por
los estados. Boadway presenta las implicaciones generales de esta evaluación para los
principios del diseño del sistema de transferencias, enfatizando el balance entre los
beneficios de un proceso discrecional de toma de decisiones de parte de los estados y
la utilidad de la vigilancia federal. La combinación apropiada de descentralización y
vigilancia federal está determinada endógenamente, donde el gobierno federal juega
un papel importante. Todo esto limita el alcance de los principios de un buen sistema
de transferencia para poder ser promovido y presentado a otros países.
El capítulo 3, escrito por Paul Bernd Spahn, cuestiona la perspectiva tradicional
de federalismo fiscal del papel de las transferencias como el mecanismo principal
de abordar relaciones entre los gobiernos. Spahn revisa los argumentos de equidad
y eficiencia de las transferencias intergubernamentales y considera cómo pueden al-
canzarse. Afirma que la eficiencia del sector público puede mejorarse si se adopta una
aproximación “contractual” en la relación entre el gobierno federal y estatal, en los
casos donde sea posible. Según esta aproximación, las transferencias del gobierno fe-
deral hacia al gobierno estatal para la oferta de servicios estaría determinada en un
contrato acordado mutuamente por las dos partes y que estipula explícitamente los
términos de los servicios, incluyendo cualquier pago por incentivos. En otras palabras,
los mecanismos como los que se encuentran en el sector privado pueden ser usados
en el sector público para premiar por un buen desempeño y aumentar la rendición de
cuentas. Estos mecanismos reemplazarían el sistema jerárquico en donde las transfe-

Contenido general
Panorama x xvii
rencias son iniciadas por el gobierno federal, que puede determinar las condiciones o
las exigencias de cumplimiento. Spahn sugiere que estas formas tradicionales de trans-
ferencias son apropiadas en algunas circunstancias, como en la financiación de bienes
públicos o para lograr la equidad entre estados. Pero en los casos en que implican la
oferta de servicios, las transferencias usuales no explotan todas las oportunidades de
fortalecer la cooperación, la rendición de cuentas y la efectividad de costos.
La lógica económica para respaldar la idea de las transferencias se basa en los ar-
gumentos de eficiencia y equidad, adaptados al caso federal. Sin embargo, los sistemas
de transferencias y, en particular, aquellos que igualan la capacidad fiscal, también
cumplen funciones de compartir el riesgo y de estabilización. En el capítulo 4, Jürgen
von Hagen estudia la función de compartir el riesgo. El problema surge cuando dife-
rentes estados están sujetos a diferentes fluctuaciones económicas no esperadas. En
la medida en que estas fluctuaciones no esperadas se reflejen en un efecto negativo
sobre el ingreso de los individuos, las familias están expuestas a riesgos para los cuales
no tienen cobertura con un seguro. Por su parte, esto expone a los gobiernos estatales
a riesgos adicionales, ya que sus ingresos por impuestos, así como sus responsabili-
dades de gasto (como transferencias a familias) también responderán a la fluctuación
inesperada. Un sistema de transferencias intergubernamentales que incluye un com-
ponente de igualación funcionará como una forma de aseguramiento para el gobierno
estatal, y en consecuencia, indirectamente para los residentes del Estado. Por supues-
to, esto asume que los estados y las familias no pueden autoasegurarse en contra del
riesgo de estos eventos exógenos (y que el gobierno federal sí puede).
Las transferencias que buscan igualdad pueden actuar como un mecanismo de
estabilización, especialmente si el efecto exógeno es duradero. Existen dos signifi-
cados para la idea de estabilización. Primero, la estabilización se puede referir a la
manera como la economía absorbe los efectos exógenos, reacomodando recursos
entre diferentes actividades. Cuando una economía abierta sufre ha sido golpeada
por un efecto exógeno negativo; el ajuste puede ocurrir de diferentes maneras: los
salarios y precios caen, la tasa de cambio se ajusta, el capital y la mano de obra se des-
plazan y salen de la economía. En el caso de un Estado en una federación, la tasa de
cambio no puede ajustarse, y los ajustes de salarios y precios pueden ser muy lentos.
El sistema de transferencias ofrece alivio a tales situaciones, reduciendo el impacto
del efecto negativo y facilitando la transición del ajuste. De hecho, tanto el sistema
de transferencias intergubernamentales y el sistema de impuestos de transferencias
interpersonales tienen el mismo efecto.
Segundo, las transferencias igualadoras pueden tener un efecto sobre la demanda
agregada, pues la política fiscal del gobierno actúa como respuesta al efecto externo.
En la medida en que estos efectos externos son específicos para un Estado, el sistema
de transferencias actúa como un estabilizador endógeno.
Von Hagen resume estos argumentos y analiza la evidencia empírica de la im-
portancia relativa de las transferencias intergubernamentales, como un mecanismo

x xviii Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
de distribución del riesgo y de estabilización. Su efectividad depende del diseño de

sistema de transferencias y su capacidad de respuesta al efecto negativo, en térmi-
nos del proceso y la magnitud de la respuesta. Adicionalmente, como con cualquier
esquema de aseguramiento, puede haber incentivos adversos. Dado que un Estado
puede llevar a cabo actividades que afectan el tamaño de sus propias transferencias,
pueden sentirse tentados a hacerlo. Este problema es análogo al problema de selec-
ción adversa en mercados de seguros.
La posibilidad de que un Estado pueda influenciar el tamaño de sus transferencias
es más generalizada que la función de distribución de riesgo de las transferencias in-
tergubernamentales. De hecho, está en el centro de la efectividad de las transferencias
entre el gobierno federal y estatal, como un mecanismo mediante el cual el gobierno
federal puede lograr lo que percibe como un objetivo nacional. Las transferencias
intergubernamentales son vistas tradicionalmente como un instrumento de política
que el gobierno federal usa para resolver las necesidades fiscales de los estados, o
influenciar su diseño de programas. Para usar la terminología de teoría de juegos, el
gobierno federal hace el primer movimiento, anuncia su política de transferencias
antes de que los estados selecciones sus políticas fiscales, pero éste anticipa cómo
van a responder los estados a las políticas de transferencias federales. Sin embargo,
incluso si el gobierno federal anuncia primero su política, esta política usualmente no
será implementada sino después de que las políticas de los estados están en funcio-
namiento. Si el gobierno federal no puede comprometerse a llevar a cabo las políticas
que ha anunciado, puede optar por abandonarlas posteriormente. Si los estados
reconocen esta falta de compromiso, pueden explotarla estructurando sus propias
políticas de manera que induzcan al gobierno federal a transferir más recursos de
los que habrían transferido si pudiesen cumplir su compromiso. Este problema es el
llamado restricción de presupuesto flexible, revisado en el capítulo 5 por Marianne
Vigneault. En un caso extremo, los estados pueden optar por incrementar su deuda
y ser rescatados financieramente por el gobierno federal. Si el gobierno federal pu-
diera comprometerse a una política de no rescatar financieramente con anterioridad
a un Estado altamente endeudado, los estados no estarían inclinados a incrementar
su deuda estratégicamente, aunque nunca se sabría si las deudas de un Estado son
resultado de una decisión consciente o simplemente mala suerte.
Vigneault revisa la literatura empírica y teórica en el tema de restricción de un
presupuesto flexible en busca de lecciones para aprender de la experiencia de di-
ferentes países. Ella describe dos aproximaciones muy diferentes para reducir la
probabilidad de la presencia de restricción de un presupuesto flexible, una versión
descentralizada y otra centralizada. En la versión descentralizada, los estados tienen
alta discreción en las decisiones fiscales, incluyendo la capacidad de emitir deuda
y recolectar sus propios ingresos. La disciplina para no caer en una deuda excesiva
surge conjuntamente del mercado privado de capitales que financia la deuda y de los
electores del Estado, que descargan la responsabilidad en los políticos. En la versión

Contenido general
Panorama x xix
centralizada, el gobierno federal impone controles estrictos al comportamiento de

los estados, restringiendo su capacidad de hacer préstamos, controlando sus finanzas
e imponiendo condiciones para su gasto. El problema de la restricción de un pre-
supuesto flexible surge cuando hay circunstancias intermedias, cuando los estados
hacen préstamos, pero tienen discreción limitada en la recolección de ingresos y la
asignación de responsabilidad política es débil. Cuál opción es mejor para un país, en
particular, depende de las características institucionales y otras particularidades de
cada país. En cualquier caso, incluso si se pueden evitar los problemas de un rescate
financiero de parte del Estado federal, es poco probable que se presenten otras formas
diferentes del problema de la restricción de presupuesto flexible. Dadas sus activida-
des, un Estado todavía podría influenciar la cantidad de transferencias que recibirá.
La idea de que las transferencias de los gobiernos federales a los estados son malea-
bles y sujetas a influencia política es el tema del capítulo 6, escrito por Motohiro Sato,
quien ofrece una visión general de la economía política de las subvenciones. Mien-
tras que la teoría normativa resalta el papel de las subvenciones por lograr eficiencia
y resultados equitativos en una federación, las subvenciones ideales pueden no ser
factibles por razones políticas. El estudio de la economía política de las subvenciones
es un caso especial de la economía política del proceso de política económica, aunque
algunos temas específicos surgen para el caso de las subvenciones. Bajo una perspec-
tiva más general de la literatura existente, la influencia política sobre las subvenciones
puede analizarse con una perspectiva de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba.
Ambas perspectivas exigen que las subvenciones sean discrecionales en lugar de estar
determinadas por una fórmula. De hecho, las razones de economía política pueden
determinar el hecho de que las subvenciones tienen un componente discrecional. En
la aproximación arriba hacia abajo, los partidos políticos usan las transferencias para
atraer votos. Las transferencias tienden a ser asignadas a regiones donde los votantes
tienen un compromiso más débil. En la aproximación abajo hacia arriba, las subven-
ciones son vistas como una respuesta al ejercicio de presión política de los políticos y
sus partidos (hacer lobby), y sus grupos de interés. En este caso, la asignación de una
subvención está relacionada con la capacidad de organización del agente que hace la
presión política (el lobbyist).
Los argumentos de economía política tienen una importante relación en el caso de
descentralización, que Sato llama “etapa constitucional.” La descentralización puede
ser vista como un antídoto para el poder burocrático y el comportamiento de extrac-
ción de rentas que reduce la capacidad de rendición de responsabilidades y la oferta
eficiente de servicios públicos. Al acercar el gobierno a la gente, el electorado puede
hacer que los políticos que toman algunas decisiones acepten la responsabilidad de
las mismas. La competencia entre jurisdicciones subnacionales puede imponer disci-
plina a los políticos locales y sus burocracias, y puede ofrecer un punto de referencia
mediante el cual la calidad de la gobernabilidad local puede ser juzgada. La descen-
tralización también reduce el tamaño de las rentas y puede reducir los incentivos a

xxx Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
adoptar un comportamiento de extracción de rentas. Aunque es claro que pueden

presentarse algunos efectos colaterales. La captura de un gobierno por los intereses
locales es más fácil en un ambiente descentralizado, a menos que los ciudadanos
locales sean participantes efectivos de las decisiones locales. La economía política de
las subvenciones y, en general, de la descentralización, es aún un área de estudio por
desarrollar.
El capítulo 7, escrito por Michael Smart, también estudia el proceso político de
toma de decisiones, en particular la respuesta de los gobiernos receptores por las
transferencias que han recibido. Incluso en la teoría normativa del federalismo, la
descentralización y las subvenciones que son usadas para facilitar la descentralización
pueden inducir un incentivo adverso en el gobierno estatal. Las transferencias para
igualación, como otras transferencias redistributivas, pueden influenciar las políticas
fiscales de los estados receptores. Por ejemplo, las transferencias designadas a igua-
lar la capacidad de recolección de ingresos de los gobiernos usualmente calculan las
transferencias, aplicando una tasa impositiva estatal estándar para la base impositiva
actual del Estado, para determinar las diferencias en capacidad de recolección de in-
gresos entre estados. Los efectos sobre el ingreso de una medida de política tomada
por un Estado que reduzca su base impositiva sería compensada por las transferen-
cias igualadoras. De modo que los estados tendrían un incentivo para establecer tasas
impositivas que son muy altas o desfavorecer el desarrollo de bases impositivas que
podrían aumentar (por ejemplo, en el desarrollo de explotación de recursos natura-
les). En la medida en que las tasas impositivas sean muy bajas, este incentivo para que
los estados aumenten sus tasas impositivas puede ser bueno. Entonces si los efectos
de competencia en impuestos son importantes, las transferencias igualadoras pue-
den neutralizarlos. Sin embargo, tal resultado opuesto también es posible. Las tasas
impositivas estatales pueden ser muy altas desde un principio, sea por el tipo de ar-
gumentos de economía política discutidos anteriormente, o por las externalidades
fiscales verticales en donde el costo de tasas impositivas estatales crecientes es parcial-
mente cubierto por los impuestos federales porque la base impositiva común falla.
Las subvenciones pueden tener un incentivo intencional. Esto es más obvio para
el caso de subvenciones correspondientes que premian a un Estado por el incremento
en gastos particulares mediante la distribución de costos federales. De hecho, las tasas
de correspondencia son altas (50-50), muy por encima de la diseminación percibi-
da. Las transferencias condicionales que no son correspondientes pueden también
tener un efecto en el gasto preestablecido, aunque desde un punto de vista económi-
co no son análogas a una transferencia en cantidades fijas a favor del ingreso (tipo
lump-sum). La condicionalidad parece ser en sí misma suficiente para inducir a los
estados a gastar las subvenciones en los programas para los cuales fueron asignadas,
incluso ante la ausencia de componentes de correspondencia. De hecho, incluso si las
transferencias no están condicionadas, todavía parecen ser tratadas por los gobiernos
receptores de una manera diferente respecto a un aumento en el ingreso de sus resi-

Contenido general
Panorama x x xi
dentes. Este efecto es el llamado “papel pegajoso” (flypaper effect), en donde el gasto
de los gobiernos receptores responde más al incremento en las transferencias que al
incremento en el ingreso privado. Smart estudia la evidencia empírica en el tema de
que las opciones fiscales de los gobiernos estatales responden a las transferencias y a
las políticas fiscales, tomadas por otros gobiernos, ya sean federales o estatales.
Shama Gamkhar y Anwar Shah abordan temas similares en el capítulo 8. Le dan
una perspectiva mucho más grande al efecto de “papel pegajoso”, como un ejemplo
de una observación mucho más general en donde el efecto de una subvención es
diferente respecto a las predicciones de la teoría tradicional del federalismo fiscal,
las teorías llamadas de segunda generación. Los autores afirman que el punto central
de la teoría de subvenciones intergubernamentales ha cambiado del problema del
papel pegajoso y otros efectos de incentivos de subvenciones diseñadas para manejar
la diseminación entre jurisdicciones, hacia la teorías de segunda generación que se
concentran en los efectos de eficiencia y equidad de la descentralización y el papel de
las transferencias en acomodar la descentralización. Desde esta perspectiva, los pro-
blemas relacionados con la interacción entre gobiernos, como la competencia fiscal,
la restricción de presupuesto suave y la respuesta de riesgo moral a las transferen-
cias, juegan un papel mucho más importante. Gamkhar y Shah ofrecen una revisión
detallada de la literatura empírica sobre el nivel de respuesta de las políticas fiscales
estatales y locales a las subvenciones estatales o federales, y buscan reconciliar las
predicciones aparentemente contradictorias de la teoría con los resultados obtenidos
en estudios empíricos.
La práctica
La Segunda Parte del estudio aborda los temas que surgen al poner en práctica los
principios de las transferencias intergubernamentales. El hecho de que un nivel de go-
bierno haga transferencias financieras a otro sugiere que sea necesario un marco legal
para la administración de las transferencias. Incluso si las transferencias con incondi-
cionales o diseñadas según una fórmula, debe existir un marco legal para determinar
las reglas que le permitan al gobierno federal hacer (y modificar) tales transferencias,
el modo como se determinan tales fórmulas y los remedios legales para ser usados
si surgen diferencias respecto a la cantidad transferida. En el caso de transferencias
condicionales, la necesidad de sanciones legales es aún más importante, en especial
si las condiciones afectan la manera como los estados ejecutan sus responsabilidades
constitucionales. Sujit Choudhry y Benjamin Perrin revisan esos temas legales en el
capítulo 9, usando como ejemplo estudios de caso de algunas federaciones.
El resultado de este ejercicio sugiere gran diversidad en las prácticas legales, re-
flejando las características históricas, políticas y culturales de cada federación. Las
bases legales para hacer transferencias a los estados varían, dependiendo de si están
determinadas por una norma constitucional, una autoridad constitucional, estatuto

x x xii Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
federal o acuerdo intergubernamental. Aún más importante es el modo como el go-

bierno federal influencia las decisiones de los estados en diferentes países, incluyendo
el grado en el cual las subvenciones condicionales (el poder de gasto) es usado como
un instrumento de política federal.
La existencia de instituciones con características legales, como comisiones con-
sultoras, difieren entre federaciones, así como existen diferencias en los mecanismos
de resolución de conflictos en el tema de cómo determina el gobierno federal la es-
tructura de transferencias y las condiciones y la manera como los estados responden
a tales condiciones. A pesar de la alta diversidad, todas las federaciones luchan con
un problema en común: cómo alcanzar el balance apropiado entre la autonomía del
proceso de toma de decisiones en el Estado y el deseo del gobierno federal de poder
influenciar este proceso, usando las transferencias condicionales, entre otros ins-
trumentos. Los remedios legales son importantes en establecer las reglas del juego
de las relaciones intergubernamentales y asegurar que sean cumplidas, pero no son
suficientes. La aproximación legal puede no ser lo suficientemente flexible para so-
lucionar estos problemas. La rendición de cuentas del gobierno con los ciudadanos
también debe depender del proceso político e institucional.
El marco institucional usado para facilitar las relaciones fiscales interguberna-
mentales es estudiado en el capítulo 10 por Anwar Shah. Varios países usan diferentes
mecanismos para determinar el tamaño y la asignación de las transferencias fiscales
intergubernamentales. Un problema crítico no solucionado en la literatura previa
es la eficiencia relativa de estos mecanismos en lograr un sistema de transferencias
simple, justo y transparente, con el potencial de lograr un consenso nacional. Para
solucionar este problema, Shah desarrolla un nuevo marco de análisis de economía
institucional para evaluar mecanismos institucionales alternativos y aplica este mar-
co a una visión simplificada de tales acuerdos en varios países. El marco de análisis
es usado para examinar los costos de transacción que tiene que aceptar una sociedad
para alcanzar resultados relacionados con el diseño de las subvenciones. Este marco
de análisis ofrece una evaluación comparativa de dos modelos institucionales popu-
lares para las transferencias intergubernamentales: los foros intergubernamentales y
las comisiones independientes de subvenciones. Los foros intergubernamentales han
producido diseños más simples y justos con menores costos de transacción para la
sociedad respecto a las comisiones independientes de subvenciones. Las comisiones
independientes de subvenciones son una opción institucional inferior ante los incen-
tivos perversos creados por la estructura subyacente del gobierno, que predispone
recomendar soluciones complejas con altos costos de agencia.
Los capítulos restantes examinan el diseño de sistemas actuales de transferencias,
en donde cada capítulo se concentra en diferentes elementos. En el capítulo 11, M.
Govinda Rao analiza el papel de compartir impuestos como un modo de hacer que
los ingresos lleguen a los estados. Existen dos formas de compartir impuestos, que
difieren en el grado de discreción otorgado a los estados. El sistema de compartir

Contenido general
Panorama x x xiii
ingresos define una parte de la fuente de ingresos que es asignada a los estados. Estos
esquemas pueden estar determinados por mandato constitucional o legislados por el
gobierno federal. La asignación de la participación entre los estados puede definirse
según la necesidad financiera del Estado o simplemente por la población o el princi-
pio de la derivación. El sistema de compartir ingresos ofrece cierta predecibilidad a
los estados, pero no les da discreción respecto a sus propios ingresos. Adicionalmen-
te, la fuente de ingresos que se comparte puede no ser muy abundante, y compartir
el ingreso puede desestimular al gobierno federal para usar una base de impuestos
compartida o administrarla eficientemente.
Algunos de estos problemas pueden ser resueltos dándoles a los estados discre-
ción para determinar cuánto ingreso recolectar de una base impositiva compartida,
mientras que se les permite tomar ventaja de una administración de impuestos cen-
tralizada. Por ejemplo, los estados pueden depender de los impuestos federales al
imponer un impuesto adicional contra la base impositiva federal o depender de
ingresos de los impuestos federales recolectados por el Estado. Estos esquemas pre-
servan un sistema de impuestos armonizado y al mismo tiempo les permite a los
estados cierta discreción para determinar su propio ingreso. Esta combinación pro-
bablemente fortalece la rendición de cuentas. Pero compartir la base impositiva bajo
este esquema no es suficiente para lograr todos los objetivos de las transferencias
fiscales. En particular, si todos los ingresos estatales corresponden a los estados en los
cuales son recolectados, no se hace nada para lograr la igualación de capacidad fiscal.
Los capítulos restantes abordan varios aspectos del diseño de las transferencias que
buscan solucionar las diferencias en capacidad fiscal entre estados.
El capítulo 12, escrito por Leonard Wilson, estudia los modos alternativos de
buscar la igualación en ingresos. El autor propone dos posibilidades, una usada en
muchas federaciones, conocida como sistema impositivo representativo que iguala
la capacidad de recoger ingresos a partir de las actividades actuales del Estado en la
federación. La idea es construir un sistema de impuestos representativo que refleje
la base impositiva seleccionada y las tasas impositivas promedio en toda la federa-
ción. Para cada Estado se calcula la cantidad de ingreso que se recogería per cápita
de este sistema y es usada como la base para definir asignaciones que busquen la
igualdad. Como el sistema impositivo representativo mide la capacidad fiscal a partir
del sistema de impuestos actual, implícitamente tiene en cuenta las diferencias en la
capacidad de recolectar ingresos de diferentes fuentes. El sistema es relativamente
complicado, y depende de decisiones un poco arbitrarias respecto a la selección de la
base impositiva representativa, cuando los estados adoptan políticas muy diferentes.
Adicionalmente, depende de datos que en algunos países pueden no estar disponibles.
Su complejidad no es tan importante frente a la transparencia para los ciudadanos
y su objetividad como una medida de capacidad fiscal. Además, para ciertas fuentes
de ingresos (como impuestos a la propiedad), temas conceptualmente difíciles están
asociados con la aplicación de esta opción.

x x xiv Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
Una alternativa que parece evitar algunas de estas dificultades es la aproximación

macro, en donde un solo indicador, como el consumo personal de la producción del
Estado, es usado para medir la capacidad fiscal potencial del Estado. Si el sistema
impositivo representativo es simple, éste captura imperfectamente la capacidad de
un Estado de recoger ingresos. Adicionalmente, no evita el incentivo adverso del sis-
tema de impuestos representativo y no resuelve las diferencias en necesidades entre
estados. La aproximación macro puede ajustarse mejor a algunas federaciones, como
las de países en desarrollo, en donde el sistema de contabilidad pública hace difícil
aplicar el impuesto representativo y tienen que depender de una opción más simple.
El capítulo 13, escrito por Bernard Dafflon, también considera la forma de igua-
lación que se ajuste mejor a los objetivos de equidad y eficiencia del sistema. El autor
afirma que un sistema neto, o autofinanciado, en donde los pagos a los estados con
capacidad fiscal por debajo del promedio se hacen de las contribuciones de los esta-
dos con capacidad por encima del promedio, tiene algunas ventajas. Un sistema como
éste hace explícito el grado de redistribución que logra el sistema de igualación, de
modo que los sentimientos de solidaridad de la sociedad pueden verse reflejados en
el esquema seleccionado. Dafflon defiende fuertemente una aproximación definida
a partir de reglas; en el caso de la igualación de ingresos, sugiere un sistema del tipo
de impuesto representativo. Sugiere que la transparencia puede lograrse al mantener
la igualación separada de otras transferencias y por tener una entidad autónoma que
evalúe el sistema periódicamente, y haga recomendación para su reforma.
El objetivo de igualación consiste en reducir las diferencias en la capacidad de los
gobiernos estatales en ofrecer servicios públicos o en eliminarlas. Tales diferencias
dependen no sólo de la habilidad de recolectar ingresos sino también de la necesidad y
los costos de ofrecer los servicios públicos. Como gran parte del gasto del Estado se re-
destina a los servicios públicos basicos para los ciudadanos, como la educación, salud
y servicios sociales, las necesidades de servicios públicos dependen de las caracterís-
ticas demográficas de la población según edad, habilidad, salud, etc. Adicionalmente,
ofrecer servicios públicos será más costoso en algunas regiones respecto a otras. Los
costos laborales, los factores geográficos y la densidad de la población cambian entre
estados. En el capítulo 14, Andrew Reschovsky ofrece una revisión detallada de cómo
un sistema de igualación puede ser diseñado para tener en cuenta tales diferencias en
necesidades y costos. Ésta es una tarea difícil, porque los programas de gasto son muy
diversos, ya que la producción es difícil de medir y muchas condiciones determinan
los costos y las necesidades. Sería ideal que las medidas de necesidades fiscales fuesen
independientes de las actividades de un Estado. Reschovsky estudia varias técnicas
empíricas que pueden ser usadas, partiendo de técnicas econométricas que requieren
cierto juicio. Determinar cuál método es apropiado para un país depende de la calidad
de la información disponible y la naturaleza de los servicios ofrecidos a nivel estatal.
Un elemento que merece un tratamiento especial, particularmente en países en
desarrollo, es el gasto en capital e infraestructura, que es analizado por Jeffrey Pe-

Contenido general
Panorama x x xv
tchey y Garry MacDonald en el capítulo 15. Los servicios públicos ofrecidos por el
gobierno de un Estado necesita grandes cantidades de capital: se necesitan escuelas
para poder ofrecer educación, hospitales y clínicas para la salud, y caminos para ser-
vicios de transporte, etc. En federaciones desarrolladas, en donde estas instalaciones
ya existen y los estados tienen acceso a mercados de capitales para financiar la expan-
sión de calidad, las transferencias para respaldar los costos de capital pueden ayudar
a acumular los costos de capital. Por el contrario, en países en desarrollo que enfren-
tan restricciones financieras, puede ser necesario ofrecer transferencias específicas en
función de las necesidades de capital existentes. Petchey y MacDonald examinan el
diseño de las transferencias de capital y presentan un modelo para implementar un
diseño que ha sido probado en Sudáfrica.
Los tres últimos capítulos abordan problemas especiales que enfrentan los gobier-
nos locales, que son diferentes para cada Estado según la naturaleza de sus programas
de gasto y su acceso a financiación adecuada. Los gobiernos locales también tienen
diferencias sistemáticas en el tamaño y su situación geográfica, como lo reflejan las
distinciones entre los tres capítulos. Enid Slack (capítulo16) se concentra en ciudades
grandes y áreas metropolitanas, Harry Kitchen (capítulo 17) en ciudades pequeñas y
Melville McMillan (capítulo 18) en municipalidades rurales.
Las ciudades grandes tienen unas necesidades de gasto únicas, como programas
de servicios sociales, transporte masivo y seguridad, pero también tienen la capa-
cidad de generar más ingresos en la medida en que se les exija. Tienen impuestos a
la propiedad más altos y pueden usar los impuestos a las ventas o al ingreso, y com-
parten la base tributaria con un nivel gubernamental superior. Las tarifas por uso
también pueden ser una fuente importante de ingresos. De hecho, como lo señala
Slack, las ciudades grandes usualmente dependen de transferencias de los gobiernos
estatales, aunque son responsables por los ingresos marginales que pueden tener de
sus propias fuentes. Estas transferencias usualmente están condicionadas, reflejando
el hecho de que se les puede exigir ofrecer servicios sociales a nombre del Estado, y
puede presentarse diseminación de beneficios por algunos programas de gasto. Sin
embargo, el patrón de transferencias varía ampliamente entre países, reflejando la
diversidad de las circunstancias que tienen las ciudades y la naturaleza de sus respon-
sabilidades de gasto e ingreso.
Las ciudades más pequeñas también son muy diversas y enfrentan problemas fi-
nancieros similares, así como las ciudades grandes. Aunque sus necesidades de gasto
pueden ser menores que las de las grandes ciudades, también enfrentan restricciones
importantes en la recolección de ingresos; en muchos casos dependen de los impues-
tos a la propiedad. Es posible establecer algunas economías en la oferta de servicios
por la existencia de un nivel gubernamental superior sobre varias localidades. Sus
necesidades de transferencias se ven afectadas por la medida en que sus servicios son
solicitados, como educación o servicios sociales. Como en el caso de las ciudades
grandes, una parte importante de sus transferencias son condicionales. Esto refleja el

x x xvi Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
hecho de que las ciudades tienen menos discreción respecto a los estados en diseñar
y hacer la oferta final de sus programas, que son responsabilidades de los estados.
Como lo señala Kitchen, las transferencias condicionales pueden ser usadas para lo-
grar los objetivos de política del Estado.
Los gobiernos rurales enfrentan muchos problemas particulares. Como tienen
menos densidad respecto a las ciudades grandes, es más costoso ofrecer algunos
servicios públicos y los bienes públicos locales, como carreteras, agua, sanidad, y
empresas de servicios públicos. Adicionalmente, las áreas rurales son más pobres y
tienen menor capacidad de recolección de ingresos, en especial en países que apenas
comienzan con la urbanización. De modo que necesitan mucho más las transferen-
cias, especialmente si necesitan ofrecer servicios públicos básicos, como educación y
servicios sociales. Las prácticas observadas son muy diversas y la literatura dispersa,
de modo que McMillan opta por hacer presentaciones de casos.
La mayoría de los estados tiene los tres tipos de gobierno local. Como sus capaci-
dades fiscales para ofrecer bienes públicos y servicios difieren considerablemente, los
objetivos de eficiencia y equidad, son necesarias las transferencias igualadoras, como
lo resaltan los autores. La igualación será compleja e implica tener en cuenta no sólo
las diferencias en capacidad de recolección de ingreso, sino también las necesidades y
costos específicos de cada ciudad. Un modo de simplificar el proceso es estratificar el
sistema de igualación según el tipo de municipalidad, para igualar la capacidad fiscal
entre ciudades grandes, pequeñas y rurales separadamente. Pero en este caso todavía
sería necesario determinar la cantidad relativa de transferencias que iría a cada gru-
po, esta decisión inevitablemente requiere cierto juicio político.
Como se señala en este resumen, el diseño de un sistema de transferencias in-
tergubernamentales es un tema importante virtualmente para cada nación, ya sea
federal o unitaria, desarrollada o en desarrollo. Ésta es un área de estudio que sugiere
retos porque por su naturaleza no existe una solución correcta de política. Se presen-
tan objetivos que chocan entre sí, especialmente entre las virtudes de un proceso de
toma de decisiones descentralizado y lograr los objetivos nacionales; y en el medio
se hacen presentes factores políticos institucionales e históricos. La literatura sobre el
tema cambia rápidamente, y todavía hace falta mucho trabajo, incluyendo el tema de
la educación pública. Se espera que este libro haga una contribución importante en
esta área.

1
Guía para practicantes en transferencias
fiscales intergubernamentales
Anwar Shah
Las transferencias fiscales intergubernamentales financian cerca del 60% del gasto
subnacional en países en desarrollo y las economías en transición, y cerca de un
tercio en países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (29% en los países nórdicos, 46% en otras regiones de Europa). Más allá
del gasto que financian, estas transferencias crean incentivos y mecanismos de ren-
dición de cuentas que afectan la administración fiscal, la eficiencia y la equidad en
la oferta de servicios públicos, y son un mecanismo mediante el cual los ciudadanos
evalúan el trabajo del gobierno.
Este capítulo revisa los principios y prácticas en las finanzas intergubernamen-
tales, con el objetivo de definir lecciones generales de relevancia, para diseñadores
de política y analistas en países en desarrollo y economías en transición. El capítulo
ofrece una taxonomía de las subvenciones, su posible impacto en el comportamien-
to fiscal local y los mecanismos de rendición de cuentas de los receptores de las
subvenciones con los gobiernos que las donan y los ciudadanos. La primera sec-
ción describe los instrumentos de las finanzas intergubernamentales. La sección 2
discute las transferencias definidas según el desempeño, o diseñadas según resulta-
dos, una herramienta importante para la rendición de cuentas según resultados. La
sección 3 describe los objetivos y el diseño de las transferencias fiscales en varios
países del mundo. Muestra que en países en desarrollo y economías en transición,
las transferencias fiscales son en su mayoría transferencias que comparten los ingre-
sos, sin prestar mucha atención en cumplir los objetivos nacionales. Se presentan
ejemplos de diseños de subvenciones sencillos e innovadores que pueden satisfacer
los objetivos del donante y, al mismo tiempo, mantener la autonomía local y crear
un ambiente favorable para una gobernabilidad pública responsable, con capacidad
de respuesta, equitativa y lista a rendir cuentas. La sección 4 describe los acuerdos
institucionales para determinar las transferencias. La última sección resalta algunas
lecciones de importancia para los debates actuales de política en países en desarro-
llo y economías en transición. Hace una lista de actividades que se deben evitar así
TRANSFERENCIAS-1.indd 1 15/12/2008 12:44:00

como las que se deberían repetir en el diseño y la implementación de programas de

subvenciones.
Instrumentos de las finanzas intergubernamentales

Las transferencias intergubernamentales o subvenciones pueden ser clasificadas en
dos grandes categorías: transferencias para propósitos generales (sin condiciona-
miento), y para propósitos específicos (condicionadas o con destinación específica).
Transferencia para propósitos generales

Las transferencias para propósitos generales son ofrecidas como un respaldo al
presupuesto, sin ninguna atadura. Estas transferencias usualmente son determi-
nadas por una ley, pero ocasionalmente pueden ser ad hoc o discrecionales. Tales
transferencias tienen como objetivo preservar la autonomía local y fortalecer la
equidad interjurisdiccional. Por eso, el Artículo 9 de European Charter of Local
Self-Governance señala que: “en la mayor medida de lo posible, las subvenciones a
las autoridades locales no deben tener una destinación específica a un proyecto. La
oferta de subvenciones no debe remover la libertad básica de las autoridades locales
de usar su discreción en decisiones de política dentro de su propia jurisdicción”
(Barati y Salía 2000, p. 21).
Las transferencias con propósitos generales son llamadas transferencia en bloque
cuando son usadas para ofrecer un respaldo general en un área de gasto subnacional
(como la educación), pero permite que los receptores definan su asignación para fun-
ciones específicas. Las subvenciones en bloque no están definidas claramente, caen
en un área en el medio de transferencias con propósito general y transferencia con
propósito específico, ya que ofrecen respaldo presupuestal sin ninguna atadura en un
área específica del gasto subnacional.
Las transferencias con propósito específico simplemente aumentan los recursos
del receptor. Sólo tienen un efecto de ingreso, como se presenta en el gráfico 1.1 me-
diante el desplazamiento hacia arriba y la derecha de la línea presupuestal (AB) del
receptor en una magnitud equivalente a la subvención (AC = BD), creando la nueva
línea presupuestal CD. Como la subvención puede ser gastada en cualquier combi-
nación de un bien o servicio público, o usada para ofrecer un alivio tributario a los
residentes, la ayuda sin correspondencia específica no afecta los precios relativos (no
hay efecto de sustitución). Así mismo, es el menor estímulo al gasto local, usualmente
aumenta el gasto social en menos de US$0,50 por cada US$1 adicional de ayuda no
condicionada. Los fondos restantes son ofrecidos como alivios impositivos a los resi-
dentes locales para que gasten en bienes y servicios privados.
En teoría, un incremento de US$1 en el ingreso de los residentes debería te-
ner el mismo impacto en el gasto público local que una transferencia de US$1 en

Guía para practicantes en transferencias fiscales intergubernamentales
Gráfico 1.1 Efecto de subvenciones incondicionales
C
Gasto en otro bien público
O
B D
Gasto en bien público A
Fuente: Shah 1994b.
una transferencia de propósito general: ambos desplazan la línea presupuestal hacia

afuera del mismo modo. Pero de hecho, todos los estudios empíricos muestran que
US$1 recibido por la comunidad en forma de una subvención con propósito general
tiende a incrementar el gasto público local en más que si el incremento es en el in-
greso de los residentes en US$1, es decir, la porción de la subvención retenida para
el gasto local tiende a exceder la tasa de impuestos efectiva impuesta por el gobier-
no local en el ingreso de los residentes (Rosen 2005; Oates 1999; Gramlich 1977;
capítulo 8 de este libro). El dinero de una subvención tiende a quedarse en donde
primero llega, dejando una fracción menor de lo esperada disponible para el alivio
en impuestos, éste es el fenómeno conocido como flypaper effect. La implicación es
que, por razones políticas y burocráticas, las subvenciones a los gobiernos locales
tienden a generar más gasto local del que se observaría si se hubiese hecho la misma
transferencia directamente a los residentes locales (McMillan, Shah y Gillen 1980).
Una explicación de este efecto es la hipótesis de que los burócratas buscan maximi-
zar el tamaño de sus presupuestos, ya que al hacerlo les da mayor poder e influencia
en la comunidad (Filimon, Romer y Rosenthal 1982).
Las transferencias definidas por una fórmula con propósito general son muy co-
munes. Las transferencias federales y estatales a las municipalidades en Brasil son un
ejemplo de estas subvenciones. La evidencia sugiere que tales transferencias inducen
a las municipalidades a subutilizar sus propias bases impositivas (Shah 1991).

Transferencias con propósito específico

Las transferencias que tienen un propósito específico o condicionadas tienen como
objetivo ofrecer incentivos a los gobiernos locales en llevar a cabo programas o
actividades específicas. Estas subvenciones pueden ser regulares u obligatorias, dis-
crecionales o ad hoc.
Las transferencias condicionadas usualmente especifican el tipo de gasto que puede
ser financiado (condicionadas por el insumo). Entre las opciones se pueden encon-
trar gastos de capital, gastos de operación, o ambos. Las transferencias condicionales
también pueden requerir lograr cierto resultado en la oferta del servicio (condicio-
nada por el lado de los resultados). Las transferencias condicionadas por el insumo
usualmente son poco productivas, mientras que la condicionalidad por el lado de los
resultados puede favorecer el objetivo del donante y preserva la autonomía local.
Las transferencias condicionadas pueden incorporar condiciones de correspon-
dencia, exigiendo que el receptor financie un porcentaje específico del gasto usando
sus propios recursos. Las exigencias de correspondencia pueden ser abiertas, lo que
significa que el donante ofrece cualquier nivel de recursos correspondiendo a la oferta
del receptor, o cerrada, que significa que el donante corresponde con cierta cantidad
de recursos hasta un nivel predeterminado.
Las exigencias en una transferencia que exige la correspondencia entre las fuentes
de financiación promueven el escrutinio y el apropiamiento local de los gastos fi-
nanciados; la correspondencia cerrada es útil asegurando que el oferente tiene cierto
control sobre los costos del programa de transferencia. Sin embargo, las exigencias de
estas transferencias también representan una carga adicional para el nivel de gobier-
no receptor que tiene poca capacidad fiscal. Ante esta situación puede ser deseable
establecer tasas de correspondencia en proporción inversa a la capacidad fiscal per
cápita de la jurisdicción, con el objetivo de permitir que las jurisdicciones más pobres
participen en programas financiados con subvenciones y transferencias.
Transferencias sin correspondencia

Las transferencias condicionadas sin correspondencia ofrecen cierto nivel de fondos,
sin que tengan que ser complementados con fondos locales, siempre y cuando la fi-
nanciación sea destinada a un propósito particular. Después de la subvención (AC),
la línea presupuestal del gráfico 1.2 se desplaza de AB a ACD, en donde al menos OE
(= AC) representa la cantidad de bien público financiado que se adquirirá.
Las subvenciones condicionales sin correspondencia se ajustan mejor en subsidiar
actividades consideradas de alta prioridad según un nivel gubernamental superior,
pero de baja prioridad para un gobierno local. Este puede ser el caso si un programa
genera un alto grado de diseminación hasta cierto nivel de oferta (OE), después del
cual los beneficios externos se acaban abruptamente.

Gráfico 1.2 Efecto de una subvención sin correspondencia
Gasto en otros bienes públicos
A C
O
E B D
Gasto en el bien público financiado
Fuente: Shah 1994b.
Para un nivel específico de financiación disponible, los receptores de las subven-

ciones prefieren las transferencias no condicionadas y sin correspondencia, lo cual les
ofrece máxima flexibilidad en buscar sus propios objetivos. Como tales subvenciones
aumentan sus recursos sin influenciar su patrón de consumo, les permiten maximizar
su propio bienestar. Pero los oferentes de las subvenciones pueden estar preparados
para sacrificar algo de satisfacción del receptor para asegurar que los fondos son diri-
gidos a gastos en los cuales ellos tienen prioridad. Éste es el caso cuando los objetivos
federales son implementados por agencias o departamentos en lugar de una agencia
centralizada, como un Ministerio de Finanzas, que tiene un mandato mucho más am-
plio. Los departamentos federales no desearían que los gobiernos locales desplazaran
su programa de financiación hacia otras áreas. En esta situación, las subvenciones
condicionales (selectivas) sin correspondencia (en bloque) pueden asegurar que los
fondos sean gastos en el área de interés del departamento (por ejemplo, servicios de
salud) sin distorsionar las prioridades locales entre actividades alternativas o inducir
una distribución ineficiente en el área de gasto predeterminada.
Transferencias con correspondencia

Las transferencias condicionadas a un gasto correspondiente de parte del nivel gu-
bernamental receptor, o programas con costos distribuidos, exigen que los fondos
sean gastados en propósitos específicos y que el receptor genere un gasto correspon-
diente a los fondos ofrecidos. El gráfico 1.3 muestra el efecto en el presupuesto de un
gobierno local por un subsidio de 25% para un programa de transporte. AB indica la

Gráfico 1.3 Efecto de una subvención abier ta con correspondencia
N
M
Subsidio
de 66,6%
Subsidio
Sin subsidio de 25%
O
B C
Fuente: Shah 1994b; McMillan, Shah y Guillen 1980.
línea en la cual no hay subsidio, la combinación de transporte y otros bienes y servi-

cios públicos que necesita una ciudad con un presupuesto de OA = OB. Un subsidio
federal de 25% en el gasto de transporte (es decir, una subvención de US$1 por cada
US$3 ofrecido por el gobierno local en transporte) desplaza la línea de combinacio-
nes posibles a AC. A cualquier nivel de otros bienes y servicios, la comunidad puede
obtener un tercio más de servicios de transporte. Si la comunidad selecciona la com-
binación M antes de la subvención, probablemente seleccionará la combinación N
después de la subvención, en N, se alcanza mayor transporte.
El subsidio tiene dos efectos, un efecto de ingreso y un efecto de sustitución. El
subsidio le da a la comunidad más recursos, algunos de los cuales se van a adquirir
más servicios de transporte (efecto de ingreso). Como el subsidio reduce el pre-
cio relativo de los servicios de transporte, la comunidad adquiere más servicios de
transporte a partir de un presupuesto dado (el efecto de sustitución). Ambos efectos
estimulan mayor gasto en transporte.
Aunque la subvención es para transporte, se puede adquirir más de otros bienes y
servicios públicos, aunque sean relativamente más costosos, como resultado del efecto
de sustitución. Si el efecto de ingreso es suficientemente grande, dominará y la sub-
vención aumentará el consumo de los otros bienes y servicios. La mayoría de estudios
encuentran que en las subvenciones de este tipo, el gasto en el área específica aumenta
en menos de la cantidad de la subvención, en cuyo caso el monto restante va a otros
bienes y servicios públicos y alivios impositivos (ver capítulo 8 de este estudio). Esto es

llamado efecto de intercambiabilidad o desvío de fondos (fungibility effect) en las subven-

ciones. El intercambio de las subvenciones condicionadas depende del nivel del gasto
en servicios públicos con financiación externa y la prioridad relativa de tal gasto. Por
ejemplo, si el gasto autofinanciado del receptor en la categoría financiada excede la
cantidad de la subvención condicional, la condicionalidad de la subvención puede o no
tener impacto en el comportamiento del gasto del receptor: una parte, o la totalidad de
los fondos de la subvención podrían ir a las actividades financiadas. Shah (1985, 1988b,
1989) encuentra que mientras la financiación provincial a ciudades en Alberta para
transporte público fue desviado a financiar otros servicios, una financiación similar
para mejora de transporte por carreteras no fue desviado.
Las subvenciones abiertas con correspondencia, en las cuales no existe un límite
en la financiación disponible a partir de una obligación de correspondencia de finan-
ciación de parte del gobierno receptor, se ajustan apropiadamente en el esfuerzo de
corregir ineficiencias en la oferta de bienes públicos, ineficiencias que surgen por el
efecto de diseminación de beneficios o externalidades. El efecto de diseminación de
beneficios se presenta cuando los servicios ofrecidos y financiados por un gobierno
local también benefician a miembros de otros gobiernos locales que no contribuyen
en su oferta. Como el gobierno oferente asume la totalidad del costo pero obtiene sólo
una parte de los beneficios, tiende a subofrecer el bien. Si la comunidad afectada no
puede negociar una compensación, la situación puede ser corregida por un subsidio
gubernamental mayor al servicio, en cuyo caso el nivel de diseminación determina el
grado del subsidio o el cociente de correspondencia en financiación.
Las subvenciones con correspondencia pueden corregir las ineficiencias por el
efecto de diseminación, pero no abordan el problema de capacidad fiscal desigual
o inadecuada entre estados y gobiernos locales. Los gobiernos locales con amplios
recursos pueden cumplir con su parte de compartir gastos y adquirir una cantidad
importante de financiación. Pero los estados con poca capacidad fiscal pueden no
lograr acceder a fondos federales que exijan la correspondencia en financiación y, en
consecuencia, no pueden obtener mucha financiación, aunque sus necesidades de
gasto son iguales o mayores que las de los estados mas ricos (Shah 1991). En estos
casos es necesario igualar la capacidad fiscal con otras formas de financiación.
Los donantes usualmente prefieren transferencias cerradas con corresponden-
cia, en donde los fondos son ofrecidos hasta cierto límite, ya que tales transferencias
permiten retener cierto control de su presupuesto. El gráfico 1.4 presenta el efecto
de una subvención cerrada con correspondencia en un presupuesto local. AB es la
línea presupuestal original. Cuando se ofrece financiación de US$1 por cada US$3
de financiación local hasta un límite preestablecido, la línea presupuestal es ACD.
Inicialmente, los costos son compartidos según una regla de un tercio a dos tercios,
hasta el punto en el cual se alcanza el límite del subsidio CG (= CE). Cualquier gasto
superior a OF no recibe subsidios, de modo que la pendiente de la línea presupuestal
retorna a la regla 1:1 en lugar de 1:3 en el segmento subsidiado, AC.

Gráfico 1.4 Efecto de una subvención cerrada con correspondencia

A
C
G
Subsidio
E de 33%
O
F B D
Fuente: Shah 1994b.
Los estudios empíricos usualmente encuentran que las subvenciones cerradas es-
timulan más el gasto en la actividad subsidiada respecto a las subvenciones abiertas
(Gramlich 1977; Shah 1994b; capítulo 8 de este libro). La respuesta estimada a un
gasto adicional de US$1,00 en este tipo de subvención es de US$1,50. Algunos facto-
res institucionales pueden explicar esta respuesta sorprendentemente grande.
¿Por qué las subvenciones cerradas con correspondencia son comunes en países
industrializados cuando son poco efectivas en resolver problemas e ineficiencias en
la oferta de bienes públicos? La respuesta parece ser que al corregir una ineficiencia
no es el único objetivo o el objetivo primario. Por el contrario, las subvenciones se
usan para ayudar a los gobiernos locales financieramente y, al mismo tiempo, pro-
mover el gasto en actividades que son prioridad para el donante. Se espera que los
aspectos condicionales o las condiciones en el gasto aseguren que los fondos son
dirigidos hacia la actividad que el donante ve como deseable. Sin embargo, esto crea
una comodidad falsa ante la posibilidad de desviar los fondos. El componente local
de correspondencia en el nivel de gasto o compartir los costos le permite al donante
un grado de control, requiere la existencia de un nivel de rendición de cuentas del
receptor y hace que los costos sean conocidos para el gobierno donante.
Las subvenciones cerradas con correspondencia tienen ventajas y desventajas
desde el punto de vista del donante. Mientras que estas subvenciones pueden ge-
nerar una alta transferencia de recursos, también pueden distorsionar el producto
y causar ineficiencias, ya que la asistencia financiera sólo se encuentra disponible

para algunas actividades, generando un exceso de gasto en tales funciones, mientras

que otras funciones reciben menor financiación. Si el gasto en capital es subsidiado
y los costos operacionales no, las subvenciones pueden inducir gasto en alternativas
intensivas en capital.
Las subvenciones condicionadas abiertas con correspondencia son las más apro-
piadas para inducir a los niveles inferiores de gobierno a incrementar el gasto en la
función financiada (cuadro 1.1). Si el objetivo es simplemente mejorar el bienestar de
los residentes locales, una transferencia para propósitos generales sin corresponden-
cia es preferible, ya que preservan la autonomía local.
Para asegurar la rendición de cuentas en busca de resultados, las transferencias
condicionales sin correspondencia establecidas según resultados son preferibles a
otros tipos de transferencias. Las transferencias determinadas según resultados res-
petan la autonomía local y la flexibilidad presupuestal, y al mismo tiempo ofrecen
incentivos y mecanismos de rendición de cuentas para mejorar la oferta de servicios.
El diseño de tales transferencias se discute en la siguiente sección.

En busca de rendición de cuentas a partir de resultados mediante
transferencias establecidas según el desempeño
La lógica económica en subvenciones según resultados (usadas indistintamen-
te con transferencias según el desempeño en este capítulo) surgen del énfasis en la
administración, a partir de contratos bajo el marco de análisis de la nueva admi-
nistración pública y el fortalecimiento de la demanda de buena gobernabilidad al
reducir los costos de transacción de los ciudadanos en obtener servicios públicos,
bajo la aproximación de la nueva economía institucional. El marco de análisis de la
nueva administración pública busca fortalecer la rendición de cuentas en busca de
resultados, al cambiar el paradigma administrativo en el sector público de cargos per-
manentes a cargos contractuales y continuidad del empleo, según el cumplimiento de
los contratos de oferta de servicios. El esquema busca crear un ambiente de oferta de
servicios competitivo al hacer que la financiación disponible sea igual para todos los
proveedores, gubernamentales y no gubernamentales.
La aproximación de la nueva economía institucional argumenta que la goberna-
bilidad disfuncional en el sector público surge del comportamiento oportunista de
los empleados oficiales, mientras que los ciudadanos no tienen capacidad de señalar
a los empleados públicos como los responsables de su incumplimiento, o por actos
de corrupción, o enfrentan grandes costos de transacción si deciden denunciar estas
situaciones. Bajo este tipo de análisis, los ciudadanos son tratados como el princi-
pal y los empleados públicos como los agentes. Los principales tienen racionalidad
acotada, actúan racionalmente a partir de la información incompleta que tienen. La
adquisición y el procesamiento de información sobre las operaciones del sector públi-
co es costoso. Los agentes (los empleados públicos) tienen mejor información que los

10
Cuadro 1.1 Ta xonomía de subvenciones y su impacto conceptual
Efecto Efecto precio
TRANSFERENCIAS-1.indd 10
ingreso (sustitución) Efecto total Posición según función objetivo
Incremento Responsabilidad
Tipo de subvención a1 A U a1 A U A1 A U δA/δG en el gasto por los resultados Bienestar
Condicional con correspondencia y determinada según insumos

Abierta ↑ ↑ ↑ ↑ ↑ ↓ ↑↑ ↑↑ ↑↓ >1 1 3 (ninguno) 3
Cerrada
Con restricción ↑ ↑ ↑ ↑ ↑ ↓ ↑↑ ↑↑ ↑↓ ≥1 2 o 3 3 (ninguno) 4
Sin restricción ↑ ↑ ↑ n.a. n.a. n.a. ↑ ↑ ↑ ≤1 3 3 (ninguno) 2
Condicional sin
correspondencia ↑ ↑ ↑ n.a. n.a. n.a. ↑ ↑ ↑ ≤1 3 3 (ninguno) 2
Condicional sin
correspondencia
definida según resultados ↑ ↑ ↑ n.a. n.a. n.a. ↑ ↑ ↑ ≤1 3 1 (ninguno) 1
General sin correspondencia n.a. ↑ ↑ n.a. n.a. n.a. n.a. ↑ ↑ <1 3 3 (ninguno) 1
Fuente: Adaptado de Shah 1994 b.

Nota: a1 = subfunción financiada; A = función financiada; u= función sin financiación; G = subvención; ↑ = impacto positivo; ↓ = impacto negativo; 1 = puntaje más alto, 4 =
puntaje más bajo; n.a. = no aplica
15/12/2008 12:44:02
principales. Su autointerés los motiva a esconder información del dominio público,

ya que al liberar esta información les ayuda a los principales a hacerlos responsables
de sus acciones. Esta asimetría de información les permite a los agentes llevar a cabo
un comportamiento oportunista, que no puede ser observado por los altos costos
de transacción que tienen los principales y la falta de incapacidad de instituciones
de control que exijan una gobernabilidad responsable. La asignación de responsabi-
lidades a partir de resultados mediante subvenciones establecidas según resultados
les da poder a los ciudadanos al aumentar la información y disminuir sus costos de
transacción al exigir resultados.
Las transferencias establecidas según resultados crean una conexión entre las fi-
nanzas de una subvención y el desempeño en la oferta del servicio. Estas transferencias
otorgan condiciones según los resultados que se deben alcanzar, y al mismo tiempo
ofrecen flexibilidad total en el diseño del programa y los gastos asociados para lograr
que se cumplan los objetivos. Tales transferencias ayudan a reestablecer la atención
de los receptores en la cadena de resultados (gráfico 1.5) y el marco alterno de oferta
de servicios (el marco de análisis competitivo para la oferta de servicios públicos) a
lograr tales resultados. Para lograr los objetivos de la subvención, un administrador
público en el gobierno receptor examinaría la cadena de resultados para determinar
si las actividades del programa pueden generar los resultados deseados. Para hacerlo,
necesita monitorear las actividades del programa y los insumos, incluyendo insumos
intermedios (los recursos usados para producir productos), productos (la cantidad
y la calidad de bienes y servicios públicos producidos y el acceso a tales bienes y
servicios), resultados (las consecuencias intermedias y las de largo plazo para los
consumidores y contribuyentes por el bien y servicio público recibido, o el progreso
en lograr los objetivos del programa), impacto (los objetivos del programa o las con-
secuencias de largo plazo de la oferta del servicio público), y el alcance (las personas
que se benefician o se ven afectadas por el programa). Este tipo de manejo adminis-
trativo refuerza la propiedad conjunta y la responsabilidad del principal y el agente en
lograr resultados compartidos, resaltando los términos de confianza mutua. De este
modo los reportes internos y externos pasan de la posición tradicional en insumos a
resultados, logros y productos, en especial en productos que generan resultados. La
flexibilidad en la definición del proyecto y la implementación se logra cambiando el
énfasis de un monitoreo estricto en los insumos a un monitoreo en el desempeño
de los resultados y su medición. El seguimiento del progreso en busca de los resul-
tados esperados se hace mediante indicadores, que se negocian entre el proveedor y
la agencia financiadora. Esta determinación conjunta de objetivos y reportes ayuda a
asegurar la satisfacción del cliente de una manera continua mientras que se estable-
cen relaciones de compañerismo y apropiación en el proyecto (Shah 2005b).
Las subvenciones establecidas según resultados deben tener condiciones en los
resultados, ya que éstos están sujetos a la influencia de factores fuera del alcance del
control del administrador público; a los administradores públicos se les debe hacer

12 Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas
Gráfico 1.5 Aplicación de la cadena según resultados a la educación
Objetivos del programa Insumos Insumos intermedios
Mejorar la cantidad, calidad Gasto educativo según edad, Número de matrículas,

y acceso a servicios de género, urbano/rural; gasto cociente número de
educación por nivel de estudio, y número estudiante/profesores,
de profesores, personal de número de estudiantes
apoyo, instalaciones, por curso.
herramientas, libros
Rendimientos Resultados Impacto Alcance
Puntajes de logros, Tasas de alfabetismo, Ciudadanos Ganadores y

tasas de graduación, oferta de informados, perdedores de
tasas de deserción profesionales con participación cívica, programas
capacidades mayor competitividad gubernamentales
internacional
responsables sólo de los factores que están bajo su control. Las condiciones según
resultados oscurecen la asignación de responsabilidades en los resultados, como las
condiciones de una subvención tienen relación con el desempeño de la oferta de
servicios en términos de la calidad del servicio creado y el acceso, el administrador
es libre de seleccionar el programa y los insumos para ofrecer resultados. Para lograr
los resultados, el administrador enfrenta incentivos positivos por las condiciones de
las subvenciones que promueven la oferta de servicios alternativos por contratación,
prestación de servicios o simplemente promoviendo la competencia entre proveedo-
res gubernamentales y no gubernamentales. Esto puede hacerse estableciendo unas
condiciones iguales en la financiación, ofreciendo franquicias mediante un proceso
de oferta pública y subastas competitivas, u ofreciendo premios por desempeño me-
diante competencia con puntos de referencia y metas. Un ambiente de incentivos
como éste puede generar un paradigma administrativo que enfatiza la responsabili-
dad según resultados para los clientes con los siguientes elementos comunes:
• Contratos o acuerdos de programas de trabajo a partir de resultados predetermi-

nados y objetivos de desempeño y asignación presupuestal.
• Reemplazo reempleos vitalicios por empleos contractuales con especialización de
tareas.
• Flexibilidad administrativa pero asignación de responsabilidades por los resultados.
• Redefinición del papel del sector público como comprador, pero no necesaria-
mente proveedor de servicios públicos.

• Adopción del principio de subsidiario, es decir, las decisiones del sector público se
hacen a un nivel de gobierno muy cercano a la gente, a menos que existan restric-
ciones legales para hacerlo.
• Incentivos para eficiencia en costos.
• Incentivos para transparencia y oferta competitiva de servicios.
• Asignación de responsabilidades ante los contribuyentes.
Bajo este tipo de esquema de trabajo con asignación de responsabilidad, la asig-

nación de presupuestos financiados con subvenciones respalda el establecimiento de
contratos y acuerdos de programas de trabajo, que están basados en resultados pre-
determinados y objetivos de desempeño. La flexibilidad del receptor de la subvención
en la selección de los insumos, incluyendo la contratación o el despido de personal
y la implementación de programas se respeta completamente, pero existe una clara
asignación de responsabilidades para lograr los resultados. Se espera que el régimen
de incentivos y asignación de responsabilidades, creado por las transferencias se-
gún resultados, cree un gobierno con capacidad de respuesta, responsable y capaz de
aceptar exigencias sin afectar la autonomía local. Por el contrario, las subvenciones
condicionadas tradicionales con condiciones en los insumos afectan la autonomía
local y la flexibilidad presupuestaria, y al mismo tiempo refuerzan la cultura oportu-
nista y de extracción de rentas (cuadro 1.2).
Las subvenciones a partir de resultados crean regímenes de incentivos que pro-
mueven la cultura de responsabilidad según resultados. Considérese el caso en el
cual el gobierno nacional tiene como objetivo mejorar el acceso a la educación
para los pobres y fortalecer la calidad de su educación. Una aproximación común
es ofrecer subvenciones a las escuelas gubernamentales mediante transferencias
condicionadas. Estas transferencias especifican el tipo de gasto a financiar (libros,
computadores, ayudas educativas, etc.), así como reportes financieros y auditorías.
Tales condiciones a los insumos afectan la autonomía presupuestal y la flexibilidad
sin ofrecer seguridad sobre la posibilidad de lograr resultados. Es más, en la prác-
tica es difícil exigir su cumplimiento, ya que pueden presentarse oportunidades de
desviación de fondos. La experiencia muestra que no existe una relación uno a uno
entre un incremento en el gasto público y mejoría en la oferta de servicios (ver Hu-
ther, Roberts y Shah 1997).
El diseño según productos de tales subvenciones puede ayudar a establecer la
asignación de responsabilidades por los resultados. Bajo este esquema, el gobierno
nacional destina fondos a los gobiernos locales a partir del tamaño de la población
escolar por edad. Los gobiernos locales, a su vez, pasan estos fondos a los proveedores
gubernamentales y no gubernamentales a partir de los niveles de estudiantes matri-
culados. Los proveedores no gubernamentales son elegibles para recibir financiación
si admiten estudiantes según el mérito y ofrecen un subsidio al valor de la matricula
a los estudiantes cuyos padres no pueden pagar la totalidad del costo educativo. To-

Cuadro 1.2 Características de financiación condicional según resultados
Subvención Subvención
Característica tradicional según resultados
Objetivo de la subvención Nivel de gasto Calidad y acceso al servicio público
Diseño de la subvención Complejo Simple y transparente

y administración
Elegibilidad Gobierno receptor, Gobierno receptor ofrece fondos a

departamentos o agencias todos los proveedores
gubernamentales y no
gubernamentales
Condiciones Gasto en funciones y objetivos Oferta de servicios según

autorizados resultados
Criterio de asignación Aprobación de propuestas de Datos demográficos según clientes

proyectos o programas con potenciales
detalles de gasto
Verificación de cumplimiento Inspección y auditoría de un Retroalimentación de los clientes y

nivel superior corrección de problemas,
comparaciones según modelos
preestablecidos y datos después
de la financiación sobre la calidad
y acceso
Castigos Observaciones de auditoría Calificación pública, presión

por el cumplimiento financiero competitiva, opciones de protesta
y retiro del servicio para el cliente
Flexibilidad administrativa Poca o ninguna. No hay Absoluta. Premios por los riesgos
tolerancia para el riesgo y no y castigos por fallas permanentes
hay asignación de
responsabilidades por fallas
Autonomía del gobierno Poca Absoluta

local y flexibilidad
presupuestaria
Transparencia Poca Absoluta
Punto central Interno Externo, competencia, innovación

y puntos de referencia
Asignación de Jerárquica hacia los altos Según resultados, desde abajo

responsabilidades niveles de gobierno, control hacia arriba, focalizada en los
en los insumos y procesos clientes
con poca o nula preocupación
por resultados
Fuente: El autor.

dos los proveedores deben mejorar o al menos mantener un puntaje de logros según
pruebas estandarizadas, aumentar las tasas de graduación y reducir las tasas de retiro
de la escuela. Si fallan en lograr estos objetivos alertarían la censura pública y en un
caso extremo provocarían la suspensión de la financiación pública. Del mismo modo,
el riesgo de reputación asociado con un bajo desempeño puede reducir los niveles de
matricula, que reducirían la cantidad de financiación recibida. Las escuelas tienen
autonomía total en el uso de los fondos y pueden retener los fondos no usados.
Este tipo de subvención puede crear un ambiente de incentivos para que las es-
cuelas gubernamentales y no gubernamentales compitan y sobresalgan para retener
estudiantes y establecer una alta reputación de su calidad de educación, ya que las
decisiones de los padres determinan la financiación para cada escuela. Tal ambiente
es particularmente importante para escuelas gubernamentales, en donde el personal
de trabajo tiene un puesto laboral vitalicio y la financiación se asegura sin importar
el desempeño. La flexibilidad presupuestal y la retención de ahorros promovería la
innovación en la oferta de la calidad de la educación.
Las subvenciones según resultados preservan la autonomía, promueven la com-
petencia y la innovación y ofrecen una clara asignación de responsabilidades de los
resultados a los ciudadanos. Este tipo de régimen de asignación de responsabilidades
se autoaplica mediante las decisiones de los consumidores (la opción definida por los
padres, en nuestro ejemplo).
Diseño de las transferencias fiscales: dividirse el botín

o crear un sistema de gobernabilidad equitativa y con repartición
de responsabilidades
El diseño de transferencias fiscales es crítico para asegurar la eficiencia y la equidad
de la oferta de servicios locales y la salud fiscal de los gobiernos subnacionales (un
tratamiento completo de la racionalidad económica de las transferencias fiscales in-
tergubernamentales se encuentra en Broadway y Shah, en preparación). La siguiente
lista es una guía simple que puede ser útil en el diseño de estas transferencias:
1. Claridad en los objetivos de la subvención. Los objetivos de la subvención deben ser

especificados claramente y con precisión para guiar el diseño de la subvención.
2. Autonomía. Los gobiernos subnacionales deben tener independencia total y fle-
xibilidad en establecer las prioridades. No deben estar limitados por la estructura
categórica de los programas y la incertidumbre asociada con el proceso de toma
de decisiones de la división gubernamental central. Compartir la base tributaria,
que permite a los gobiernos subnacionales introducir sus propias tasas impositi-
vas en temas centrales, es consistente con este objetivo.
3. Ingresos apropiados. Los gobiernos subnacionales deben alcanzar ingresos apro-
piados para descargar las responsabilidades designadas.

4. Capacidad de respuesta. El programa de subvenciones debe ser lo suficientemente

flexible para adaptar cambios inesperados en la situación fiscal de los receptores.
5. Equidad (justicia). Los fondos distribuidos varían directamente con las necesida-
des fiscales e inversamente con la capacidad fiscal de cada jurisdicción.
6. Predecible. Los mecanismos de subvención deben asegurar la posibilidad de
predecir la participación del gobierno subnacional mediante la publicación de pro-
yecciones de disponibilidad de fondos para los próximos cinco años. La fórmula
de subvenciones debe especificar topes máximos y mínimos para fluctuaciones
anuales. Cualquier cambio en la fórmula debe verse acompañado de provisiones y
salvaguardas.
7. Transparencia. La fórmula y la asignación deben ser conocidas ampliamente, con
el objetivo de lograr el mayor consenso posible en los objetivos y operación del
programa.
8. Eficiencia. El diseño de las subvenciones debe ser neutral con respecto a las de-
cisiones de los gobiernos subnacionales en la asignación de recursos a diferentes
sectores o tipos de actividad.
9. Simplicidad. La asignación de subvenciones debe definirse en factores objetivos
mediante los cuales las unidades individuales tienen poco control. La fórmula
debe ser fácil de entender, con el objetivo de premiar el establecimiento de las
transferencias en sí.
10. Incentivos. El diseño debe ofrecer incentivos para un manejo fiscal responsable y
desestimular las prácticas ineficientes. No se deben hacer transferencias específi-
cas para financiar el déficit de un gobierno subnacional.
11. Alcance. Todos los programas financiados con subvenciones crean ganadores y perde-
dores. Se debe prestar atención a identificar los beneficiarios y los que se ven afectados
negativamente para determinar la utilidad y la sostenibilidad del programa.
12. Conservación de los objetivos del donante. Los objetivos del donante se pueden
cumplir mejor haciendo que las condiciones de la subvención especifiquen los
resultados buscados (subvenciones determinadas según resultados) y dándole al
receptor la flexibilidad en el uso de los fondos.
13. Capacidad de pago. El programa de subvención debe reconocer las restricciones
presupuestales del donante. Estos sugieren que los programas de correspondencia
de gastos deben ser cerrados.
14. Un solo objetivo. Cada programa de subvenciones debe concentrarse en un solo
objetivo.
15. Asignación de responsabilidades de los resultados. Los donantes deben ser respon-
sables del diseño y operación del programa. Los receptores deben ser responsables
frente al donante y sus ciudadanos de la integridad financiera y resultados, es de-
cir, el mejoramiento en la oferta del servicio. La intervención de los ciudadanos y
su opción de no usar los servicios en el diseño de la subvención pueden ayudar a
cumplir los objetivos de asignación de responsabilidades.

Algunos de estos criterios pueden entrar en conflicto con otros, por eso, los do-
nantes deben dar prioridades a varios factores al comparar las opciones de diseño
(Shah 1994b; Canada 2006).
Para fortalecer la responsabilidad del gobierno con los votantes, es deseable com-
paginar las fuentes de ingresos (la capacidad de recolectar ingresos mediante fuentes
propias) tan cerca como sea posible con las necesidades de gasto en todos los niveles
de gobierno. Sin embargo, los altos niveles del gobierno deben tener mayor acceso a
los ingresos que necesitan para cumplir con sus propias responsabilidades directas,
de modo que puedan usar su poder de gasto mediante las transferencias fiscales para
cumplir con los objetivos de eficiencia nacional y regional y equidad.
Es posible identificar seis objetivos generales de las transferencias fiscales nacio-
nales. Cada uno de estos objetivos puede aplicarse a diferentes países en diferentes
niveles; cada uno necesita un diseño específico de transferencias fiscales. La poca
atención en el diseño de los objetivos específicos llevaría a una percepción negativa
de estas subvenciones (recuadro 1.1).
Cerrar la brecha fiscal vertical

Los términos brecha fiscal vertical y desbalance fiscal vertical han sido erróneamente
usados en la literatura reciente de la descentralización fiscal. La brecha fiscal verti-
cal es definida como la deficiencia en ingresos cuya fuente es la diferencia entre los
medios para recolectar ingresos y las necesidades de gasto, usualmente en niveles
gubernamentales inferiores. Un gobierno nacional puede tener más ingresos de los
necesarios dadas sus responsabilidades directas e indirectas de gasto; y los gobiernos
regionales y locales pueden tener menores ingresos respecto a su responsabilidades
de gasto.
Un desbalance fiscal vertical surge cuando la brecha fiscal vertical no es manejada
adecuadamente mediante la reasignación de responsabilidades, o por las transferen-
cias fiscales y otros mecanismos. Boadway (2002b) afirma que el desbalance fiscal
vertical incorpora una visión ideal u óptima del gasto en diferentes niveles de gobier-
no, y por eso es difícil de medir.
Existen cuatro casos que dan cabida a una brecha fiscal vertical: una asignación
inapropiada de responsabilidades de gasto, una centralización del poder impositi-
vo, la búsqueda de políticas impositivas como pedir limosna al vecino (competencia
innecesaria en impuestos) entre gobiernos subnacionales, y la falta de espacio im-
positivo a nivel subnacional por la existencia de impuestos muy fuertes a nivel de
gobierno central. Para solucionar la brecha fiscal vertical, es importante repartir las
fuentes mediante la combinación de políticas como la reasignación de responsabi-
liades, la descenralización de impuestos o la suspensión de impuestos de parte del
gobierno central, y compartir la base impositiva (permitiendo que los gobiernos sub-
nacionales recolecten impuestos suplementarios en la base impositiva nacional). Y

Recuadro 1.1 Percepción negativa con fundamentos de las finanzas

La percepción respecto a las finanzas gubernamentales es usualmente negativa, mu-
chos empleados oficiales creen que dar dinero y poder a los gobiernos subnacionales
es como darle whiskey y las llaves del carro a un hijo adolescente. Creen que el dinero
de una transferencia les da poder a estos gobiernos de gastarlo en exceso en ellos mis-
mos, dejando que el gobierno nacional se encargue de las consecuencias de su gasto
irresponsable. Se ha observado que el comportamiento de gasto de las provincias y
representantes gubernamentales demuestra que “el dinero no compra nada”, que es tra-
tado como maná que cae del cielo y que puede ser gastado descuidadamente con pocos
resultados para mostrar en aspectos de oferta o mejora de servicios. Los ciudadanos
perciben que recibir una transferencia fiscal intergubernamental es un acto mágico de
pasar dinero de un gobierno a otro y lo ven desvanecerse en el aire.
Estas percepciones tienen fundamentos ante la experiencia y la realidad de los
países en desarrollo, en donde el objetivo primario de las transferencias fiscales es
repartirse el botín. En los países en desarrollo (y en otros países) es común observar
cuatro tipos de transferencias:
- Transferencias del tipo “tome el dinero”. Estos programas son de distribución de

ingresos que usan diferentes factores que funcionan para varios propósitos. Varios
países, como Argentina, Brasil, India y Filipinas, entre muchos otros, tienen estos
programas.
- Transferencias del tipo “necesitamos más dinero”. Éstas son subvenciones que fi-
nancian el déficit subnacional, y en el proceso promueven déficit cada vez mayo-
res. En China, Hungría e India se ofrecen estas subvenciones.
- Transferencias del tipo “marranito de ahorros”. En el pasado las subvenciones polí-
ticamente oportunistas eran comunes en Brasil y Paquistán. En la actualidad son
muy usadas en India y los países occidentales, en especial Estados Unidos.
- Transferencias del tipo “orden y control”. Éstas son subvenciones con condiciones
sobre los insumos. Son usadas a niveles operativos e interfieren con el proceso de
toma de decisiones locales. Son muy usadas en la mayoría de países industrializa-
dos y en desarrollo.
sólo en caso de última instancia, la recolección de ingreso o las transferencias, sin

condiciones a partir de fórmulas, deben considerarse para solucionar la brecha, solu-
ciones que debilitan la asignación de responsabilidades de los contribuyentes locales.
La recolección de impuestos compartiendo la base, como se usa en China e India, es
particularmente poco deseable, ya que crea incentivos para que los donantes exijan
menos control en la recolección de impuestos que son compartidos respecto al caso de
recolectar impuestos que no se tienen que compartir. En los países industrializados la
brecha fiscal es usualmente solucionada con la descentralización de los impuestos o

Noviembre 3, 1997. w w w.nicholsoncartoons.com.au

Dibujo de Peter Nicholson tomado de The Australian.
Es una tragedia. Son adictos
a las inyecciones de dinero
del gobierno federal
compartiendo la base impositiva. Canadá y los países nórdicos han logrado sistemas
impositivos armonizados en impuestos al ingreso personal y empresarial, al permitir
que el gobierno central ofrezca una reducción de impuestos, y que los gobiernos sub-
nacionales impongan tasas impositivas suplementarias a la base impositiva nacional.
El países en desarrollo y economías en transición, compartir la base impositiva y los
ingresos generales son las medidas usadas para enfrentar la brecha fiscal.
Varios países, como China, India, Malasia, Paquistán, Sudáfrica y Sri Lanka, han
ofrecido en el pasado subvenciones al déficit para cerrar la brecha fiscal a nivel subna-
cional, con resultados negativos en términos del crecimiento del déficit subnacional.
Estas subvenciones aún son populares en China Hungría y Sudáfrica.
Acercar las diferencias fiscales mediante las transferencias fiscales de igualación

Las transferencias de igualación fiscal tienen como objetivo solucionar los problemas
de igualdad fiscal regional. Estas transferencias se justifican a partir de consideracio-
nes políticas y fiscales.
Una disparidad fiscal regional muy grande puede crear divisiones políticas, e in-
cluso puede llevar a una separación del país (Shankar y Shah 2003). Esta amenaza de
separación es muy real, desde 1975, cerca de 40 países nuevos han sido creados por
la división de uniones políticas. Las transferencias fiscales en busca de igualación
pueden aminorar las amenazas de separación y crear un sentido de participación

política, como demuestra esto el impacto de tales transferencias en el movimiento

separatista de Quebec, Canadá.
La toma de decisiones descentralizada lleva a beneficios fiscales netos diferenciales
(beneficios imputados del gasto público menos la carga impositiva) sobre los ciuda-
danos, dependiendo de la capacidad fiscal de su lugar de residencia. Esto conduce a
la inequidad fiscal y a la ineficiencia fiscal en asignación de recursos. La desigualdad
fiscal surge cuando los ciudadanos con ingresos iguales son tratados diferentemen-
te, dependiendo de su lugar de residencia. La ineficiencia fiscal en la asignación de
recursos surge cuando las personas al tomar una decisión de reubicación comparan
su ingreso bruto (ingreso privado más los beneficios netos del sector público menos
los costos de traslado) en la nueva ubicación, los motivos de eficiencia económica
hacen razonable comparar solamente el ingreso privado menos los costos de des-
plazamiento, sin contar los beneficios del sector público. Una nación que valora la
equidad horizontal (el tratamiento igual para todos los ciudadanos en la nación) y las
necesidades de eficiencia fiscal para corregir la inequidad fiscal y la ineficiencia que
surge naturalmente en un gobierno descentralizado. Las subvenciones de parte del
gobierno central al Estado o gobierno local pueden eliminar estas ineficiencias en los
beneficios fiscales netos si las transferencias dependen de la capacidad impositiva de
cada Estado en relación con los otros, y de la necesidad relativa y los costos de ofrecer
el servicio público. En la medida, que el sistema impositivo sea más descentralizado,
mayor será la necesidad de igualar las transferencias.
La eliminación de beneficios fiscales netos exige un amplio programa de igualación
fiscal que iguale la capacidad fiscal (la capacidad de recoger ingresos de su propia base
impositiva usando las tasas impositivas promedio nacionales) a un estándar promedio
nacional y ofrezca compensación por las necesidades de gasto diferencial y los costos
inherentes a la incapacidad de costos, en lugar de las diferencias que reflejan políticas
diferentes. Algunos economistas afirman que si la carga impositiva del sector público
y los beneficios de sus servicios son capitalizados en valor, el argumento a favor de la
igualación de transferencias es débil, ya que los residentes en los estados ricos pagan
más por servicios privados y menos por servicios públicos, y viceversa en los estados
más pobres. Según esta visión, la igualación fiscal es un problema de opciones políti-
cas. Esta visión ha ganado apoyo en el nivel federal en los Estados Unidos y explica por
qué no hay igualación fiscal federal en este país. Por el contrario, la igualación fiscal
local determina la mayor parte de la financiación estatal hacia los gobiernos locales de
Estados Unidos, en especial en la financiación escolar (recuadro 1.2).
Conceptualmente, la capitalización total exige un área abierta sin costos de mo-
vilidad. La mayoría de las federaciones y los estados en países grandes no cumplen
estas condiciones. Como resultado, los críticos de la igualación fiscal que usan el
argumento de la capitalización tienen poco respaldo empírico (Shah 1988a).
En principio, un programa de transferencias fiscales igualadoras bien diseñado
corrige las distorsiones que pueden causar una migración por razones fiscales al igua-

Recuadro 1.2 Financiación de las escuelas en Estados Unidos

Los estados de Estados Unidos han adoptado varias opciones para la financiación de
sus escuelas. Los estados de Hawai, Idaho y Washington financian completamente la
ecuación primaria y secundaria. Por el contrario, New Hampshire cubre sólo 9% de la
financiación escolar.
Delaware y Carolina del Norte financian la educación mediante subvenciones en
bloque que están indexadas a las tasas de crecimiento de la población, el PIB y la infla-
ción. Las subvenciones son derivadas al calcular cantidades iguales por unidad según
el número de estudiantes, profesores, salones de clase, cursos, clases y otros factores.
Las unidades pueden ser estandarizadas usando varios puntos de referencia, como el
tamaño de la clase y un cociente entre el número de profesores y estudiantes. También
se usan otras medidas como el número de estudiantes, como matricula, asistencia dia-
ria promedio, matrículas ponderadas por notas y tipos de programas y el número de
estudiantes con necesidades especiales.
Otros estados usan subvenciones igualadoras, entre las cuales se encuentran trans-
ferencias de fundación, transferencias de igualación porcentual y transferencias de
igualación de poder distrital.
Las transferencias de fundación cambian inversamente con la capacidad fiscal de la
administración de la escuela. La asignación de transferencias se determina aplicando
el sistema de impuestos representativos para la igualación de la capacidad fiscal por
estudiante entre las escuelas del distrito. Se utiliza la siguiente fórmula:
Transferencia de fundación = (máximo número de estudiantes por la transferencia
– contribución del distrito donde está ubicada la escuela por estudiante a partir de la
tasa impositiva mínima requerida aplicada a la base impositiva por estudiante) × nú-
mero de estudiantes matriculados.
Cuarenta y dos estados han adoptado variaciones a esta opción, 22 estados especifi-
can la tasa impositiva mínima obligatoria. Varias medidas son usadas para determinar
el nivel de estudiantes matriculados, incluyendo el número de estudiantes matriculados
en un momento específico, asistencia diaria promedio, promedio de asistencia en un
período. La mayor parte de los estados (36) usan un esquema que promedia el número
de estudiantes matriculados por sus notas, programa o estudiantes con incapacidades.
Rhode Island usa una transferencia de igualación porcentual, una transferencia de
igualación para el gasto de la escuela determinada según la siguiente fórmula:
Financiación por estudiante = [1–tasa de correspondencia × (capacidad impositiva
per cápita en el distrito / capacidad impositiva estatal del distrito promedio per cápi-
ta)] × gasto del distrito per cápita
Las transferencias de igualación de poder distrital se usan en Indiana y Washington,
incluyen incentivos según el esfuerzo impositivo en una transferencia igualadora. La
fórmula usada es:
Transferencia = (capacidad fiscal promedio per cápita – capacidad fiscal per cápita
del distrito) × tasa impositiva del distrito
Fuente: Vaillancourt 1998.

lar los beneficios fiscales netos entre estados. Una estimación razonable de los costos
y beneficios de ofrecer servicios públicos en varios estados es esencial para medir
los beneficios fiscales. Las mediciones de la capacidad de recolección de ingresos y
las necesidades y los costos de ofrecer servicios públicos en diferentes estados deben
también desarrollarse. La igualación de los beneficios fiscales netos puede buscarse al
adoptar un estándar de igualación y establecer los medios para financiar la transfe-
rencias necesarias.
Medición de la capacidad fiscal

La estimación de la capacidad fiscal, es decir, la habilidad de una unidad guber-
namental de recolectar ingresos a partir de sus propias fuentes, es conceptual y
empíricamente difícil. El modo más común de hacerlo es con indicadores macroeco-
nómicos y un sistema impositivo representativo.
Hay varias medidas de ingreso y producto que sirven como indicador de la ca-
pacidad de los residentes de un estado de pagar el costo de los impuestos. Entre las
medidas más conocidas, se encuentran:
• Producto interno bruto (PIB) del Estado. El PIB del Estado representa el valor total
de los bienes y servicios producidos dentro de un Estado, es una medida imper-
fecta de la capacidad de un gobierno estatal para recolectar impuestos, ya que una
importante porción del ingreso puede provenir de propietarios no residentes de
los medios de producción. Por ejemplo, el Northern Territory en Australia, tiene
el ingreso per cápita más alto del país, pero es tratado como la jurisdicción más
pobre en las relaciones fiscales entre federaciones y Estado.
• Ingreso por factores del Estado. El ingreso por factores del Estado incluye todas las
fuentes de ingreso, capital y trabajo, ganado en el Estado, no hace distinción entre
el ingreso ganado y el ingreso retenido por los residentes.
• Ingreso personal del Estado. La suma de todos los ingresos recibidos por los re-
sidentes de un Estado es una medida razonable de la capacidad del Estado de
adoptar la carga impositiva. Es una medida imperfecta y parcial de la capacidad
de imponer las cargas impositivas, sin embargo, no es una medida satisfactoria de
la capacidad fiscal general.
• Ingreso personal disponible. El ingreso personal disponible iguala el ingreso perso-
nal menos los impuestos directos e indirectos más las transferencias. Este concepto
esta sujeto a las mismas limitaciones que afectan el ingreso personal.
En general, las medidas macroeconómicas no reflejan la capacidad de un gobierno

subnacional de recolectar ingresos a partir de sus propios recursos. Boadway critíca
el uso de indicadores macroeconómicos en una fórmula de igualación, afirmando
que una fórmula macroeconómica “ignora el hecho de que la ineficiencia fiscal y

la desigualdad fiscal son producto de la combinación de impuestos seleccionados

por los gobiernos estatales” (Boadway 2002a, p. 12). Tal negación corre el riesgo de
violar los principios de igualación. Una segunda dificultad en el uso de indicado-
res macroeconómicos es la disponibilidad de información precisa y oportuna a nivel
subnacional. Tales datos sólo se encuentran disponibles con un rezago en el tiempo, y
su precisión es dudosa, por eso su uso puede crear controversia (ver Aubut y Vaillan-
court 2001, para un ejemplo de esto en Canadá). A pesar de estos problemas, Brasil
y la India usan indicadores macroeconómicos en sus programas de distribución de
ingresos entre federaciones y estados.
La opción del sistema impositivo representativo mide la capacidad fiscal de un es-
tado por los ingresos que podrían ser recolectados si el gobierno empleara todas las
fuentes convencionales al nivel promedio de uso de intensidad nacional. La estima-
ción de las asignaciones de igualación usando el sistema impositivo representativo
exige información de la base impositiva y los ingresos impositivos de cada estado.
La capacidad fiscal de los estados con poca capacidad sube hasta la mediana, media
u otro criterio de normalización. Usando la media de todos los estados como un
estándar, la asignación de igualación estatal para una fuente de ingreso específica es
determinada por la fórmula:
En donde Eix es la asignación de igualación del estado x de la fuente de ingreso i,

POP es la población, PCTBi es la base impositiva de la fuente de ingreso i, ti es la tasa
impositiva promedio nacional de la fuente de ingreso i, el subíndice na es el prome-
dio nacional, el superíndice x se refiere al estado x. La financiación de igualación
por estado proveniente de una fuente de ingreso en particular puede ser negativa,
positiva o cero. El total de estos valores indican si un estado recibe una asignación
positiva o negativa de la totalidad de ingresos para compartir interestatales. Como los
datos de bases impositivas importantes y la recolección de impuestos necesarios para
implementar un sistema de impuestos representativos son publicados regularmente
por varios niveles de gobierno, el sistema impositivo representativo no exige nuevas
fuentes de datos y puede ser implementado en países que tienen responsabilidades
impositivas descentralizadas con los niveles subnacionales, como ocurre en la mayo-
ría de países en transición. La implementación de este sistema no es factible en países
con sistemas impositivos poco descentralizados (con una gran brecha fiscal vertical)
o administraciones de impuestos con pocos recursos.
Medición de necesidades de gasto

Los argumentos a favor de la igualación fiscal se definen a partir de buscar la elimi-
nación de diferentes beneficios fiscales netos entre estados que dan surgimiento a la

migración fiscal. Las diferencias en los beneficios fiscales netos pueden surgir como
resultado de la descentralización de la autoridad que cobra los impuestos y la des-
centralización del gasto público. Las diferencias en la composición demográfica de
la población entre las diferentes jurisdicciones generarán diferentes necesidades de
servicios públicos descentralizados, como educación, salud y bienestar social. Las
diferencias en edad afectan la necesidad de escuelas, hospitales e instalaciones re-
creativas. Las diferencias en la incidencia de la pobreza y las enfermedades pueden
afectar la necesidad de educación, entrenamiento, salud, servicios sociales y pagos de
transferencias (cuadro 1.3). Las jurisdicciones con mayores necesidades tendrán ma-
yor necesidad de ingresos para ofrecer niveles comparables de servicios públicos con
niveles comparables de imposición. Estas diferencias en necesidades pueden causar
grandes variaciones entre las jurisdicciones en el nivel y la combinación de los bienes
públicos ofrecidos, lo que genera diferentes beneficios fiscales netos. Es posible argu-
mentar a favor de la igualación fiscal a partir de los conceptos de eficiencia y equidad
para compensar por las diferentes necesidades que dan pie a los diferentes beneficios
fiscales netos.
La literatura del federalismo fiscal trata los costos diferenciales como sinónimo de
diferencias en las necesidades, pero algunas diferencias en costos pueden surgir de
una política deliberada de parte del gobierno subnacional, en lugar de diferencias en
necesidades. Boadway (2004) afirma que incluso ante desventajas inherentes de cos-
tos, como diferencia entre áreas rurales y urbanas, la ventaja de mayor igualdad en la
oferta de servicios debe ser comparada con los costos de eficiencia. Si es más costoso
ofrecer servicios públicos en áreas rurales respecto a áreas urbanas, es más ineficiente
para un programa de igualación neutralizar estas diferencias de costos. Incluso en
estados unitarios, el nivel de servicios públicos en áreas remotas, rurales o montaño-
sas, es usualmente menor frente a áreas urbanas con mayor población. En un sistema
fiscal descentralizado, es necesario tomar una decisión de política sobre los estándares
mínimos, pero no hay justificación alguna para ofrecer el mismo nivel de servicio en
un área remota y en una urbana, como ocurre en el sistema de igualación fiscal de
Australia. Como solución, Boadway sugiere que uno puede estratificar la ubicación
en todas las regiones por sus costos e igualar entre regiones con características com-
parables. Las subvenciones de igualación deben anular parcialmente las incapacidades
inherentes, sin importar las diferencias de costos que reflejan decisiones de política
deliberadas o diferencias en la eficiencia con la cual los recursos son usados.
En la práctica, las necesidades de gasto son más difíciles de definir y derivar que la
capacidad fiscal. Las dificultades se encuentran en definir un estándar de igualación;
entender las diferencias demográficas, áreas de servicio, población, necesidades loca-
les y políticas, y entender el comportamiento estratégico de los estados receptores. A
pesar de todas estas dificultades, se han llevado a cabo muchos esfuerzos para medir
las necesidades de gasto. Las aproximaciones a la medición pueden clasificarse en
tres grandes categorías: determinación ad hoc de las necesidades de gasto, el sistema

de gasto representativo que usa métodos de imputación directa, y el sistema de gasto

representativo definido teóricamente.
La determinación ad hoc de las necesidades de gasto usa una simple medida de
necesidad de gasto en la transferencia con propósitos generales. Estos factores son
usados y su peso relativo es determinado arbitrariamente. Alemania usa la población
y la densidad poblacional, China usa el número de empleados públicos y la India usa
medidas de retraso.
Las provincias canadienses usan medidas sencillas de necesidades de gasto en sus
transferencias de propósito general para las municipalidades. Entre ellas se incluye
el tamaño de la población, la densidad poblacional, los factores de crecimiento de la
población, la extensión de carreteras, el número de viviendas, los factores de ubicación
(como la ubicación hacia el norte), los factores de urbanización (población primaria-
mente urbana y clase urbana/rural), y los pagos de asistencia social (ver Shah 1994b).
La aproximación más sofisticada es la tomada por Shaskatchewan, en donde el gasto
estándar municipal para un tipo de municipalidades se asume que es una función de la
población total de la clase. Se usan técnicas de regresión para derivar una tabla de gas-
to per cápita graduada para los gobiernos municipales por la clase de la población.
Un ejemplo interesante de la aplicación de esta aproximación es el uso en Sudá-
frica en su programa de transferencias a las provincias (Sudáfrica 2006). La fórmula
de distribución equitativa aplicable para el periodo 2006-2008 se concentra casi com-
pletamente en necesidades, y sólo se les da un peso de 1% a las necesidades negativas
(PIB per cápita). La fórmula usa las siguientes participaciones:
• Una participación básica (14%) se deriva de la participación de cada provincia de

la población nacional.
• Una participación por educación (51%) definida a partir del tamaño de la pobla-
ción en edad escolar (5-17) y el número promedio de aprendices (del grado R-12)
matriculados en escuelas públicas ordinarias en los últimos tres años.
• Una participación por salud (26%) definida a partir de la proporción de la pobla-
ción con y sin acceso a servicios médicos.
• Un componente institucional (5%) dividido igualmente entre las provincias.
• Un componente de pobreza (3%) definido a partir de la incidencia de la pobreza.
• Un componente de producción económica (1%) definido a partir de los datos de
PIB regionales.
El sistema de gasto representativo usando métodos directos de imputación busca crear

un sistema paralelo al sistema impositivo representativo en el tema del gasto. Esto se
logra dividiendo el gasto subnacional en varias funciones, determinando el gasto to-
tal de cada jurisdicción para cada función, identificando los factores de necesidad y
los costos relativos, asignando ponderaciones relativas usando métodos directos de
imputación o análisis de regresión y distribuyendo el gasto total de todas las jurisdic-

ciones en cada función entre las jurisdicciones a partir de los costos y las necesidades
relativas para cada función (ver cuadro 1.3 para una compilación de factores de nece-
sidades usados en las fórmulas de subvención en países industrializados).
La ventaja de esta aproximación es que es obvia la necesidad de cálculos muy elabo-
rados y supuestos para cuantificar la oferta de servicios a un nivel predeterminado. Esto
se logra usando la suma del gasto total actual como punto de partida para medir las
necesidades de gasto, reduciendo el problema de asignar las necesidades totales entre
gobiernos subnacionales a partir de un indicador de necesidades, incluyendo variables
aproximadas para las necesidades. La desventaja de esta opción es que no excluye nece-
sariamente los gastos llevados a cabo por las provincias que van más allá del concepto
de un “nivel razonable de servicio público”. Sin embargo, esta aproximación puede ser
ajustada para excluir los excesos identificables del gasto total (por ejemplo, estándares
ideales para algunos servicios o beneficios relativos no financiables ofrecidos en los
estados más ricos) respecto a los cuales las necesidades deben ser asignadas.
Una variante sofisticada de esta metodología es usada por Commonwealth Grants
Commission of Australia, que define los gastos como los costos de ofrecer niveles
promedio para la combinación existente de programas estatal-locales. Las necesi-
dades relativas de gasto son determinadas según un método de imputación directa
para 41 niveles de gasto estatal-local. El siguiente ejemplo hipotético ilustra el trata-
miento de los gastos de bienestar que usan una aproximación similar a la usada por la
Commonwealth Grants Commission para establecer las necesidades de gasto en un
sistema de gasto representativo.
Supongamos que existen 10 estados en País-Transferencias, que el costo unitario del
bienestar es igual en todos los estados y que las necesidades de bienestar cambian según
el porcentaje de la población en edad de trabajar que está desemepleada, el porcentaje
de la población que no está en edad de trabajar y el porcentaje de familias con un solo
jefe de familia. La comisión independiente de transferencias asigna una ponderación de
40% al porcentaje de la población en edad de trabajar que está desempleada, 35% al por-
centaje de la población que no está en edad de trabajar y 25% al porcentaje de familias
con un solo jefe de familia. Supóngase que los gastos de todos los estados en bienestar
suman 5.000 millones y que el estado A representa 4,8% del total de los 10 estados para
el primer factor, 3% del total para el segundo factor y 2,2% del total del tercer factor. La
estimación de necesidades para un nivel estándar de gasto en bienestar sería igual a:
5.000 millones × (0,048 × 0,40) + (0,03 × 0,35) + (0,022 × 0,25) = $176 millones
o 3,2% de el gasto de todos los estados.
Shah (1994a) ofrece una aplicación de esta opción usando funciones de gasto local
para Canadá, que usan análisis cuantitativo en la selección y asignación de pondera-
dores a los factores de diferentes funciones de gasto (cuadro 1.4).

Cuadro 1.3 Medición de las necesidades fiscales, según categoría del ser vicio
Indicador de
Categoría necesidad fiscal Costo por unidad Componentes del índice de ajuste
Educación, primaria Población por edad Gasto público nacional Índice salarial = cociente entre el nivel salarial en el sector respecto
y secundaria escolar (edad entre 7-18) per cápita en educación al promedio nacional; índice de costos de alquiler = cociente del
primaria y secundaria costo de alquiler por unidad cuadrada respecto al promedio
nacional; índice de estudiantes con incapacidades = cociente
entre porcentaje e estudiantes con incapacidades físicas respecto
al promedio nacional; índice de familias pobres = cociente del
porcentaje de estudiantes de familias de bajo ingreso respecto al
promedio nacional.
Salud Población total Gasto público nacional Índice de precios de la salud = cociente entre los costos de servicios
per cápita en salud de salud respecto al promedio nacional; índice de mortalidad infantil
= cociente de tasa de mortalidad infantil respecto al promedio
nacional; índice del inverso de las expectativas de vida 0 cociente del
promedio de la expectativa de vida nacional respecto a la expectativa
de vida en la región.; índice del inverso de la densidad de la población
= cociente entre densidad de la población promedio nacional y la
densidad de la población de la región.
Policía y bomberos Población total en la Gasto público nacional Índice salarial = cociente entre el nivel salarial y el promedio
región per cápita en policía nacional; índice de criminalidad = cociente entre la tasa de crímenes
y bomberos per cápita y el promedio nacional; índice de impuestos = cociente
entre el número de incendios per cápita y promedio nacional; índice
de urbanización = cociente entre la proporción de la población en
área urbana en la región y promedio nacional.
Bienestar social Población total en la Gasto público nacional Índice de salario mínimo = cociente entre el nivel del salario mínimo
región per cápita en bienestar y el promedio nacional; índice de pobreza = cociente entre el
social porcentaje de población de bajo ingreso y el promedio nacional;
índice de vejez = cociente entre el porcentaje de la población en
edad de vejez (ejemplo, mayor de 60 años) y el promedio nacional;
27
(Continúa en la página siguiente)
15/12/2008 12:44:05
(Continuación cuadro 1.3) 28
Indicador de
Categoría necesidad fiscal Costo por unidad Componentes del índice de ajuste
índice de desempleo = cociente entre la tasa de desempleo y el

promedio nacional; índice de incapacidad = cociente entre el
porcentaje de personas incapacitadas y el promedio nacional
Transporte Distancia total de las Gasto público nacional Índice salarial = cociente entre nivel salarial y promedio nacional;
carreteras en la región per cápita en transporte índice de calificación = cociente entre la calificación de la
carretera local y el promedio nacional; índice de nieve = cociente
entre caída de nieve anual y promedio nacional; inverso del índice
de densidad de la población = cociente entre densidad de la
.población promedio nacional y densidad de la región.
Otros servicios Población total en la Gasto público nacional Índice salarial = cociente entre nivel salarial y promedio nacional;
región per cápita en otros índice de costo real = cociente pde costo de alquiler cuadrado
servicios y promedio nacional; índice de urbanización de la región = cociente
entre la proporción de población en áreas urbanas en la región y
promedio nacional
Fuente: Barati y Szalai 2000, p. 42.

15/12/2008 12:44:05
Cuadro 1.4 Ponderación de los factores de funciones de gasto local en Canadá
Categoria Factor Ponderación

de gasto necesidad/costo relativa
Transporte y Nieve (anual, en centímetros) (SNOW) 0,1020

comunicaciones
Índice de precios de construcción de carreteras (HCPI) 0,6580
Carreteras pavimentadas y calles por kilómetro
cuadrado de área (RSPR) 0,0005
Área no cultivable como proporción del área total
(NCAR) 0,2357
Total 1,000
Índice = (0.10 × ISNOW + 0.66 × IHCPI + 0.0005
× IRSPR + 0.24 × INCAR) × ISRP
Educación Número de estudiantes matriculados tiempo completo

postsecundaria en grado 13 + (000) (PSS) 0,048
Porcentaje de la población que habla el lenguaje de
una minoría como lengua materna (ML) 0,190
Tasa de desempleo del a provincia (UR) 0,018
Índice de precios de la educación (EPI) 0,717
Índice de ayuda solicitada (EPI) 0,010
Estudiantes de postsecundaria extranjeros (FPS) 0,017
Total 1,000
Índice = (0.18 × IPSS + 0.70 × IML + 0.08 × IUR
+ 0.04 × IFPS) × IHWI × IEPI
Educación primaria Población menor a 18 años (PO17) 0,014

y secundaria
Densidad de la población (PD) 0,017
Índice de precios de la educación (EPI) 0,969
Total 1,000
Índice = (0.02 × IPD + 0.98 × IEPI) × IPO17
Salud Alcoholismo (hospitalización por casos relacionados

con alcohol) (ALCO) 0,123
Población urbana (UP) 0,877
Total 1,000
Índice = (0.123 × IALCO + 0.877 × IPU)
Servicios sociales Familias con un solo jefe de familia (SPF) 1,000
Protección de la policía Ofensas al código criminal (CCO) 0,390

Proporción de la población en área metropolitana
(PMAR) 0,610

(Continuación cuadro 1.4)
Categoria Factor Ponderación

de gasto necesidad/costo relativa
Total 1,000
Índice = (0.39 × ICCO + 0.61 × IPMAR)
Servicios generales Salarios del sector privado (combinación de industrias)

(AMW) 0,7690
Porcentaje de la población que tiene el lenguaje de
una minoría como lengua materna (ML) 0,0010
Densidad de la población (PD) 0,0230
Población (POPF) 0,0390
Nieve (anual, en centímetros) (SNOW) 0,1680
Total 1,000
Índice = (0.001 ×ML + 0.175 × ISNOW + 0.80
× IAMW + 0.024 × IPD) IPOPF
Fuente: Shah 1994a.

Nota: Cálculos hechos a partir de coeficientes de regresión. Variables con el prefijo I indican un índice relativo de la variable
usada.
Esta opción es muy subjetiva y por eso potencialmente controversial. La experien-

cia reciente observada en Australia demuestra claramente los problemas que surgen
si tal aproximación es llevada a cabo, como se presenta en la siguiente sección. Parte
de la subjetividad e imprecisión puede ser aminorada usando análisis cuantitativo en
la selección de factores y ponderaciones, como lo sugiere Shah (1994a).
El sistema de gasto representativo basado en la teoría ofrece un modo para mejorar
el sistema de gasto representativo. Usa un marco conceptual que incluye un concep-
to definido apropiadamente de la necesidad fiscal y funciones de gasto especificadas
correctamente, estimadas usando un análisis cuantitativo objetivo, como lo propone
Shah (1996) para Canadá. Bajo esta aproximación, la asignación de igualación para la
categoría del gasto i es igual al gasto potencial per cápita del estado A para la categoría i
a partir de su propia necesidad de factores si tuviese la capacidad fiscal nacional prome-
dio menos el gasto potencial per cápita del estado A en la categoría de gasto i si tuviese
los factores nacionales promedio necesarios y la capacidad fiscal promedio nacional.
Esta aproximación es mucho más difícil de implementar respecto a las menos re-
finadas, pero tiene la ventaja de la objetividad y le permite al analista derivar medidas
a partir del comportamiento observado, en lugar de valoraciones ad hoc. Las pon-
deraciones relativas asignadas a los diferentes factores de necesidades y su impacto
en la asignación de transferencias se determinan mediante análisis econométrico.
Adicionalmente, esta aproximación sugiere la cantidad total y la distribución de las
necesidades de igualación fiscal entre los receptores. Este método requiere especificar

determinantes de cada categoría de servicios, incluyendo la capacidad fiscal relevante

y las variables de necesidades de servicios públicos. Una regresión bien especificada
ofrece estimaciones cuantitativas de la influencia de cada factor en determinar los
niveles de gasto de una categoría del servicio público. Esta información puede ser
analizada para determinar lo que cada estado tendría que gastar si tuviese la capa-
cidad fiscal promedio nacional y las necesidades de gasto actuales. Esto puede ser
comparado con el gasto estándar para cada servicio a partir de la evaluación de la
misma ecuación para determinar lo que cada estado tendría que gastar si tuviese la
capacidad fiscal promedio y las necesidades promedio nacionales. La suma de las
diferencias de estas dos expresiones para todas las categorías de gasto determina si el
Estado tiene o no necesidades por encima del promedio (si la suma es positiva) o por
debajo del promedio (si la suma es negativa) (ver Shah 1996, para una aplicación al
caso canadiense de este procedimiento).
La fórmula para la igualación de asignaciones definida a partir de la clasificación
del gasto i del estado x puede definirse del siguiente modo:
En donde EEix es la asignación de dinero para la igualación según la clasificación

del gasto i del estado x, (POP)x es la población del estado x, (PCSE)ix es el gasto per
cápita estandarizado del Estado x, en la clasificación de gasto i (o la cantidad esti-
mada que el Estado habría gastado para satisfacer las necesidades actuales si tuviese
la capacidad fiscal promedio nacional), y (PCSE)ina es el promedio nacional de gasto
per cápita estandarizado para la clasificación i. Este es el gasto estimado para todos
los estados, a partir de los valores promedio nacionales de la capacidad fiscal y las
necesidades. Las asignaciones de igualación para un gasto en particular pueden ser
positivas, negativas o cero. El total de las tres asignaciones en todas las categorías de
gasto se incluyen en la igualación.
Un sistema completo de igualación determina las asignaciones de un estado al
considerar sus asignaciones separadamente frente al sistema impositivo representa-
tivo y el sistema de gasto representativo. Sólo los estados con asignaciones positivas
netas son elegibles para transferencias de la totalidad o una fracción del total, en
donde la fracción es determinada por el gobierno central a partir de la disponibilidad
de fondos.
Dificultades prácticas en igualar las necesidades de gasto; la experiencia de Austra-

lia. La Commonwealth Grants Commission de Australia encontró que el sistema de
gasto representativo con fundamentos teóricos es difícil de implementar. Y, por el
contrario, optó por un sistema de gasto representativo alterno, usando métodos de
imputación directa que simplemente igualan lo que todos los estados en promedio
gastan. El sistema australiano busca la comparabilidad absoluta de los 41 servicios

estatal-locales en lugar de simplemente ordenar los bienes (algunos dudan de si ésta

es una opción que valga la pena llevar a cabo).
La aproximación adoptada por Australia crea ciertas dudas. ¿Es deseable igualdad
de acceso a todos los servicios en áreas remotas, sin importar el costo?, si un estado
rico decide comprar limosinas para sus empleados o incrementar el pago por bienes-
tar a su población aborigen, ¿por qué las asignaciones para igualación de los estados
pobres deben subir? Esta solución desvía las energías del Estado en demostrar que
ellos “necesitan más para hacer menos”, ya que la fórmula de igualación de transfe-
rencias premia un gasto más alto y castiga la oferta de mejores servicios que ahorran
costos. Un sistema como éste premia ciertos comportamientos malos, incluyendo el
uso excesivo de algunos servicios, gastos en impuestos para atraer capital y trabajo y
la presunción de deudas del estado con y sin obligaciones contingentes.
Además de las dificultades conceptuales, el programa australiano está lleno de
dificultades en la medición. Los determinantes de las necesidades de gasto para varias
categorías de gasto son estimados según un juicio poco preciso. Los procedimientos
arbitrarios son usados para obtener las ponderaciones de los factores y combinar
varios factores en una forma funcional. La incapacidad de los estados que surge de
varios factores se multiplica. En factores altamente correlacionados, las incapacidades
son agrandadas artificialmente mediante la doble contabilidad y multiplicación. La
experiencia australiana resalta las dificultades prácticas asociadas con la implemen-
tación de la compensación de las necesidades fiscales como parte de un programa
completo de igualación fiscal (ver Shah 2004).
Conclusiones en relación con las políticas de igualación de necesidades fiscales. La

igualación de la capacidad fiscal es relativamente simple de entender y es posible im-
plementarse una vez se ha tomado la decisión política del estándar de la igualación.
La igualación de las necesidades fiscales es una propuesta controversial y compleja,
ya que por su naturaleza necesita que se hagan juicios subjetivos y se usen métodos
analíticos imprecisos. Una aproximación analítica como el análisis de regresión que
usa datos históricos es inapropiada cuando las estructuras subyacentes están sujetas
al cambio por la tecnología u otras razones dinámicas. Es necesario ser muy cuida-
doso al especificar los determinantes de cada servicio.
La Commonwealth Grants Commissión de Australia lleva a cabo estos cálculos
usando juicios generales y servicios de muestreo. Con la excepción del Northern Te-
rritory, que tiene una población aborigen muy grande, existe poca variación entre
estados en las necesidades de gasto de los estados australianos. Si al Norther Territory
se le diera una subvención especial, el programa australiano sería mucho más simple
y se lograría el objetivo de igualación.
Muy pocos países optan por un programa completo de igualación fiscal. Por el
contrario, sólo unos pocos países industrializados usan programas de igualación de
la capacidad fiscal a nivel del estado federal (Canadá, Suiza) y a nivel estatal-local

(Canadá, Dinamarca, Suecia, Suiza). La compensación de necesidades fiscales es

importante, pero por el bien de mantener la simplicidad y la objetividad, en lugar
de implementar un programa de igualación de necesidades fiscales como parte del
programa de igualación fiscal, puede ser mejor lograr compensaciones de necesida-
des fiscales para cada servicio mediante unas transferencias con objetivos específicos
según estándares nacionales mínimos. Sudáfrica no usa las transferencias en función
del producto, y usa compensaciones de las necesidades fiscales según el servicio pres-
tado, para determinar las asignaciones provinciales para subvenciones con propósitos
generales de parte del gobierno central hacia las provincias.
Problemas usuales en el diseño de transferencias de igualación

Usualmente hay problemas en la definición del estándar de igualación, determinar
si incluir o no provisiones de esfuerzo impositivo, asegurar estabilidad y anticipar
comportamiento estratégico para calificar para niveles más altos de transferencias. La
igualación de los beneficios fiscales netos requiere un estándar explícito de igualación,
el nivel hasta el cual el Estado puede incrementar servicios para ofrecer beneficios
netos por familia que sean comparables con otros estados. La simplicidad sugiere se-
leccionar la media o mediana de las unidades gubernamentales como el estándar. La
media ofrece una buena representación de los datos, mientras que no haya observa-
ciones atípicas. Si los valores de la muestra tienen un rango muy amplio, la mediana o
la media después de eliminar observaciones atípicas, ofrece una mejor representación
de la muestra. La media es preferible a la mediana, por la facilidad de su cálculo.
Un programa ideal de igualación fiscal debe ser autofinanciado. Los gobiernos
miembros son evaluados, y el gobierno federal actúa según esta evaluación. Si la exis-
tencia de un fondo común crea problemas administrativos, el programa de igualación
puede ser financiado con ingresos federales generales, como se hace en Canadá, que
en parte es resultado de la igualación recibida por los estados.
Hay un consenso general en la literatura académica de que un sistema de iguala-
ción debe permitir al gobierno de los estados ofrecer un paquete estándar de servicios
públicos si el gobierno impone un nivel estándar de impuestos sobre sus recursos
disponibles. A los gobiernos estatales y sus ciudadanos se les debe permitir sustituir
tasas bajas de impuestos por niveles bajos de servicios. En tales casos, la igualación
debe presentarse en forma de una subvención incondicional, que tiene efectos sobre
el ingreso. Las áreas de servicio en las cuales hay una buena razón para establecer
un estándar mínimo nacional son mejor manejadas mediante subvenciones condi-
cionales, según resultados y programas de distribución de costos. Al aumentar la
capacidad fiscal de un estado, las subvenciones de igualación no condicionadas le
permiten a los estados más pobres participar en programas de costos compartidos.
Incluir el esfuerzo fiscal en la fórmula para determinar la igualación implica hacer
que la asignación para igualación sea función del cociente entre la tasa de recolección

de impuestos del Estado y la base impositiva del Estado. Los estados que potencial-
mente no reciben ingresos pueden desear ver tal factor incorporado en el programa
para prevenir que los estados con una deficiencia fiscal positiva en un área recolecten
pagos por igualación, incluso si no cobran impuestos en el área. Los estados recep-
tores potenciales pueden desear que el esfuerzo impositivo sea incorporado, porque,
sin el, el esfuerzo impositivo extra de su parte será relativamente improductivo com-
parado con un estado rico.
Existen varios problemas de incorporar el esfuerzo impositivo en el programa:
• La inclusión del esfuerzo impositivo hará que el programa se desvíe de su natu-

raleza incondicional. Un estado debe ser libre de sustituir fondos por ingresos de
sus propias fuentes.
• Si un estado incrementó los impuestos para ofrecer un paquete de servicios que
es más costoso de lo normal, no debe recibir asignaciones de igualación, otros
estados no deben pagar los costos si un estado decide pintar sus carreteras.
• Incorporar el esfuerzo impositivo amarra al gobierno federal a las filosofías de
gasto de los demás estados.
• Algunos estados no tienen bases impositivas en todas las áreas.
• Incorporar el esfuerzo fiscal puede promover el comportamiento estratégico de
los estados.
• Ante las diferentes capacidades de los estados de exportar impuestos, la medición
del esfuerzo fiscal puede ser muy cruda.
• Incorporar el esfuerzo fiscal puede generar un incremento en los impuestos de los
estados pobres.
Ante estas consideraciones, incluir el esfuerzo fiscal no mejoraría un programa de

igualación de pagos.
Si la igualación de pagos se determina por medidas relativas de la capacidad fiscal,
deben tener un efecto estabilizador sobre los ingresos de los estados. El nivel de pagos
se moverá en la dirección opuesta de la capacidad de recolección de ingresos del pro-
pio Estado. La estabilización máxima de los ingresos de los estados ocurrirá cuando
los pagos se determinen a partir de todas las fuentes de ingreso, un estándar nacional
promedio de igualación es usado, las fluctuaciones en las economías provinciales son
pequeñas y el rezago temporal en calcular las subvenciones es relativamente corto.
Cuando un componente importante de la base total, como los ingresos por recursos
naturales, es volátil, los efectos desestabilizadores pueden ser muy grandes. En este
caso, algún tipo de fórmula promedio debe ser usada para aliviar las dificultades aso-
ciadas con el presupuesto provincial ante la incertidumbre.
El comportamiento estratégico se refiere al comportamiento que puede tomar
un gobierno provincial o estatal para influenciar el nivel de pagos recibido. Un pro-
grama que permite que un estado emplee una estrategia es indeseable, porque en

general los pagos adicionales recibidos pueden no tener relación con las diferencias
observadas. Por ejemplo, un programa que emplea el esfuerzo fiscal puede permitir
que un estado aumente sus asignaciones al imponer un impuesto alto en áreas en
donde tienen una base impositiva inferior al promedio nacional. Este problema es
menos serio en la práctica de lo que uno esperaría, ya que no hay muchas posibilida-
des de implementar un impuesto adicional sobre fuentes en las cuales el Estado no
tiene muchos recursos.
Reflexiones sobre las prácticas comparativas de transferencias de igualación fiscal

Un pequeño, pero creciente, grupo de países industrializados y economías en tran-
sición han introducido programas de igualación fiscal. Entre ellos se encuentran
Australia, Canadá, China, Dinamarca, Alemania, Indonesia, Letonia, Lituania, Po-
lonia, Federación Rusa, Suecia, Suiza y Ucrania. Todos los programas de igualación
tienen como objetivo la igualdad interjusisdiccional o la equidad fiscal horizontal, no
la equidad interpersonal o vertical. El nivel de finanzas gubernamentales y adminis-
tración de un programa de igualación es determinado por la Constitución (como en
Canadá, Alemania y Suiza) o por la ley (como en Australia ) (cuadro 1.5).
Los programas paternalistas, en los cuales el gobierno de nivel superior financia la
igualación en los niveles inferiores es común (como, por ejemplo, en Australia o Cana-
dá). Programas fraternales o del estilo Robin Hood (Robin Hood robaba a los ricos y le
daba a los pobres) en los cuales el gobierno al mismo nivel establece un fondo común,
al cual contribuyen las jurisdicciones ricas y las pobres retiran, son poco usuales (hay
excepciones como en Alemania en el Länder y en Dinamarca a nivel local). Los progra-
mas del estilo Robin Hood son preferidos ya que representan un compromiso político
abierto que balancea el interés de la unión federal y las jurisdicciones que contribuyen,
como ocurre con el Solidarity Pact II en Alemania. Tales programas promueven la
unidad nacional, ya que las jurisdicciones más pobres ven claramente la contribución
hecha por los residentes en mejores condiciones de otras jurisdicciones. Los progra-
mas paternalistas no tienen la disciplina del programa fraternal, porque, a menos que
hagan parte de la Constitución (como en Canadá), están guiados en gran medida por
la política local y la situación presupuestaria del gobierno federal y estatal.
Algunos países combinan los componentes Robin Hood (fraternal) y el paternal
en sus programas de subvenciones. En Suiza, desde 2007, el gobierno federal financia
dos tercios del programa, y el tercio restante es financiado por los cantones ricos. El
programa tiene un componente de igualación de capacidad fiscal establecido a partir
del factor ingreso, 59% de la financiación del gobierno federal y 41% de los cantones
ricos. El componente de igualación de costos es financiado solamente por el gobierno
federal. El programa de igualación alemán tiene un pequeño componente suplemen-
tario, financiado solamente por el gobierno federal. En Dinamarca, la igualación a
nivel local usa la aproximación Robin Hood en la igualación de capacidad fiscal y

36
Cuadro 1.5 Características de las transferencias de igualación fiscal en varios países
Características Australia Canadá Alemania Suiza
Objetivo Construir capacidad para Lograr niveles razonablemente Igualar las diferencias en la Ofrecer niveles mínimos
ofrecer servicios con el comparables de servicios capacidad financiera de aceptables de ciertos
mismo estándar con el mismo públicos a un nivel los estados. servicios públicos sin gran
esfuerzo fiscal y la misma razonablemente comparable carga impositiva en algunos
eficiencia operativa. de impuestos en las provincias. cantones respecto a otros.
Condición legal Ley federal Constitución Constitución Constitución
Legislación Parlamento federal Parlamento federal Parlamento federal, iniciado Parlamento federal
por la Cámara Alta
Paternalista o fraternal Paternal Paternalista Fraternal Combinado
Determinación del Ad hoc Fórmula Fórmula Ad hoc
fondo total
Estándar de igualación No Sí Sí No
determina el fondo
y la asignación
Asignación Fórmula Fórmula Fórmula Fórmula
Igualación de Sí, sistema impositivo Sí, sistema impositivo Sí, ingresos actuales Sí, bases impositivas macro
capacidad fiscal representativo representativo económicas más grandes
Igualación de Sí No No (solo tamaño de la
necesidades fiscales población y tamaño y densidad) Parcial
Complejidad del Alta Baja Baja Mediana
programa
Consenso político No (pero no es definitiva) Si (pero no es definitiva) Sí (pero no es definitiva) Sí
Quien recomienda Agencia independiente Comités intergubernamentales Pacto de solidaridad Gobierno federal
Cláusula de finalización No Sí, cinco años No No
Resolución de Corte Suprema Corte Suprema Corte Constitucional Corte Suprema
conflictos
Fuente: El autor.
15/12/2008 12:44:06
necesidades fiscales para los condados (usando 85% el promedio del estándar na-
cional) y ciudades grandes (90% del estándar promedio nacional, para la capacidad
fiscal y 60% del promedio del estándar nacional, para las necesidades fiscales); para
municipios pequeños, usa la aproximación paternalista, para la igualación de la ca-
pacidad fiscal (usando 50% del promedio nacional como el estándar de igualación) y
la aproximación Robin Hood para la igualación de necesidades fiscales (usando 35%
del promedio nacional como el estándar de igualación).
Los programas de igualación fiscal también difieren en términos de cómo es
creado el fondo total de recursos destinados a tales programas. En los programas de
Canadá y Alemania, el fondo total y su designación a las provincias y estados están
determinados por una fórmula. En el programa australiano y suizo, el fondo total es
determinado arbitrariamente por el gobierno federal mediante una ley del Parlamen-
to, a partir de los fondos totales de impuestos en Australia y un nivel determinado
arbitrariamente de parte del gobierno federal y los cantones ricos en Suiza.
El método de igualación también difiere entre programas. En Australia, Canadá
y Alemania se iguala la capacidad fiscal per cápita usando el sistema impositivo
representativo; Suiza usa una base impositiva macroeconómica. Allí se destina 19%
de la financiación a la igualación a los costos de igualación usando ocho factores:
población, área, densidad poblacional, población mayor de 80 años, número de
ciudades grandes, número de adultos extranjeros residentes por más de 10 años,
desempleo, número de personas que solicitan ayuda social del cantón. En Alemania
se usan los ingresos actuales en lugar de los potenciales en estos cálculos, ya que
tanto los ingresos actuales como los potenciales son iguales por la uniformidad de
la base impositiva estatal y las tasas impositivas de la legislación federal. Alemania
hace ajustes sencillos a las necesidades de gasto a partir del tamaño de la población,
la densidad, y si la ciudad se encuentra o no en un puerto. China usa los ingresos
potenciales, aunque son iguales a los ingresos actuales cuando existe uniformidad
de la base impositiva y las tasas de impuestos, como lo establece la legislación del
gobierno central de China. El programa canadiense no incluye compensaciones por
las necesidades fiscales. Australia usa un programa de igualación muy completo,
igualando la capacidad fiscal así como las necesidades de gasto de cada estado. La
inclusión de compensación por necesidades de gasto implica complejidad y con-
troversias y disuelve el consenso político. Como resultado, el programa australiano
es el más complejo y controversial de todos los programas y es el que tiene menor
consenso político.
La mayoría de los programas de igualación son introducidos como programas
permanentes; con la excepción de Canadá donde existe una cláusula de finalización
quinquenal para revisión y renovación del Parlamento nacional. Tal cláusula es útil
en ofrecer una evaluación periódica y ajustes en el sistema. Casi todos los programas
en federaciones maduras especifican mecanismos formales para resolver diferencias
en temas de funcionamiento de los programas de transferencias.

En general, la experiencia de federaciones maduras con la igualación fiscal sugiere

que en busca de la simplicidad, la transparencia y la asignación de responsabilidades,
es mejor que tales programas se concentren sólo en la igualación de capacidad fiscal
hacia un estándar explícito que determine la totalidad de recursos y la asignación
entre unidades receptoras. La compensación de necesidades fiscales se puede mane-
jar mejor mediante transferencias con propósitos específicos por bienes meritorios,
como ocurre en la mayoría de países industrializados.
La mayoría de países en transición tienen un componente de igualación en sus
programas de subvenciones a los gobiernos subnacionales. China, Letonia, Lituania,
Polonia, Rumania, la Federación Rusa y Ucrania han adoptado fórmulas de trans-
ferencia que incorporan explícitamente problemas relacionados con la capacidad
fiscal, igualación de las necesidades de gasto, o ambas. Para la igualación fiscal local,
estos países usan una fórmula única para diversas formas de gobierno local, creando
problemas de equidad.
Con la excepción de Indonesia, los países en desarrollo no han implementado
programas que usan un estándar explícito de igualación, a pesar de que los objetivos
de igualación están implícitos en los mecanismos de distribución de ingresos usados
en Argentina, Brasil, Colombia, India, México, Nigeria, Paquistán y Sudáfrica. Estos
mecanismos usualmente combinan diversas objetivos diversos y conflictivos entre si
en la misma fórmula, y se quedan cortos respecto a los objetivos individuales. Como
las fórmulas no tienen un estándar explícito de igualación, no pueden resolver obje-
tivos regionales de igualdad satisfactoriamente. Incluso en el programa de Indonesia,
el total de fondos no es determinados por un estándar explícito de igualación. Por el
contrario, el estándar de igualación es implícitamente determinado por los fondos
disponibles para los propósitos de igualación.
Definición de estándares nacionales mínimos

Establecer un estándar nacional mínimo en servicios regionales puede ser impor-
tante por dos razones. En primer lugar, existe una ventaja para toda la nación de la
existencia del estándar, que contribuye al flujo libre de bienes, servicios, mano de
obra y capital; reduce la competencia innecesaria de gastos interjurisdiccionales; y
mejora las ganancias del comercio en el mercado común interno. En segundo lugar,
los estándares sirven para los objetivos de equidad nacional. Muchos servicios pú-
blicos ofrecidos a niveles subnacionales, como la educación, la salud y el bienestar
social, son redistributivos en sí mismos, ya que ofrecen redistribución en especial a
los residentes. En un sistema federal, la oferta de tales servicios a nivel inferior, aun-
que deseable en términos de eficiencia, correspondencia de preferencias y asignación
de responsabilidades, crea dificultades en el cumplimiento de los objetivos federales
de equidad. La movilidad de los factores y la competencia de impuesto crea fuertes
incentivos para que los gobiernos de bajo nivel ofrezcan niveles inferiores de tales

servicios y restrinjan el acceso a los más necesitados, como los pobres y los viejos.
Los esfuerzos en excluir a los más necesitados se justifican por la mayor susceptibili-
dad de enfermedades y mayor riesgo potencial de reducción de costos. Tal incentivo
perverso puede ser corregido con una subvención condicional sin correspondencia
local, en la cual las condiciones reflejan la eficiencia nacional y los problemas de
equidad y existe un castigo financiero asociado con la incapacidad de cumplir con
cualquiera de las condiciones. Las condiciones son impuestas no al uso específico de
la financiación, sino a lograr los estándares de calidad, acceso y nivel de servicio. Esta
subvención determinada según resultados no afecta los incentivos del gobierno local
en eficiencia de costos, pero promueven el cumplimiento con estándares nacionales
para el acceso y el nivel de servicios. Una transferencia condicional según resultados,
sin correspondencia, bien diseñada puede cerrar un incentivo para innovar y promo-
ver aproximaciones competitivas en la oferta de mejores servicios. las subvenciones
definidas por los insumos no crean tal ambiente de asignación de responsabilidades.
Con algunas excepciones, que se presentan más adelante, tanto los países indus-
trializados como los países en desarrollo usualmente no usan transferencias definidas
según resultados para la compensación de las necesidades fiscales en subvenciones
sectoriales. Sin embargo, los países industrializados usualmente mantienen el diseño
de una subvención simple sectorial condicionada según los insumos, usando factores
demográficos relativamente simples. Por el contrario, los países en desarrollo optan
por fórmulas complejas, usando técnicas cuantitativas sofisticadas (cuadro 1.6).
Un buen ejemplo de un sistema de subvenciones definido según resultados simple
pero efectivo es el de las transferencias de salud en Canadá, del gobierno federal. El
programa les ha permitido a las provincias canadienses asegurar acceso universal a
servicios de salud de alta calidad a todos los residentes, sin importar el ingreso o el
lugar de residencia.

Cuadro 1.6 Factores de necesidades usados para la financiación del ser vicio de
salud en algunos países
País Factores
Complemento por necesidades de servicios de salud en transferencias generales

Bélgica Edad, género, desempleo, discapacidad
Finlandia Edad, incapacidad, distancia a centro urbano, base impositiva local
(a gobiernos locales)
Alemania Edad, género
Holanda Edad, género, urbanización, base de ingreso
Suiza Edad, género, región ingreso
Transferencias con propósito específico determinadas por las necesidades de servicios

básicos de salud
Dinamarca Edad, número de niños con un solo padre
Inglaterra Edad, género, mortalidad, desempleo, ancianos que viven solos
Francia Edad
Italia (dos tercios) Edad, género, mortalidad
Irlanda del Norte Edad, género, mortalidad, bajo peso al nacer
Noruega (50%) Edad, género mortalidad, ancianos que viven solos
Portugal (15%) Efectos de enfermedades (diabetes, hipertensión, SIDA, tuberculosis)
Escocia Edad, género, mortalidad, costos rurales
España Flujos por la frontera
Suecia Edad, vivir solo, condición de empleo, vivienda
Gales Edad, género, mortalidad, costos rurales
Transferencias de salud usando índices compuestos diseñados a partir de componentes

principales
Brasil Mortalidad infantil, mortalidad para edades 1 a 64, mortalidad para mayores
de 65, tasa de mortalidad por enfermedades infecciosas y parasitarias, tasa de
mortalidad por neoplasia, tasa de mortalidad por condiciones cardiovasculares,
porcentaje de madres adolescentes, porcentaje de analfabetismo, porcentaje
de casas sin servicio de alcantarillado, porcentaje de casas sin agua potable,
porcentaje de casas sin servicio de recolección de basuras.
Sudáfrica Porcentaje de mujeres, porcentaje de niños menores de 5, porcentaje de
personas mayores de 25 sin estudios escolares, porcentaje de desempleo,
porcentaje de personas que viven en refugios, tiendas o casuchas, porcentaje
sin tubería en vivienda, porcentaje sin deposito para alimentos sobrantes,
porcentaje sin acceso a teléfono, porcentaje sin acceso a electricidad,
porcentaje familias sin una mujer a cargo.
Fuente: Banco Mundial 2006.

Bajo este programa el gobierno federal ofrece transferencias per cápita para salud
en las provincias, en donde la tasa de crecimiento de las transferencias está atada a la
tasa del crecimiento del PIB. No se imponen condiciones sobre el gasto, pero sí hay
condiciones sobre el acceso al servicio de salud, como parte de los acuerdos para
recibir transferencias de parte del gobierno federal, las provincias deben llevar a cabo
las siguientes condiciones relacionadas con acceso:
1. Universalidad: Todos los residentes disfrutan de la misma cobertura.

2. Posibilidad de transferir los servicios: Los residentes que se mueven a otras pro-
vincias retienen la cobertura de salud de la provincia original por un período de
transición. Los residentes y no residentes deben tener el mismo acceso.
3. Seguro público con oferta pública o privada: La provincia acepta ofrecer seguro
universal a todos los habitantes. Los proveedores públicos y privados son re-
embolsados por el sistema de aseguramiento público usando los mismos pagos
negociados por las asociaciones locales de medicina.
4. Salida y entrada: Los proveedores participantes en el sistema no pueden cobrar
a los pacientes directamente y son reembolsados por la provincia. Todos los pro-
veedores del sistema pueden salir del sistema, cobrando directamente al paciente
y no siguiendo las tarifas programadas. Los pacientes de estos proveedores son
reembolsados apropiadamente según un sistema de pago gubernamental, cuando
envían las facturas de cobro.
5. No hay cobros adicionales: Cobros superiores a lo programado por el sistema no
deben permitirse para proveedores que salen del sistema.
Un rompimiento con cualquiera de estas condiciones genera un castigo. Si una de

las cuatro primeras condiciones es violada, la financiación es terminada. Si la última
condición es violada, los fondos por transferencias son reducidos.
Los países en desarrollo y las economías en transición raramente usan transfe-
rencias condicionadas sin correspondencia determinadas, según la producción para
asegurar estándares mínimos nacionales en bienes merecidos o compensación de ne-
cesidades fiscales. Sin embargo, existen algunos ejemplos brillantes de programas que
combinan equidad con desempeño en la asignación de subvenciones. Entre ellos se
encuentran las transferencias centrales a las provincias y los gobiernos locales para
educación primaria y transporte en Indonesia (descontinuado en 2001), subvencio-
nes pro estudiante en todas las escuelas y 25% adicional como bono salarial para
los profesores en las escuelas con mejor desempeño de Chile (González 2005), las
subvenciones centrales a los gobiernos municipales para subsidiar el agua y el alcan-
tarillado son usadas por los pobres en Chile (Gómez-Lobo 2001), las transferencias
centrales per cápita para la educación en Colombia y Sudáfrica, y las subvenciones
por estudiantes a los estados para la educación secundaria y municipios para la edu-
cación primaria son la opción adoptada en Brasil (Gordon y Vegas 2004).

Las subvenciones a los distritos en la educación y mantenimiento de carreteras

en Indonesia, antes del 2001, son un ejemplo de un buen diseño de subvenciones. La
subvención para las escuelas en Indonesia usaba la edad escolar de la población (7-
12) como el criterio para distribuir fondos a los distritos y al gobierno de la ciudad.
Estas subvenciones operativas fueron suplementadas por una subvención de capital
con correspondencia para la construcción de escuelas (la correspondencia del go-
bierno local es ofrecer el terreno para la escuela), para lograr un estándar mínimo de
acceso a la escuela primaria (es decir, tener una escuela primaria a una distancia que
pueda ser caminada para cada comunidad). Las subvenciones le permitieron a Indo-
nesia lograr un éxito extraordinario en mejorar el alfabetismo y lograr un estándar
mínimo de acceso a la educación primaria en toda la nación.
Antes de 2001, la subvención para mejoras de carreteras distritales y locales en In-
donesia usaba la extensión de las carreteras, su condición, densidad (tráfico) y costo
unitario como criterio para distribuir los fondos. Esta subvención ayudó a monitorear
la salud de la red vial y a mantener la calidad de las carreteras en buena condición en
la mayoría de las jurisdicciones (Shah 1998).
En Chile y el estado de Michigan en Estados Unidos, las subvenciones escolares
financian pagos para niños en edad escolar, les dan a los padres la opción de gastar
el dinero en educación pública, privada o parroquial. Las subvenciones a los gobier-
nos municipales en Chile para el agua y el sistema de alcantarillado para los pobres
cubren entre 25-85% de la factura de agua y alcantarillado de una familia hasta 15
metros cúbicos por mes, y el cliente paga el monto restante (Gómez-Lobo 2001).
En Brasil se tienen dos estándares mínimos para el programa de financiación de la
educación primaria y servicio de salud. Bajo el articulo 14 de la Constitución federal,
el gobierno estatal y municipal debe contribuir 15% de sus fuentes principales de
ingreso (el impuesto de valor agregado del Estado y la participación del Estado en las
transferencias federales para los estados y los impuestos a los servicios del municipio
y la participación del municipio en las transferencias para el municipio) a un fondo
especial para la educación primaria (Fundef). Si la suma de las contribuciones del
Estado y del municipio es dividida por el número de estudiantes de escuela primaria,
es menor que el estándar nacional, el gobierno federal completa la diferencia. Los
fondos de Fundef son distribuidos entre los estados y municipios proveedores a par-
tir del número de estudiantes matriculados.
Las transferencias fiscales para el sistema unificado de salud de Brasil, que hace
operativa la obligación constitucional del derecho universal a un servicio de salud
gratis, es administrado mediante el programa federal llamado Niveles Máximos de
Presupuesto Anual. El programa tiene dos componentes. Bajo el primer componente
se ofrece financiación igual per cápita del gobierno federal que pasa mediante los esta-
dos hasta las municipalidades para cubrir los beneficios básicos de salud. El segundo
componente ofrece financiación federal para hospitales y servicios ambulatorios. To-
dos los proveedores de servicios de salud registrados, a nivel estatal, municipal y

privado, son elegibles para financiación mediante el gobierno municipal. Bajo este
esquema, la financiación para las personas que ingresan a hospitales y servicios de
alto costo en cuidado ambulatorio está sujeta a un nivel máximo para cada tipo de
tratamiento (Banco Mundial 2001).
Los gobiernos locales en la provincia de Alberta, Canadá, usan una novedosa
aproximación para determinar la distribución de las contribuciones de los contri-
buyentes a la financiación de la educación. Los contribuyentes locales designan el
componente de educación de su pago de impuesto a la propiedad para la escuela pú-
blicos o parroquial (religiosa, privada). Estas declaraciones determinan la cantidad
total de impuesto a la propiedad que está disponible para financiar a los proveedores
públicos o privados de servicios de educación. Las escuelas reciben la subvención
según el número de estudiantes, y los padres retienen la opción de enviar a sus
hijos a la escuela que prefieran sin importar la designación en su declaración de
impuestos. Esta opción promueve que las escuelas compitan por estudiantes y pue-
de explicar el mejor desempeño de las escuelas gubernamentales en alerta y otras
provincias que usan este mecanismo. En la provincia de Ontario, la financiación de
la educación superior le asigna una ponderación al número de estudiantes matri-
culados en diferentes programas, entre los cuales medicina e ingeniería reciben la
mayor ponderación que las humanidades.
En conclusión, aunque las subvenciones definidas según los resultados son las
más apropiadas para cumplir el objetivo del donante, y son más simples de adminis-
trar que las transferencias tradicionales determinadas según los insumos, en realidad
son poco utilizadas. La razón para esto tiene que ver con los incentivos que enfren-
tan los políticos y burócratas. Tales tipos de subvenciones le dan poder al cliente y
debilita las oportunidades de oportunismo y populismo. Los incentivos que crean
fortalecen la asignación de responsabilidad política y burocrática con los ciudadanos
y debilita su capacidad de influencias y construcción de imperios burocráticos. Su
especial atención en generación de valor según la inversión descubre la corrupción,
la ineficiencia y los despilfarros. No es sorprendente que este tipo de subvención es
evitada por los potenciales perdedores de sus resultados.
Compensación por la diseminación de beneficios

La compensación por la diseminación de beneficios es el argumento tradicional
para ofrecer subvenciones condicionales con correspondencia. Los gobiernos locales
y regionales no tienen el incentivo apropiado para ofrecer los niveles correctos de
servicios, que generan la diseminación de beneficios para residentes de otras jurisdic-
ciones. Un sistema de subvenciones abiertas con correspondencia establecidas según
los gastos, que dan cabida a la diseminación de beneficios, ofrecería el incentivo para
aumentar el gasto. Como el nivel de la diseminación del beneficio usualmente es di-
fícil de medir, la tasa de correspondencia también es arbitraria.

Aunque el beneficio-costo de la diseminación es un factor importante en varios

países, tales transferencias no han sido implementadas en países en desarrollo, con la
excepción de Sudáfrica. En Sudáfrica se ofrece una subvención cerrada con corres-
pondencia para hospitales de enseñanza, a partir de la estimación de la diseminación
de beneficios asociados con la matricula de estudiantes de otras provincias y el uso de
instalaciones hospitalarias de personas no residentes.
Influencia a las prioridades locales

En una federación siempre habrá algún nivel de conflicto entre las prioridades
establecidas por los diferentes niveles de gobierno. Un modo de hacer que los ni-
veles inferiores de gobierno sigan las prioridades establecidas por los gobiernos de
más alto nivel es que los gobiernos de alto nivel usen su poder de gasto, ofrecien-
do transferencias con correspondencia. El gobierno de nivel superior puede ofrecer
una transferencia abierta con correspondencia y una tasa de correspondencia que
cambie inversamente con la capacidad fiscal del receptor. El uso de subvenciones ad
hoc o transferencias abiertas con correspondencia es inadmisible, las subvenciones
ad hoc probablemente no generan una respuesta que es consistente con el objetivo
del donante. Las subvenciones abiertas pueden crear dificultades presupuestales a las
unidades de gobierno donantes.
En India, Malasia y Paquistán existen las subvenciones cerradas con correspon-
dencia. Paquistán tuvo muchas dificultades a finales de los noventa, cuando ofreció
transferencias abiertas con correspondencia para el esfuerzo fiscal de las provincias.
El gobierno central abandonó este programa, después de que encontró que no estaba
en capacidad de cumplir sus obligaciones bajo este esquema.
El problema de la deficiencia en infraestructura y creación de estabilidad

macroeconómica en regiones deprimidas
Las transferencias fiscales pueden ser usadas para cumplir con el objetivo del gobier-
no central de estabilización regional. Las subvenciones en capital son importantes
para este propósito, ya que ofrecen fondos para el mantenimiento futuro de instala-
ciones. Las subvenciones en capital también se justifican para solucionar deficiencias
de infraestructura en jurisdicciones más pobres, con el objetivo de fortalecer la unión
económica.
Las subvenciones en capital usualmente son establecidas para un proyecto. En
Indonesia se tomó una visión de planeación de tales subvenciones para establecer un
estándar mínimo nacional de acceso a la escuela primaria (a una distancia asequible
caminando para las pequeñas comunidades), para la nación como un todo. El gobier-
no central ofreció la construcción de las escuelas, mientras que los gobiernos locales
ofrecían el terreno.

Sudáfrica ha experimentado con una subvención de capital definida por una fór-
mula para solucionar las deficiencias de infraestructura. La fórmula de subvención
municipal de infraestructura incluye una división vertical y horizontal. La división
vertical asigna los recursos a sectores u otras áreas prioritarias, la horizontal es de-
terminada por una fórmula que incluye pobreza, retrasos y poderes y funciones
municipales. La fórmula incluye los siguientes cinco componentes:
1. Infraestructura residencial básica, incluyendo nueva infraestructura y rehabilita-

ción de infraestructura existente (75% de ponderación). Se hace una asignación
proporcional para la oferta de agua, alcantarillado, electricidad, caminos y “otros”
(alumbrado en las calles y remoción de basuras sólidas).
2. Infraestructura de servicios públicos municipales, como construcción de nueva in-
fraestructura, rehabilitación de la infraestructura existente (15% de ponderación).
3. Instituciones sociales e infraestructura para microempresas (5% de ponderación).
4. Municipalidades nodales (5% de ponderación).
5. Ajustes finales: un ajuste gradual hacia abajo en función del desempeño anterior
de cada municipalidad relativo a las subvenciones condicionales.
La experiencia con las subvenciones de capital muestra que usualmente crean insta-
laciones que no son mantenidas por los gobiernos subnacionales, que pueden no quedar
convencidos de su utilidad o no tienen los recursos necesarios para mantenerlas.
Las subvenciones en capital son fácilmente observables en países en desarrollo
y economías en transición. La mayoría de países tienen procesos complejos para
iniciar y aprobar la financiación de proyectos de capital. Esos procesos son muy
susceptibles de caer en negociaciones o presiones políticas y favorecen los proyec-
tos que le dan visibilidad al gobierno centra. Los proyectos usualmente no tienen
participación de los ciudadanos o de las partes interesadas, y usualmente fallan
en alcanzar apropiación local, interés y vigilancia. Ante estas dificultades, lo me-
jor puede ser limitar su uso, exigiendo que exista financiación compensadora de
parte de los gobiernos locales (que varíe inversamente con la capacidad fiscal de
la unidad receptora), y promover la participación del sector privado, ofreciendo
garantías políticas y de políticas. Para facilitar la participación del sector privado,
los administradores públicos deben actuar con gran diligencia para asegurar que el
sector privado no toma el papel del sector público y abusa de los recursos, o aban-
dona el proyecto.
Problemas particulares en las transferencias de los estados/provincias

a los gobiernos locales
Las transferencias para propósitos generales a gobiernos locales exigen cuidados es-
peciales, ya que los gobiernos locales difieren en población, tamaño, área y tipo de

servicios ofrecidos. Ante estas diferencias, es recomendable clasificar los gobiernos

locales por el tamaño de la población, el tipo de municipio y el carácter urbano-rural,
creando fórmulas separadas para cada clase de municipio. El nivel gubernamental
superior puede adoptar un sistema impositivo representativo, un sistema de igua-
lación de capacidad fiscal y un grupo de estándares mínimos para cada clase y tipo
de municipio. Cuando la aplicación del sistema impositivo representativo no es fac-
tible, debido a la inexistencia de descentralización impositiva o falta de capacidad
impositiva local, se puede usar una aproximación menos pragmática pero menos
científica con subvenciones definidas por propósitos. Algunos componentes útiles
de estas fórmulas son un componente igual por municipio, un componente igual per
cápita, un componente de área de servicio y un componente de capacidad fiscal. Las
subvenciones deben cambiar directamente con el área de servicio e inversamente
con la capacidad fiscal (ver Shah 1994b, para un ejemplo de transferencias locales en
Australia, Brasil y Canadá) Sudáfrica ha aplicado una variante de esta aproximación
a las transferencias hacia las localidades (recuadro 1.3).
Tener un proceso abierto, factible de ser revisado y deliberante para la incorpora-
ción municipal, la unión y el anexo deben ser un prerrequisito para la introducción de
un componente municipal en la asignación de financiación. La falta de tal proceso pue-
de crear un incentivo perverso para romper con la jurisdicción existente para calificar
por financiación adicional, como lo demuestra la experiencia de Brasil (Shah 1991).
Acuerdos institucionales para las relaciones fiscales

¿Quién debe ser el responsable de diseñar un sistema de relaciones fiscales federal-es-
tatales-locales? Existen varias alternativas (ver Shah 2005a, para un marco de análisis
y reflexiones comparativas de las alternativas institucionales), la más común es que
el gobierno federal/central diseñe un sistema él solo. Esta opción es seleccionada con
el sustento de que el gobierno federal/central es responsable de lograr los objetivos
nacionales que se ofrecen mediante los acuerdos fiscales. Ésta es la norma en muchos
países, en donde una o más agencias gubernamentales asumen la responsabilidad
exclusiva de diseñar y distribuir las transferencias fiscales. Un potencial problema
con esta aproximación es la tendencia natural de que el gobierno federal/central esté
demasiado inmiscuido con las decisiones del Estado y no le permita obtener todos
los beneficios de la descentralización. Esto sesga el sistema hacia un resultado centra-
lizado, aunque las subvenciones tengan como objetivo facilitar un proceso de toma
de decisiones descentralizado. En alguna medida, este problema puede ser resuelto
al imponer unas restricciones constitucionales en la capacidad del gobierno federal
de dominar sobre las decisiones estatales y locales. En China, las agencias guberna-
mentales centrales asumen toda la responsabilidad sin tener ningún tipo de revisión
legislativa (Shah y Shen 2006). En la India, el gobierno federal es el único responsable
de las transferencias de la comisión de planeación y los esquemas promocionados

Recuadro 1.3 La fórmula sudáfricana de par ticipación equitativa para las

transferencias fiscales entre el gobierno central y local
Sudáfrica usa una fórmula de participación equitativa para las transferencias entre el
gobierno central y el local. El tamaño de la subvención es determinado así:
Subvención = (BS + D + I - R) ± C,
donde BS es el componente de servicios básicos, D es el componente de desarrollo, I

es el componente de respaldo institucional, R es la corrección de capacidad de recolec-
ción de ingresos, y C es el factor de corrección y estabilización.
Componente de servicios básicos

El propósito del componente de servicios básicos es permitir que las municipalidades
ofrezcan los servicios básicos (agua, sanidad, electricidad, remoción de basuras y otros
servicios básicos), incluyendo los servicios básicos gratis para las familias con ingresos
menores de R800 (cerca de US$111) por mes (hasta abril 1 de 2006, el servicio de salud
ambiental había sido incluido como un servicio básico). Por su naturaleza, el servicio
de salud ambiental es ofrecido a todos los miembros de la comunidad, este subcom-
ponente es calculado para todas las familias, y no sólo las pobres. Para cada servicio
básico subsidiado, existen dos niveles de respaldo: un subsidio total para las familias
que reciben servicios de la municipalidad y un subsidio parcial para las familias que no
reciben servicios, que en la actualidad está definido por un tercio del costo del subsidio
a las familias con servicios. Este componente es calculado así:
BS = (susidio al agua 1 × pobres con agua + subsidio al agua 2 × pobres sin agua) +
(subsidio de sanidad 1 × pobres con sanidad + subsidio de sanidad 2 × pobres sin sa-
nidad) + (subsidio de recolección de basuras 1 × pobres con recolección de basuras +
subsidio de recolección de basuras 2 × pobres sin recolección de basuras) + (subsidio
de electricidad 1 × pobres con electricidad + subsidio de electricidad 2 × pobres sin
electricidad) + (subsidio para la salud ambiental × número total de familias)
Componente de respaldo institucional

El componente de respaldo institucional es particularmente importante para los mu-
nicipios pobres, que usualmente no pueden recolectar los ingresos suficientes para
financiar los costos básicos de administración y gobernabilidad. Tal brecha de finan-
ciación hace imposible para las municipalidades públicas ofrecer servicios básicos a
todos los residentes, clientes y negocios. Este componente suplementa la financiación
de una municipalidad para costos administrativos y gobernabilidad. No financia com-
pletamente toda la administración y gobernabilidad de un municipio, que es la función
primaria de cada municipalidad.

(Continuación recuadro 1.3)
El componente institucional incluye dos elementos: capacidad administrativa y

responsabilidad electoral local. La subvención es determinada del siguiente modo:
I = base de asignación + [respaldo administrativo × población] + [respaldo del consejo

local × número de sillas]
los valores para la fórmula son

I = R350,000 + [R1 × población] + [R36,000 × consejeros].
La base de asignación es la cantidad que va a cada estructura municipal (excepto

para el área administrativa del municipio). El segundo término reconoce que los costos
aumentan con la población. El tercero es una contribución a los costos de mantener con-
sejeros para el papel legislativo y de vigilancia. El número de sillas que será reconocido
para la fórmula es determinado por ministerio para las provincias y gobiernos locales.
El componente de desarrollo
El componente de desarrollo fue fijado en cero cuando la fórmula corriente fue inicia-
da en abril 1 de 2005, y está por desarrollarse una investigación sobre el mejor modo
de capturar este factor en la fórmula.
La corrección de capacidad de recolección

El componente de corrección de capacidad de recolección recolecta recursos adicio-
nales para financiar los costos de servicios básicos e infraestructura de servicios. La
aproximación básica es usar la relación entre la capacidad demostrada de recolec-
ción de ingresos por municipalidad que reportan información e información objetiva
municipal de la oficina de estadística de Sudáfrica para aproximar la capacidad de
recolección de ingresos para todos los municipios. Los ingresos que deben estar dispo-
nibles para un municipio son “corregidos” al imponer un “impuesto” de 5%. En el caso
del Consejo de servicios regionales, la corrección se basa sobre la subvención actual
para cada municipio.
Fuente: Sudáfrica 2006.
centralmente. Tales transferencias tienen un fuerte componente condicional en los

insumos con el potencial de afectar la autonomía estatal y local. La Constitución
brasileña de 1988 ofrece salvaguardas muy fuertes en contra de la intrusión federal,
incluyendo la fórmula para transferencias en la Constitución. Estas salvaguardas re-
presentan un paso extremo, ya que afectan la flexibilidad de un acuerdo fiscal para
responder a circunstancias económicas cambiantes.
Alternativamente, una entidad separada podría participar en el diseño y la refor-
ma y la exigencia del cumplimiento de los acuerdos fiscales. Podría tratarse de una

entidad imparcial compuesta por representantes federales y estatales. Podría tener

capacidad de decisión o actuar simplemente como consejera. Sin importar cuál es la
institución responsable, para que sea efectiva, necesita poder coordinar la toma de
decisiones en los dos niveles de gobierno. La opción usualmente adoptada es una co-
misión independiente de transferencias, un foro intergubernamental, y un foro civil
intergubernamental.
Algunos países establecen una entidad cuasiindependiente, como la comisión de
subvenciones, para diseñar y reformar el sistema fiscal. Tales comisiones tienen una
presencia permanente, como en Australia o Sudáfrica, o pueden ser llamadas a traba-
jar periódicamente para hacer recomendaciones cada cinco años, como en la India.
La India también ha instituido comisiones independientes de transferencias a nivel
estatal como una entidad consultora para las transferencias fiscales. Estas comisiones
han demostrado ser inefectivas en algunos países, en gran medida, porque muchas de
sus recomendaciones han sido ignoradas por los gobiernos y no son implementadas,
como en Sudáfrica. En otros casos, el gobierno ha aceptado e implementado las re-
comendaciones de la comisión, pero ha sido inefectivo en reformar el sistema mismo
por las restricciones existentes, como en India. En algunos casos, estas comisiones
son demasiado rigurosas y académicas en su análisis, y sólo contribuyen a la creación
de un sistema de transferencias intergubernamentales demasiado complejo. Éste ha
sido el caso de la Commonwealth Grants Commission de Australia.
Algunos países usan los foros intergubernamentales o el federalismo ejecutivo o
los comités federales-provinciales para negociar los términos del sistema, como en
Canadá y Alemania. En Alemania, el sistema es fortalecido al hacer que los gobiernos
estatales estén representados en el Bundesrat, la Cámara Alta del Parlamento. Este
sistema permite un insumo político explícito de parte de las jurisdicciones y busca
desarrollar un consenso común. Tales foros usualmente optan por simplicidad en el
diseño para hacer que el sistema sea transparente y políticamente aceptable.
Una variante de esta aproximación es el uso de un comité social con características
legislativas e intergubernamentales con representación igual de todas las unidades
administrativas, dirigido por el gobierno federal para negociar los cambios en los
acuerdos fiscales federal-provinciales existentes. La Comisión de Finanzas de Paquis-
tán es un ejemplo de este modelo. La comisión es constituida y llamada a actuar
periódicamente para determinar la asignación de dinero para los próximos cinco
años. En Paquistán también se usa una comisión de finanzas a nivel provincial para
diseñar y distribuir las transferencias fiscales locales. Esta idea tiene la ventaja de que
todas las partes interesadas, el donante, el receptor, la sociedad civil y los expertos,
están representados en la comisión. Tal aproximación mantiene la simplicidad y la
transparencia del sistema. Una desventaja importante de esta aproximación es que,
por la regla de unanimidad, estas entidades pueden permanecer sin tomar decisiones
por un tiempo largo, como ocurrió recientemente a nivel federal en Paquistán.

Lecciones de la experiencia internacional

La revisión de la experiencia internacional ofrece un grupo de prácticas que se deben
evitar y un grupo de prácticas que se deben repetir, además de un buen grupo de
lecciones (cuadro 1.7).
Lecciones negativas: tipos de transferencias que se deben evitar

Los diseñadores de políticas deben evitar el diseño de los siguientes tipos de transfe-
rencias intergubernamentales:
1. Las subvenciones con objetivos no especificados claramente.

2. Programas de distribución de ingresos con muchos factores que tienen propósi-
tos contradictorios, afectan negativamente la asignación de responsabilidades y
no promueven los objetivos de eficiencia o equidad fiscal. La descentralización
de impuestos o compartir la base impositiva son mejores opciones respecto a los
programas de distribución de ingresos, ya que fortalecen la asignación de respon-
sabilidades y preservan la autonomía subnacional.
3. Las subvenciones para financiar el déficit subnacional, ya que crea incentivos para
continuar con déficit en el futuro.
4. Subvenciones incondicionales que incluyen incentivos para el esfuerzo fiscal. Me-
jorar la oferta de servicios mientras se disminuyen los costos de los impuestos
debe ser el objetivo central del sector público.
5. Los programas de subvenciones determinados por los insumos o ad hoc, que
afectan negativamente la autonomía local, la flexibilidad, la eficiencia fiscal y la
equidad fiscal.
6. Las subvenciones de capital sin aseguramiento de los fondos para el manteni-
miento futuro, que tienen el potencial de crear un elefante blanco.
7. Subvenciones negociadas o discrecionales en un sistema federal, que pueden crear
diferencias o rompimiento de la unidad federal.
8. Un solo tipo de subvención usado para todos los gobiernos locales, puesto que
crean grandes inequidades.
9. Subvenciones que implican cambios abruptos en el fondo común y su asignación.
Lecciones positivas: principios que se deben adoptar

Los diseñadores de política deben intentar respetar y promover los siguientes princi-
pios en el diseño y la implementación de las transferencias intergubernamentales:
1. Buscar la simplicidad. En el diseño de las transferencias fiscales, la justicia básica pue-

de ser mejor que la justicia total, si se logran mayor aceptabilidad y sostenibilidad.

Cuadro 1.7 Principios y prácticas notables en el diseño de subvenciones
Ejemplo de prácticas
Objetivo de la subvención Diseño de la subvención Ejemplo de prácticas notables que se deben evitar
Cerrar la brecha fiscal Reasignación de las responsabilidades, Suspensión de impuestos, y compartir Financiar el déficit, financiar los
suspensión de impuestos, compartir la base impositiva (Canadá). salarios (China), cobrar impuestos al
la base impositiva. compartir los impuestos (China,
India).
Reducir las diferencias Transferencias generales para la Igualación fiscal con estándares Distribución del ingreso general con
regionales igualación de la capacidad fiscal explícitos que determinan el moto del múltiples factores (Brasil e India);
sin correspondencia. fondo total y su distribución (Canadá, igualación fiscal con un fondo fijo
Dinamarca y Alemania). (Australia, China).
Compensar la diseminación Transferencias abiertas con Financiar los hospitales de enseñanza Subvenciones cerradas con
de beneficios correspondencia consistentes con la (Sudáfrica). correspondencia.
diseminación de los beneficios.
Establecer estándares Transferencias en bloque definidas Transferencias para mantenimiento de Transferencias condicionales con
mínimos nacionales por los resultados condicionales sin carreteras y educación primaria condiciones sólo respecto al gasto
correspondencia con condiciones (Indonesia antes de 2000). (mayoría de países), transferencias
respecto a los estándares de servicios con intenciones electorales (por
y acceso. Transferencia para la educación ejemplo, Las transferencias federales

(Brasil, Chile, Colombia). en Estados Unidos de US$200
millones a Alaska en el 2006 para
Transferencias para la salud (Brasil, “un puente sin destino”),
Canadá). subvenciones ad hoc.
Subvenciones de capital Subvenciones de capital para la Subvenciones de capital sin

condicionadas con una tasa de construcción de escuelas (Indonesia correspondencia y sin exigencias
compensación que varía inversamente antes de 2000), construcción de para su mantenimiento en el futuro.
con la capacidad fiscal local. carreteras con correspondencia estatal
(Estados Unidos).
51
15/12/2008 12:44:08
Ejemplo de prácticas
Objetivo de la subvención Diseño de la subvención Ejemplo de prácticas notables que se deben evitar
Promover las prioridades Transferencias abiertas con Transferencias con correspondencia Subvenciones ad hoc.
locales en áreas de alta correspondencia (preferiblemente para la ayuda social
prioridad nacional pero baja con una tasa de correspondencia (Canadá antes de 2004).
prioridad local. que varíe con la capacidad fiscal local).
Ofrecer estabilización y Subvenciones de capital, oferta de Subvenciones de capital con tasas de Subvenciones de estabilización sin
superar las deficiencias de mantenimiento cuando es posible. correspondencia que varían requerimientos de continuidad en el
infraestructura. inversamente con la capacidad fiscal. futuro.
Fuente: El Autor
15/12/2008 12:44:08
2. Concentrarse en un solo objetivo en un programa de subvenciones y hacer que el

diseño sea consiéntete con este objetivo. Establecer objetivos múltiples en una sola
transferencia es correr el riesgo de no poder lograr una sola de ellas.
3. Introducir niveles máximos (relacionados con indicadores macro) y niveles
mínimos para asegurar estabilidad y predecibilidad para los fondos de las sub-
venciones.
4. Incluir cláusulas de finalización. Es deseable que un programa de subvenciones
sea revisado periódicamente, por ejemplo, cada cinco años, y renovado (si es
apropiado). Entre los años de revisión, no se deben hacer cambios al programa,
con el objetivo de ofrecer la oportunidad de que los gobiernos hagan su progra-
mación presupuestal.
5. Igualar la capacidad fiscal per cápita a un estándar específico con el objetivo de
lograr igualación fiscal. Tal estándar debe determinar el fondo total y la distri-
bución de recursos entre las unidades receptoras. Los cálculos requeridos para
la igualación de capacidad fiscal que usan un sistema impositivo representativo
para la mayoría de las bases impositivas son factibles en la mayoría de países. Por
el contrario, la igualación de las necesidades de gasto requiere un análisis difícil
y complejo, lo que introduce controversia y debates, aunque sea muy deseable
puede no ser factible su implementación. Ante estas dificultades prácticas, sería
mejor abordar la igualación de necesidades fiscales mediante una subvención pec-
toral definida por los resultados que promueva la asignación de responsabilidades
según los resultados producidos. Es crítico tener cierto consenso nacional en la
igualación de los estándares para la sostenibilidad de cualquier programa de igua-
lación. Los programas de igualación deben tener una cláusula de finalización e
instancias de revisión formal y renovación. En el área de igualación fiscal una sola
opción no es factible para todos los casos.
6. En los programas de subvención para propósitos específicos, es preferible imponer
condiciones en los resultados o los estándares de acceso y calidad de los servicios,
en lugar de imponer condiciones sobre los insumos y procesos. Esto permite que
el donante logre sus objetivos sin afectar negativamente las opciones de los go-
biernos receptores respecto a cómo es mejor ofrecer los servicios. Gran número
de países necesitan establecer estándares mínimos nacionales de servicios básicos
para lograr fortalecer el mercado común interno y la unión económica.
7. Reconocer el tamaño de la población, el área de cobertura y la naturaleza urba-
na/rural de los servicios al diseñar las subvenciones para los gobiernos locales.
Establecer una fórmula diferente de asignación para cada tipo de municipio o
gobierno local.
8. Establecer condiciones para asegurar que todos los gobiernos receptores reciben
al menos o que recibían por transferencias generales en el período anterior a la re-
forma. Con el paso del tiempo, a medida que la economía crece, tales provisiones
no demorarían la introducción de un paquete general de reformas.

9. Asegurarse de que todas las partes interesadas sean escuchadas y que finalmente
se logre un acuerdo políticamente apropiado en los principios de igualación y el
estándar de igualación. El proceso político debe internalizarse en los acuerdos
institucionales. Las instituciones con capacidad generalizada, como una comisión
independiente de transferencias, no son útiles en este caso, ya que no permiten
la intromisión política y por eso tienden a optar por soluciones complejas y poco
transparentes.
Pasar de la cultura de gobernabilidad en el sector público en donde se divide el

botín a un ambiente que permite la gobernabilidad responsable, con capacidad de
respuesta, equitativa y con asignación de responsabilidades es crítico. Para lograrlo
se requiere explorar todas las opciones posibles de descentralización fiscal, establecer
un programa de igualación fiscal con un estándar explícito de igualación, y asegurar
un acceso responsable a los recursos.
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PARTE UNO
LOS PRINCIPIOS

2
Transferencias en una economía federal:
una perspectiva conceptual
Robin Boadway
Las transferencias de parte del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales son
una característica intrínseca de todas las federaciones. También existen entre los
gobiernos subnacionales y locales y son importantes en las naciones unitarias. Sin
embargo, su magnitud y características estructurales particulares son diferentes, de-
bido, en parte, a las características del país (historia, cultura, política, geografía) y al
hecho de que la práctica del federalismo fiscal inevitablemente implica la existencia
de objetivos que entran en conflicto. Al nivel más general, los conflictos implican el
deseo de descentralizar el proceso de toma de decisiones fiscales a nivel de gobierno
subnacional y local, pero al mismo tiempo asegurar que los objetivos nacionales tam-
bién se cumplan. Las transferencias pueden verse como instrumentos para moderar
el conflicto, es decir, para facilitar el cumplimiento de las ventajas de la descentrali-
zación mientras que se minimizan las consecuencias adversas a favor de los objetivos
nacionales.
En casi todas las federaciones, la descentralización fiscal implica la descentraliza-
ción a nivel del gobierno subnacional en la oferta de importantes servicios públicos
y algunas transferencias específicas. La asignación de responsabilidades exige que al
menos alguna parte de los ingresos usados para financiar los gastos de la descentra-
lización sean recolectados por el gobierno subnacional. Tanto los gastos como los
ingresos descentralizados pueden entrar en conflicto con los objetivos nacionales que
son responsabilidad del gobierno federal. Estos objetivos incluyen objetivos económi-
cos básicos de eficiencia y equidad, ya que su naturaleza es de carácter federal. Tanto
el gasto descentralizado como la descentralización fiscal pueden llevar a ir en contra
de la unión económica interna al interferir con la distribución eficiente de produc-
tos y factores de producción entre las fronteras subnacionales. El proceso de toma
de decisiones descentralizado también puede afectar alcanzar algunos objetivos de
equidad nacional, como la igualdad de los resultados económicos, igualdad de opor-
tunidad y seguridad económica, cuyas versiones usualmente se encuentran definidas
en la Constitución de la nación, ya que algunos de los instrumentos de política más

importante para lograr la igualdad distributiva son precisamente los servicios públicos
y las transferencias específicas que son asignadas a los gobiernos subnacionales.
Las transferencias intergubernamentales son un instrumento muy poderoso, en
ocasiones demasiado, para evitar las consecuencias negativas. En el proceso de lograr
este objetivo, algunas de las ventajas de la descentralización, como la asignación de
responsabilidades y diversidad, pueden verse comprometidas. Para el uso apropiado
de las transferencias intergubernamentales es prácticamente inevitable hacer cierto
juicio de valor.
El indicador más aparente de las diferencias en el modo como las federaciones
resuelven este conflicto es a través de las diferencias en la brecha fiscal vertical, el ex-
ceso de ingresos del gobierno federal sobre el ingreso necesario de los programas de
gasto federales. La cantidad de gasto descentralizado es más o menos similar entre las
federaciones, lo que difiere es el grado en el cual los gobiernos subnacionales deben
financiar su gasto con sus propias fuentes de ingresos en lugar de las transferencias
de parte de un gobierno de nivel superior. Las diferencias en el grado de descentra-
lización implican la descentralización del ingreso. Las federaciones con alto nivel de
descentralización, como Canadá y Suiza, tienen una brecha fiscal mucho más peque-
ña que las federaciones centralizadas, como Australia y Alemania, aunque el cociente
de gasto subnacional respecto al total es similar.
Pese a que las transferencias intergubernamentales son más pequeñas en fede-
raciones descentralizadas respecto a federaciones centralizadas, la forma de las
subvenciones usadas comparten ciertas características. Virtualmente, todas las fede-
raciones tienen un sistema de transferencias igualadoras en las cuales el tamaño de la
transferencia está relacionada con alguna medida de la capacidad fiscal del gobierno
receptor (la principal excepción es Estados Unidos). Adicionalmente, en la mayoría
de federaciones, los gobiernos receptores deben satisfacer algunas condiciones para
ser elegibles para las subvenciones. Tales condiciones, que finalmente son el “poder
de gasto” del gobierno, son los medios con los cuales el gobierno federal puede indu-
cir que los gobiernos subnacionales diseñen los programas públicos de modo que les
ayuden a cumplir con los objetivos nacionales.
Existen grandes debates en algunas federaciones respecto al grado y la forma de
las transferencias. Tres tipos de juicios afectan el modo de ver tales discusiones. Un
primer juicio implica la visión sobre la benevolencia del gobierno, es decir, si uno cree
que un gobierno está motivado para servir a sus ciudadanos o servirse a sí mismo, in-
teresado en agrandar a los políticos o la burocracia. En la medida en que uno crea que
los gobiernos se tienen como objetivo ellos mismos, uno enfatizaría en las ventajas de
la descentralización como un mecanismo de restricción de los políticos para extraer
rentas para ellos mismos e incrementar la asignación de responsabilidades y culpas.
El segundo juicio es un dictamen de valor relacionado con el peso dado a la equidad
en relación con la eficiencia. En la medida en que se enfatiza más en la equidad en rela-
ción con la eficiencia, más peso se le da al uso del poder de gasto del gobierno federal.

El tercer juicio implica un juicio empírico sobre la capacidad de respuesta del

sector privado al tipo de políticas, en especial las redistributivas, llevadas a cabo
por el gobierno. Esto es importante porque tanto el gobierno federal como el sub-
nacional son, en gran medida, instituciones de redistribución. En la mayoría de
federaciones una alta proporción de gasto del gobierno federal es en transferen-
cias, que son redistributivas por naturaleza. El gasto subnacional es dominado por
la educación, el bienestar y los programas de salud, todos los cuales cumplen los
propósitos de redistribución. El reconocimiento del hecho de que ambos niveles de
gobierno cumplen un papel redistributivo es importante en la discusión del papel
de las transferencias. Así se distinguen las visiones sugeridas acá de la visión clásica
del federalismo fiscal, en el cual el gobierno federal tiene la única responsabilidad
de redistribución y los gobiernos subnacionales son responsables de ofrecer los
bienes públicos. En este mundo, el papel de las transferencias es primariamente
internalizar la diseminación que puede resultar del gasto subnacional; en este caso,
las transferencias específicas con correspondencia son el instrumento seleccio-
nado. Como se muestra en la siguiente sección, el papel de administración de la
diseminación de las transferencias tiene una limitada relevancia en las federaciones
modernas.
Tres visiones sobre el papel de las transferencias

Es posible distinguir tres perspectivas diferentes del papel de las subvenciones o trans-
ferencias en las federaciones. La primera ve las transferencias como un instrumento
para balancear el presupuesto federal y subnacional, es decir, cerrar una brecha fiscal
específica.1 La segunda y tercera perspectivas afirman que la utilidad de las transfe-
rencias se encuentra en determinar la brecha fiscal vertical. Las tres visiones no son
mutuamente excluyentes; la defensa de las transferencias contiene elementos de las
tres perspectivas.
El papel de las transferencias: cerrar la brecha fiscal

Las subvenciones son necesarias siempre que exista una brecha fiscal vertical esto
siempre ocurre sin importar si hay un argumento independiente para las subven-
ciones como un instrumento de política. Según esta visión, la defensa del gasto de
descentralización es más fuerte que el proceso de recolección de ingresos descentrali-
zado. La descentralización del gasto está en función de varios argumentos, que aplican
particularmente a los bienes públicos regionales, servicios públicos entregados direc-
1 Para simplificar la discusión, en el resto del texto, se asume que existen dos niveles de gobierno, el
federal y el regional.

tamente a las personas, y transferencias específicas. Los gobiernos nacionales tienen

mejor información sobre las necesidades y preferencias de sus residentes respecto
al gobierno nacional. La descentralización promueve una oferta de bienes con efi-
ciencia en costos mediante la competencia fiscal y la competencia según puntos de
referencia. También promueve la innovación y la experimentación que puede llevar a
mejores modos de oferta de servicios. la descentralización puede reducir los proble-
mas de agencia en el control de las agencias de servicio y reducir el número de niveles
de burocracia. Los residentes también pueden tener más participación en el diseño
de programas regionales. También tienen la opción de desplazarse a otras regiones.
Estos argumentos son aparentemente poderosos en todas las federaciones para suge-
rir la descentralización del gasto a nivel regional.
La defensa de la descentralización de recolección de ingresos se deriva principal-
mente del deseo de las regiones de aceptar cierta responsabilidad en la financiación
de sus propios gastos de sus propias fuentes, pero en realidad la descentralización
de la recolección de ingresos no incrementa la eficiencia. Por el contrario, la admi-
nistración de impuestos centralizada y un sistema unitario nacional de impuestos
incrementan la eficiencia. Pero, se afirma que la asignación de responsabilidades en
el gobierno regional se fortalece hasta el punto en que el gobierno debe recolectar sus
propias fuentes de financiación para los gastos de sus programas.
Este incremento en la responsabilidad, que en realidad no está claro qué tan gran-
de debe ser, tiene un costo. La discrecionalidad regional en la selección de impuestos
puede llevar a situaciones ineficientes e inequitativas. Los resultados ineficientes se
pueden presentar por la competencia en impuestos o la exportación de impuestos,
que crea incentivos para que las regiones gasten menos o más de lo necesario. La
ineficiencia se presenta si los impuestos regionales distorsionan las transacciones en-
tre estados. Desde el punto de vista de los contribuyentes, los costos de pagar los
impuestos son más altos cuando las regiones y el gobierno federal tienen sistemas
impositivos diferentes. La inequidad puede presentarse si la competencia fiscal hace
que las regiones cambien la progresividad de sus políticas fiscales con el objetivo de
modificar la composición de su población. De un modo más general, como se discute
posteriormente, la descentralización de las responsabilidades de recolección de in-
gresos puede causar ineficiencia e inequidad, ya que deja a las regiones con diferentes
capacidades fiscales para financiar sus servicios públicos.
Los esquemas de armonización de impuestos pueden mitigar algunos de estos
efectos de la recolección de ingresos descentralizada. La asignación de responsabilida-
des puede ser preservada hasta cierto punto, al asegurar que los gobiernos regionales
tienen discreción sobre los cambios marginales de sus ingresos, de modo que pueden
determinar el tamaño de su presupuesto. De hecho, ésta puede ser la mejor manera
de asegurar la asignación de responsabilidades.
Incluso cuando las subvenciones son determinadas implícitamente por la diferen-
cia entre la descentralización del gasto y la responsabilidad de recolección de ingresos

no existe ambigüedad para el tamaño de la brecha fiscal óptima. Lo mejor que se

puede decir es que la defensa del gasto descentralizado es más fuerte que la defensa
de la descentralización en la recolección de ingresos, de modo que es inevitable cierto
nivel de brecha fiscal.
Papel activo I: igualación

Las transferencias pueden ser exitosas por sí mismas en una federación en la cual
las responsabilidades fiscales han sido descentralizadas a otras regiones. La descen-
tralización del gasto y la recolección de ingresos inevitablemente crea diferentes
capacidades fiscales entre las regiones, lo que hace imposible ofrecer niveles compa-
rables de servicio público con tasas comparables de impuestos. Para ofrecer un nivel
dado de servicios públicos, las regiones necesitan diferentes cantidades de gasto per
cápita, por dos razones. En primer lugar, como la composición de la población difiere
entre regiones, las necesidades de servicios públicos que son dirigidas a un grupo
específico de personas (niños en edad escolar, ancianos, enfermos, discapacitados,
desempleados) son diferentes. En segundo lugar, el costo de ofrecer un nivel dado
de servicios públicos es diferente por los costos salariales, los costos de transporte,
la densidad de la población y otros factores diferentes entre regiones. Del lado de la
recolección de ingresos, las diferentes bases impositivas per cápita entre regiones ge-
neralmente requieren diferentes tasas impositivas para generar niveles comparables
de ingresos per cápita.
Como resultado de estas diferencias, los beneficios fiscales netos, definidos como
el beneficio neto del gobierno que se asignaría si los hogares fuesen idénticos, son
diferentes entre las regiones. Una comparación útil puede hacerse entre sistemas fe-
derales y sistemas unitarios, en donde un sistema impositivo común es aplicado a
toda la nación y los niveles comparables de servicios públicos son ofrecidos para
comparar personas en toda la nación. En tal sistema, todas las familias con el mismo
nivel de ingreso y necesidades no tienen acceso necesariamente a servicios públicos
idénticos. Si es más costoso ofrecer servicios públicos en áreas rurales que urbanas, el
nivel de servicios en áreas rurales será menor. Sin embargo, si los individuos fuesen
iguales y vivieran en lugares con costos comparables recibirían el mismo nivel de
servicios públicos. Ante la ausencia de transferencias igualadoras, la descentraliza-
ción fiscal haría imposible replicar este resultado, de modo que los beneficios fiscales
netos sistemáticamente difieren entre regiones con diferentes capacidades fiscales.
Las diferencias en los beneficios netos fiscales dan pie al surgimiento de poten-
ciales problemas relacionados con la eficiencia y equidad. La ineficiencia puede
presentarse porque los beneficios netos de la migración entre dos regiones pueden
incluir no sólo las diferencias en ingresos privados, sino además la diferencia entre
beneficios fiscales netos. De modo que si pudiesen obtenerse los mismos ingresos en
dos regiones, los hogares preferirían vivir en la región con mayores beneficios fisca-

les netos. En la medida en que haya migración inducida por razones fiscales, habrá
una asignación eficiente de empleo entre las regiones. Si los hogares de cierto tipo
seleccionan quedarse en su ubicación original, a pesar de las diferencias en benefi-
cios fiscales netos, surge la desigualdad horizontal, al menos desde una perspectiva
nacional, en otro caso, los hogares idénticos serían tratados de modo diferente por el
gobierno dependiendo del lugar donde residan. Si esta desviación de la equidad hori-
zontal es considerada importante implica un juicio de valor, uno que va al centro de
lo que significa ser residente de una nación. En la medida en que la ciudadanía social
aplica en toda la nación, la equidad horizontal entre regiones puede ser considerada
mala. En una nación unitaria, la desigualdad horizontal se evita automáticamente, ya
que las políticas no discriminan entre regiones. Por el contrario, en una federación
descentralizada, el sentido de la solidaridad nacional puede no ser tan pronunciado,
y la comunidad primaria en la cual la ciudadanía social es importante es la región.
En el resto del capítulo asumimos que los residentes tienen un sentido nacional de
ciudadanía social y que la desigualdad horizontal y la ineficiencia de la migración
inducida por razones fiscales son indeseables.
Las diferencias en los beneficios fiscales netos pueden surgir no solamente por
las diferencias interregionales en la capacidad fiscal para proveer servicios públi-
cos; también pueden reflejar diferentes opciones regionales en la combinación de
servicios públicos e impuestos, por ejemplo, por las diferencias regionales en las
preferencias. De hecho, una de las características de las federaciones es la capacidad
de los gobiernos regionales para tomar decisiones fiscales independientes. En este
caso, incluso si todas las regiones tuviesen la capacidad de ofrecer un nivel compa-
rable de servicios públicos con niveles comparables de impuestos, las diferencias
en los beneficios fiscales netos se presentarían para un tipo particular de residente.
Esta diferencia es resaltada en el modelo clásico de Tiebout, en el cual las personas
migran para encontrar una región fiscal que se ajuste a sus deseos y necesidades. la
habilidad de las regiones para ofrecer diferentes niveles de servicios públicos puede
entenderse como un beneficio de la descentralización, como se refleja en el teorema
de descentralización de Oates. Presumiblemente no quisiera prohibir las diferencias
en los beneficios fiscales netos que surgen de las diferencias en las decisiones regio-
nales. En este aspecto, la equidad horizontal en su sentido más completo entra en
conflicto con el principio de federalismo y su énfasis en el beneficio de la toma de
decisiones descentralizada.
Estas consideraciones llevan a discutir el papel de las transferencias. De un lado,
se quisiera evitar la migración por razones fiscales y la violación de la equidad hori-
zontal por las diferencias en la capacidad fiscal entre regiones; en la medida en que
las diferencias en beneficios fiscales netos contribuyen a tal efecto, estas diferencias
deben eliminarse. De otro lado, no es deseable eliminar las diferencias en beneficios
fiscales netos que reflejan las diferencias en decisiones regionales. El conflicto que
usualmente se encuentra en las federaciones está en la implementación de un conjun-

to de transferencias que buscan igualar la capacidad de una región de ofrecer niveles

comparables de servicio público a sus ciudadanos con tasas impositivas comparables,
sin llevarlos a una situación donde deben escoger las mismas políticas fiscales. En
tales circunstancias, el potencial para eficiencia en la asignación laboral y la equidad
horizontal puede lograrse, aunque no sea posible su ejecución total. Si las diferencias
en los beneficios fiscales netos son igualadas en promedio entre regiones, se puede
decir que se han logrado la eficiencia fiscal y la equidad fiscal.
Inicialmente, la eficiencia y la equidad fiscal, la posibilidad de que todas las regio-
nes puedan ofrecer niveles comparables de servicios públicos a sus ciudadanos a un
nivel de impuestos comparable, puede alcanzarse por una serie de transferencias pu-
ramente redistributivas. No es necesario que haya una brecha fiscal vertical: los pagos
a las regiónes inferiores al promedio vienen de los impuestos a las regiones por encima
del promedio. Este tipo de sistema es llamado sistema neto de igualación. Tal sistema
puede no ser implementable (o deseable, si las subvenciones son valoradas en otros
términos). El gobierno federal puede no estar en capacidad de cobrar impuestos a las
regiones con alta capacidad fiscal, con el objetivo de financiar transferencias a otros
estados. Incluso si éste fue el caso, los objetivos de eficiencia fiscal y equidad todavía
podrían alcanzarse por un sistema de igualación bruta en el cual el gobierno federal
recolecta los ingresos suficientes en la nación para hacer las transferencias a todas las
regiones, lo que implícitamente iguala su capacidad de ofrecer servicios públicos.
Bajo un sistema de igualación bruta, el sistema usualmente usado en las federa-
ciones, la cantidad total de transferencias de igualación o la brecha fiscal vertical,
aumenta con el nivel de descentralización. Si la cantidad de gasto descentralizado es
tomado como dado entre las federaciones, a medida que haya más descentralización
de ingresos, mayor será la diferencia en la capacidad de recolección de ingresos entre
las regiones y los pagos de igualación deben ser más grandes. Si la igualación fuese el
único determinante del tamaño de las transferencias federales, la región con mayor
capacidad fiscal no recibiría ninguna transferencia. Cualquier intento de incrementar
los ingresos descentralizados sería incompatible con la igualación total. La brecha
fiscal vertical podría ser más alta que la requerida para propósitos de igualación en
la medida en que las transferencias fuesen vistas para cumplir otras funciones, como
las que se describen más adelante.
Papel activo II: lograr los objetivos nacionales

Un sistema de igualación bruta que es suficiente para satisfacer el objetivo de igua-
lación ofrecerá transferencias de diferentes cantidades a las regiones, en donde la
cantidad de la transferencia cae según la capacidad fiscal, llegando a cero para la
región con la mayor capacidad fiscal. Para el propósito de igualación, las transfe-
rencias pueden ser completamente incondicionales; sin embargo, por varias razones,
relacionadas con los efectos del proceso de toma de decisiones descentralizadas sobre

los objetivos de eficiencia nacional y equidad, el gobierno federal puede querer hacer
transferencias a todas las regiones e imponer algunas condiciones.
Conservar un estándar nacional de servicio público

Algunos de los servicios públicos asignados a las regiones son importantes para lo-
grar algunos objetivos de equidad. Una alta proporción de gasto regional consiste en
gasto para educación, servicio de salud y programas de bienestar, que son importan-
tes como instrumentos de política para lograr la equidad redistributiva. En la medida
en que el gobierno federal tiene un interés en la equidad y considera la oferta de estos
servicios públicos como una contribución a la equidad nacional, puede querer ase-
gurar que el diseño del programa satisface estándares mínimos nacionales. Dado el
deseo de dar flexibilidad a las regiones y discreción en la oferta de programas, existe
un conflicto entre los objetivos. Idealmente se debe alcanzar un balance entre el de-
seo de autonomía regional y el diseño de los servicios públicos para cumplir con un
estándar nacional. Un modo de lograr tal balance es definir estándares nacionales en
términos muy amplios para incluir características, como la transferencia de benefi-
cios, la variedad y la cobertura universal.
En un principio, los estándares nacionales pueden ser desarrollados de muchas
maneras, dependiendo de la Constitución de la federación. La Constitución puede
estipular que las regiones ofrezcan servicios públicos según ciertos estándares, con
sanciones legales si no se cumple con la norma. En lugar de depender de las Cortes,
las federaciones prefieren los remedios legislativos. El gobierno federal puede obligar
que los gobiernos regionales diseñen sus programas según los estándares naciona-
les, y en donde la financiación acompaña el cumplimiento de los estándares. Una
aproximación un poco más fuerte sería que el gobierno federal pudiese deshabilitar
la legislación regional que no satisface los estándares nacionales.
Un modo de proceder mucho más flexible, y uno que se usa más, es que el gobier-
no federal use transferencias condicionadas en bloque para respaldar la financiación
regional de servicios públicos importantes. Las condiciones de las transferencias en
bloque podrían determinarse en términos generales, en donde le gobierno federal
tiene discreción en interpretar las condiciones. Aunque este método de inducir un
estándar nacional es flexible y permite condiciones amplias para ser impuestas sobre
los programas regionales, tiene varios puntos débiles. Existe un peligro en que el go-
bierno federal use su poder y se inmiscuya excesivamente, imponiendo condiciones
detalladas que reducen los beneficios del proceso descentralizado de toma de decisio-
nes. También es necesario que las diferencias sean resueltas de un modo transparente,
predecible y justo. Se asume que el gobierno federal sería la última instancia, ya que
su dinero es el que está en juego, pero el proceso de declarar diferencias entre las en-
tidades podría desarrollarse de modo que promueva la cooperación entre el gobierno
federal y regional. Para que el poder de gasto del gobierno federal sea creíble, se debe

ofrecer una cantidad mínima de financiación federal, aunque no es posible especifi-

car esta cantidad. La financiación debe ser predecible y transparente, de modo que
una fórmula es el mecanismo preferido.
Incluso ante la ausencia de condiciones especificas, la simple existencia de sub-
venciones le da cierta influencia al gobierno nacional, que puede usar para persuadir
a las regiones en diseñar sus programas teniendo en mente los objetivos nacionales.
La persuasión moral puede ser usada para alcanzar los estándares nacionales, par-
tiendo de que el nivel de subvenciones es lo suficientemente alto y las relaciones entre
los niveles de gobierno sean amigables. Una precondición para que el gobierno fede-
ral sea capaz de influenciar el diseño de programas regionales es un nivel mínimo de
brecha fiscal vertical, superior a la necesaria para la igualación.
Alcanzar equidad vertical nacional

El sistema de transferencias de impuestos también es importante para lograr los ob-
jetivos redistributivos de la nación. El impuesto más importante par este propósito es
el impuesto directo personal, en donde puede incluirse cualquier crédito impositivo.
La capacidad de usar el sistema de transferencias de impuestos como un instrumento
efectivo para la redistribución exige que el gobierno federal ocupe una proporción
importante del impuesto directo. Sólo en ese caso será posible tener una influencia
significativa sobre la tasa estructural. Las regiones podrían compartir la base im-
positiva del impuesto al ingreso, pero en la medida en que tienen discreción, los
incentivos que tienen los harían competir en la reducción de la progresividad de la
estructura impositiva. Este requerimiento limita la medida en la cual la recolección
de ingresos puede ser descentralizada a las regiones. La descentralización alternativa
del impuesto al ingreso es permitir que las regiones cobren impuestos a las ventas,
pero es administrativamente difícil, dado que la forma ideal de los impuestos a las
ventas es el impuesto al valor agregado.
Política armonizadora
Alejándose del deseo de construir un estándar mínimo común en el diseño de los
servicios públicos, puede ser útil armonizar las políticas fiscales regionales en ciertas
áreas, con el objetivo de evitar distorsiones innecesarias en transacciones entre las
fronteras y minimizar los costos de cumplimiento. La armonización de políticas pue-
de ser relevante en tres áreas. Primero, la armonización de los sistemas de impuestos
regionales puede lograrse de modo que no libere a la religión de la responsabilidad
por haber seleccionado cuántos recursos propios recolectar. Por ejemplo, la armoni-
zación de la base tributaria acompañada por una sola administración de recolección
de impuestos reduciría los costos de recolección y cumplimiento, mientras que
permitiría que las regiones seleccionaran sus propias tasas impositivas. Esto sería par-

ticularmente útil si los impuestos en cuestión fuesen usados simultáneamente por el

gobierno federal. Tal armonización no eliminaría el incentivo a usar las tasas imposi-
tivas como un instrumento político estratégico para competir por factores móviles de
producción, o para exportar las obligaciones impositivas, y reduciría la complejidad
del sistema de impuestos y prevendría formas más aberrantes de competencia fiscal,
como beneficios o subsidios impositivos en sectores específicos. La armonización im-
positiva es típicamente mucho más fácil de implementar si el gobierno federal cumple
un papel de líder en el proceso, el gobierno federal es más efectivo actuando en ese
papel si ocupa una gran cantidad de la fuente de impuestos armonizada, o puede usar
su poder de gasto para persuadir a las regiones de armonizar sus impuestos.
Segundo, los gastos pueden armonizarse. Puede ser útil armonizar las políticas en
educación, salud y bienestar para asegurar que las familias puedan cambiar de región
sin poner en riesgo sus beneficios de los programas sociales. La inducción de movili-
dad en programas regionales sociales puede lograrse mediante el poder de gasto.
Tercero, armonizar la desregulación en productos y servicios que son movibles
entre fronteras es importante para asegurar una unión económica eficiente. Esto
incluye la armonización de los estándares laborales, políticas de contratación gu-
bernamental regional, estándares ambientales, estándares de producción y reglas en
el mercado de capitales, en donde todas ellas están bajo la visión de la jurisdicción
regional.
Prevenir la ineficiencia en la unión económica interna

Un tema de preocupación en la mayoría de sistemas de gobierno multijurisdic-
cionales es asegurar que las decisiones descentralizadas no creen ineficiencia en la
unión económica interna. Tales ineficiencias pueden ocurrir cuando las regiones
adoptan políticas fiscales que distorsionan las transacciones entre fronteras, como
resultados de las externalidades fiscales o la aplicación de políticas regionales dis-
criminatorias. Las federaciones intentan prevenir las distorsiones relacionadas con
las transacciones entre fronteras de varias maneras. En federaciones con decretos
constitucionales en temas regionales que crean distorsiones, el remedio puede ser
la eliminación del apoyo judicial o federal. Este remedio puede solucionar sólo la
integración negativa, sin embargo, restringiendo medidas que distorsionan la unión
económica interna. Igualmente relevante son las medidas positivas, como los inten-
tos de promover la eficiencia mediante armonización de políticas. Estas medidas
pueden resolver los problemas, uno a uno, mediante la armonización de medidas
que se discutió anteriormente.
En algunos casos, un acuerdo general puede lograrse mediante un acuerdo in-
terno análogo a los acuerdos comerciales internacionales y acuerdos de inversión.
Lograr establecer tal acuerdo implica liderazgo federal y posiblemente alguna exigen-
cia para que el gobierno federal actúe en la resolución de conflictos.

La capacidad del gobierno federal de adoptar este papel requiere que la brecha
fiscal vertical sea lo suficientemente grande para que el gobierno federal pueda usar
su poder de disuasión moral para inducir a las regiones a participar en un acuerdo.
Diseño del sistema de relaciones fiscales federación-regiones

Las subvenciones son parte de un sistema mucho más grande de relaciones fiscales
intergubernamentales, que debe ser visto como uno solo. El sistema federal está mu-
cho más condicionado por la política, la historia y las instituciones de la federación,
así como por las reglas establecidas en la Constitución.
Contexto constitucional
Son varios los elementos de la Constitución que afectan la organización económica
de la federación, incluyendo los poderes respectivos y las obligaciones de los gobier-
nos federales y regionales. En un nivel más amplio, las constituciones pueden tener
un conjunto de principios superiores y obligaciones que aplican a todos los niveles
de gobiernos. Entre ellos, se incluye un conjunto de derechos individuales, como la
libertad de expresión, de reunión, de religión, etc., así como derechos económicos y
sociales, como el derecho a las necesidades básicas y derecho a la propiedad privada.
También pueden incluir lo que puede considerarse como objetivos de equidad distri-
butiva, como igualdad de oportunidad y el derecho a servicios sociales básicos, como
educación y cuidados de salud. La Constitución puede establecer estos derechos como
principios para guiar el comportamiento del gobierno, o puede imponer obligaciones
al gobierno par asegurar estos derechos. Ya sea que pueda obligarse su aplicación, o
no en una Corte, estos derechos imponen obligaciones políticas y morales sobre el
gobierno. Tomados conjuntamente, pueden ser considerados como una condición
de ciudadanía social. Ellos informan no sólo sobre el diseño de un gobierno social y
las políticas económicas, sino además sobre la manera como los gobiernos federales
y regionales interactúan en un sistema federal. Como se muestra más adelante, son
importantes para el diseño del sistema de subvenciones intergubernamentales, así
como otros elementos de las relaciones fiscales federales y regionales.
Las constituciones también pueden contener requerimientos generales que bus-
can fortalecer la eficiencia en la federación. Entre ellos, se encuentran promover los
principios de unión económica, es decir, el libre flujo de bienes, servicios, mano de
obra y capital a través de las fronteras regionales. Los principios pueden establecerse
en términos generales, o puede haber normas específicas en contra de medidas que
interfieran con las transacciones interregionales o discriminen a favor de los residen-
tes de una región en particular. Los gobiernos regionales pueden incluso encontrar
limitaciones en la imposición de impuestos para los no residentes. Estas restricciones
sobre la política regional usualmente son llamadas medidas de interacción negativa.

La Constitución también puede promover una integración positiva, mediante po-

líticas de armonización con el objetivo de reducir los costos de transacción entre las
fronteras. Usualmente, las regiones no pueden ser forzadas a llevar a cabo tales políti-
cas, pero la Constitución puede permitir que el gobierno federal establezca incentivos
para que las regiones armonicen. La manera como se puede promover la eficiencia en
una unión económica, exigir el cumplimiento de las normas y resolver los conflictos,
ya sea en una corte o mediante la intervención del gobierno federal, es diferente para
cada federación.
Mientras que los principios generales constitucionales establecen los principios
básicos que guían la federación y las políticas regionales, la división de poderes de
cada nivel determina sus responsabilidades legislativas detalladamente. Este tema es
el de asignación del federalismo fiscal. Los poderes legislativos son necesariamente
asignados por las funciones (defensa, educación, justicia criminal) en lugar de por los
objetivos (redistribución, estabilización, asignación), como lo enfatiza la literatura
clásica en el tema. Esto es crucial, ya que una característica clave de la división de
poderes es el hecho de que algunas responsabilidades asignadas a las regiones son
las que son importantes para lograr los objetivos nacionales, como la equidad redis-
tributiva o la eficiencia en la unión económica interna. Esto implica que el gobierno
federal tiene cierto interés en la manera como las regiones llevan a cabo sus responsa-
bilidades legislativas, que tiene consecuencias inevitables para las relaciones fiscales
entre la federación y las regiones.
La asignación de funciones en los dos niveles de gobierno pueden observarse de
diferentes formas. Algunas funciones pueden asignarse exclusivamente a un nivel.
Otras, como los impuestos, pueden compartirse, cuando se comparten las funciones,
un nivel puede ser crítico en el sentido de que su legislación supera la del otro. Tam-
bién es posible que un gobierno delegue sus responsabilidades en otro. La asignación
de responsabilidades, o su delegación, puede ser asimétrica, en el sentido de que las
responsabilidades de diferentes gobiernos regionales son diferentes. La Constitución
puede definir cuál gobierno es responsable de las áreas que no han sido asignadas
específicamente (poder residual). También puede definir los derechos de propiedad
pública, incluyendo la propiedad de terrenos públicos y recursos naturales (un tema
que usualmente está en disputa), la capacidad de pedir préstamos, y las reglas de la
asignación de responsabilidades en el sector público. También puede haber funciones
que cubran múltiples actividades, que le dan amplias responsabilidades para actuar
en busca del interés de los residentes.
La división de responsabilidades es un trabajo detallado y complejo, pero también
es flexible y abierto a diferentes interpretaciones, naturalmente, las Cortes juegan un
importante papel en la resolución de disputas respecto a los derechos legislativos de
ambos niveles de gobierno. Es más, como las responsabilidades legislativas de los go-
biernos regionales usualmente tienen consecuencias sobre los objetivos de políticas
nacionales, un gobierno federal usualmente tiene interés en influenciar las políticas y
programas que las regiones han seleccionado.

Existen varios instrumentos para que el gobierno federal vigile o tenga influencia
sobre los otros niveles de gobierno. Las Cortes pueden declarar que la legislación del
gobierno regional es ultra vires (más allá de cualquier poder). El gobierno federal
puede vetar la legislación regional, tal vez en temas muy generales. Éste es un ins-
trumento muy rudo, que puede tener un impacto importante en el tipo de políticas
implementadas por las regiones.
Igualmente es fuerte la capacidad del gobierno federal de imponer órdenes sobre
los gobiernos regionales, ya sea con o sin financiación, exigiéndoles legislar en temas
que el gobierno federal considera como de interés nacional. No todas las federacio-
nes permiten tener este poder al gobierno federal. En algunas, el gobierno federal
depende principalmente del poder de gasto para ofrecer incentivos a las regiones en
seleccionar sus políticas de modo que se ajustan a los estándares impuestos federal-
mente. El poder de gasto es un instrumento más flexible que el veto o la exigencia
de obligaciones, y las condiciones impuestas pueden ser muy generales. Esto es una
fortaleza y debilidad al mismo tiempo: las condiciones federales flexibles pueden ser
usadas para lograr algunos objetivos nacionales de un modo que permite la indepen-
dencia regional, pero las condiciones pueden ser demasiado profundas.
El poder de gasto también puede ser usado de modos más sutiles, al reforzar el
uso de la disuasión moral de parte del gobierno federal. Como los gobiernos fede-
rales y regionales tienen relaciones cercanas, la persuasión social es potencialmente
importante pero es un mecanismo descuidado con el cual el gobierno federal puede
influenciar algunas políticas en las regiones. Entre otras cosas, puede ser usado como
un argumento de brecha fiscal vertical para quienes enfatizan el papel del gobierno
federal en lograr los objetivos nacionales. Aunque es cierto que los acuerdos explí-
citos entre el gobierno federal y regional también son posibles y han sido usados en
la mayoría de federaciones. Su éxito requiere medios de resolución de conflictos y
cumplimiento de la ley.
Al final, las constituciones son flexibles y permiten diferentes grados de descen-
tralización. Los países exhiben diferentes grados de descentralización fiscal, y la
descentralización fiscal en un país en particular puede evolucionar significativamen-
te con el paso del tiempo. Cualquiera que sea el grado de descentralización, casi todas
las federaciones tienen una brecha fiscal vertical que es cerrada con las transferencias
hacia las regiones de parte del gobierno federal. También existen otros elementos de
las relaciones fiscales, como medidas formales de armonización.
Relaciones fiscales intergubernamentales

Las relaciones fiscales entre diferentes jurisdicciones a diferentes niveles pueden incluir
varios elementos: transferencias interjurisdiccionales (condicionadas e incondiciona-
les), armonización de impuestos, acuerdos cooperativos entre gobiernos, y medidas,
como leyes o directivas, mediante las cuales los gobiernos de nivel superior inducen a

los gobiernos de nivel inferior a incorporar elementos de importancia nacional en el

diseño de sus programas. El propósito de estos elementos es facilitar la descentraliza-
ción al anular las ineficiencias y desigualdades discutidas anteriormente.
Subvenciones de igualación del nivel federal al nivel regional

Todas las federaciones tienen una brecha fiscal vertical que es cerrada por el siste-
ma de transferencias. Las transferencias federales cumplen varios propósitos, ellas
igualan la capacidad de los gobiernos regionales para ofrecer niveles comparables de
servicios públicos, ofrecen un incentivo para diseñar programas de modo que refle-
jen las normas nacionales de eficiencia y equidad, y promueven la armonización de
las políticas.
Las transferencias federales comparten algunas características comunes. El están-
dar básico que determina el diseño de una subvención de igualación es que todas
las regiones deben tener el potencial de ofrecer niveles comparables de servicios
públicos con tasas impositivas comparables. Ofrecer un nivel comparable de ser-
vicios disminuyen las diferencias en los beneficios fiscales netos entre regiones, lo
cual reduce la ineficiencia fiscal (migración inducida por razones fiscales) y la des-
igualdad fiscal (tratamiento desigual de personas con las mismas características en
diferentes regiones). Sin embargo, este principio es solamente una guía burda, por las
siguientes razones. Primero, como las regiones adoptan diferente políticas fiscales, la
interpretación de servicios públicos comparables y tasas impositivas comparables es
necesariamente ambigua. Segundo, si las diferencias de capacidad fiscal son grandes,
puede no haber mucho consenso para equidad fiscal total como un objetivo de polí-
tica nacional. Es decir, las diferencias en los niveles de servicio público entre regiones
pueden ser toleradas en federaciones diferentes. Tercero, la institución de un sistema
de igualación efectiva estará restringido por problemas de medición así como incen-
tivos adversos que pueden surgir de la igualación misma.
Estos principios pueden ser puestos en práctica de diferentes maneras, depen-
diendo del nivel de descentralización, la sofisticación estadística del gobierno y la
tolerancia de los votantes. En la práctica, existen tres tipos de elementos que pue-
den incluirse en la determinación de la igualación de transferencias a las regiones.
El primero es la capacidad de recolección de ingresos de la región de gobiernos
regionales, un elemento importante en una federación con un alto grado de des-
centralización.
Una aproximación estándar para la igualación de ingresos es el sistema de im-
puestos representativos, bajo el cual la igualación de transferencias a las regiones está
determinada por la capacidad de la región e recolectar ingresos usando un siste-
ma regional de impuestos. Para el caso de la fuente de ingreso i, la transferencia de
igualación per cápita de la región j, denominada Eji, bajo un sistema impositivo repre-
sentativo está definida por la fórmula:


(2.1)
en donde t es la tasa impositiva estándar para la fuente de ingresos i (posiblemente la
tasa promedio usada en la región), Bji es la base impositiva per cápita de la región j
para la fuente de ingreso i, y Bi es la base impositiva per cápita estándar para propó-
sitos de igualación (posiblemente la base impositiva per cápita promedio nacional).
Las asignaciones per cápita son calculadas para cada región y para cada fuente de in-
greso, y agregadas para dar transferncias de igualación per cápita a todas las regiones.
Algunas de éstas son positivas y algunas negativas.
Bajo un sistema de igualación, las tasas impositivas nacionales promedio y las
bases impositivas son usadas en las transferencias de igualación, ya sea positivas o
negativas, serán pagadas a todas las regiones. En este caso, las transferencias agrega-
das serían cero, y el sistema sería un sistema de igualación neto.
En la práctica, es difícil extraer asignaciones de igualación negativas para regiones
con capacidad de recolección de ingresos por encima del promedio, de modo que se
ofrecen transferencias negativas sólo si la brecha vertical es lo suficientemente grande
para que las transferencias negativas puedan reducir las subvenciones que en otro
caso se recibirían. Una igualación completa puede lograrse en un sistema de subven-
ciones per cápita iguales que son revisadas por las asignaciones de igualación de cada
región. Para evitar un pago negativo, el tamaño de la subvención per cápita debe ser
al menos tan grande como la asignación negativa más grande.
Incluso cuando un sistema impositivo representativo se usa, puede que no se apli-
que en su totalidad. Puede no haber consenso político para la igualación total si las
diferencias son muy grandes. Puede haber problemas de incentivos con algunas ba-
ses impositivas. En donde las regiones pueden alterar sus políticas para cambiar el
tamaño de su base impositiva puede haber un incentivo para hacerlo. Las regiones
con recursos naturales, por ejemplo, podrían renunciar a explotarlas si al hacerlo esto
significa sacrificar las transferencias de igualación. Adicionalmente puede haber pro-
blemas de medición o conceptuales con la igualación de las fuentes de ingresos, como
las tarifas cobradas a los usuarios o los impuestos a la propiedad. En estos casos, se
puede usar la igualación parcial.
Las diferencias en la capacidad de recolección de ingresos no es la única razón por
la cual los gobiernos regionales no están en capacidad de ofrecer niveles comparables
de servicios públicos. Las regiones también pueden enfrentar diferentes necesidades
y costos de la oferta de servicios públicos. Las diferencias en necesidad surgen por-
que muchos servicios públicos son dirigidos a grupos particulares de la población;
salud para los enfermos, bienestar social para los empleados, educación para los jóve-
nes, beneficios de incapacidad para los incacapacitados. En una nación unitaria, los
niveles comunes de estos servicios serían ofrecidos por personas en circunstancias
similares en todas las regiones. El problema radica en que el tamaño relativo de un
grupo para estos servicios difiere entre regiones.

En un principio, las necesidades pueden igualarse usando la aproximación de

gatos representativos. El gasto per cápita requerido para ofrecer un conjunto de ser-
vicios estándar podría compararse entre regiones y las diferencias podrían igualarse.
Esta aproximación sería consistente con lograr la equidad fiscal y la eficiencia fiscal
entre federaciones, asumiendo que es un objetivo aceptado. El tema de la igualación
en términos de valores netos o brutos tendría que solucionarse posteriormente, así
como con la capacidad de recolección de ingresos. Sin embargo, hay dos factores
que hacen que la igualación de necesidades sea potencialmente más complicada que
la igualación de ingresos. El primero es que el concepto de niveles comparables de
servicios públicos es inherentemente más complejo que los niveles de ingreso com-
parables, porque los servicios públicos pueden variar en calidad y complejidad. De
modo que cualquier intento de establecer un estándar de necesidades para determi-
nar las transferencias igualadoras está limitado.
El segundo es que los gastos requeridos para ofrecer un conjunto común de ser-
vicios puede diferir no sólo por las necesidades, sino también por las diferencias de
costos en diferentes lugares. Los costos de salarios, costos de propiedad y transporte
pueden ser diferentes, porque la densidad de la población es diferente y otros facto-
res. Incluso si las diferencias en costos pudiesen ser medidas con precisión, existe un
problema conceptual en su igualación, ya que hasta en sistemas unitarios, el mismo
nivel de servicio público no se ofrece en todo el país. Las áreas rurales y urbanas
tienen diferentes niveles de servicios de salud y carreteras porque los costos de ofre-
cerlos en áreas rurales es más alto. Los sistemas de igualación usualmente no buscan
igualar completamente las diferencias de costos. Un modo de solucionar estos pro-
blemas es tomar las diferencias dadas en niveles de servicios públicos en diferentes
ubicaciones geográficas e igualar los costos de ofrecer estos servicios entre regiones
similares. Esta aproximación es la adoptada en Australia, donde existe el sistema más
completo de igualación. Los servicios públicos son desagregados efectivamente no
sólo por tipo sino por características geográficas y el gasto de igualación es aplicado
dentro de todas las categorías.
Dadas estas complicaciones, la pregunta que surge es si la igualación de necesida-
des es un esfuerzo valioso. Es posible afirmar que la dispersión de necesidades entre
regiones es más pequeña que la dispersión de capacidad de recolección de ingresos, al
menos en federaciones en las cuales la recolección de ingresos está muy descentraliza-
da. Un país como Canadá, que tiene un sistema sofisticado de igualación de ingresos
no iguala los gastos. De hecho, la igualación de los ingresos puede ser complicada.
Una opción para evitar un sistema complicado de igualación de ingresos o necesida-
des es usar una fórmula macro, en la cual las subvenciones están determinadas por
un indicador burdo de la capacidad fiscal, como el ingreso per cápita regional o el
ingreso disponible. Tales medidas son imperfectas porque probablemente no reflejan
las diferencias en la capacidad de las regiones de recolectar ingresos, sin mencionar
las necesidades. Cuando el sistema estadístico nacional no es creíble, las federaciones
pueden tener que depender de tales indicadores.

Es importante señalar algunas otras características de las transferencias de igua-

lación. En principio, la ecuación (2.1) podría ser usada para determinar el tamaño
agregado de la transferencia de igualación. Los gobiernos federales quisieran poder
controlar el tamaño total de sus transferencias a las regiones, para asegurar cierto
control de su propio presupuesto. Es posible adoptar la ecuación (2.1) para un monto
total de igualación conocido. Un modo común para hacerlo es ajustar la subvención
que va a cada región en cantidades per cápita iguales. Esto hace que las diferencias
absolutas en la igualación no cambien, de modo que los principios de equidad y efi-
ciencia fiscal se mantienen, al menos para regiones que reciben las subvenciones de
igualación. (En federaciones que usan sistemas sin corrección o brutos, sólo las re-
giones receptoras se verán afectadas por los cambios per cápita en las transferencias,
de modo que la desigualdad fiscal no se alcanza entre las regiones receptoras y no
receptoras.) Cuando la transferencia de igualación es determinada exógenamente,
puede definirse de diferentes maneras. El gobierno federal podría hacerlo con discre-
ción cada año o periódicamente. De manera alternativa, podría usarse una fórmula,
como una participación fija de los gastos federales para determinar la cantidad del
monto de igualación. Una consecuencia potencialmente negativa de este esquema es
que introduce incertidumbre en el presupuesto regional.
Además de corregir las diferencias en capacidad fiscal entre las regiones, los es-
quemas de igualación cumplen una función de aseguramiento. En la ecuación (2.1),
el cambio en el ingreso de una región como resultado de la fluctuación en la base
impositiva es anulado automáticamente por la transferencia de igualación. En la me-
dida en que las regiones no pueden autoasegurarse, esto puede entenderse como una
función importante. Sin embargo, la misma fórmula de igualación puede ser fuente
de inestabilidad. Las fluctuaciones en las bases impositivas estándar Bi pueden hacer
que los pagos de igualación sean más volátiles y comprometan las funciones de ase-
guramiento. Un modo de protegerse contra esto es usar un promedio móvil de varios
años para determinar la base impositiva estándar.
Como la función de igualación de pagos es primariamente corregir las diferencias
en la capacidad fiscal regional que surgen de la descentralización, las subvenciones
pueden ser incondicionales y estar determinadas por una como la de la ecuación
(2.1). Sin embargo, como se señaló anteriormente, las subvenciones cumplen otros
dos objetivos. Cierran la brecha fiscal, de modo que las diferencias en la capacidad
de recolectar ingresos y cumplir con los gastos es reconciliada. Esta función puede
cumplirse y al mismo tiempo mantener las funciones de igualación ajustando las
subvenciones con cantidades per cápita apropiadas. Sin embargo, el nivel ideal de
transferencias para este propósito es ambiguo. De hecho, la brecha fiscal óptima no
está bien definida. Adicionalmente, como los dos niveles de gobierno tienen discre-
ción sobre su nivel de gasto y recolección de ingresos, la brecha fiscal se convierte en
un objetivo que cambia constantemente. Un modo más fructífero de mirar el pro-
blema de la brecha fiscal es como una cantidad endógenamente determinada por las

decisiones fiscales del gobierno regional y federal. En la medida en que el gobierno

federal haga el primer movimiento, esto determina el tamaño de la brecha fiscal.2
Transferencias condicionales del nivel federal al nivel regional

La selección de la brecha fiscal vertical, asumiendo que el gobierno federal tiene dis-
creción sobre ella, está relacionada con la tercera función de las transferencias, que
es permitir que el gobierno federal influencie los programas fiscales de los gobiernos
regionales. Los impuestos regionales y los programas de gasto tienen consecuencias
para la equidad y la eficiencia nacional. Las políticas de impuestos regionales así como
cumplen un papel de servicio público también pueden distorsionar los movimientos
entre fronteras de bienes y servicios, capital y mano de obra. Esto puede ocurrir deli-
beradamente, como resultado de una política de “pedir prestado al vecino” de parte de
los gobiernos regionales, o puede ocurrir simplemente porque los programas regiona-
les no están armonizados. Del mismo modo, los gobiernos regionales pueden diseñar
sus programas de modos que crean diferentes estándares de equidad redistributiva o
que no cumplen con los objetivos de equidad de oportunidad o aseguramiento social.
Aunque es cierto que la tolerancia de las diferencias en las preferencias regionales y
las necesidades de equidad son parte de las raíces del federalismo. Sin embargo, pue-
de haber cierto consenso o exigencias constitucionales de estándares nacionales que
permiten cierta discrecionalidad en las políticas regionales.
Un modo como el gobierno federal puede promover que las regiones adopten
estas consecuencias es usando su poder de gasto. Esto implica establecer condiciones
a las transferencias. El poder de gasto del gobierno federal puede ser usado con dos
propósitos, la integración negativa y la integración positiva. Las subvenciones condi-
cionales pueden ser usadas para prevenir que las regiones lleven a cabo políticas que
reducen la eficiencia de la unión económica interna o se interponga en el objetivo
nacional de equidad. Por ejemplo, las subvenciones pueden ser contingentes respecto
a programas regionales que son discriminatorios y apliquen a nuevos inmigrantes del
mismo modo que a personas que han vivido por mucho tiempo en la región. Con este
propósito en mente, es posible establecer condiciones generales sobre las subvencio-
nes que en otro caso serían simplemente transferencias en bloque. Si no se cumple
con las condiciones es posible retener una porción de las transferencias.
Las subvenciones también pueden ser usadas para inducir a las regiones a intro-
ducir una política en particular, como programas de salud o bienestar. En estos casos,
las subvenciones pueden ser más específicas e incluir inducción financiera como un
componente de correspondencia de parte del gobierno local.
2 No es obvio que el gobierno federal siempre haga el primer movimiento. De hecho, el problema de
la restricción presupuestal suave surge precisamente porque el gobierno federal no se compromete
a un nivel dado de subvenciones, pero si reacciona en parte a las decisiones fiscales regionales.

Discutir el diseño de las transferencias condicionales, ya sean en bloque o es-

pecíficas no es parte del objetivo de este capítulo. Pero es posible hacer algunas
anotaciones. Primero, para que sean efectivas, especialmente las transferencias en
bloque, las contribuciones de transferencias a los programas de gasto regional, en
los cuales se exige el cumplimiento de condiciones, deben ser de cierta cantidad. Sin
esa cantidad mínima, el gobierno federal no tendrá la autoridad moral o política de
exigir sus condiciones. Aunque es cierto que el tamaño mínimo requerido de una
transferencia en bloque no está definido claramente.
Segundo, debe existir un método transparente de resolver las diferencias. Las
diferencias surgirán inevitablemente cuando las condiciones de las transferencias
son de naturaleza generalizada, y así debe ser cuando los objetivos son de naturaleza
generalizada.
Tercero, existe una diferencia muy difusa entre la supervisión del gobierno federal
y la promoción y la exigencia de las responsabilidades en los programas regionales.
Si el gobierno federal se inmiscuye demasiado y los gobiernos regionales dependen
mucho de las transferencias federales, la rendición de cuentas, la asignación de res-
ponsabilidad y la administración de los programas se ven afectadas. Los beneficios
de la descentralización se pierden si las regiones pierden el incentivo de innovar y
competir con otras regiones. Lograr el balance correcto entre la supervisión federal
y discreción regional es tal vez una de las tareas más difíciles de la descentralización.
Usualmente la tendencia es que el gobierno federal se inmiscuye demasiado.
Cuarto, una dimensión muy importante de la subvención federal y del poder im-
positivo es su potencial de influenciar las opciones de política de las regiones. En
contraste con los modelos no cooperativos adoptados en la literatura de federalismo
fiscal, los gobiernos federales y regionales en las federaciones están en constante con-
tacto y negociación. Para bien o para mal, es probable que un gobierno federal que
ofrece respaldo financiero importante a las regiones tenga implícita cierta presión
sobre el comportamiento de la región, ya sea mediante la disuasión moral o con pre-
sión de otra naturaleza. Un resultado potencialmente valioso de esta influencia es que
puede llevar a la armonización política de los gobiernos regionales. Parece incontro-
lable que la armonización de impuestos entre regiones es más probable que ocurra y
que sea efectiva, mientras sea más grande la participación de la base impositiva usada
por el gobierno federal. Esto puede ser un tema de importancia en la determinación
del alcance y el tipo de descentralización impositiva en una federación. Del mismo
modo, entre más grande sea la transferencia de parte del gobierno federal al gobierno
regional, más probable es que se armonice el programa de gastos regionales, incluso
ante la ausencia de condiciones explícitas. En general, la viabilidad de los acuerdos
entre el gobierno federal y regional en áreas de mutuo interés probablemente se ven
influenciados por el poder de gasto del gobierno federal. Pero como casi todo en un
esquema federal, debe existir cierto nivel de reputación, y debe haber cierto consenso
sobre la importancia de la equidad nacional y los objetivos de equidad y eficiencia.

3
Equidad y eficiencia de transferencias entre
entidades gubernamentales en un esquema de
múltiples niveles de gobierno
Paul Bernd Spahn
Cuando las funciones públicas son compartidas entre diferentes niveles de gobierno,
o entre diferentes entidades en un nivel específico de gobierno, los recursos deben
asignarse a cada autoridad según sus responsabilidades de gasto. Esta distribución de
recursos se hace usualmente mediante las transferencias intergubernamentales (o en-
tre agencias gubernamentales de un mismo nivel). Tales transferencias suelen buscar
corregir los desbalances verticales y fiscales que son resultado de la diferencia entre las
propias fuentes de ingreso y los gastos. De modo que el énfasis se concentra en reba-
lancear y redistribuir los recursos entre diferentes entidades gubernamentales.
Cuando este balance se hace mediante fórmulas, puede crear incentivos positivos
y negativos. Por ejemplo, una transferencia para cerrar la brecha puede producir un
efecto de riesgo moral o desperdicio de recursos, que crea un incentivo para relajar
la disciplina fiscal. Los elementos de la fórmula usualmente buscan inducir un efecto
positivo. Parte de las transferencias, por ejemplo, pueden estar atadas a la capacidad
de recolección de ingresos propia o atada a criterios de desempeño de oferta de ser-
vicios. Tales ataduras promueven la eficiencia, pero usualmente es difícil establecer
y monitorear un criterio apropiado, generando incertidumbre alrededor de la ini-
ciativa. Es más, las agencias receptoras pueden estar en capacidad de manipular los
criterios para maximizar las transferencias y al mismo tiempo no cumplir con los
objetivos deseados.
Las transferencias puramente redistributivas tienen su mayor efecto positivo
cuando existen criterios estándar que no puede controlar la entidad receptora. Esto
elimina los incentivos de política, pero garantiza la neutralidad del sistema de trans-
ferencias y evita los efectos de incentivos perversos. Adicionalmente, el uso de las
transferencias bajo este sistema es incondicional. El hecho de que la transferencia no
tiene condiciones reduce la autonomía del nivel inferior de gobierno para establecer
su propia prioridad de gasto. Para alcanzar neutralidad, es decir, la no existencia de
interferencia con el comportamiento del gobierno receptor o la agencia pública, el
énfasis se debe concentrar en el efecto de ingreso de la transferencia.

Las transferencias intergubernamentales y entre agencias que modifican el com-

portamiento de los receptores también pueden justificarse, tales subvenciones están
en forma característica ligadas a las externalidades verticales y horizontales o a la
diseminación de efectos entre diferentes agencias. Para internalizar los efectos de
diseminación, las transferencias son hechas a la medida, de modo que puedan cam-
biar los precios relativos (al compartir costos, por ejemplo). Además del efecto de
ingreso, tales transferencias producen un efecto de precio o de sustitución.
Este capítulo propone que las transferencias de igualación deben estar separadas
de las transferencias con objetivos de modificar las políticas de las agencias públicas
receptoras. Mientras que esta idea suele considerarse en un principio, casi nunca se
lleva a la práctica. El donante puede establecer condiciones sobre las transferencias,
o la fórmula para la asignación de subvenciones puede incluir criterios para bus-
car influenciar el comportamiento del receptor. Los aspectos redistributivos y de
asignación de las transferencias se combinan, oscureciendo los temas de equidad y
eficiencia y en algunos casos produciendo resultados perversos.
Este capítulo explora también la relación entre los aspectos que fortalecen la efi-
ciencia y la redistribución en un marco de análisis multigubernamental. El capítulo
está organizado del siguiente modo; después de ofrecer argumentos a favor de la
equidad interjurisdiccional, el capítulo discute el diseño de los esquemas de iguala-
ción. Posteriormente ofrece argumentos a favor de la eficiencia intergubernamental
y discute el diseño de las relaciones entre agencias y microtransferencias. La última
sección resume las principales conclusiones del capítulo.
Argumentos a favor de la equidad interjurisdiccional

Es posible afirmar que la solidaridad entre los gobiernos regionales es esencial para
establecer cohesión social y establecer un Estado nación: mientras más débil sea la
cohesión social, mayor es la necesidad de solidaridad y de igualdad de las transfe-
rencias. Sin embargo, la evidencia empírica no respalda esta relación; Alemania, por
ejemplo, ha alcanzado un alto grado de homogeneidad social, pero usa un sistema
de igualdad que podría considerarse excesivo. Bosnia y Herzegovina tienen un ca-
mino muy grande por recorrer en el tema de unidad nacional y armonía social, y ni
siquiera tienen una propuesta para la igualación interregional.1
La mayor parte de los países federales usan esquemas de igualación, pero la justi-
ficación de la equidad ínterjurisdiccional es débil, y está fundamentada en juicios de
valor sobre la justicia interregional, la solidaridad y la cohesión nacional. La justicia
y la solidaridad rara vez van más allá de satisfacer algunos argumentos políticos, y la
1 Esta situación ha cambiado recientemente. Desde principios del año 2006 se introdujo un esquema
de igualación en la Federación de Bosnia y Herzegovina y la República de Srpska.

Equidad y eficiencia de transferencias entre entidades gubernamentales 81
justicia y solidaridad usualmente son difíciles de satisfacer, ya que las regiones más
grandes no están preparadas para pagar un precio alto para pacificar a las minorías.
Y al no pagar este precio se pueden crear un levantamiento político y unas tendencias
separatistas, que usualmente son contenidas con una amenaza o intervención militar.
Ésta puede ser la opción menos costosa en el corto plazo (aunque es dudosa ya que
ignora potenciales ganancias de eficiencia estáticas y dinámicas), pero la política es
ciertamente dolorosa y costosa, y es económicamente insostenible en el largo plazo.
El esquema de igualación de Australia fue implementado bajo la amenaza de que
Western Australia saliese de la Commonwealth. El esquema brasilero fue formado
por auspicio mutuo después de varias décadas de control centralista militar. El siste-
ma de impuestos compartidos de Nigeria surgió después del conflicto regional por el
petróleo. El fondo de cohesión de la Unión Europea fue creado para facilitar la entra-
da de los países menos ricos del Sur. Como regla, las subvenciones de igualación son
muy pequeñas en los casos donde el conflicto interregional está bajo control (Suiza y
Estados Unidos) y tiende a crecer con la ampliación de las tensiones regionales (Bél-
gica), Alemania es una excepción en este contexto. Adicionalmente, a medida que la
región es más pequeña y es mayor la posibilidad de tensiones, existe mayor posibili-
dad de recibir pagos de igualación. Esto ocurre no sólo en las federaciones, en donde
puede generar estructuras de gobierno asimétricas si las potenciales diferencias no
son controladas igualmente (Canadá y España), sino por flujos internacionales de
ayuda oficial (Kosovo y la Autoridad Palestina).
Además de tener un componente político, los pagos de igualación también pue-
den surgir de los principios constitucionales y de la interpretación estricta de parte de
las Cortes. El sistema de igualación alemán fue desarrollado a partir de la norma de
“Uniformidad de condiciones de vida” establecida en la Constitución. Este artículo ha
generado asignaciones iguales per cápita de recursos entre los estados. Adicionalmente,
el gobierno federal ofrece fondos a los estados para propósitos específicos. La mayoría,
pero no todos, de estos fondos van a los estados en la antigua República Democrática
Alemana. La fuerte interpretación de la Constitución ha llevado a una situación de ex-
cesiva igualación, en donde los estados más pobres ex ante terminan siendo más ricos
ex post respecto a los más afluentes. Pero incluso el esquema alemán tiene elementos
de política porque la antigua República Democrática Alemana tiene una capacidad
importante de movilizar votantes en elecciones para el Parlamento federal.
La naturaleza política de las subvenciones de igualación puede ser escondida de
dos maneras. El sistema puede permanecer opaco, con un número de transferencias
negociadas escondidas que compran la complacencia política, o el sistema puede en-
cerrarse en los códigos constitucionales y legales que son usados en términos éticos
por políticos populistas. Pero una vez que la igualación es codificada en un modelo
transparente, los criterios objetivos y la información estadística sólida son los que de-
terminan las transferencias intergubernamentales, dejando que la igualación sea un
tema técnico que al estar codificado camufla la motivación política detrás de ellos.

Diseño de esquemas de igualación

La codificación de los esquemas de igualación es esencial para establecer acuerdos
que propongan la estabilidad y la sostenibilidad de los presupuestos públicos dentro
del esquema multigubernamental. La codificación también fortalece la transparen-
cia de las relaciones presupuestales y facilita la preparación del presupuesto y su
ejecución.
La mayor parte de los esquemas de igualación han evolucionado como respues-
ta a las necesidades y reclamos políticas ad hoc. Una vez que las normas han sido
establecidas, se tiende a defenderlas ciegamente, en especial por los gobiernos que
perderían bajo este esquema. La naturaleza ad hoc de un efecto externo negativo a
un esquema de transferencia, la indiferencia de los gobiernos donantes, y la mili-
tancia de los beneficiarios hace que una revisión de los esquemas de transferencias
sea prácticamente imposible. Sin embargo, en este capítulo se hace un esfuerzo para
derivar algunos principios que pueden guiar el establecimiento de un esquema de
igualación, como si fuese diseñado desde un principio.
Es posible distinguir dos tipos de esquemas de igualación, el interregional y el
interpersonal. Existe gran cantidad de literatura sobre la igualación interregional, y
se le ha dado menor importancia a la igualación interpersonal.
Igualación interregional al interior del sector público

En general, se usan cuatro aproximaciones en la igualación interregional, la aproxi-
mación generalizada, la aproximación asimétrica, la aproximación de elegibilidad y
la aproximación específica. Bajo la aproximación generalizada, todas las entidades
de una federación son tratadas de igual manera. Usualmente la Constitución prohíbe
la discriminación de entidades individuales en la federación (aunque la discrimina-
ción esta implícita en los criterios de selección de la distribución). Varios ejemplos
de esquemas de igualación generalizada son el sistema de transferencias genera-
les de Australia, los Fondos de Compensaçã en Brasil y el Finanzausgleich alemán.
Usualmente hay un solo fondo de igualación y una sola fórmula de distribución para
distribuir los fondos entre los beneficiarios, determinados según un grupo de crite-
rios uniformes. Otros esquemas pueden coexistir con uno de igualación general.
La aproximación asimétrica puede tomar diferentes formas, pero asume que las
entidades de la federación poseen diferentes derechos o condiciones constitucio-
nales. Esta aproximación transfiere fondos del presupuesto nacional al regional.
La mayoría de las entidades subnacionales trabajan bajo el esquema generalizado.
También pueden existir acuerdos especiales entre el gobierno nacional y un número
inferior de gobiernos subnacionales. En Canadá, las provincias más prósperas no
contribuyen pero tampoco se benefician de los esquemas de igualación nacionales.
En España, dos regiones ricas poseen autonomía fiscal completa, pero se les solicita
hacer contribuciones financieras como respaldo a las políticas nacionales.

La igualación asimétrica se justifica por razones económicas, por ejemplo, una

región puede tener atraso en infraestructura, enfrentar costos específicos o tener
un ingreso público potencial inferior al promedio nacional. Estas desventajas son
compensadas mediante subvenciones asimétricas. La igualación intermunicipal
usualmente distingue entre áreas metropolitanas, áreas urbanas (ciudades), conda-
dos, villas y áreas rurales. Algunos países (Dinamarca Suecia) buscan solucionar las
diferencias estructurales entre los municipios usando un esquema de cobertura co-
mún (es decir, usando criterios comunes para destinar las transferencias sin importar
su carácter). Otros (algunos estados alemanes) establecen fondos especializados para
diferentes categorías de municipios. Las ciudades capitales usualmente cumplen un
papel especial en la financiación municipal. En todas estas circunstancias, existen
asimetrías en las relaciones financieras intergubernamentales.
La aproximación de elegibilidad no hace un esfuerzo implícito de igualar, aun-
que lo hace implícitamente. Con este esquema, los gobiernos regionales elegibles y
las agencias públicas pueden aplicar a varios programas centralizados y esquemas
de financiación. Los parámetros de igualación y las tasas determinan la inciden-
cia regional de estas subvenciones. Un ejemplo de esta aproximación es el amplio
rango de transferencias categóricas ofrecidas por los gobiernos federales en los Es-
tados Unidos. Aunque tales esquemas pueden ser definidos para promover las áreas
económicamente retrasadas, su objetivo es predominantemente en incentivos y re-
sultados en lugar de la redistribución entre regiones.
La aproximación específica se encuentra en muchos países, principalmente con
los gobiernos unitarios que buscan objetivos políticos regionales (Chile, China,
Perú). Pero también se encuentra en algunos países federales con regiones econó-
micamente débiles (Brasil, la Federación Rusa). Esta aproximación se define según
pagos compensatorios de parte del presupuesto del gobierno central; se encuentra
relacionado íntimamente con la política regional. Ciertas regiones son declaradas
como económicamente débiles según criterios como desempleo, ingreso promedio
o recursos económicos. Esto les permite beneficiarse de los programas regionales de
desarrollo, como definen esto los gobiernos centrales. El objetivo es que las regiones
inferiores al promedio se igualen al estándar nacional con el objetivo de mitigar la
migración interna y promover la cohesión nacional. Australia comenzó su programa
de igualación con transferencias especiales dirigidas a los estados en donde la oferta
de servicios públicos regionales estaba por debajo del estándar. Sin embargo, en los
años ochenta comenzó con un sistema generalizado.
La igualación interregional o interjurisdiccional pone el énfasis en el sector públi-
co. Una fórmula explícita de objetivos de igualación se encuentra en los términos de
referencia de la Australian Commonwealth Grants Commission (2005, p. 4): “Los go-
biernos estatales deben recibir financiación… que, si cada uno hace el mismo esfuerzo
de recolección de ingreso de sus propias fuentes y opera al mismo nivel de eficiencia,
cada uno tendrá la capacidad de ofrecer servicios con el mismo estándar”.

El mandato constitucional alemán para la “uniformidad de las condiciones de

vida” para todos los estados es menos preciso, pero también enfatiza la oferta de ser-
vicios públicos estándar. En la práctica, se concentra en la capacidad de ofrecer tales
servicios, en donde la capacidad fiscal per cápita se usa como indicador.
La política regional también puede emplear instrumentos de igualación interre-
gional que focalizan la oferta de servicios públicos, pero su arsenal de instrumentos
de política es muy amplio, ofreciendo soluciones a la infraestructura inadecuada pú-
blica y privada, las deficiencias de la producción privada y las condiciones generales
de vida. Chile usa un conjunto de instrumentos de políticas regionales, que pueden
ser clasificadas a partir de si están dirigidas a las agencias públicas o agentes privados
(cuadro 3.1). Esta clasificación es más general, y va más allá del caso chileno.
Cuadro 3.1 Instrumentos de igualación interregional
Instrumentos para agencias públicas Instrumentos para agencias privadas
Bono salarial para los empleados públicos Zonas de libre comercio y regulación suave
Fondos regionales para la infraestructura pública Exención de impuesto de aduanas e impuestos
indirectos
Fondos para desarrollo municipal Exención de impuesto al ingreso por negocios
Desconcentración de la administración Exención de impuesto local a la propiedad
pública central
Importancia regional en el gasto militar Subsidio a los salarios
Crédito al impuesto de inversión
Fondos y subsidios de inversión
Fuente: Compilación del autor.
Muchos de los instrumentos dirigidos al sector privado deben ser interpretados

como gasto regional del gobierno (gasto de impuestos). Tales instrumentos de polí-
tica exhiben cierta debilidad política y económica, son mal definidos, opacos y no
pueden cuantificarse, escapan del control presupuestal, crean brechas en el arbitraje
de impuesto, saltan las autoridades regionales, provocan competencia en impuestos
entre los gobiernos de nivel inferior, crean ineficiencia en la economía, y no cum-
plen su objetivo. Por encima de todo, la aproximación específica para la igualación,
incluyendo la política regional, es estática si el criterio para identificar las regiones
deprimidas no cambia. Ayuda a las regiones que están en una “trampa de pobreza”,
porque graduarse en subdesarrollo es castigado con pérdida de respaldo específico.
Una política regional consistente y definida según resultados necesita indicadores
de desempeño y puntos de referencia respecto a las cuales el éxito de las políticas re-
gionales pueda medirse. Tal política permitiría que las regiones subsidiadas lleguen a
ser autosuficientes y sostenibles. Los indicadores de desempeño deben concentrarse
en reducir la pobreza y promover el crecimiento y las exportaciones.

Una política regional contra la pobreza debe estar dirigida a ayudar a las regiones
pobres y sus residentes a salir de la pobreza. Subsidiar el consumo local no ayuda a
alcanzar este objetivo, por el contrario, crea dependencia económica y social, pro-
mueve el comportamiento de extracción de rentas, desestima el comportamiento
empresarial y la adopción de riesgos, y hace que la economía local entre permanen-
temente en una trampa de pobreza.
Para sacar una región de una trampa de pobreza se requiere inversión pública en
infraestructura local y oferta de servicios. También puede requerir la participación
de ciudadanos locales y grupos de interés para dirigir estos recursos del modo más
eficiente. Éste es un argumento a favor de canalizar los recursos públicos mediante
los presupuestos regionales en lugar de distribuirlos desde el presupuesto central. Un
prerrequisito necesario es que las autoridades regionales tengan capacidad de admi-
nistrar tales políticas, deben actuar como agentes del gobierno central, lo que requiere
la implementación de mecanismos apropiados de principal-agente, o mejor aún, con-
trolados democráticamente por los votantes y contribuyentes que se benefician.
Algunas características positivas de las políticas regionales de la Unión Europea
son:
• Las regiones se han formado a partir de criterios que reflejan las características
de la economía regional. Usualmente son más grandes que los municipios y mas
pequeñas que las provincias o gobiernos regionales. No están acompañadas del
control político de empleados oficiales locales y de representantes.
• Las regiones están clasificadas según un criterio objetivo de necesidad (75% del
ingreso promedio per cápita). Sólo las regiones que caen por debajo de este nivel
clasifican por financiación. Este es un concepto dinámico en lugar de estático,
porque las regiones “pobres” pueden madurar con el paso del tiempo, a medida
que otras regiones comienzan a clasificar por ayuda.
• La política regional se concentra en respaldar la inversión regional en infraestructu-
ra (y, en menor medida, la formación del capital humano). Trabaja principalmente
mediante el presupuesto público. La cofinanciación de proyectos regionales requie-
re que las autoridades regionales correspondan en gasto a la transferencia y por eso
expresen sus propias preferencias respecto a sus propias restricciones presupuesta-
les. También requiere que las regiones posean los recursos propios suficientes para
ofrecer un gasto correspondiente ofrecido por la Unión Europea.2
2 Esto es cierto par los países miembros soberanos de la Unión Europea, que poseen instrumentos
para establecer límites a las bases impositivas nacionales. El prerrequisito no se cumple en el marco
nacional de descentralización. Los niveles inferiores, en particular el gobierno local, usualmente
tienen pocos ingresos propios para cumplir con las exigencias de cofinanciación. Este problema ha
sido solucionado mediante una asignación apropiada de impuestos.

• La financiación es principalmente dirigida a proyectos, de modo que se acaba una

vez el proyecto ha sido completado.
Las políticas estructurales de la Unión Europea combinan la aproximación especí-

fica y de elegibilidad. Estas políticas llevan a la igualación regional más explícitamente
que las subvenciones categóricas usadas en Estados Unidos y, sin embargo, la iguala-
ción sigue siendo flexible, competitiva y orientada a la búsqueda de resultados.
Igualación interpersonal entre jurisdicciones

Un argumento en contra de la igualación entre jurisdicciones es que a las personas
pobres en una región rica se les puede llegar a solicitar ayuda para financiar a las per-
sonas ricas en la región pobre. Aunque el argumento es muy crudo, porque se basa en
el supuesto de incidencia fiscal proporcional entre ciudadanos, además toca un tema
políticamente sensible que tiene relación con la definición del presupuesto público.
Incluso bajo un impuesto al ingreso progresivo, los ciudadanos más ricos pueden
llegar a obtener más beneficios fiscales netos del presupuesto público, por su alta
tasa de servicios públicos costosos como educación, cultura y servicios de salud. Este
problema explica una tendencia hacia la oferta de ciertos servicios públicos a partir
de niveles personales (por ejemplo, cupones educativos, paquetes básicos de salud y
asistencia social). También explica la tendencia en busca de una mejor focalización
de los necesitados mediante programas de bienestar personalizados.
Cuando los servicios públicos pueden ser personalizados, o son ofrecidos median-
te fondos personalizados, se tiene un ejemplo a favor de la igualación interpersonal,
que también puede tener efectos implícitos de igualación regional. Como en el caso
de programas de elegibilidad, en donde los efectos regionales no son el objetivo prin-
cipal. Algunos problemas de igualación interpersonal son examinados en el contexto
de dos programas públicos personalizados que se encuentran en muchos países: se-
guro público de salud y asistencia social para los pobres.
Servicios públicos de salud y la igualación de las estructuras de riesgo

La oferta de servicios públicos de salud siempre es personalizada, pero su financia-
ción puede o no serlo (la financiación es personalizada si está definida a partir de
contribuciones individuales; y no lo es si es pagada por dinero de los contribuyentes).
Todos los programas de salud exhiben efectos redistributivos interpersonales, ade-
más de la agrupación del riesgo de salud individual mediante un seguro de salud. El
seguro de riesgo no es considerado un elemento redistributivo ex ante (sin considerar
el riesgo moral), aunque redistribuye ex post. El riesgo individual no es una buena
justificación para la igualación más allá de la compensación de riesgo o el asegura-
miento. En realidad, la búsqueda de igualación interpersonal se deriva de la norma

legal que relaciona el esquema de salud público con los efectos redistributivos inten-
cionales entre las familias grandes y pequeñas, personas empleadas y desempleadas,
jóvenes y ancianos, etc.
Bajo un esquema de salud pública nacional, financiado mediante contribuciones
o impuestos, la redistribución interpersonal seria un juego de suma-cero dentro de
un fondo único de salud (es decir, el balance final sería cero). Los problemas de
selección adversa pueden resolverse haciendo que la membresía en un fondo de
salud fuese obligatoria, como ocurre en la mayoría de esquemas de salud pública.
El objetivo es prevenir que el riesgo bueno salga del esquema nacional de salud y
sólo quede el riesgo malo. Los problemas comienzan a surgir cuando varios fondos
de salud operan al mismo tiempo a partir de criterios regionales, profesionales o
institucionales.
Los fondos de salud construidos a partir de las características regionales, profe-
sionales o institucionales incluyen la membresía en diferentes estructuras del riesgo
de salud. Si estos fondos fuesen fondos privados, estas diferencias se harían evidentes
en el costo del seguro, que generaría segmentación del asegurado en diferentes clases
de riesgo. Cuando las políticas nacionales de salud imponen un grado de solidaridad
interpersonal o justicia mediante el aseguramiento obligatorio, algunos fondos des-
centralizados pueden terminar con una estructura de riesgo negativa, aumentando
el gasto promedio, mientras que los otros fondos tendrían una mejor estructura de
riesgo.
Este problema puede ser aún mayor si el sistema se financia mediante contribu-
ciones. En este caso, un fondo de aseguramiento público regional podría restringirse
el mismo por dos razones: mayor gasto promedio mediante estructuras de riesgo
desfavorable, y financiación inapropiada mediante contribuciones comparables más
bajas al fondo. Las deficiencias en la habilidad de financiar los fondos regionales
son típicas en áreas deprimidas económicamente con alto desempleo, áreas rurales
con mayor proporción de personas autoempleadas, regiones con poblaciones más
antiguas, etc.
¿Es posible usar estas diferencias estructurales para justificar la igualación dentro
de las agencias gubernamentales? La respuesta es diferente para cada país. Muchos
países optan por un esquema nacional, que elimina estos problemas, otros ignoran
el efecto, tratando a las agencias de aseguramiento público descentralizadas como
instituciones privadas, que no lo son, porque están sujetas a restricciones legales,
incluyendo redistribución interpersonal, hasta que requieren una medida de salva-
mento financiero. En Alemania, las instituciones de salud pública participan en un
proceso de igualación dentro de las agencias gubernamentales a partir de estándares
de estructura de riesgo. En consecuencia, la igualación interpersonal se ve afectada a
partir del estándar de estructura de riesgo o la capacidad de pagar. La igualación de
la estructura de riesgo en Alemania (Risikostructurausgleich) ha beneficiado agencias
organizadas según líneas profesionales, en donde la actividad está asociada con ries-

gos específicos de salud (por ejemplo, minería), también ha beneficiado a los estados
en la antigua República Democrática Alemana.
Programas de bienestar y obligaciones sin financiación

Es posible establecer argumentos a favor de igualar las diferencias interjurisdiccio-
nales por la estructura de los receptores de servicios de bienestar. Las funciones de
bienestar suelen delegarse a las entidades subnacionales, en particular gobiernos
municipales. Usualmente, existen grandes diferencias entre las municipalidades en
temas como la composición de la población y el porcentaje de beneficiarios de los
servicios de bienestar, que depende de la composición de edad de la población, la
calidad del capital humano, el estado de la economía local, y las oportunidades de
empleo, entre otros factores. Como los pagos de bienestar usualmente se pagan a
partir del presupuesto público y no de fondos personalizados, tales diferencias es-
tructurales tienen que ser igualadas mediante transferencias generales que logren
una distribución equitativa de la carga financiera sobre los agentes públicos a cargo
del programa de bienestar. Cuando los factores específicos no se tienen en cuenta,
porque el sistema de igualación usa una regla per cápita igual, las desigualdades re-
gionales surgen de la asignación de obligaciones sin financiación. Tales obligaciones
tienden a tener un efecto en contra de la igualdad, porque deben ser respaldadas por
sus propios recursos.
Los beneficios usualmente son determinados por la legislación nacional para pre-
servar un “espacio social” común, con el objetivo de prevenir el comportamiento
de salir y seleccionar los beneficios sociales mediante la migración de individuos
elegibles a jurisdicciones cuyos programas de bienestar son más generosos que el
promedio. La legislación centralizada sobre financiación para bienestar podría exa-
cerbar el problema de desigualdad mediante el establecimiento de obligaciones sin
financiación. No sólo las autoridades nacionales determinan cuánto gastarán las au-
toridades subnacionales de sus propios recursos, éstos también se aprovechan del
presupuesto subnacional, aprovechándose de los beneficios políticos de políticas so-
ciales en exceso generosas. Es cuando el riesgo moral afecta al gobierno nacional,
que podría desestabilizar la situación macroeconómica fiscal o suspender la oferta de
servicios de bienestar. Por eso se afirma que el agente responsable en la determina-
ción de políticas podría cubrir los costos totales de los programas administrados de
manera descentralizada (principio de conectividad).
La solución podría crear nuevos tipos de ineficiencia. El término obligaciones
sin financiación sólo tiene significado si existe una relación principal-agente entre
la autoridad que establece la política y una agencia local ejecutiva. El principal (el
legislador federal) establece un programa de beneficios (criterio de elegibilidad, pa-
gos) y asigna la administración del programa a sus agentes (los gobiernos locales),
sin ofrecer la financiación necesaria. Esto ocurre en Alemania, en donde el programa

de asistencia social (Sozialhilfe) es completamente federal y uniforme en todo el país,

pero el gobierno local tiene que pagar los beneficios de su propio presupuesto. El
problema no es único de Alemania, las obligaciones sin financiación se encuentran
en casi todos los países donde el gobierno nacional tiene la obligación de balancear
su presupuesto, que usualmente lo hace al descentralizar las responsabilidades sin
financiarlas. Algunos ejemplos de este comportamiento se observan en Argentina,
Federación Rusa, Sudáfrica y Estados Unidos.
Tales obligaciones sin financiación se definen usualmente sobre el argumento de
incentivos de la teoría de principal-agente. Los gobiernos locales se encuentran en
una posición más favorable para administrar los programas, porque se encuentran
más cerca de las personas y pueden focalizar mejor los programas que la administra-
ción central. pero la compensación total de los costos del programa puede promover
el riesgo moral de la agencia local, que podría interpretar las reglas federales hasta sus
límites (y más allá) y administrar el programa de modo que maximiza la incidencia
local de los pagos federales. Dada una garantía de financiación para el programa,
los gobiernos locales cambiarían su asignación inicial de recursos a otros progra-
mas, gastándolos en otros programas locales que no disfrutan de tales garantías. Por
eso un programa financiado corre el riesgo de perder la financiación si el gobierno
federal ofrece una garantía ilimitada de financiar cerrar la brecha, que es difícil de
reconciliar con una restricción presupuestal rígida.
Dados estos problemas, tiene sentido hacer que los gobiernos locales al menos co-
financien los programas descentralizados, en concordancia con la teoría del principal
agente. Se necesitan una cantidad de recursos propios del gobierno de nivel inferior
y unas transferencias igualadoras (ofrecidas a partir de criterios “neutrales”) para
permitir que el gobierno local cumpla con sus obligaciones. Si estos recursos no son
suficientes, el programa puede ser administrado por el gobierno central directamen-
te, con su propia agencia, partiendo de que no puede controlar estas agencias en el
territorio. La teoría del principal-agente indica que los costos de un sistema centrali-
zado pueden exceder aquellos de un sistema descentralizado.
El ejemplo de los pagos de servicios de bienestar en una federación sugiere una
pregunta adicional: ¿Deberían estos beneficios ser legislados centralmente? La res-
puesta depende de juicios de valor. Sin embargo, desde un punto de vista económico,
la respuesta es no (a menos que los beneficios son definidos por indicadores regio-
nales de costo de vida que son cuestionables). No tiene sentido ofrecer el mismo
beneficio a una persona que vive en la ciudad capital que a una persona que vive en
una villa rural remota. Un acuerdo de responsabilidad compartida razonable puede
ser uno en el cual el gobierno federal legisla el programa (es decir, establece el criterio
de elegibilidad y ofrece el “respaldo federal básico” para el programa, financiado con
el presupuesto central) y el gobierno local ofrece el respaldo básico según “cocientes
de financiación” que cambian según cada región. El efecto de financiación puede
reflejar las preferencias locales y las restricciones presupuestales y tendrían que ser

pagadas por los agentes locales. Un factor de financiación mayor a uno debe ser es-
tablecido por la legislación nacional, indicando que se espera que el gobierno local
contribuya al programa de sus propios recursos. Éste es un modo de reconciliar la
eficiencia y la equidad dentro de un sistema de financiación público personalizado
que generaría un balance importante entre la legislación centralizada y la oferta des-
centralizada de servicios y remueve las obligaciones sin financiación de la agenda.
Sin embargo, la uniformidad de la oferta de servicios públicos está relacionada con
temas más amplios, conectada con definiciones básicas para cualquier sistema de
igualación fiscal. Estos temas son tratados más adelante.
Diseño de fórmulas de igualación

La discusión anterior sobre la igualación interpersonal puede ayudar a dilucidar el
diseño de fórmulas de igualación. De hecho, un número importante de servicios pú-
blicos locales son personalizados o tienen mayor incidencia entre ciertos grupos de
personas. Por eso conviene elaborar el diseño de fórmulas de igualación en términos
personales o por grupos de usuarios de servicios públicos. Sin embargo, para una
porción importante de actividades gubernamentales con características de bienes pú-
blicos, la incidencia personal no es posible.
Servicios públicos locales personalizados

Si todos los gastos de los gobiernos de nivel inferior pudiesen ser personalizados,
como en el caso de los pagos de bienestar, podría defenderse la igualación de las
diferencias estructurales entre los beneficiarios de cada región. La fórmula podría
establecer un punto de referencia para la nación y relacionar la estructura local de los
beneficios de bienestar a los nacionales, al ajustar la fórmula según diferentes tipos de
hogar y asignación de beneficios.
La transferencia podría calcularse según la siguiente fórmula:
en la cual E es la financiación, n es la población local, n es la población nacional, j

indica la región, y h la categoría del hogar.
Esta fórmula sólo iguala las diferencias estructurales, si la composición de los
beneficiarios locales fuesen iguales al nivel nacional, no se haría ninguna transferen-
cia. Los gobiernos locales con mayor porcentaje de beneficios elegibles obtendrían
compensación mediante las transferencias de igualación; los gobiernos regionales
con menor beneficio tendrían que contribuir al fondo. El fondo mismo actúa como

un mecanismo de limpieza, no produce déficit o superávit. Sin embargo, esto es

cierto sólo si el número efectivo de los receptores es el mismo que el número de
entidades receptoras.
No obstante, esta opción exige varias aclaraciones:
• Los gobiernos locales tienen que hacer el pago promedio para programas de bien-
estar de sus propios recursos, sólo las diferencias estructurales son compensadas
en la fórmula. Esto puede sugerir una adición a la fórmula para transferir recursos
para manejar el programa efectivamente de manera descentralizada. El elemento
adicional consistiría en un pago directo determinado según el costo promedio per
cápita del programa a nivel nacional, ponderado por la población local. De este
modo se introduce un elemento de rebalanceo vertical en la fórmula que debe
considerarse separadamente desde un punto de vista conceptual.
• Si el pago directo financia todo el programa (es decir, no existen desbalances fis-
cales verticales relacionados con el programa), crea el problema de riesgo moral
discutido anteriormente en el contexto de obligaciones de gasto sin financiación.3
Para evitar este problema de riesgo moral, el componente pago directo debe ser
reducido para dejar que el gobierno local cofinancie una parte del programa. Este
rebalance fiscal puede ser efectivo sólo cuando se da al gobierno local acceso a
recursos propios independientes.
• La tasa de pagos a programas de bienestar es usualmente inferior a 100%. En
este caso, la fórmula premia a los gobiernos locales con una tasa baja, creando
un incentivo para desestimular a las familias con financiación de aplicar por los
beneficios. Si el número efectivo de receptores del programa de bienestar se usa en
la fórmula, el efecto depende exclusivamente en la proporción de cofinanciación.
• Los pagos a los presupuestos locales usualmente son contingentes, incluso si son
personalizados. Cuando los pagos son contingentes respecto a un caso en particu-
lar, como el estado de salud o empleo, los pagos efectivos se vuelven impredecibles.
Si, por el contrario, depender de pagos efectivos, la fórmula podría determinarse
según solicitudes contingentes. La fórmula también podría depender de pagos
efectivos después de que se revele el estado de este caso, pero esto produciría un
problema de riesgo moral si los receptores pueden controlar este caso, ya que in-
tentarían manipular los casos con el objetivo de maximizar las subvenciones en el
siguiente período.
• Diseñar la fórmula a partir de reclamaciones contingentes de una manera estan-
darizada en lugar de reclamaciones efectivas (ex post) puede ser necesario para
evitar un incentivo negativo y un riesgo moral. Si, por ejemplo, los beneficios
de desempleo fuesen compensados por una fórmula de igualación, habría pocos
3 Las transferencias de igualación estructurales no se consideran acá, ya que su suma es igual a cero.

incentivos para que los gobiernos regionales defendieran la causa del desempleo
mediante políticas económicas y fiscales apropiadas. Un sistema como éste anu-
laría las oportunidades de una región ya que premia la pasividad, la reasignación
y la dependencia de las transferencias y al mismo tiempo castiga la iniciativa y el
espíritu empresarial.
• Algunos programas, como la educación y los servicios de salud, en donde los
costos adicionales son altos, sólo se ofrecen a un grupo elegible de la población.
Aunque la educación podría ser personalizada (mediante cupones, por ejemplo),
usualmente es producida por los gobiernos locales. La incidencia personal no es
clara, ya que no se hace un pago en dinero en efectivo a los individuos. La iguala-
ción podría seguir funcionando según los parámetros propuestos por la fórmula,
al usar el costo promedio por estudiante en lugar del valor directo de pagos. El
costo promedio de la educación sería ponderado por el número de niños en edad
escolar para determinar el tamaño de la subvención.
Si los costos promedio de producción por persona son usados en lugar del pago
directo para la igualación, surge una nueva dimensión de la igualación: la diferencia
en el costo de producción del producto. Por ejemplo, diferentes universidades tienen
grandes diferencias en el costo de producción de un estudiante de postgrado en cier-
to clase de estudio. ¿Es necesario igualar estas diferencias? Si fuesen igualadas, habría
pocos incentivos para la reducción de costos, si no lo son, las agencias gubernamen-
tales están obligadas a trabajar en un ambiente de altos costos y muy atípico (por
ejemplo, el programa australiano de flying doctors (doctores que visitan áreas remotas
transportados en avionetas)) y serían castigadas injustamente. En un principio, los
diferenciales exógenos en los costos deben incluirse en la fórmula, mientras que los
diferenciales controlables en costos deben ser excluidas. En la práctica, estas diferen-
cias son difíciles de identificar y cuantificar.
Las diferencias de costos que son controlables usualmente se miden usando indi-
cadores de capacidad estándar. Por ejemplo, en lugar de igualar los costos directos de
un hospital, los analistas usan el número de camas de un hospital como una variable
aproximada a los costos estándar o a la producción. Esta “igualación de capacidad”
crea otros incentivos negativos. Como este costo estándar puede ser manipulado fá-
cilmente por la entidad receptora, las instituciones públicas tienen el incentivo para
maximizar el indicador de capacidad, en este caso, el número de camas, que puede no
estar relacionado con el número de pacientes en tratamiento.
¿Debería una fórmula de igualación incluir diferenciales en capacidad impositiva?
Usualmente, la respuesta sería sí, ya que las diferencias no compensadas en capacidad
impositiva local, se verían reflejadas en la cantidad y la calidad de los servicios públi-
cos locales. Las diferencias regionales en servicios públicos podrían externalizar las
desigualdades regionales, generando migración interna no deseable, y poniendo en
riesgo la cohesión nacional y la estabilidad política.

La capacidad impositiva tiene una dimensión general, ya que afecta el presupues-

to total de la entidad local, incluyendo la oferta de bienes públicos no personalizados,
y una dimensión específica, ya que tiene que ver con la habilidad de la población local
de pagar servicios públicos personalizados. La dimensión general se considera en la
siguiente sección, la dimensión específica se analiza a continuación.
Cuando la capacidad de pagar por un servicio público específico mediante tarifas
al usuario es baja en una región, comparada con cierto nivel, ¿deberían compensarse
las diferencias mediante el presupuesto local o mediante subsidios a los ciudadanos?
Ambas soluciones son usadas en la práctica, desde un punto de vista económico, la
segunda opción es la que merece prioridad.
Si el subsidio es canalizado mediante un presupuesto local, el costo promedio del
servicio se ve reducido, con una reducción en las tarifas al usuario. En este caso, la
objeción de que los pobres de una región más rica financian a los ricos de una re-
gión pobre es probablemente correcta, ya que los ricos y los pobres se beneficiarían
igualmente del subsidio a los precios. El problema crece si los ricos usan los servicios
locales subsidiados más intensivamente que los pobres. Por supuesto que los gobier-
nos locales buscan focalizar los programas mediante la discriminación de precios,
pero esta estrategia es ruda y sujeta a arbitraje de impuestos. Adicionalmente, los
precios subsidiados siempre llevan a un exceso de demanda de servicios públicos, lo
cual implica ineficiencia económica.
Un programa de bienestar social personalizado es usualmente más efectivo en lle-
gar a los pobres, quienes deben estar en capacidad de pagar la totalidad del servicio.
Los beneficios de bienestar podrían incluir un pago para consumo básico de electri-
cidad, siempre y cuando la tarifa de electricidad esté basada en el consumo efectivo y
el precio sea definido por el mercado. Si se subsidia el precio de la electricidad lo que
se hace es ofrecer un regalo a los ricos, cuyo consumo es usualmente más alto que el
de los pobres. Del mismo modo, en este esquema surgen ineficiencias y se favorece la
pérdida de recursos.
Bienes públicos locales

Una de las características de un bien público es que no es rival en el consumo. Los
bienes públicos son ofrecidos a la población sin importar las preferencias individua-
les o take-up. Por ejemplo, el alumbrado de las calles se ofrece sin importar si un
residente hace uso de él o incluso si lo quiere. Una aproximación personalizada a la
igualación en este tipo de bien no tiene sentido.
Los acuerdos de igualación para financiar bienes públicos usualmente se desvían
de la ficción de un usuario abstracto. Igualar las transferencias depende del número
de personas que viven en un área, y si usan o no el servicio público local.
Definir las transferencias de igualación según el número de residentes de una ju-
risdicción crea ciertos problemas. Los individuos se benefician de la infraestructura

y servicios públicos de su municipalidad o región. Pero también se benefician de los

servicios ofrecidos por otras jurisdicciones. En las áreas metropolitanas, por ejemplo,
se tiende a ofrecer servicios públios como la educación superior y la cultura a áreas
aledañas. Para una jurisdicción más grande, tales efectos de diseminación regional
pueden ser muy pequeños, porque se internalizan; pueden se más significativos a
medida que el tamaño de la jurisdicción se contrae. La Constitución alemana explí-
citamente define la persona como la unidad abstracta para igualación de servicios
públicos, pero la ley en igualación interestatal asigna un peso más grande a la pobla-
ción de ciudades estado para compensar algunos de los efectos de diseminación.
Asignar una ponderación más alta a la población en áreas urbanas también podría
ser motivado por grandes diferenciales de costos entre los gobiernos regionales. En
un mismo espacio económico, estas diferencias usualmente reflejan las diferencias
en la estructura de servicios locales. Por ejemplo, los centros urbanos pueden operar
teatros, museos o sistemas de transporte costosos. Es común asignar la carga de estos
costos al presupuesto público metropolitano como un costo de aglomeración, que re-
quiere especial atención y tratamiento. No es fácil evaluar los costos de aglomeración,
ya que para hacerlo es necesario responder preguntas que no tienen respuesta como
“¿Cuántos teatros de opera necesita Berlín?”. Por esta razón la ponderación mediante
la población debe ser vista como una aproximación cruda hacia los diferenciales en
la estructura de costos.
Otro tipo de diferenciales de costos es el relacionado con puntos de gasto “agru-
pados”, como la administración política. Los costos generales de administrar una
jurisdicción pueden variar poco con el tamaño de la población, al menos en algunas
entidades locales. La carga relativa de la administración general es usualmente más
alta en unidades más pequeñas respecto a las más grandes, que obtienen importantes
beneficios de escala. Los esquemas de igualación toman esto en cuenta al incluir los
elementos de costos fijos en la fórmula de distribución (un ejemplo es el esquema
de igualación municipal de Brasil). Al proceder de esta manera se crea un resul-
tado perverso, ya que existe el incentivo de maximizar las subvenciones al dividir
las jurisdicciones existentes. El esquema brasilero en cierta medida ha promovido
la proliferación de municipalidades. Pero incluso cuando la proliferación de las en-
tidades gubernamentales no es un problema, como en Alemania, la pregunta de si
el esquema de igualación debe premiar a las jurisdicciones pequeñas, por defender
su statu quo cuando existen razones económicas y políticas para el surgimiento de
nuevas jurisdicciones, aún no tiene respuesta.
Los centros metropolitanos en algunos casos deben afrontar algunos costos de
aglomeración, pero también usualmente tienen mayor capacidad de cobrar impues-
tos. Si éste es el caso, ello depende de la asignación de impuestos a los gobiernos de
nivel inferior. Puede ser que los impuestos locales potenciales tengan un límite o
que sean absorbidos completamente por niveles más altos de gobierno en lugar de
la jurisdicción local. Esto puede estar determinado para favorecer los intereses de

la igualación, porque los centros metropolitanos de muchos países son el centro de

la mayoría de los recursos fiscales de un país, que tienen que ser seleccionados por
el gobierno nacional con el objetivo de dejar que otras regiones se beneficien. Esto
ocurre en Argentina, México y Perú. La asignación de impuestos con incidencia local
al gobierno central también puede ser una fuga en la fuente de ingresos del desarrollo
regional, como ocurre en la región autónoma Hanty-Mansiski en Rusia, y que sigue
siendo una de las regiones más pobres del país.
Aunque los problemas de la igualación interjurisdiccional se combinan en bie-
nes públicos locales e instituciones con algunos costos fijos, la aproximación general
es similar a la establecida según los servicios públicos personalizados. La diferencia
es que las unidades abstractas son usadas en lugar de usuarios (o grupos de usua-
rios) efectivos, con alguna corrección para contabilizar algunos factores especiales de
los costos de aglomeración. El hecho de que la igualación de programas específicos
(como la educación) pueden ser focalizados mediante el uso de número de beneficia-
rios elegibles (estudiantes) en lugar de usuarios abstractos también explica por qué
la igualación puede tomar diferentes formas (transferencias generales no condicio-
nadas, transferencias con propósitos específicos y transferencias especiales) (Spahn
2004). También explica el hecho de que el gobierno oferente usualmente establece
una condición a las subvenciones, para asegurar que las transferencias son gastadas
en el programa específico que se está financiando.
Las cláusulas hechas para usos específicos en muchos casos son ineficientes, las
transferencias o las subvenciones con propósitos específicos usadas en la mayoría de
países pueden limitar al gobierno receptor, ya que requieren que los fondos sean gas-
tados en políticas que no son de interés para el gobierno local y sus residentes. En este
caso, el gasto puede convertirse en una pérdida de recursos públicos.4 Alternativa-
mente, las subvenciones con propósitos específicos pueden no establecer límites, ya
que el gobierno receptor tendría que gastar una cantidad similar o mayor de sus pro-
pios recursos. Las subvenciones que incluyen restricciones que limitan las decisiones
del receptor pueden implicar ineficiencia si el gasto forzado no se ve acompañado de
efectos de diseminación vertical. Las subvenciones que incluyen restricciones que no
limitan el comportamiento del receptor son iguales a las subvenciones generales, por-
que liberan los recursos presupuestales sin condiciones; en consecuencia, implican
un efecto de ingreso puro y no interfieren con las prioridades locales. Las subvencio-
nes para propósitos específicos son una aproximación burda a microtransferencias
que promueve la eficiencia, como se discute más adelante. Es más, los efectos de
incentivos son altamente inciertos.
A pesar de estos problemas, las transferencias para propósitos específicos son
extremadamente comunes en muchos países, por su capacidad de comunicar las
4 Ante las externalidades verticales, esta pérdida podría ser superada por los beneficios nacionales.

prioridades de política del gobierno donante a los votantes. A los políticos les gusta
la función comunicadora de estas transferencias para demostrar su compromiso con
causas específicas. Este tipo de subvenciones les permite reclamar que han gastado
recursos en ciertas políticas, aunque el gobierno receptor lo habría hecho finalmente
por su propia iniciativa.
Australia, en donde se usan las subvenciones generales y específicas, es un ejem-
plo interesante de la función puramente política de las transferencias específicas. Las
transferencias generales son calculadas en parte a partir de la capacidad fiscal relativa
del Estado receptor, las transferencias específicas a los gobiernos locales son para pro-
pósitos específicos, pero la mayoría de ellas simplemente incrementan la capacidad
fiscal del gobierno estatal. En consecuencia, la Commonwealth de Australia, retiene
el efecto relativo de las transferencias específicas mediante el sistema de subvenciones
generales.5 Aunque el efecto ingreso de las subvenciones específicas se ve anulado, los
políticos australianos valoran la retención de las transferencias específicas, probable-
mente por su alta capacidad de enviar señales políticas al público.
Principios de esquemas de igualación

Existen varios principios que gobiernan el diseño de un sistema equitativo y eficiente
de igualación, establecido a partir de subvenciones entre agencias gubernamentales:
• Las transferencias de igualación deben estar basadas en una financiación cerrada

con el objetivo de mantener la estabilidad macroeconómica. El tamaño del fondo
no sólo impone una restricción fuerte sobre el presupuesto del gobierno que la
otorga, sino que también restringe el alcance de la redistribución.
• Las transferencias de igualación deben intentar evitar crear efectos ineficientes, ya
sean positivos o negativos. Las transferencias de igualación no deben penalizar los
esfuerzos de recolección de ingreso de parte de los gobiernos regionales al reducir
las asignaciones de subvenciones. Al hacerlo inducirían a que el gobierno receptor
reduzca sus propios impuestos, lo cual relaja las restricciones presupuestales y
reduce su responsabilidad con los ciudadanos.
• La igualación debe determinarse a partir de estándares cuantitativos computables
o puntos de referencia respecto a los cuales medir la posición relativa de todas, o
de alguna porción, de las jurisdicciones que participan en el esquema. Los están-
dares o puntos de referencia casi siempre se definen en términos abstractos per
cápita. Algunos países asignan ponderaciones a los indicadores de población, o
5 Como el fondo general de transferencias es cerrada, el volumen de pagos para propósitos específicos
tendría que ser adicionado al fondo para obtener un impacto presupuestal completo. De modo que
la expresión “retener el efecto relativo” no es precisa completamente.

hacen correcciones apropiadas para incluir los efectos de aglomeración regional o

baja densidad.
• Los estándares de igualación y medidas de necesidades fiscales relativas al están-
dar no deben estar sujetas a manipulación de parte del gobierno receptor. Si lo
estuviese, existiría un fuerte incentivo para maximizar las subvenciones mediante
un comportamiento de riesgo moral.
Las transferencias de igualación usualmente están diseñadas para cerrar la brecha

entre la posición fiscal relativa del gobierno receptor y unos estándares. Es posible
distinguir tres filosofías diferentes:
• En donde no existan diferencias significativas entre el nivel y el costo de la oferta

de servicios entre gobiernos subnacionales, como se asume en Canadá y Alema-
nia, es insuficiente el uso de capacidad de ingresos como el estándar e igualar sólo
la capacidad de ingreso entre jurisdicciones. Algunos países, como Suiza y Sudá-
frica, usan el PIB regional, que puede ser interpretado como una variable cercana
y asociada a la capacidad de ingreso.
• Para transferencias con propósitos específicos, es común concentrarse en las
necesidades de gasto, es decir, en indicadores de necesidades representados al pre-
supuesto mediante los costos de un nivel de servicios estándar. En algunos países,
como la Federación Rusa y Sudáfrica, esta filosofia también hace parte de algunos
esquemas de igualación para las transferencias con propósitos generales.
• Tanto la capacidad de ingresos como las necesidades de gasto pueden ser usadas
en una aproximación generalizada a la igualación presupuestal. Australia es el
ejemplo prominente de esta opción.
A pesar de las posibles dificultades, como un alto grado de complejidad, el siste-

ma australiano se ha convertido en el modelo de un sistema de igualación ideal. La
aproximación básica es sólida, completa, deseable y razonablemente transparente.
La proliferación de criterios que hacen que el sistema australiano sea complicado
surge de la negociación política, y no de un sistema mal diseñado. Es cierto que
la alta cantidad de información necesaria y los altos niveles de capacidad técnica
necesarios para el esquema australiano hacen que las transferencias con propósitos
generales sean difíciles, sino imposibles, de exportar a otros países en los cuales los
datos son pobres y la capacidad administrativa es muy débil. Sin embargo, el esque-
ma continúa siendo el único punto de referencia respecto al cual los mecanismos de
igualación pueden ser comparados en términos de su vulnerabilidad a la manipula-
ción e incentivos perversos.

Argumentos a favor de la eficiencia intragubernamental

La eficiencia puede mejorarse cuando se internalizan los efectos de diseminación.
Dentro del sector privado existe un incentivo para explotar tales externalidades por-
que hacerlo genera ingresos. Este tipo de recompensa sugiere una asignación clara y
sin dudas de los derechos de propiedad en las decisiones independientes de los agen-
tes. Bajo estas condiciones, el mercado ofrece los incentivos para hacer contratos en
busca de mejorar la eficiencia ante la presencia de externalidades.
Del mismo modo, puede haber oportunidades para mejorar la eficiencia median-
te la unión del sector público y privado, es decir, mediante acuerdos contractuales
para movilizar las externalidades correspondientes a los gobiernos y a las empresas
privadas. Estos acuerdos usualmente son mirados con sospecha, tales dudas pueden
surgir de la asimetría en la asignación de los derechos de propiedad entre agentes pri-
vados y públicos y de posibles asimetrías en la distribución del riesgo, pero no existe
duda del potencial para mejorar la eficacia de estos instrumentos.
El principal obstáculo para las reformas a favor de mejorar la eficiencia del sector
gubernamental es la visión orgánica del Estado y la interpretación corporativa del
federalismo (ver Spahn 2006). Esta interpretación produce ineficiencias económicas
debido las dificultades de contabilidad de costos, especialmente en donde no existe
contabilidad acumulada, como es usual en el sector público. Es cierto en particular
para modelos de federalismo cooperativo, como en Austria y Alemania. No es sor-
prendente que la disección actual sobre la reforma constitucional en Alemania se
concentra en temas como la “separación” (Entflechtung) y “equivalencia presupues-
tal” (Konnexität). La discusión de la separación se concentra en temas de asignación
de resonsabilidad política, la discusión de la equivalencia presupuestal tiene como
objetivo conectar el proceso de toma de decisiones y la financiación de servicios pú-
blicos con el objetivo de fortalecer la eficiencia.
Sin embargo, para una constitución corporativa, la separación impone un serio
dilema: sugiere establecer un acuerdo similar al adoptado en Estados Unidos, donde
la política, la administración y la financiación son manejadas por el mismo nivel de
gobierno. Tal acuerdo es imposible sin renunciar a los valores básicos de un Estado
corporativo. Pero, ¿por qué debería buscarse la separación de funciones en el sector
público dado que el sector privado de una economía moderna es superior en la am-
pliación de redes de negocios, subcontratación de funciones, asociación de empresas,
acuerdos de cofinanciación y uniones financieras complejas?
Afortunadamente, la separación de funciones no es necesaria para establecer la
asignación de responsabilidades y transparencia dentro de un gobierno. Todo lo que
se necesita es acercar las relaciones intergubernamentales entre quienes manejan las
relaciones de negocios dentro del sector privado. Cuando sea posible, los acuerdos
gubernamentales en lugar de los acuerdos legales o reglas burocráticas deben gober-
nar las relaciones intergubernamentales. Los flujos financieros correspondientes a

los servicios ofrecidos por las agencias públicas dentro de un gobierno son llamadas
microtransferencias. Éstas pueden ser instrumentos poderosos mediante los cuales se
fortalece la eficiencia intragubernamental y una alternativa a las subvenciones defini-
das según propósitos específicos.
Las microtransferencias negociadas entre gobiernos o agencias públicas existen
en cierta medida, pero son usualmente consideradas como dudosas respecto a la
unión entre el sector público y privado. Es cierto que las microtransferencias pueden
ser usadas para favoritismo político, intercambio de favores y compra de votos, lo
cual puede expropiar al ciudadano que vota y desacreditar el proceso democrático.
Para defender las microtransferencias para mejorar la eficiencia dentro del sector
gubernamental, entre gobiernos y agencias públicas, o entre agentes privados y el go-
bierno, se deben diseñar procesos apropiados y mecanismos de control que aseguren
la transferencia y la justicia.
Otra objeción a la contratación entre agencias dentro del sector público es su
naturaleza legal. Algunos abogados consideran que el gobierno es una unidad in-
tegral completa, que excluye la autocontratación dentro del gobierno o agencias
públicas. Esta visión tiene sus raíces en la visión orgánica de un Estado y una in-
terpretación corporativa del federalismo. Desde un punto de vista económico y
administrativo, esta visión orgánica de un gobierno debe rechazarse porque obs-
truye posibles ganancias de eficiencia. La contratación debe llevarse a cabo no sólo
entre gobiernos y agencias públicas, sino también dentro de la administración pú-
blica. La contratación intergubernamental y en agencias requeriría la organización
del sector público según relaciones claras de principal-agente y responsabilidades
muy bien determinadas.
Acercar las relaciones intergubernamentales al nivel de relaciones observado den-
tro del sector privado es una tarea más fácil de decir que hacer, porque los acuerdos
procedimentales en el sector público y privado difieren significativamente. Sin em-
bargo, estas diferencias pueden y deben ser superadas si la coordinación mediante
contratos dentro de las agencias y las microtransferencias van a ser más flexibles y
tendrán mayor capacidad de respuesta.
La complejidad de las redes de una economía privada moderna surge de una gran
cantidad de acuerdos contractuales entre organizaciones, firmas e individuos en los
cuales el flujo de servicios está dirigido por incentivos económicos y financieros.
Un contrato ideal se aplica a un servicio específico e implica un intercambio, asig-
na responsabilidades claras, distribuye y asegura contra riesgos, contiene sanciones
efectivas en caso de incumplimiento y está limitado en tiempo y por eso es flexible. El
cambio de un acuerdo dentro de los límites establecidos por un contrato usualmente
ofrece una remuneración, que promueve el compromiso, la actividad empresarial y la
innovación.
Por el contrario, la interacción dentro del sector público depende en gran medi-
da de estructuras y procesos legales y burocráticos. Estos procesos usualmente son

rígidos, mal definidos o inapropiados para resolver necesidades específicas y pueden

asignar responsabilidades circulares que pueden ser pasadas indefinidamente entre
agentes. Adicionalmente, estos procesos usualmente fallan la prueba del intercam-
bio y no ofrecen remuneraciones al desarrollo institucional. Por el contrario, cuando
existen se imponen castigos por no cumplir con las reglas, limitando la iniciativa
personal y el deseo de experimentar.
La adopción del gobierno de mecanismos similares a los usados en el sector
privado fortalecerían significativamente la transparencia y la eficiencia de las ad-
ministraciones públicas en una estructura federal. Los acuerdos contractuales entre
entidades gubernamentales y agencias podrían servir para definir responsabilidades
de una manera más clara, que también promovería la asignación de responsabili-
dades políticas. Esto no significa que todas las relaciones intergubernamentales no
deben tener un componente burocrático a favor de acuerdos contractuales. Las reglas
burocráticas tienen muchas ventajas, pero usualmente son muy rígidas e insensibles
para obtener las ganancias de eficiencia. Es necesario identificar relaciones federales
e intragubernamentales que podrían desarrollarse con mayor flexibilidad a partir de
contratos en lugar de acuerdos legales y burocráticos.
La contratación intergubernamental y entre agencias debe estar guiada por
objetivos claros y éstos deben estar determinados en resultados o indicadores de des-
empeño, no insumos. Las microtransferencias que surgen de la contratación deben
reflejar el flujo de servicios entre agencias. Tales transferencias no sólo deben seguir
guías claras de costos, además deben incorporar provisiones para continuar, o termi-
nar el flujo de fondos según el desempeño. Este procedimiento implica un monitoreo
apropiado, posiblemente incluyendo sanciones para los agentes públicos. Es necesa-
rio hacer reformas que tengan consecuencias para los servidores públicos. Se debe
hacer una delineación clara entre las actividades que fluyen del derecho de soberanía
y aquellas relacionadas con la oferta del servicio público, con las actividades que sur-
gen del derecho de soberanía definido a partir formas tradicionales de financiación
y actividades que estén relacionadas con la oferta de servicios públicos a partir de
microtransferencias. La oferta de servicios públicos también puede ser organizada
con la ayuda de agentes privados a partir de precios de mercado, que darían forma al
punto de referencia para los precios de las microtransferencias dentro de un sector
gubernamental.
El monitoreo de los acuerdos contractuales requiere una contabilidad apropiada,
incluyendo la transición de contabilidad en dinero en efectivo a una contabilidad
histórica. Una mejor contabilidad incluye evaluar los activos públicos y establecer los
cargos apropiados para usar el capital público. Por ejemplo, una vez que se construye
un edificio público usualmente se consideran “libres de renta”, como resultado, son
usados subóptimamente, si se impone un cobro al capital se mejoraría el uso de ac-
tivos reales y se ofrecerían los fondos para un manejo apropiado de las instalaciones.
Por supuesto, que esto implicaría, en un principio, rehacer todos los presupuestos de

instituciones gubernamentales y agencias públicas, después de que la administración

pública pasara a este sistema.
Diseño de relaciones dentro de agencias y microtransferencias

Los acuerdos contractuales intergubernamentales deben diseñarse de modo que in-
ternalicen los efectos de diseminación o las externalidades. Si es posible determinar
el equivalente monetario de los costos externos y beneficios de las políticas entre di-
ferentes niveles de gobierno o dentro de cualquier nivel gubernamental, es posible
defender las decisiones de coordinación entre agencias mediante las microtransfe-
rencias intergubernamentales definidas en contratos. Al proceder de esta manera, se
incrementaría la eficiencia y se promueve la responsabilidad política. Los contratos
flexibles también promueven la experimentación y consecuentemente la innovación
en el sector público. El federalismo contractual está fuertemente relacionado con el
concepto de “laboratorio de federalismo” que promueve el poder innovador de las re-
laciones intergubernamentales descentralizadas.6 Los proponentes del laboratorio de
federalismo argumentan que con información imperfecta, el aprendizaje por la prácti-
ca y poner a prueba diferentes opciones fortalece la calidad de las políticas públicas. La
experimentación es una característica particularmente atractiva del sistema federal.7
Eficiencia intragubernamental y estabilidad macroeconómica

Nueva Zelanda, que es un país unitario, fue pionero en el rediseño de las relaciones
dentro de agencias gubernamentales durante los primeros años de la década de los
noventa. Sus reformas fueron determinadas por consideraciones de eficiencia, pero
las reformas también fortalecieron las condiciones para la estabilidad macroeconó-
mica mediante la disciplina fiscal: desde tales reformas el sector público de Nueva
Zelanda ha mantenido consistentemente un superávit fiscal.8 Es posible afirmar que
6 Ver Oates (1999), para una revisión de la literatura en el tema de federalismo de laboratorio.
7 El argumento a favor del federalismo de laboratorio surge de la crítica de Von Hayek, de las econo-
mías centralizadas. Él argumenta que la habilidad de una comisión de planeación central de proce-
sar información es inferior a la del mercado. De modo que la habilidad de una nación de procesar
información puede incrementar a medida que más de un nivel de gobierno (o diferentes gobiernos
al mismo tiempo) pueden poner a prueba diferentes opciones. Los historiadores argumentan que las
economías europeas y las naciones del período del Renacimiento constituyeron laboratorios y que
la competencia entre estos estados diseminó innovaciones y las impulsó a posiciones dominantes en
el mundo (ver North 1981).
8 El gasto operativo del gobierno como porcentaje del PIB bajó, y la deuda del gobierno cayó de 50%
del PIB a principios de los años noventa a 28% del PIB en 2002/03. Esto es resultado de las políticas
fiscales y otras medidas que mejoraron las perspectivas del crecimiento económico, pero también
es resultado de un ambiente institucional favorable para la administración del sector público y el
control presupuestal mediante incentivos microeconómicos.

los mecanismos de incentivos microeconómicos, como las microtransferencias de-

finidas en contratos, son más poderosos que las reglas burocráticas en establecer la
disciplina fiscal a nivel macroeconómico.
Imponer disciplina fiscal mediante incentivos macroeconómicos y lograr la esta-
bilidad macroeconómica tiene muchos elementos positivos:
• La transparencia es más importante que la interpretación rígida de las regulacio-

nes burocráticas.
• Las reglas de procedimientos determinadas a partir de criterios de desempeño
establecidas por el Parlamento reemplazan el presupuesto definido.
• La rama ejecutiva es libre de establecer presupuesto y hacer decisiones de gasto
autónomas, pero con un fuerte monitoreo y supervisión.
• Los empleados públicos responsables son separados de las políticas sujetas al
control democrático, y los agentes honestos son quienes llevan a cabo la adminis-
tración profesional y la entrega de servicios.
• El presupuesto operativo y de capital son divididos, se introduce la contabilidad
histórica y de costos, y se usa la planeación financiera de mediano plazo y los ins-
trumentos de monitoreo.
• Se eliminan los subsidios cruzados dentro del sector público, y se introduce la
transferencia de precios entre agencias e intragubernamentales (microtransferen-
cias), incluyendo los costos de capital (intereses, depreciación de activos públicos)
en la infraestructura y equipo público.
• La oferta de servicios públicos está expuesta a las fuerzas del mercado, incluyen-
do el establecimiento de unidades presupuestales con autonomía, y las funciones
pueden ser contratadas con terceros.
• Se da mayor dependencia a las fuerzas del mercado en la realización de préstamos
al sector público, se usan técnicas modernas de manejo de deuda y una evaluación
sistemática de riesgo y control, y las agencias públicas son calificadas a partir de
un supuesto de no salvamento financiero.
La aproximación de agencia funcional en la administración pública

Para establecer un marco institucional de microtransferencias que promueven la
eficiencia, es esencial dividir el sector público en agencias funcionales cuasiautó-
nomas y al mismo tiempo mantener una visión generalizada del gobierno y de sus
responsabilidades. Éste es un proyecto ambiguo, el marco institucional de un go-
bierno usualmente evoluciona a lo largo de lineamientos de responsabilidad y no de
lineamientos funcionales. Las responsabilidades para un portafolio en particular son
asignadas a los políticos (ministros) que son responsables y rinden cuentas ante el
Parlamento. La estructura interna de los ministerios es burocrática y jerárquica, y las
funciones son llevadas a cabo dentro de departamentos bajo el control del director de
la institución (ministro, gobernador o alcalde).

La estructura burocrática del sector público favorece un proceso presupuestal que

enfatiza la distribución de recursos de parte del Parlamento a funciones específicas
de los departamentos, e incluso para funciones específicas. La división de elementos
del presupuesto usualmente es excesiva, haciendo que los procesos administrativos
entren en una camisa de fuerza financiera, y los resultados son ineficiencia y pérdida
de recursos. En general, los parlamentos intentan controlar las instituciones asignán-
doles insumos específicos para producir productos programados. Estos productos
usualmente están mal definidos y son difíciles de monitorear. Los legisladores pue-
den estar en capacidad de identificar cuánto se ha gastado en un programa específico
(por ejemplo, educación superior) y las funciones económicas (por ejemplo, salarios)
sin estar en capacidad de evaluar el resultado del programa. La consecuencia de este
tipo de presupuesto público es el sistema de subvenciones para propósitos específicos
dentro de un gobierno multinivel. Respecto a la asignación presupuestal, el gobierno
donante intenta atar el uso de las transferencias a programas específicos sin estar en
capacidad de monitorear los resultados.
El modelo burocrático clásico de gobierno exhibe un sesgo hacia la maximización
del presupuesto, porque los políticos y burócratas no establecen una relación prin-
cipal-agente real. El libro clásico de Niskanen (1971) sobre burocracia explora esta
relación. Desde el punto de vista del político, el mismo proveedor (el burócrata) ofre-
ce sugerencias de política y ejecución de las sugerencias. Este burócrata en la mayoría
de las ocasiones estará en capacidad de convencer al político de ciertas medidas y
recursos que son indispensables para lograr un objetivo específico. Si la sugerencia de
política sobre la vivienda pública y la administración de la vivienda pública vienen de
la misma institución, es razonable esperar que el presupuesto para la vivienda pública
crezca con el paso del tiempo.9
La separación clara de las responsabilidades de formulación de política y admi-
nistrativas removería este sesgo. Es más, las organizaciones burocráticas tienden a
desarrollar unidades funcionales para sus propios portafolios en lugar de contratar a
terceros para tales funciones. Esto crea la duplicación y superposición de funciones,
especialmente las nuevas, que requieren revisiones organizacionales continuas para
determinar el cambio y el desarrollo organizacional.
Las reformas de Nueva Zelanda han cambiado radicalmente el modo como el
gobierno trabaja. El gobierno es percibido como el representante que contiene una
estructura de departamentos semiautónomos liderados por administradores a partir
de acuerdos contractuales. Los administradores poseen un alto nivel de discreción
bajo estos contratos, pero también son responsables ante los políticos porque deben
cumplir los criterios de desempeño y resultados. El desempeño se define preferi-
blemente en términos de resultados tangibles, y el presupuesto está condicionado a
9 En última instancia, es poco razonable esperar que la burocracia propusiese privatizar el programa.

lograr los resultados, no en el gasto para un uso específico. En otras palabras, los par-
lamentos abandonan el control de los insumos por obtener el control de resultados.
Esta nueva aproximación requiere acuerdos contractuales apropiados entre políticos
con capacidad de aceptar responsabilidades y administradores de departamentos, así
como nuevos instrumentos para monitorear la ejecución y la implementación del
presupuesto. Se incluyen sanciones por el incumplimiento de los estándares o bajo
desempeño, que pueden ser la reducción del presupuesto, la terminación del con-
trato o el despido del administrador. Las agencias autónomas o cuasiautónomas son
esenciales para definir las microtransferencias establecidas por contratos entre las
agencias y entre agencias a diferentes niveles de gobierno. Aunque este tipo de reor-
ganización aplica a formas gubernamentales unitarias y federales, es particularmente
relevante en una situación multigubernamental.
La reorganización del sector público y la creación de agencias funcionales pue-
den proceder según los siguientes lineamientos. Primero, las funciones del Estado
(como la Policía y el servicio judicial) deben separarse de los servicios públicos que
pueden ser ofrecidos por una organización diferente. Las funciones del Estado deben
mantener su estructura legal y burocrática y ser financiadas de manera convencional.
Sólo los servicios públicos que pueden ser ofrecidos siguiendo los lineamientos del
mercado deben financiarse con microtransferencias. Tiene sentido separar algunas
funciones, como la producción, la financiación, el personal y la contratación pública
dentro de las agencias y organizaciones y asignar responsabilidades administrativas
claras para resolver conflictos funcionales potenciales.
Segundo, si es posible, las unidades de servicios existentes de las organizacio-
nes burocráticas deben formar agencias funcionales cuasiautónomas que respalden
diferentes organizaciones públicas al mismo tiempo. Esto probablemente genera eco-
nomias de escala, los diferentes grados de autonomía deben ser asignados a estas
agencias: algunas deben continuar siendo parte del sector público en un sentido es-
tricto, otras deben ser estructuradas como corporaciones autónomas (semi) públicas,
y otras deben ser privatizadas completamente. Con el objetivo de establecer compe-
tencia entre diferentes tipos de agencias de oferta de servicios y reducir los costos del
sector público, el punto de referencia para establecer los precios de los servicios debe
surgir de transacciones de mercado. Las organizaciones públicas deben ser libres de
escoger las agencias que les ofrecen servicios (dentro o fuera del sector público) o a
partir de criterios competitivos.
Tercero, algunos aspectos del servicio público deben ser tenidos en cuenta explí-
citamente. Esto puede lograrse de diferentes maneras:
• Se podrían crear entidades regulatorias para compensar las potenciales fallas de

mercado, como un cuasimonopolio, captura de mercados y asimetrías de infor-
mación. La entidad regulatoria debe asegurar libre entrada y salida del mercado
de los potenciales competidores. Esto es particularmente importante en servicios

públicos privatizados, como telecomunicaciones, energía y transporte. La regu-

lación también puede ser necesaria para proteger a los consumidores, exigir el
cumplimiento de controles ambientales, establecer un lugar de trabajo seguro, etc.
Se requieren estándares apropiados y un buen monitoreo.
• Los subsidios pueden transferirse a las agencias de oferta de servicios para cum-
plir los objetivos de las políticas públicas. Estas subvenciones serían separadas
de las microtransferencias definidas según el servicio. Ellas permitirían la oferta
de servicios a partir de precios de mercado para poder distinguirlas de la ayuda
financiera para lograr los objetivos de la política pública. La educación superior,
por ejemplo, podría financiarse a partir del presupuesto estatal para incluir los
efectos de diseminación a la sociedad como un todo. Al mismo tiempo, los es-
tudiantes podrían pagar una tarifa por adquirir capital humano que produce
retornos privados.
• Cuando las agencias que hacen los subsidios son las mismas que ofrecen el servicio
público, se debe tener cuidado en evitar la distorsión de precios. La compensación
del efecto de diseminación vertical mediante subvenciones no es distorsionadora,
mientras que tales efectos de diseminación lleguen a toda la sociedad. Las trans-
ferencias horizontales para compensar los efectos de diseminación regionales
también pueden no ser distorsionadores, partiendo de que sean calculados correc-
tamente. En Suiza, por ejemplo, algunos cantones sin instituciones universitarias
compensan a los cantones vecinos por aceptar a los estudiantes de su región. Por
supuesto, una transferencia específica como ésta es simplemente un sustituto para
un sistema de financiación personalizado (como los bonos estudiantiles), que se-
rían más transparentes y apropiados.
• Si la calidad del servicio puede aumentar mediante subsidios condicionados al
desempeño para los clientes de la agencia que ofrece el servicio (por ejemplo, es-
tudiantes universitarios destacados), estos subsidios deben surgir del presupuesto
estatal directamente hacia la agencia proveedora del servicio. De estas transfe-
rencias, la agencia debe formar un fondo para premiar a los estudiantes a partir
de su desempeño, el cual la agencia está en mejor posición de monitorear que el
gobierno.
• Si los subsidios son ofrecidos para acomodar objetivos sociales, un esquema
personalizado de respaldo financiero es necesario para evitar distorsiones econó-
micas. Un esquema como éste también permitiría una mejor focalización de los
necesitados. Los subsidios directos a las agencias que ofrecen los servicios induci-
rían precios cercanos al costo promedio, lo cual es ineficiente e inequitativo.
Cuarto, en un gobierno en proceso de descentralización y creación de agencias fun-

cionales, es esencial establecer una estructura de gobierno efectiva, con signos claros
de competencias y responsabilidades, asi como procesos efectivos para coordinar va-
rias organizaciones y agencias. Los incentivos financieros, como microtransferencias y

financiación básica mediante subvenciones y transferencias, son instrumentos impor-

tantes de coordinación, pero no son adecuados. Lo que se necesita es definir el proceso
presupuestal según los resultados y el monitoreo de la ejecución presupuestal.
La eficiencia y la equidad pueden ser reconciliadas al separar las subvenciones con
propósitos específicos de las microtransferencias definidas por el precio de los servi-
cios públicos. Una mayor eficiencia no amenazaría el bienestar del Estado y tampoco
acabaría la solidaridad con las regiones y personas más pobres y deprimidas. Cuando
se separan las transferencias sociales o las que están motivadas por intereses políti-
cos de las microtransferencias con fundamentos de eficiencia se puede focalizar con
precisión a los más necesitados, ya que se puede descubrir financiación injustificada
a beneficiarios que aprovechan la falta de transparencia y la confusión del flujo de
recursos entre y dentro del gobierno.
Un presupuesto definido según resultados

Las características de definición del presupuesto según resultados pueden ilustrase
al examinar el proceso de definición de presupuesto de Nueva Zelanda. A diferen-
cia de gobiernos tradicionales, que incluyen capítulos y secciones presupuestales, el
presupuesto de Nueva Zelanda incluye sólo transferencias con propósitos generales
para áreas de política específicas. El gobierno decide cuáles son los resultados que
deben obtenerse con la política. A partir de tal decisión, se escribe un documento
estratégico, siguiendo los lineamientos de esta estrategia, los ministros “compran” la
producción de sus departamentos en busca de cumplir con los objetivos y resultados
propuestos. Las decisiones de producción se dejan completamente a los directores
de los departamentos, quienes combinan los insumos (personal, materiales, servi-
cios de otras unidades) de un modo que se pueda lograr el objetivo con un costo
mínimo. La sustancia de los acuerdos contractuales, incluyendo precios y otros
acuerdos contractuales, está sujeta a la aprobación parlamentaria. Según la lógica de
un presupuesto definido por resultados, el presupuesto no puede ser separado del
contenido de los contratos o de los procedimientos para monitorear su ejecución y
evaluar sus resultados. En consecuencia, las leyes presupuestales tienen un nuevo
carácter y calidad.
Un objetivo puede ser mejorar la seguridad de las carreteras, que se puede medir
según el número de accidentes cada año. La producción o los servicios que se com-
pran son controles de tráfico, mejor señalización, campañas de alerta y educación o
mejor mantenimiento de las carreteras. Para lograr el objetivo, se pueden hacer varias
combinaciones de insumos, como el número de policías y otro tipo de personal, ve-
hículos motorizados, equipo técnico o campañas publicitarias. A partir del objetivo
específico, se establece un solo contrato entre el ministerio y el director del departa-
mento. Este acuerdo no tiene el carácter de un contrato privado, pues no está sujeto
a la revisión legal, pero podría contener iniciativas financieras e incluso sanciones.

Según el Manual de Operaciones del Ministerio de Finanzas de Nueva Zelanda

(Treasury of New Zealand, 1995), el acuerdo de compra debe contener los siguientes
elementos:
• Una lista de productos que se van a adquirir, su costo y precios, y términos de

entrega.
• Descripción exacta del producto.
• Cantidad total del contacto y tiempo de despacho.
• Unidad responsable de reportar y métodos para determinar una entrega satis-
factoria.
• Modalidades de resolución de conflictos.
Los ministros necesitan autorizaciones de gastos del Parlamento para comprar

bienes y servicios, el Parlamento toma estas decisiones a partir del reporte de la es-
trategia financiera y las estimaciones presupuestales del gobierno. Estas estimaciones
presentan la relación entre los objetivos y los resultados y analiza si se alcanzaron
los logros en la política en el período anterior. Los compromisos contractuales y los
estándares de calidad para departamentos individuales se detallan en los reportes de
pronóstico de cada departamento.
El Ministerio de Finanzas desarrolla continuamente criterios y procesos para
monitorear el presupuesto según resultados. Ha establecido departamentos que se
encargan de administración de calidad y encuesta a consumidores. Esta experien-
cia ha demostrado que es posible conectar un presupuesto definido por resultados
con responsabilidades contractuales y exigencia de resultados. El proceso de control
presupuestal en Nueva Zelanda parece ser superior al de muchos otros países, y está
evolucionando y mejorando continuamente.
Precio y costo de las microtransferencias

Para poder establecer los incentivos correctos mediante microtransferencias, las
agencias cuasiautónomas deben establecerse dentro del sector público y deben fun-
cionar como empresas privadas, con las cuales competirían. Las estructuras de costos,
incluyendo impuestos y otros costos públicos, de las agencias de servicios públicos
y privados deben ser comparables, y se deben establecer estándares de contabilidad
comunes. Muchos gobiernos todavía usan contabilidad anualizada que no muestra
compromisos ni obligaciones pendientes, y la mayoría manejan inadecuadamente la
formación de capital y los costos de capital. Una vez que ha sido instalado el capital se
considera como un recurso libre, excepto por los costos de mantenimiento, e incluso
se olvidan los costos de mantenimiento, entonces la asignación de derechos de pro-
piedad es inexistente y surgen problemas de eficiencia.
El uso de microtransferencias para promover la eficiencia requiere que los gobier-
nos usen contabilidad histórica para las operaciones del sector público, y también

requiere una clara asignación de los derechos de propiedad de los activos públicos.
Los activos reales no tienen que ser reasignados, pero el Estado podría cobrar rentas
que correspondan al costo de uso del capital. Este valor de renta de edificios públicos
podría incluir el costo de oportunidad de la financiación y la depreciación. Los acuer-
dos contractuales incluirían el mantenimiento regular, que en muchos casos se olvida
por el concepto de “una vez construido, su uso es gratis” en la contabilidad anual.
Es claro, también, que la introducción del costo de uso debe ser financiado desde el
presupuesto estatal, un pago inicial y único para el presupuesto de la agencia para
pagar por la renta del capital. Esto puede verse como inflar el presupuesto, o reciclar
recursos mediante el presupuesto público, pero, de hecho, ofrece a las agencias una
base realista de los costos, y les induce a pensar en alternativas (como arrendar otro
edificio para la oferta de sus servicios).
Aunque es convencional ofrecer a las instituciones públicas inmunidad de im-
puestos, al hacerlo se introduce un sesgo en el costo de los servicios ofrecidos por
las instituciones públicas respecto a las privadas. Este sesgo sólo puede removerse
parcialmente, y sus efectos son ambiguos. Sin embargo, se deben tener en cuenta las
siguientes observaciones:
• No existen exenciones gubernamentales apropiadas, incluyendo exenciones mu-

nicipales, en áreas como tarifas a usuarios, multas e impuestos locales como el
impuesto a la propiedad. Cuando se incluyen estas exenciones se elimina el flujo
de dinero entre agencias que se discutió anteriormente.
• Las agencias gubernamentales, como las empresas privadas, tienen que cobrar im-
puestos indirectos. Esto es obligatorio para poder evitar arbitraje de impuestos en
donde los individuos compran bienes y servicios para uso privado, pero afirman
que los usan para propósitos públicos. Algunos países ofrecen exenciones a las
agencias públicas en impuestos, lo cual implica un problema serio de mala distri-
bución de recursos. Tales exenciones tendrían que ser eliminadas para establecer
la propuesta de este capítulo.
• Las agencias gubernamentales pueden encontrarse en desventaja con algunos pro-
veedores privados porque no pueden hacer uso del impuesto de valor agregado a
los insumos. Esto genera acumulación de impuestos para los servicios ofrecidos
mediante agencias públicas. Esto no es cierto para las relaciones intraguberna-
mentales y entre agencias, que no cobran el impuesto al valor agregado, pero sí
afecta las compras de bienes privados y servicios de parte de tales instituciones.
Para acomodar este efecto, los oferentes de servicios públicos pueden optar por
cobrar el impuesto al valor agregado, especialmente si ofrecen servicios mayorita-
riamente al sector privado.
• El cobro directo de impuestos a las agencias públicas no tiene sentido, ya que
usualmente son instituciones sin ánimo de lucro porque operan dentro del sector
público. Esta característica de sin ánimo de lucro no aplica a corporaciones semi-

públicas u operaciones contratadas con terceros para la oferta de servicios. Los

impuestos directos son la prueba decisiva para definir si una operación es llevada
a cabo por la corporación o privatizada.
A diferencia de los proveedores privados, no se espera que las agencias de servicio

público presenten ganancias económicas. Esto parece que les da una ventaja particu-
lar sobre las instituciones privadas, porque las instituciones públicas operan en un
ambiente menos competitivo, tienen administradores con menos capacidad, ofrecen
garantías implícitas o explícitas a los trabajadores, y experimentan mayor rotación
laboral, usualmente tienen costos mayores respecto a firmas privadas, lo que puede
afectar su ventaja competitiva y nivelar las condiciones de competencia. El precio de
los servicios ofrecidos por agencias públicas definido mediante la competencia en
mercados, conjuntamente con una contabilidad de costos apropiada probablemente
ejerce presión sobre las agencias públicas. También puede darle a las agencias ciertas
rentas que exceden las ganancias normales logradas por los consumidores privados.
Resumen
Las tranferencias intergubernamentales y entre agencias dentro del sector público tie-
nen como objetivo la equidad vertical y horizontal fiscal, y también la eficiencia fiscal.
En la práctica, estos objetivos pueden sobreponerse unos con otros, haciendo que las
relaciones financieras intergubernamentales no sean transparentes y sean difíciles de
analizar. Usualmente no es claro si los objetivos de política se han alcanzado o no. En
este capítulo se establecen diferentes argumentos a favor de separar claramente los
tipos de transferencias según su objetivo. Los objetivos fiscales y de igualación pueden
alcanzarse de mejor manera mediante subvenciones generales no condicionadas. Las
subvenciones específicas son populares, porque se espera que tengan un efecto directo
en el presupuesto del gobierno receptor, pero usualmente no cumplen con el objetivo
de política, excepto cuando las condiciones establecidas en la transferencia establecen
estándares de calidad del servicio público. En cualquier caso, tales subvenciones son
sustitutos débiles de la asistencia social personalizada, o microtransferencias definidas
según una oferta efectiva de los servicios dentro de un acuerdo contractual.
Una revisión completa de los acuerdos financieros intergubernamentales y las
reformas institucionales puede lograr equidad y eficiencia, si los mecanismos de
financiación son separados claramente. Las administraciones gubernamentales ne-
cesitan reorganizarse siguiendo lineamientos funcionales al crear proveedores y
agencias de servicios públicos que se autogobiernen. Tales agencias deben estar en
capacidad de monitorear los costos y los precios como lo hacen las agencias privadas.
Los procedimientos de presupuesto y contabilidad necesitan ser revisados de modo
que los costos son asignados claramente a las agencias de oferta de servicios, y es ne-
cesario llevar a cabo un monitoreo del presupuesto según los resultados observados.

Referencias
Commonwealth Grants Commission. 2005. Report on State Revenue Sharing Relativities. Can-
berra, Australia.
Niskanen, William A. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-
Atherton.
Spahn, Paul Bernd. 2004. “Intergovernmental Transfers: The Funding Rule and Mechanisms.”
Documento de trabajo 04-17, Georgia State University, Andrew Young School of Policy
Studies, International Studies Program, Atlanta. http://isp-aysps.gsu.edu/papers/index.
html.
. 2006. “Contract Federalism.” En Handbook on Fiscal Federalism, ed. Ehtisham Ah-
mad and Giorgio Brosio. Cheltenham, RU: Edward Elgar.
Treasury of New Zealand. 1995. Purchase Agreement Guidelines with Best Practices for
Output Performance Measures. Wellington.

4
Estabilización económica mediante
la distribución de riesgo dentro de un país
Jürgen Von Hagen
Una característica fundamental de un estado moderno es que ofrece mecanismos

de distribución de riesgo para sus ciudadanos. Este capítulo examina los acuer-
dos fiscales para la distribución de riesgo entre diferentes regiones dentro de un
estado.
El libre comercio y la movilidad de capital y trabajo dentro de un estado crea
oportunidades para que los ciudadanos compartan el riesgo que surge de un efecto
negativo inesperado específico sobre una región. Pero los mecanismos de mercado
para distribuir el riesgo usualmente son considerados como insuficientes o imperfec-
tos, y la migración interna puede generar respuestas ineficientes a los efectos negativos
inesperados en regiones, incluso si no fuese costoso el desplazamiento (Oates 1972;
Boadway 2004).
La distribución de riesgo regional ofrecida por el Estado ocurre cuando el sistema
fiscal de una nación redistribuye el ingreso entre regiones como respuesta al desarro-
llo económico que afecta estas regiones en diferentes modos. La distribución regional
del riesgo puede ser un subproducto de los sistemas de bienestar nacional o del siste-
ma impositivo que transfiere ingreso de las regiones ricas a las pobres. En los estados
federales, la distribución de riesgo es ofrecida mediante mecanismos explícitos de
igualación fiscal que ofrecen transferencias entre los estados que hacen parte de una
federación. Canadá y Alemania, por ejemplo, son casos prominentes de federacio-
nes con igualación horizontal, los ingresos por impuestos son distribuidos por los
estados que hacen parte de la federación. El sistema de igualación canadiense tiene
como objetivo reducir las diferencias en los estándares de vida entre las provincias
canadienses al compensar a las provincias más pobres por tener una base impositiva
menos próspera. Según la tradición legal canadiense, la igualación es un resultado
del principio de igualdad que tienen todos los ciudadanos ante la ley. El sistema de
igualación alemán, o Länderfinanzausgleich, tiene una justificación constitucional en
el principio de que los ciudadanos no deben ser tratados de manera diferente por el
gobierno simplemente porque viven en diferentes partes de la federación. En Aus-

tralia, que es un ejemplo notorio de la igualación fiscal vertical, el gobierno central

ofrece subvenciones a los estados miembros a partir de sus necesidades fiscales.1
La igualación ha sido tradicionalmente considerada como un medio de distribu-
ción equitativa de ingresos impositivos entre estados con diferentes capacidades o
necesidades de gasto. También puede ser entendida como un mecanismo de asegura-
miento para mejorar el bienestar ante un efecto negativo específico sobre una región
(Boadway 2004; Bucovetsky 1998; Lockwood 1999). En estados unitarios y federa-
ciones sin igualación fiscal explícita, como en Estados Unidos, donde un mecanismo
de igualación explícito existió sólo entre 1972 y 1981 (Dafflon y Vaillaincourt 2003),
la distribución regional del riesgo puede surgir de una transferencia presupuestal
del gobierno central a un gobierno regional o local. Como la igualación fiscal, tal
mecanismo está basado en consideraciones de equidad; tiene como objetivo proteger
las regiones contra condiciones económicas difíciles. Como lo plantea Jacques De-
lors (1989, p. 89) argumentando a favor de los mecanismos de distribución de riesgo
entre los miembros de la Unión Monetaria Europea, tal protección es parte de la
solidaridad que define a una sociedad:
En todas las federaciones las diferentes combinaciones de mecanismos presupuestales

federales tienen un poderoso efecto de “absorción de efectos negativos externos” que
disminuyen la magnitud de las dificultades económicas o la excesiva prosperidad de
estados individuales. Éste es el resultado y al mismo tiempo la fuente del sentido de
solidaridad nacional que comparten todas las uniones económicas y monetarias.
La distribución regional del riesgo estabiliza los ciclos económicos divergentes

entre regiones, al canalizar el ingreso de una región próspera hacia una región en di-
ficultades, este mecanismo puede ayudar a reducir las asimetrías en las fluctuaciones
cíclicas de las regiones dentro de un país, produciendo un desarrollo económico ni-
velado entre regiones. Este aspecto de la igualación ha ganado atención en el contexto
de la Unión Monetaria Europea en los últimos 25 años (ver, por ejemplo, el Mac-
Dougall Report / European Commission 1977, Sachs y Sala-i-Martin 1991, Wyplosz
1991, Frenkel y Goldstein 1991, y Pisan-Ferry, Italianer y Lescure 1993). Pero el con-
cepto aplica a casos más generales en países cuyas regiones están expuestas a efectos
externos asimétricos mucho más significativos.
La organización de este capítulo es la siguiente. Comienza con la introducción de
los principios básicos de la distribución regional de riesgo. Luego se examinan los
problemas de riesgo moral y economía política asociados con la distribución regio-
nal del riesgo antes de revisar alguna evidencia empírica en la distribución regional
de riesgo mediante mecanismos fiscales en los Estados Unidos y otros países. La si-
1 Para una revisión de mecanismos de igualación existentes, ver Spahn (1993) y Spahn y Shah
(1995).

guiente sección ofrece una perspectiva macroeconómica y discute la conexión entre

estabilización mediante distribución de riesgo y la estabilización macroeconómica.
La última sección resume las conclusiones del capítulo.
Principios de la distribución regional de riesgo

En economía, la distribución regional del riesgo ha sido adoptada desde dos pers-
pectivas. La literatura tradicional de las finanzas públicas considera la distribución
regional de riesgo entre consumidores en regiones diferentes como un caso especial
de suavización de consumo (ver, por ejemplo, Asdrubali, Sørensen y Yosha 1996;
Atkeson y Bayoumi 1993; Athanasoulis y Van Wincoop 1998; Boadway 2004; Buco-
vetsky 1998; y Van Wincoop 1995). En esta área se busca determinar el grado en el
cual los mecanismos fiscales pueden ayudar a los consumidores o gobiernos subna-
cionales a diversificar los riesgos sobre el ingreso específicos para una región.
Una segunda línea de investigación parte de los conceptos de un área monetaria
óptima, en esta aproximación los mecanismos de transferencias intergubernamenta-
les son una alternativa respecto a las tasas de cambio flexibles y otros mecanismos de
mercado para estabilizar el nivel de producción regional y el desempleo. Se busca de-
terminar el grado en el cual los mecanismos fiscales pueden contribuir a suavizar los
movimientos cíclicos resultantes de un efecto negativo sobre la oferta o la demanda
de la producción de una región específica (ver, por ejemplo, Fatas 1998, Goodhart y
Smith 1993, Kenen 1969, Mundell 1961, Obstfeld y Peri 1998, Von Hagen 1992, Von
Hagen y Hammond 1998 y Wyplosz 1991).
Suavización del consumo

En un mundo con mercados completos y sin fricciones, todo tipo de distribución
de riesgo podría cubrirse mediante los mercados de capitales.2 Los consumidores
asegurarían su posición ante un efecto negativo específico contra su región al po-
seer activos que pagarían sistemáticamente retornos más altos cuando el ingreso
económico de la región en donde viven es bajo. Como resultado, el consumo estaría
altamente correlacionado entre regiones, y la correlación en el consumo interregional
sería más fuerte que la correlación en el ingreso interregional.3
2 Asdrubali, Sørensen y Yosha (1996) distinguen entre el mercado de capitales y el mercado de cré-
dito. Aunque esta distinción es útil en su análisis por razones estadísticas, el término mercado de
capitales es usado en el texto en un sentido más general relacionado con los mercados financieros.
Como lo muestran Obstfeld y Peri (1998), el libre comercio de bienes y servicios producidos por las
regiones puede ofrecer aseguramiento completo contra un efecto exógeno al ingreso regional.
3 Existe una analogía obvia con los modelos de distribución internacional de riesgo puestos a prueba en
el contexto de movilidad internacional de capital (ver, por ejemplo, Backus, Kehoe y Kydland 1992).

Pero cuando los mercados de capitales son incompletos, la suavización del con-
sumo también puede alcanzarse mediante transferencias fiscales de ingreso entre
regiones. Partiendo de un modelo en donde un país está compuesto de i = 1,...,n re-
giones.4 El consumidor representativo en cada región recibe un ingreso yit que es una
variable aleatoria con valor esperado y0i y una varianza constante.5 Por simplicidad,
se supone que la utilidad del consumidor Uit es cuadrática lineal en el consumo cit, Uit
= cit– b vart (cit), en donde b representa el grado de aversión al riesgo del consumi-
dor. También se asume que el ingreso esperado es el mismo en todas las regiones E
(yit = y0), para todas las regiones i = 1,...,n, y que la varianza del ingreso promedio se
normaliza igual a 1. Si no existe ningún tipo de redistribución de ingreso entre las n
regiones, la restricción presupuestal del consumidor representativo en cada región es
cit = yit, en donde cada consumidor enfrenta completamente el riesgo sobre el ingreso
de su región.
El gobierno central puede mejorar la posición de los consumidores usando la po-
lítica fiscal de agrupar el riesgo entre las regiones. Para poder hacerlo, impone un
impuesto sobre el ingreso regional y paga a todos los consumidores una transferencia
proporcional al ingreso promedio del país. Asumiendo que los impuestos del gobier-
no central son anónimos, en el sentido de que las tasas marginales de impuestos sobre
el ingreso de los individuos son las mismas sin importar en dónde residen, si la tasa
impositiva sobre el ingreso regional es t, el gobierno central recolecta por impuestos
ty en cada región y paga transferencias iguales a gy. Para balancear el presupuesto
del gobierno central se requiere que la suma de todos los impuestos recolectados sea
igual a la suma de todas las transferencias pagadas, esto puede lograrse al definir una
tasa de impuestos igual a la tasa de transferencias g = t. En este caso la restricción
presupuestal del consumidor es cit = (1 – t) yit + tyt. En una formulación alternativa, el
aseguramiento podría ser ofrecido mediante transferencias horizontales entre regio-
nes. En este caso, cada gobierno regional pagaría tyit al fondo de igualación y recibe
transferencias iguales a tyt.
En este simple marco de análisis, el impuesto óptimo y el mecanismo de transfe-
rencia tendrían como objetivo minimizar la varianza del consumo individual. Desde
la perspectiva de la región i, el mecanismo óptimo de distribución de riesgo se obten-
dría al escoger la tasa impositiva t* que satisface la condición
(4.1)
4 Ver Fatas (1998), para una exposición similar.

5 Para mantener una presentación sencilla, la discusión se abstrae del ahorro del sector privado. Al-
ternativamente, se podría asumir que yit contiene ingreso de activos y se define como ahorro neto.

Donde, ri es la correlación entre el ingreso promedio de la región i y el ingreso

promedio del país. El riesgo relativo de la región i comparado con el promedio del
país está dado por si = (var(yit)/var(yt))½.
Este resultado ofrece varias interpretaciones interesantes. La tasa impositiva óp-
tima de la región i depende de la correlación de su ingreso con el ingreso promedio
del país y de la varianza relativa de su ingreso. Si todas las variaciones exógenas regio-
nales no se encuentran correlacionadas y tienen la misma distribución, el impuesto
y transferencia óptima es 1 (t*i = 1 para todo i) y el aseguramiento regional óptimo
es igual a la igualación total de todas las economías regionales (cit = y para todo i). El
resultado es el mismo para todas las combinaciones de riesgo relativo y correlación
entre el ingreso regional y promedio, para los cuales si = ri = 1. Pero, en general, el
aseguramiento total no es óptimo, por el contrario, el grado óptimo de aseguramiento
regional depende del perfil de riesgo de la región. Para regiones con un riesgo relativo
alto (si > 1), el impuesto óptimo aumenta con la correlación de su ingreso con el in-
greso promedio; el resultado opuesto ocurre para regiones con un riesgo relativo bajo.
Si la correlación entre el ingreso regional y promedio es bajo, por ejemplo ri < 2si /(1
+ si2), la tasa impositiva óptima crece a medida que el riesgo relativo de la región i
crece, en otro caso la tasa impositiva óptima cae con un riesgo relativo creciente.
La ecuación (4.1) indica que las regiones con diferentes características de riesgo
desean diferentes tasas de impuestos y diferentes niveles de aseguramiento. Esto im-
plica que a menos que los perfiles de riesgo de todas las regiones sean idénticos, una
sola tasa impositiva no puede ser óptima para todas las regiones. Sin embargo, el go-
bierno central puede hacer que todas las regiones coincidan en una tasa de impuestos
más alta al combinar las transferencias en función del ingreso con las transferencias
fijas independientes del ingreso, implementando pagos colaterales entre regiones. En
este caso, la transferencia es git = ti0 + tyt. La restricción presupuestal del consumidor
es cit (1 – t) yit + ti0 y el balance presupuestal del gobierno requiere que las transfe-
rencias fijas sumen cero entre todas las regiones. La utilidad marginal esperada de un
incremento en la tasa marginal de impuestos t es E(Ui1) = 2bvar(y) [(1 – t)si2 – (1
– 2t) risi – t]; la utilidad marginal esperada de un incremento en la transferencia fija
es igual a 1.
Partiendo de la tasa de impuesto y el grado de aseguramiento más bajos deseados
por cualquier región, tmin = mini = 1,...,n(ti*), la condición óptima implica que la utilidad
marginal esperada E(Ui1(tmin)) = 0 para la región o regiones que desean la tasa de
impuesto más baja, y en contraste, la utilidad marginal esperada es positiva a esta
tasa de impuesto para todas las otras regiones. Esto implica que el gobierno puede
ofrecer a la región que desea la tasa más baja una transferencia fija positiva ti0 > 0 en
retorno por aceptar un incremento en la tasa marginal impositiva. Esta transferencia
puede ser financiada al recolectar las transferencias fijas negativas de las regiones que
desean un nivel de aseguramiento más alto. Esto haría que los residentes en todas las
regiones mejoraran su posición, de este modo, el gobierno central puede compensar

las regiones con bajo riesgo por aceptar ofrecer mayor aseguramiento del que desea-
rían en otro caso (Persson y Tabellini 1996b). En tal caso, una región de alto riesgo
pagaría una prima de riesgo a las regiones de bajo riesgo al obtener un grado de ase-
guramiento mayor que el mínimo.
En estados federales como Australia, Canadá y Alemania, la igualación fiscal parte
de transferencias entre el gobierno central y gobiernos subnacionales o transferencias
entre gobiernos subnacionales. Una interpretación natural de tales acuerdos es que
tienen como objetivo asegurar el presupuesto de gobiernos subnacionales frente a
eventos externos asimétricos contra sus propias fuentes de ingreso.6
Es fácil extender la anterior argumentación a este caso, para hacerlo reinterprétese
ci como el bien público ofrecido por el gobierno de la región i en su propia región,
Ui como la utilidad que obtienen los ciudadanos del bien público y y como el ingreso
por impuestos del gobierno regional.7 En el caso de igualación fiscal horizontal, tyi
es la cantidad de ingresos propios que paga un gobierno regional al fondo de iguala-
ción, y gi es la transferencia que recibe bajo el esquema de igualación. En el caso de
igualación fiscal vertical, tyi es la participación del gobierno central en el ingreso por
impuestos recolectado en la región y, y gi es la transferencia pagada por el gobierno
central al regional.
Con esta interpretación, se llega a conclusiones similares; el nivel óptimo de ase-
guramiento depende del perfil de riesgo del gobierno regional. Las transferencias
fijas entre gobiernos regionales o del gobierno central al gobierno regional deben
ser usadas para compensar a los gobiernos regionales que están muy lejos de un ase-
guramiento óptimo. De modo que se debe esperar un aseguramiento regional para
combinar las transferencias permanentes con las transferencias que responden a
efectos negativos sobre el ingreso regional.
Estabilización regional
Una aproximación alternativa a la distribución regional del riesgo surge de la teoría
de área monetaria óptima (Kenen 1969; Mundell 1961). En este modelo se conside-
ran las posibilidades de la política fiscal de cubrir los efectos externos asimétricos en
regiones que comparten la misma moneda (Wyplosz 1991; Goodhart y Smith 1993;
von Hagen y Hammond 1998). La perspectiva macroeconómica del modelo ofrece
un mecanismo de ajuste alternativo más amplio al problema, además del comercio,
6 Ver por ejemplo, Konrad y Seitz (2001) y Lockwood (1999). Lockwood también analiza el asegura-
miento regional contra efectos exógenos sobre las necesidades de gasto o costos de ofrecer un bien
público.
7 Ver Lockwood (1999), para un análisis del aseguramiento regional cuando los bienes públicos regio-
nales crean externalidades fiscales entre regiones.

el flujo de capital y la migración se incluyen los salarios regionales y los ajustes de

precio a los efectos negativos regionales. Ingram (1959) fue el primero en señalar la
potencial utilidad de las transferencias fiscales interregionales para lograr un mayor
nivel de estabilidad en el ingreso y el empleo regional, en donde los mecanismos de
mercado no ofrecen la estabilización regional necesaria.
El caso clásico de este tipo de análisis fue presentado por primera vez por Mundell
(1961). Se parte de un país que consiste de dos regiones. Asumiendo que se presenta
un cambio autónomo en la demanda agregada que reduce la demanda de los pro-
ductos de una región y aumenta la demanda del producto de la otra región. Si cada
región tuviese su propia moneda, y el tipo de cambio fuese flexible, la reducción en el
ingreso de la primera región haría que la moneda se depreciara. El ajuste imperfecto
de precios haría que el precio relativo de sus productos cayese, tanto en la región local
como en la otra región. El resultado sería un incremento en la demanda doméstica y
de exportaciones, lo que anularía en parte el efecto negativo inicial sobre la demanda.
El ajuste de la tasa de cambio ayuda a estabilizar las economías de las dos regiones.
Cuando las dos regiones comparten la misma moneda, el mecanismo de ajuste es
diferente. Aunque el ajuste de precios relativos todavía podría presentarse mediante
los ajustes del precio de la producción y los salarios, en la práctica los precios y salarios
no son lo suficientemente flexibles.8 Esto hace que la movilidad de factores, en especial
la movilidad de la mano de obra, sea el mecanismo de ajuste alternativo del mercado.9
A medida que los trabajadores se mueven de la primera región a la segunda, el nivel
de producto con pleno empleo se ajusta al efecto negativo sobre la demanda.
Si el mercado de trabajo no ofrece el ajuste necesario, las transferencias fiscales en-
tre las dos regiones pueden hacer el trabajo. Al cobrar impuestos sobre la región rica
y darle lo recolectado a la región en dificultades, se restablece la demanda agregada
en la región afectada y se reduce la demanda agregada en la región rica. Es posible
obtener el mismo resultado cuando se incrementa el gasto del gobierno central en la
región deprimida y se reduce en la región rica.
Considerar las transferencias fiscales como un sustituto del ajuste de la tasa de
cambio nominal tiene una implicación importante. Los académicos usualmente
acuerdan que la flexibilidad de la tasa de cambio nominal acelera el ajuste económico
ante efectos externos asimétricos, pero ésta no es una condición necesaria para el
8 Hochreiter y Winckler (1995) presentan evidencia empírica que sugiere que la flexibilidad del sa-
lario real aumenta bajo un esquema de tasa de cambio fija de la moneda austriaca con el marco
alemán. Sin embargo, el papel de la flexibilidad de precios y salarios en ajustar un efecto exógeno
parece que es muy limitado en la práctica, como lo muestran Obstfeld y Peri (1998) para Estados
Unidos, Canadá y los países europeos.
9 La importancia de la movilidad laboral para la operación de una moneda común fue presentado por
primera vez por Mundell (1961).

ajuste en el largo plazo. Incluso si los precios y salarios no se ajustan rápidamente y la

migración laboral es baja, los mercados regionales que comparten la misma moneda
deben ajustarse eventualmente al efecto negativo. Esto sugiere que las transferencias
fiscales que anulan temporalmente los efectos negativos asimétricos son más im-
portantes para asegurar la viabilidad de una unión monetaria que las transferencias
atadas a un efecto externo negativo permanente. La limitación resultante de la distri-
bución del riesgo regional ante efectos negativos temporales parece ser mucho menos
natural bajo la aproximación de suavización de consumo, en donde se tiene en cuenta
el aseguramiento contra defectos negativos temporales y permanentes.
Las transferencias fiscales que anulan los efectos negativos asimétricos entre re-
giones pueden efectuarse con total discrecionalidad, según el caso. El análisis de
Mundell tiene poca relación con el problema de aseguramiento regional, si se entien-
de el aseguramiento como una garantía ex ante a que las transferencias sean pagadas
cuando se presentan efectos externos negativos asimétricos. Sin embargo, las reglas
constitucionales que aseguran las transferencias entre regiones o la existencia de un
presupuesto central para las transferencias apropiadas pueden ofrecer un seguro a
todas las regiones participantes de que los pagos serán ejecutados si una región es
golpeada por un efecto negativo externo en el futuro. Tal aseguramiento puede ser
importante para hacer la promesa de pagar transferencias a las regiones bajo una
amenaza creíble.
Aseguramiento mutuo versus autoaseguramiento

Inicialmente, un gobierno regional podría autoasegurar sus regiones contra un efec-
to negativo transitorio al solicitar y ofrecer créditos en el mercado internacional de
capitales. El gobierno de una región deprimida podría solicitar un crédito y usar este
dinero en la producción doméstica, mientras que el gobierno de una región próspe-
ra podría invertir sus recursos por impuestos en activos internacionales. Como el
problema es asegurarse contra un efecto negativo transitorio, la oferta y demanda
de crédito de una región sumaría cero en promedio para un período de tiempo
suficientemente largo. De modo que no sería necesario un mecanismo fiscal entre
regiones.
El autoaseguramiento de este tipo requeriría que las regiones afectadas tuviesen
acceso al mercado de capitales. Ante la existencia de racionamiento en el crédito, es
posible que no tengan acceso, entonces el autoaseguramiento requiere que la posición
neta de una región en el mercado de capitales nunca sea negativa, lo cual exige la acu-
mulación de un fondo de capitales lo suficientemente grande. El costo de este fondo
en términos del consumo no realizado hace que el autoaseguramiento sea menos
atractivo respecto al aseguramiento regional. Las regiones, en especial las pequeñas,
también pueden enfrentar tasas de préstamo más altas que las tasas del mercado, si es
así, el costo promedio del autoaseguramiento es positivo incluso si el nivel promedio

de endeudamiento es cero y el costo es más alto a medida que la varianza del efecto
negativo sea más grande. Las imperfecciones del mercado de capitales son importan-
tes para justificar la preferencia de un mecanismo de aseguramiento regional.
Bayoumi y Masson (1997, 1998) presentan otra ventaja del aseguramiento regio-
nal a partir de las transferencias fiscales entre regiones. El autoaseguramiento implica
que el gasto gubernamental adicional, durante una recesión, sea compensado por
impuestos en el futuro. Los consumidores racionales, con perspectivas hacia el fu-
turo, anticipan el pago futuro de impuestos y reducen el consumo. Por el contrario,
con el aseguramiento regional las transferencias pagadas a una región deprimida no
incrementan los impuestos futuros esperados en la región si el valor esperado de un
efecto negativo futuro es cero, y el esquema de aseguramiento es balanceado entre
las regiones. Bajo estos supuestos, el aseguramiento regional es una herramienta más
efectiva para la estabilización regional. Bayoumi y Masson ofrecen evidencia para
Canadá, sugiriendo que el efecto sobre la demanda de pagos a las provincias después
del aseguramiento regional es positivo y significativo, mientras que las transferencias
del gobierno central financiadas con deuda no tienen un efecto significativo sobre la
demanda. Esto sugiere que el aseguramiento regional es más efectivo que la política
fiscal a nivel nacional.
Riesgo moral y la economía política del aseguramiento regional
Problemas de riesgo moral

Como en todo tipo de aseguramiento, el aseguramiento regional está plagado de
problemas de riesgo moral, existen tres aspectos del riesgo moral que deben ser
revisados.
El primero tiene relación con el incentivo del gobierno regional de participar en
el aseguramiento regional para invertir en estrategias que evitan el riesgo. Persson
y Tabellini (1996a) muestran que el incentivo de un gobierno de aumentar los im-
puestos locales y gastar el dinero recolectado en proyectos, que hacen que un efecto
negativo no esperado sea menos probable en la región local, se reduce por las pers-
pectivas de las transferencias de parte de otras regiones cuando se presenta el efecto
negativo. Partiendo de políticas descentralizadas que buscan la reducción del riesgo,
los gobiernos locales invierten muy poco en tales actividades, y la implicación es que
la inversión en estrategias para evitar el riesgo de parte de los gobiernos regionales
deben ser coordinadas. Un gobierno central que ofrece aseguramiento regional en-
contrará que es preferible centralizar las políticas que tienen como objetivo evitar el
riesgo o subsidiar la inversión en tales estrategias de parte de los gobiernos regiona-
les, con el objetivo de incrementar el nivel de su inversión. De este modo, el riesgo
moral crea una “complementariedad de incentivos” (Persson y Tabellini 1996b), en el
sentido de que al hacer que el aseguramiento regional sea un programa del gobierno

central, crece el incentivo para crear programas relacionados con el riesgo regional
por parte del gobierno central.10
El segundo problema relacionado surge cuando el aseguramiento regional tiene
como objetivo el ingreso del gobierno regional. Si el pago de las transferencias está
atado al ingreso recolectado por impuestos por los gobiernos regionales, ellos pueden
ser considerados como un “impuesto sobre el ingreso por impuestos” (Baretti, Huber
y Lichtblau 2002), que reduce el incentivo del gobierno regional a recolectar impues-
tos regionales. Si el gobierno central no puede observar el esfuerzo en la recolección
de impuestos de la región, el aseguramiento regional llevaría a una reducción del
esfuerzo impositivo y, en consecuencia, de los ingresos por impuestos. La evidencia
empírica muestra que la igualación fiscal afecta significativamente las políticas de
impuestos regionales en Alemania (Baretti, Huber y Lichtblau 2002; Büttner 2002),
Canadá (Snoddon 2003), y Australia (Dahlby y Warren 2003) sugieren que los go-
biernos regionales responden a tales incentivos y que el aseguramiento regional tiene
consecuencias negativas para los ingresos impositivos regionales.
El tercer aspecto tiene relación con la efectividad de los mecanismos de merca-
do para ajustarse a efectos negativos asimétricos transitorios. Migué (1993) afirma
que, como los impuestos y las transferencias usualmente son distorsionadores, las
políticas redistributivas reducen los incentivos para que los individuos se ajusten a
los efectos negativos regionales. En este caso, es importante ir más allá del ejemplo
de Mundell y considerar los efectos negativos sobre la oferta. Los individuos que
reciben transferencias del gobierno central, cuando sus regiones tienen un mal des-
empeño económico, pueden tener menos razones para aceptar la reducción de los
salarios, cambiar de industria o cambiar de región. Las implicaciones son que el ase-
guramiento regional ofrecido por el gobierno central puede reducir la efectividad de
los mecanismos de ajuste del mercado.
Obstfeld y Peri (1998) discuten un ejemplo importante del caso de ajustes en el
mercado laboral ante efectos negativos asimétricos contra una región. Los autores
muestran que las diferencias regionales en las tasas de desempleo son mucho más
persistentes en países de Europa respecto a los Estados Unidos, y que la migración
interregional contribuye mucho menos al ajuste después de un efecto negativo asimé-
trico en Europa respecto a los Estados Unidos. Como en Estados Unidos, no existen
grandes diferencias culturales y de lenguaje, lo cual podría explicar un ajuste lento en
el mercado laboral de Europa, pero las transferencias fiscales pagadas como respuesta
a un efecto negativo asimétrico son mucho más grandes en Europa que en los Esta-
dos Unidos, Obstfeld y Peri interpretan esta observación como un ejemplo de que los
10 Courchene (1993) usa el ejemplo de Quebec, que mantuvo un salario mínimo superior respecto a
las demás provincias de Canadá en los años noventa, y logró desplazar el costo de mayor desempleo
en los períodos de baja actividad económica al presupuesto federal.

generosos programas de bienestar social de Europa reducen los incentivos para que
los trabajadores se desplacen como respuesta a un efecto negativo sobre la economía.
En conclusión, el programa de transferencias de Europa reduce la efectividad del
ajuste del mercado laboral.
Aunque la lógica de este argumento es convincente, la interpretación de la eviden-
cia es difícil, ya que puede presentarse un caso de causalidad contraria. Los países en
los cuales los mercados se ajustan lentamente por cualquier razón, pueden escoger
niveles más altos de aseguramiento regional. Y aún así, los argumentos teóricos y la
evidencia empírica sugieren que el aseguramiento regional total es poco probable que
sea deseable y que la opción de un nivel eficiente de aseguramiento regional es un
tema complicado, particularmente cuando el aseguramiento regional es un subpro-
ducto del presupuesto del gobierno central o del sistema de bienestar social.
Efectos relacionados con la economía política

Los mecanismos de distribución regional del riesgo son el resultado de decisiones
políticas, el diseño y el tamaño de tales programas probablemente dependen del pro-
ceso político mediante el cual son seleccionados (Persson y Tabellini 1996a, 1996b).
Considérese el caso en el cual las regiones de un país están expuestas a un efecto
negativo, no correlacionado, sobre el ingreso regional, que da pie a la agrupación del
riesgo. Se supone que algunas regiones son más “riesgosas” que otras, en el sentido de
que la varianza del efecto externo regional es más alto que en regiones menos riesgo-
sas. Bajo tales circunstancias, la distribución eficiente del riesgo regional requiere que
las regiones más riesgosas paguen una prima de riesgo a las menos riesgosas. Para
facilitar esto, el mecanismo de aseguramiento debe combinar pagos de transferencias
que dependen y que no dependen de las condiciones existentes. Pero la existencia
de transferencias en función de las condiciones existentes implican la redistribución
permanente entre regiones y crea una fuente de conflicto entre los residentes de di-
ferentes regiones.
El aseguramiento total combinado con una prima de riesgo eficiente puede lograrse
mediante transferencias entre gobiernos regionales, si estas transferencias son el resul-
tado de una negociación del tipo Nash (o de voto unánime) entre los representantes
de todas las regiones. Por el contrario, no existe un equilibrio en la votación cuando
todas las regiones deciden separadamente sobre la misma combinación de las trans-
ferencias fijas y las que dependen del ingreso. Esto se explica porque los votantes de
cada región intentarán explotar el impuesto que no está en función de las condiciones
existentes para extraer una redistribución permanente de otras regiones, además de la
prima de riesgo. Esto implica que el mecanismo eficiente de distribución de riesgo no
puede lograrse al tomar separadamente la votación mayoritaria en todas las regiones.
Con una votación separada en todas las regiones, un equilibrio en la votación puede
lograrse sólo si el mecanismo de aseguramiento está limitado a las transferencias que

dependen del ingreso, y esto produce una suboferta de aseguramiento regional. Todo
esto implica que para ofrecer el aseguramiento regional eficiente, los mecanismos de-
ben estar determinados en la etapa de diseño constitucional de la federación y las
reformas deben estar sujetas a la ratificación de cada región.
Si la distribución regional del riesgo es ofrecida por programas de bienestar del go-
bierno central o el aseguramiento contra el desempleo focalizado hacia los individuos
no hacia las regiones, y es favorecido en una votación en todo el país, el aseguramien-
to regional eficiente puede lograse por una votación mayoritaria si todas las regiones
tienen las mismas propiedades de riesgo (Persson y Tabellini 1996a). Cuando hay
diferentes niveles de riesgo, la votación mayoritaria genera ineficiencias, ya que los
votantes intentan obtener una redistribución permanente a su favor. Adicionalmente,
si los votantes están sujetos a otros riesgos diferentes al riesgo sobre el ingreso regio-
nal, como un efecto negativo específico sobre una industria, el referéndum del país
puede facilitar la formación de coaliciones entre regiones, lo que permitiría que los
votantes explotaran los mecanismos diseñados para el aseguramiento regional para
asegurarse a ellos mismos en contra de otros tipos de riesgo. A medida que la dis-
tribución del riesgo regional se mezcla con otros propósitos, este tipo de coaliciones
votarían por una oferta excesiva.
Evidencia empírica
Muchos estudios empíricos han ofrecido evidencia de aseguramiento regional en los
Estados Unidos y otros países. La mayoría de estos estudios se concentran en los
mecanismos de transferencias fiscales existentes. El aseguramiento regional ofrecido
mediante el mercado de capitales es mucho más difícil de estimar, porque no existen
datos de buena calidad.
El aseguramiento a partir de mecanismos de mercado

contra un efecto negativo asimétrico en los Estados Unidos
Atkeson y Bayoumi (1993) usan datos estatales desde 1966 hasta 1986 para estimar el
grado en el cual el ingreso del Estado está asegurado contra riesgos específicos para el
Estado, mediante el mercado de capitales de Estados Unidos. Los autores hacen una
regresión en el ingreso per cápita ganado en el capital localizado en un Estado contra
cambios en el ingreso per cápita ganado por capital localizado en el resto del país, el
ingreso laboral en cada estado y los productos de capital del Estado. Sus estimaciones
sugieren que el ingreso por capital del Estado está determinado por el ingreso ganado
del capital localizado en el resto del país, y que una reducción en el ingreso laboral
del Estado es anulado por un incremento pequeño pero significativo en el ingreso
por capital. De modo que el mercado de capital ofrece un aseguramiento regional
pequeño, pero significativo. La fuerte correlación entre el consumo del Estado (mo-

delado por las ventas no mayoristas) y el ingreso del Estado también sugieren que el
aseguramiento regional no es perfecto.
Asdrubali, Sørensen y Yosha (1996) estimaron un modelo que se deriva direc-
tamente de las relaciones de contabilidad. De modo que no incluye ningún tipo de
supuesto sobre las opciones del consumidor, como en el análisis de Atkeson y Ba-
youmi. Los autores usan datos de 1964 a 1990, estiman que el mercado de capitales
suavizó 39% de las fluctuaciones entre estados en el producto bruto estatal y que el
mercado de crédito suavizó el otro 23%. Los resultados indican que el mercado finan-
ciero tiene un papel mucho más importante en la suavización del consumo respecto a
los resultados de Atkeson y Bayoumi. El uso de un método más directo de estimación
ofrece más credibilidad en sus resultados.
Athanasoulis y van Wincoop (1998) estiman la reducción de la desviación están-
dar del ingreso estatal como consecuencia de los mercados financieros en diferentes
horizontes de tiempo. Los autores encuentran que los mercados financieros suaviza-
ron cerca del 30% de los efectos negativos externos sobre el producto bruto estatal, en
horizontes de uno a dos años y 35% hasta 26 años.
Aseguramiento fiscal contra efectos negativos asimétricos en los Estados Unidos

Muchos investigadores han estimado el grado de aseguramiento regional ofrecido
por el sistema fiscal federal en los Estados Unidos (cuadro 4.1). Ellos estiman las
transferencias redistributivas y el papel de aseguramiento de las transferencias.
El MacDougall Report (European Commission 1977) examinó el aseguramiento
regional al preguntarse cuánto del sistema fiscal federal de Estados Unidos reduce
las diferencias del ingreso entre los estados de Estados Unidos. Sachs y Sala-i-Martin
(1991) formulan la misma pregunta mediante la siguiente regresión:
(4.2)
donde taxit denota los impuestos pagados por la región i al gobierno federal en el
período t, taxt es el agregado nacional de taxit, Yit es el ingreso personal en la región
en el año i, y t es el agregado nacional de Yt . Sachs y Sala-i-Martin llevan a cabo una
regresión similar con transferencias como la variable dependiente. Ellos consideran
las nueve regiones censales de Estados Unidos como unidades geográficas.
Sachs y Sala-i-Martin interpretan el coeficiente b como la medida del sistema fis-
cal federal contra un efecto negativo externo sobre una región específica. Los autores
estiman el efecto combinado de impuestos y transferencias en US$0,33-$0,40 por un
dólar, concluyendo que el sistema federal fiscal ofrece un aseguramiento sustancial
contra un efecto negativo asimétrico regional. Esta conclusión concuerda con la del
MacDougall Report, pero es problemática. Como lo señaló von Hagen (1992) por

Cuadro 4.1 Evidencia empírica de aseguramiento regional en Estados Unidos

(Centavos de dólar de Estados Unidos)
Propósito de la transferencia
Autor Redistribución Aseguramiento
MacDougall Report (European Commission 1997) 28

Sachs y Sala-i-Martin (1991) 33-40
Von Hagen (1993) 47 10
Atkeson y Bayoumi (1993) - 7
Goodhart y Smith (1993) 15 13
Pisani-Ferry, Italianer y Lescure (1993) - 17
Gros y Jones (1994) - 4-14
Bayoumi y Masson (1995) 7-22 7-30
Mélitz y Zumer (2002) 16 10-16
Asdrubali, Sørensen y Yosha (1996) - 13
Sørensen y Yosha (1997) - 15
Fatas (1998) - 11
Obstfeld y Peri (1998) -19 10
Athanasoulis y Van Wincoop (1998) 20 10

Nota: Los valores del cuadro indican el rango estimado de transferencias federales netas recibidas por una región como
respuesta a US$1 de diferencia en el nivel o cambio en el ingreso estatal o producto comparado con el ingreso o producto
promedio de Estados Unidos. Los valores centrados se refieren a estimaciones que no distinguen entre redistribución y
aseguramiento. –= no disponible.
primera vez, la ecuación (4.2) muestra la cantidad por la cual las obligaciones de
impuestos de una región y los beneficios de transferencias se reducen o crecen en
relación con el promedio nacional si su ingreso es mayor o menor que el promedio
nacional por una cantidad específica; no distingue entre las diferencias en el ingreso
permanente y transitorio. Como en el MacDougall Report, la ecuación (4.2) agrupa
en un mismo lugar elementos muy diferentes del sistema fiscal federal: redistribucio-
nes permanentes para reducir diferencias permanentes en el ingreso entre regiones y
aseguramiento contra efectos asimétricos y negativos no esperados. Con el objetivo
de lograr una mejor estimación del componente de aseguramiento, el autor considera
la siguiente regresión:
D ln(taxit) = ait + bDln(Yit) + dicotómica + residuo. (4.3)
En lugar de estimar una tendencia, el autor permite que el intercepto de su regre-

sión de panel varíe y explique el ciclo económico de Estados Unidos. Las variables
dicotómicas son para los estados que producen petróleo. Von Hagen usa el producto
bruto del Estado como variable explicativa. El efecto de aseguramiento obtenido es
sustancialmente menor al de Sachs y Sala-i-Martin (cuadro 4.1), mientras que el efec-
to redistributivo es prácticamente el mismo.

Otros estudios han aceptado la distinción entre la redistribución y el asegura-

miento o la estabilización regional y han ofrecido estimaciones que son más cercanas
a las de Von Hagen (1992). Bayoumi y Masson (1995) estiman el efecto de asegura-
miento a partir de la siguiente regresión:
. (4.4)
Los autores estiman un coeficiente de aseguramiento relativamente alto, probable-

mente debido a la segunda distinción entre su regresión y la de Sachs y Sala-i-Martin
y Von Hagen. Como lo señala Fatas (1998), un incremento en las transferencias netas
recibidas por un estado puede ser financiado por una reducción en las transferencias
netas recibidas por los otros, que corresponden al aseguramiento regional, o por un
incremento en el déficit de presupuesto federal, caso en el cual el gobierno federal
implícitamente pide prestado a favor del Estado. Ni Sachs y Sala-i-Martin (1991) ni
Bayoumi y Masson (1995) distinguen entre estas dos posibilidades. Por el contrario, el
intercepto que varía con el tiempo en la regresión de von Hagen puede ser interpreta-
do como que lo hace implícitamente.11 Fatas (1998) muestra que tener en cuenta esta
distinción reduce el efecto de aseguramiento implícito en la estimación de Sachs y Sala-
i-Martin que es de cerca de US$0,10 por un cambio de US$1 en el ingreso relativo.
Mélitz y Zumer (2002) comparan estimaciones a partir del ingreso del Estado
con estimaciones a partir del producto bruto del Estado como medida de actividad
regional. Ellos encuentran que el efecto de aseguramiento asociado con estimaciones
del producto bruto del Estado tiende a ser menor que el efecto asociado con estima-
ciones, usando el ingreso del Estado. Los autores argumentan que como el ingreso del
Estado está relacionado con el consumo privado, las estimaciones a partir del ingreso
del Estado son más informativas respecto al aseguramiento regional del consumidor
individual. Sin embargo, conceptualmente surge la dificultad de que el ingreso del
Estado incluye ingreso obtenido de actividades por fuera del Estado, es decir, esta
expuesto a fluctuaciones que se originan en otras regiones. El producto bruto del Es-
tado está fuertemente relacionado con la actividad macroeconómica del Estado, por
eso, las estimaciones a partir del producto bruto son más informativas respecto a la
estabilización regional.
Athanasoulis y Van Wincoop (1998) estiman el papel estabilizador del sistema
federal fiscal con diferentes horizontes de tiempo. Ellos encuentran que el sistema
11 Fatas (1998) señala que una condición necesaria para el aseguramiento regional es que la corre-
lación entre los efectos exógenos a nivel estatal y efectos exógenos a nivel nacional sea menor de
1. Empíricamente, encuentra que el coeficiente de correlación promedio entre el crecimiento del
ingreso real anual de los estados y el agregado de Estados Unidos es de 0,72.

federal fiscal reduce la desviación estándar de cambios en el ingreso estatal en cerca

de 10% entre uno y dos años y en 15% para un promedio de todos los horizontes.
Pisan-Ferry, Italianer y Lescure (1993) usan una metodología diferente. Usan un
modelo de simulación macroeconómica aumentado por un modelo de flujo presu-
puestal dentro de un país a partir de relaciones de contabilidad gubernamental, para
evaluar el efecto de los impuestos y transferencia de un efecto negativo regional. Sus
estimaciones para los Estados Unidos son similares a la mayoría de los resultados
publicados desde 1991.
En resumen, los estudios de evidencia empírica de los años noventa confirman
que el sistema fiscal federal de los Estados Unidos ofrece suficiente aseguramiento re-
gional. Aunque existen desacuerdos sobre la magnitud del efecto, la evidencia sugiere
que es mucho menor respecto al efecto redistributivo del sistema fiscal federal.
Aseguramiento regional en otros países

Varios estudios han presentado estimaciones para países diferentes a los Estados Uni-
dos (cuadro 4.2). Canadá es de particular interés porque tiene un mecanismo explícito
definido en la Constitución respecto a las transferencias horizontales entre provincias.
El MacDougall Report estima que el sistema federal canadiense reduce las di-
ferencias de ingreso entre las provincias en US$0,32 por US$1. Bayoumi y Masson
(1995) estima el efecto de aseguramiento en US$0,14 por US$1 (menos que la esti-
mación para Estados Unidos) y el efecto redistributivo en US$0,39 por US$1. Otros
estudios confirman la magnitud del aseguramiento regional en Canadá, pero ofrecen
estimaciones diferentes del efecto redistributivo.
Una dificultad con el sistema de igualación canadiense es que está diseñado para
mejorar el estándar de las provincias relativamente pobres según el ingreso per cápita
promedio de British Columbia, Manitoba, Ontario, Quebec y Saskatchewan (Cour-
chene 1999). Bajo estas reglas del sistema, Alberta, British Columbia y Ontario no
reciben pagos para igualación, y las provincias restantes que se incluyen en el están-
dar reciben una compensación parcial por sus necesidades de ingreso, y las provincias
que no se incluyen en el estándar reciben una compensación completa por una reduc-
ción en su ingreso. Al mismo tiempo, una provincia pobre recibe una transferencia
cuando los ingresos de las provincias incluidas en el estándar incrementan, incluso si
el desempeño económico de la provincia tiene un desempeño igual de bueno que el
promedio de las provincias canadienses. Esto muestra el énfasis en la redistribución,
respecto al aseguramiento regional, e implica que regresiones como en la ecuación
(4.4) pueden interpretar erróneamente el funcionamiento del sistema.
Los resultados para Francia, Alemania, Italia y Reino Unido muestran una gran
variación entre los países. Mélitz y Zumer (2002) y Goodhart y Smith (1993) obtie-
nen estimaciones similares para el Reino Unido, en donde el aseguramiento regional
parece ser mayor que en Canadá y Estados Unidos. Mélitz y Zumer encuentran que

Cuadro 4.2 Evidencia empírica de aseguramiento regional en algunos países

(unidades en moneda nacional estadounidense/100)
Propósito de la transferencia
País/Autor Redistribución Aseguramiento
Canadá
MacDougal (European Commission (1977) 32 —
Bayoumi y Masson (1995) 39 14
Goodhart y Smith (1993) — 12-19
Mélitz y Zumer (2002) 16-30 10-14
Obstfeld y Peri (1998) 53 13
Francia
MacDougal (European Commission 1977) 54 —
Pisani-Ferry, Italianer y Lescure (1993) — 37.4
Mélitz y Zumer (2002) 38 16-17
Alemania
MacDougal (European Commission 1977) 29 —
Pisani-Ferry, Italianer y Lescure (1993) — 34-42
Büttner (2002) — 6,5-21,1
Mikapaa y Von Hagen (2005) 55-62 0-18
Italia
MacDougal (European Commission (1977) — 47
Obstfeld y Peri (1998) 8 3
Reino Unido
Goodhart y Smith (1993) — 21
Mélitz y Zumer (2002) 26 26

Nota: Los valores del cuadro indican el rango estimado de transferencias fiscales recibidas por una región como respuesta
a US$1 de diferencia en el nivel o cambio en el ingreso estatal o producto comparado con el ingreso o producto promedio
de Estados Unidos. –= no disponible.
el aseguramiento regional es mucho mayor en Francia respecto a Canadá o Estados

Unidos. Al usar una metodología diferente, Pisani-Ferry, Italianer y Lescure (1993)
encuentran un resultado similar. Aunque esto puede sugerir que el aseguramiento es
mayor en estados unitarios que en federaciones, Obstfeld y Peri (1998) estiman que
el aseguramiento regional es muy pequeño en Italia. Pisani- Ferry, Italianer y Lescure
(1993) encuentran que el aseguramiento regional en Alemania es tan grande como
en Francia. Las estimaciones de Büttner (2002) y Makipaa y Von Hagen (2005), he-
chas a partir de la misma metodología de los otros estudios, indican un grado mucho
menor de aseguramiento regional. Makipaa y Von Hagen encuentran que la función
de aseguramiento del federalismo fiscal en Alemania se desvaneció después de 1990,
mientras que sus efectos redistributivos aún son muy grandes.
En resumen, la evidencia empírica muestra que el aseguramiento regional es una
parte significativa del sistema fiscal de estados federales y unitarios, pero el tamaño
del aseguramiento varía mucho entre países.

Aspectos macroeconómicos de la distribución regional

del riesgo y la estabilización
Hasta ahora se ha dado por descontado que es deseable la distribución regional del
riesgo para la estabilización de las economías regionales, y se ha asumido que no
existen conflictos entre la distribución regional del riesgo y la estabilización de los
agregados económicos de una nación. Esta sección examina aspectos macroeconómi-
cos de la distribución regional del riesgo. Se parte del supuesto de que la distribución
regional del riesgo es una aproximación definida por reglas que tiene como objetivo
reducir las diferencias en ingreso entre regiones, mediante los impuestos interregio-
nales y las transferencias.
El anexo desarrolla un modelo de estabilización macroeconómica regional para
un país que tiene dos regiones. Las dos regiones producen bienes que son sustitutos
imperfectos en su demanda; las dos regiones comparten la misma moneda y tienen
un mercado de capitales integrado. Ambas se ven afectadas por efectos negativos
sobre la demanda y la oferta (salarios y productividad). El modelo tiene algunas ca-
racterísticas keynesianas: los precios y salarios no se ajustan instantáneamente, lo
cual permite que la demanda agregada tenga efectos en el sector real en el corto pla-
zo. Se supone que las dos regiones tienen estructuras económicas heterogéneas, en
el sentido de que el efecto sobre la demanda agregada del gasto gubernamental y la
elasticidad de la demanda agregada respecto a la tasa de interés son diferentes en las
dos regiones. Esta heterogeneidad estructural es de gran importancia para el análisis
posterior. Empíricamente se valida por el hecho de que los parámetros estructurales
pueden variar mucho entre países en modelos estructurales con muchos países, y
por la observación de que los efectos negativos monetarios afectan a diferentes re-
giones de diferentes maneras en una unión monetaria.12 La política fiscal regional es
representada por el gasto del gobierno regional e, inicialmente, puede anular el efecto
negativo sobre la demanda y la oferta en la economía.
Distribución regional de riesgo y estabilización regional

Partiendo de un mecanismo de transferencias entre dos regiones que tiene como
objetivo reducir las diferencias de ingreso entre ellas:
(4.5)
La región con mayor nivel de producto reduce el gasto gubernamental en su

propia región y paga una transferencia a la región con menor nivel de producto, per-
mitiendo que la región incremente su gasto gubernamental. El parámetro a indica el
12 Para evidencia empírica de estos temas, ver Von Hagen y Waller (1999).

grado de aseguramiento: mientras sea más grande, el ingreso de las dos regiones está
más relacionado con el ingreso promedio nacional.
¿Cómo puede este mecanismo afectar el producto y los precios en la región lo-
cal ante un efecto negativo asimétrico? Las ecuaciones (4A.5) y (4A.6) ofrecen una
respuesta.
Partiendo del caso de un efecto exógeno negativo sobre la demanda que despla-
za la demanda de la región local a la región extranjera. El nivel de producto local
cae, y también el precio del producto local. Si no existen transferencias fiscales,
este cambio relativo en los precios es equivalente a una depreciación de la tasa de
cambio real y ayuda a que la región local se recupere del efecto negativo exógeno.
Mientras más grande sea la elasticidad del precio relativo de la demanda, mayor el
efecto. Si la elasticidad precio es tomada como una medida de integración econó-
mica, el efecto negativo asimétrico es menos importante cuando las regiones están
altamente integradas.
Si el efecto de una intervención fiscal sobre el producto es el mismo en ambas
regiones, las transferencias de la región extranjera hacia la región local estabilizan el
producto y precio en la región local. Sin embargo, si el efecto del producto de una
medida fiscal es mayor en la región extranjera que en la región local, el esquema de
transferencias puede ser contraproducente, en el sentido de que debilita la capacidad
de autoestabilización de la economía. La razón es que las transferencias pagadas por
la región extranjera reducen la demanda en esta región en una cantidad más que pro-
porcional al cambio inicial en el incremento autónomo de la demanda, reduciendo
las importaciones privadas de la región extranjera de producción doméstica. En este
caso, el nivel de producto local sería más estable ante la ausencia de un mecanismo
de transferencia fiscal.
Ahora considérese el caso de un efecto exógeno negativo sobre el salario relativo o
la productividad. Como en el caso anterior, el mecanismo de transferencia fiscal esta-
biliza el producto a menos que el impacto del gasto gubernamental sobre la demanda
agregada externa sea demasiado grande. Sin embargo, el esquema de transferencia
amplifica la respuesta del precio del nivel de producto local. La razón para este efecto
es que las transferencias incrementan la demanda del producto local en una situa-
ción en la cual el producto es bajo y los precios están subiendo por el efecto sobre la
oferta. De modo que la capacidad de un mecanismo de estabilización fiscal depende
del tamaño relativo del efecto precio y el peso relativo de la estabilidad del precio
regional en la función de utilidad de los residentes de la región. Claramente, cuando
el producto es inelástico a un cambio en los precios, el mecanismo de transferencia
sólo incrementa la inflación en la región local lo cual es indeseable.13
13 Ver Hervé y Holzmann (1998), quien discute este caso en el contexto del problema clásico de las
transferencias en economía internacional.

Para resumir, las propiedades de estabilización de un sistema de transferencias

fiscales dependen críticamente de la magnitud relativa de la elasticidad de oferta y
demanda de las regiones receptoras y donantes. A menos que estas magnitudes sean
conocidas con certeza, existe el riesgo de que los mecanismos de transferencia creen
mayor inestabilidad.
Distribución del riesgo nacional y estabilización nacional

¿Cuáles son las implicaciones de los mecanismos de estabilización regional para las
fluctuaciones del producto agregado y los precios? La ecuación (4A.7) muestra que
las asimetrías regionales en la respuesta de demanda agregada a una política fiscal
implican que los mecanismos de transferencias fiscales transmitan completamente
las fluctuaciones relativas a las agregadas. La razón es que estas transferencias re-
ducen (incrementan) la demanda en una región en una magnitud menor de la que
incrementa (reduce) la demanda en la otra, incrementando la demanda agregada
nacional. Ante tales asimetrías, el esquema de transferencia puede crear un conflicto
entre la política de estabilización a nivel nacional y la estabilización de las economías
regionales. Un banco central comprometido a la estabilidad de precios estaría ten-
tado a incrementar la tasa de interés, si el esquema de estabilización regional hace
que la demanda agregada aumente después de un efecto negativo sobre la demanda
u oferta entre las dos regiones. La restricción monetaria incrementaría el efecto de la
recesión en la región afectada por el efecto negativo exógeno. De modo que ante la
existencia de respuestas asimétricas regionales a un estimulo fiscal, los mecanismos
de transferencias regionales pueden intensificar los conflictos entre las autoridades
monetarias y fiscales de la nación.
Estos resultados se derivan a partir del supuesto de que la elasticidad del producto
a la tasa de interés es la misma en las dos regiones. Al relajar esta restricción, se pasa
al problema de que el efecto negativo exógeno agregado está en las dos regiones,
incluyendo las respuestas asimétricas a la política monetaria común. Como el dife-
rencial de ingreso ahora depende del tamaño del efecto agregado (ecuación 4A.8),
el mecanismo de transferencia activa el flujo de ingreso entre las regiones como res-
puesta al efecto externo agregado. Si una contracción monetaria afecta la demanda
del producto en la región local más que en otra región, causará una recesión más
fuerte en la región local. Como resultado, la región recibirá transferencias de otras
regiones. El mecanismo de estabilización regional puede crecer o bajar el efecto de
un efecto negativo agregado sobre el ingreso, dependiendo del tamaño relativo de la
respuesta regional a la política fiscal (ver anexo). De modo que ante la existencia de
asimetrías en los mecanismos de propagación regional de los efectos exógenos agre-
gados y la política fiscal, la distribución regional de riesgo puede reducir o mejorar la
efectividad de la política monetaria.

Conclusiones
La distribución regional del riesgo mediante los impuestos nacionales y el sistema
de transferencias es un aspecto fundamental del sistema fiscal de las economías de-
sarrolladas. En general, puede justificarse por el deseo de suavizar el consumo en un
período de tiempo dado y estabilizar el nivel de producto regional y el empleo ante
la ausencia de flexibilidad en la tasa de cambio de las dos regiones. Sin embargo, los
problemas de riesgo moral y economía política sugieren que una distribución com-
pleta del riesgo frente a un efecto externo negativo no es óptima.
La evidencia empírica muestra que la distribución regional del riesgo mediante
el sistema fiscal es importante en muchos países, aunque el grado de variación en el
tamaño del seguro regional ofrecido por el sistema de impuestos y transferencias es
muy diferente. En Estados Unidos, como en la mayoría de países en los cuales existe
evidencia empírica, la distribución de riesgo parece ser modesta. La literatura empí-
rica muestra que la distinción entre redistribución y aseguramiento o estabilización
es crucial en una estimación apropiada. Pero sorprendentemente no existe evidencia
clara de que la distribución regional de riesgo es mayor en estados unitarios respecto
a estados federales. La investigación no ofrece una base sólida para explicar por qué
los países escogen el grado de distribución de riesgo regional que tienen o para juzgar
si el grado de distribución de riesgo observado se acerca al óptimo.
Un aspecto importante de la distribución regional del riesgo mediante los im-
puestos o transferencias es que los pagos no pueden implementarse para anular
directamente un efecto negativo exógeno sobre la región, porque los efectos de este
tipo no son observados directamente. La implementación de la distribución regio-
nal del riesgo debe hacerse a partir de reglas que atan los pagos a los diferenciales
de ingreso. Sin embargo, tales transferencias, pueden incrementar la variabilidad
del producto regional y los precios, e interferir con la estabilización de la economía
nacional. La interferencia entre la estabilización regional y nacional puede ser una ra-
zón por la cual no se observa más distribución de riesgo regional mediante el sistema
fiscal en federaciones grandes, como Canadá y Estados Unidos.
Anexo: Un modelo de estabilización regional y distribución de riesgo

Se parte de un país que tiene dos regiones, una región que se llamará local y otra
extranjera. y representa el producto, p los precios, r la tasa nominal de interés común
para las dos regiones, m la oferta monetaria del país, y g la medida o política fiscal.
(Un asterisco como superíndice denota que la variable es de la región extranjera).
Todas las variables están expresadas en desviaciones relativas al estado estacionario.
La demanda por el producto en las dos regiones es
(4A.1)

La tasa de inflación nacional esperada es pe, a y a* son el efecto externo negativo

al nivel de la demanda, y p* – p es el precio relativo del producto local, es decir, la tasa
de cambio real de la región local. Cuando c* ¿ c y Î* ¿ 1, se permite cierta asimetría
en los mecanismos de propagación de las dos regiones. La oferta del producto está
caracterizada por funciones de precios
(4A.2)
donde w es un efecto no esperado sobre el salario nominal y q es un efecto no espe-

rado sobre la productividad. El equilibrio en el mercado de dinero está dado por la
condición:
(4A.3)
Por ahora se asume que c* = c y que todos los efectos exógenos corrientes son
transitorios. Para el análisis que sigue, es conveniente definir E como el efecto exó-
geno agregado común a ambas regiones y D como el efecto exógeno asimétrico, que
afecta a las dos regiones con signo contrario.14 Al usar estas definiciones, la expec-
tativa de inflación es pe = E – 0,5g(y + y*). Tomando esta información en cuenta, se
obtienen las siguientes soluciones de equilibrio

(4A.4)
donde D > 0 .
Ahora se considera el mecanismo de transferencia definido en la ecuación (4A.5).
La solución de equilibrio es
(4A.5)
14 El efecto exógeno agregado es E = j(a + a* + g + g* – k(1 + 2 j)(w + w* + q + q*– 2m)) y el efecto

negativo diferencial D = (2 + g)bc (a – a*) + [1 + 2 j + (2 + g)bc] (w* – w + q – q), donde j = (d +
0,5 c) g y k = c (b – 0,5).

donde G = 1 + 2(2 + gbc). La solución de equilibrio para el nivel de precios del pro-
ducto de la región local es

(4A.6)
Para el primer caso de un efecto exógeno sobre la demanda, a < 0. Con 0 = < Î*
≤ 1, está completamente claro que el mecanismo de transferencia fiscal estabiliza el
producto y los precios de la región local. Sin embargo, si Î* > 1 y es muy grande, el
esquema de transferencia fiscal incrementa la volatilidad del producto local como
respuesta al efecto exógeno sobre la demanda.15
El siguiente caso estudia un efecto negativo exógeno sobre la oferta relativa en la
región local, w > 0 o q > 0. El producto se estabiliza a menos que Î* sea muy grande.
Pero el mecanismo incrementa la respuesta del precio del producto en la región local.
El producto nacional y los precios agregados son:

(4A.7)
La ecuación (4A.7) muestra que con Î* ¿ 1, la suma del producto de las dos regiones
depende de la diferencia entre los dos si a < 0. Es decir, el mecanismo de transferencia
fiscal transforma las fluctuaciones puramente relativas en fluctuaciones agregadas.
Para estudiar las implicaciones de tasas de interés asimétricas y su elasticidad so-
bre la demanda agregada y simplificar el análisis, se fijan todos los efectos exógenos
iguales a cero, es decir, a = a*, w = w*, y q = q*, implicando que D = 0. Adicionalmen-
te, d = 0. Si se asume que Î* = 1, se obtiene
(4A.8)
15 Este es el caso, si Î* > (1 + j + bc [2 + g])/(j – bc (2 + g)) > 1.

para el diferencial de ingreso. De modo que el efecto exógeno agregado, incluyendo el

efecto exógeno de política monetaria, afecta el ingreso en las dos regiones de diferen-
te manera. Con efectos asimétricos de la política fiscal en las dos regiones, el esquema
de transferencias puede reducir o amplificar el impacto de efectos externos agregados
sobre el ingreso combinado de las dos regiones, que en este caso es:
(4A.9)
donde Z = c/c*.
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5
Subvenciones y restricción presupuestal
flexibles
Marianne Vigneault
En un gran número de países, las transferencias intergubernamentales constituyen

un elemento importante en la relación entre el nivel central de gobierno y los nive-
les inferiores, en este tema existen muchos estudios que analizan la optimalidad de
esta relación. Los argumentos que respaldan un tipo de gobierno más descentra-
lizado sugieren alcanzar mayor flexibilidad cuando la oferta de bienes y servicios
es llevada a cabo por el nivel de gobierno que está más cerca de los ciudadanos. La
hipótesis de Tiebout (1956) sugiere que este tipo de arreglo institucional fortalece la
eficiencia, porque la competencia entre jurisdicciones por personas con capacidad
de desplazamiento entre jurisdicciones asegura que los gobiernos locales ofrecen a
sus residentes una combinación deseable de impuestos y gasto público. En Brennan
y Buchanan (1980) se sugiere que la descentralización de la autoridad que reco-
lecta los ingresos también ofrece un elemento de competencia que limita que los
gobiernos busquen explotar su poder impositivo. La descentralización del gasto y
de la autoridad que recolecta impuestos también mejora el proceso de rendición
de cuentas, porque se asegura que el nivel de gobierno responsable de ofrecer bie-
nes y servicios es el responsable de financiarlos. Todos estos argumentos han sido
utilizados recientemente en defender la tendencia de mayor descentralización en
muchos países.
Los defensores de un tipo de gobierno más descentralizado afirman que muchos
países, en especial países en desarrollo y economías en transición, exhiben caracte-
rísticas que no se ajustan a los supuestos de la hipótesis de Tiebout (Prud’homme
1995). En muchos países, las grandes diferencias en el ingreso y la inexistencia de
preferencias en los votantes entre regiones son la principal razón de las diferencias
regionales. Además, los políticos locales son incapaces de tomar en cuenta las pre-
ferencias de los electores, ya sea porque el sistema electoral es ineficiente o porque
los políticos elegidos no tienen incentivos para hacerlo. La eficiencia máxima en un
sistema descentralizado también requiere que los niveles inferiores de gobierno in-
ternalicen todos los beneficios sociales y los costos de sus decisiones de política.

Un peligro de la descentralización es que los gobiernos regionales al actuar a

nombre de sus ciudadanos no toman en cuenta los efectos de sus decisiones sobre las
personas por fuera de su jurisdicción. Muchos bienes y servicios públicos regiona-
les tienen beneficios o costos que sobrepasan las fronteras regionales. Este efecto de
diseminación (o externalidad) puede observarse de muchas maneras. Una carretera,
por ejemplo, puede beneficiar a las personas de una jurisdicción, ya sea directa (por
ejemplo, si los ciudadanos de un estado van a la universidad de otro estado) o indi-
rectamente (si los residentes de una jurisdicción migran a otra, trayendo consigo sus
conocimientos aprendidos). Las externalidades también surgen cuando las personas
se mueven entre jurisdicciones para tomar ventaja de programas de salud o bienestar.
La existencia de efectos de diseminación ofrece una explicación para la intervención
del gobierno central en la oferta de bienes y servicios públicos.
El efecto de diseminación también surge en la recolección de ingresos. La com-
petencia de bases impositivas móviles lleva a que se recolecten muy pocos ingresos
localmente, y, en consecuencia, a que haya muy poca oferta de bienes públicos. Del
mismo modo, si un gobierno local intenta redistribuir el ingreso entre los ricos y
pobres induce que la gente pobre se mueva a esta jurisdicción y a que la gente rica
salga hacia jurisdicciones con menores impuestos. Por eso, a partir de argumentos de
equidad, se puede defender la existencia de impuestos redistributivos constituidos
por el gobierno central (Musgrave 1959). La presencia de economías de escala en la
recolección de impuestos también se convierte en un argumento de eficiencia para
asignar mayor poder impositivo al gobierno central.
Éstos son los argumentos tradicionales en términos de eficiencia y equidad para
asimetría en el gasto y la recolección de ingreso que dan pie al desequilibrio fiscal
vertical que es solucionado mediante transferencias intergubernamentales. La idea
es que tanto el gobierno central como el regional tienen interés en ofrecer bienes y
servicios a los ciudadanos. El objetivo es entonces diseñar un esquema de transferen-
cias que le proporcione al gobierno regional los ingresos necesarios y los incentivos
correctos para un gasto, impuestos y préstamos eficientes y equitativos.
Un supuesto implícito en las teorías tradicionales de las finanzas públicas es que
los gobiernos regionales toman la estructura de transferencias como dada cuando
toman sus decisiones de gasto (Wildasin 2004). Una revisión reciente de los incen-
tivos creados por las transferencias intergubernamentales revela nuevos retos en los
países descentralizados alrededor del mundo, los gobiernos regionales pueden co-
menzar a comportarse oportunistamente en busca de extraer mayores recursos del
gobierno central. El incentivo para hacerlo se encuentra en la falla del gobierno re-
gional en internalizar la totalidad de costos de las transferencias, y en reconocer que
el gobierno central tiene fuertes intereses en las actividades de las regiones (Rodden,
Eskelund y Litvack 2003a). La existencia de recursos adicionales o el respaldo finan-
ciero sin ninguna restricción tienen el efecto de flexibilizar la restricción presupuestal
del gobierno regional, dando pie al surgimiento de ineficiencias que pueden llevar a

Subvenciones y restricción presupuestal flexibles 141
altos costos para la nación como un todo. Cuando se quiere solucionar este problema
de restricción presupuestal flexible, el reto es diseñar un sistema de transferencias
intergubernamentales que reduzca los incentivos para un comportamiento fiscal
irresponsable de parte de los niveles inferiores de gobierno y reducir los incentivos
para que el gobierno central ofrezca recursos adicionales a los gobiernos regionales
que sobrepasan su restricción presupuestal.
Este capítulo ofrece una revisión del problema de restricción presupuestal flexi-
ble en las relaciones intergubernamentales, tanto en la teoría como en la práctica, y
discute las formas como un sistema de transferencias intergubernamentales puede
aumentar o reducir los problemas de la restricción presupuestal flexible. Una lec-
ción importante es que el problema de la restricción presupuestal flexible surge bajo
diferentes circunstancias, que son función de las instituciones fiscales, políticas y
financieras del país. De hecho, las condiciones bajo las cuales se puede presentar
una restricción presupuestal rígida y estable son raras y pueden agruparse en dos
categorías (Rodden 2001). En la primera, el gobierno central tiene la autoridad
constitucional y la motivación suficientes para establecer restricciones efectivas en
el gasto y la autonomía de préstamo de los gobiernos regionales. Éste no es el caso
en muchas federaciones con gobiernos centrales políticamente débiles y gobiernos
regionales con el poder político para resistir los intentos de limitar su autonomía. En
la segunda, los gobiernos regionales enfrentan una nueva restricción en su poder de
gasto y de solicitar préstamos, y los votantes y acreedores cumplen la función de dis-
ciplinar a los gobiernos irresponsables. Tales mecanismos de mercado que aseguran
la disciplina fiscal pueden operar efectivamente sólo si una nación tiene un sistema
legal independiente y fuerte y los mercados de capitales funcionan correctamente,
y los votantes están dispuestos a responsabilizar al gobierno local por las políticas
adoptadas. Tales condiciones son difíciles de encontrar en muchos países, y si una de
ellas no existe, se puede presentar el problema de la restricción presupuestal flexible.
Una característica institucional particularmente problemática es la existencia de
un déficit fiscal vertical grande combinado con autonomía en los gobiernos regiona-
les para solicitar préstamos (Rodden 2001). Un déficit fiscal vertical que se intenta
solucionar mediante transferencias intergubernamentales afecta la conexión entre
los impuestos del gobierno regional y el gasto, y hace partícipe al gobierno central
de los resultados fiscales de la región, comprometiendo la asignación de responsabi-
lidades sobre el gobierno regional ante los votantes y prestamistas. Un déficit fiscal
vertical que se intenta solucionar mediante transferencias intergubernamentales
ofrece incentivos para que los gobiernos regionales gasten en exceso y, si pueden
hacerlo, solicitar préstamos excesivos en el mercado privado de capitales. Las ca-
racterísticas de una institución fiscal nacional que acrecientan los problemas de una
restricción presupuestal flexible son las transferencias discrecionales, los programas
de igualación y la superposición de responsabilidades entre el nivel central y regio-
nal de gobierno.

Este capítulo está organizado de la siguiente manera. Comienza con una descrip-
ción formal del problema de restricción presupuestal flexible, antes de examinar las
implicaciones de una restricción presupuestal flexible sobre la economía de un país.
Posteriormente resume la literatura teórica que discute la experiencia del mundo real
con el problema de una restricción presupuestal flexible. El capítulo finaliza resu-
miendo las lecciones aprendidas de la literatura empírica y teórica.
Definición del problema de restricción presupuestal flexible

Kornai (1979, 1986) fue el primero en observar y documentar el problema de restric-
ción presupuestal flexible en relación con empresas propiedad del Estado en economías
en transición. Él observó que incluso cuando las empresas estatales tenían la respon-
sabilidad de maximizar beneficios, las que incurrían en pérdidas recibían recursos
adicionales que prevenían que fuesen un fracaso. La medida tomada por el gobierno
para salvar financieramente estas empresas “flexibilizaba” su restricción presupuestal,
ya que las empresas que ofrecían pérdidas esperaban los recursos adicionales poste-
riormente. Todo esto modificó su motivación de maximizar beneficios y seleccionar
los niveles y el tipo de inversión que maximizaría sus probabilidades de sobrevivir.
A partir de esta observación inicial, el problema de la restricción presupuestal
flexible ha sido identificado como la mayor causa de ineficiencia en el sector privado
y público. De hecho, el problema ha sido abordado en muchos otros contextos y se
han adoptado medidas para eliminarlo o mitigarlo de parte de académicos y analis-
tas. El problema no es exclusivo de países en desarrollo o en transición, aunque es
más severo en estos países porque las instituciones fiscales, financieras y políticas se
encuentran en plena evolución.
La extensión de la teoría de la restricción presupuestal flexible hacia las relacio-
nes intergubernamentales ha surgido recientemente ante el creciente énfasis de la
descentralización fiscal en muchos países. Este problema surge de la habilidad de
los gobiernos regionales para manipular el tamaño de las transferencias recibidas de
parte del gobierno central. Según Inman (2003) y Kornai, Maskin y Roland (2003),
la habilidad de los gobiernos regionales para manipular las transferencias surge de la
inhabilidad del gobierno central de comprometerse a un esquema de transferencia
anunciado con anterioridad a que el gobierno local tome sus decisiones de gasto y
solicitud de préstamos. La interacción entre los niveles de gobierno central y regional
es usualmente modelada de una manera secuencial. En la primera etapa, el gobierno
central anuncia un conjunto de transferencias intergubernamentales seleccionadas
para maximizar el bienestar social antes de que el gobierno regional tome sus deci-
siones de gasto, solicitud de préstamo e impuestos, es decir, son óptimas ex ante. En
la segunda etapa, si el gobierno regional enfrenta una restricción presupuestal fuerte,
toma este nivel de transferencias como dado cuando define sus políticas. Si, por el
contrario, el gobierno regional opta por un gasto o un nivel de préstamos excesivo, o

impuestos insuficientes, entonces en la tercera etapa el gobierno central debe decidir

si ofrece los recursos adicionales para cubrir el déficit resultante. Si tiene un incen-
tivo para hacerlo y el gobierno regional conoce este incentivo, el gobierno regional
esperaría los recursos adicionales, afectando su decisión en la segunda etapa. Una
restricción presupuestal se define como “flexible” cuando los diseñadores de política
no encuentran limitaciones para financiar sus gastos por un presupuesto fijo.
Para definir una restricción presupuestal flexible se necesitan dos condiciones. La
primera es que para el gobierno central debe ser óptimo ofrecer una transferencia
adicional u ofrecer salvamento financiero a un gobierno regional en la etapa 3. Así lo
hará si el costo de negar los recursos adicionales es superior al costo de ofrecerlos, es
decir, si otorgar fondos adicionales es óptimo ex post. La segunda condición necesaria
es que, dado que el gobierno central tiene un incentivo en ofrecer recursos adicio-
nales en la etapa 3, y el gobierno regional conoce este incentivo, el gobierno regional
encuentra óptimo comportarse estratégicamente y seleccionar un nivel excesivo de
gasto en la etapa 2. La literatura del problema de restricción presupuestal flexible en
relaciones intergubernamentales busca identificar las circunstancias bajo las cuales
estas dos condiciones se presentan.
Implicaciones de una restricción presupuestal flexible

Cuando la restricción presupuestal de una región se flexibiliza ante la expectativa
de recursos adicionales provenientes del gobierno central, el beneficio marginal del
gasto público o de la solicitud de préstamos excede el costo marginal. Los niveles
de gasto y créditos son ineficientes, porque los gobiernos regionales no toman en
cuenta los efectos de su decisión sobre los contribuyentes nacionales presentes o
futuros. El comportamiento de los gobiernos regionales genera una externalidad
negativa sobre los contribuyentes nacionales, que es conocida como “el problema
del fondo común” (common pool problem) (ver Goodspeed 2002, Pisauro 2001, y
Von Hagen y Dahlberg 2004). Una consecuencia importante de la restricción presu-
puestal flexible es la presencia de niveles de gasto y solicitudes de crédito muy alto e
ineficiente. La evidencia de este hecho ha sido documentada en la literatura empí-
rica, en particular, se ha encontrado una correlación positiva entre la dependencia
de gobiernos regionales de las transferencias y el tamaño del gobierno (ver Winer
1983, Stein 1999, Rodden 2001, y Rodden 2003c). El problema de restricción pre-
supuestal flexible puede volverse tan serio que los gobiernos regionales construyen
un déficit insostenible que sólo es solucionado mediante el salvamento financiero
del gobierno central.
Otra consecuencia desafortunada de una restricción presupuestal flexible surge
del aseguramiento implícito del gobierno central contra el riesgo de una crisis fiscal
(Pisauro 2001). Las perspectivas de una financiación creciente hacen que el gobierno
regional tenga una menor inclinación a manejar eficientemente el riesgo asociado a

los resultados fiscales. En consecuencia, la composición del gasto público tendrá un

sesgo a favor de proyectos más riesgosos. Otro peligro surge cuando los diseñadores
de política regional tienen un incentivo de desviar los pocos recursos existentes hacia
proyectos con intereses políticos y que alimentan las ambiciones políticas del gober-
nante, contando con que el gobierno central ofrecerá los recursos adicionales cuando
el gobierno regional se dé cuenta de que no es capaz de ofrecer adecuadamente los
servicios esenciales como educación básica y servicio médico.
A nivel macroeconómico, los altos niveles de gasto y las transferencias asociadas
con una restricción presupuestal alta y el salvamento financiero pueden interferir
con los esfuerzos de estabilización del gobierno central. Es más, su contribución a
la demanda agregada puede incrementar la presión en los precios y, en consecuen-
cia, interferir con el uso efectivo del gobierno central de la política monetaria para
controlar las presiones inflacionarias. La presión inflacionaria en algunos países en
desarrollo puede verse exacerbada si el gobierno central financia el salvamento finan-
ciero de un estado imprimiendo dinero.
Teoría de la restricción presupuestal flexible

La literatura teórica del problema de la restricción presupuestal flexible se concen-
tra en las circunstancias bajo las cuales el gobierno central no está en capacidad de
comprometerse a un sistema de transferencias intergubernamentales anunciado con
anterioridad, a que los gobiernos regionales tomen sus decisiones de gasto y solicitud
de créditos; en las implicaciones de que un gobierno central no sea capaz de compro-
meterse a un sistema de transferencias; y las circunstancias bajo las cuales los gobiernos
regionales adoptan un comportamiento oportunista, a partir de su conocimiento del
problema del gobierno central de cumplir sus compromisos. Las circunstancias bajo
las cuales se presenta la última condición son claras y surgen del problema de un
fondo común. Cuando el gobierno central ofrece recursos adicionales a los gobier-
nos regionales, surge la indisciplina fiscal, porque el gobierno regional internaliza sólo
parte de los costos de sus decisiones de gasto y préstamos. Un resultado del proble-
ma del fondo común es que el incentivo del gobierno regional para participar en un
comportamiento oportunista es más fuerte en regiones más pequeñas que en regio-
nes grandes, porque su participación en el costo de las transferencias es relativamente
pequeña. Todos los modelos teóricos incorporan el problema del fondo común de
alguna manera, pero difieren en las causas subyacentes del problema de compromiso
del gobierno central o sus implicaciones para un comportamiento eficiente.
La teoría de “es muy grande para ser un fracaso”

Wildasin (2004) afirma que el problema de la restricción presupuestal flexible es más
grave en jurisdicciones grandes porque son vistas como que “son muy grandes para

convertirse en un fracaso” ante los ojos del gobierno central. Para modelar esta in-
terpretación, el autor sugiere que el incentivo de salvamento financiero del gobierno
surge de la oferta de parte del gobierno regional de bienes públicos regionales que
benefician a personas que residen en otras regiones. Personas de otras regiones se
pueden beneficiar de la oferta de parte de un gobierno regional de educación básica
y servicios de vacunación. El gobierno central ofrece una transferencia con corres-
pondencia para inducir al gobierno regional a ofrecer el nivel de bienes públicos
regionales que incorporan los beneficios externos además de los correspondientes a
los residentes de la propia región. En el caso de que el gobierno regional no ofrezca
apropiadamente el bien público, el gobierno central puede tener un incentivo para
ofrecer una transferencia adicional superior a la transferencia con correspondencia
con el objetivo de asegurar la oferta del nivel socialmente eficiente del bien público.
En el modelo de Wildasin, el gobierno central paga la transferencia adicional al
reducir su propia oferta de bienes públicos nacionales. En consecuencia, al decidir si
optar por un nivel subóptimo de oferta de bien público que induciría a un salvamen-
to financiero, el gobierno regional compara el nivel de bienestar regional alcanzado
con un salvamento financiero respecto al nivel alcanzado sin uno. Con salvamento
financiero, el gobierno regional enfrenta un costo inferior en la oferta del bien público
(el problema del fondo común), pero sus habitantes reciben niveles subóptimos de
bienes públicos regional y nacionales. Del mismo modo, al decidir si ofrecer una trans-
ferencia adicional al gobierno regional A, el gobierno central pondera los beneficios
correspondientes a los habitantes que residen en otras regiones por el incremento en
la oferta del bien público de la región A respecto al costo de reducir la oferta del bien
público nacional. Los beneficios de un salvamento financiero incrementan con las ex-
ternalidades generadas del bien público de la región A. Por esta razón, las regiones más
grandes tienden a recibir más salvamentos financieros que las regiones pequeñas.
La hipótesis de es muy grande para ser un fracaso ayuda a explicar el salvamento
financiero de los gobiernos regionales cuyas deudas amenazan la seguridad financie-
ra de toda una nación. Tales tipos de salvamento han sido frecuentes en Argentina
y Brasil, desde los años ochenta, el salvamento financiero a Nueva York y Medellín,
Colombia, también puede ser visto como evidencia de la hipótesis de que es muy
grande para ser un fracaso.
Pero también se presentan numerosos procesos de salvamento financiero en juris-
dicciones pequeñas, de modo que la hipótesis de que es muy grande para convertirse
en un fracaso es simplemente una explicación posible entre muchas otras de la falta
de compromiso de un gobierno central.
Modelos de economía política de la restricción presupuestal flexible

Aizenman (1998) examina el problema de la restricción presupuestal flexible en un
modelo en el cual a los votantes no les gusta la deuda pública. En su modelo el gobier-

no central tiene control limitado sobre el comportamiento de gasto de los gobiernos

regionales. En cada período presupuestal, el gobierno regional recibe una asignación
fiscal del gobierno central que es financiada por los ingresos impositivos nacionales
compartidos y el déficit fiscal previo. El gobierno central financia el gasto excesivo
hecho por los gobiernos regionales, incrementando su propia deuda. Los gobiernos
regionales enfrentan incentivos conflictivos cuando determinan sus niveles de gasto.
Primero, el problema del fondo común surge cuando el gobierno regional obtiene
el beneficio total de un gasto excesivo y al mismo tiempo desplaza parte de la carga
impositiva a los contribuyentes nacionales futuros. El segundo incentivo surge de los
votos del público al que no le gusta la deuda pública. Específicamente, los votantes
están en capacidad de remover el gobierno central y regional de sus cargos si la deuda
es demasiado alta. El primer incentivo tiende a inducir un gasto excesivo, mientras
que el segundo tiende a reducirlo. Cuando el segundo incentivo domina, el equilibrio
macroeconómico es cooperativo y los niveles de deuda son bajos. Un resultado co-
operativo limitado se presenta cuando el gobierno central puede ajustar la asignación
fiscal al nivel máximo que induce cooperación. Un resultado no cooperativo se pre-
senta cuando el gobierno central no está en capacidad de limitar el comportamiento
de gasto del gobierno regional. Aizenman muestra que los efectos negativos adversos
pueden generar en cambios de régimen de resultados cooperativos a no-cooperativos,
específicamente, un efecto externo negativo promueve el comportamiento oportunis-
ta, porque los beneficios de gasto adicional se incrementan cuando el ingreso regional
baja ante la eventualidad negativa. Según esta presentación, la restricción presupuestal
negativa debe ser más común en períodos de reducción de la actividad económica.
Goodspeed (2002) examina el problema de restricción presupuetal flexible que
surge cuando el gobierno central busca maximizar sus posibilidades de reelección, que
depende de maximizar el bienestar de la gente en todas las regiones. El autor modela
los incentivos del gobierno central en ofrecer salvamento financiero a los gobiernos
regionales y las implicaciones del salvamento financiero para el comportamiento de
solicitud de préstamos del gobierno regional. Como resultado del objetivo de reelec-
ción del gobierno central, cuando los gobiernos regionales solicitan préstamos para
financiar sus gastos actuales, el gobierno central responde incrementando las trans-
ferencias con el objetivo de anular la subsecuente reducción en el consumo privado
requerido para pagar la deuda del gobierno regional. El objetivo de reelección del
gobierno central baja el incentivo a incrementar las transferencias en regiones peque-
ñas donde ya tiene el respaldo suficiente, ya que favorecer estas regiones tiene poco
efecto en las probabilidades de que el gobierno central sea reelegido. Una prueba de
esta hipótesis puede observarse en la experiencia reciente de Argentina y Alemania,
en donde se ofrecieron salvamentos financieros a regiones cuyos gobiernos no perte-
necían al mismo partido del gobierno central.
El modelo de Goodspeed también demuestra cómo la restricción presupuestal
flexible hace que los gobiernos regionales tengan en cuenta el incentivo del gobierno

central cuando están tomando las decisiones de solicitud de préstamos. Goodspeed

identifica dos efectos de la respuesta de salvamento financiero del gobierno central
sobre los préstamos del gobierno regional. El primero es un efecto de propiedad co-
mún, en donde el gobierno central responde a un incremento en los préstamos de la
región A aumentando las transferencias a todas las regiones. De modo que todas las
regiones enfrentan un incremento en los impuestos, lo cual genera un costo imposi-
tivo para la región A que desestimula un endeudamiento excesivo. El segundo efecto
refleja la reducción en los costos de solicitud de préstamos cuando el gobierno central
incrementa las transferencias a la región A. Este efecto facilita el endeudamiento ex-
cesivo. Goodspeed muestra que cuando el segundo efecto domina sobre el primero,
el gobierno regional enfrenta una restricción presupuestal flexible y un nivel excesivo
de endeudamiento. El resultado es el contrario cuando el primer efecto domina sobre
el segundo y el gobierno regional enfrenta una restricción presupuestal inflexible.
Un caso especial interesante implícito en el análisis de Goodspeed surge cuando el
gobierno central incrementa las transferencias a todas las regiones en la misma canti-
dad que la región A incrementa su endeudamiento. El costo impositivo resultante es
tal que el incentivo de la región A al incrementar el endeudamiento se elimina, y por
eso selecciona un nivel más eficiente de endeudamiento.
Diferentes niveles de descentralización

García-Milà, Goodspeed y McGuire (2002) examinan los incentivos en el gasto y
endeudamiento de un gobierno regional bajo tres formas diferentes de descentra-
lización fiscal en una federación: el gobierno federal delega la autoridad de gasto al
gobierno regional, pero mantiene la autoridad en temas de impuestos a nivel federal
y no ajusta el nivel de transferencias como respuesta a cambios en el nivel de gasto
regional, el gobierno federal delega el gasto y la autoridad en tema de impuestos al
gobierno regional y el gobierno federal incrementa las transferencias para cubrir el
gasto excesivo y endeudamiento del gobierno regional. En su modelo, cada nivel de
gobierno busca maximizar el bienestar de sus habitantes; el gobierno central toma en
cuenta el bienestar de las personas en todas las regiones, mientras que los gobiernos
regionales toman en cuenta sólo el bienestar de las personas que viven en su juris-
dicción. Las dos primeras formas de descentralización fiscal generan una restricción
presupuestal inflexible a nivel regional. En la primer forma de descentralización fis-
cal, existe un desequilibrio fiscal vertical en la federación, pero el gobierno central
mantiene su compromiso de una transferencia anunciada. El gobierno regional no
espera que el gobierno central ofrezca transferencias adicionales como respuesta al
gasto excesivo o endeudamiento a nivel regional. El gobierno regional enfrenta una
restricción presupuestal inflexible y selecciona el nivel eficiente de endeudamiento.
En la segunda forma de descentralización fiscal, el gobierno regional tiene los medios
para financiar sus ediciones de gasto y endeudamiento de modo que internaliza los

beneficios y costos del gasto y el endeudamiento. En la tercera forma de descentrali-

zación fiscal, existe un desbalance fiscal vertical y el gobierno regional espera que el
gobierno federal ofrezca transferencias adicionales como respuesta al excesivo nivel
de gasto y endeudamiento a nivel regional, esta expectativa genera la restricción pre-
supuestal flexible a nivel regional.
Los autores muestran que el efecto de una restricción presupuestal flexible en el
endeudamiento y el gasto depende de la estructura de las transferencias del gobierno
federal. Un efecto surge de problema del fondo común, en donde el gobierno regional
recibe todos los beneficios del gasto y del endeudamiento, pero sólo toma parte de los
costos porque el costo es compartido por todos los habitantes de la federación. Este
efecto puede ser más grande si la región es más pequeña. Un efecto adicional surge
si las transferencias del gobierno federal están determinadas por el endeudamiento
agregado, que puede ser el resultado de presión política colectiva sobre el gobierno
federal para responder a las necesidades regionales. De modo que cuando una re-
gión se endeuda o gasta excesivamente, el gobierno federal responde aumentando las
transferencias a todas las regiones, en consecuencia, mientras más grande sea la re-
gión, más grande la participación en las transferencias del gobierno federal y existen
más incentivos para un gasto y endeudamiento excesivo.
Efectos de credibilidad y reputación

Inman (2003) ofrece un marco analítico para evaluar las circunstancias que proba-
blemente llevan al surgimiento de una restricción presupuestal flexible, un marco de
análisis aplicable a muchos países. El autor afirma que el gobierno central enfrenta
dos tipos de costos al negar el salvamento financiero a un gobierno regional. El pri-
mero es el costo financiero de no ofrecer el salvamento financiero, que surge cuando
la crisis financiera del gobierno regional crea un efecto de diseminación que afecta
toda la economía. El segundo es el costo distributivo de no ofrecer un salvamento
financiero, que surge cuando los contribuyentes regionales y los oferentes de créditos
son favorecidos respecto a los contribuyentes nacionales. Cuando uno o los dos tipos
de costos son suficientemente grandes, el gobierno central enfrenta un problema de
compromiso y surge la restricción presupuestal flexible
Es dudoso si un gobierno regional tiene pleno conocimiento del tamaño de estos
costos, especialmente el costo distributivo. Si el gobierno regional tiene incertidumbre
respecto al compromiso real del gobierno central y si ambos gobiernos interactúan
repetidamente, entonces incluso un gobierno central con bajo compromiso puede
adoptar una política de no salvamento para engañar al gobierno regional sobre su
creencia de que es fuerte en el tema de la indisciplina fiscal regional. Pero para que
esta estrategia sea exitosa en fortalecer una restricción presupuestal, el gobierno cen-
tral debe estar en capacidad de aguantar el tiempo suficiente para que los beneficios
de la disciplina fiscal superen los costos de negar un salvamento financiero.

Reglas versus discreción

Sanguinetti y Tommasi (2004) exploran el balance entre compartir el riesgo y la dis-
ciplina fiscal en un modelo en el cual el ingreso regional está sujeto a efectos externos
asimétricos. El enfrentamiento de intereses surge porque el gobierno central tiene
incentivos para redistribuir recursos entre regiones después de que se presenta el
efecto negativo sobre el ingreso regional, pero para poder hacerlo necesita conocer
las decisiones de gastos y créditos de los gobiernos regionales. El compromiso con un
esquema de transferencias puede eliminar la ineficiencia que surge de la restricción
presupuestal flexible. Sin embargo, el compromiso implica renunciar al comporta-
miento discrecional para responder a efectos negativos sobre el ingreso regional, de
modo que la distribución óptima del riesgo se ve comprometida. El gobierno federal
se encuentra en un enfrentamiento de intereses entre los beneficios de distribuir el
riesgo y los beneficios de una restricción presupuestal rígida. Sanguinetti y Tommasi
exploran diferentes escenarios en los cuales el compromiso con un conjunto de reglas
de transferencias y el resultado de disciplina fiscal, que pueden llegar a ser inferior al
observado con una restricción presupuestal suave y sin compromisos.
Desequilibrio fiscal vertical y restricción presupuestal suave

Boadway y Tremblay (2006) analizan el desequilibrio fiscal vertical en una federación
que experimenta efectos negativos en la producción regional. Ante un efecto negati-
vo asimétrico, la región que experimenta el efecto negativo recibe una transferencia
del gobierno central. Boadway y Tremblay definen el concepto de desequilibrio fiscal
vertical como la desviación de la brecha óptima entre el gasto y los ingresos regiona-
les. Esta brecha fiscal óptima es el nivel de transferencias que existiría si el gobierno
regional y central coordinara sus acciones de modo que internalizaran todos los cos-
tos y beneficios de recolección de impuestos y gasto. Una desviación de la brecha
fiscal óptima ocurre porque el gobierno regional crea una externalidad cuando sus
acciones no son coordinadas.
Boadway y Tremblay analizan dos formas de externalidades. Una surge cuando
ambos niveles de gobierno recolectan impuestos distorsionadores a la misma base
tributaria, en este caso a la producción. La distorsión surge cuando un incremento
en la tasa impositiva del gobierno central o regional reduce la base tributaria. En
consecuencia, un gobierno regional, que actúa a nombre de sus residentes, no toma
en cuenta los costos totales de un incremento en la tasa impositiva, porque parte de
los costos corresponden al gobierno central en forma de una reducción de la base
tributaria. Cuando el gobierno federal no está en capacidad de comprometerse a un
nivel de transferencias que ha sido definido antes de las decisiones de gasto del go-
bierno regional, es el único caso cuando surge este tipo de externalidad. El resultado

es que las transferencias a la región que experimenta un efecto negativo son menores
respecto al caso de brecha fiscal óptima.
La segunda forma de externalidad es el problema del fondo común, que ocurre
cuando el gobierno central no está en capacidad de comprometerse a una política de
transferencia. Como el gobierno regional conoce esta incapacidad de compromiso,
ignora su restricción presupuestal cuando toma sus decisiones de gasto e impuestos,
anticipando que el gobierno central financiará su gasto excesivo. Como resultado, las
tasas impositivas regionales son muy bajas (cero en este caso) y el gasto es muy alto.
Áreas potenciales de investigación

El análisis teórico del problema de la restricción presupuestal suave es relativamente re-
ciente y tiende a concentrarse en un aspecto en particular del problema de compromiso
del gobierno central. El problema es muy complejo, sus causas están fundamentadas
en la interrelación entre instituciones fiscales, financieras y políticas que dan pie a
expectativas en el gobierno regional de que el gobierno central vendrá a rescatarlos
en los momentos difíciles. Los modelos teóricos necesariamente ofrecen una imagen
simplificada de las complejas interacciones entre el gobierno regional y central.
La tarea para los investigadores es construir otras explicaciones a partir del tra-
bajo existente en la literatura. Un área que parece ser particularmente valiosa es una
reexaminación más completa del enfrentamiento en el diseño de un sistema de trans-
ferencias intergubernamentales que ofrezca los incentivos correctos para un proceso
de gasto, recolección de impuestos y solicitud de crédito eficiente y equitativo. En
particular, los esfuerzos para reducir o eliminar el problema de la restricción presu-
puestal flexible deben evaluarse ante sus efectos sobre los efectos de diseminación
regionales, competencia en impuestos y disparidades regionales. Por ejemplo, existe
un enfrentamiento respecto a cuáles medidas que buscan reducir el problema de la
restricción presupuestal flexible, incrementan las diferencias regionales, ya que di-
ferentes sistemas de transferencias tienen diferentes implicaciones para las áreas de
equidad y eficiencia. Una evaluación completa de cualquier sistema de transferencias
intergubernamentales tiene que considerar también la estructura institucional de la
nación, en las áreas fiscal, financiera y política, y cómo se espera que evolucione. La
tarea para los investigadores es difícil, pero muy importante.
El problema de la restricción presupuestal flexible en la práctica:

evidencia en diferentes países
Los países enfrentan la indisciplina fiscal de sus gobiernos subnacionales de varias
maneras, la eficiencia de indisciplina fiscal descrita en esta sección surge de diferentes
estudios de caso. Otros estudios, mucho menos usuales, incluyen mediciones empíri-
cas del problema de la restricción presupuestal flexible.

La escasez relativa de estudios empíricos refleja las dificultades de medir el proble-

ma de la restricción presupuestal flexible. El problema de la restricción presupuestal
flexible surge de las expectativas del gobierno regional respecto a recursos adiciona-
les provenientes del gobierno central ante una dificultad financiera. Las expectativas
son muy difíciles de medir, y esta dificultad se combina con el hecho de que las ex-
pectativas de los gobiernos regionales respecto a recursos adicionales pueden surgir
de circunstancias muy diferentes influenciadas por los ambientes social, económico
y político del país. Por eso el análisis de los datos debe estar en capacidad de detectar
la indisciplina fiscal y diferenciar las dificultades fiscales que surgen de factores exter-
nos al control del gobierno regional.
En esta sección se seleccionaron varios análisis con el objetivo de resaltar las carac-
terísticas de los sistemas de transferencias intergubernamentales que usualmente dan
pie a que se presente el problema de la restricción presupuestal flexible. Los estudios
de caso y análisis empírico seleccionado describen una gran variedad de experiencias
que identifican las características de las relaciones fiscales intergubernamentales, que
contribuyen o ayudan a mitigar el problema de la restricción presupuestal flexible.
Como lo muestran estos estudios, varias características de los sistemas fiscales inter-
gubernamentales pueden dar pie a que se presente la restricción presupuestal flexible,
y muchas de estas características son comunes a los países desarrollados, países en
desarrollo o economías en transición, así como a sistemas unitarios o federales.
El análisis de Rodden (2001) sobre el problema de la restricción presupuestal flexi-
ble para 43 países incluye países en transición, países en desarrollo y miembros de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos es un punto inicial
ideal para la discusión de la evidencia internacional sobre el problema de la restricción
presupuestal flexible en las relaciones intergubernamentales, porque busca identifi-
car factores que explican la gran variación en los resultados fiscales de los gobiernos
regionales en su muestra de países. Su análisis se concentra en el papel del desequili-
brio fiscal vertical, autonomía en solicitud de préstamos e instituciones federales como
determinantes de la indisciplina fiscal del gobierno regional, que se resaltan en los es-
tudios de caso que se presentan a continuación. La indisciplina fiscal es medida como
la deuda excesiva y persistente del gobierno regional. La explicación de esta medida
es que el problema de la restricción presupuestal flexible permite el surgimiento de
expectativas de recursos adicionales, permitiendo una excesiva acumulación de prés-
tamos. El autor lleva a cabo pruebas de sus hipótesis para determinar los factores que
son más importantes en afectar el nivel de deuda del gobierno regional.
Los resultados de Rodden se pueden resumir así:
• Un desequilibrio fiscal vertical grande por sí mismo no tiene efectos sobre el des-
empeño fiscal regional.
• La relación negativa entre el desempeño fiscal regional y el desequilibrio fiscal
vertical es más fuerte cuando los gobiernos regionales dependen de las transfe-
rencias para propósitos generales y las transferencias de igualación.

• Los países con altos niveles de desequilibrio fiscal vertical tienden a restringir la
solicitud de préstamos de parte de los gobiernos regionales.
• El déficit promedio de los gobiernos regionales es menor en países que restringen
la solicitud de préstamos de parte de los gobiernos regionales.
• El déficit promedio de los gobiernos regionales es mucho más alto en países con
altos niveles de desequilibrio fiscal vertical y en países en los cuales el gobierno
regional tiene autonomía en la solicitud de préstamos.
• El federalismo no está asociado con la indisciplina fiscal.
• Los gobiernos regionales en federaciones tienden a tener un alto grado de autoto-
mía en la solicitud de préstamos.
• Existe una relación entre el federalismo y la indisciplina fiscal, pero es evidente
sólo en países con altos niveles de desequilibrio fiscal vertical.
El análisis de Rodden resalta la importancia de la combinación del desequilibrio

fiscal vertical y la autonomía en solicitud de créditos con la existencia del problema
de la restricción presupuestal flexible. El problema también parece ser más severo
cuando el desequilibrio fiscal vertical es solucionado con transferencias para propó-
sitos generales y transferencias de igualación.
Existen dos mecanismos fiscales que parecen generar una restricción presupues-
tal dura o inflexible, una es cuando se combinan altos niveles de desequilibrio fiscal
vertical con restricción en la solicitud de préstamos, y la otra con bajo nivel de des-
equilibrio vertical combinado con autonomía en la solicitud de préstamos. El primer
sistema depende de controles jerárquicos para exigir el cumplimiento de la restric-
ción presupuestal inflexible, el segundo depende de la disciplina del mercado (en
el votante y el proveedor de crédito) para asegurar que el gobierno regional se haga
responsable de sus acciones y enfrente la restricción presupuestal inflexible. El meca-
nismo fiscal intergubernamental de muchos países cae entre estos dos casos extremos
y es más probable que den pie a la indisciplina fiscal en los gobiernos regionales.
El resto de esta sección revisa estudios de caso de países y análisis empírico, estos
estudios de caso confirman los resultados de Rodden y ofrecen un mejor entendi-
miento de muchos factores que contribuyen o ayudan a mitigar el problema de la
restricción presupuestal flexible.
Alemania
Alemania tiene tres niveles de gobierno: federal (Bunda), estatal (Länd) y local (Ge-
menden).1 El sistema fiscal intergubernamental en Alemania presenta un alto grado
1 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal flexible en Alema-
nia, Ver Seitz (1999), Von Hagen y otros (2000), y Rodden (2003a).

de desequilibrio fiscal vertical. En particular, los gobiernos subnacionales en Alema-

nia tienen muy poco poder discrecional para incrementar sus fuentes de recursos.
Los gobiernos estatales tienen pocos impuestos estatales exclusivos, y sus ingresos
vienen principalmente de compartir impuestos con el gobierno federal que están su-
jetos a las tasas y bases impositivas determinadas por el gobierno federal. Del mismo
modo, los gobiernos locales dependen en gran medida de compartir impuestos con el
gobierno federal y estatal. Aunque los gobiernos locales tienen cierta discreción para
establecer las tasas de impuestos sobre la propiedad de vivienda y el comercio, otras
fuentes de impuestos están sujetas a la legislación federal o estatal. Adicionalmente,
los gobiernos subnacionales son responsables de ofrecer la mayor parte de los bienes
y servicios públicos y de implementar las políticas de gasto federal que son determi-
nadas por leyes federales uniformes.
Estas leyes tienen como objetivo asegurar “condiciones de vida equivalentes” para
todos los ciudadanos alemanes, como lo exige la Constitución. Un componente im-
portante de la oferta de condiciones de vida equivalentes es el sistema de igualación.
Este sistema implica tres etapas, en donde la segunda y la tercer etapas ofrecen redis-
tribución horizontal del ingreso entre estados y transferencias federales adicionales a
los estados más pobres.
En contraste con su limitado poder de recolectar impuestos y las exigencias en
la uniformidad de la oferta de bienes y servicios públicos, los gobiernos estatales en
Alemania tienen muy pocas restricciones en la solicitud de préstamos. Los gobier-
nos locales también pueden solicitar préstamos para financiar sus gastos. El gobierno
central no tiene poder para restringir o revisar las actividades de solicitud de crédito
de los estados. Sin embargo, los estados han introducido sus propias restricciones que
previenen la solicitud excesiva de créditos más allá de lo necesario para los objetivos
de inversión. Esta “regla de oro” se encuentra detallada en la Constitución estatal, en
la práctica, los estados pueden exceder las restricciones gracias a la ambigüedad en la
definición de “propósitos de inversión”, y algunos estados la ignoran por completo.
Buettner (2003) ofrece un análisis empírico del problema de la restricción pre-
supuestal flexible a nivel municipal del gobierno en Alemania. El autor analiza el
papel de las transferencias intergubernamentales en restablecer el balance fiscal en
1.102 municipalidades alemanas en el Länd-Baden-Württemberg entre 1974 y 2004.
El análisis examina el ajuste de ingresos y gastos municipales, ingresos propios, sub-
venciones, transferencias de igualación, pago de deuda y gastos, con cambios en el
presupuesto del gobierno municipal. Tuettner encuentra que la respuesta en el gasto
para restablecer el balance fiscal es mayor en los cinco elementos del presupuesto.
En particular, un incremento en el déficit reduce el gasto que es cercano a nueve
veces más grande que las transferencias intergubernamentales. De hecho, por un in-
cremento en el déficit, la respuesta de las subvenciones, incluyendo transferencias
de igualación, para restablecer el balance fiscal, es pequeño, lo que indica que un
exceso de crédito por la existencia de una restricción presupuestal flexible puede no

ser muy severo en los municipios de Baden-Württemberg. Este análisis puede estar
influenciado por el hecho de que Baden-Württemberg es un Länd rico y por eso no
tiene muchos desincentivos en la tercera etapa del sistema de igualación, que premia
las transferencias suplementarias sólo a los Länd pobres. Sin embargo, Buettner en-
cuentra que el sistema de igualación puede crear un desincentivo para la recolección
de ingresos que puede contribuir al problema de la restricción presupuestal suave. Su
resultado muestra que la innovación en las fuentes de ingresos del municipio genera
un incremento en su contribución neta al sistema de igualación. De modo que el sis-
tema de igualación previene que el gobierno municipal obtenga todos los beneficios
de su esfuerzo en recolección de impuestos.
Buettner también investiga cómo el efecto del tamaño de la ciudad afecta la
respuesta de las subvenciones intergubernamentales en restablecer el equilibrio pre-
supuestal. El autor encuentra que las ciudades de tamaños mediano y grande tienden
a depender más de ajustes en las transferencias intergubernamentales respecto a las
ciudades pequeñas. Este resultado confirma la hipótesis de Wildasin (2004) en donde
el municipio más grande está asociado con externalidades más grandes por la oferta
del bien público y, en consecuencia, es más severo el problema de la restricción pre-
supuestal flexible. Esto también puede confirmar la hipótesis de Goodspeed (2002)
en donde el gobierno central favorece los municipios que tienen mayor impacto en
las posibilidades de reelección del gobierno.
Rodden (2000) también investiga el problema de la restricción presupuestal flexi-
ble en la Federación alemana. A diferencia de Buettner, el autor encuentra evidencia
del problema de restricción presupuestal flexible ante la creación de un nivel excesi-
vo de créditos. Su investigación del papel de las transferencias intergubernamentales
en afectar la disciplina fiscal es diferente del tomado por Buettner en tres aspectos.2
Primero, Rodden examina el resultado fiscal en todos los Länder viejos, es decir,
aquellos de la antigua República Federal Alemana. El análisis de Buettner se con-
centra en los municipios con un solo Länd-Baden-Württemberg, uno de los más
ricos de Alemania. Segundo, Rodden lleva a cabo una investigación de largo plazo
para poner a prueba la hipótesis de que el problema del fondo común se manifiesta
él mismo ante la percepción de que parte del costo del déficit actual será aceptado
por los contribuyentes futuros en la nación. El análisis de Buettner, por otro lado,
investiga cómo las transferencias pueden ser usadas para restablecer el equilibrio
fiscal de corto plazo. Adicionalmente, los dos análisis difieren en su evaluación de la
variación de la importancia del sistema de igualación como fuente de distorsiones en
el Länder. La mayor parte de los incentivos distorsionadores que surgen del sistema
2 Otras diferencias importantes e interesantes entre los dos análisis no se discuten acá, por su especial
atención sobre cómo las transferencias intergubernamentales afectan la indisciplina fiscal.

de igualación son el resultado de las transferencias adicionales otorgadas al Länder

con el peor desempeño fiscal, que no es representativo de los municipios de Baden-
Württemberg.
Una característica importante del análisis de Rodden es que las transferencias in-
tergubernamentales reducen el déficit fiscal a nivel del Länd en el corto plazo, pero
las incrementa en el largo plazo. El resultado de corto plazo confirma el resultado de
Buettner para los municipios de Baden-Württemberg. Rodden interpreta el resulta-
do de largo plazo como evidencia de que los gobiernos Länd requieren incrementos
sostenidos en las transferencias para crear la expectativa de transferencias adicionales
ante la existencia de un déficit fiscal. El autor también encuentra que los déficit tien-
den a ser más altos en un Länder pequeño, esto es evidencia adicional del problema
del fondo común, en donde el costo percibido de gasto adicional es más pequeño
para las jurisdicciones pequeñas, porque enfrentan una proporción más pequeña del
costo total del impuesto de las transferencias adicionales. Por otro lado, las jurisdic-
ciones más grandes enfrentan una proporción más grande del costo del impuesto
de las transferencias y por eso internalizan más el costo social del gasto adicional.
Rodden también encuentra que el problema del fondo común es menor si el Länder
y el gobierno central son controlados por el mismo partido.
La estructura institucional de Alemania exhibe varias características que dan pie
al surgimiento de la restricción presupuestal flexible. Las características más impor-
tantes son la alta dependencia de los gobiernos subnacionales en las transferencias
federales, la limitada flexibilidad de los gobiernos subnacionales en ajustar los in-
gresos y gastos como respuesta a las dificultades fiscales, las pocas restricciones en
solicitud de préstamo de parte del gobierno subnacional y el sistema de igualación,
que ofrece incentivos para la indisciplina fiscal en los Länder más pobres. Las prime-
ras dos características pueden facilitar la formación del problema del fondo común
entre los estados y los gobiernos locales; combinado con la tercera característica, pue-
den generar un nivel excesivo de gasto y de solicitud de créditos. Las dos primeras
características también reducen la asignación de responsabilidades en el gobierno
subnacional ante los ojos de los votantes y los oferentes de créditos, de modo que
los gobiernos estatales y locales pueden esperar que el gobierno federal venga a ayu-
darlos ante una dificultad fiscal.3 Esta expectativa es aún mayor en los estados más
pobres gracias al sistema de igualación, cuyo propósito es asegurar condiciones de
vida iguales en la federación. De hecho, dos estados alemanes, Bremen y Saarland,
3 La evidencia de la medida de la participación del gobierno federal en los temas del gobierno esta-
tal es que todos los estados tienen la misma calificación de riesgo del gobierno central, y por eso
enfrentan la misma tasa de interés, sin importar la variación en los niveles de endeudamiento. En
consecuencia, los mercados de crédito privado no disciplinan efectivamente al gobierno estatal en
Alemania.

recientemente usaron las provisiones sobre iguales condiciones de vida en la Consti-

tución para argumentar que el gobierno federal tiene la obligación de ofrecer ayuda
financiera adicional para ayudarles a enfrentar sus excesivas cargas de deuda.
Italia
La dependencia de los gobiernos regionales de Italia en las transferencias del go-
bierno central y las restricciones que enfrentan los gobiernos regionales, respecto
a su autonomía en la recolección de impuestos y gastos, son aún más fuertes que
en Alemania.4 Es más, existe un alto grado de sobreposición de responsabilidades
entre los diferentes niveles de gobierno en relación con la oferta y la financiación
de importantes servicios públicos, como educación, y el servicio de salud. Estas res-
ponsabilidades, y en general las relaciones fiscales intergubernamentales, han pasado
por un importante proceso de turbulencia en las últimas tres décadas. A principios
de los años setenta, como respuesta a la crisis económica e inconformidad social, el
gobierno central redujo la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales. Al mis-
mo tiempo, se estableció un sistema de subvenciones para igualar las capacidades de
los gobiernos regionales en ofrecer bienes y servicios públicos. La distribución de
subvenciones fue definida a partir de una serie de objetivos que no eran claros, y los
individuos continuaban esperando que el gobierno central y regional compartieran
la responsabilidad en la oferta de muchos bienes y servicios públicos.
La reducción de la autonomía fiscal regional como resultado de la reforma de las ins-
tituciones fiscales intergubernamentales fue tan severa que, a finales de los años setenta,
los gobiernos regionales dependían en un 97% de la financiación de las transferencias
centrales. Como en Alemania, el gobierno central en Italia estableció guías muy especí-
ficas de cómo el dinero de las subvenciones debía ser gastado, en un intento de igualar
la oferta de bienes públicos entre las regiones. Estas guías fueron muy restrictivas en
el sector de la salud. La combinación del problema del fondo común y la falta de asig-
nación de responsabilidades contribuyó a incrementar el gasto, el incremento fue tan
rápido que el gobierno regional se excedió continuamente en su presupuesto y comenzó
a financiar su deuda mediante la solicitud de préstamos a los bancos comerciales. Este
rápido incremento en el gasto se combinó con la inestabilidad política que debilitó la
capacidad del gobierno central y la motivación de manejar los excesos fiscales a nivel
regional. El resultado de los cambios introducidos en los setenta fue un rápido creci-
miento en el gasto del gobierno local, especialmente en el sector de la salud. El gasto
excesivo de los gobiernos regionales generó una solicitud de préstamos fuera de control,
y el déficit resultante fue financiado por el gobierno central. En consecuencia, se creó un
4 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal en Italia, ver Von
Hagen y otros (2000) y Bordignon (2000).

sistema de salvamento financiero, este sistema era muy discrecional y tendía a premiar
a los gobiernos más irresponsables. El resultado no era sorprendente, dado que los go-
biernos regionales internalizaban muy poco los costos de gasto y veían que el gobierno
central era el responsable final de cualquier dificultad financiera que apareciese.
La fuerte crisis financiera de principios de los años noventa ofreció un ambiente
apropiado para fuertes reformas en las instituciones fiscales intergubernamentales
que dieron surgimiento a la indisciplina fiscal en los años setenta y ochenta. Las
transferencias intergubernamentales se redujeron considerablemente, y la autonomía
en la solicitud de préstamos para los gobiernos locales aumentó. Adicionalmente, se
establecieron nuevas leyes para hacer que el gobierno local fuese más responsable por
sus acciones ante sus ciudadanos.
Las reformas introducidas en los años noventa estaban dirigidas a endurecer la
restricción presupuestal de los gobiernos locales, pero el problema de la restricción
presupuestal flexible no había sido eliminado. El proceso de rendición de cuentas
y responsabilidades en Italia aún sufre de responsabilidades traslapadas con el go-
bierno central. Adicionalmente, muchas transferencias todavía se asignan sin ningún
criterio, lo cual genera procesos de presión de grupos de interés y la transferencia
de subvenciones por relaciones políticas con el gobierno central. El problema de la
restricción presupuestal flexible en el sector de la salud continúa siendo un problema
por la importancia el servicio de salud en las prioridades del gobierno central.
Son varias las características de las instituciones fiscales y políticas en Italia, las
que han dado pie a la indisciplina fiscal en los gobiernos regionales. Algunas de es-
tas características son similares a las de Alemania, las más importantes son la fuerte
dependencia del gobierno regional en las transferencias federales, la limitada flexi-
bilidad de los gobiernos regionales en ajustar sus ingresos y gastos como respuesta
a las dificultades fiscales, la mezcla de responsabilidades de diferentes niveles de go-
bierno, el uso de transferencias discrecionales para ofrecer salvamento financiero a
los gobiernos regionales y la inestabilidad política. Las dos primearas características
generan el problema del fondo común y reducen la asignación de responsabilidades
en el gobierno regional ante los votantes e instituciones crediticias. La tercera carac-
terística reduce la asignación de responsabilidades del gobierno regional. La cuarta
aumenta el problema de la restricción presupuestal flexible, porque las transferencias
discrecionales son manipuladas fácilmente por los gobiernos regionales. La quinta
reduce la iniciativa del gobierno central de controlar la indisciplina fiscal, porque los
beneficios de hacerlo se acumulan en el futuro, mediante una mejor disciplina fiscal,
pero el futuro no es considerado por un ambiente político inestable.
Suecia
En contraste con las condiciones institucionales en Alemania e Italia, los gobiernos
regionales en Suecia tienen cierta autonomía en seleccionar el nivel, la calidad y los

mecanismos de financiación del gasto público regional, siempre y cuando se cumplan

unos requisitos mínimos establecidos por el gobierno central.5 La financiación de
bienes y servicios públicos a nivel local se hace principalmente mediante ingresos
por impuestos recolectados según un impusto proporcional al ingreso. La base im-
positiva de este impuesto es determinado por leyes nacionales, pero los gobiernos
locales son libres de establecer sus propias tasas de impustos. Las transferencias del
gobierno central también son una parte importante del ingreso, y constituye cerca del
25% de los ingresos totales. Los gobiernos locales son libres de usar las transferencias
según sus necesidades, igualmente no enfrentan muchas restricciones de préstamos,
en mercados domésticos e internacionales.
Una característica importante de la estructura intergubernamentale de Suecia es el
sistema de igualación, que tiene como objetivo permitir que los gobiernos regionales
ofrezcan niveles similares y servicios y bienes públicos estándar. Otra característica
importante es la condición institucional en la cual se establece que los municipios no
pueden negar una deuda en términos legales, norma que ha sido interpretada como
una obligación de parte del gobierno central de respaldar a los gobiernos regionales en
dificultades financieras. Cuando se combina con la autonomía en solicitud de crédito,
estas dos características problablemente han ayudado mucho a la indisciplina fiscal
durante los años setenta y noventa. En este período, muchos municipios entraron en
dificultades financieras por el nivel creciente de su deuda, especialmente las empresas
de vivienda municipal. El gobierno central se vió obligado a ofrecer ayuda imple-
mentando un programa de alivio financiero. Este programa era discrecional y tendía
a premiar a los municipios que habían tenido la mayor deuda, ofreciendo incentivos
para la ineficiencia fiscal en los gobiernos regionales. Pettersson-Lidbom y Dahlberg
(2003) muestran que este programa afectó el comportamiento de endeudamiento
y gasto de los municipios gubernamentales y generó la creación de expectativas de
salvamento financiero, en este período en total se ofrecieron 1.697 procedimientos de
salvamento financiero a los municipios.
El análisis de Petersson-Lidbom y Dahlberg es un primer intento de identificar la
expectativa de salvamento financiero como un determinante de la indisciplina fiscal.
Ellos encontraron que los municipios que recibían transferencias presentaban una
acumulación de deuda más grande respecto a los que no las recibieron. Adicional-
mente, el hecho de que un municipio recibiera salvamento financiero en el pasado
era un buen predictor de si recibiría uno en el presente o futuro. La incidencia de
un salvamento actual aumentaba con el número promedio de salvamentos recibidos
en el pasado por otros municipios. La persistencia en los episodios de salvamento
financiero sugiere que los municipios pueden haber adoptado un comportamiento
estratégico durante este período.
5 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal en Suecia, ver Von
Hagen y otros (2000) y Von Hagen y Dahlberg (2004).

Las características más importantes del sistema fiscal intergubernamental que han
hecho crecer el problema de la restricción presupuestal en Suecia, son el sistema de
igualación, la autonomía en solicitud de créditos del gobierno regional, la condición
constitucional que prohíbe que los gobiernos locales nieguen el pago de su deuda, y
el uso de transferencias discrecionales. Las dos primeras características contribuyen
a las expectativas de parte del gobierno regional que el gobierno central vendrá a
rescatarlos cuando se encuentren en dificultades financieras. La tercera caracterís-
tica ofrece los medios mediante los cuales los gobiernos regionales pueden exceder
su presupuesto. La cuarta característica ofrece incentivos para la indisciplina fiscal,
porque las transferencias discrecionales pueden ser manipuladas fácilmente.
Argentina
Las relaciones fiscales intergubernamentales en Argentina muestran un alto gra-
do de desequilibrio fiscal vertical.6 Los gobiernos provinciales son responsables
de ofrecer muchos de los servicios y bienes públicos, pero tienen limitación en el
acceso de bases impositivas más grandes. Por esta razón, las transferencias intergu-
bernamentales financian una gran proporción del gasto provincial. Los gobiernos
provinciales también han disfrutado de cierta libertan en el acceso al crédito do-
méstico y al mercado internacional de capitales. La combinación del desequilibrio
fiscal vertical a nivel provincial y la autonomía de solicitud de crédito han dado pie
al surgimiento de problemas de indisciplina fiscal que han contribuido a fuertes
crisis financieras en años recientes. Durante estas crisis, el riesgo del colapso del
sector bancario provincial hizo que el gobierno central comenzara a ofrecer ayuda
financiera a las provincias más irresponsables. El resultado fue la reducción de la
disciplina fiscal.
La fuerte crisis de los años noventa, ofreció la oportunidad de reformas importan-
tes a la macroeconomía y a las instituciones financieras provinciales. En ese momento
comenzó la privatización de los bancos provinciales, y el gobierno central comenzó
a asignar transferencias a las provincias más endeudadas, según condiciones que in-
cluían objetivos de reducción de déficit, congelamiento de niveles de empleo público,
y restricciones de solicitud de endeudamiento. Una reforma interesante que ha te-
nido un efecto perverso sobre la indisciplina fiscal es la norma que le permite a los
bancos deducir pagos de servicio de la deuda de los ingresos compartidos. Aunque
esta norma incrementa los costos de crédito de las provincias, y les ayuda a endure-
cer su restricción presupuestal, también tiene el efecto perverso de incrementar el
deseo del banco de ofrecer préstamos a los gobiernos provinciales. En consecuencia,
6 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal en Argentina, ver
Nicolini y otros (2000) y Webb (2003).

la deuda provincial ha aumentado. Las reformas han ayudado a fortalecer los presu-
puestos provinciales, pero Argentina aún es vulnerable al problema de la restricción
presupuestal flexible y a las crisis financieras, como ocurrió en 2002.
Jones, Sanguinetti y Tommasi (1999, 2000) analizan el problema del fondo co-
mún como un determinante del desempeño fiscal de las provincias argentinas. La
experiencia de Argentina con el problema de restricción presupuestal flexible en los
90 y sus intentos de fortalecer la restricción presupuestal en los 90 ofrecen un ejem-
plo interesante del proceso evolutivo de reforma intergubernamental. Los autores
demuestran que el comportamiento fiscal de los gobiernos provinciales se ha visto
afectado por el problema del fondo común. En particular, encuentran que las provin-
cias que tienen mayor dependencia sobre las transferencias han tendido a tener un
gasto per cápita más alto. Las provincias cuyos gobernadores pertenecen al mismo
partido político del Presidente tienden a tener menor gasto per cápita, porque existe
mejor coordinación e internalización de las externalidades cuando los dos niveles de
gobierno pertenecen al mismo partido. Si los dos gobiernos están controlados por
partidos diferentes, los gobiernos provinciales tienen menores incentivos para tomar
en cuenta los efectos de sus decisiones sobre las finanzas del gobierno central, y tie-
nen un incentivo a comportarse irresponsablemente y culpar al gobierno central por
las dificultades financieras.
Jones, Sanguinetti y Tommasi (1999, 2000) construyen un índice para medir las
restricciones presupuestales sobre los gobiernos provinciales y municipales que rela-
ciona la autonomía en solicitud de crédito y la auditoría del presupuesto de gobiernos
de nivel inferior. Los autores encuentran que las provincias con un índice de mayor
“institucionalidad fiscal” tienden a tener un menor gasto per cápita.
Los factores clave que han sido identificados que inducen la existencia de la
restricción presupuestal flexible son los altos desequilibrios fiscales a nivel provin-
cial, el bajo nivel de autonomía en ajustar los recursos propios y los gastos, el uso
de transferencias discrecionales, la autonomía en solicitud de préstamos, y las di-
ferentes afiliaciones políticas del gobierno central y provincial. Las tres primeras
características contribuyen al problema del fondo común y ofrecen incentivos para
la indisciplina fiscal de los gobiernos regionales. Cuando se combina con la autono-
mía en solicitud de créditos, tales características son causas potentes del problema
de la restricción presupuestal flexible. La quinta característica ofrece un interesante
ejemplo de cómo el poder del gobierno central en exigir el cumplimiento de la dis-
ciplina fiscal puede verse comprometida por los gobiernos provinciales del partido
de la oposición. Los esfuerzos de Argentina de reformar sus instituciones fiscales y
financieras también ilustran cómo los gobiernos centrales pueden usar una crisis
económica para generar respaldo a las reformas que restringen la autonomía del
gobierno provincial.

Brasil
Brasil pasó por fuertes crisis macroeconómicas en los años ochenta y noventa que ter-
minaron en numerosas operaciones de salvamento financiero a favor de los estados.7
La debilidad del gobierno federal de negar las operaciones de salvamento financiero y
las expectativas de los gobiernos estatales de recibir un salvamento financiero son el re-
sultado de la aproximación inadecuada hacia la descentralización adoptada en Brasil.
Entre varios países en desarrollo, Brasil muestra un alto grado relativo de descentra-
lización, los gobiernos estatales y locales reciben una alta proporción de sus ingresos
mediante impuestos compartidos con el gobierno federal. La autonomía de ingresos
estatales y la asignación de responsabilidades son débiles por las restricciones sobre la
capacidad de los estados de alterar las bases tributarias y las bases de impuestos para
explotar nuevas oportunidades impositivas. La Constitución de Brasil específica que las
responsabilidades de gasto más importantes, como la educación, la salud y el bienestar
son ofrecidas por los gobiernos estatales, según estándares nacionales determinados
por el gobierno federal. En la práctica, existe sobreposición de responsabilidades en
la oferta de los bienes y servicios públicos. La participación del gobierno federal en
la oferta de bienes públicos ofrece un incentivo a los gobiernos estatales de ejercer
presión política sobre el gobierno federal en busca de recursos adicionales. Las transfe-
rencias obtenidas de esta manera son distribuidas ad hoc y confunden el problema de
cuál nivel de gobierno es el responsable de una practica eficiente de gasto público.
Las dificultades con la indisciplina fiscal durante los años ochenta y noventa se
combinaron por la capacidad de los gobiernos estatales de solicitar préstamos en
el mercado financiero local e internacional. La Constitución de Brasil le asigna al
gobierno federal la habilidad de regular el proceso de endeudamiento estatal, pero
ha sido muy poco exitosa en prevenir un déficit fiscal excesivo. Las restricciones je-
rárquicas, como las de solicitar préstamos de los bancos comerciales del Estado, han
sido implementadas, pero también han sido evadidas fácilmente. Además de esto, la
participación del gobierno federal en las actividades de endeudamiento alimentaron
las expectativas de que el gobierno federal implícitamente respalda la deuda estatal.
Estas expectativas fueron confirmadas cuando el gobierno federal ganó la apuesta
de que el gobierno federal no arriesgaría la profundización de la crisis al no venir a
rescatar los estados en problemas, la solicitud de préstamos de parte de los gobiernos
estatales ha sido relativamente fácil, ya que los mercados de crédito han facilitado los
préstamos, pues perciben que el gobierno federal garantiza esta deuda.
La debilidad en el control jerárquico del gobierno federal sobre la disciplina fiscal
estatal, durante los años ochenta y noventa fue un resultado de las instituciones po-
7 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal en Brasil, ver Bevi-
laqua (2000) y Rodden (2003b).

líticas que limitaban al gobierno federal en implementar efectivamente los poderes

definidos en la Constitución. Los gobiernos estatales tienen una fuerte representa-
ción en la legislatura federal, que les ha permitido influenciar muchas decisiones
federales respecto a las finanzas estatales. De hecho, las relaciones entre el gobierno
federal y estatal han sido caracterizadas por la presión política, las negociaciones y el
apaciguamiento financiero de los gobernadores estatales. Las reformas efectivas para
reducir la indisciplina en un ambiente como éste son muy difíciles de implementar.
Ucrania
La transición de Ucrania a una economía de mercado ha estado caracterizada por
la ineficiencia fiscal en todos los niveles de gobierno.8 Aunque no se han presenta-
do episodios de salvamento financiero dramáticos en gobiernos de nivel inferior, es
posible encontrar incentivos para una restricción presupuestal flexible en las insti-
tuciones fiscales, políticas y financieras de Ucrania. Los niveles de gobierno inferior
en Ucrania tienen acceso a pocos recursos propios. Existen normas en donde el go-
bierno central y la Constitución ofrecen los bienes y servicios esenciales, aunque la
legislación existente no es clara respecto a la asignación de las responsabilidades de
gasto. La brecha resultante entre el gasto y el ingreso no se maneja adecuadamente
mediante transferencias de parte del gobierno de nivel superior. Las transferencias
intergubernamentales son negociadas a comienzo de cada año presupuestal y a partir
de un análisis ad hoc, pero el fondo de recursos de donde parten las transferencias
usualmente está sobrestimado, lo que genera un déficit entre las transferencias pre-
supuestadas y las asignadas efectivamente. Esto genera retraso en las obligaciones
y diseminación de notas de promesa de pago, llamadas veksels, para poder hacer
transacciones. Las negociaciones que determinan el nivel de transferencias intergu-
bernamentales se hacen en una atmósfera competitiva en lugar de hacerse en una
cooperativa. Los gobiernos de nivel inferior no enfrentan muchos incentivos para
incrementar sus propias fuentes de recursos, porque al hacerlo terminarían con una
reducción en las transferencias de parte del gobierno central.
Las instituciones financieras en Ucrania aún están en una etapa de desarrollo
mientras que la economía se transforma en una orientada por mecanismos de mer-
cado. La inmadurez relativa del sistema financiero se manifiesta por una gran falta de
vigilancia legislativa. No hay guía legislativa de los procesos de solicitud de crédito
o los procedimientos que deben ser adoptados por los oferentes de créditos y los
gobiernos regionales ante un caso de bancarrota. Los niveles de gobierno inferior
usualmente solicitan préstamos a los gobiernos de nivel superior, que no cobran tasas
8 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal en Ucrania, ver
Bevilaqua (2000) y Rodden (2003b).

de interés y ofrecen fondos como un medio de financiar el déficit. La asignación de

crédito de esta manera premia a los gobiernos irresponsables y no tiene relación con
la calidad de los programas implementados del gobierno que solicitó el préstamo o su
credibilidad crediticia.
Las instituciones políticas en Ucrania también están en proceso de desarrollo, y
están en proceso de adaptarse a prácticas democráticas. Pero el sistema político es
inestable y le falta transparencia. Los votantes, en consecuencia, no tienen informa-
ción ni los incentivos necesarios para asignar responsabilidades sobre los políticos y
sus decisiones de política.
Muchas características de las instituciones fiscales, financieras y políticas en Ucra-
nia pueden dar pie al surgimiento del problema de la restricción presupuestal suave.
Estas características incluyen un alto grado de desequilibrio fiscal vertical a nivel sub-
nacional de gobierno, fuertes desincentivos para incrementar las propias fuentes de
ingresos, limitada autonomía en ajustar el gasto, falta de claridad en la asignación de
responsabilidades, insuficientes transferencias gubernamentales para cerrar la brecha
fiscal vertical, un sistema de negociación de transferencias ineficiente, instituciones
financieras inmaduras, instituciones políticas inmaduras e inestables. El problema
del fondo común y los problemas de asignación de responsabilidades son muy serios
en Ucrania, ni los votantes ni los oferentes de créditos tienen un incentivo para hacer
que los gobiernos regionales se hagan responsables de los resultados fiscales, y los
gobiernos regionales enfrentan fuertes desincentivos a actuar en favor de su propio
interés, en detrimento de la eficiencia general de la economía. Los procedimientos
para solucionar los desequilibrios fiscales verticales son tan inadecuados que dan
forma al problema de la restricción presupuestal suave mediante la acumulación de
pagos de deuda, en donde los déficit son pasados de un nivel de gobierno a otro y
finalmente a las empresas y trabajadores. La falta de madurez política de las institu-
ciones financieras significa que el gobierno central no tiene el poder o la motivación
de llevar a cabo reformas a las instituciones fiscales, políticas y financieras de modo
que puedan mejorar la disciplina fiscal de los gobiernos a nivel regional.
Hungría
En contraste con el caso de Ucrania, las reformas a las instituciones fiscales, financie-
ras y políticas de Hungría durante la transición a un sistema de mercado ha sido muy
exitosa en instaurar la disciplina de mercado en los gobiernos regionales.9 Las refor-
mas más importantes en este tema son las hechas al proceso democrático de Hungría,
9 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal en Hungría, ver
Wetzel y Papp (2003).

su sistema de administración presupuestal y sus leyes y regulaciones relacionadas con

el endeudamiento de los gobiernos regionales. La experiencia de Hungría ofrece un
ejemplo de acuerdo fiscal que genera una restricción presupuestal inflexible, al com-
binar los altos niveles de desequilibrio fiscal vertical y las restricciones de solicitud
de crédito.
El sistema fiscal intergubernamental de Hungría es muy centralizado, y el go-
bierno central domina la recolección de ingresos y dirige una gran proporción de
gasto llevada a cabo por el gobierno regional. Este sistema es el resultado de un gran
número de gobiernos locales muy pequeños, que limita su poder en relación con el
gobierno central. Como consecuencia de este sistema los gobiernos locales tienen
muy poca autonomía en el gasto y la recolección de ingresos, y una gran proporción
de ingreso del gobierno regional se deriva de las transferencias del gobierno central.
El sistema de transferencias intergubernamental en Hungría es extremadamente
complejo. Las transferencias más importantes son las transferencias normativas, que
ofrecen fondos según fórmulas de 50 áreas de gasto. Las transferencias normativas
son distribuidas según estimaciones del gobierno regional de sus necesidades de gas-
to, pero si la auditoría de un programa financiado revela que el gobierno regional
sobrestimó el costo del programa, entonces debe pagar la diferencia con intereses.
Los gobiernos regionales también pueden aplicar por fondos de inversión para dife-
rentes programas. Este sistema de transferencias ofrece incentivos para un número
excesivo de aplicaciones de financiación que generan muchísimos costos administra-
tivos, poca coordinación de las transferencias y asignación ineficiente de recursos.
Los gobiernos regionales con un déficit excesivo también pueden aplicar por subven-
ciones para déficit. Aunque las condiciones que buscan reducir la irresponsabilidad
fiscal están atadas a estas subvenciones, ofrecen desincentivos para la recolección de
ingresos propios y gasto ineficiente.
A pesar de la limitada autonomía fiscal de los gobiernos regionales, los meca-
nismos políticos a nivel regional están evolucionando de manera que les permite a
los votantes determinar la responsabilidad de las acciones de los políticos elegidos.
El sistema político también presenta cierto grado de apertura y estabilidad que no
existe en muchos otros países en transición, en particular, existe un alto grado de
competencia entre partidos políticos, lo cual incrementa el poder político de los ciu-
dadanos. Adicionalmente, la transición de un partido en el poder a otro se hace en un
ambiente estable.
En Hungría se han hecho reformas al sector financiero. Durante la etapa inicial de
la transición del país a una economía de mercado, los gobiernos regionales no tenían
muchas restricciones en la solicitud de préstamos. Como respuesta al creciente dé-
ficit de los gobiernos regionales, tanto los gobiernos regionales como los acreedores
privados comenzaron a presionar al gobierno central por operaciones de salvamento
financiero de la deuda. Como respuesta a estas demandas, el gobierno central usó
su poder para implementar leyes y regulaciones que han sido exitosas en fortalecer

las restricciones presupuestales. Estas leyes y regulaciones limitan la nueva deuda y

los pagos de la deuda deben provenir de recursos propios, ofreciendo un importante
incentivo para que los gobiernos regionales mejoren sus propios mecanismos de reco-
lección de ingresos. También se estableció una Ley de Bancarrota, que es administrada
por Cortes independientes, para ofrecer un procedimiento administrativo claro para
los acreedores y gobiernos regionales en caso de quiebra. La ley define una norma de
no salvamento financiero y establece que los gobiernos regionales pueden perder su
autonomía en la administración de problemas locales si caen en bancarrota.
Las características básicas de las instituciones fiscales, financieras y políticas de
Hungría que tienen efecto sobre los incentivos de gasto eficiente y solicitudes de
préstamo son: un desequilibrio fiscal vertical importante a nivel provincial, poca
autonomía en ajustar las fuentes de ingreso y gastos, un sistema complejo de trans-
ferencias intergubernamentales, un sistema político relativamente estable y abierto,
restricciones sobre la solicitud de préstamos, y un sistema legal fuerte que incluye
una cláusula de no salvamento financiero y normatividad sobre bancarrota. Las tres
primeras características pueden dar pie al surgimiento de la restricción presupues-
tal flexible, pero las características restantes han ayudado a contener los incentivos
para la indisciplina fiscal. Tal vez, la característica principal es el poder del gobierno
central en efectuar reformas y contribuir a un sistema político estable y abierto. Esto
fue esencial en llevar a cabo las reformas al sistema legal y en la implementación de
restricciones jerárquicas sobre las posibilidades de un gobierno regional en el gasto y
solicitud de préstamos.
Australia
La experiencia australiana ofrece un buen ejemplo del papel jugado por los contro-
les jerárquicos en el fortalecimiento de la restricción presupuestal.10 La federación
australiana es muy centralizada, el gobierno central controla todas las fuentes impor-
tantes de impuestos, y usa su superioridad financiera para imponer restricciones en el
gasto de los gobiernos estatales mediante transferencias con propósitos específicos en
áreas de jurisdicción estatal. Los gobiernos estatales también reciben transferencias
incondicionales con el objetivo de igualar las diferencias en su capacidad de ofrecer
niveles comparables y calidad en los bienes y servicios públicos a niveles comparables
de impuestos. Estas transferencias de igualación se asignan según fórmulas que bus-
can resolver las diferencias entre estados en su capacidad fiscal potencial.
El gobierno central de Australia ha usado su dominio fiscal para invocar controles
jerárquicos sobre la solicitud de préstamos en los estados. El Loan Council controla
10 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal en Australia, ver
Von Hagen y otros (2000) y Grewal (2000).

la cantidad total de crédito a todos los niveles de gobierno así como la asignación de
préstamos en todos los estados. El gobierno central domina sobre las decisiones del
Loan Council por su poder de voto y su capacidad de usar la superioridad financiera
para amenazar a los estados a que se ajusten a lo determinado por el Loan Council. En
casi toda la historia del Loan Council, la institución ha sido muy exitosa en limitar la
acumulación de deuda estatal. Una excepción ocurrió a finales de los años setenta y
principios de los ochenta, cuando se relajaron las restricciones y los estados respondie-
ron incrementando sustancialmente su endeudamiento doméstico e internacional.
El hecho de que los gobiernos regionales dependan mucho de las transferencias
del gobierno central y que tengan poca discreción sobre las decisiones de gasto y reco-
lección de ingresos crea la posibilidad de que se presente el problema de la restricción
presupuestal flexible. Sin embargo, el dominio del gobierno central ha permitido in-
vocar los controles jerárquicos que han sido efectivos en fortalecer las restricciones
presupuestales de los estados. De modo que un gobierno central poderoso puede
limitar el comportamiento ineficiente de un gobierno regional. Las transferencias
de igualación en Australia son asignadas según fórmulas que buscan resolver las di-
ferencias en la capacidad fiscal. Estas fórmulas son independientes de las políticas
adoptadas por los estados y es poco probable que contribuyan a los problemas de la
restricción presupuestal flexible.
Aunque los controles jerárquicos han sido exitosos en restringir el endeudamiento
excesivo en Australia, tienen su propio costo. Antes de 1990, el gobierno central soli-
citaba préstamos a nombre de los estados. Este mecanismo les permitía a los estados
endeudarse con tasas de interés favorables que reflejaban la credibilidad crediticia
del gobierno central, y no necesariamente la de los estados. Una consecuencia de
este mecanismo fue haberse entrado en una destinación ineficiente de créditos entre
los estados, porque los estados estaban blindados contra el escrutinio del mercado.
Los límites al endeudamiento global y la asignación de préstamos entre estados ten-
dían a reflejar los objetivos macroeconómicos y por eso no estaban relacionados con
las necesidades de los estados. La interferencia del Loan Council con las funciones
distributivas de los mercados de capitales ha comprometido la eficiencia y al mismo
tiempo la ha fortalecido al reforzar la restricción presupuestal.
Estados Unidos
La experiencia de Estados Unidos ofrece un buen ejemplo de un mecanismo fiscal
alternativo que puede llevar a una restricción presupuestal fuerte: depender de las
fuerzas del mercado para disciplinar a los gobiernos regionales.11 Las condiciones
11 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal en Estados Unidos,
ver Inman (2003).

necesarias para que las fuerzas del mercado sean efectivas son que los votantes hagan
responsables a los gobiernos estatales y locales por sus decisiones de política y que
puedan castigar a los gobiernos irresponsables en las urnas, esto ocurre frecuente-
mente en todo Estados Unidos. Adicionalmente, el mercado de capitales de Estados
Unidos funciona muy bien, y sirve para castigar a los gobiernos irresponsables que
tienen altos costos de endeudamiento. En muchos estados y muchos gobiernos loca-
les, el papel disciplinador de los mercados de capitales privados es complementado
por estándares de bancarrota, reglas de presupuesto balanceado y regulación consti-
tucional que prohíbe el salvamento financiero.
Muchas de las características institucionales de Estados Unidos son el producto
de una larga historia de reacciones a incumplimiento de pago de los estados y gobier-
nos locales. Una gran mayoría de los gobiernos que incumplieron con sus pagos no
fueron rescatados por el gobierno central o estatal. Cada crisis fiscal presentaba una
oportunidad para el gobierno endeudado o para que el nivel superior de gobierno
mejorara sus instituciones con el objetivo de parar el comportamiento irresponsable
de gobiernos futuros.
Aunque Estados Unidos ha sido muy exitoso en minimizar los episodios de salva-
mento financiero en momentos de fuertes crisis fiscales, algunas características de su
sistema fiscal intergubernamental pueden llevar al problema de la restricción presu-
puestal flexible. Una característica es la presencia de desequilibrios fiscales verticales
a nivel estatal y local, a pesar de que los gobiernos de nivel inferior tienen acceso a
una gran variedad de impuestos. Otra característica que puede llevar al problema de
la restricción presupuestal suave es la dependencia de gobiernos de nivel inferior de
las transferencias condicionales para solucionar los desequilibrios fiscales verticales.
Las transferencias condicionales ayudan a asegurar que la oferta de bienes y servicios
de parte del gobierno local y estatal cumple con los estándares mínimos, pero com-
prometen la asignación de responsabilidades y crean expectativas de que le gobierno
central vendrá y rescatará al gobierno regional si no es capaz de cumplir con los
estándares nacionales. Los interese regionales se ven fuertemente representados en
la legislación nacional, estas características dan pie al problema del fondo común y
alimentan el crecimiento de la demanda de financiación nacional de servicios estata-
les y locales.
Canadá
Existen muchas similitudes entre la experiencia con la restricción presupuestal flexi-
ble entre Canadá y los Estados Unidos.12 Como en los Estados Unidos, Canadá ha
12 Para análisis de estudios de caso sobre el problema de la restricción presupuestal en Canadá, ver Bird
y Tassonyi (2003).

tenido mucho éxito en controlar las expectativas de salvamento financiero de parte

de los gobiernos provinciales y locales. Las provincias no tienen muchas restriccio-
nes sobre sus impuestos, gastos y solicitud de préstamo, y usan sus derechos en estas
áreas, de tal manera que el tamaño del gobierno provincial llega ser comparable con
el gobierno central. Como en Estados Unidos, Canadá tiene un sistema bancario ma-
duro y un mercado de bonos competitivo que disciplina el gasto excesivo mediante
altos costos de endeudamiento. Las instituciones fiscales y presupuestales también
han evolucionado en respuesta a las reformas iniciadas en momentos de crisis finan-
ciera. Las instituciones democráticas ofrecen a los votantes los medios para castigar a
los gobiernos irresponsables. De modo que a nivel provincial, las fuerzas de mercado
trabajan apropiadamente en el cumplimiento de una restricción presupuestal fuerte.
El sistema intergubernamental entre las provincias y localidades es muy diferen-
te al sistema entre la federación y las provincias. Mientras que el sistema entre la
federación y las provincias refleja un sistema extremadamente descentralizado que
depende de mecanismos de mercado para exigir el cumplimiento de la restricción
presupuestal fuerte, el sistema entre provincias y localidades está caracterizado por
controles estrictamente jerárquicos. Los gobiernos provinciales controlan fuerte-
mente la recolección de ingresos locales, gasto y endeudamiento. También existen
grandes desequilibrios fiscales verticales entre el gobierno provincial y el gobierno
local, que generan una gran dependencia de las transferencias intergubernamentales
para financiar la mayoría de los bienes y servicios públicos. Estas restricciones for-
males son el resultado de la experiencia de los gobiernos provinciales con las crisis
locales. Los cambios introducidos como resultado de estas crisis han producido un
sistema de administración jerárquico de los temas fiscales municipales.
Lecciones aprendidas
La literatura de la restricción presupuestal flexible concluye que no hay una única
razón para la existencia del incentivo del gobierno central en ofrecer recursos adicio-
nales cuando los gobiernos regionales incumplen sus restricciones presupuestales. El
problema de la restricción presupuestal flexible tiene sus raíces en las instituciones
fiscales, financieras y políticas mediante las cuales los gobiernos centrales y regio-
nales interactúan, instituciones que son diferentes para cada país. De modo que un
método que funciona en un país para fortalecer la restricción presupuestal puede no
ser efectivo o ni siquiera posible en otro. Para los analistas y diseñadores de política la
tarea de fortalecer una restricción presupuestal es, entonces, una tarea difícil.
El papel del desequilibrio fiscal vertical

El desequilibrio fiscal vertical es la norma en las relaciones fiscales interguberna-
mentales y se soluciona mediante las transferencias intergubernamentales de parte

del gobierno de nivel superior al gobierno del nivel inferior. El desequilibrio fiscal
vertical afecta la relación entre los beneficios y los costos del gasto regional, dando
pie a que surja el problema de la agrupación de fondos, que finalmente genera niveles
de gasto y endeudamiento muy ineficientes. El desequilibrio fiscal vertical incluye
los resultados fiscales del gobierno central y regional, que a su vez comprometen el
proceso de rendición de cuentas del gobierno regional ante los votantes y oferentes
de créditos. Estos desequilibrios limitan la flexibilidad de los gobiernos regionales y
su habilidad de recolectar ingresos adicionales en momentos de crisis. Los gobiernos
regionales, entonces, justifican en estas razones la solicitud de ayuda al gobierno cen-
tral para que les ofrezca recursos adicionales, ya que es el único que puede hacerlo
(Rodden, Eskelund y Litvack 2003a).
Pisauro (2001) y Rodden (2001) señalan que cerrar la brecha fiscal vertical me-
diante la oferta de recursos suficientes a los gobiernos regionales para financiar sus
gastos no genera disciplina fiscal. Cuando los gobiernos regionales tienen acceso a
grandes bases tributarias, pero tienen poca autonomía de establecer las tasas de im-
puestos o crear una nueva base, no están en capacidad de ajustar sus propios recursos
como respuesta a la crisis financiera; éste ha sido el caso de Brasil y Alemania. Como
resultado, los votantes y oferentes de crédito no hacen responsables a los gobiernos
regionales de las crisis financieras si el gobierno regional tiene limitada flexibilidad
en asegurar los ingresos adicionales de sus propios recursos. De modo que a menos
que el gobierno central sea completamente ajeno a los resultados fiscales regionales,
los gobiernos regionales pueden esperar recursos adicionales de parte del gobierno
central, incluso ante equilibrio fiscal vertical. La tentación de ofrecer recursos adi-
cionales puede ser irresistible si rechazarla implica cerrar un hospital o escuela o la
caída del sistema financiero nacional (Pisauro 2001; Rodden 2001; Rodden, Eskelund
y Litvack 2003a).
El papel de los mecanismos de mercado

Cerrar la brecha fiscal puede mitigar el problema de la restricción presupuestal suave
si el gobierno regional tiene la capacidad de resolver una crisis financiera sin solicitar
ayuda. Una autonomía completa en recolección de impuestos, gastos y endeuda-
miento hace que el gobierno regional sea el único responsable ante los votantes y
acreedores por los resultados fiscales, quebrando las expectativas de la participación
del gobierno central en los temas fiscales regionales. La competencia por respaldo de
los votantes y la disciplina del mercado de capitales pueden servir para forzar el cum-
plimiento de la restricción presupuestal fuerte (Qian y Weingast 1997; Inman 2003;
Rodden, Eskelund y Litvack 2003b). Estos mecanismos de mercado para fortalecer la
restricción presupuestal han tenido éxito en las provincias canadienses y los Estados
Unidos. Sin embargo, el uso efectivo de la disciplina de mercado exige la existencia de
otras características institucionales esenciales que no existen en otros países.

Una de las condiciones más importantes para trabajar bajo la disciplina del mer-
cado es un gobierno central fuerte y estable que se niega a sucumbir a la presión del
gobierno regional en otorgar recursos adicionales (Inman 2003). En muchos países
en desarrollo y economías en transición, y en algunos países desarrollados, el gobier-
no central no tiene la fuerza y la habilidad suficientes para resistir estas presiones. En
muchos países, los intereses regionales son bien representados en la Cámara Alta o
Parlamento, lo cual puede limitar la capacidad del gobierno central de modificar las
instituciones fiscales de manera que se logre fortalecer la restricción presupuestal.
Adicionalmente, un gobierno débil y con pocas expectativas de ejercer no logra pon-
derar los beneficios de negar un salvamento financiero dentro de su proceso de toma
de dediciones, ya que los beneficios sólo se verán en el futuro, mediante una mejor
disciplina fiscal.
Otras características institucionales necesarias para el empleo exitoso de los
mecanismos de mercado son las que aseguran que los votantes y acreedores estén
en capacidad de castigar a los gobiernos irresponsables. Para que esto ocurra, los
votantes deben estar bien informados y deben poder expresar su descontento con
mecanismos democráticos (Rodden 2001; Inman 2003; Rodden, Eskelund y Litvack
2003b). El mercado de capitales privado debe estar bien desarrollado y ser eficiente
para que los acreedores castiguen a los gobiernos regionales irresponsables con ma-
yores costos de endeudamiento. En muchos países, también existe la expectativa de
que el gobierno central implícita o explícitamente respalda la deuda del gobierno
regional. Éste ha sido el caso de Argentina, Brasil, Alemania, Suecia y Ucrania, por
ejemplo. En tales casos, los costos de endeudamiento del gobierno regional tienden
a reflejar la credibilidad del gobierno central, lo cual pone en juego la asignación efi-
ciente del crédito.
Si alguna de las características institucionales mencionadas anteriormente no está
en funcionamiento, entonces la restricción presupuestal flexible puede llegar a ser un
problema. Esta es una razón por la cual muy pocos países otorgan autonomía total
en gasto, ingresos y endeudamiento a los gobiernos regionales. Por otro lado, están
los argumentos para defender la participación del gobierno central en los temas del
gobierno regional. La descentralización total puede generar desigualdad e ineficien-
cia que va más allá del problema de la restricción presupuestal flexible, y puede llegar
a limitar la capacidad del gobierno central de estabilizar la macroeconomía. Estos
peligros de la descentralización pueden llegar a ser más pronunciados en países en
desarrollo y economías en transición (Prud’homme 1995). De modo que se pueden
ofrecer argumentos a partir de conceptos de equidad, eficiencia y estabilidad para
que el gobierno central participe activamente en los asuntos fiscales del gobierno re-
gional. La relación óptima sería que el gobierno central mantuviese el dominio de la
recolección de ingresos y los gobiernos regionales, el dominio de la oferta de bienes y
servicios públicos, mientras que las transferencias intergubernamentales son usadas
para resolver el desequilibrio fiscal vertical que surge de este tipo de acuerdo. Tales

transferencias pueden ser de diferentes tipos, finalmente, el tipo de transferencia y su

propósito puede tener implicaciones diferentes en las áreas de eficiencia y equidad.
El papel de los esquemas de igualación

Existen muchas diferencias entre países sobre la habilidad de los gobiernos regionales
de ofrecer niveles comparables de bienes y servicios públicos con niveles comparables
de recolección de impuestos. Como las regiones difieren en su capacidad de ofrecer
bienes y servicios, las personas con circunstancias similares son tratadas de modo dife-
rente entre una región y otra, las regiones pobres deben cobrar altos impuestos respecto
a las regiones ricas para poder ofrecer el mismo nivel y la misma calidad de servicios.
También puede presentarse gran variación en la necesidad y los costos de ciertos
tipos de gasto entre las regiones. Por ejemplo, algunas regiones pueden tener una
proporción más grande de ancianos que otras.
Los sistemas de igualación buscan resolver tales diferencias entre los gobiernos
regionales en la capacidad de recolección de ingresos, necesidades y costos. El modo
como estas tres fuentes de diferencias sean solucionadas en la fórmula de iguala-
ción puede tener implicaciones importantes para los incentivos fiscales regionales.
Usualmente se reconoce que los sistemas de igualación que agrupan los ingresos o
dependen del esfuerzo impositivo incrementan los problemas del fondo común y
ofrecen pocos incentivos para una recolección de ingresos eficiente (Bird y Smart
2002). Para que el sistema de igualación tenga un incentivo adverso mínimo, el cri-
terio para asignar las transferencias debe estar fundamentado en parámetros fiscales
que no puedan ser manipulados fácilmente por las regiones. Por ejemplo, los sistemas
de igualación que buscan solucionar las diferencias en la capacidad fiscal potencial
son preferibles a aquellos que dependen de los ingresos actuales.
Las transferencias de igualación también pueden aumentar el problema de la res-
tricción presupuestal flexible cuando crean la expectativa de que el gobierno central
otorgará recursos adicionales en momentos de dificultad. El gobierno central puede
sentirse obligado a prestar asistencia financiera cuando el balance fiscal horizontal
se ve comprometido, especialmente si existe una norma en la Constitución para este
caso. El Länder –Bremen y Saarland– y los gobiernos municipales de Suecia reciben
salvamento financiero de esta manera.
El papel de las transferencias discrecionales

Rodden (2001) sugiere que las transferencias intergubernamentales que son asigna-
das discrecionalmente aumentan los problemas de restricción presupuestal flexible,
porque están determinadas por el gasto, el endeudamiento y los impuestos del go-
bierno regional. De hecho, el problema de la restricción presupuestal no surgiría si
las transferencias no fuesen condicionales. Las transferencias discrecionales también

ofrecen incentivos para que el gobierno regional le solicite al gobierno central usar
sus poderes discrecionales a su favor. Tal comportamiento ha sido un factor impor-
tante de la poca disciplina fiscal de los gobiernos regionales de Argentina y Brasil.
Para evitar estos problemas, las transferencias deben ser distribuidas según una regla
clara y transparente, como el número de niños en edad escolar o las personas de
tercera edad que viven en una jurisdicción particular (Bird y Smart 2002; Rodden,
Eskelund y Litvack 2003b).
La combinación de los peligros de las transferencias discrecionales se convierte
en la asimetría de información sobre las causas de las dificultades financieras de una
región. Los gobiernos regionales tienen incentivos obvios para decir que son situa-
ciones fuera de control las que generan los problemas financieros. De este modo, el
gobierno central puede no estar en capacidad de determinar los factores subyacen-
tes que generaron la crisis fiscal. Es decir, el gobierno central no está en capacidad
de determinar si las razones dadas por la región son el resultado de un efecto nega-
tivo adverso o el comportamiento oportunista de la región. Alesina y Perotti (1999)
señalan que parte de la complejidad del presupuesto de los gobiernos regionales
puede ser un esfuerzo en desviar la culpa del mal desempeño fiscal ante los ojos
de los gobiernos centrales y los habitantes de la región. En busca de este objetivo,
los gobiernos regionales sobrestiman el crecimiento esperado de la economía, los
efectos de las políticas de gobierno y el efecto de ingreso de pequeños cambios en
las políticas de impuestos, y anuncian presupuestos para varios años en los cuales
los ajustes difíciles ocurren en el futuro. La confusión creada por la complejidad
deliberada en el proceso presupuestal hace difícil que los votantes puedan definir la
responsabilidad sobre el gobierno local por las dificultades financieras experimen-
tadas al final del año fiscal. Los instrumentos necesarios para reducir esta asimetría
de información son el monitoreo regular y efectivo y la auditoría del presupuesto del
gobierno regional para detectar la indisciplina fiscal y prevenir que alcance niveles
de crisis (Inman 2003).
El papel de la sobreposición de responsabilidades

El proceso de rendición de cuentas y asignación de responsabilidades se ve com-
prometido cuando tanto el gobierno central como el regional son responsables de
financiar bienes y servicios públicos esenciales, según los estándares definidos por
el gobierno central. La participación del gobierno central en esta área tiene como
objetivo solucionar la oferta eficiente de bienes y servicios que generan efectos de
distribución positivos a las personas en todo el país. Algunos ejemplos importantes
son los servicios de salud, educación y policía.
Sin embargo, las responsabilidades que se sobreponen entre sí, hacen difícil que
los votantes distingan cuál nivel de gobierno es el responsable final de ofrecer el bien
y el servicio público, y hace difícil que los gobiernos regionales se ajusten ante crisis

fiscales. La sobreposición de responsabilidades también crea la expectativa de que

el gobierno central considera estos bienes y servicios esenciales, y por eso se siente
obligado a prevenir que los gobiernos regionales renuncien a sus responsabilidades
en momentos de crisis. Éste es un ejemplo de la hipótesis “muy grande para que falle”
de Wildasin (2004) y “muy sensible para que falle” de Von Hagen y otros (2000). La
historia reciente del sector de la salud en Italia es un ejemplo primario de los incenti-
vos adversos que se generan cuando ambos niveles de gobierno participen al mismo
tiempo en la oferta de servicios públicos básicos.
El papel de los mecanismos jerárquicos

En el análisis multidimensional del problema de la restricción presupuestal flexible,
Rodden (2001) encuentra que un desequilibrio fiscal vertical muy grande, combinado
con fuertes controles jerárquicos del gasto y endeudamiento del gobierno regional,
puede mitigar el problema de la restricción presupuestal flexible. La disciplina fiscal
del gobierno local en Canadá y Hungría ha mejorado con una fuerte supervisión jerár-
quica. Sin estos controles, el problema de la restricción presupuestal flexible surgiría
rápidamente, ya que con un desequilibrio fiscal alto, un gobierno local está justificado
para solicitar asistencia del gobierno central, pues es el único con la flexibilidad nece-
saria para ajustar el gasto y los niveles de impuesto en momentos de crisis.
Rodden, Eskelund y Litvack (2003c) señalan que mientras los mecanismos je-
rárquicos pueden ser muy efectivos en fortalecer la restricción presupuestal, vienen
con un costo de limitar los mecanismos de mercado en la asignación efectiva de
créditos. Los gobiernos regionales tienen incentivos obvios para evitar los contro-
les jerárquicos, incluso cuando se encuentran establecidos en la Constitución. Las
provincias brasileñas, por ejemplo, han sido muy exitosas en tener acceso a los mer-
cados privados de capitales, a pesar de la habilidad del gobierno central en regular
el endeudamiento. Rodden, Eskelund y Litvack (2003b) e Inman (2003) enfatizan la
importancia de las características institucionales en prevenir que los gobiernos regio-
nales evadan los controles jerárquicos sobre el endeudamiento y el gasto. Entre ellos,
se encuentran las cláusulas de salvamento financiero, de estándares de bancarrota
que exigen el pago de deuda y que son ejercidas por entes independientes, las reglas
de presupuesto balanceado para el gasto corriente y el monitoreo regular y la audito-
ría del presupuesto de los gobiernos regionales.
Conclusiones
La revisión de la literatura teórica, empírica y estudios de caso indica que las expec-
tativas de recursos adicionales de parte del gobierno regional y los incentivos para
ofrecerlos de parte del gobierno central pueden surgir bajo diferentes circunstancias.
Algunas características de las instituciones fiscales intergubernamentales llevan más

fácilmente a una restricción presupuestal fuerte que otras, pero su impacto final so-
bre la disciplina fiscal depende de las instituciones financieras y políticas del país.
Las principales conclusiones de la literatura pueden resumirse así:
• La autonomía en ingresos, gasto y endeudamiento puede fortalecer la restricción

presupuestal sólo si los votantes y los acreedores tienen claro la responsabilidad
del gobierno regional de sus acciones y son capaces de castigar a un gobierno
irresponsable.
• Un desequilibrio fiscal vertical grande combinado con controles jerárquicos fuertes
puede fortalecer la restricción presupuestal sólo si las características instituciona-
les existentes previenen que los gobiernos regionales evadan los controles.
• Las transferencias discrecionales deben ser evitadas y deben ser asignadas a partir
de reglas claras y transparentes.
• A cada nivel de gobierno se le debe asignar autonomía de gasto y recolección de
ingresos.
Este resumen resalta la importancia de la interacción entre instituciones fiscales,

financieras y políticas en el fortalecimiento de la restricción presupuestal. Algunos
de los mecanismos mediante los cuales la restricción presupuestal puede ser for-
talecida no existen en muchos países, por las instituciones fiscales, financieras y
políticas existentes. Rodden, Eskelund y Litvack (2003b) señalan que estas institucio-
nes evolucionan con el paso del tiempo, muchos países pueden esperar que algunos
mecanismos para el fortalecimiento de la restricción presupuestal no existan hoy día,
pero pueden surgir en el futuro. Los autores también señalan que, en períodos de
crisis financiera y episodios de salvamento financiero, ellos pueden ofrecer las con-
diciones necesarias para las reformas, como ha sido el caso en la mayoría de países
estudiados en este capítulo.
Una anotación adicional que debe hacerse con cuidado es que el tema de la efi-
ciencia fiscal es aún más general que una restricción presupuestal fuerte. El problema
de la restricción presupuestal flexible es una, entre muchas, fuentes de ineficiencia
fiscal que surge de la interacción entre los gobiernos dentro del país, y que es maneja-
da mediante las transferencias intergubernamentales. Las disparidades horizontales
también ofrecen una explicación para las transferencias intergubernamentales. Por
eso puede que algunos de los mecanismos mediante los cuales es posible mitigar el
problema de la restricción presupuestal flexible puedan servir para agravar la inefi-
ciencia y las disparidades en otros frentes. Para los investigadores y analistas el reto
es ponderar este balance al proponer el diseño óptimo de las instituciones fiscales
intergubernamentales.

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6
La economía política de transferencias
interregionales
Motohiro Sato
Existen diferentes opiniones sobre las transferencias intergubernamentales. El área

normativa de la economía pública aborda las fallas de la descentralización, como las
externalidades fiscales y la desigualdad. Bajo este análisis las transferencias interre-
gionales sirven como un medio para solucionar las fallas de la descentralización y al
mismo tiempo preservan los beneficios de la descentralización (Boadway y Hobson
1993). Estas transferencias también pueden ser usadas para asegurar un estándar na-
cional mínimo en servicios públicos básicos, como educación y salud, en donde la
autoridad central ejerce como la autoridad con “poder de gasto”. La tarea básica en
el diseño de las transferencias es “encontrar el precio correcto”, asegurándose de que
los gobiernos locales aceptan completamente la responsabilidad de sus decisiones
(Bird y Smart 2002). En este caso, se supone es que el gobierno actúa en busca de los
intereses de sus habitantes.
Por otro lado, la escuela de pensamiento de la cosa pública percibe que los go-
biernos buscan su propio beneficio o son entidades de estilo Leviatán, que actúan en
contra de los intereses de sus ciudadanos. Esta tendencia considera la competencia
intergubernamental como un modo de controlar el poder monopolizador de los go-
biernos en explotar a los ciudadanos. Bajo esta perspectiva, la descentralización es
un modo de promover la competencia de modo que los impuestos y las tarifas bajan,
del mismo modo que las empresas privadas en competencia reducen el precio de los
bienes. Gracias a la naturaleza no benevolente de los gobiernos, las transferencias
interregionales no incrementan el bienestar necesariamente. Estas transferencias sir-
ven como un mecanismo de colusión entre las unidades gubernamentales en lugar
de un mecanismo de coordinación, y pueden dar pie al surgimiento de una excesiva
expansión del sector público.
La teoría normativa de las transferencias intergubernamentales ignora los proble-
mas políticos, y se concentra en la racionalidad económica para su uso. Sin embargo,
es posible, y se observa en la práctica, que los gobiernos dirigen más fondos centra-
les a regiones políticamente poderosas con la esperanza de asegurar sus votos. La

burocracia central y los ministerios pueden estar motivados para maximizar su pre-
supuesto. La autoridad central puede abusar de su poder de gasto, inmiscuyéndose
excesivamente en problemas locales y afectando la autonomía local. Los grupos de
interés o los gobiernos locales pueden comenzar a participar en actividades de pre-
sión política (lobby) para manipular la asignación de transferencias a su favor. En ese
caso, las transferencias interregionales son usadas para financiar proyectos públicos
cuyos beneficios se concentran geográficamente, pero cuyos costos son asumidos por
toda la nación.
Cuando existen relaciones fiscales jerárquicas, el gobierno central eventualmen-
te puede verse obligado a rescatar las regiones endeudadas, yendo en contra de la
responsabilidad fiscal de los gobiernos locales. Tales operaciones de salvamento fi-
nanciero pueden no ser necesarias constitucionalmente, pero, por otro lado, reflejan
las presiones políticas. Los residentes locales pueden no tener deseos de monitorear y
disciplinar a sus gobiernos locales cuando perciben que el gasto local no viene de sus
propios bolsillos sino que es pagado por alguien más.
Finalmente, la ejecución de política económica de cualquier tipo es finalmente
un asunto político. Según Inman (1988), la teoría normativa de las transferencias
intergubernamentales no ofrece una explicación satisfactoria de los programas de
transferencia de los Estados Unidos que hacen muy poco por internalizar los efectos
de diseminación u ofrecer respaldo fiscal a las regiones de ingreso bajo o con pocos
recursos. Bajo estas circunstancias, un modelo de economía política hace un mejor
trabajo, eso no significa que el análisis económico de las transferencias sea irrelevan-
te, pero hay que entender que las consecuencias económicas de transferencias mal
diseñadas y con motivaciones políticas pueden ser negativas para la economía. El
reto es evitar generar un daño secundario en busca de los objetivos políticos (Bird y
Smart 2002).
Este capítulo revisa los modelos de economía política de las transferencias, exa-
mina las transferencias intergubernamentales e interregionales que podrían ser
ofrecidas directamente a los habitantes desde el gobierno central. El capítulo no es
puramente positivo, también se examinan las consecuencias normativas que surgen
del equilibrio político y económico analizado.
Se debe hacer una distinción importante entre los aspectos normativos y po-
sitivos de las transferencias interregionales. El análisis normativo examina cómo
las transferencias deben ser ofrecidas para promover la eficiencia y la equidad, sin
considerar elementos de economía política. El análisis positivo describe cómo las
transferencias surgen como una consecuencia de la economía política de las deci-
siones e interacciones entre las partes interesadas. Los dos tipos de análisis no son
necesariamente iguales. Algunos afirman que la disponibilidad política debe ser
incluida en el análisis normativo si se quiere que las recomendaciones de política
sean aprobadas e implementadas mediante el proceso político. Este capítulo no
examina el papel de las conclusiones del análisis de la cosa pública en la economía

pública normativa, éste es un tema que es tratado en otras publicaciones (Boadway

2002). Por el contrario, el capítulo estudia la economía política de las transferen-
cias interregionales, tomando una aproximación positiva y evaluando el equilibrio
resultante de la perspectiva normativa convencional. Por eso se estudian las “reglas
del juego” o la estructura institucional que limitan las decisiones de las entidades
participantes.
Es importante señalar que para que las recomendaciones normativas se cumplan,
se deben presentar varias condiciones:
• El gobierno central debe ser benevolente en buscar el bienestar social. Su benevo-

lencia puede surgir del supuesto de que existe un acuerdo institucional, como una
democracia que funciona bien, que funciona como un mecanismo disciplinario
para asegurar que el gobierno actúa en busca del interés de los ciudadanos.
• El gobierno central debe actuar como una sola entidad cuando toma decisiones.
Debe ser capaz de coordinar las políticas centrales que gobiernan los impuestos,
los bienes públicos y la redistribución intergubernamental e interpersonal, con el
fin de cumplir un solo objetivo.
• El gobierno central debe poseer control jerárquico sobre los gobiernos de nivel
inferior y control exclusivo sobre los instrumentos de política centrales. En al-
gunos países, el gobierno central debe consultar a los gobiernos de nivel inferior
sobre las políticas que los afectan. Adicionalmente, si una región no confía en el
gobierno central, puede separarse de la nación. La posibilidad de una separación
limita al gobierno central en diseñar las transferencias interregionales.
• El gobierno central debe estar en capacidad de comprometerse a cumplir sus
políticas.1
Este capítulo examina las consecuencias que surgen cuando alguna de estas
condiciones no se cumplen. El capítulo está organizado de la siguiente manera. La
siguiente sección examina los gobiernos que buscan su propio interés y la competen-
cia política. Comienza analizando el efecto de flypaper effect que está asociado con la
motivación egoísta de los gobiernos locales, antes de analizar los motivos egoístas del
gobierno central. La segunda sección examina las políticas oportunistas y el compor-
tamiento explotador de renta que surge de la naturaleza fragmentada del gobierno
central. La tercera sección ilustra las transferencias, analizando la negociación inter-
gubernamental y la amenaza de que la nación se divida. La cuarta sección examina el
problema de restricción flexible y retención asociado con los problemas de compro-
1 Adicionalmente, el gobierno central debe ser racional y poseer conocimiento adecuado e informa-
ción. En este capítulo, se asume que el gobierno central es racional, aunque su racionalidad puede
ser controvertida.

miso y cumplimiento. La última sección examina las reformas institucionales para

poder manejar el aspecto político de las transferencias.
Motivación política y la competencia política

Esta sección estudia las razones para el comportamiento del gobierno central y local.
En primer lugar, se muestra cómo el proceso político local crea anomalías en las
transferencias intergubernamentales, un fenómeno conocido como flypaper effect.
En segundo lugar, se analiza cómo las transferencias interregionales pueden reflejar
movimientos tácticos de parte de gobiernos que maximizan la votación en lugar de
sus intereses ideológicos o de equidad.
El efecto “papel pegajoso”

Si los votantes regionales tienen soberanía completa mediante preferencias con solo
un máximo (flypaper effect), que hacen que el votante medio sea el voto pivote, la par-
ticipación de este votante en una transferencia se convierte en un activo transferible
y que puede ser usado para propósitos públicos o privados y puede ser incluido en
su ingreso total. La respuesta a un incremento en las transferencias sería similar a la
respuesta a un incremento en el ingreso privado (Bradford y Oates 1971). Cualquier
desviación de esta predicción puede reflejar el hecho el que las decisiones locales de
política no se determinan según las preferencias del votante medio, sino que reflejan
el comportamiento egoísta del gobierno local que busca su propio interés.
La descentralización fiscal puede disciplinar a los políticos locales que buscan
su propio interés y hacerlos actuar a favor de sus ciudadanos, promoviendo la com-
petencia interregional.2 La descentralización puede diseminar el comportamiento
“votar con los pies” y “competencia según punto de referencia” (comparaciones de
desempeño), motivando a los políticos locales a actuar en busca del interés de sus
electores. La competencia no altera los objetivos de los políticos (es decir, reelección
o la maximización de los beneficios políticos); pero ahora cumplir con las necesi-
dades de los ciudadanos se convierte en el medio para lograr tales objetivos. Induce
a los políticos a comportarse de manera benevolente, aunque este comportamiento
no esté en su naturaleza. Para que la competencia tenga un efecto disciplinario, los
ciudadanos deben conocer los costos del gasto público local, de modo que la asigna-
ción de responsabilidades fiscales es esencial para que la descentralización fiscal sea
exitosa.
2 En este capítulo, la competencia se considera un mecanismo disciplinario que promueve la eficien-

cia, no un mecanismo de pedir prestado al vecino.

Las transferencias intergubernamentales pueden introducir diferencias entre los

beneficios y los costos, como lo señalan Bird y Smart (2002), las personas tienden
a ser más cuidadosas cuando gastan dinero que tienen que ganarse ellas mismas.
Cuando los gobiernos locales gastan lo que los residentes locales ven como el dinero
de otra persona, los ciudadanos no pondrán mucha presión sobre sus políticos a usar
estos fondos eficientemente. Ellos perciben erróneamente que las transferencias son
una comida gratis, aunque sean financiadas con los impuestos nacionales que ellos
mismos pagan. De hecho, algunos estudios empíricos de transferencias interguber-
namentales revelan que una transferencia pagada completamente desde un principio
crea un incremento desproporcionado en el gasto local respecto al efecto de un incre-
mento en el ingreso privado.
Filimon, Romer y Rosenthal (1982) estudian el caso en el cual el efecto de papel
pegajoso surge por la ignorancia de los votantes y la maximización del presupuesto
de parte del burócrata. En su modelo, los votantes locales no saben de la existencia o
la cantidad exacta de las transferencias intergubernamentales y votan según su pro-
pia percepción del precio de los impuestos. Esto deja a la burocracia local libre de
dirigir recursos escondidos a expandir el presupuesto local sin ser reconocidos por
los votantes. La autoridad encargada de hacer los gastos, que está maximizando el
presupuesto con información privilegiada y la capacidad de esconderlo, se beneficia
del hecho que esta información no es pública.
La ventaja de información le permite al burócrata local controlar la agenda de
gasto. Romer y Rosenthal (1980) ofrecen un marco analítico de la estructura institu-
cional de las decisiones locales que muestra el poder burocrático en la determinación
de la agenda de gasto. Los autores estudian el caso de políticas locales sobre un solo
servicio público, como la educación. Bajo el modelo de determinación de la agen-
da, las opciones de los votantes regionales son limitadas a aprobar o a rechazar la
propuesta hecha por el político. Si rechazan la propuesta, el nivel de oferta de servi-
cio público se devuelve a un nivel determinado exógenamente. Esto incrementa la
capacidad del burócrata de manipular la agenda de manera que se maximice su pre-
supuesto. Si las transferencias no pueden ser manipuladas hacia otros fondos por los
votantes regionales, el gasto total en el equilibrio es excesivo desde el punto de vista
del votante medio o del principal; cuando una política de devolución de recursos o
incumplimiento implica un alto nivel de gasto público, las transferencias interguber-
namentales generan un efecto de papel pegajoso.
Las transferencias pueden distorsionar las opciones públicas locales, afectando
las funciones disciplinarias de la autonomía local que, por su parte, da pie a sobre-
expansión del gasto local. Sin embargo, no existe consenso sobre la causa de este
efecto de papel pegajoso. Wyckoff (1991) revisa la literatura y concluye que la ano-
malía observada puede surgir por la mala especificación de los estudios empíricos.
El autor rechaza la hipótesis de ilusión fiscal en su propio análisis empírico (Bailey
y Connolly 1998). Hines y Thaler (1995) señalan que el efecto de papel pegajoso

puede surgir por el comportamiento irracional o la percepción de que los votantes

tienen aversión a las pérdidas, o no tratan los fondos como intercambiables. Bajo
un modelo de economía política más complicado y realista, como el de competen-
cia política, Roemer y Silvestre (2002) señalan que la anomalía del papel pegajoso
puede desaparecer.
Competencia política
La naturaleza táctica de las transferencias intergubernamentales puede ser modelada
de dos maneras, según la demanda y según la oferta. Desde el lado de la demanda,
se modela la norma universal en la legislatura que permite la integración de los le-
gisladores con los votantes y las actividades de presión de parte de grupos de interés
regional. Esta aproximación se discute en la siguiente sección, en esta sección se exa-
mina la modelación del lado de la oferta.
Dixit y Londregan (1998a) desarrollaron un modelo empírico con posibilidad
de contrastar empíricamente de un país federal, en el cual los partidos políticos en
competencia intentan comprar votos en una campaña electoral, transfiriendo fondos
a grupos de votantes o regiones. Cada partido actúa como un agente individual en
la selección de una plataforma, que implica una canasta de políticas públicas, in-
cluyendo las transferencias prometidas. Dixit y Londregan implícitamente asumen
que un fuerte liderazgo y una disciplina interna existen dentro del partido. También
examinan que los partidos pueden comprometerse con credibilidad a entregar la pla-
taforma de políticas propuesta.
La competencia política se presenta en las elecciones centrales y locales y se cap-
tura en un modelo de comportamiento probabilístico de la votación. El conflicto de
intereses entre votantes se debe a que están preocupados por su propio consumo que
se ve afectado por las políticas de transferencia, así como por lo que toman como
diferentes posiciones ideológicas en áreas de política, como la protección ambien-
tal y la defensa nacional. Las diferencias en las posiciones ideológicas generan un
comportamiento aleatorio en su comportamiento de votación. Se asume que la vo-
tación es prospectiva, es decir, responde a la plataforma política propuesta durante
la campaña en lugar del desempeño anterior del político (votación retrospectiva).
Adicionalmente, el modelo asume que los partidos políticos no pueden observar las
preferencias de política o posiciones ideológicas de los individuos, pero depende de
la participación en grupos, observable a partir de indicadores como el ingreso, la
residencia y la ocupación.
El gobierno central lleva a cabo transferencias interregionales e interpersonales
en pagos hechos una sola vez, mientras que los gobiernos locales redistribuyen el
ingreso dentro de sus jurisdicciones. Se asume que el centro actúa primero, lo cual
incluye el modo como los gobiernos locales reaccionan a la política de redistribución
del gobierno central en el diseño de su propia política.

Se supone que los partidos políticos son completamente apolíticos, en el sentido

de que su única preocupación es ser elegido (las preocupaciones ideológicas pueden
ser incorporadas posteriormente sin alterar la esencia del argumento) (Dixit y Lon-
dregan 1998b). Entonces el uso de las transferencias interregionales es un movimiento
puramente táctico usado para atraer votos. Dixit y Londregan (1998a) muestran que
el equilibrio político-económico es simétrico, en donde los partidos políticos anun-
cian la misma plataforma política durante la campaña.
A nivel local y central, el grupo que tiene menos apego ideológico y, en consecuen-
cia, tiene más votantes decisivos gana más transferencias. Las personas de ingreso
bajo son las más favorecidas; es más, dentro de su jurisdicción, el gobierno local
puede invalidar la distribución interpersonal de ingreso deseado por el centro usan-
do sus propios instrumentos de política distributiva. En consecuencia, el centro sólo
puede modificar la redistribución de recursos entre regiones. Si las transferencias
con correspondencia se agregan a los instrumentos de política del centro, el gobierno
central las puede usar para influenciar los incentivos de los gobiernos locales para
redistribuir a su favor.3
Johansson (2003) hizo una prueba empírica de la hipótesis de Dixit y Londregan
(1998a) en el contexto de la asignación de transferencias en Suecia. Ella mide la im-
portancia de los votantes decisivos de dos maneras. Primero, mide la diferencia entre
la participación de votos de los partidos conservadores y socialistas, que llama “va-
riable aproximada de cercanía”. Segundo, estima la preferencia de los votantes y su
distribución mediante análisis de factores, usando información de una encuesta de las
elecciones de Suecia, que es aplicada para calcular la densidad en el punto de corte.
Johansson encuentra que la variable de cercanía no es estadísticamente significativa
pero que el tamaño del bloque del votante decisivo, medido por la densidad estimada,
tiene un impacto positivo y significativo, lo que implica que las tácticas sí importan.
Esta teoría del votante decisivo puede compararse con la política mecánica, en
donde el partido político favorece a su grupo de apoyo central en las políticas de re-
distribución (Dixit y Londregan 1996). Los mecanismos políticos surgen cuando los
partidos políticos difieren en su capacidad de focalizar los beneficios redistributivos a
diferentes grupos. Tal diferencia existe porque cada partido tiene su propio grupo de
votantes, cuyas preferencias son conocidas como un resultado de una red de soporte
bien desarrollada. “El mayor entendimiento se traduce en mayor eficiencia en la asig-
nación de beneficios particulares” (Dixit y Londregan, 1996, p. 1134). Esto implica que
más transferencias son dirigidas al grupo central de apoyo del gobierno a costa de los
agentes externos y que los competidores políticos adoptan diferentes políticas.
3 En Dixit y Londregan (1998 a), los votantes que se preocupan sobre su propio consumo e ideología
pueden preferir tener un gobierno dividido, en donde el gobierno central y estatal son gobernados
por partidos políticos diferentes.

Una región cuyo gobierno está afiliado con el partido del gobierno central puede
ser considerada como el grupo central de apoyo. El grupo reunirá la información
sobre las necesidades locales y preferencias por transferencias para el centro y ofre-
cerá más votos para el partido del gobierno central. Grossman (1994) llama capital
político a la capacidad de los políticos regionales de ofrecer votos para su contraparte
central, y lo mide mediante la afiliación a los partidos de los legisladores regionales.
Un estado de Estados Unidos posee un gran capital político cuando la mayor parte de
su legislatura es igual a la mayoría de la Casa de Representantes de Estados Unidos.
Grossman (1994) encuentra que esta variable es positiva y significativa.
Dixit y Londregan (1998a) asumen que las sillas de la Asamblea nacional son asig-
nadas a las regiones en proporción a su población y luego establece que el tamaño
del grupo, es decir, la población regional, es irrelevante en la determinación de la
asignación per cápita de transferencias porque un grupo grande es rico en votos pero
costoso para la distribución del presupuesto gubernamental. Pero el resultado puede
cambiar si la representación regional en la Asamblea nacional es sesgada, por ejem-
plo, favorece regiones más pequeñas. Porto y Sanguinetti (2001) examinan cómo las
transferencias federales son asignadas en las provincias argentinas. Los autores miden
la representación política de una provincia por el número per cápita de legisladores
centrales elegidos por ellos. Los autores muestran que las provincias con excesiva
representación, reciben más transferencias.
El problema de la eficiencia
En el análisis de Dixit y Londregan (1998a, b) la motivación egoísta del gobierno cen-
tral no va necesariamente en contra de la eficiencia; la distribución de los recursos es
eficiente (al menos como un segundo mejor), pero no es necesariamente equitativa.
A partir de este problema, McGuire y Olson (1996) argumentan que los gobiernos
egoístas pueden tener interés en reducir los impuestos, remover la regulación inefi-
ciente, y ofrecer bienes públicos con el objetivo de expandir la producción, a quien el
gobierno puede cobrar impuesto para completar sus propios intereses de largo plazo
de confiscar la riqueza de los ciudadanos, una versión política de la “mano invisible”.
Existen dos visiones sobre las implicaciones de eficiencia de las transferencias tác-
ticas (Boadway y Keen 2000). La posición de Virginia es que la redistribución tiende a
ser ineficiente, las actividades de explotación de rentas desperdician recursos valiosos
e interrumpen la actividad económica. La visión de Chicago es que, dado que existen
incentivos a usar instrumentos eficientes, una política de redistribución que a prime-
ra vista parece ser ineficiente podría ser una solución, al menos como un segundo
mejor. A partir de estos argumentos, Hettich y Winer (1998) examinan las opciones
entre impuestos distorsionadores en el contexto de votación probabilística y la com-
petencia política. Los autores concluyen que en el equilibrio de economía política, la
estructura impositiva es eficiente en el sentido de Pareto, como un segundo mejor.

Wittman (1995) va más allá, sugiriendo que la democracia es ineficiente, al menos

en teoría. Este argumento de eficiencia depende de la idea del espíritu empresarial
político. Supongamos que las condiciones existentes de la política pública local son
ineficientes. Por definición, existe un conjunto alternativo de políticas que es deseable
y mejor en el sentido de Pareto. Dado que los partidos políticos en competencia quie-
ren ser elegidos, al menos uno ofrecería tal política, ya que promover el bienestar de
los votantes debe reunirle más votos. Si los partidos existentes o los políticos en ejer-
cicio prefieren las condiciones políticas actuales, un nuevo partido o político entraría
al mercado político con mejores políticas. En consecuencia, las políticas ineficientes
no pueden ser sostenidas cuando la competencia política funciona.
El espíritu empresarial político asume la no existencia de costos de transacción
asociados con el compromiso y la entrada. Sobre el compromiso, Dixit y Londre-
gan (1995) estudian el respaldo gubernamental para una industria en decadencia. El
modo eficiente de redistribuir ingreso para esa industria es ofrecer una compensación
en dinero en efectivo a los trabajadores y reubicarlos en actividades más productivas
o de mayor ingreso. Sin embargo, esto alteraría la influencia política de la industria,
ya que reasignar trabajadores a un nuevo grupo de interés no les permitiría actuar
colectivamente. Si el gobierno no se puede comprometer a entregar una cantidad de
dinero en efectivo por una sola vez, y rediseña las transferencias tácticas de ingreso
según la distribución ex post de la influencia política, la compensación ex ante pro-
metida nunca ocurrirá. Como anticipación a la negación del acuerdo, la industria en
decadencia no aceptaría la compensación única que es eficiente, sino que favorecería
un subsidio para mantenerla a flote y dejar los trabajadores en el sector. La economía
entra en una política ineficiente que distorsiona la asignación de trabajo. La misma
historia se ajusta a las transferencias interregionales, reemplazando la industria de-
cadente por una región en decadencia, y donde la reubicación de la población es el
mecanismo que lleva a la eficiencia.
Gobierno fragmentado y explotación de rentas

Hasta ahora, la discusión ha asumido que el gobierno central actúa como un solo
agente en la toma de decisiones. Esto implica que las políticas son coordinadas y se
internalizan las externalidades relevantes. Pero en la práctica, el gobierno central no
se comporta así, existen muchas partes interesadas en el diseño y la implementación
de políticas. Esta sección examina la naturaleza del lado de la demanda de las transfe-
rencias intergubernamentales. Analiza la política distributiva en la legislatura central
y las actividades de explotación de rentas de los gobiernos locales o sus representan-
tes que lleva a la tragedia de los bienes comunes y a situaciones de ineficiencia.4
4 La política de financiar a grupos de votantes específicos también difiere de la competencia política

en el comportamiento de los votantes. La competencia política asume que la votación es prospectiva,
mientras que la política de gastar dinero a favor de grupos específicos de votantes es retrospectiva.

El problema del fondo común

En la mayoría de países democráticos, los cuerpos legislativo y administrativo están
separados, y las instituciones legales y políticas son independientes. Los legisladores
pueden representar los intereses de sus jurisdicciones y de clases sociales particu-
lares, y no de toda la nación, ofreciendo mayor gasto público para sus electores y
en política distributiva. Esto es especialmente cierto cuando no existen un liderazgo
fuerte y una disciplina jerárquica en un partido político. Incluso los políticos cen-
trales solicitan transferencias interregionales excesivas para su propia región, y tales
demandas pueden ser aceptadas.
Inman y Rubinfeld (1996) afirman que la política de ofrecer mayor gasto al grupo
elector surge por la naturaleza descentralizada de la legislatura y porque el gobierno
central es débil. Los legisladores individuales exigen proyectos que benefician un área
geográfica particular o un grupo identificable de electores; los costos de estos proyec-
tos son financiados por el gobierno central. Tales proyectos pueden ser ejecutados
por el gobierno local que recibe las transferencias o directamente por el gobierno
central. La distribución de costos crea una brecha fiscal entre el costo marginal social
y el costo marginal correspondiente a la región. El resultado es que los proyectos se
expanden excesivamente, porque los legisladores individuales subvaloran su precio e
imponen una carga fiscal grande sobre toda la nación. Esta tragedia es la de los bienes
comunes (también conocida como el problema del fondo común), cuando el gasto
público (y, en consecuencia, las transferencias) son excesivas y las regiones imponen
cargas fiscales a otras regiones. Por tanto, la economía política del equilibrio no es
eficiente. Velasco (2000) extiende este problema a un contexto dinámico y establece
que las consecuencias de la política de gasto a favor de un grupo de electores es la
acumulación excesiva de deuda con el paso del tiempo.
La política de gasto a favor de un grupo de electores está asociada con la norma
informal que los legisladores votan para evitar la inestabilidad política que surge de
la votación multidimensional. El resultado es un equilibrio inducido por la estruc-
tura en el cual la reciprocidad, llamada “universalismo” o la “norma de respeto” (“yo
froto tu espalda y tú frotas la mía”) entra en juego. Cada legislador acuerda respaldar
la asignación de dineros con preferencias de todos los otros legisladores, sabiendo
que desviarse de la norma de respaldo mutuo puede inducir a que otros se desvíen
(Inman y Fitts 1990).5 La consecuencia es que “los legisladores electos demandan más
de un proyecto con beneficios locales cuando los costos de ese proyecto se comparten
con contribuyentes que no son de esa región” (DelRossi e Inman 1999).
5 Alternativamente, el proceso de toma de decisiones legislativa puede ser de “coalición ganadora

mínima”. Sin embargo, como lo discuten Inman y Fitts (1990), tal coalición podría ser inestable
políticamente, y cada legislador enfrenta incertidumbre de si estará o no en la coalición ganadora.
En este caso, la norma informal de universalismo sería favorecida.

Las reglas de elección también pueden ser importantes. Cuando existe una regla
de pluralidad y sólo hay una silla en el distrito elector, los políticos estarían más in-
clinados a favorecer los intereses locales y participarían en políticas para favorecer a
sus electores (Sorensen 2003). Sin embargo, esto no significa que la representación
proporcional puede limitar la práctica política de favorecer el gasto de una región.
Usualmente esto lleva a que los gobiernos de coalición, que contienen diferentes par-
tidos con diferentes prioridades políticas, podrían aumentar el problema del fondo
común. De hecho, Kontopoulos y Perotti (1999) ofrecen evidencia empírica de que el
gasto público aumenta con el número de partidos en coalición. Como los gobiernos
de coalición tienen más actores de veto, son más propensos al déficit fiscal, en donde
el problema del fondo común dinámico está presente en todas las políticas. De este
modo, los esfuerzos de estabilización pueden dilatarse en el tiempo. Hallerberg y von
Hagen (1999) también establecen relación entre el problema del fondo común y la
forma de gobierno.
DelRossi e Inman (1999) hacen una prueba empírica del problema del fondo co-
mún después de la ley de Estados Unidos Water Resource Development Act de 1996,
la cual incrementa la distribución de los costos locales. Los autores encuentran que
la elasticidad de precio de la demanda de los legisladores por bienes públicos, como
control de inundaciones y proyectos de navegación, es relativamente alta y concluyen
que “una solución al problema del fondo común es hacer que los electores del legisla-
dor paguen una parte más grande del costo marginal de estos bienes locales” (271).
La tendencia a exceder el gasto puede limitarse fortaleciendo el liderazgo de los
partidos políticos y reemplazando la norma de respeto por un concepto más cen-
tralizado, un proceso unificado de toma de decisiones que haga que la estructura
sea menos susceptible a los interese locales o limitando el número de estados en la
jerarquía federal (Inman y Rubinfeld 1996). Los presidentes y líderes de partidos son
responsables del gasto y el desempeño fiscal del país. Inman y Fitts (1990) exploran el
papel de los partidos democráticos en controlar el comportamiento de los represen-
tantes individuales. Los partidos fuertes interesados en el beneficio colectivo de todos
los miembros actuarían para internalizar las consecuencias fiscales de las demandas
de los legisladores. Un Presidente que usa su poder de veto también puede contener
la política distributiva. La influencia política del Presidente se fortalece por el respal-
do nacional del electorado. Inman y Fitts (1990) presentan evidencia empírica que
respalda estas hipótesis.
Jones, Sanguinetti y Tommasi (2000) estudian el problema del fondo común en el
contexto de las relaciones intergubernamentales en Argentina, donde los gobernado-
res provinciales, en lugar del legislador central, son la parte interesada. Los autores
encuentran que el gasto es relativamente bajo en provincias en las cuales el goberna-
dor pertenece al mismo partido del Presidente, tal vez porque el Presidente puede
prevenir el comportamiento oportunista de los gobernadores del mismo partido al
exigir cierta disciplina de partido. Rodden y Eskeland (2003) señalan que las rela-

ciones partidistas entre el Presidente, la legislatura y el gobierno provincial pudieron

haber ayudado a las reformas en Argentina.
Explotación de rentas
Los legisladores centrales juegan un papel activo en la política de gasto a favor de un
grupo de votantes. Los gobiernos locales también pueden llevar a cabo actividades
de explotación de renta o presión política con el objetivo de obtener más transferen-
cias. Ellos pueden escribir contratos con ministerios del gobierno central, encargados
de las transferencias interregionales. Su actividad de grupos de presión puede tener
como objetivo los políticos elegidos de sus regiones. Por su parte, los políticos llevan
a cabo actividades que favorecen a sus electores. Por eso las actividades de gasto para
un grupo de electores y los grupos de presión están relacionadas. Los grupos de pre-
sión pequeños (o regiones) pueden ser más exitosas que las grandes porque los costos
de las transferencias sobre ellas se diseminan y difíciles de ver (Becker 1983).6
Una forma de presión política de los gobiernos locales es la transmisión de infor-
mación a los políticos nacionales y los ministerios para actualizar su percepción de
los beneficios económicos de los servicios locales financiados con transferencias, y
los efectos políticos para las posibilidades de reelección. Los gobiernos locales tienen
mejor información sobre los temas locales que les preocupan. Están motivados para
manipular tal información a su favor para exagerar los beneficios y subestimar los
costos, una tendencia que es prevista por el gobierno central (Austin-Smith 1997).
Sin evidencia concreta, la información puede no ser creíble y no será muy informa-
tiva (Sorensen 2003). Si los gobiernos locales pueden asegurar la credibilidad de su
información, el centro puede focalizar efectivamente las transferencias para maxi-
mizar el respaldo político, logrando que estas regiones sean “grupos de respaldo”.
Recuérdese la discusión de Dixit y Londregan (1996).
Los gobiernos locales también pueden hacer presión ofreciendo respaldo finan-
ciero y logístico a los partidos locales durante las elecciones nacionales, ofreciendo
más respaldo a los candidatos que consideran que promueven más activamente los
intereses locales. Los gobiernos locales también pueden asegurar que los medios lo-
cales y los votantes conozcan los proyectos financiados por el gobierno central y sus
beneficios a las economías locales, evitando la discusión de los costos de los proyec-
tos pagados por la nación (Brock y Ownings 2003). En la terminología de Grossman
(1994), los gobiernos que ejercen presión utilizan su “capital político”.
6 La noción que una minoría puede explotar a la mayoría fue propuesta por Olson (1965), quien
señala que es más fácil para grupos pequeños superar el problema del agente que se aprovecha del
esfuerzo de los demás. Los costos de transacción asociados con la explotación de rentas de estos
grupos son menores.

La devolución de funciones de política y responsabilidades a los gobiernos locales

les puede dar la característica de principales en relación con la autoridad del gobierno
central. Sus actividades de extracción de rentas pueden ser modeladas como un pro-
blema de agencia común. El gobierno central actúa como un agente común para los
gobiernos locales o para grupos de interés que los representan, que hacen contribu-
ciones independientes para obtener políticas favorables (Person y Tabellini 2000). Las
contribuciones tienen como objetivo ayudar a asegurar que los políticos del gobierno
central adoptan los objetivos del gobierno local. En la determinación de las políti-
cas centrales, incluyendo las transferencias, la regulación y los proyectos públicos que
afectan al gobierno local, el gobierno central maximiza la suma ponderada de las uti-
lidades, dando un mayor peso a los gobiernos que hacen presión. Dixit, Grossman
y Helpman (1997) formulan una teoría general de agencia común y establecen que
el equilibrio que emerge es suficiente, ya que sólo son sostenibles instrumentos de
política eficientes. Los recursos son distribuidos de los grupos no organizados a los or-
ganizados o de las regiones con menor influencia política a aquellas con mayor acceso
al gobierno central. Este resultado concuerda con la escuela de Chicago. Sin embargo,
Dixit, Grossman y Helpman (1997) señalan que, con el uso de instrumentos de polí-
tica eficientes, el pago del grupo de presión es menor en equilibrio respecto al caso de
ausencia de explotación de rentas, ya que el juego de presión política en favor de las
transferencias se convierte en un dilema del prisionero para los gobiernos locales en el
cual sólo el político del gobierno central y los burócratas son los ganadores.7
Estos argumentos a favor de la eficiencia dependen del supuesto de que la compen-
sación pecuniaria o la contribución al gobierno central sea posible y creíble y que el
gobierno sea capaz de coordinar todas las políticas a su disposición. Adicionalmente,
el modelo de agencia común es estático, como lo señalan Murphy, Shleifer y Vishny
(1993), en un modelo dinámico la explotación de rentas puede ser negativa para el
crecimiento económico si más individuos y grupos destinan su esfuerzo a esta acti-
vidad. Los gobiernos locales podrían haber gastado tiempo y recursos en actividades
empresariales para fortalecer el crecimiento económico. La explotación de rentas es
un juego de suma cero, mientras que las actividades que promocionan el crecimiento
son juegos de suma positiva, e incrementan el tamaño de la economía. Hacer presión
política para lograr más transferencias de parte del gobierno central, puede continuar,
si es considerada una forma más beneficiosa desde la perspectiva regional.
¿Cuál es la evidencia empírica? Sorensen (2003) estudia el caso de Noruega, en
donde los gobiernos locales dependen de las transferencias del gobierno central y
tienen poca autonomía en impuestos. Él muestra que la asignación de transferencias
está motivada por un deseo de poder político de los políticos locales y nacionales. Los
7 Los grupos organizados pueden preferir aceptar una regla que restringe al gobierno en instrumentos
ineficientes de política para evitar el dilema del prisionero (Dixit, Grossman y Helpman 1997).

políticos locales tienen como objetivo maximizar las transferencias para influenciar
en las decisiones de transferencias, mientras que los políticos nacionales hacen un
uso táctico de las transferencias para maximizar votos en las elecciones nacionales.
Las actividades de explotación de rentas de los gobiernos municipales se miden por
el número de contactos de presión política entre los representantes de los concejos
locales y el gobierno central, incluyendo miembros del Parlamento y los ministerios
del gobierno central. Los contactos de presión política con el ministerio central incre-
mentan las transferencias a los municipios que explotan rentas.
Brock y Ownings (2003) muestran que la distancia geográfica y política afecta
los costos de explotación de rentas en los Estados Unidos. La distancia geográfica
es medida por la distancia entre una jurisdicción local y el capital del Estado. Brock
y Ownings postulan que la distancia es importante por la naturaleza de contac-
to físico de las actividades de presión de grupos de interés. Los autores también
construyen un índice que mide la cercanía política entre el país y la legislatura
del Estado. Una municipalidad es políticamente más cercana al gobierno central
si está afiliado al mismo partido del gobernador o la mayoría en el Parlamento
estatal. Usando datos para California, Brock y Ownings confirman su hipótesis
de que la cantidad de transferencias intergubernamentales per cápita está negati-
vamente correlacionada con la distancia física y positivamente relacionada con la
cercanía política. Este resultado es consistente con Grossman (1994) pero en contra
de Jones, Sanguinetti y Tommasi (2001), quienes argumentan que las relaciones de
partido reducen las transferencias.
Relaciones intergubernamentales
La literatura del federalismo fiscal asume que el gobierno central puede diseñar las
transferencias unilateralmente.8 Las transferencias pueden determinarse mediante
la negociación intergubernamental, no obstante, el gobierno que recibe las trans-
ferencias participa en la decisión. Un gobierno puede usar las transferencias para
mantener la nación unida ante un caso de separación. Esta sección aborda esta rela-
ción intergubernamental. Finalmente, para que la descentralización fiscal favorezca
el crecimiento, el gobierno central debe ser fuerte para prevenir actividades de mer-
cado perturbadoras a nivel local y dirigir los incentivos de los gobiernos locales a
preservar las actividades de mercado, las transferencias pueden ser usadas para este
propósito.
8 En el modelo de explotación de rentas, el gobierno central es el “agente común” de los gobiernos lo-
cales, pero la autoridad de asignar transferencias, por la cual existe presión de parte de los gobiernos
locales, es exclusiva del gobierno central.

El federalismo fiscal versus las finanzas federales

Bird (1994, 1999) distingue entre “federalismo” y “estados federales” respecto a sus
relaciones intergubernamentales. El “federalismo” aplica a naciones unitarias, como
Japón y el Reino Unido, en donde la autoridad central prevalece políticamente. Los
“estados federales” son una descripción más relevante del la nación federal tradi-
cional, como Canadá y Estados Unidos. En un Estado federal, las políticas federales
importantes, como las transferencias intergubernamentales y la regulación central
de los servicios públicos locales, como salud y educación, están sujetas a negociación
política y compromiso de los diferentes niveles de gobierno. Watts (1996) define el
federalismo canadiense como un “federalismo ejecutivo”. Inman y Rubinfeld (1997)
se refieren al federalismo de Estados Unidos como “federalismo cooperativo”. Es-
tos autores señalan que “el principio del federalismo cooperativo exige que todas las
políticas del gobierno central sean aprobadas anónimamente por los representantes
elegidos por cada nivel inferior de gobierno” (p. 48). La situación es similar a la polí-
tica de gasto a favor del grupo elector, pero el federalismo cooperativo se encarga de
la negociación intergubernamental en lugar de las decisiones fragmentadas o no coo-
perativas de la legislatura. La política de gasto a favor de un grupo de electores puede
ser la consecuencia de un “federalismo democrático (regla de mayoría)” sin liderazgo
fuerte o disciplina de mercado (Inman y Rubinfeld 1997, p. 5). Bajo el federalismo
cooperativo, la negociación puede llevarse a cabo y lograrse un acuerdo en una en-
tidad legislativa central o mediante acuerdos intergubernamentales, conjuntamente
con compensaciones del tipo Coase para las regiones afectadas negativamente. Las
transferencias son usadas como mecanismos de coordinación o compensación para
asegurar cooperación en lugar de esquemas de incentivos para los gobiernos locales.
Este caso es el de la federación heterogénea, como la canadiense, en la cual la unidad
del país no puede tomarse como un hecho sin cuestionamientos.
El uso de las transferencias para mantener la unidad nacional

Existen varios análisis sobre la integración y separación política, para una revisión
amplia de esta literatura, ver Alesina, Perotti y Spolaore (1995). En esta literatura los
costos de integración están asociados principalmente con la pérdida de autonomía
(Alesina y Spolaore 1997; Bolton y Roland 1997). La política del gobierno central
puede no ser la misma de las preferencias regionales, ya que el votante medio nacio-
nal es diferente del votante medio que sería decisivo si las dos regiones no se hubiesen
unido bajo una misma nación. Las preferencias regionales diferentes para la unifica-
ción pueden necesitar un “federalismo asimétrico”, en donde diferentes tratamientos
son usados en diferentes regiones según su poder político y deseos de separación. Las
regiones con capacidad fiscal y necesidades diferentes recibirían diferentes transfe-
rencias según una fórmula específica, incluso si hacen parte de una nación unitaria,

pero el federalismo asimétrico exige diferentes fórmulas, diferentes tasas de distribu-

ción de ingresos y diferentes fórmulas en diferentes regiones. Esto es especialmente
cierto cuando un país es heterogéneo en términos de cultura, religión y lenguaje.
La naturaleza del federalismo asimétrico se ha observado en muchos países, en
Indonesia, por ejemplo, el gobierno central ofrece un tratamiento especial para la
distribución de impuestos en Aceh, en un esfuerzo de acomodar el movimiento in-
dependiente de esta región. Este uso de las transferencias trae una pérdida económica
ya que incrementa el desequilibrio fiscal en donde las regiones pobres y menos pode-
rosas políticamente se quedan sin la financiación adecuada.
Una región minoritaria puede sentir que sus derechos políticos y beneficios
económicos se ven afectados dentro de la nación unitaria, o pueden no sentir la so-
lidaridad de las otras regiones del país. Los intereses económicos, como los recursos
naturales dentro de su jurisdicción pueden promover el deseo de independencia con
el objetivo de monopolizar tales intereses. En tal caso, las transferencias interguber-
namentales son usadas como un pago político para asegurar que la región está mejor
cuando es parte de la nación unitaria respecto a separarse de ella. Bolton y Roland
(1997) muestran que la amenaza de secesión limita la política de transferencias. Más
transferencias son dirigidas a regiones descontentas en las cuales existe un movi-
miento separatista. Leite-Monteiro y Sato (2003) señalan que el régimen federal, en
el cual las políticas son decididas por negociación interregional y las transferencias
son ofrecidas como un pago colateral, sostiene la unidad de la nación mejor que un
régimen centralizado donde la economía es más globalizada.
Los gobiernos locales no necesitan simplemente recibir transferencias adecuadas
para descargar sus funciones de gasto, deben poder confiar en recibirlas. La falta de
seguridad o de rendición de cuentas pone en peligro el respaldo político del sistema de
transferencias y eventualmente la unidad de la nación. De hecho, una descentralización
liderada por los ingresos que se ha llevado en muchos países como Indonesia puede
ser el resultado de la falta de confianza en las transferencias intergubernamentales, en
donde los gobiernos locales tienen como objetivo asegurar sus recursos financieros
capturando las bases tributarias más ricas dentro de sus propias jurisdicciones.
Centralización política y federalismo a favor de mecanismos de mercado

Desde el punto de vista normativo, la descentralización fiscal no afecta el papel de la
autoridad central. Se necesita una participación central más sofisticada para contro-
lar y disciplinar los gobiernos locales. Las decisiones de política fragmentadas dentro
del gobierno central, que generan políticas a favor de grupos de votantes y la explota-
ción de rentas, debilitan tal control.
Algunos estudios sugieren que la relación de partidos entre el gobierno central
y las regiones limita la política a favor de grupos de votantes (Jones, Sanguinetti y
Tommasi 2000). Otros sugieren que facilita el éxito del gobierno en la financiación

central (Brock y Ownings 2003; Grossman 1994). El resultado depende del nivel de
centralización dentro del partido y de su liderazgo político. Enikolopov y Zhuravs-
kaya (2003) ofrecen evidencia empírica para países en desarrollo y economías en
transición de que el crecimiento y la calidad del gobierno dependen de la presencia
de partidos centrales fuertes, que facilitan los efectos positivos de las relaciones entre
partidos. Sus resultados confirman el trabajo de Riker (1964), el cual enfatiza el papel
de los partidos políticos en mantener el orden federalista intacto (Shleifer y Treisman
2000). Los políticos locales respetan este orden para poder avanzar en su carrera
nacional mediante los partidos políticos. Una federación sin estos incentivos para los
políticos locales, conocida como “federación periférica” se derrumbaría.
Al comparar el federalismo de China y Rusia durante los años 90, Blanchard y
Shleifer (2000) señalan que además de la descentralización fiscal, la centralización
política bajo el Partido Comunista le permite a la autoridad central en China retener
el poder de remover o de castigar a los gobiernos locales ineficientes. Este poder
cumple el papel del “garrote”; la autonomía regional y local en los impuestos es la
“zanahoria”. Las transferencias son usadas como un mecanismo táctico para contro-
lar a los gobiernos locales. Después del colapso del comunismo, el partido político
nacional desapareció en Rusia, dejando al gobierno federal con poca autoridad so-
bre los gobiernos regionales. Como resultado de la descentralización política, los
gobiernos locales buscan sus propios intereses, a costa del bienestar nacional. Las
acciones proteccionistas a favor de un monopolio regional y los grupos de interés
son un ejemplo. La comparación revela que debe existir un gobierno central fuerte
que centralice las decisiones de política y pueda disciplinar a los gobiernos locales
cuando sea necesario.
Estos resultados son consistentes con la visión del federalismo de preservación de
mecanismos de mercado. Cada vez más evidencia existe de que los gobiernos subna-
cionales juegan un papel importante iniciando o limitando el desarrollo económico.
Un sistema fiscal descentralizado en el cual el gobierno local compite y experimenta
con diferentes estrategias de desarrollo puede contribuir al desarrollo económico de
una nación (Qian y Weingast 1997; Weingast 1995). Para que la descentralización
promueva el desarrollo, el gobierno central debe preservar o fortalecer el mercado
común, previniendo actividades en contra de la competencia a nivel local. El fede-
ralismo a favor del mercado también le da importancia al balance de poder entre las
unidades gubernamentales, evitando que ellas mismas adopten posturas predadoras
sobre la actividad económica. El papel central en preservar el mercado común con
el objetivo de asegurar libre movilidad de unidades económicas, como el empleo y
el capital, es un objetivo prioritario. Adicionalmente, cada gobierno local debe tener
una restricción presupuestal fuerte, que los hace enfrentar las consecuencias de gasto
excesivo (Motinola, Qian y Weingast 1996). Un sistema fiscal descentralizado tam-
bién debe ser suficientemente institucionalizado de modo que la autoridad central no
pueda cambiar frecuentemente las reglas del juego.

En el federalismo que favorece las actividades de mercado, la distribución del in-

greso por impuestos funciona como un incentivo. Los mecanismos de distribución
de riesgo entre los gobiernos se observan en países desarrollados y en desarrollo; y
pueden contener componentes de igualación. La distribución de ingreso puede ser
asignada según la población en lugar de derivación, haciendo que la distribución de
ingreso sea un programa de igualación o una transferencia para propósitos generales.
Una distribución de ingresos “real” ocurre cuando la asignación de ingreso se hace
según el principio de derivación en donde los ingresos transferidos corresponden a
la jurisdicción que recolecta el ingreso. En este caso, el esfuerzo fiscal para fortalecer
los ingresos es dirigido a usos más productivos, como la oferta de infraestructura.
Incrementar la distribución de ingreso ofrece suficientes ingresos financieros para el
crecimiento de las regiones para financiar su gasto en infraestructura, que posterior-
mente acelera el desarrollo económico.9
El problema del compromiso

El problema del compromiso surge cuando el gobierno central tiene la motivación y
está en capacidad de reoptimizar sus propias políticas ex post, después de que el es-
tado de la economía es conocido. Incluso cuando el gobierno es benevolente, puede
existir el problema del compromiso.
La restricción presupuestal flexible

El término restricción presupuestal flexible describe la situación en la cual “una enti-
dad, por ejemplo un gobierno local, puede manipular su acceso a financiación de un
modo indeseable” (Rodden, Eskeland y Litvack 2003, 7). En un trabajo considerado
como un clásico, Kornai (1986) describe la relación financiera entre el Estado y las
empresas estatales en una economía socialista. Dewatripont y Maskin (1995) ilustran
el problema de la restricción presupuestal flexible como un juego secuencial en el
mercado de crédito entre los prestamistas y prestatarios. Los autores lo asocian con
el problema de incentivos que existe como resultado de la falta de compromiso de los
prestamistas en no ofrecer salvamento financiero a los prestatarios ex post, aunque no
ofrecer el salvamento financiero es deseable para el prestamista ex ante.
En el contexto de las relaciones intergubernamentales, el problema de la restricción
presupuestal flexible surge de las relaciones fiscales entre diferentes niveles de gobier-
9 Algunos analistas citan la naturaleza federal del sistema fiscal de China, en el cual las empresas
de ciudades y villas que son propiedad del nivel gubernamental municipal han sido un motor de
crecimiento económico, como un caso exitoso de federalismo a favor del mercado (ver Qian y Ro-
land 1996). Otros toman una posición crítica sobre la descentralización fiscal en China (Ma 1997;
Young 2000).

no. El gobierno central puede estar motivado a salvar financieramente a los gobiernos
locales en problemas que han excedido su endeudamiento, gasto o han manejado
ineficientemente sus actividades (mediante empleo excesivo o tomando riesgos ex-
cesivos). La ayuda puede tomar la forma de un fondo de emergencia o cambiar la
fórmula de asignación de fondos. Un rescate ex post puede justificarse por razones de
equidad o preocupaciones macroeconómicas sobre las consecuencias negativas de la
insolvencia de un gobierno local. El gobierno central puede ver como inequitativa la
suboferta de servicios públicos importantes, debido a las dificultades financieras, o la
negación a pagar de parte de los gobiernos locales puede poner en peligro el sistema
bancario nacional. Las preocupaciones políticas sobre la seguridad nacional o la re-
elección también pueden motivar una operación de salvamento financiero.
Cualquiera que sea la motivación, el salvamento financiero es llevado a cabo ex
post, después de que los gobiernos locales han hecho un mal manejo financiero, si
la autoridad central no se compromete a no llevarlo a cabo. Este comportamiento
puede ser socialmente óptimo ex post, porque el gobierno local ha llevado a cabo
un mal manejo fiscal y su condición fiscal es revelada. El óptimo ex post no se tiene
en cuenta para el incentivo ex ante de los gobiernos que han recibido salvamento
financiero. Cuando se anticipa el salvamento financiero ex post, los gobiernos locales
optan por ser ineficientes ex ante, es decir, exceden el gasto, endeudamiento y llevan
a cabo proyectos riesgosos. El problema crece si el monitoreo ex ante y la regulación
del endeudamiento local y el gasto no existen. En consecuencia, el rescate fiscal que
puede ser deseable ex post da pie al surgimiento del riesgo moral ex ante a nivel local.
El problema surge porque el gobierno puede ejercer discreción ex post en su política
económica o porque no hay un mecanismo externo para prevenir su discreción.
Wildasin (1999) y Goodspeed (2002) presentan modelos del problema de la res-
tricción flexible, formulado en el contexto de un juego secuencial en el cual el gobierno
local hace el primer movimiento y el gobierno central establece su política de trans-
ferencia después de que el estado fiscal del gobierno local es revelado. En Wildasin
(1999), el motivo ex post para el salvamento financiero es la presencia de efectos de
diseminación interregional de servicios ofrecidos localmente, los cuales el gobierno
central busca internalizar. El gobierno central agrega transferencias condicionales a
una región que no ofrece la cantidad necesaria de estos servicios. Una jurisdicción
grande que genera un efecto de diseminación más grande tiene mayor probabilidad de
recibir salvamento financiero respecto a una pequeña (la idea de “muy grande para fa-
llar”). Para anticiparse al salvamento financiero, los gobiernos locales gastan menos.
Goodspeed (2002) describe el uso de la táctica ex post en las transferencias
mediante un gobierno central que busca la reelección. En las regiones que son go-
bernadas por la oposición ocurren más operaciones de salvamento financiero que en
aquellas con relaciones con el gobierno central. Aunque el contexto es diferente, este
caso es similar a la hipótesis de Jones, Sanguinetti y Tommasi (2000). La restricción
presupuestal flexible es similar a la política de gasto en grupos específicos de votan-
tes con respecto a que un menor costo de distribución genera una decisión de gasto

excesivo (Inman 2003). Pero los dos temas son diferentes ya que en el problema de
la restricción presupuestal flexible, el mecanismo de distribución de costos ex post,
está determinado como una secuencia de optimización ex post del gobierno central
(es decir, no hay compromiso), mientras que el problema del fondo común se debe a
la decisión fragmentada dentro del gobierno central.
Varios estudios ofrecen evidencia empírica de la restricción presupuestal flexible.
Dillinger, Perry y Webb (2003) señalan que una rápida descentralización combinada
con la separación de las decisiones de impuestos y gastos en Latinoamérica ha pre-
sionado al gobierno central y finalmente la estabilidad macroeconómica, ya que el
gobierno central ha tenido que rescatar a los gobiernos locales ex post.
Von Hagen y Dahlberg (2002) ilustran la práctica de salvamento financiero de go-
biernos locales en Suecia después de la crisis de las compañías de vivienda en 1992. Ellos
reportan que los municipios que solicitaron un alivio financiero de parte del gobierno
central habían acumulado una deuda considerable más rápido que aquellos que no soli-
citaron, después de controlar por otros factores externos como cambios en la población
y la base impositiva. Esto implica que el alivio financiero no era una simple forma de
distribución de riesgo, sino que tenía como objetivo rescatar a los municipios ex post.
Baretti, Huber y Lichtbalau (2002) estudian los acuerdos de agrupación de ingresos
de los impuestos recolectados regionalmente en Alemania, conocido como igualación
horizontal. Los autores muestran que este sistema desestimula a los estados para incre-
mentar sus impuestos compartidos, reduciendo las tasas de recolección de impuesto.
Es importante hacer tres observaciones. Primero, el problema de la restricción pre-
supuestal flexible incluye aspectos de demanda y oferta en las transferencias. Ex post, las
transferencias pueden ser formuladas unilateralmente por el gobierno central y enton-
ces son consideradas como determinadas por el lado de la oferta. Sin embargo, ex post,
los gobiernos locales actúan de manera estratégica para manipular la asignación ex post
de las transferencias a su favor, que representan los aspectos del lado de la demanda.
Segundo, la discusión se ha concentrado en las relaciones fiscales verticales ex post
entre los gobiernos de nivel superior e inferior. Pero los no residentes de regiones que
han recibido salvamento financiero deben aceptar la carga fiscal del salvamento fi-
nanciero, mediante un incremento en los impuestos nacionales o una reducción en el
servicio público nacional. Si el rescate ex post es financiado mediante endeudamiento
con el gobierno central, la carga será trasladada a las generaciones futuras. De este
modo se crean externalidades interregionales o intergeneracionales.10
10 El modelo de liderazgo descentralizado aborda el tema de las externalidades horizontales asociadas

con las transferencias interregionales ex post optimizadas por el gobierno central. el modelo sugiere
que cuando los gobiernos locales ofrecen un bien público puro que genera efectos de diseminación
interregionales, las transferencias ex post crean un resultado Pareto eficiente (Caplan, Cornes y Silva
2000). En este contexto, la restricción flexible que induce el gasto excesivo anula el motivo de abusar
del esfuerzo de los demás en la oferta de un bien público puro, lo cual genera una oferta restringida.

Tercero, la literatura de la restricción presupuestal flexible supone que las deci-

siones ex post de salvamento financiero en casos de endeudamiento o gasto excesivo
pueden ser ocasionales y explícitas, lo que implica un cambio del anuncio ex ante.
Pero también es posible que un rescate ex post sea frecuente y sea parte de la mani-
pulación de las fórmulas de las transferencias de modo que reflejen el óptimo ex post;
la fórmula de transferencias intergubernamentales puede determinarse para raciona-
lizar la distribución deseada (Bird 1994). Las transferencias más generosas pueden
hacerse para compensar a las regiones que gastan en exceso a nombre de la interna-
lización del efecto de diseminación o para la contabilidad de las necesidades fiscales
específicas de la región.
Para mitigar el problema, se les debe dar autoridad a las personas responsables
del desempeño fiscal y económico del país (Rodden, Eskeland y Litvack 2003). La
experiencia de Argentina muestra que la reforma fiscal que buscaba fortalecer el
presupuesto establece relación entre el Presidente, la legislatura y los gobiernos pro-
vinciales. Cuando los partidos políticos y el Presidente son débiles y fragmentados,
los estados pueden buscar fácilmente el salvamento financiero e interponerse en la
reforma fiscal intergubernamental, como es el caso de Brasil (Rodden 2003).
El problema de la retención
La actitud paternalista de la autoridad central puede dar pie a un salvamento finan-
ciero ex post de las regiones en problemas fiscales. Alternativamente, la autoridad
central puede explotar a los gobiernos locales, reduciendo las transferencias inter-
gubernamentales o reduciendo las tasas de distribución de impuestos en ingresos
distribuidos. Este “problema de acumulación o retención” es el otro lado de la mone-
da del problema de la restricción presupuestal flexible.
La delegación ex ante de las responsabilidades de ingresos puede ser considerada
como deseable, ya que mejora incentivos regionales para desarrollar bases impositi-
vas, movilizando recursos para un uso eficiente. Pero la autoridad central puede no
estar en capacidad de comprometerse a preservar el sistema fiscal descentralizado.
Una vez se ha hecho el esfuerzo local en el desarrollo económico y recolección de
impuestos, el gobierno central puede cambiar unilateralmente las reglas ex post, re-
duciendo las transferencias intergubernamentales o los ingresos compartidos. Los
incentivos regionales para el desarrollo se diluyen si se anticipa la confiscación fu-
tura. La interacción repetida entre los gobiernos no resuelve este problema, a menos
que la autoridad central sea lo suficientemente previsiva. De hecho, todas las partes
interesadas tienden a actuar de una manera miope, a menos que los beneficios futu-
ros de cumplir con los acuerdos previos sean muy grandes.
Shleifer y Treisman (2000) abordan la naturaleza ad hoc de las transferencias en la
Federación Rusa en los años 90. Los autores encuentran que una mejor recolección
de impuestos y movilización en una región era el paso siguiente a una transferencia

pequeña sobre la región. Aunque las transferencias de igualación, conocidas como

“fondos para el respaldo financiero de las regiones” se determinan por una fórmu-
la para asegurar que las regiones con menor ingreso en un “año base” reciben una
transferencia más grande, el “año base” es cambiado usualmente. Zhuravskaya (2000)
ofrece evidencia de la Federación Rusa que indica que incrementar los ingresos pro-
pios a nivel municipal es una política que se ve anulada por la reducción posterior en
los ingresos compartidos y las transferencias del nivel de gobierno superior. Esta tasa
de retroceso debe afectar el esfuerzo local en movilizar la base impositiva (Martínez-
Vázquez y Boex 2001).
Antes de la reforma a los impuestos de 1994, China tenía un sistema fiscal en el
cual los pagos de ingresos y gastos con el gobierno central eran negociados bilateral-
mente. Los contratos eran renegociados ocasionalmente y por eso no aseguraban un
prospecto estable de ingresos futuros a nivel provincial (Ma 1997). Adicionalmente,
el gobierno central dependía de instrumentos no estándar para incrementar su pro-
pia participación de los ingresos al solicitar prestado de niveles de gobierno inferior,
expandiendo sus obligaciones de gasto arbitrariamente, y apoderándose de las em-
presas públicas que eran propiedad de niveles de gobierno inferiores con el objetivo
de poder cobrarles impuestos (Ma 1997).
El problema de acumulación no sólo crea un incentivo negativo ex ante, también
genera falta de confianza entre los gobiernos locales con la autoridad central. Esta fal-
ta de confianza hace que la cooperación intergubernamental aumente. Un modo de
mejorar la confianza sería crear una autoridad separada o comisiones de transferen-
cias. En Australia e India, después de consultar a los oficiales de los gobiernos central
y local, la Comisión de transferencia lleva a cabo una revisión y propone cambios a
las fórmulas de transferencias intergubernamentales a partir de información actuali-
zada. La capacidad de asignar responsabilidades y la transparencia puede asegurarse
con una fórmula de transferencias pública y la información de donde se define la
fórmula debe ser puesta a disposición del público. Para que las transferencias inte-
rregionales promuevan la confianza en las regiones que reciben las transferencias, es
crítico que los gobiernos participantes acuerden el proceso a usarse para determinar
las necesidades fiscales relativas y la capacidad de cada región, y asegurarse de que
son tratadas con justicia.
Reforma institucional
Las transferencias interregionales pueden ser usadas tácticamente o de manera dis-
crecional en lugar de ser usadas para alcanzar un objetivo económico. Los motivos
egoístas de los gobiernos no implican necesariamente ineficiencia, ya que su interés
podría ser el mismo de la sociedad si las instituciones políticas y la competencia
intergubernamental se diseñan apropiadamente. La falta de liderazgo político y la
falta de compromiso con presupuestos fuertes que tienen efectos perversos sobre la

eficiencia y la macroeconomía, generan exceso de gasto y un déficit fiscal creciente.

La negociación intergubernamental conjuntamente con las transferencias como pa-
gos colaterales puede asegurar la unidad de una nación y coordinar la política, pero
también trae consigo costos de equidad fiscal, ya que se destinan más transferencias a
regiones con mayor capacidad de negociación que a las de mayores necesidades.
Cuando las condiciones discutidas a comienzo de este capítulo no se cumplen, las
consecuencias pueden ser graves (cuadro 6.1).
Cuadro 6.1 Consecuencias cuando el gobierno central no puede cumplir

las condiciones necesarias
Problema Consecuencia
El gobierno central no es benevolente Las transferencias son usadas tácticamente como

parte de la competencia política
El gobierno central no actúa como un agente Los políticos llevan a cabo política de financiación
individual en la toma de decisiones para grupos de votantes específicos, y explotan
rentas
El gobierno central no actúa como principal con Las transferencias son el resultado de la
los gobiernos locales negociación intergubernamental o son usadas para
unir una nación
El gobierno central no puede comprometerse a Los gobiernos locales ignoran una restricción
cumplir sus políticas presupuestal fuerte, el gobierno central “limita” al
gobierno local
Fuente: El autor.
La literatura de la cosa pública describe la estructura jerárquica de las decisiones

colectivas en las cuales las reglas del juego se establecen en la fase constitucional, que
es seguida por una etapa de diseño de políticas que determina el resultado del juego
(Dixit 1996). En la formulación y la implementación de la política económica existen
cuatro etapas (cuadro 6.2).
Durante la etapa constitucional, las instituciones son diseñadas de manera que
se le da forma a la asignación de funciones entre el sector público y el mercado, así
como entre los diferentes niveles de gobierno. La Constitución, por ejemplo, estable-
ce los tipos de transferencias interregionales (transferencias con propósitos generales,
transferencias con propósito específico, distribución de ingresos), así como su finan-
ciación. En la segunda etapa, los políticos a niveles central y local seleccionan las
políticas, es decir, cantidad y distribución de las transferencias interregionales, según
la asignación de autoridad decidida en la etapa previa. Un equilibrio de economía
política emerge, el cual puede presentar características de políticas de favorecimiento
a grupos de votantes específicos, explotación de rentas, presupuestos flexibles y otros
problemas. La tercera etapa implica la implementación de políticas públicas de parte

Cuadro 6.2 Etapas en el proceso de toma de decisiones para la formulación

y la implementación de políticas económicas
Etapa Descripción
1. Constitucional Se establecen las reglas que gobiernan el proceso

de toma de decisiones en las etapas posteriores.
2. Legislativa Las políticas son definidas en la legislatura
mediante un proceso colectivo de toma de
decisiones. Puede haber más de un nivel de
legislatura en esta etapa.
3. Implementación Las políticas definidas en la etapa legislativa se
implementan por la burocracia en el nivel de
gobierno respectivo.
4. Respuesta del mercado Los agentes del sector privado toman sus
decisiones según las políticas que han sido
definidas anteriormente, y se llega al resultado
del mercado.
Fuente: Boadway 2002.
de los burócratas, cuyo interés es diferente de su principal. Esta combinación da pie

al problema del principal-agente dentro del gobierno, en la última etapa, los agentes
privados (consumidores y firmas) toman sus propias decisiones, llevando al equili-
brio de mercado.
En la segunda etapa, se asume que los diseñadores de política no actúan de mane-
ra benevolente sino que buscan su propio interés; las decisiones de política (etapa 2)
y la respuesta a tales políticas de parte de los agentes en las etapas posteriores (etapa 3
y 4) en una institución son vistas descriptivamente. El diseño de una institución en la
etapa 1 es evaluada desde un punto de vista normativo: una institución se considera
mejor que otra cuando genera un equilibrio más deseable.
Unas reglas constitucionales diferentes son importantes. Inman (2003) identifica
diferentes condiciones que deben cumplirse para fortalecer los presupuestos locales
y lograr la disciplina fiscal local. Entre ellos se incluyen una política de redistribución
eficiente del gobierno central que mitigue la demanda ex post de transferencias, es-
tándares de asignación de responsabilidades claros e implementables, y un mercado
de bonos municipales informado y sofisticado que se espera ejerza la disciplina de
mercado. La regla de un presupuesto balanceado funciona bien si es diseñada apro-
piadamente y se exige su cumplimiento: la regla debe requerir que el presupuesto sea
balanceado al final, y no simplemente al inicio del año fiscal y que sea posible exigir
su cumplimiento mediante un partido político independiente. Poterba (1994) ofrece
evidencia para los Estados Unidos en donde el déficit fiscal de los estados con estas
reglas e instituciones son mucho menores que las de los estados sin estas reglas. En

Argentina durante los años 90, la privatización de los bancos de propiedad de las
provincias, conjuntamente con la Ley de Convertibilidad de 1991, limitó la capacidad
de los gobiernos provinciales de desplazar la carga de sus deudas a la autoridad cen-
tral: la Ley de Convertibilidad impuso un presupuesto fuerte sobre las autoridades
centrales, que por su parte endurecieron el presupuesto de las autoridades locales.
La deducción del pago de la deuda de las transferencias con ingresos compartidos, es
decir, el uso de las transferencias como un colateral, también limitó la discreción del
gobierno federal en otorgar medidas de salvamento financiero (Webb 2003).
Pero una reforma que tenga buenos fundamentos económicos en términos de
eficiencia y equidad no necesariamente resuelve los problemas políticos. Como lo
señala Dixit (1996), la reforma institucional no se hace tras el velo de la ignorancia;
todas las partes conocen muy bien sus ganancias y pérdidas. La naturaleza de equili-
brio de las instituciones puede entenderse por una visión evolucionaria que explica
la interacción entre el diseño de instituciones y el equilibrio resultante. Los partici-
pantes que pierden de la reforma usualmente están mejor organizados políticamente,
mientras que los que se benefician de ella están dispersos, tienen incertidumbre, no
son visibles o no están organizados. La reforma de las transferencias interguberna-
mentales en la etapa constitucional debe estar acompañada de tácticas que superen
la oposición política de los participantes por dentro y por fuera del gobierno cen-
tral. Según Haggard (2000) y Williamson y Haggard (1993), para que una reforma
de política sea exitosa, ciertas condiciones políticas son necesarias, como: una base
política sólida, una oposición fragmentada y desmoralizada, un consenso social y
un líder visionario.
La política es una parte de la vida contemporánea, y determina las decisiones de
política de muchas maneras. Las consecuencias de políticas motivadas políticamente,
incluyendo las transferencias interregionales, son particularmente críticas en países
en desarrollo y economías en transición, en donde la economía de mercado y la de-
mocracia no son maduras aún. Si las transferencias fortalecen o retardan el desarrollo
económico y la responsabilidad política depende de cómo estén diseñadas e imple-
mentadas. La política es importante pero también los mecanismos institucionales
que le dan forma a las reglas del juego.
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7
Los efectos sobre los incentivos creados
por las transferencias
Michael Smart
Las transferencias fiscales intergubernamentales han sido por mucho tiempo un

tema dominante en las finanzas públicas en muchos países, para bien o para mal. El
nivel apropiado de transferencias entre gobiernos usualmente se determina apelando
a nociones de justicia y equidad. Pero cuando se evalúa la estructura del programa
de transferencias, se presta atención a los incentivos que crean en el gobierno local
y central, y, de manera indirecta, sobre los residentes de las diferentes regiones. Si el
resultado de las transferencias es positivo o no, depende de los incentivos, creados a
propósito o no, que surgen en el sistema de transferencias.
Este capítulo revisa los temas centrales que surgen en el diseño de transferencias
intergubernamentales, y resume las aproximaciones adoptadas en muchos países.
Aunque examina algunos principios que surgen del análisis de la experiencia con
transferencias en países desarrollados, el punto central es países en desarrollo, en don-
de las dificultades inherentes de operar un sistema de gobierno con muchos niveles
usualmente se acumulan con el problema básico que tienen todos los niveles de go-
bierno de lograr acceso a los ingresos, y mantener la asignación de responsabilidades.
El punto central del capítulo es sobre los efectos de las transferencias en los re-
sultados de política, en particular la eficiencia asignativa. Como las circunstancias y
objetivos son diferentes entre países, no existe un solo patrón de transferencias uni-
versalmente apropiado. La experiencia en el mundo refuerza el argumento de sentido
común según la cual, para que los servicios sean ofrecidos con eficiencia, quienes
reciben transferencias necesitan un mandato claro, recursos adecuados, y flexibilidad
suficiente para tomar una decisión. Los receptores también deben ser los respon-
sables de los resultados, si se satisfacen estas condiciones, las transferencias deben
haber sido diseñadas apropiadamente.
La tarea básica en el diseño de transferencias es encontrar el precio “correcto” en
el sector público, en el sentido de hacer que los gobiernos locales sean completamen-
te responsables, al menos en el margen del proceso de toma de decisiones, respecto
a los residentes y, cuando sea apropiado, con los niveles superiores de gobierno. Las

transferencias que se diseñan apropiadamente pueden lograr este objetivo incluso si

financian el 90% de los gastos locales. Unas transferencias mal diseñadas no lo logra-
rían, incluso si financiaran sólo el 10% del gasto.
Este capítulo está organizado de la siguiente manera. La primera sección ofrece
una taxonomía sencilla de las transferencias “verticales” y “horizontales” e introduce
la perspectiva usada en el análisis posterior. Las dos secciones siguientes examinan
las transferencias verticales y horizontales, y se concentra en los principios que deben
gobernar el diseño de las transferencias y el uso actual de las transferencias, espe-
cialmente en países en desarrollo.1 La última sección resume lo que la literatura ha
concluido sobre un buen sistema de federalismo fiscal.
Taxonomía de las transferencias

La descentralización de las labores de gasto a niveles de gobierno inferiores es un fe-
nómeno generalizado, uno que parece haberse convertido común en años recientes.
El argumento a favor de descentralizar el proceso de toma de decisiones guberna-
mentales es familiar para los economistas y está asociado con el trabajo de Tiebout
(1956) y Oates (1972). Usualmente se argumenta que la descentralización incrementa
la capacidad de respuesta de las políticas a las preferencias de los ciudadanos e in-
crementa la capacidad de aceptar responsabilidades y rendir cuentas del gobierno.
Un gobierno central unitario tiende a ofrecer programas públicos uniformes a toda
la nación; pero se cree que los gobiernos locales responden mejor a las preferencias
y necesidades de sus habitantes. Es más, las ventajas de información y la mayor res-
ponsabilidad política pueden permitir que los gobiernos locales ofrezcan servicios
públicos y focalicen la redistribución a menor costo que el gobierno central.
La mayoría de los economistas creen que los beneficios de la descentralización no
se extienden en la misma medida sobre el lado de los ingresos del presupuesto guber-
namental. La posibilidad de competencia en impuestos entre gobiernos locales, para
exportación de impuestos sobre un miembro de la región que no vive en ella, y otra
cantidad de externalidades fiscales refuerza la noción de que la autoridad que recolec-
ta los ingresos debe estar centralizada en la federación, a diferencia de la entidad que
hace los gastos. El resultado es la típica brecha fiscal vertical entre ingresos y gastos a
nivel de gobierno central y local, que se debe cerrar mediante las transferencias.
Incluso cuando los poderes de cobrar impuestos son centralizados, los ingresos
pueden estar distribuidos desigualmente entre los gobiernos locales, creando proble-
mas de eficiencia y equidad en la política gubernamental (Boadway y Flatters 1982).
Ante la ausencia de transferencias de igualación horizontal, los gobiernos no estarían
en capacidad de ofrecer servicios públicos según las tasas de impuestos que existi-
1 Esta sección está basada en Bird y Smart (2002).

rían en una instancia centralizada. Por eso la igualación puede ser vista como un
instrumento para facilitar la descentralización efectiva permitiendo que se logren los
beneficios mientras que se evitan efectos adversos.
Bajo esta perspectiva, bastante convencional, las transferencias interguber-
namentales son un simple residuo, determinado para balancear el presupuesto
gubernamental en cada nivel después que se ha determinado la asignación apropiada
de impuestos y gastos. Pero esta presentación es muy simplista, dado que unos siste-
mas de transferencias son más iguales que otros, otros son más “compatibles con los
incentivos” que otros. El punto central de este capítulo es determinar cómo la consti-
tución fiscal puede lograr una redistribución apropiada de los recursos fiscales netos,
vertical u horizontalmente, y al mismo tiempo mantener los incentivos apropiados
en las decisiones de ingreso y gasto de todos los niveles de gobierno.
Transferencias verticales
Cuando se espera que los gobiernos locales jueguen un papel importante en la oferta
de servicios sociales, ellos dependen inevitablemente de las transferencias fiscales
para poder hacerlo. El diseño de tales transferencias toma dos aproximaciones muy
diferentes. En la medida en que el objetivo principal es asegurar que todas las regio-
nes tienen recursos adecuados para ofrecer los servicios a niveles estándar mínimos
aceptables, una transferencia simple en dinero en efectivo una sola vez, sin ninguna
condición excepto una auditoría financiera usual, parece ser indicada. Esta aproxi-
mación al “federalismo” asume que los fondos fluyen a entidades políticas locales
responsables, que existe un proceso de rendición de cuentas suficiente, y que no es
necesario ni deseable que el gobierno central intente interferir con las decisiones de
gasto locales. Cuando el gobierno central implícitamente emplea a los gobiernos lo-
cales como agentes en ejecutar las políticas nacionales, como lo hace cuando ofrece
la educación primaria, por ejemplo, tiene sentido hacer transferencias condicionadas
a los fondos gastados en la actualidad en educación, o en los logros según un desem-
peño educativo estándar.
Las transferencias en bloque versus las transferencias con correspondencia

Cierto tipo de transferencia vertical (usualmente del gobierno central a las regiones)
es requerida en un país con un gobierno estructurado en diferentes niveles. ¿Debe-
rían estas transferencias ser en bloque (un pago en dinero en efectivo una sola vez)
o tener un componente condicional o de correspondencia (en donde se compartan
los costos)? ¿Cuáles son las condiciones que pueden ser impuestas apropiadamente
al uso final de los fondos?
En algunas circunstancias, las transferencias con correspondencia pueden ser
consistentes definiendo los “precios correctos” en un sector público descentralizado.

La defensa de un componente de correspondencia usualmente tiene dos argumentos.

La existencia de efectos de diseminación fiscal entre gobiernos en una federación
significa que el componente de correspondencia es necesario como un subsidio “pi-
gouviano” para un comportamiento eficiente de los gobiernos. (La noción es que
como una porción de los beneficios de tales gastos fluye a residentes de otra jurisdic-
ción, una transferencia con correspondencia es necesaria para hacer que el gobierno
local “internalice” el efecto de diseminación). Esto es cierto en programas de gasto
que son administrados localmente pero que tienen efectos de diseminación positi-
vos para los residentes de otra jurisdicción en el país (Oates 1999), como en el caso
del gasto en carreteras, telecomunicaciones y posiblemente la educación pública. Del
lado de los ingresos del presupuesto, las decisiones locales de recolectar impuestos
crean un efecto diseminación positivo sobre los no residentes, en la medida en que
la base impositiva es móvil entre jurisdicciones de una misma federación (como se
discute en la siguiente sección). Algunos autores (como Wildasin 1991) han sugerido
que las transferencias con correspondencia pueden ser diseñadas para internalizar la
externalidad fiscal resultante. Una defensa un poco más sólida a favor de las trans-
ferencias con correspondencia puede hacerse a partir de conceptos políticos y de
disponibilidad de información (Bucovetsky, Marchand y Pestieau 1998). Un gobier-
no federal con cierta preferencia por la redistribución debe buscar más recursos a
regiones cuyos residentes valoran más los bienes públicos. Aunque una transferencia
en bloque de parte del gobierno central puede en principio ser diferenciada por regio-
nes, las restricciones de información y políticas crean un obstáculo para que sea así.
Una transferencia con correspondencia exige que los residentes locales compartan
los costos de un incremento en el gasto del gobierno central. Cuando son diseñadas
correctamente, pueden inducir a la revelación de las preferencias locales en el gasto
público de una manera eficiente.
Carácter incremental
En un principio, el efecto de incentivos de una transferencia en bloque a un gobierno
local es simple de analizar. La teoría sugiere que recibir una transferencia de US$1
para un propósito específico, por ejemplo, educación pública, debe tener un efecto
sobre el gasto total en educación equivalente a un incremento en US$1 en el ingreso
total privado de los residentes de la jurisdicción. La razón es que una transferencia en
bloque tiene la naturaleza de un pago en dinero en efectivo hecho una sola vez y los
agentes que toman la decisión son libres de redistribuir otros impuestos y decisiones
de gasto para anular los efectos de la transferencia (siempre y cuando el gasto total de
la categoría específica exceda la transferencia federal recibida). Excepto el efecto de
ingreso, que debe ser muy pequeño, una transferencia federal creciente simplemente
debe “expulsar” el gasto local de otras fuentes de ingreso y debe ser neutral con res-
pecto a las decisiones locales.

Al contrario de esta visión, existen muchos análisis en la literatura empírica que

demuestran que las transferencias gubernamentales son gastadas desproporciona-
damente en servicios públicos, en lugar de reducciones de impuestos, y menos en
la categoría para la cual fue destinada la transferencia. Esta regularidad empírica es
conocida como efecto de “papel pegajoso” donde el dinero se queda pegado donde
llega primero. Hines y Thaler (1995) revisan 10 estudios de transferencias en Estados
Unidos en las cuales un dólar marginal de transferencias categóricas se estima que
induce un incremento promedio en el gasto público de US$0,64.
Existen varias explicaciones ingeniosas que buscan reconciliar la teoría con este
hecho empírico. Varios autores han propuesto teorías alternativas en las cuales un
incremento en las transferencias federales induce un cambio en el equilibrio político
y por eso desvían el gasto local de manera diferente a si hubiese un incremento en el
ingreso local privado (Filimon, Romer y Rosenthal 1982; Roemer y Silvestre 2002).
Algunos investigadores ponen en duda si esta regularidad empírica constituye un
efecto causal real de las transferencias sobre el gasto local. Moffitt (1984) señala que
muchas transferencias tienen componentes implícitos o escondidos de correspon-
dencia que inducen efectos de precio y de ingreso sobre el comportamiento local. Al
medir el subsidio sobre los precios de una transferencia federal en Estados Unidos, el
autor encuentra que el efecto de papel pegajoso desaparece. Chernick (1995) señala
que la estimación de la respuesta del comportamiento a una transferencia federal es
usualmente problemática. Una aproximación común en la literatura es usar la va-
riación en corte transversal o series de tiempo en el nivel de las transferencias, sin
embargo, las estimaciones resultantes capturan en parte las diferencias “permanentes”
entre jurisdicciones en la propensión del gasto o cambios en el ambiente económico
subyacente en el caso de transferencias generales. No obstante, ocasionalmente las
reformas producen un experimento natural del cual es posible capturar el impacto
sobre el comportamiento, Baker, Payne y Smart (1999) examinan una reforma que
convirtió una transferencia con correspondencia en una transferencia en bloque en
algunas provincias de Canadá, pero no en todas, los autores encuentran evidencia de
que el gasto asistido fue menor bajo la transferencia en bloque respecto a la transfe-
rencia con correspondencia.
Incluso cuando las transferencias son especificadas en términos de un solo pago
en dinero efectivo, el nivel actual de las transferencias es usualmente el producto
de negociaciones entre diferentes autoridades locales y federales. En consecuencia,
cuando la demanda de una jurisdicción por servicios públicos en una categoría en
particular aumenta, las transferencias del gobierno central tienden a crecer también;
las transferencias y el gasto estarán correlacionados positivamente incluso ante la
falta de efectos causales. Al intentar capturar la endogeneidad en la asignación de
transferencias federales para carreteras en Estados Unidos, Knight (2002) encuentra
que el efecto de papel pegajoso desaparece.

Gran parte de la evidencia a favor y en contra del efecto de papel pegajoso viene
de países federales con alto ingreso, en donde los gobiernos subnacionales usualmen-
te tienen recursos fiscales amplios de su propia fuente, así como una gran tradición
de decisiones independientes que pueden estar en contraposición con los objetivos
federales. En muchos países en desarrollo, por el contrario, las autoridades subna-
cionales son mucho más dependientes de las transferencias federales y tienen menos
autonomía en el proceso de toma de decisiones. En este contexto, el efecto de papel
pegajoso de las transferencias es menos anómalo, ya que las autoridades locales no
tienen tanto margen de maniobra para deshacer los efectos de las transferencias del
gobierno central (Bird 1993). Un ejemplo de este caso es el sistema de distribución de
ingreso entre los municipios de Colombia, que impone fuertes condiciones al modo
como se deben gastar las transferencias. Chaparro, Smart y Zapata (2005) explotan
la reforma al sistema de transferencias que reorganizó los fondos para los municipios
y estiman en qué medida tales condiciones son restrictivas. Los autores encuentran
que en promedio, en la mayor parte de comunidades, los fondos adicionales fueron
asignados a las áreas de gasto en las proporciones especificadas por la legislación. Sin
embargo, en municipios grandes, existe evidencia de reubicación entre programas.2
Éste no es un resultado sorprendente ya que sólo los gobiernos urbanos grandes son
quienes tienen recursos fiscales propios para deshacer los efectos de las transferen-
cias federales y en los cuales el dinero es realmente intercambiable entre objetivos.
A pesar de estas consideraciones, las decisiones locales pueden en ciertas circuns-
tancias deshacer los efectos de las transferencias federales y bloquear el objetivo de las
políticas federales. Estas consideraciones son las que explican las fuertes condiciones
que usualmente se definen en las transferencias incrementales; si el gasto focalizado
es suficientemente preciso, las condiciones pueden limitar las decisiones finales de
gasto de los gobiernos locales y las transferencias marginales pasan a ser incremen-
tales. Las condiciones de esta clase son criticadas por los economistas estudiosos de
las finanzas públicas. Permitir que los gobiernos locales tengan mas discreción puede
facilitar que el gasto sea focalizado mejor para cumplir con las necesidades locales.
Adicionalmente, en algunos casos el mayor control local puede tener beneficios sobre
la esfera política, ya que una mayor participación de los grupos de interés locales en
las decisiones de gasto puede fortalecer el proceso de rendición de cuentas.
Las transferencias verticales en la práctica: evidencia de varios países

El modelo de las Filipinas parece estar cerca de la aproximación federal, la mayoría
de los fondos transferidos a los gobiernos locales vienen de la asignación de los ingre-
2 Sin embargo, en todas las municipalidades, existe evidencia de que una parte importante de las
transferencias marginales fueron devueltas a los residentes mediante un menor esfuerzo impositivo,
en este sentido, el efecto de papel pegajoso no existe.

sos internos. Parte de las transferencias se asignan por igual a las provincias, y parte
es transferida según la población del área. La región más pobre (Bicol) recibe unas
transferencias un poco superiores al promedio, y la región Cordillera Administrativa
recibe casi la mitad del promedio de las transferencias regionales per cápita. En total,
no existe una relación aparente entre las transferencias per cápita y los niveles de po-
breza regional en las Filipinas (Bird y Rodríguez 1999).
Las transferencias para propósitos generales representaban sólo 23% de todas las
transferencias en Indonesia en 1990-91 (Shah y Qureshi 1994). Las transferencias
per cápita eran menores que las transferencias provinciales promedio para Yakarta
(como para el área metropolitana de Manila en las Filipinas). En total, las transferen-
cias per cápita parecen estar relacionadas con el nivel de pobreza en Indonesia. Las
dos provincias más pobres, ambas en Timor, reciben transferencias per cápita mucho
más altas, reflejando en parte la situación política de la región. La provincia fronteriza
de Irian Jaya recibe más de tres veces las transferencias promedio per cápita.
Las regiones fronterizas también reciben mucha atención de los gobiernos centra-
les en Argentina y Chile. En contraste con Indonesia, sólo 14% de las transferencias
a las provincias eran condicionadas en Argentina en 1992. Como en Indonesia, la
relación entre transferencias fiscales y pobreza es positiva, en donde las provincias
más pobres reciben más respaldo del gobierno central, aunque las provincias más
pobres no recibían las transferencias más grandes (Porto y Sanguinetti 1993). Las
transferencias per cápita a las provincias más pobres (Chaco, Formosa y Santiago del
Estero), en las cuales 40% de la población está bajo la línea de pobreza, eran un poco
más altas respecto a las transferencias promedio per cápita de todas las provincias,
mientras que algunas provincias relativamente ricas, como Catamarca, reciben casi el
doble de las transferencias per cápita promedio.
La experiencia de Australia y Canadá sugiere que se necesita información des-
agregada y creíble antes de que una aproximación normal tenga sentido. Si no se tiene
esta información, una aproximación más simple hecha a partir de la población y una
categorización simple de las localidades (por tamaño, tipo y tal vez región, parece que
es más útil en medir las necesidades generales de gasto.
Varios países en desarrollo distribuyen sus transferencias mediante una fórmula
que busca igualar el gasto público en las localidades con diferentes necesidades y
capacidades y estimular un mayor esfuerzo fiscal. Cuando existen problemas de in-
formación se limitan los parámetros empleados en tales fórmulas. Una aproximación
más simple, como la usada en Colombia y Marruecos, definida a partir de factores
generales disponibles (y de moderada credibilidad), como población y una simple
categorización de las localidades, ha mostrado ser un mecanismo útil como guía a las
necesidades generales de gasto.
Parece que existen algunos buenos ejemplos de transferencias con correspondencia
en países en desarrollo. Una razón por la cual los efectos de diseminación interjuris-
diccionales importantes pueden ser inframarginales, en el sentido de que aquello que

importa de la diseminación es cierto nivel básico de gasto, y la tasa apropiada de sub-

sidio (correspondencia) es cuál aplica en el margen. Otra razón puede ser que en la
práctica las preocupaciones de redistribución, y no de eficiencia, determinan las tasas
de correspondencia en muchos países. Las localidades pobres reciben más asistencia
porque son pobres, no porque tengan una tasa de correspondencia más grande para
inducirlas a producir una cantidad socialmente óptima del servicio en cuestión.
Tal vez el problema más básico en el problema de la correspondencia es que es
muy exigente en términos de información. Idealmente, su aplicación requiere una
especificación clara de los niveles de servicios ofrecidos. Por ejemplo, en las trans-
ferencias para educación, muchos tipos diferentes y niveles de educación (lenguaje,
música, educación especial) tienen que especificarse. Adicionalmente, se necesitan
estimaciones precisas y actualizadas de los costos de ofrecer cada nivel de servicio
necesario. Es más, los gobiernos locales necesitan tener un alto grado de autonomía
impositiva si quieren responder apropiadamente a los incentivos. Además, las tasas
estándar de impuestos deben ser especificadas claramente, las estimaciones de la ca-
pacidad fiscal local tienen que conocerse, e idealmente, se necesita saber también una
idea del efecto de ingreso diferencial sobre la respuesta local a tasas de correspon-
dencia diferentes (el precio del servicio ofrecido) (ver Feldstein 1975). Como regla,
incluso la abundante información disponible en países desarrollados es insuficien-
te para determinar la tasa precisa de correspondencia apropiada para programas de
gasto particulares, sin contar cómo estas tasas deben variar conjuntamente con las
características diferentes de varios gobiernos locales. Sin importar su mérito teórico,
en la práctica en muchos países parece que las transferencias condicionales se han
vuelto tan detalladas y costosas que limitan la efectividad del gobierno local.
Las transferencias con correspondencia existen en algunos países en desarrollo, y
las tasas de correspondencia son diferenciadas según las características de la región
receptora. En Zambia, por ejemplo, el gobierno local recibe una transferencia igual a
la diferencia entre el costo estimado de ofrecer un nivel específico de servicios locales
y los ingresos esperados que se recogerían localmente aplicando unas tasas impositi-
vas locales estándar. Un sistema similar de correspondencia existe en la República de
Corea. Sistemas similares, con diferentes grados de refinamiento, han sido propues-
tos en muchos otros países (como Hungría) y de manera limitada existen en algunos
servicios de otros (como en Colombia). El problema básico con esta aproximación es
que requiere una gran cantidad de información.
Las transferencias que tienen como objetivo financiar un servicio en particular
(como mantenimiento de carreteras o educación) suelen estar atadas a medidas parti-
culares de necesidad, como extensión de la carretera o número de estudiantes. De un
lado, esta aproximación lleva a un grupo de normas que se observan en Vietnam y va-
rios países en transición (como Hungría) y permite el surgimiento de un patrón (como
la asignación de fondos a partir de la capacidad instalada) que pueden reflejar decisio-
nes políticas anteriores y no las necesidades. Una determinación más cuidadosa de las

necesidades de gasto puede jugar un papel importante en las transferencias condicio-

nadas, para educación, por ejemplo, pero es poco probable que sean útiles respecto a
transferencias que tienen como objetivo financiar el gasto general de una localidad.
Transferencias horizontales
El balance fiscal horizontal, o igualación fiscal horizontal, es un tema controversial,
ya sea porque diferentes países tienen preferencias muy diferentes sobre este tema,
o porque es un concepto con muchas interpretaciones distintas. Por ejemplo, si el
balance fiscal horizontal se interpreta en el mismo sentido de cerrar la brecha fiscal,
como en el balance fiscal vertical, la implicación es que se necesitan suficientes trans-
ferencias para igualar los ingresos (incluyendo transferencias) y el gasto total actual
de cada gobierno local.
La perspectiva del balance horizontal implica que la política de transferencias
debe diseñarse para lograr la redistribución interregional, que es muy diferente del
objetivo convencional de redistribución interpersonal. El objetivo principal de la
igualación es eliminar las diferencias en los beneficios fiscales netos de los residentes
de regiones diferentes de una federación, en lugar de reducir las diferencias en el
ingreso individual dentro o entre regiones. De alguna manera, el objetivo es equidad
horizontal en lugar de equidad vertical y debe buscarse sin importar la actitud de la
sociedad con la redistribución vertical entre las personas de diferente ingreso. De
hecho, el objetivo de eliminar los beneficios fiscales netos no sólo es un problema de
equidad horizontal, sino de eficiencia distributiva, ya que las diferencias regionales
en los beneficios fiscales netos pueden generar una mala distribución de recursos
productivos en la federación (Boadway y Flatters 1982; Boadway 2003).
Igualar los gastos actuales de un gobierno local en términos per cápita (subiendo a
todas las regiones al nivel del gobierno local más rico), en efecto, ignora las preferen-
cias de las localidades, una de las principales justificaciones de la descentralización.
También ignora las diferencias locales en necesidades, costos y capacidad propia de
recolección de ingresos. Igualar los gastos desestimula el esfuerzo local de recolec-
ción de ingresos y las restricciones locales de gasto, ya que bajo este sistema aquéllos
con los niveles de gasto más alto y los menores impuestos son los que reciben trans-
ferencias más grandes.
Un sistema de transferencias o subvenciones puede crear pocos incentivos para
que los gobiernos locales incrementen sus propios recursos. Este efecto, es más obvio
en un sistema de agrupación de ingresos, como el usado en Alemania, la Federación
Rusa y otros países, en donde una parte de los impuestos recolectados es distribuida
entre los gobiernos locales. En un sistema como ése, los gobiernos locales reciben
sólo una fracción de los ingresos recolectados de sus propias jurisdicciones, y el resto
es distribuido en otros gobiernos, usualmente mediante una fórmula de igualación
de algún tipo.

Para entender esto, se parte de una federación con N jurisdicciones, cada una con
una población igual y cada una con una tasa de recolección de impuestos ti para una
base impositiva local Xi. En un sistema de agrupación de fondos iguales per cápita, el
ingreso fiscal igualado de cada gobierno es
. (7.1)
Como el costo de los impuestos locales es más alto que los beneficios para el
ministerio de Finanzas local, el costo marginal de los fondos públicos es artifi-
cialmente alto para el gobierno local. Este desincentivo es tan claro que al parecer
tales arreglos de agrupación de ingresos nunca son usados cuando los gobiernos
locales pueden influenciar la tasa de impuestos cobrada en las bases impositivas
compartidas. Pero pueden surgir problemas incluso cuando las tasas de impuestos
son fijadas por el gobierno central si los ingresos son recolectados por el gobierno
local. Baretti, Huber y Lichtblau (2001) afirman que este incentivo ha generado me-
nores tasas de recolección de impuestos por los gobiernos estatales en Alemania.
Los mismos problemas llevaron a la centralización del impuesto al valor agregado
en México, en donde este impuesto es cobrado por el gobierno central cuando se
suponía que debía ser recogido por los estados. Tales desincentivos también han
sido notorios en economías en transición (como China antes de 1994 y la Federa-
ción Rusa) en donde los ingresos centrales son recolectados por administraciones
de impuestos que son influenciadas por los gobiernos locales (Bird, Ebel y Wallich
1995).
Para evitar estos problemas, la mayoría de países que tienen transferencias de
igualación formales evitan la agrupación de ingresos y tienen como objetivo igualar
la capacidad de los gobiernos locales para ofrecer cierto nivel de servicio público
o el desempeño actual de este nivel de servicio por el gobierno local. El criterio de
desempeño, que ajusta la transferencia recibida según la necesidad para el servi-
cio financiado (y que puede adoptar un diferencial de costo), es generalmente más
atractivo para los gobiernos centrales, ya que el nivel de servicio financiado es deter-
minado centralmente y las transferencias pueden hacerse condicionadas a la oferta
de ese nivel de servicio. Infortunadamente, a menos que se haga un ajuste adecuado
para la diferencia en capacidad fiscal, el gobierno que hace el menor esfuerzo es el
que recibe más.
Por el contrario, bajo un sistema de igualación de capacidad, el objetivo es ofrecer a
cada gobierno local los fondos suficientes (los ingresos propios más las transferencias)
para ofrecer un nivel predeterminado centralmente de servicios. (Las diferencias en
el costo de ofrecer el servicio pueden o no tenerse en cuenta.) Una transferencia de
igualación es un sistema particular de distribución de ingresos federales que se em-

plea en muchos países.3 Bajo condiciones ideales, un sistema de igualación establece

las transferencias (per cápita) a cada gobierno igual a la diferencia entre la capacidad
impositiva y la capacidad promedio de todas las regiones, multiplicado por una tasa
de impuestos estándar, usualmente igual al promedio de todas las tasas de impuestos
de las regiones. La capacidad impositiva se mide por la base impositiva observada per
cápita de cada jurisdicción. De este modo el programa tiene como objetivo igualar las
diferencias en el ingreso por impuestos e implementar las transferencias mediante una
fórmula indirecta, a partir de diferencias en las bases impositivas observadas.
En el sistema canónico, cada gobierno recibe una transferencia per cápita, además
de sus propias fuentes de ingreso tiXi , igual a
Ti = t(X – Xi), (7.2)
donde X es el objetivo de capacidad fiscal determinado por la autoridad que ofrece la

transferencia y es la tasa efectiva de impuesto en la cual las deficiencias en capacidad
relativa respecto al objetivo son compensadas. Cuando la fórmula de igualación se
calcula a partir del “sistema impositivo representativo”, la tasa objetivo de impuesto
es el promedio actual de las tasas de impuesto cobradas por las jurisdicciones, y la ca-
pacidad fiscal estándar es el promedio de las tasas impositivas actuales. Cuando todos
los gobiernos seleccionan la misma tasa de impuestos, la fórmula garantiza ingresos
netos per cápita iguales.
Las transferencias se definen a partir de una medida del potencial de recolección
de ingreso de cada jurisdicción (como los valores evaluados de los impuestos a la
propiedad o bases impositivas de otros impuestos), y no en las tasas de ingreso obser-
vadas. Si la capacidad de ingresos es medida con precisión, que no es una tarea fácil,
las transferencias no crean desincentivos para que los gobiernos locales incrementen
sus ingresos, porque, en el margen, el gobierno local todavía acepta la responsabi-
lidad fiscal total de las decisiones de gasto e impuestos, esencialmente porque las
transferencias son un pago total (inframarginal).
Si todos los gobiernos seleccionan la tasa objetivo de impuesto, las diferencias de
capacidad se igualan completamente y todas las jurisdicciones tienen los mismos
recursos fiscales (per cápita). Por supuesto, si los gobiernos locales pueden directa o
indirectamente manipular las variables que expresan la capacidad usada en la fórmu-
la de transferencias, la igualación de capacidad puede inducir efectos indeseables. De
hecho, Smart (1988) afirma que la igualación de capacidad puede hacer que las tasas
de impuestos locales sean más grandes de lo deseable desde un punto de vista na-
3 Incluyendo Canadá, Dinamarca, Suecia, Suiza y otros países en desarrollo. La fórmula de igualación
es el punto de arranque de la financiación de distritos escolares locales en muchos estados de los
Estados Unidos (Card y Payne 2002).

cional. Las bases impositivas bajarán a medida que las tasas de impuesto aumenten,
ya sea porque se obtienen más impuestos por el valor de la propiedad y la actividad
económica se desplaza a otras jurisdicciones (o a regiones con impuestos más sua-
ves). En consecuencia, los gobiernos locales que aumentan sus impuestos por encima
del objetivo observarán que sus bases impositivas se deprimen y sus transferencias
aumentan. Bajo la igualación de capacidad, los recursos fiscales para la igualación
provenientes del gobierno local son:
Gi = tX + (ti – t)Xi(ti). (7.3)
El efecto de la transferencia se ve más claramente cuando se considera un gobierno

local que maximiza sus ingresos y fija ti de manera óptima de modo que dGi /dti = 0, o
, (7.4)
de modo que ti > t para cualquier impuesto distorsionador. (Smart 1998 extiende los
argumentos a un gobierno que maximiza el bienestar y a múltiples bases impositivas).
El problema es que un gobierno que incrementa su tasa impositiva marginalmente
por encima de la tasa objetivo experimenta un incremento en las transferencias que
compensa exactamente por la pérdida de peso muerto marginal (o pérdida propia de
ingreso) del impuesto. En otras palabras, cuando los impuestos locales son iguales al
nivel objetivo, el costo marginal adicional de más impuestos percibido por el gobier-
no local es nulo por el efecto de la transferencia, aunque es estrictamente positivo
para el país como un todo.4
También es cierto que las transferencias federales, que inducen mayores niveles
de esfuerzo impositivo de parte de los gobiernos locales, no necesariamente redu-
cen el bienestar del país si las tasas de impuesto de equilibrio son menores que las
tasas que se seleccionarían por un planeador central que maximiza el bienestar del
país. Köthenbürger (2002) y Bucovetsky y Smart (2006) estudian un ambiente en
el cual la competencia entre los gobiernos locales por una base impositiva movible
tiende a reducir las tasas de impuestos locales a valores inferiores a la opción tomada
por una decisión conjunta: la reducción de los impuestos por una sola región cau-
sa una entrada de la base impositiva a la región, que mitiga la pérdida de ingresos
de la reducción del impuesto, a costa de los ingresos gubernamentales de las otras
4 Dahlby y Wilson (1994) examinan el diseño óptimo de las transferencias de igualación cuando un
gobierno subnacional puede imponer impuestos distorsionadores sobre muchas bases tributarias.
Los autores muestran cómo las fórmulas de transferencias deben ajustarse para igualar el exceso de
carga marginal de los impuestos de cada base tributaria y cada jurisdicción.

regiones. La externalidad fiscal crea ineficiencia en la oferta del bien público de

parte de la nación. Al cambiar las consecuencias fiscales de una reducción en los
impuestos de la manera descrita, una transferencia de igualación de capacidad, en
un sistema impositivo representativo, puede tener un efecto notorio en limitar este
tipo de competencia en impuestos. Cuando existe la igualación, el incremento en
la base impositiva local causado por la reducción de impuestos también reduce la
asignación gubernamental de la fórmula de transferencias. Esto anula el impacto de
la reducción de impuestos sobre las fuentes propias y tiende a incrementar las tasas
de impuesto de equilibrio de todas las regiones. Finalmente, el efecto de iguala-
ción anula exactamente la externalidad fiscal, haciendo que los gobiernos regionales
quieran implementar las políticas de impuestos que serían escogidas por un gobier-
no central unitario.
Para entender el mecanismo, se analiza un ejemplo simple que captura la lógica
del argumento de Köthenbürger (2002). Una federación está conformada por dos
jurisdicciones idénticas y una sola base tributaria que es constante para el país como
un todo, pero perfectamente movible entre las dos jurisdicciones. Las tasas imposi-
tivas de las dos jurisdicciones se denotan t1 y t2, y la base impositiva correspondiente
es x(t1 – t1) y 1 – x(t1 – t2), donde x(0) = 1/2 por simetría. Desde una perspectiva
unitaria, un impuesto a la base nacional tiene la naturaleza de pago en efectivo una
sola vez (sin pérdida de peso muerto), y la tasa debe elevarse al nivel en el cual el
beneficio social marginal del ingreso es igual al valor de consumo privado no efec-
tuado. Sin embargo, cuando se estudia el problema descentralizado de impuesto
desde la perspectiva del gobierno de la jurisdicción 1, que paga una transferencia
de igualación t(1/2 – x[t1 – t2 ]), en exceso a su propia fuente de ingreso tix(t1 – t2). El
ingreso marginal neto de un incremento en el impuesto local es igual a
, (7.5)
en un equilibrio simétrico de impuestos, t1 = t1 = t2, y los dos últimos términos en

la expresión salen de la ecuación, lo que implica que el gobierno local se comporta
como si la base impositiva fuese inelástica con respecto a la tasa de impuesto. En
otras palabras, una fórmula de igualación determinada a partir del sistema impositi-
vo representativo descentraliza el óptimo unitario en este caso.
Reciente literatura empírica ofrece cierta evidencia del efecto del incremento de
los impuestos en la capacidad de igualación. Boadway y Hayashi (2001) informan que
las provincias en Canadá que reciben igualación tienen mayor inclinación que otras a
incrementar sus tasas de impuestos a los negocios cuando la tasa promedio nacional
sube, como lo predice la teoría. Esteller y Sole (2002) encuentran un efecto similar
en las tasas de impuestos personales de Canadá. Dahlby y Warren (2003) informan
que las transferencias de igualación inducen mayores niveles de impuestos en los go-

biernos estatales de Australia. Buettner (2006) encuentra resultados similares para los
impuestos municipales a negocios que son igualados en muchos estados alemanes.
Otros sistemas federales de transferencias diferentes al de igualación pueden ser
diseñados para lograr el óptimo; lo que se debe hacer es definir la pendiente de la fór-
mula de transferencia para corregir los incentivos del gobierno regional y establecer el
intercepto para igualar el gasto apropiadamente. Por ejemplo, Wildasin (1991) propo-
ne un sistema de transferencias lineales con correspondencia para las tasas impositivas
locales, y Figuieres, Hindriks y Myles (2004) proponen un sistema de transferencias
que agrupa una fracción de los ingresos locales y lo distribuye en partes iguales entre
todos los gobiernos. Algo que es notorio sobre los resultados presentados acá es que
una simple fórmula de igualación descentraliza el óptimo para muchos casos dife-
rentes, sin importar el grado de movilidad regional del capital o las diferencias en la
capacidad impositiva y la población de la región. La simplicidad de la fórmula es una
característica atractiva de la igualación, especialmente cuando las diferencias entre las
regiones son grandes y cambian con el paso del tiempo, que es precisamente cuando
estas transferencias se observan en la práctica.
Igualación en la práctica
Las transferencias de igualación de capacidad del sistema impositivo representativo
son comunes en países industrializados pero poco comunes en países en desarrollo.
Por el contrario, las autoridades centrales de países en desarrollo han adoptado varios
sistemas ad hoc para enfrentar las diferencias en los ingresos fiscales locales y al mis-
mo tiempo buscan preservar los incentivos apropiados en el esfuerzo fiscal local.
Cualquier sistema de transferencia apropiado debe distribuir fondos a partir de
una fórmula. Las transferencias discrecionales o negociadas siempre serán indesea-
bles. Los ingredientes esenciales de la mayoría de fórmulas para programas generales
de transferencias (en contraposición con las transferencias con correspondencia,
diseñadas específicamente para financiar proyectos y actividades claramente defi-
nidas) son necesidades, capacidad y esfuerzo. Usualmente las necesidades pueden
ser aproximadas adecuadamente por una combinación de población y el tipo o ca-
tegoría de gobierno local. (Una fórmula de transferencias que incorpora medidas
observables de necesidad puede inducir problemas de incentivos adicionales, como
se discute posteriormente.) Un problema más difícil, pero conceptualmente crítico,
es incluir alguna medida de capacidad de los gobiernos locales en incrementar los
recursos y su esfuerzo para hacerlo.
Capacidad fiscal
Un posible objetivo de un sistema de transferencias puede ser ofrecer a cada gobier-
no local los fondos suficientes (recursos propios más transferencias) para ofrecer un

nivel predeterminado centralmente de servicios. Las diferencias en necesidades y en

los costos de ofrecer servicios puede ser tenida en cuenta de diferentes maneras. Pero
es necesario tener cuidado en este punto, ya que es muy fácil volver una fórmula
simple y transparente en una fórmula oscura y que sólo puede ser manipulada me-
diante la introducción de muchos refinamientos. Por ejemplo, Argentina tenía una
fórmula de transferencia entre 1973 y 1988 en la cual 65% se definía por la población,
10% por el inverso de la densidad de la población, y 25% por el índice de “brecha de
desarrollo”, que a su vez partía de mediciones de calidad de vivienda, número de ve-
hículos por habitante y nivel de educación. Muy pocos países en desarrollo incluyen
medidas explícitas de la capacidad impositiva potencial de la jurisdicción receptora
en su fórmula. Muchos países, sin embargo, usan transferencias para devolver cierta
parte de los impuestos a donde han sido recolectados, una política que beneficia la
mayoría de estas localidades en donde se recolectan la mayoría de los impuestos. En
España, 30% de los impuestos al ingreso personal son asignados según la recolección
local de impuestos. Esta aproximación puede incluir un componente redistributivo
en las transferencias que es más aceptable para las regiones ricas. Por ejemplo, otras
transferencias en España son distribuidas principalmente a partir de la población y
son mucho más igualadoras. Tales acuerdos de distribución de impuestos en general
tienen incentivos que no son deseables. Por el contrario, en Dinamarca y Suiza, como
en Canadá y Australia, se asignan explícitamente las transferencias locales bajo el su-
puesto de que en promedio se usa una tasa de impuesto local “nacional”, de modo que
se crea un incentivo para cobrar al menos el impuesto promedio, ya que las localidades
que cobran por encima del promedio no son castigadas y las que cobran por debajo
del promedio no son premiadas. Chile va más allá, y cobra impuestos a las localidades
ricas mediante la reducción de sus transferencias y aumenta las transferencias a las
localidades pobres. La República de Corea asume que una tasa impositiva estándar
es aplicada en las ciudades y disminuye las transferencias si la tasa actual es más baja,
claro que tal aproximación sólo tiene sentido si el gobierno local tiene la habilidad
de cambiar las tasas impositivas locales, al menos dentro de unos límites. La falta de
autonomía local con respecto a los impuestos locales, combinada con deficiencias de
información puede explicar por qué hay tan poco número de programas de transfe-
rencias que incorporan medidas explícitas de capacidad en países en desarrollo.
Esfuerzo fiscal
En algunos países, se han hecho intentos de incorporar medidas explícitas de “esfuer-
zo fiscal” en las fórmulas distributivas. Brasil asigna algunas transferencias según el
nivel de ingreso per cápita en los diferentes estados. Nigeria incluye una medida de
esfuerzo fiscal, que por su parte requiere algún concepto de capacidad para poder
medir el esfuerzo, en la fórmula básica de distribución a los estados. Colombia inclu-
ye un elemento similar en uno de sus programas de transferencias.

En general, no es recomendable incluir medidas explícitas de medición del es-

fuerzo fiscal en tales fórmulas. Existen varias razones, conceptualmente, mientras
que no es fácil definir el esfuerzo fiscal, es probablemente entendido como el cociente
entre los impuestos recolectados efectivamente y los impuestos potenciales, estimado
a partir de algún estándar de capacidad fiscal y algún estándar de tasa de impuesto
(por ejemplo, el promedio nacional). Pero incluso cuando se tiene una definición, la
ausencia general de estimaciones empíricas creíbles de la capacidad fiscal hace que
este concepto sea difícilmente operativo. La medición del esfuerzo fiscal es complejo,
si, por ejemplo, la base impositiva es sensible a las tasas de impuestos, las medidas
usuales sobrestimarían la capacidad en las áreas de impuesto bajo (y, en consecuen-
cia, subestiman el esfuerzo necesario para aumentar la tasa de impuesto), ya que la
base caería si la tasa aumenta. Es más, dada la limitada flexibilidad, la mayoría de
gobiernos locales en países en desarrollo tiene que alterar sus ingresos mediante sus
propias actividades. En cualquier caso, no es claro hasta qué punto es significativo
interpretar el comportamiento de los ingresos como un reflejo del esfuerzo. Adicio-
nalmente, dar mucha importancia al esfuerzo fiscal en la asignación de transferencias
puede penalizar las áreas más pobres, donde, por definición, un incremento porcen-
tual en el esfuerzo es más difícil de lograrse. El problema que da pie al surgimiento
de la igualación, en un principio, es que la capacidad fiscal de las áreas pobres es muy
baja, no que sus tasas de impuesto sean muy bajas. Imponer un castigo a áreas pobres
en un programa de transferencia, dada la escasez de recursos en el país en desarrollo,
inevitablemente no igualará la capacidad fiscal, lo cual es difícil de justificar.
La experiencia de algunos países sugiere que introducir una corrección sobre el
esfuerzo (usualmente definido como la recolección actual sobre la recolección poten-
cial) en las transferencias fiscales puede terminar dando aún más a las áreas pobres,
es decir, incrementando el efecto redistributivo de las transferencias. Este resultado
surge porque las áreas más pobres pueden cobrar impuestos más altos que las regio-
nes más ricas, en parte, por el incentivo para la imposición excesiva que se discutió
anteriormente. En Canadá, por ejemplo, la tasa de impuesto más alta sobre el ingreso
y las ventas se encuentra en las provincias más pobres (que son las que tienen menor
capacidad fiscal). Si se combina con el hecho de que un sistema de transferencias de
igualación siempre implica un fuerte incentivo para que el receptor de la transferencia
cobre impuestos cercanos al nivel promedio, tal argumento sugiere que no es necesa-
rio ni deseable incluir factores de esfuerzo explícitos en la fórmula de transferencias,
incluso si tales factores pudiesen ser calculados de manera creíble. Sin embargo, es
importante tomar el esfuerzo fiscal en cuenta en un sentido más general en el diseño
de las transferencias. La razón no es un problema técnico sobre la sustituibilidad de
las transferencias de los recursos locales, sino porque parece esencial hacer que los
residentes locales paguen una parte de lo que reciben, si se quiere que quienes toman
las decisiones de gasto puedan ser los responsables de sus acciones mediante las ins-
tituciones políticas. Siempre que los gobiernos locales estén gastando lo que ellos y

sus electores ven como el dinero de alguien más, es poco probable que tengan presión
local de gastar el dinero más eficientemente.
La experiencia general sugiere que las personas son más cuidadosas gastando el
dinero que tienen que ganar (los impuestos que tienen que pagar), porque conocen
el costo de los impuestos y el placer del gasto y porque se sienten más apropiados de
su actividad. La movilización local de los recursos es un componente esencial de un
ejercicio exitoso de descentralización. A menos que un incremento en las transfe-
rencias sea igualado por la contribución local, sin importar qué tan pequeña sea la
contribución en la comunidad más pobre, es difícil observar la totalidad de los bene-
ficios de descentralización. Al parecer, las personas no se apropian de lo que se les da
del mismo modo que lo hacen con bienes y servicios por los cuales tienen que pagar,
o al menos pagar una parte; sin sentido de propiedad local, la eficiencia del gasto no
mejorara mediante la descentralización.
Lo que este argumento implica es que las transferencias pueden no tener un buen
efecto sobre los incentivos en la movilización del ingreso fiscal, a menos que se cum-
plan dos condiciones. Primero, las transferencias deben ser diseñadas de modo que la
cantidad recibida no es más grande cuando el esfuerzo fiscal es débil ni menor cuan-
do el esfuerzo fiscal es fuerte. Segundo, los gobiernos locales deben tener la libertad y
la responsabilidad de imponer algunos impuestos sobre su población (tal vez, como
un cobro adicional al impuesto nacional).
Transferencias e incentivos a la migración

El punto central de este capítulo ha sido el impacto de las transferencias intergu-
bernamentales sobre los incentivos de los diseñadores de política de los gobiernos
receptores de transferencias. Pero las autoridades federales también deben alertar-
se que las transferencias tienen implicaciones indirectas para los incentivos que
enfrentan los residentes individuales de las jurisdicciones subnacionales, como los
contribuyentes y consumidores de bienes y servicios ofrecidos por el gobierno. La
literatura sobre políticas e incentivos de gobiernos subnacionales sobre migración
interna ha sido muy influyente en los temas de las transferencias, pero es una litera-
tura muy voluminosa para ser desarrollada en este capítulo; el lector debe referirse
a otros capítulos del libro. La idea clave, asociada con Boadway y Flatters (1982), es
que los residentes movibles establecerán sus decisiones de ubicación respecto a los
beneficios fiscales disponibles en cada jurisdicción de la federación, así como sobre
las condiciones económicas. En la medida en que los beneficios fiscales netos son di-
ferentes entre jurisdicciones, el empleo, el capital humano y las empresas no se ubican
en el país de manera que se maximiza la eficiencia en producción. A partir de estas
consideraciones, se genera una razón a favor de que las transferencias horizontales
igualen las diferencias en capacidad de gasto y recolección de impuestos. De hecho,
a pesar de la naturaleza explícitamente redistributiva de la igualación horizontal, tal

transferencia puede, en algunas circunstancias, inducir una mejora en el sentido de

Pareto, beneficiando a los residentes de todas las jurisdicciones, por encima del equi-
librio descentralizado sin transferencias.
Pero cuando tales ganancias de eficiencia se encuentran disponibles mediante las
transferencias intergubernamentales, se afirma que deben llegar mediante acuerdos
voluntarios entre los gobiernos subnacionales, sin la necesidad de la intervención
de una autoridad central. El argumento parece aceptable a una aproximación estilo
Coase a favor de la negociación descentralizada para resolver las externalidades en el
sector privado, pero de hecho es diferente respecto a la intuición de Coase y, tal vez,
más convincente. A partir de la lógica de Boadway (1982), Myers (1990) considera un
modelo de una federación en la cual los trabajadores homogéneos son perfectamente
móviles entre regiones, pero los impuestos no están distribuidos igualitariamente. En
un juego en el cual cada gobierno local selecciona simultáneamente las tasas imposi-
tivas, el gasto y las transferencias a otros gobiernos para maximizar el bienestar local,
Myers muestra la existencia de un equilibrio de Nash en el cual cada gobierno ofrece
voluntariamente a otros una cantidad suficiente para lograr la asignación óptima de
trabajo y el nivel máximo de utilidad per cápita en la nación.
Aunque el resultado es notorio, probablemente no es la base para defender el des-
mantelamiento de los acuerdos fiscales federales en el mundo real. La investigación
posterior ha mostrado que el resultado depende mucho de supuestos específicos so-
bre la función objetivo del gobierno local, el grado de movilidad interregional y la
naturaleza de la heterogeneidad entre los contribuyentes (Boadway 2003). En cual-
quier caso, las transferencias del gobierno central deben desplazar completamente las
transferencias horizontales voluntarias, así como las transferencias verticales categó-
ricas deben desplazar completamente el gasto local propio. De modo que incluso si
la autoridad de transferencias centrales no produce un bien, no debe generar un mal.
Sin importar las implicaciones de Myers, su análisis es un punto de arranque básico
para el entendimiento de cómo los mecanismos de acuerdos fiscales federales son
negociados y distribuidos entre los gobiernos nacionales y subnacionales.
Conclusiones
¿Cuáles son las conclusiones que ofrece la literatura sobre un buen diseño de los
acuerdos federales fiscales?
1. Como norma, tanto las transferencias para propósitos generales como las trans-
ferencias con correspondencia para propósitos específicos (como, por ejemplo,
infraestructura) cumplen un papel importante.
2. Desde el punto de vista del gobierno donante y receptor, es recomendable que la
totalidad de los recursos agrupados para ser distribuidos mediante transferen-
cias con propósito general, sean determinados de una manera estable y flexible

(por ejemplo, como porcentaje de los impuestos centrales, ajustable cada cierto
número de años).
3. En principio, una transferencia para propósito general debe tomar en cuenta la nece-
sidad y capacidad, pero debe hacerlo de una manera sencilla, creíble y transparente.
4. Si una transferencia para propósitos generales es diseñada apropiadamente, y los
gobiernos locales tienen cierta discreción sobre la política de impuestos, no hay
necesidad de incluir incentivos específicos para promover un esfuerzo impositivo
adicional.
5. Como norma, no se debe imponer ninguna condición (por ejemplo, mediante
una orden ejecutiva) sobre cómo la transferencia de propósito general es gastada.
Una transferencia de propósito especial debe tener un componente de correspon-
dencia, que puede variar con el tipo de gasto y la capacidad fiscal del receptor.
6. Se le debe exigir a todos los gobiernos locales manejar los temas fiscales según
procedimientos estándar, para mantener cuentas adecuadas y actualizadas, y po-
der ser auditados regularmente y públicamente. Del mismo modo, aunque los
gobiernos centrales no deben aprobar con anticipación o dirigir con detalles el
presupuesto gubernamental local y las actividades locales, deben mantener actua-
lizada y completa la información de las finanzas locales y ofrecerla públicamente.
En el mundo de las relaciones fiscales intergubernamentales, la mejor informa-
ción no es un lujo, sino un componente esencial de un sistema exitoso.
Los países que sigan estas recomendaciones correctamente tendrán buenos sis-
temas de transferencias fiscales intergubernamentales, los que no, probablemente
fracasaran en esta área.
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8
El impacto de las transferencias fiscales
intergubernamentales: una síntesis de la
literatura conceptual y empírica
Shama Gamkhar y Anwar Shah
Las transferencias fiscales intergubernamentales se usan frecuentemente para lograr

diferentes objetivos, entre ellos se incluye solucionar la brecha fiscal vertical, la des-
igualdad fiscal horizontal, ofrecer compensación por la diseminación de beneficios
e influenciar las políticas nacionales en materia de impuestos, gasto y estabiliza-
ción de la economía regional y local. Este capítulo hace una revisión de la literatura
conceptual y empírica que busca medir el impacto de estas transferencias sobre el
comportamiento fiscal de los agentes receptores.
El capítulo está organizado de la siguiente manera. La primera sección revisa la
literatura conceptual sobre el impacto de las transferencias, prestando especial aten-
ción al debate sobre el efecto de “papel pegajoso” de las transferencias para propósito
general. La segunda sección ofrece una corta revisión de la reciente literatura empí-
rica sobre el tema. Se revisan temas conceptuales y metodológicos de la medición
del impacto del las transferencias intergubernamentales, se define la evolución de los
refinamientos de la literatura empírica en la medición del impacto de las transferen-
cias intergubernamentales sobre el comportamiento fiscal subnacional, y se pone a
prueba el poder explicativo del efecto de papel pegajoso. La última sección incluye las
conclusiones.
Impacto de las transferencias intergubernamentales sobre el

comportamiento del gobierno local: hipótesis teóricas
A nivel teórico, en un marco de información perfecta y competencia política, los
efectos distributivos y de asignación de una transferencia total de dinero a una lo-
calidad no deberían ser diferentes del efecto de distribuir el fondo total de dinero
directamente a los residentes locales. Esta propuesta es conocida como la “hipótesis
del velo” (Bradford y Oates 1971). En el caso de transferencias con correspondencia
para propósito específico, la respuesta del gasto local debería ser la misma a la del
efecto de una reducción marginal en los impuestos equivalente al subsidio ofrecido

por la transferencia con correspondencia. Para un bien público con elasticidad de

ingreso mayor a uno, la teoría predice que el impacto de la estimulación del gasto de
una transferencia con correspondencia, para cualquier tipo de gasto, será más grande
que el de una transferencia pagada en totalidad una sola vez sin correspondencia para
propósitos generales.
Existen muchos estudios empíricos que han producido resultados que no se ajustan
a estas predicciones. Varios estudios muestran que el estímulo al gasto público local
por una transferencia pagada una sola vez en totalidad o transferencias sin corres-
pondencia para propósitos generales exceden el efecto de un incremento equivalente
en el ingreso privado (Gramlich 1977; Hines y Thaler 1995; Bailey y Connolly 1998).
El efecto marginal del ingreso privado sobre el gasto del gobierno local es estimado
en US$0,10 (Borcherding y Deacon 1972), mientras que el efecto marginal estimado
de las transferencias incondicionales es cercano a US$0,50 (Hines y Thaler 1995). La
respuesta observada empíricamente de los gastos locales a una transferencia total es
conocido como el efecto de papel pegajoso, la noción de que el “dinero se queda pegado
donde llega primero” (Arthur Okun). El efecto de papel pegajoso fue un tema domi-
nante en la literatura inicial sobre las transferencias, las teorías llamadas de primera
generación. Recientemente, en las teorías de segunda generación, las implicaciones de
eficiencia y equidad de esta clase de transferencias han tomado mayor atención.
El impacto de las transferencias: teorías de primera generación

Las explicaciones teóricas del efecto de papel pegajoso en la primera generación de
teorías (Oates 2005) se encuentra entre las explicaciones neoclásicas tradicionales
que se basan a partir de perspectivas de la literatura de la cosa pública (que considera
los políticos que buscan su propio interés, la competencia imperfecta en la teoría del
sistema político y la ilusión fiscal de parte de los ciudadanos sobre el funcionamiento
del sistema público). Estas explicaciones pueden dividirse en dos grupos, a partir de
los supuestos propuestos: modelos que asumen que los votantes/residentes tienen
ilusión fiscal, políticos que buscan su propio interés, y falta de competencia política
(hipótesis de ilusión fiscal); o los modelos que asumen que no existe ilusión fiscal
entre los votantes/residentes, pero ven a los políticos buscando su propio interés y
asumen que existe competencia imperfecta en el sistema político (maximización
del presupuesto, hipótesis de gobierno monopolizador); y los modelos que asumen
armonía de intereses entre los políticos y votantes, competencia política y no hay
ilusión fiscal (hipótesis de un gobierno eficiente).
Hipótesis de ilusión fiscal

Las explicaciones de Oates (1979), Courant, Gramlich y Rubinfeld (1979), y Fili-
mon, Romer y Rosenthal (1982) dependen de la premisa de que los residentes de

El impacto de las transferencias fiscales intergubernamentales 233
una jurisdicción actúan bajo la ilusión fiscal sobre el impacto de una transferencia
intergubernamental sobre le sector público local, y que los oficiales locales quieren
expandir el presupuesto público. Oates y Courant, Gramlich y Rubinfeld afirman
que los oficiales gubernamentales locales maximizan el presupuesto usando las
transferencias para reducir las obligaciones impositivas o el precio promedio de los
impuestos de los bienes públicos y, en consecuencia, induciendo a los residentes a
votar por un presupuesto más grande.
La hipótesis de un gobierno monopolizador y maximizador del presupuesto

(no hay ilusión fiscal)
La asignación de recursos para la oferta de servicios públicos en modelos de esta
hipótesis es una función de las variables que determinan la fortaleza negociadora
de coaliciones y grupos de votantes y el nivel de devolución de los servicios públi-
cos incluidos en la Constitución local. El poder de negociación de una coalición se
deriva de su tamaño relativo y de las reglas constitucionales y otras instituciones del
sistema político.1
El grupo políticamente dominante establece la agenda y debe obtener una ma-
yoría en la votación a favor de su propuesta presupuestal. Los votantes seleccionan
entre el presupuesto propuesto y el nivel de devolución establecido en la legislación
local. Los votantes favorecen un presupuesto propuesto por el planeador siempre y
cuando el presupuesto presentado los deja al menos en las mismas condiciones como
el nivel de devolución (Romer y Rosenthal 1979). Mientras menor sea el nivel de
reversión de los servicios públicos, mayor será el nivel de gasto que un grupo domi-
nante políticamente que favorece el gasto excesivo puede respaldar (Filimon, Romer
y Rosenthal 1982). Filimon, Romer y Rosenthal afirman que en jurisdicciones con
un nivel de gasto mínimo determinado por la Constitución (el nivel de devolución),
las transferencias hechas por una suma total aumentan este gasto mínimo, pero los
empleados públicos locales interesados en maximizar su presupuesto esconden a los
votantes la información verdadera sobre la transferencia y usan su propio poder en la
determinación de la agenda para inducir el efecto de papel pegajoso.
Craig e Inman (1982, 1986) postulan que los votantes forman coaliciones según
el ingreso (la dimensión apropiada mediante las cuales las coaliciones son formadas
puede variar entre estados), con el grupo político dominante, estableciendo la agenda
y proponiendo un presupuesto para atraer una coalición mayoritaria ganadora. En su
versión del modelo de maximización presupuestal, el efecto de papel pegajoso ocurre
1 Se incluyen los poderes de determinación de agenda de los comités legislativos, reglas de negocia-
ción de jurisdicción y presupuesto sobre cómo el dinero local debe ser distribuido, y el tamaño de
los bloques de votación dentro de la legislatura o comunidad.

cuando una coalición que prefiere el alto gasto, como un grupo de alto ingreso, es
dominante políticamente a nivel local.
Hipótesis del gobierno eficiente

Jonathan Hamilton (1986) afirma que el gasto local financiado con impuestos tiene un
costo adicional, debido al uso de impuestos distorsionadores, mientras que la financia-
ción con transferencias está relativamente libre de tales costos, haciendo que el costo
de los recursos efectivos del gasto publico financiado con transferencias sea menor que
el gasto financiado con impuestos. En consecuencia, un gobierno local que responde
a los votantes seleccionará un nivel socialmente óptimo más alto de gasto cuando el
gasto es financiado con transferencias (explicando el efecto de papel pegajoso) respec-
to a cuando el gasto local público es financiado mediante impuestos solamente. Sin
embargo, el autor asume que la pérdida de peso muerto de los impuestos de parte del
nivel superior de gobierno usado para financiar transferencias intergubernamentales
es menor que la pérdida de peso muerto de los impuestos locales.
Cuando los impuestos locales son impuestos sobre la propiedad y existen restric-
ciones locales de ubicación, Bruce Hamilton (1975) muestra que un impuesto local
sobre la propiedad es un impuesto apropiado. En este caso, el argumento básico de la
hipótesis del gobierno eficiente se ve debilitado.
El impacto de las transferencias intergubernamentales en un sistema

descentralizado: teorías de segunda generación
En investigaciones más recientes, llamadas teorías de segunda generación (Oates
2005), el elemento central de análisis se ha alejado de explicar el efecto de papel
pegajoso, y se ha concentrado sobre los efectos sobre la equidad y la eficiencia de
las transferencias intergubernamentales en un sistema federal descentralizado. Tres
son los temas que dominan esta línea de investigación (Oates 2005): el balance en-
tre rendición de cuentas e interdependencia fiscal en situaciones de competencia
interjurisdiccional, la restricción presupuestal flexible (el problema donde los gobier-
nos descentralizados abusan de los fondos comunes en una federación y debilitan
la restricción fiscal impuesta por la restricción de un presupuesto balanceado), y el
problema de riesgo moral creado por el hecho de que el gobierno federal asegura el
presupuesto de los gobiernos estatales y locales contra un efecto económico negativo.
El papel de la transferencia intergubernamental federal para solucionar estos proble-
mas se examina mediante modelos de principal-agente y teoría de juegos.
La literatura de segunda generación establece que los efectos de transferencias
intergubernamentales dependen de la estructura del sistema fiscal subnacional (la na-
turaleza de la competencia en impuestos, asignación de impuestos, y tipos de funciones
llevadas a cabo por los gobiernos subnacionales) y que los acuerdos institucionales

para la implementación los programas intergubernamentales (la capacidad de exigir el

cumplimiento de las reglas gubernamentales y fiscales de un presupuesto balanceado,
por ejemplo) sean importantes. Estos temas se discuten en detalle a continuación.
Competencia fiscal
La competencia fiscal en un sistema descentralizado fortalece la rendición de cuentas
de los gobiernos para con sus ciudadanos, pero también crea externalidades negativas
que afectan el nivel y el patrón de la actividad económica (Oates 2005). Los efectos
negativos de la competencia surgen porque las jurisdicciones compiten por recursos de
capital relativamente movibles, con la posibilidad de que se presente una “carrera hacia
el fondo” en las tasas de impuestos locales y gasto público (Cai y Treisman 2004). La
intervención del gobierno federal en este caso es deseable, recogería los impuestos de la
base impositiva movible y asignaría las transferencias con correspondencia correctivas
a las jurisdicciones que pierden por tal competencia. Sin embargo, cuando la utilización
de los impuestos federales y otra regulación sobre el sector privado es administrada por
la jurisdicción subnacional, la jurisdicción tiene un fuerte incentivo para proteger los
intereses de los negocios y reducir los costos de hacer negocios en la jurisdicción al
debilitar el cumplimiento de la regulación federal (Cai y Treisman 2004). Esto puede
corroer la capacidad del gobierno federal de usar una política de transferencia de im-
puestos para corregir las externalidades creadas por la competencia.
Adicionalmente, cuando el ingreso del Estado aumenta, un sistema de trans-
ferencias igualadoras usualmente impone un castigo sobre el Estado, si la
transferencia se reduce cuando el ingresos por impuesto aumenta (Baretti, Huber
y Lichtblau 2002). Esto crea un incentivo perverso para la jurisdicción que recibe
la transferencia, ya que la jurisdicción evita este castigo mediante la flexibilización
del seguimiento de las regulaciones federales sobre impuestos. Nuevamente, esto
debilita la capacidad del gobierno federal de usar transferencias para responder
a las externalidades creadas por la competencia interjurisdiccional (un ejemplo
es el sistema federal alemán). En los artículos de Cai y Treisman (2004) y Baretti,
Huber y Lichtblau (2002), la capacidad de exigir el cumplimiento de las normas
del gobierno central es endógena en las decisiones subfederales, indicando la im-
portancia de un mecanismo independiente de cumplimiento o de monitoreo de la
regulación federal de impuestos.
Una de las externalidades negativas de competencia en gastos entre las jurisdic-
ciones es la que empeora los resultados distributivos en las jurisdicciones (Figuieres,
Hindriks y Myles 2004). Esta literatura también propone la pregunta de la forma
apropiada de intervención del gobierno federal en tales situaciones. Figuieres, Hin-
driks y Myles muestran que si las jurisdicciones compiten por una base tributaria,
seleccionar un acuerdo de distribución de gasto (transferencias con corresponden-
cia) para balancear el presupuesto de las jurisdicciones en competencia empeora la

redistribución; por el contrario, se necesitaría un programa de distribución de in-

gresos. La distribución de ingreso promueve que las regiones aumenten sus bases
tributarias, porque transfiere parte de los costos de los impuestos y redistribuye a
otras jurisdicciones. Figuieres, Hindriks y Myles recomiendan la distribución de gas-
to para corregir las externalidades creadas por la competencia en el gasto público
entre jurisdicciones.
Restricción presupuestal flexible

La descentralización de las funciones de la oferta de servicios públicos promueve la
eficiencia de esta función en el sector público (Oates 1972), pero las jurisdicciones y
el nivel inferior usualmente no tienen capacidad de ingresos suficientes para cumplir
con sus necesidades de gasto, creando la brecha fiscal vertical. En tales situaciones, el
gobierno federal usa las transferencias intergubernamentales (llamadas transferen-
cias de igualación) para cerrar la brecha fiscal.
A menos que sean diseñadas apropiadamente, las transferencias crean el proble-
ma de la restricción presupuestal flexible (Kornai 1979) y la expectativa de que el
gobierno federal ofrecerá salvamento financiero a los gobiernos subnacionales en
crisis. Si los costos del gobierno federal son grandes para justificar el salvamento
financiero federal, ¿cuál es el mejor mecanismo intergubernamental para ofrecer
respaldo financiero a los gobiernos locales sin crear las expectativas perversas del
salvamento financiero? Oates (2005) examina varios argumentos a favor del sal-
vamento financiero, así como varias maneras mediante las cuales la restricción
presupuestal del gobierno local pueden ser “endurecidas” para prevenir la crisis
fiscal. Ihori e Itaya (2004) exploran algunas de las opciones en el contexto de la
reconstrucción fiscal, según la experiencia de Japón durante los años noventa. Los
autores sugieren que limitar el gasto público para ciertas funciones es usualmente el
primer paso en la reconstrucción fiscal. Al transferir la base impositiva del gobierno
federal a local, se puede reducir el tamaño de la transferencia intergubernamental
del gobierno federal, pero no se alivia la crisis fiscal. Tales transferencias terminan
siendo un juego de suma cero, porque la reducción en las transferencias federales
se ve acompañada de una reducción en el ingreso por impuestos recolectado por el
gobierno federal, anulando las ganancias locales en ingreso. Aumentar el impuesto
local y nacional puede reducir la deuda, pero, si es efectiva en incrementar los in-
gresos, la medida puede incrementar el tamaño del gobierno, desviando recursos
del sector privado. Los autores recomiendan un sistema de distribución de ingresos
en el cual los impuestos se generan localmente y son distribuidos en cantidades
uniformes a los gobiernos locales. Los autores afirman que éste es un modo de parar
el comportamiento de extracción de rentas y abuso del esfuerzo de los demás, de
parte de los gobiernos subnacionales que dan pie al surgimiento de la restricción
presupuestal flexible.

Aseguramiento federal y el problema de riesgo moral

Las transferencias intergubernamentales entre estados pueden servir como una for-
ma de aseguramiento contra un efecto negativo externo a la economía subnacional.
Estas transferencias usualmente están diseñadas como una transferencia de iguala-
ción: una reducción en el producto del Estado incrementa el pago neto recibido por
transferencias del Estado. Sin embargo, las transferencias de igualación distorsionan
las decisiones fiscales del Estado receptor porque causan un problema de riesgo mo-
ral: el aseguramiento federal contra un efecto negativo aleatorio puede desestimular
a los estados de hacer provisiones para contingencias contra su propio presupuesto,
como mantener un fondo para “los días lluviosos” (Oates 2005). Adicionalmente,
Bucovetsky (1997) muestra que la igualación fiscal federal mediante transferencias
intergubernamentales puede incrementar las tasas marginales de impuestos el Esta-
do, provocando una redistribución excesiva, ya que el Estado o región no enfrenta
completamente los costos de la pérdida en la base tributaria que surge de cobrar
impuestos a los ricos, ya que es subsidiado por el gobierno federal cuando el ingreso
del Estado baja. Sin embargo, este subsidio federal es exactamente lo que se necesita
para balancear la externalidad creada por la competencia interjurisdiccional (que
genera poca redistribución), como se discutió anteriormente. Las transferencias de
aseguramiento y la competencia interjurisdiccional tienen efectos contrarios sobre
la redistribución que pueden cancelarse mutuamente durante períodos de recesión,
cuando la competencia interjurisdiccional puede ser aún más fuerte.
Aproximación empírica a la medición del impacto de las transferencias

intergubernamentales sobre el comportamiento fiscal local
Un modelo empírico típico que estima el impacto del gasto de diferentes tipos de
transferencias sobre el gasto de las localidades postula que el nivel del gasto del go-
bierno local está en función de determinantes de la demanda de bienes públicos (los
gastos del gobierno local son una variable aproximada para la demanda). En un caso
típico, el conjunto de determinantes incluye transferencias, ingreso privado, impuesto
a los precios y otras variables revelantes independientes. El tamaño del coeficiente de
la variable transferencias (que se espera sea positiva) mide la respuesta del gasto local
a las transferencias intergubernamentales. Las comparaciones de este coeficiente con
el coeficiente de ingreso son usadas para establecer conclusiones, como el efecto de
papel pegajoso.
Varios estudios adoptan el modelo de votante medio de demanda de bienes pú-
blicos; en estos casos, el ingreso privado y las variables de impuesto de precios son
definidas para el votante medio. El votante medio es considerado como la familia
con un ingreso equivalente a la media. Sin embargo, cuando el votante medio no es
relevante o no es fácil de identificar, el ingreso promedio y los valores promedio del
impuesto a los precios son tenidos en cuenta.

Otra formulación examina los efectos de las transferencias sobre los ingresos de re-
cursos propios conjuntamente con otros determinantes de tales ingresos. En este caso, la
relación entre los recursos propios y la variable transferencias se espera que sea negativa.
Problemas econométricos
Las ecuaciones de recursos propios y gasto descritas anteriormente son básicamente
dos lados de la identidad presupuestal, si se cuenta con una restricción presupuestal
balanceada. Las dos variables son determinadas simultáneamente; los procesos de
estimación deben tener en cuenta esta simultaneidad. Otros dos problemas econo-
métricos críticos surgen en la estimación de un modelo de gasto público para medir
el impacto sobre el gasto de las transferencias, la endogeneidad de las variables de
las transferencias y los problemas econométricos creados por una restricción pre-
supuestal lineal segmentada, en el caso de transferencias destinadas a propósitos
específicos.
En el caso de una transferencia con correspondencia, en donde el nivel de trans-
ferencias de un gobierno federal o estatal está determinado simultáneamente con el
nivel de gasto local, la transferencia es claramente endógena. Esta simultaneidad en la
determinación de la transferencia y el gasto local sesga el coeficiente de la variable de
las transferencias hacia arriba. Los investigadores que corrigen este efecto, adoptando
métodos de estimación de mínimos cuadrados en dos etapas obtienen estimaciones
muy bajas del coeficiente de la variable de transferencias (Gramlich 1977).
Knight (2002) muestra que, para el caso del programa de carreteras de Estados
Unidos, la representación federal en el proceso de decisiones presupuestales fede-
rales hace que las decisiones federales sobre las transferencias sean una función de
las preferencias del Estado sobre los bienes públicos. En consecuencia, incluso las
transferencias intergubernamentales sin correspondencia pueden ser endógenas en
la ecuación de gasto del gobierno receptor de la transferencia. Este caso también es
cierto para las transferencias locales recibidas de parte del gobierno estatal o federal.
Otro caso de endogeneidad de la variable transferencia es en la situación donde las
transferencias financian parte de los costos de un proyecto y los niveles de ayuda
recibida por una jurisdicción son una función del grado de la distribución local de
los costos del proyecto, pero la selección del proyecto no se ve afectada por la distri-
bución de costos (Chernick 1979).
Las transferencias con correspondencia crean una restricción presupuestal li-
neal segmentada. Moffitt (1984) muestra que en este caso el gobierno local tiene
que tomar dos decisiones como respuesta a un cambio en la financiación median-
te transferencias: debe optar por un segmento particular sobre la nueva restricción
presupuestal segmentada y debe seleccionar una ubicación particular sobre el seg-
mento de la restricción presupuestal. Una función de gasto estándar sólo predeciría el
comportamiento del gobierno local para un segmento determinado de la restricción

presupuestal. La determinación del segmento debe ser modelada separadamente.

Moffitt demuestra que la función de demanda creada por una restricción presupues-
tal lineal segmentada es no lineal en los parámetros y en los términos de error. En
consecuencia, para el caso de las transferencias con correspondencia y otros tipos de
transferencias intergubernamentales no lineales, una técnica de estimación estándar,
como mínimos cuadrados ordinarios o en dos etapas, no ofrece estimaciones creíbles
del impacto de estas transferencias. Una técnica de estimación de máxima verosimi-
litud no lineal sería necesaria para obtener estimaciones creíbles de los coeficientes
de la ecuación de gasto del gobierno receptor (Moffitt 1984).
Problemas de especificación del modelo

Varias explicaciones sobre el efecto de papel pegajoso dependen de la mala especifi-
cación de la función de gasto por la omisión de variables (en la ecuación estimada),
o por la adopción de una forma funcional incorrecta para la ecuación de demanda
de bienes públicos.
Determinantes omitidos de la demanda

Bruce Hamilton (1983) afirma que la subestimación de la propensión a gastar en bie-
nes públicos de fondos privados explica una gran parte del efecto de papel pegajoso.
La premisa del autor es que los servicios públicos son producidos con insumos com-
prados y no comprados. Los insumos no comprados incluyen varias características
socioeconómicas de la comunidad, como ingreso privado, nivel de educación, empleo,
estabilidad familiar, etc. Algunas de estas características están altamente correlacio-
nadas con el ingreso privado, si la función de gasto público excluye las características
socioeconómicas como variables explicativas, el ingreso privado cumple las funciones
de una variable cercana para estas variables omitidas, como un determinante directo
del gasto. Si la correlación entre el ingreso como una variable cercana para insumos
no comprados y el gasto es negativa, y la correlación entre el ingreso local y el gasto
público local es positivo (manteniendo la producción de servicios públicos constante),
la elasticidad de ingreso de la demanda estará sesgada hacia abajo. Aunque las trans-
ferencias intergubernamentales pueden convertirse en ingreso privado mediante una
reducción en los impuestos, no son una buena variable aproximada para las variables
de las características socioeconómicas en una función de gasto. De modo que la rela-
ción entre transferencias y gasto continúa inalterada por la especificación incorrecta.
Determinantes de la demanda correlacionados

Gordon (2004) afirma que la pobreza es un determinante importante del flujo de ingre-
sos hacia los distritos escolares públicos de los Estados Unidos (ayuda federal, ayuda

estatal e ingresos propios del distrito escolar, en su mayoría de impuestos ad valorem

a la propiedad). Es difícil separar el efecto de la ayuda federal en el gasto del distrito
escolar del efecto de otros determinantes, como la ayuda estatal y la pobreza. Gordon
(2004) usa variables instrumentales para predecir las transferencias a educación federal
(Título 1), y así corrige el problema de especificación (que se describió anteriormente)
y el problema econométrico (endogeneidad de la variable transferencias). Grossman
(1989) encuentra que la variable ingreso en la ecuación de la demanda de bien públi-
co está altamente correlacionada con la tasa de correspondencia de las transferencias
de bienestar de los Estados Unidos (la correspondencia está determinada a partir del
ingreso relativo del Estado): la correlación simple para datos entre 1973 y 1977 es 0,93.
En consecuencia, Grossman excluye la variable de correspondencia e incluye el nivel
de transferencia de bienestar y el ingreso privado en la ecuación de regresión. Esta co-
rrelación de ingreso y la tasa de correspondencia federal en la ecuación que explica el
gasto en bienestar es particularmente problemática después de 1965. La investigación
posterior sobre el tema de los programas de bienestar también ha sugerido la existencia
de este problema (Chernick 2000; Baicker 2005). Baicker también usa una estrategia de
variable instrumental para superar este problema (ver discusión posterior).
Condiciones omitidas sobre las transferencias

Gramlich (1977) analiza el mantenimiento de las restricciones sobre el esfuerzo que
influencian la respuesta del gasto local público sobre las transferencias interguber-
namentales pagadas una sola vez. Usualmente, estas restricciones vienen con fuertes
castigos, pero las condiciones para su cumplimiento son tan amplias que las restric-
ciones usualmente no ejercen presión sobre el receptor de la transferencia. Jacobsen
y McGuire (1996) encuentran un efecto estadísticamente significativo del manteni-
miento del las restricciones de esfuerzo sobre la respuesta del gasto de los estados por
transferencias en bloque para programas de abuso de alcohol y drogas en los Estados
Unidos. Por el contrario, Gamkhar y Sim (2001) encuentran que el sostenimiento de
las restricciones sobre el esfuerzo son inefectivas en influenciar al Estado para gastar
el dinero de las transferencias. Un resultado similar se observa en Gordon (2004),
quien encuentra que el mantenimiento de las restricciones sobre el esfuerzo en las
transferencias educativas federales Título 1, para el sistema escolar local y el gobierno
estatal no son efectivas, excepto como presión moral.
Endogeneidad de las condiciones sobre las transferencias

El diseño inicial de una transferencia condicional puede diferir de su forma efectiva,
una noción llamada la hipótesis de intercambiabilidad de la financiación. McGuire
(1973), Shah (1985, 1988, 1989), y Zampelli (1986) analizan las condiciones nomina-
les relacionadas con cambios en el precio e ingreso en el sector público local mediante

transferencias intergubernamentales como inapropiadas en el análisis del impacto de

las transferencias, debido a la variación en la implementación de estas condiciones
por el gobierno estatal-local. Los autores modelan los componentes variables sobre
el precio y el ingreso después de las transferencias en la ecuación de gasto público
como parámetros desconocidos del sistema fiscal y los estiman empíricamente para
capturar el impacto de estos componentes sobre el comportamiento local fiscal.
McGuire (1973), Shah (1989) y otros estudios usan la función de utilidad Stone-
Geary, que genera una ecuación de gasto que es apropiada para técnicas de estimación
lineal; la función acomoda sistemáticamente las necesidades y el esfuerzo local como
determinantes del gasto local. Zampelli (1986) usa una función de elasticidad cons-
tante. Becker (1996) muestra que la estimación del efecto de papel pegajoso es sensible
a la forma funcional de la ecuación de gasto.
Determinantes de corto y largo plazo

Gramlich (1977) y Gramlich y Galper (1973) señalan que probablemente existan di-
ferencias entre el impacto de corto y largo plazos de las transferencias sobre el gasto.
Una encuesta sobre el gasto local, llevada a cabo en Estados Unidos, evaluaba el im-
pacto de los nuevos esquemas de transferencias sin correspondencia en los años 70,
los autores muestran que los gobiernos locales inicialmente invierten una gran parte
de las transferencias en proyectos de capital, por el miedo de que estas transferen-
cias sólo sean temporales. Gramlich y Galper (1973) encuentran que el impacto de
las transferencias sin correspondencia sobre el gasto local fue pequeño en el corto
plazo en relación con el largo plazo. Gamkhar (2000) encuentra que las transferen-
cias federales para carreteras en Estados Unidos asignadas en los dos últimos años
pueden afectar el gasto actual estatal y local en carreteras, principalmente por la dis-
ponibilidad del programa de transferencias que permite que los fondos locales sean
trasladados hacia el futuro. El coeficiente combinado para el impacto de las trans-
ferencias para carreteras sobre el gasto estatal y local de carreteras incluyendo los
rezagos es mayor que el impacto de las transferencias actuales sobre el gasto actual.
Gordon (2004) encuentra que el ingreso estatal y local por estudiante en el sistema de
educación público no se ve afectado por las transferencias federales para educación
(Título 1) en Estados Unidos en el año inicial (no hay efecto de desplazamiento),
“pero los gobiernos locales desplazan los cambios en el Título 1 en un período de tres
años”. En este caso, “desplazar” implica que la comunidad reduce su gasto autofinan-
ciado mientras que utiliza la transferencia.
Respuesta asimétrica
Goldfeld y Brainard (1973) señalan que cierto gasto discrecional puede ser predeter-
minado o difícil de cortar (por ejemplo, gasto en la educación). Como resultado de

eso, puede presentarse un efecto inercial en el cambio del gasto, es decir, puede ser
más fácil incrementarlo que reducirlo. Los autores sugieren que esta característica del
gasto discrecional debe ser incorporada en el modelo para hacerlo más realista. Ante
el esfuerzo para descentralizar y reducir el tamaño del gobierno, los investigadores
cuestionan si el efecto de un incremento y reducciones en las transferencias guber-
namentales sobre el gasto subnacional es simétrico (ver, por ejemplo, Gramlich 1987,
Stine 1994, y Gamkhar y Oates 1996).
En la literatura se han usado varias estrategias de especificación para probar la
hipótesis de asimetría; estas estrategias se discuten con cuidado en Gamkhar y Ol-
son (2001). En una especificación, además de la variable transferencia, se define una
nueva variable como el cambio en el valor de la transferencia cuando la transferencia
está bajando. Si el coeficiente de esta asimetría no es estadísticamente significativa
o cero, entonces existe simetría. En este caso, si la respuesta a un incremento en las
transferencias genera el efecto de papel pegajoso, una reducción en las transferencias
tiene el efecto contrario al efecto de papel pegajoso. Alternativamente, si el coeficien-
te (sobre la variable asimétrica) es estadísticamente significativo, el coeficiente puede
ser positivo o negativo. Un coeficiente positivo sugiere un efecto de reducción de gas-
to cuando hay una reducción en la transferencia; la reducción en el gasto local como
respuesta a la reducción en el gasto es más grande que lo sugerido por la respuesta
asimétrica. Si el coeficiente es negativo, esto sugiere un efecto de reemplazo, es decir,
la reducción en el gasto local como respuesta a la reducción en la transferencia es
menor a lo sugerido por la respuesta asimétrica.
Evidencia empírica
En esta revisión se han seleccionado muchos estudios, sobre Canadá, Alemania, Ita-
lia, Suecia, Estados Unidos y otros países, cubriendo el período de 1973 a 2005. La
mayor parte de los estudios trabajan con datos de panel (combinación de datos de
corte transversal con series de tiempo) y miden el impacto de las transferencias fede-
rales sobre los gobiernos de estados y provincias y gobiernos locales. Ésta no es una
revisión completa de la literatura empírica sobre transferencias intergubernamenta-
les, simplemente una disección de artículos seleccionados sobre los temas centrales
de la literatura.
Transferencias para propósitos generales sin correspondencia

De los estudios analizados surgen muchas estimaciones de los efectos de las transfe-
rencias sin correspondencia para propósitos generales sobre el gasto de los receptores
(cuadro 8.1). Los efectos de las transferencias sobre el gasto de los receptores varían en-
tre ningún efecto o estadísticamente no significativos (o desplazamiento total) hasta un
efecto de US$0,60 de un incremento en US$1 sobre las transferencias (efecto de papel

Cuadro 8.1 Resultados empíricos del impacto de las transferencias intergubernamentales, 1973-2005
Impacto sobre el gasto Elasticidad de gasto
del gobierno receptor del gobierno
Impacto
marginal del
ingreso Impacto marginal
Estudio/tipo Área, muestra, período: privado de la transferencia Ingreso Precio/ Tipo de modelo y técnica
de transferencia variable dependiente (dólares) intergubernamental privado transferencia de estimación

Transferencias sin correspondencia para propósitos generales.
Bergstrom, Suecia, 245 0,17 Antes de 1993: Corto plazo: Corto plazo Modelo de empleo de votante
Dahlbert y municipalidades, 1988-95: 0,63 0,369 antes de medio dinámico, combinación
Mork (2004) empleo municipal Después de 1993: Largo plazo: 1993: 0,06 de series de tiempo y corte
0,33 0,620 Corto plazo transversal; con primera diferencia;
después de método generalizado de momentos
1993: 0,03 con corrección por
Largo plazo heteroscedasticidad.
antes de
El impacto de las transferencias fiscales intergubernamentales
1993: 0,10
Largo plazo
después de
1993: 0,04
Baretti, Huber y República Federal Tasa -1.3 x 10-5** n.d. n.d. Modelo de gobierno representativo;
Lichtblau (2002) Alemana, 10 estados impositiva combinación de series de tiempo y
Igualación federal orientales (excepto Berlín), marginal: corte transversal; estimador de
1970-98: ingreso del -0,007 Hausman y Taylor (1981) con
Estado combinado e variable dependiente rezagada.
ingreso por impuesto
corporativo como
porcentaje del PIB
del Estado
243
15/12/2008 12:57:02
Gamkhar y Estados Unidos, 0,14 0,47 n.d. n.d. Modelo de demanda estándar;
Oates (1996) gobierno estatal, 1952-90: series de tiempo; modelo de
Transferencias demanda estándar mediante.
federales para gasto combinado del 0,27 0,60 n.d. n.d. Mínimos cuadrados ordinarios,
propósitos gobierno estatal y local mínimos cuadrados ordinarios,
diferentes a series de tiempo; mínimos
programas de cuadrados en dos etapas,
bienestar autorregresivo 1.
Grossman Estados Unidos, 0,03 1,14 n.d. n.d. Gobierno que otorga las
(1989), gobierno estatal, 1973-77: transferencias ma ximiza los votos;
transferencias gasto directo de fuentes combinación de series de tiempo y
federales no propias del Estado, corte transversal; efectos fijos;
destinadas a mínimos cuadrados ordinarios.
programas de
bienestar
Craig e Inman Estados Unidos, 0,03* 0,09** 0,32 n.d Modelo de ma ximización de la
(1986) gobierno estatal, 1966-80: utilidad del votante representativo,
distribución del ingreso del Estado, n.d. 0,08** 0,13 n.d. aumentado con instituciones
ingreso federal gasto en educación del políticas; combinación de series
general Estado, gasto en n.d. 0,09* 0,45 0,45 de tiempo y corte transversal.
bienestar del Estado
otros gastos del Estado. n.d. 1,21 0,26 n.d.
Gramlich (1977) Análisis a partir de varios 0,05, 0,10 0,25, 1,0 n.d. n.d. Varios modelos (estimaciones a
estudios partir de ecuaciones de forma
reducida).
Gramlich y Estados Unidos, 0,1 0,43 n.d. n.d. Análisis estándar de demanda,
Galper (1973) gobierno estatal y local, 0,05 0,25 n.d. n.d. datos de series de tiempo
Pagos federales 1954-72: trimestrales, mínimos cuadrados
hechos una gasto corriente local y estatal. ordinarios con rezagos distribuidos.
sola vez Gobierno de ciudades Análisis de demanda estándar,
15/12/2008 12:57:02
grandes, 1962-1970, combinación de series de tiempo y

gasto gobierno local corte transversal, mínimos
cuadrados ordinarios.
Transferencias sin correspondencia para propósitos específicos

Gordon (2004) Estados Unidos, n.d. Corto plazo: 1,41 n.d. n.d. Combinación de series de tiempo
Educación gobierno estatal, 1992-95: Largo plazo: y corte transversal; mínimos
federal gasto en educación 0,12** cuadrados en dos etapas.
instruccional en distritos
escolares locales
Levaggi y Zanola Italia, 18 gobiernos 0,01 0,84 0,14 0,70 Combinación de series de tiempo
(2003) regionales, 1989-93: y corte transversal; efectos fijos;
Salud federal gasto del gobierno mínimos cuadrados ordinarios,
estatal en salud modelo ma ximización de la utilidad
del votante medio.
Fisher y Papke Estados Unidos, n.d. Ayuda del Estado: 0,40, 0,65 -0,15, -0,50 Varios modelos y técnicas de
(2000) gobierno estatal y local, 0,3, 0,7 estimación.
Educación series de tiempo, 1995-96: Ayuda federal
estatal (operaciones) gasto en distrito escolar 0,2, 0,9

Duncombe y Estados Unidos, 0,10 0,33 0,89 0,31/3,4 Corte transversal; mínimos
Yinger (1998) 631 distritos educativos cuadrados en dos etapas.
Educación del estado de Nueva York,
estatal 1991: índice de
(operaciones) producción de educación
Craig e Inman Estados Unidos, 0,003** 0,43 0,13 n.d. Modelo de ma ximización de la
(1986) gobierno estatal, 1966-80: 0,08 0,45 n.d. utilidad del votante representativo,
Educación federal financiación estatal para 0,008* 1,19 0,26 n.d. aumentado con instituciones
Bienestar federal educación K-12 0,019 políticas; combinación de series de
(pago una Gasto en bienestar estatal tiempo y corte transversal; mínimos
sola vez) Otros gastos estatales cuadrados ordinarios.
Otro federal
245
15/12/2008 12:57:02
Filimon, Romer y Estados Unidos, distritos n.d. n.d. 0,48 -0,23 Modelo de votante medio; corte
Rosenthal (1982) escolares de Oregón, transversal, máxima verosimilitud
Educación estatal 1971: gasto total en con completa información.
educación por estudiante n.d. n.d. 0,82 -0,36 Modelo de ilusión de transferencias;
corte transversal; máxima verisimi-
litud con completa información.
n.d. n.d. 0,82 -0,37 Modelo de ilusión de control de
agenda; corte transversal; máxima
verosimilitud con completa
información.
Transferencias con correspondencia para propósitos específicos
Baicker (2005 Estados Unidos, n.d. n.d. 1,33 Precio de Efectos fijos por Estado;
Ayuda federal a beneficios descompone el gasto de AFDC
las familias con adicionales: per cápita en beneficios por
niños -0,31; receptor y receptores per cápita;
dependientes gobierno estatal, 1948-63: n.d. n.d. 0,29 Precio de un usa precios simulados y
(AFDC) Gasto total per cápita receptor adi- contribución como instrumentos
de AFDC cional: 0,05** para valores actuales
Beneficios AFDC por n.d. n.d. 1,04 Precio de
receptor beneficios
adicionales:
-0,38
Receptores per cápita Precio de
receptor
adicional: 0,33
Precio de
beneficios
adicionales:
0,07**
Precio de
receptor
adicional:
-0,28.
15/12/2008 12:57:02
Ribar y Wilhelm Estados Unidos, n.d. n.d. 0,11, 0,82 -0,14, 0,02 Combinación de series de tiempo y
(1999) gobierno estatal, 1969-92: corte transversal; mínimos
Federal AFDC Beneficios AFDC cuadrados en dos etapas con
estatales por receptor efectos fijos.
Baker, Payne y Canadá, 10 gobiernos n.d. -0,094 n.d. n.d. Variación en series de tiempo y
Smart (1999) provinciales, corte transversal.
Bienestar federal; 1980/81-1994/95:
Plan de Ayuda Tasa de crecimiento basto n.d. -0,074 n.d. n.d.
Canadiense en bienestar provincial
Tasa de crecimiento de
beneficiados en
programas de bienestar
en provincias.
Tasa obligatoria de n.d. 0,004** n.d. n.d.
bienestar en provincias
con y sin límite superior.
Gamkhar y Estados Unidos, n.d. 1,51 n.d. n.d. Mínimos cuadrados ordinarios
Oates (1996) gobierno estatal y local, n.d. 1,21* n.d. n.d. Mínimos cuadrados en dos etapas
Bienestar federal 1952-91: gasto estatal y

local en bienestar
Ribar y Wilhelm Estados Unidos, n.d. n.d. -0,08, 0,20 Combinación de series de tiempo y
(1996) gobierno estatal, 1988-91: -0,14, 0,46 corte transversal; mínimos
Federal AFDC beneficios estatales cuadrados ordinarios con efectos
AFDC por receptor fijos.
Shroder (1995) Estados Unidos, n.d. n.d. Cociente de Combinación de series de tiempo y
Federal AFDC gobierno estatal, 1982-88: -0,17, 0,39 receptores corte transversal con efectos fijos y
AFDC garantizado por el 0,39 respecto a la corte transversal; mínimos
Estado y cupones población total: cuadrados en tres etapas;
alimenticios a familias -0,11, 0,12 regresión simultánea de cociente
compuesta por tres Participación de beneficios y receptores.
personas estatal del
247
15/12/2008 12:57:02
bienestar
pendiente:
0,04, 0,58
Moffitt (1990) Estados Unidos, n.d. n.d. 0,98 0, -0.17 Mínimos cuadrados ordinarios
Federal AFDC 1960-1984: beneficios
estatales garantizados
AFDC
Grossman (1989) Estados Unidos, 0,03 1,51 n.d. n.d. Gobierno que otorga la
Programa federal gobierno estatal, 1973-77: transferencia ma ximiza los votos;
de bienestar gasto de fuentes propias combinación de series de tiempo y
del Estado corte transversal; efectos fijos;
mínimos cuadrados ordinarios.
Craig e Inman Estados Unidos, 0,008** n.d. 0,45 -0,17 Modelo de ma ximización de la
(1986) gobierno estatal, 1966-80: utilidad del votante representativo,
Programa federal gasto estatal en aumentado con instituciones
de bienestar bienestar políticas: combinación de series de
tiempo y corte transversal; mínimos
cuadrados ordinarios.
Transferencias con correspondencia para propósitos específicos con fines cerrados

Gamkhar (2003) Estados Unidos, 0,01 0,37 n.d. n.d. Modelo estándar de demanda;
Gasto federal gobierno local y estatal, combinación de series de tiempo y
en carreteras 1976’90; gasto estatal y corte transversal; mínimos
local en carreteras. cuadrados en dos etapas.
Knight (2002) Estados Unidos, n.d. -1,12 n.d. n.d. Combinación de series de tiempo y
gasto federal gobierno estatal, corte transversal; máxima
en carreteras 1980-2000: gasto estatal verosimilitud con información
en carreteras (excluyendo limitada.
transferencias federales). 0,01 -0,88 n.d. n.d. Combinación de series de tiempo y
corte transversal; mínimos
cuadrados en dos etapas.

15/12/2008 12:57:02
Gamkhar (2000) Estados Unidos, 0,01 Simetría: 0,76 n.d. n.d. Modelo estándar de demanda;
Obligaciones gobierno local y estatal, Asimetría: agrupación de series de tiempo y
federales de 1976-90: gasto estatal y 0,87 corte transversal; variable
carreteras local en carreteras incremento; dependiente rezagada;
0,81 reducción autorregresivo 1.
Shah (1989) Canadá, gobiernos 0,06 3,17 n.d. 0,85 Agrupación de series de tiempo y
Transporte locales de Alberta: 0,94 (-0,11) n.d. (-0,83) corte transversal: sistema lineal
provincial gasto local desagregado de gasto.
Otros servicios en actividades de Modelo de intercambio de gasto;
provinciales transporte y otras sistema lineal de gasto con función
diferentes a actividades diferentes de utilidad Stone-Geary; estudia el
transporte a transporte. efecto de ingreso y precio de la
transferencia y prueba si la
estrategia de transferencia premia
el esfuerzo o compensa las
necesidades.
Zampelli (1986) Estados Unidos, n.d. n.d. 0,31 -0,32 Modelo de intercambio de gasto;
servicios sociales 18 ciudades grandes, n.d. n.d. 1,48 -0,42 función de utilidad con elasticidad
Soporte urbano 1974-78: gasto n.d. 0,18** 0,84 -0,64 de sustitución constante;
Gobierno general desagregado por ciudad combinación series de tiempo y
en servicios sociales, corte transversal; especificación
respaldo urbano y en primeras diferencias; máxima
gobierno general. verosimilitud con completa
información.
McGuire (1978) Estados Unidos, 0,02 0,98 n.d. n.d. Combinación de series de tiempo y
Educación y gobierno local, 1964-71: corte transversal: modelo de
gastos no gasto del gobierno local 0,07 0,82 n.d -0,02 intercambio de gasto: función de
relacionados desagregado en 0,09 0,82, 0,98 n.d. -0,27 utilidad Stone-Geary.
con educación educación y gastos no
combinados relacionados con
educación combinados.
Nota: Todas las estimaciones son significativas a 5% a menos que se señale con un asterisco.
249
* Estadísticamente significativa a 10%; ** estadísticamente no significativa. n.d. No hay datos disponibles.
15/12/2008 12:57:02
pegajoso). Como se esperaba, el efecto de un incremento en el ingreso sobre el gasto

público local es mucho menor (US$0,03-US$0,10). Sin embargo, existen dudas sobre la
credibilidad de estas estimaciones, por razones que se presentan a continuación.
La mayoría de las estimaciones del efecto de transferencias sin correspondencia
para propósitos generales que se presenta en el cuadro 8.1, no tiene en cuenta la
endogeneidad de las variables de transferencias en su procedimiento de estimación.
Estas estimaciones, en consecuencia, pueden no ser consistentes y pueden tener
un sesgo hacia un coeficiente mayor, a partir de la racionalidad ofrecida por Knig-
ht (2002) respecto a la endogeneidad de financiación sin correspondencia. Muchos
de los estudios sobre el impacto de las transferencias de Estados Unidos no espe-
cifican claramente las transferencias puramente generales sin correspondencia. Por
el contrario, la variable de transferencias usada en la ecuación de gasto de transfe-
rencias del receptor es una combinación de todos los tipos de programas menos las
transferencias con fines abiertos y con correspondencia (Assistance to Families with
Dependent Children [AFDC] y Medicaid). La mayoría de los programas de trans-
ferencias federales con correspondencia de los Estados Unidos son transferencias
con correspondencia y destinación cerrada. Para estas transferencias los estudios
implícitamente asumen que el receptor de la transferencia ya está gastando más del
límite definido por el donante en un año fiscal en especial. De modo que la variable
de transferencias se modela como una transferencia sin correspondencia. La mayor
parte de los programas de transferencias en Estados Unidos son transferencias para
propósitos específicos; el programa de distribución de ingreso para propósitos gene-
rales ha sido descontinuado y no fue reemplazado.
Los estudios del efecto de las transferencias sin correspondencia para propósitos
generales se concentran en una gran variedad de temas fiscales de importancia. Un
tema usualmente olvidado en la estimación del efecto de las transferencias interguber-
namentales es la distinción entre el efecto de largo y corto plazos de las transferencias.
Gramlich y Galper (1973) presentan el ajuste dinámico del gasto estatal y local al
cambio de las transferencias. Los autores estiman el impacto de largo plazo de todos
los recursos estatales exógenos2, incluyendo las transferencias federales hechas una
sola vez sobre el gasto estatal y local, en US$0,43 (el impacto correspondiente del
ingreso privado es US$0,10). Este efecto es mucho más grande que el efecto de corto
plazo, que no es estadísticamente significativo.
Cuando se incluyen variables políticas e institucionales en la ecuación de gasto
del receptor de las transferencias y se desagregan las categorías de gasto del receptor,
se obtiene un resultado que sugiere que el efecto de papel pegajoso viene de dife-
2 Gramlich y Galper (1973 definen los recursos exógenos estatales después de incluir las transferencias
federales hechas una sola vez, intereses y principal de la deuda por pagar, y gasto con corresponden-
cia en transferencias categóricas con fines cerrados.

rentes fuentes (Craig e Inman 1986). Un incremento de US$1 en las transferencias

federales pagadas una sola vez genera un incremento de US$0,09 (que no es signi-
ficativo estadísticamente) en el ingreso del Estado; el impacto del ingreso privado
sobre el ingreso del gobierno estatal es US$0,03. Un incremento de US$1 en transfe-
rencias sin correspondencia para propósitos generales aumenta el gasto en bienestar
del Estado en US$0,09. Tiene u efecto no significativo estadísticamente sobe el gasto
en educación del Estado e incrementa otros gastos del Estado en US$1,21 (un efecto
de papel pegajoso considerablemente grande).
Grossman (1989) estimó el efecto de transferencias estatales a los gobiernos lo-
cales sobre el gasto de recursos propios (US$0,17, o una elasticidad de -0,08 en la
media). Los resultados, que se presentan en el cuadro 8.1, es el efecto estimado de
transferencias federales sin correspondencia para propósitos generales sobre el gasto
de los propios recursos del Estado (directo) igual a US$1,14.
Gamkhar y Oates (1986) estiman el efecto de un incremento y reducción en las
transferencias federales a los gobiernos estatales y locales en los Estados Unidos, se
incluye las transferencias federales a programas diferentes al de bienestar y se usan
mínimos cuadrados en dos etapas. Los autores encuentran un efecto de transferen-
cia de US$0,60, mucho mayor que el efecto del ingreso privado US$0,27 (todas las
transferencia diferentes a las transferencias con correspondencia y fines abiertos son
tratadas como transferencias de programas diferentes a los de bienestar). Los auto-
res encuentran que no hay asimetría en la respuesta a un incremento o reducción en
estas transferencias.
Baretti, Huber y Lichtblau (2002) estiman el efecto de una transferencia de iguala-
ción del gobierno federal al gobierno estatal en Alemania (que no es estadísticamente
significativa) y el efecto colateral de un impuesto implícito sobre los ingresos estatales
(estadísticamente significativo e igual a –US$0,007). El efecto del impuesto implícito
sobre el ingreso del Estado sugiere un fuerte efecto de desplazamiento de las transfe-
rencias de igualación en jurisdicciones ricas respecto a jurisdicciones pobres.
Bergstrom, Dahlber y Mork (2004) examinan las transferencias federales a
las municipalidades en Suecia y los efectos sobre empleo municipal de convertir
transferencias sin correspondencia para propósitos específicos a transferencias sin
correspondencia para propósitos generales en 1993. Los autores examinan si exis-
te una diferencia en el efecto en el empleo municipal de las transferencias respecto
al ingreso privado. El efecto estimado de la transferencia (US$0,63 antes de 1993,
US$0,33 después de 1993) y del ingreso privado (US$0,17) sugiere que la conversión
de transferencias para propósitos específicos a propósitos generales redujo el efecto
de las transferencias sin correspondencia para prepósitos generales sobre la genera-
ción de empleo municipal en la economía local, pero es mucho más grande que el
efecto marginal sobre el ingreso privado. Sin embargo, el estímulo para el empleo
municipal de un incremento en las transferencias, medido por la elasticidad, es rela-
tivamente pequeño, antes de la reforma era de 0,06 y después de 0,03.

Transferencias sin correspondencia para propósitos específicos

Las transferencias sin correspondencia para propósitos específicos se subdividen se-
gún funciones (educación, bienestar y salud). La mayor parte de las transferencias
para la educación pública en Estados Unidos se origina a nivel estatal y va direc-
tamente a los distritos escolares o a los municipios. Estas transferencias son de dos
tipos: transferencias fundamentales pagadas una sola vez y transferencias con corres-
pondencia según una fórmula de la base impositiva garantizada (también llamada
transferencia de igualación de poder). Una encuesta de respuestas a las transferencias
de educación (Fisher y Papke 2000) encuentra que la respuesta del gasto local de
educación a las transferencias en bloque estatales varía entre US$0,30 y US$0,70 por
dólar de la transferencia, sugiriendo que el incremento inducido por la transferencia
en el gasto es cercano a entre tres y siete veces el gasto inducido por un incremento
en el ingreso privado (US$0,10) (ver cuadro 8.1). Este resultado es corroborado en
los distritos escolares de Nueva York durante 1991 (Ducombe y Yinger 1998) y en los
distritos escolares de Oregón (Filimon, Romer y Rosenthal 1982). El estudio de Ore-
gón muestra que si existe ilusión fiscal entre los residentes, tienden a incrementarse
el ingreso y la elasticidad de precio de la respuesta de la jurisdicción.
Las transferencias federales de educación en los Estados Unidos, en su mayoría
distribuidas como transferencias sin correspondencia para propósitos específicos, re-
presentan una pequeña proporción del ingreso de los distritos escolares. Sin embargo,
estas transferencias son más importantes en los distritos más pobres, ya que las trans-
ferencias federales educativas tienen como objetivo las familias de bajo ingreso. En
el sector educativo, las estimaciones del impacto de las transferencias federales sobre
el gasto local varían entre US$0,20 y US$0,90 (Fisher y Papke 2000). El valor medio
de este impacto sugiere que, gracias al efecto de papel pegajoso, la mayor parte del
dinero de la transferencia federal para la educación pública es usado para reducción
de impuestos y servicios públicos diferentes a la educación a nivel local. Este mismo
resultado se observa en estudios más recientes sobre los efectos de las transferencias
sin correspondencia para la educación.
A pesar de los esfuerzos en los estados de Estados Unidos para igualar y ofrecer
recursos adecuados para la educación pública, el gasto actual puede ser desigual e
inadecuado, si las transferencias tienen un efecto de desplazamiento grande (la susti-
tución de los recursos propios del distrito escolar gracias a las transferencias), como
se observa en las estimaciones iniciales del efecto de las transferencias en educación
sobre el gasto local. Los donantes desearían ver que el dinero de las transferencias
creara un nuevo gasto en el servicio financiado. Para promover nuevo gasto, los do-
nantes agregan restricciones de esfuerzo así como incentivos para estimular el gasto
en educación. El éxito de las condiciones sobre las transferencias en lograr el objetivo
del donante depende de si las condiciones son restrictivas sobre el receptor y sobre la
exigencia del cumplimiento de las condiciones. Craig e Inman (1982) encuentran que

los recursos desplazados en la educación por el receptor de la transferencia de edu-

cación son transferidos a otros servicios públicos, como bienestar, y otros servicios
locales, así como a reducción de impuestos. Sus estimaciones sugieren un impacto
marginal de US$0,43 por la ayuda estatal en pagos hechos una sola vez a los estados,
con una porción restante de US$1,00 de ayuda federal yendo a bienestar (US$0,09),
otros gastos (US$0,09), y reducción de impuestos (US$0,39).3 Gordon (2004) en-
cuentra que las transferencias federales para la educación para estudiantes en difíciles
condiciones económicas (Título 1) inicialmente incrementan el ingreso total del dis-
trito escolar y el gasto de enseñanza (coeficiente sobre la transferencia es US$1,41)
pero el efecto inicial es completamente desplazado al tercer año (el coeficiente de la
transferencia es completamente no significativo).4 La combinación de recursos hace
que caiga el ingreso local (en el tercer año), y genera otros cambios en la estructura
de transferencias intergubernamentales a nivel estatal.5 Gordon señala que a pesar de
que haya pequeños cambios en el gasto de enseñanza como resultado de las transfe-
rencias, las exigencias federales en relación con el mantenimiento del esfuerzo son
seguidas cuidadosamente por las jurisdicciones que reciben las transferencias federa-
les, esencialmente porque las restricciones de esfuerzo federales son poco específicas
y, en consecuencia, no restringen el nivel local.
La restricción presupuestal flexible que les permite a las regiones gastar más que
su ingreso sin ningún tipo de castigo creíble de parte del gobierno federal son restrin-
gidas en muchos países con exigencias financieras más fuertes y, en otros casos, con
reducción de la cantidad de transferencias federales. Levaggi y Zanola (2003) estiman
la respuesta de gasto en servicio de salud en Italia según diferentes fuentes de finan-
ciación (en particular, las transferencias sin correspondencia). Los autores prueban si
existe asimetría en la respuesta por el incremento o reducción de las transferencias, y
examinan si la restricción presupuestal flexible afecta la respuesta del gasto del recep-
tor de las transferencias. Los autores encuentran que ante la restricción presupuestal
flexible, el efecto marginal estimado es US$0,84 para las transferencias y US$0,01
para el ingreso privado, un efecto de papel pegajoso grande. Estos efectos son más
3 Cuando se agrega US$1,21 de transferencias federales para bienestar a los estados, se genera US$0,34
más en gasto en programas de bienestar, US$0,54 menos en gasto de educación, US$0,63 menos en
impuestos estatales, y US$0,78 más en otros servicios del Estado (Fisher y Papke 2000).
4 Gordon (2004) sugiere que el gasto adicional en el costo de enseñanza afecta los servicios de res-
paldo (-0.43), con una caída estadísticamente significativa en tales servicios después de un año de
haberse recibido la transferencia.
5 Gordon (2004) observa que en el tercer año después del año inicial de la transferencia Título 1, la
financiación estatal para la educación pública cambió de fórmula a ser definida por categorías. El
autor afirma que esto se hizo para ayudar a los distritos que perdían en la asignación de financiación
federal y a castigar a los distritos escolares que se beneficiaban desproporcionadamente en la asigna-
ción de financiación federal.

altos que el efecto de la transferencia en una especificación sin una restricción presu-
puestal flexible. Levaggi y Zanola (2003) encuentran que la asimetría en la respuesta
a las transferencias genera una fuerte asimetría del tipo contracción de gasto, cuando
las transferencias son reducidas, situación llamada de superpapel pegajoso, cuando
la restricción presupuestal flexible es ignorada. El efecto de superpapel pegajoso es
observado cuando una reducción en las transferencias hace que el gasto del receptor
de las transferencias baje mucho más que la reducción de la transferencia.6 Sin em-
bargo, al controlar por la restricción presupuestal flexible, Levaggi y Zanola observan
una pequeña forma de contracción de gasto: el gasto del receptor baja más respecto
al efecto asimétrico pero menos respecto a la reducción de la transferencia.
Transferencias con correspondencia, con fines abiertos

y para propósitos específicos
El efecto estimado de las transferencias con correspondencia, con fines abiertos y
para propósitos específicos, se reporta en el cuadro 8.1. El tema de importancia es
transferencias para programas de bienestar de los Estados Unidos y Canadá. En los
Estados Unidos, la ayuda federal para las familias con niños dependientes (AFDC por
las iniciales en inglés de Federal Aid to Families with Dependent Children) era un
programa de transferencias con correspondencia y fines abiertos que fue convertido
en una transferencia en bloque (Temporary Assistance for Needy Familias [TANF]) en
1996. En Canadá, el programa de bienestar, Canadá Assistance Plan (CAP) pasó de ser
una transferencia con correspondencia y fines abiertos a una transferencia en bloque
en 1990. El punto clave en el programa de bienestar de Estados Unidos y Canadá es si
los cambios en los programas limitan la contribución federal y la conversión de trans-
ferencias con correspondencia para fines abiertos en transferencias en bloque, con un
nivel menor de beneficios de bienestar y una redistribución adversa a nivel estatal.
Varios artículos abordan este tema (Moffitt 1990; Shroder 1995; Chernick 1998,
2000; Ribar y Wilhelm 1996, 1999; Baicker 2005; Baker, Payne y Smart 1999). En
todos ellos, un incremento en el gasto de bienestar es atribuible a un incremento del
receptor o un incremento en el nivel de beneficios. El precio del bienestar para el Es-
tado es determinado por la participación federal en el gasto del Estado s y el cociente
de recepción (el cociente entre receptores (R) y la población que paga impuestos (N),
o R/N ); el precio es medido por (1 – s) x R/N. Los estados también son sensibles a los
niveles de beneficio ofrecidos por sus vecinos y usualmente usan restricciones dife-
rentes del ingreso sobre el receptor para ajustar el cambio en precios (Baicker 2005).
6 Gamkhar y Oates (1996) definieron este término para describir el fenómeno extremo de reducción
observado en Stine (1994), como respuesta a la reducción en las transferencias federales en los go-
biernos locales de Pennsylvania.

La complejidad de la asistencia de programas que pagan dinero en efectivo en los

Estados Unidos antes de 1996 genera un problema complicado de estimación en la
identificación. Los problemas surgen debido a las variables endógenas en la ecuación
de gasto y la conexión (incentivos y elegibilidad) entre AFDC y otros programas de
bienestar, como los cupones de comida (la contraparte en especie de AFDC).7 Estos
factores programáticos hacen difícil estimar una elasticidad de precio y de ingreso
creíble para el programa AFDC.
La AFDC, un programa de transferencias con correspondencia (donde la co-
rrespondencia varía entre 50 y 80%), fue convertido a un programa nacional de
transferencias en bloque en 1996 (con una tasa de correspondencia de cero). El cam-
bio generó un incremento de 120% en los costos estatales de administrar el programa
de asistencia en dinero efectivo (Baicker 2005).8 Los investigadores han intentado
predecir el efecto de esta conversión sobre los resultados clave del programa, el nivel
de beneficio de los receptores y los receptores per cápita, usando la elasticidad precio
y de ingreso del programa AFDC. Conjuntamente estos dos resultados explican el
gasto total per cápita de la AFDC. El rango de las estimaciones de la elasticidad que se
reportó en el cuadro 8.1 es muy grande, cada uno parte de diferentes supuestos sobre
la exogeneidad de variables clave en la ecuación estimada y el precio y la elegibilidad
entre programas, así como dentro del programa AFDC.
Craig e Inman (1996) consideran como variables endógenas los niveles de gasto
en bienestar, pero no la tasa de correspondencia federal. Entre 1966-80, estiman una
elasticidad ingreso del gasto estatal en bienestar de 0,45 y la elasticidad de precio en
-0.17. Shroder (1995) estudia un período posterior (1982-88) y asume que la pro-
porción de receptores de programas de bienestar en la población es una función de
los beneficios por receptor y viceversa. El autor estima un modelo de ecuaciones
simultáneas para los dos componentes de gasto de la AFDC. Encuentra una menor
elasticidad de ingreso de los beneficios por receptor (-0,17, -0,39) respecto a Craig
e Inman, y una elasticidad de precio positiva de los beneficios por receptor con res-
pecto a la participación de correspondencia del Estado (0,02, -0,58). La elasticidad
de precio positiva también se observa en otros estudios del nivel de beneficios de la
AFDC, que lo atribuyen a la correlación positiva entre el ingreso del Estado y la tasa
federal de correspondencia en el gasto del programa de bienestar. La elasticidad de
7 Una vez se cumple la condición para recibir la AFDC, los individuos califican para Medicaid (ser-
vicio de salud) y otros beneficios. La AFDC (ayuda en dinero en efectivo) y los cupones de comida
(transferencia en especie) están relacionados porque un incremento en la asistencia en dinero efec-
tivo (hecha por el Estado) genera una reducción en la recepción de cupones de comida (hecha por
el gobierno federal) (Chernick 1998).
8 Los estados enfrentan un precio marginal promedio de US$0,40 del dólar de 1995. TANF incremen-
tó el costo del gasto en US$1, manteniendo el tamaño de las transferencias federales. Esto representa
un incremento de 120% en el precio del gasto de AFDC (Baicker 2005).

precio de los beneficios por receptor con respecto a la proporción de los receptores
del programa de bienestar en la población también es positiva en algunas de las esti-
maciones con datos de panel reportadas en Shroder (-0,11, 0,12).
Una de las contribuciones de Moffitt a esta literatura es su estrategia de estimación
para medir la elasticidad de ingreso y precio con respecto a los niveles de beneficio de
los receptores. El autor propone una técnica de estimación que explica la restricción
presupuestal no lineal creada por la política de tasa de correspondencia del programa
AFDC (Moffitt 1984). A diferencia de su artículo de 1990, donde considera datos de
corte transversal para 1960, en este caso simplifica la variable de tasa de correspon-
dencia considerando el valor de la tasa de correspondencia de 1960 como la tasa
aplicable en el valor medio de los beneficios.9 Usando datos de 1960, el autor presenta
una elasticidad de ingreso de 0,98 y una elasticidad de precio de -0,17.10
Ribar y Wilhelm reúnen dos bases de datos, una de 1969-92 (Ribar y Wilhelm
1999) y una para 1988-91 (Ribar y Wilhelm 1996), y repiten varias especificaciones
(usadas en otros estudios) de la ecuación de gasto de AFDC. Los autores corrigen la
variable de endogeneidad del precio (1 – s) x R/N, y midiendo la elasticidad de esta
variable con respecto al nivel de beneficios por receptor, encuentran una elastici-
dad de ingreso de 0,11, 0,82 y elasticidades de precio de -0,14, 0,02.11 Los resultados
indican que los beneficios de bienestar tienen una menor respuesta a factores econó-
micos respecto a los estudios de Moffitt y otros investigadores. Por ejemplo, Moffitt
encuentra que la elasticidad de ingreso es cercana a 1, mientras que Ribar y Wilhelm
encuentran que es mucho menor a 1. Craig e Inman (1986) y Shroder (1995) pre-
sentan estimaciones más altas, pero sus estimaciones también son menores a las de
Moffitt en términos absolutos.
Baicker (2005) descompone la elasticidad de precio y de ingreso con respecto a
los beneficios de los receptores y los receptores per cápita, estimando dos ecuacio-
nes diferentes. El autor estima la elasticidad de precio cruzada entre los beneficios y
receptores, corrigiendo por endogeneidad de la tasa de correspondencia federal usan-
do participaciones simuladas de AFDC y contribuciones federales, una estrategia que
supera algunos de los problemas de endogeneidad e instrumentos débiles usados en
otros estudios previos. Baicker encuentra que la elasticidad de precio con respecto a los
beneficios es -0,38 y la elasticidad de precio con respecto al número de receptores es
9 Moffitt (1990) examina los efectos de la relación entre AFDC, cupones de comida, y programa Me-
dicaid. Sus resultados confirman que los beneficios estatales AFDC han bajado y que los estados han
sustituido los cupones de comida y beneficios Medicaid por AFDC en el paquete total de benefi-
cios.
10 Moffit (1990) también ofrece una estimación de la elasticidad de ingreso y de precio para 1984. En su
mayoría, estas estimaciones son similares a las estimaciones para 1960 presentadas en el cuadro 8.1.
11 Baicker (2005) sugiere tener cuidado con los instrumentos usados por su correlación con los bene-
ficios AFDC.

-0,28. Mientras que la elasticidad de precio de ecuaciones separadas para los beneficios
y el número de receptores es un poco superior en términos absolutos que las estima-
ciones obtenidas en estudios previos, el autor encuentra que la elasticidad de precio
cruzada entre el nivel de beneficios y el número de receptores también es positiva y
significativa estadísticamente. Las estimaciones de elasticidad de precio reportadas en
estudios previos no explican la elasticidad de precio cruzada entre los beneficios y los
receptores, y por eso son equivocadas (Baicker 2005). Para el gasto total AFDC, la elas-
ticidad de ingreso y de precio de los beneficios es 1,33 y -0,31; la elasticidad del gasto
total con respecto a los receptores no es estadísticamente significativa. La conversión
de transferencias AFDC con correspondencia y fines abiertos a las transferencias en
bloque TANF efectivamente incrementaron el precio de los beneficios y receptores en
120%. A partir de las estimaciones de las elasticidades, Baicker predice un incremento
de 40% en el gasto de financiación en el bienestar pagado en efectivo.12
La experiencia canadiense con la conversión de transferencias federales en pro-
gramas de bienestar de una transferecia con correspondencia y fin abierto a una
transferencia en bloque con fines definidos es útil, porque la conversión fue llevada
en sólo 3 de las 10 provincias. Baker, Payne y Smart (1999) estudian las tres provin-
cias que fueron afectadas por la conversión, usando las provincias no afectadas como
grupo de control para otros cambios en el ambiente que coincida con la imposición
del control en el gasto. Los autores predicen que, en el mediano plazo, la política de
limitar el gasto reduce la tasa de crecimiento de gasto en bienestar en 8-9% inferior al
nivel predicho si el programa no hubiese sido cambiado. Los autores encuentran que
el ajuste hacia abajo en el gasto en bienestar en las provincias afectadas que cumplen
con el límite impuesto se hizo mediante la reducción del crecimiento de los benefi-
ciarios, cambiando las exigencias para ingreso, monitoreando, ofreciendo beneficios
alternativos y cambiando la clasificación de los beneficiarios, pero no ajustando las
tasas de beneficio.
Transferencias con correspondencia para propósitos específicos con fines cerrados

La característica clave de las transferencias con correspondencia para propósitos
específicos es la condición que estas transferencias imanen respecto al programa
en el cual el dinero se gasta, la tasa de correspondencia y el límite superior de la
transferencia. Las condiciones asociadas a estas transferencias crean una restricción
presupuestal lineal segmentada que exige una técnica de estimación de dos etapas
(Moffitt 1984). En Estados Unidos, el gasto propio en el programa de parte de los
12 Los resultados de Baicker (2005) también sugieren que los estados reaccionan a cambios en el precio
marginal de los receptores al controlar por elegibilidad, imponiendo exigencias discriminatorias
sobre los receptores y que ellos responden a cambios inducidos por el gasto de sus vecinos.

receptores de la transferencia es mayor que el límite superior de las transferencias en

la mayoría de los casos (Bezdek y Jones 1988). En consecuencia, la transferencia tiene
un efecto marginal similar a una transferencia sin correspondencia (Gamkhar 2000,
2003; Knight 2002).
Otros investigadores afirman que el efecto de precio y de ingreso de transfe-
rencias con correspondencia y fines cerrados se determinan exógenamente. Ellos
han desarrollado e implementado pruebas empíricas para este fenómeno, que es
llamado hipótesis de intercambiabilidad de fondos. Los estudios que adoptan esta
aproximación tratan el cambio en ingreso y precios causado por transferencias con
correspondencia para propósitos específicos y fines cerrados como parámetros des-
conocidos (McGuire 1973; Shah 1989; Zampelli 1986).
Las instituciones presupuestales afectan la secuencia de desembolsos de trans-
ferencias federales y los efectos que estas transferencias tienen sobre el gasto de los
receptores de la transferencia. En el caso de financiación de carreteras de Estados
Unidos, la medida convencional de transferencias (gasto actual del gobierno fede-
ral en el programa de financiación) es un desembolso del gasto estatal al local para
proyectos de carreteras que califica como financiación federal. Las obligaciones de
financiación federal llegan antes del gasto estatal y local, y por eso son una medida
más apropiada de la financiación federal de las carreteras. Adicionalmente, las ins-
tituciones presupuestales permiten que los estados pospongan sus obligaciones de
financiación de carretera a años futuros hasta que sean gastados completamente.
La flexibilidad presupuestal en la secuencia del uso del dinero de las transferencias
también se presenta en otros programas federales de financiación, como las transfe-
rencias federales de Estados Unidos para el abuso de alcohol, drogas y salud mental,
donde se permite una transferencia trasladable a dos años (Gamkhar y Sim 2001).
En un modelo que explica el gasto contemporáneo estatal y local en carreteras que
incluye las características presupuestales mencionadas previamente en el programa
de financiación de carreteras, Gamkhar (2000) encontró el efecto combinado de obli-
gaciones federales actuales y rezagada dos períodos en el gasto de carreteras local y
estatal durante los años fiscales 1976-1977 hasta 1989-90 era de US$0,76 y el efecto del
ingreso privado era de US$0,01, un efecto de papel pegajoso bastante alto. Gamkhar
(2000) también permite efectos asimétricos de un incremento y una reducción de las
transferencias, y encuentra que la respuesta al incremento en las transferencias para
carreteras fue de US$0,87 y la respuesta a una reducción es de US$0,81. Estas estima-
ciones indican un reemplazo asimétrico.
Knight (2002) estudia modelos de respuesta asimétrica pero corrige la poten-
cial endogeneidad del gasto federal en carreteras (esencialmente el desembolso del
gasto estatal y local). El autor encuentra que el impacto de US$1 de gasto federal
en carreteras en gasto estatal en carreteras (incluyendo gasto en la financiación de
la transferencia) varía entre US$0,33 y US$0,12. Gamkhar (2003) estima una ecua-
ción de gasto similar, incluye el efecto del gasto contemporáneo federal en carreteras

(corrigiendo por endogeneidad del gasto federal) sobre el gasto actual del gobierno
estatal y local. El autor estima el efecto de US$1 de una transferencia federal en carre-
teras igual a US$0,37, mucho más alto que la estimación de Knight.13
Al estudiar las transferencias condicionales como endógenas e intercambiables
con otros gastos, McGuire (1973) explica la respuesta del gobierno local a las trans-
ferencias federales de los Estados Unidos, encontrando evidencia de intercambio de
financiación. Cerca de 64-69% de las transferencias educativas de Estados Unidos y
76% de las transferencias no educativas son intercambiadas por otros gastos. McGui-
re también encuentra una tendencia positiva en la intercambiabilidad de gasto entre
1964-71, confirmando que las burocracias han pasado a ser más hábiles en evadir
las restricciones nominales en el uso de las transferencias. Cuando aplica un modelo
similar para explicar la respuesta de los gobiernos urbanos frente a financiación en
transporte de la provincia en Alberta, Canadá, Shah (1989) encuentra que no hay
evidencia estadísticamente significativa de intercambio de gasto. Zampelli (1986)
encuentra que el parámetro de intercambio de gasto en la financiación estatal de
Estados Unidos es estadísticamente no significativa. McGuire (1973), Shah (1989)
y Zampelli (1986) examinan el impacto de la financiación de diferentes niveles de
gobierno. El estudio de McGuire considera la financiación federal a los gobiernos
locales, Shah y Zampelli estudian la financiación provincial y estatal a las localidades.
Los resultados de estos estudios pueden ser interpretados como una sugerencia de
que la intercambiabilidad de gastos varía directamente con el grado de separación en-
tre quien otorga la transferencia y quien la recibe. La financiación federal a gobiernos
locales es más intercambiable que la financiación estatal, ya que el gobierno federal
tiene menor habilidad de monitorear el comportamiento fiscal local.
Estos estudios producen resultados muy diferentes del efecto de papel pegajoso.
Los resultados de McGuire respaldan el fenómeno, pero los de Zampelli no. En el
estudio de Shah, el fenómeno no tiene importancia, ya que el límite superior de las
transferencias con correspondencia no puede alcanzarse debido a la naturaleza de fin
cerrado. Shah encuentra que una transferencia con correspondencia y fines cerrados
de US$1 induce gasto local autofinanciado de US$3 en el caso de transporte. Sus re-
sultados muestran que ambas categorías de transferencias (transporte y otras) tienen
un efecto positivo sobre el gasto autofinanciado local en transporte, tienen un efecto
negativo en el gasto autofinanciado de otros gastos diferentes al transporte; el efecto
combinado de las transferencias en el gasto total no es significativo estadísticamente.
13 Las variables de transferencias federales en ambos artículos son endógenas, ya que el gasto federal
en carreteras es un desembolso del gasto estatal al local en carreteras (Gamkhar 2000, 2003) y las
preferencias estatales para gasto en carreteras se reflejan en la asignación federal de transferencias
para carreteras por la representación del Estado en el Congreso de Estados Unidos. Ambos tipos de
estimaciones corrigen la endogeneidad, aunque lo hacen por razones diferentes.

Conclusiones
Este capítulo resume la literatura conceptual y empírica para explicar la diferencia en-
tre los resultados observados y las predicciones teóricas. Muestra que los resultados
observados dependen del diseño específico de las transferencias y los mecanismos
de implementación; la naturaleza de las instituciones políticas y fiscales que guían el
gasto público, incluyendo las reglas fiscales; y la naturaleza de la competencia política
y fiscal dentro y entre jurisdicciones, horizontal y verticalmente. Los diseñadores de
política deben considerar estos resultados en el diseño de programas de transferen-
cias para lograr objetivos específicos.
La teoría económica sugiere que la taxonomía de las transferencias puede ser usa-
da para predecir el impacto de las transferencias en el comportamiento fiscal del
receptor. Se considera que las transferencias para propósitos generales sin corres-
pondencia tienen el impacto más bajo sobre el estímulo del gasto local, ya que no
modifican los precios relativos de los bienes locales, sino que simplemente aumentan
el presupuesto local. Como estas transferencias mantienen la autonomía local y la
flexibilidad de gasto, se espera que maximicen el bienestar local y al mismo tiempo
estimulen el gasto local menos que una transferencia de fondos, ya que parte de la
transferencia de fondos será usada para ofrecer reducción de impuestos a los residen-
tes. Las transferencias para propósitos específicos sin correspondencia no modifican
los precios relativos de los servicios públicos locales, pero sí limitan la flexibilidad
presupuestaria local si el gobierno receptor estaba gastando menos que la cantidad de
la transferencia en el servicio financiado. El impacto estimulativo de tal transferencia
se predice que es menor que la financiación recibida por la transferencia. Las transfe-
rencias para propósitos específicos con correspondencia y fin abierto se predice que
aumentan el gasto del receptor en más que la transferencia de fondos, porque aumen-
tan el presupuesto local y el precio relativo del servicio financiado. Las transferencias
con correspondencia y de fin cerrado tienen un impacto similar sólo si la restricción
de fin cerrado entra en acción.
El trabajo empírico sobre el impacto de las transferencias no siempre se ajusta a
las predicciones de la teoría. Varios estudios sugieren que la porción de transferencias
para propósitos generales retenida para más gasto local tiende a exceder el ingreso
del gobierno local en relación con el ingreso de los residentes. El dinero de las trans-
ferencias tiende a quedarse donde llega primero, de modo que las transferencias de
propósito general pueden estimular el gasto local en más de lo predicho por la teoría.
Las teorías de primera generación sobre transferencias intergubernamentales
distinguen entre los objetivos de diferentes formas de transferencias; las transferen-
cias sin correspondencia eran recomendadas para aliviar la restricción de capacidad
fiscal subnacional, mientras que las transferencias con correspondencias eran reco-
mendadas para corregir las externalidades en la oferta de servicios públicos a nivel
subnacional. Las teorías de segunda generación han mostrado que estas transferen-

cias pueden hacer crecer la competencia en impuesto entre jurisdicciones, creando

problemas de riesgo moral para el gobierno federal, ya que los gobiernos de nivel
inferior asumen una restricción presupuestal suave por las expectativas de que lle-
gara una operación de salvamento financiero. Las teorías de segunda generación
recomiendan atar las transferencias federales al esfuerzo fiscal del gobierno de nivel
inferior y promueven que esos gobiernos adopten políticas fiscales que son sensibles
a contingencias (como los fondos para un día lluvioso). Alternativamente, cuando
enfrentan competencia en el gasto interjurisdiccional, la distribución de gasto puede
lograrse mediante una transferencia con correspondencia. Estos problemas son par-
ticularmente relevantes en sistemas federales recién formados y/o descentralizados.
Un aspecto al cual le han dado poca importancia en las transferencias intergu-
bernamentales es la administración de un programa de transferencias y su papel en
determinar los efectos de las transferencias sobre el gasto. El tema es mencionado
brevemente en el contexto del papel del gobierno subnacional en exigir el cumpli-
miento de la regulación de impuestos federales y la necesidad de diferentes niveles de
que distintos niveles de gobierno se monitoreen mutuamente. Cuando un impuesto
federal es recolectado por un gobierno subnacional, el gobierno subnacional bajo
presión por la competencia interjusrisdiccional tiene un incentivo perverso para re-
lajar el cumplimiento de la regulación de impuesto federales, particularmente con
los impuestos a las actividades de negocios. La efectividad de la vigilancia federal en
el cumplimiento de los impuestos es crítica no sólo para la salud fiscal del gobierno
federal, sino también para la sostenibilidad de la intervención federal.
La estimación del efecto de las transferencias en el comportamiento del gasto de
los receptores está lleno de problemas. Entre ellos se incluye la endogeneidad de la
variable de transferencias en la ecuación de gasto; la complejidad del mecanismo
de transferencias, como las transferencias con correspondencia y fines cerrados, que
crean restricciones presupuestales no lineales que hacen que la técnica de estimación
lineal sea inapropiada; las variables omitidas, particularmente las variables y la espe-
cificación del modelo que tienen en cuenta las condiciones del donante del programa
de transferencias y la omisión de insumos no comprados en la demanda de bienes
públicos (estas variables no son observadas directamente en el presupuesto del go-
bierno, pero su omisión de la estimación puede sesgar el efecto de la transferencia); y
el problema sobre la simetría de la respuesta del gasto del receptor de la transferencia
ante incrementos o reducciones de las transferencias.
La solución a estos problemas ha llevado al uso de técnicas de estimación más
sofisticadas respecto a las estimaciones de mínimos cuadrados ordinarios usadas
inicialmente. La mayoría de programas de transferencias tienen condiciones que de-
penden de las circunstancias socioeconómicas de los residentes de la jurisdicción
que recibe la transferencia. La separación del efecto del gasto público de estos fac-
tores socioeconómicos de la variable transferencia es crítica para evaluar los efectos
de las transferencias. Las investigaciones recientes sobre las transferencias han usado

creativamente el método de variables instrumentales conjuntamente con la endo-

geneidad de la variable de transferencias para corregir este problema. Cuando las
condiciones de las transferencias crean una restricción presupuestal no lineal o son
endógenas en el comportamiento del oferente de la transferencia, las estimaciones
no lineales son recomendadas.
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PARTE DOS
LA PRÁCTICA

9
La estructura legal de las transferencias
intergubernamentales: un análisis comparativo
Sujit Choudhry y Benjamin Perrin
Existe una gran cantidad de literatura sobre las transferencias intergubernamenta-

les entre el gobierno central y las subunidades federales. Este capítulo se concentra
exclusivamente en las justificaciones económicas de tales transferencias, su diseño y
retos ante el proceso de rendición de cuentas democrática, transparencia y autonomía
de las subunidades federales. La dimensión legal de las transferencias interguberna-
mentales no ha recibido mucha atención en el análisis académico. Esta revisión es
deliberada en el sentido de que “finalmente las transferencias intergubernamentales
son un instrumento y no un determinante de la política pública” (Bird y Tarasov
2002, p. 23, énfasis en el original).
El marco legal no puede ser totalmente neutral, los sistemas de transferencias in-
tergubernamentales están constituidos y gobernados por la Ley Constitucional local,
los acuerdos intergubernamentales y la legislación. No es posible apreciar la totalidad
del funcionamiento del sistema sin estudiar los instrumentos legales mediante los
cuales las transferencias intergubernamentales son ofrecidas y su interpretación y
exigencia en el cumplimiento de parte de las Cortes. Cada marco legal implica deci-
siones cruciales en el diseño que determinan qué nivel de gobierno define las reglas
que gobiernan las transferencias intergubernamentales, quién puede modificar estas
reglas y bajo qué condiciones, y quién resuelve los conflictos intergubernamentales
que se puedan presentar. Cada opción de diseño refleja las preferencias políticas a
favor de la centralización versus la descentralización, proceso político de toma de
decisiones versus la adjudicación, autonomía fiscal versus controles fiscales, y la acep-
tación de las diferencias económicas versus insistencia a favor de la solidaridad fiscal.
Las preferencias de política hacen parte vital de la estructura legal de cada sistema de
transferencias intergubernamentales.
Este capítulo examina la arquitectura legal de las transferencias intergubernamen-
tales mediante una serie de estudios de caso. La primera sección explica la experiencia
canadiense, resume brevemente la economía política de las transferencias intergu-
bernamentales en las federaciones, y mientras que la eficiencia y la equidad son los

argumentos básicos a favor de las transferencias intergubernamentales, la experiencia

canadiense muestra cómo estas transferencias implican retos al proceso democrático
de rendición de cuentas, transparencia y autonomía federal de las subunidades. Se
examinan una serie de características generales de diseño con el objetivo de evaluar
y comparar los acuerdos legales de este aspecto del federalismo fiscal. La segunda
sección usa estas características de diseño para explorar los casos de Bélgica, Alema-
nia, India y Sudáfrica. La última sección define algunas conclusiones a partir de los
estudios de caso sobre el impacto del diseño legal y la legitimidad, la efectividad y la
estabilidad de los sistemas de transferencias intergubernamentales.
Leyes y economía política del federalismo fiscal

La economía política del federalismo fiscal ilustra la importancia del diseño legal
de las transferencias intergubernamentales. El principal argumento económico para
la descentralización del proceso de toma de decisiones (incluyendo el federalismo)
es que produce un ajuste mejor a las preferencias de los ciudadanos y a las políticas
públicas respecto a si se tratase de un Estado unitario, existen dos razones principales
(Tiebout 1956). La primera, la existencia de un acuerdo federal, permite que una mi-
noría concentrada en un territorio se convierta en una mayoría local, permitiéndole
votar por políticas que no ganarían por mayoría a nivel nacional. Segundo, mediante
la migración de los ciudadanos, ellos se organizan en poblaciones provinciales que
son mucho más homogéneas que las poblaciones nacionales como un todo.
En contraste, los estados unitarios son menos sensitivos a la multiplicidad de pre-
ferencias de los bienes y servicios ofrecidos públicamente, que son promediados para
la mayoría nacional. Aunque estas preferencias pueden variar con el paso del tiempo,
los estados unitarios probablemente ofrecen un solo paquete, que los ciudadanos
no pueden rechazar (excepto mediante la emigración). Pero, como afirma Boadway
(2001), las transferencias fiscales intergubernamentales son necesarias para asegurar
que los beneficios de la descentralización no vienen con el costo de exagerar en ob-
jetivos como eficiencia y equidad.1 Las transferencias intergubernamentales ayudan
a anular la migración inducida por la ineficiencia fiscal originada por las diferencias
en la capacidad fiscal de las subunidades federales. Desde el punto de vista de la
equidad, las transferencias intergubernamentales protegen contra los efectos de las
carreras redistributivas hacia el fondo y promueven la equidad horizontal, ofreciendo
a las subunidades federales diferentes capacidades fiscales con la capacidad de ofre-
cer niveles comparables de servicios públicos a niveles comparables de impuestos. De
hecho, en Canadá, la importancia de promover la equidad horizontal se nota por su
1 El trabajo clásico es de Oates (1972).

La estructura legal de las transferencias intergubernamentales: un análisis comparativo 271
inclusión en la Constitución como un principio en el cual el gobierno federal tiene un

compromiso claro, mediante los mecanismos de igualación de pagos.
Estos argumentos básicos a favor de las transferencias intergubernamentales han
sido discutidos ampliamente en los círculos académicos y políticos por más de 50
años. De modo que es interesante que hayan generado cierto número de críticas,
que han sido encajadas en una combinación de argumentos desde el federalismo y la
rendición de cuentas y la asignación de responsabilidades democráticas (Peter 1989).
En gran medida, estas críticas dependen del uso de las transferencias condicionales
de parte de los gobiernos federales para asegurar el cumplimiento de las provincias
con los estándares nacionales de salud y asistencia social (aunque existen argumentos
de si estos estándares nacionales son lo suficientemente detallados para que puedan
clasificarse como condiciones).
En Canadá, estos debates sobre las transferencias intergubernamentales usual-
mente implican ciertos argumentos legales. Algunos actores políticos han retado la
constitucionalidad de las transferencias y los pagos condicionados. Otros han pro-
puesto una gran cantidad de propuestas de políticas en relación con la arquitectura
legal de los pagos de transferencias; por ejemplo, que las reglas que gobiernan los
pagos se definan en la Constitución, que se exija el consentimiento provincial para
establecer un nuevo programa de transferencias, que las provincias tengan derecho
de rechazar un programa condicional y recibir compensación completa, que los
acuerdos entre la federación y la provincia se definan en la Constitución, que las
Cortes exijan el cumplimiento de tales acuerdos, etc. Las lecciones de la experiencia
canadiense es que la ley ha influenciado el discurso del federalismo fiscal y ha sido un
mecanismo principal para solucionar los problemas relacionados con el diseño de los
pagos de transferencias intergubernamentales.
La experiencia canadiense sugiere que las siguientes características de diseño sean
usadas para evaluar y comparar los aspectos legales de las transferencias fiscales en la
federación:
1. Base legal del sistema de transferencias intergubernamentales. ¿Tiene el gobier-

no central la obligación legal de hacer transferencias intergubernamentales a las
subunidades? ¿Hasta qué punto, el sistema depende de una combinación de leyes
constitucionales, estatutos federales (mayoría simple o supermayoría), regulacio-
nes, decisiones ministeriales, y acuerdos intergubernamentales?
2. Procedimientos para establecer y modificar las transferencias intergubernamenta-
les. ¿Tiene el gobierno central poder de establecer unilateralmente, modificar y
terminar los términos de las transferencias intergubernamentales (por ejemplo,
nivel, y condiciones), o se requiere la participación legal de las subunidades? Si la
participación de la subunidad se requiere legalmente, ¿cuál es la naturaleza de la
participación, notificación, consulta o consentimiento? ¿Pueden las subunidades
individuales y el gobierno central llevar a cabo acuerdos de transferencias?

3. Transferencias condicionales e incondicionales. ¿Puede el gobierno central defi-

nir condiciones a las transferencias fiscales, o deben ser incondicionales? Si las
transferencias pueden ser condicionales, ¿existe un límite legal sobre la precisión
de tales condiciones? Si las transferencias pueden ser condicionadas, ¿cuáles son
las consecuencias, en caso de que las haya, para las subunidades que violan las
condiciones? ¿Tienen las subunidades derecho a rechazar las transferencias in-
tergubernamentales condicionales? Si lo pueden hacer, ¿tienen el derecho a ser
compensadas si se cumplen ciertas condiciones?
4. Resolución de conflictos y adjudicación. ¿Cómo se resuelven los conflictos rela-
cionados con las transferencias fiscales intergubernamentales? ¿Es posible exigir
el cumplimiento de las transferencias intergubernamentales mediante un pro-
ceso judicial o no? ¿Hasta qué punto la resolución de conflictos depende de las
prácticas constitucionales (es decir, lealtad federal), negociaciones políticas parti-
culares, mediación/conciliación, procedimientos administrativos, o adjudicación
constitucional? ¿Cómo funcionan estos mecanismos en la práctica?
Todas estas características constituyen el marco legal del federalismo fiscal. Como
las transferencias fiscales intergubernamentales juegan un papel importante en obtener
los beneficios teóricos del sistema federal gubernamental, son de especial importancia.
Estudios de caso
Estas características en el diseño son usadas para explorar los estudios de caso de Bél-
gica, Alemania, India y Sudáfrica. Los estudios de caso incluyen países en los cuales
el alcance de la autoridad legislativa es la misma que la autoridad ejecutiva (India) y
aquéllos en los cuales las subunidades administran políticas diseñadas e impuestas
por la federación (Alemania). Se incluyen países desarrollados (Bélgica, Alemania)
y países en desarrollo (India, Sudáfrica); federaciones nuevas (Alemania, India),
federaciones muy nuevas (Bélgica, Sudáfrica), y federaciones que trabajan bajo la
tradición de la ley común (India, Sudáfrica) y la ley civil (Bélgica, Alemania).
Sistemas de gobierno en los países de estudios de caso

Antes de describir y analizar la arquitectura legal de las transferencias interguberna-
mentales en los países seleccionados, es necesario identificar los diferentes niveles de
gobierno que participan y los poderes atribuidos a ellos.
Bélgica
Bélgica comenzó su proyecto federal en 1970. En 1993, la Constitución fue modifi-
cada completamente para crear un sistema federal innovativo de gobierno, con dos

tipos de subunidades que se sobreponen entre sí: regiones, que se definen geográfica-
mente (Flemish, Walloon y Brussels), y comunidades, que se definen por el lenguaje
(flamenco, francés y alemán).2
Los artículos 127-130 de la Constitución belga les asignan la jurisdicción a estas
comunidades en el terreno de temas culturales, educación, salud, lenguaje, política
cooperación dentro de la comunidad y cooperación internacional. Muchas de estas
áreas, como la salud, están sujetas a la jurisdicción compartida con el gobierno federal.
Sin embargo, las regiones no reciben explícitamente autoridad legislativa sobre cier-
tas áreas de responsabilidad. Y, por el contrario, éstas son definidas en una legislación
especial que requiere dos tercios de los votos de la Cámara federal de Representantes
y del Senado. Las regiones han asumido jurisdicción en áreas como política econó-
mica, empleo, transporte, trabajo público, comercio, agricultura y energía. Desde
1993, el gobierno federal ha disfrutado formalmente de jurisdicción residual hasta
que sus poderes sean definidos con mayor claridad. Los acuerdos intergubernamen-
tales, discutidos en detalle posteriormente, sugieren que “el gobierno federal es más
descentralizado en la actualidad, y sus campos de jurisdicción están disminuyendo
para el beneficio de las regiones, y no las comunidades” (Van der Stichele y Verdonck
2002, p. 40).
Alemania
El federalismo no es un fenómeno nuevo en Alemania después de la Segunda Guerra
Mundial, pero fue solidificado en la Ley Básica de 19493, y sólo quedaba por resolver
la estructura del gobierno después de la reunificación con Alemania oriental en 1990.
Los dos niveles de gobierno principales son el gobierno federal (el Bund) y los 16
estados (Länder).
La división federal de poderes en Alemania se establece en la Ley Básica. El Län-
der ejerce poderes residuales y es responsable de implementar y administrar muchas
leyes federales. También comparten la jurisdicción con el Bund en varias áreas. En
la práctica, el Bund “ha erosionado el poder legislativo de los estados (Länder), y es-
tablece una mayoría abrumadora en la legislación actual” (Larsen 1999, pp. 433-44).
Alemania no tiene una división de poderes a prueba de errores (Heun 1995).
Una institución importante del federalismo fiscal de Alemania es el Consejo de
Gobiernos Estatales (el Bundesrat), la Cámara alta del gobierno federal. El Bunders-
rat, que fue diseñado específicamente para representar los intereses del Länder, está
2 En Flandes, la región y la comunidad flamencas han terminado siendo la misma unidad, mediante
una serie de acuerdos cooperativos.
3 Para una discusión de las raíces del federalismo alemán y el federalismo fiscal, ver May (1969) y Bird
(1986).

compuesto de miembros elegidos (y reelegidos) por los gobiernos Land. Cada Land
tiene un mínimo de tres y un máximo de seis votos (dependiendo del tamaño de la
población), que deben votar en bloque en el Bundesrat; los miembros del Bundesrat
no actúan para ellos mismos, sino que son agentes del gobierno del Land. Aunque
el Bundesrat no es tan poderoso como el Bundestag, la Cámara baja, tiene “poder de
veto preliminar sobre la legislación general y un veto absoluto sobre la legislación que
afecta los intereses vitales del Länder” (Kommers 1997, p. 97). También es claro que
cualquier ley que afecta el ingreso del Länder cae en la posibilidad de ser vetado y por
eso requiere el consentimiento del Bundesrat.
India
India tiene un sistema de gobierno que es “básicamente federal, pero con sorpren-
dentes características unitarias” (Vithal y Sastry 2001, p. 14). El país reúne la unión,
28 estados, 7 territorios unidos y gobiernos locales. La Constitución de la India define
los poderes exclusivos y concurrentes de los estados y la unión. La unión mantiene
poderes residuales y puede hacer que cualquier ley imponga un impuesto no mencio-
nado en la lista anexa a la Constitución. Los poderes exclusivos de la unión incluyen
defensa, asuntos extranjeros, banca, aseguramiento, ferrocarriles, moneda, bolsa de
valores y una lista determinada de impuestos. Los poderes exclusivos de los estados
son salud, desempleo, agricultura y algunos impuestos enumerados. Las áreas con-
currentes de poder incluyen la Ley Criminal y procedimientos, bosques, planeación
económica y social, Ley de Competencia, electricidad, entre muchas otras. Los es-
tados determinan el ingreso que es destinado a los gobiernos locales mediante la
comisión de financiación del Estado.
Sudáfrica
La Constitución de Sudáfrica de 1996 no identifica explícitamente su sistema como
uno de gobierno federal4. Por el contrario, describe un gobierno “constituido a partir
de esferas nacionales, provinciales y locales de gobierno que son distintivas, inde-
pendientes e interrelacionadas” (Constitution of the Repúblic of South Africa). La
sección 4 de la Constitución establece áreas concurrentes de responsabilidad de los
gobiernos nacionales y provinciales; la sección 5 enumera áreas exclusivas de respon-
sabilidad provincial. Las nueve provincias son responsables de la salud, educación,
bienestar y carreteras. Sin embargo, la Corte Constitucional de Sudáfrica ha deter-
minado que las provincias tienen autonomía limitada y que “son receptoras de poder
y no la fuente de poder” (Constitucional Court of South Africa 1996, parágrafo 14).
4 Para una discusión del debate constitucional alrededor de este tema, ver Haysom (2001).

Los gobiernos locales, que han pasado una etapa de consolidación, son responsables
de la infraestructura urbana, incluyendo agua, sanidad, tráfico y recolección de basu-
ras. Los gobiernos municipales tienen el derecho de administrar las áreas listadas en
la Parte B de las secciones 4 y 5.
Fundamentos legales del sistema de transferencias intergubernamentales

La arquitectura legal de un sistema de transferencias intergubernamentales puede
consistir de la Ley Constitucional, estatutos federales, regulación decisiones minis-
teriales y acuerdos intergubernamentales. Cada país depende de estos instrumentos
legales en diferentes niveles y de diferentes maneras. Un instrumento legal específico
puede ser obligatorio (imponiendo un impuesto a la transferencia de una participa-
ción equitativa del ingreso nacional, como en Sudáfrica, por ejemplo), o permisivo
(permitiendo que las transferencias sean hechas para “cualquier propósito público”,
como en la india).
El grado en el cual cada tipo de instrumento legal es usado tiene importantes
implicaciones para la legitimidad, transparencia, aceptación política, justicia, certi-
dumbre y flexibilidad del sistema de transferencias intergubernamentales. Diseñar
un sistema de transferencias intergubernamentales que cumpla con estos objetivos de
corto y largo plazos es una tarea compleja, ya que cada instrumento legal ofrece sus
propias ventajas y desventajas. Una norma constitucional puede ayudar a asegurar la
legitimidad y la certidumbre, pero puede ser inflexible y no tener aceptación política
en el futuro. Una decisión ministerial unilateral puede ser flexible y políticamente
útil, pero puede no tener transferencia y certidumbre.
Como no existe un instrumento legal único que optimice cada uno de los objeti-
vos del sistema de transferencias intergubernamentales, la mayoría de países adoptan
un conjunto de instrumentos legales complejos e interrelacionados que se les ajusta
a las necesidades actuales y futuras de la sociedad. Además de ser económica y legal-
mente complejas, estas leyes evolucionan con el paso del tiempo, haciendo más difícil
racionalizar desde una perspectiva comparativa. En consecuencia, al considerar la
arquitectura legal del sistema de transferencias intergubernamentales, se da énfasis a
las características de generalidad y duración.
Bélgica
El desarrollo del sistema de transferencias fiscales intergubernamentales de Bélgica
se basa en una serie de negociaciones políticas que han sido codificadas en una legis-
lación federal especial. Esta legislación exige dos tercios de mayoría en la legislación
federal y mayoría entre cada uno de los grupos lingüísticos en el Parlamento federal.
La legislación es la culminación de negociaciones y renegociaciones entre los políti-
cos interesados. El primer conjunto de tales leyes surgió en agosto de 1980, cuando

las regiones recibieron transferencias fiscales a partir de tres criterios de igual ponde-
ración: población, ingresos por impuesto al ingreso personal y área del territorio. Las
comunidades son financiadas según el porcentaje aproximado de población que sea
francés o flamenco (Gérard 2001, pp. 12-13).
Como nuevas áreas de jurisdicción fueron transferidas a las regiones y comunida-
des, se pasó a una legislación especial para ofrecer niveles apropiados de transferencias
intergubernamentales. La Ley de Regionalización (agosto 8, 1988) estableció una
transferencia federal de 28% del ingreso por impuestos al ingreso a las regiones. La
Special Financing Act (1989) ofreció la transferencia a partir del impuesto al valor
agregado y el impuesto al ingreso personal a las comunidades. Las comunidades te-
nían autonomía financiera completa en términos del uso de fondos transferidos, pero
no estaban en capacidad de modificar su cantidad o fuentes (Van der Stichele y Ver-
donck 2002, p. 5).
Esta ley fue diseñada originalmente para funcionar durante una fase de transición
entre 1989 y 1999. Sin embargo, después de sólo cuatro años, la comunidad francesa
enfrentó serias dificultades en la financiación de la educación. Como resultado se
adoptó el Saint-Michael Agreement de 1993, mediante una ley especial de julio 16
de 1993 (corrigiendo la Special Financing Act). Para complementar este acuerdo, el
Saint-Quentin Agreement de 1993 autorizó la transferencia de ciertas áreas de las
jurisdicciones a la Commission Communautaire Française (en la región de Bruselas)
y región de Walloon, sin hacer transferencias suficientes para cubrir el presupuesto
anterior de esta área de responsabilidad. Esta medida fue implementada mediante
el Decreto II de la comunidad de habla francesa de julio 19, 1993.5 A medida que la
etapa de transición estaba llegando a su final, las negociaciones políticas enfrentaron
dificultades. No fue sino hasta mayo 23, 2000, cuando se adoptó la nueva ley, a partir
del Saint-Éloi Agreement de 1999, alterando la asignación de la transferencia de valor
agregado entre las comunidades.
Una solución más permanente de la falta de financiación crónica fue el tema del
Saint-Polycarpe (o Lambermont) Agreement de enero de 2001, definido en dos par-
tes de la legislación especial pasada en julio 13 de 2001. La primera parte se encargaba
de refinanciar las comunidades y ampliar la jurisdicción impositiva de las regiones.
La segunda se encargaba de transferir varios campos de acción de las jurisdicciones a
las regiones y comunidades.
A diferencia de las comunidades de habla francesa y flamenca, las comunidades
de habla alemana dependen en gran medida de transferencias estructurales no co-
nectadas con ninguna base impositiva (OCDE 2002). En la práctica, las transferencias,
5 Ver el Decreto II de la comunidad francoparlante de julio 19 de 1993, en relación con las transferen-
cias de ciertas áreas de la jurisdicción de la comunidad francoparlante a la región de Walloon y la
Commission Communautaire Française (Van der Stichele y Verdonck 2002).

que son únicas a esta comunidad, dependen del número de estudiantes de habla ale-
mana (Van der Stichele y Verdonck 2002, p. 15).
La Constitución belga no es clara respecto a la existencia del poder de gasto fe-
deral, pero ha “ganado terreno progresivamente” (Commission sur le Déséquilibre
Fiscal 2002). En términos generales, el “poder de gasto” no tiene bases constituciona-
les en Bélgica, y a las entidades federales pueden “en principio asignárseles libremente
sus gastos” (Van der Stichele y Verdonck 2002, p. 29). Braun (2003, p. 55) ha llegado
a definir que “es posible decir que en el sistema belga no hay acciones unilaterales
de parte del gobierno federal en la definición de la política fiscal, porque el gobierno
federal está compuesto de actores regionales”.
La base legal para las transferencias intergubernamentales en Bélgica depende
menos de la Ley Constitucional y más de la negociación política particular que es co-
dificada en legislación especial a nivel nacional. Como lo ha demostrado la práctica,
esta característica ha privilegiado la flexibilidad sobre la certidumbre.
Alemania
La Corte Federal Constitucional de Alemania ha determinado que la norma fiscal de
la Ley Básica es la base fundamental del federalismo alemán (Macdonald 1996). La
normatividad tiene relación con diferentes partes de la legislación. En 1949, y nue-
vamente en 1990, Alemania enfrentó una gran disparidad, lo que significó que “un
desarrollo regional balanceado y una uniformidad en las condiciones de vida en toda
la nación comenzaron a ser una característica atractiva de política y construcción de
instituciones” (Spahn 2001, p. 2).6 Y aunque las transferencias intergubernamentales
siempre han sido importantes en el federalismo alemán, han sido más importantes
después de las reformas de 1969 y en la reunificación.
El capítulo X de la Ley Básica de Alemania establece un complejo sistema de
transferencias intergubernamentales. El Bund ofrece al Länder financiación cuando
implementan y administran la Ley Federal, a partir del principio de compensación
justa, que promueve el balance fiscal vertical. El Bundestag, que está conformado por
miembros del Länder, vigila las leyes federales que tienen relación con las finanzas
intergubernamentales en Alemania.
El ingreso de los impuestos se distribuye a los Bund, los Länder o conjuntamente.
Al determinar la asignación de impuestos conjuntos (impuesto al ingreso, impuesto a
las corporaciones, impuesto al valor agregado, que suman cerca del 75% del ingreso
por impuestos [Larsen 1999]), la Ley Básica define que el Bund y el Länder compar-
tan los ingresos del impuesto al ingreso y el impuesto a las corporaciones igualmente.
6 Los ciudadanos de la ex República Democrática Alemana representan cerca del 20% de la población
de Alemania en 1990, pero contribuyen menos de 6% del valor agregado (Spahn 2001).

El impuesto al ingreso asignado al Länder es distribuido entre ellos según la residen-

cia del contribuyente (no el Land en el cual trabaja el contribuyente). Los impuestos
corporativos son distribuidos según una fórmula que tiene que ver con empresas en
operación en más de un Länder. La distribución del impuesto del valor agregado es
más compleja e implica igualación indirecta.
El sistema de igualación fiscal horizontal de Alemania esta constituido por tres
elementos definidos constitucionalmente, todos requieren legislación federal para
ser implementados: la distribución del impuesto al valor agregado, los ajustes de fi-
nanciación del Länder y la asignación federal auxiliar. La Ley Básica exige un estatuto
federal, que tiene que lograr la aprobación del Bundesrat, para determinar cómo se
va a dividir el impuesto al valor agregado entre el Bund y el Länder y entre los Länder.
Esto ha sido determinado en el artículo 106(3)(2) de la Ley Básica, que exige que la
legislación federal cumpla con el principio de uniformidad de las condiciones de vida
en el territorio federal.7
Al menos tres cuartos del ingreso por impuesto al valor agregado transferido del
Bund al Länder son distribuidos entre los Länder a partir de su participación per
cápita del ingreso nacional por impuesto al valor agregado (Larsen 1999). El cuarto
restante es distribuido al Länder en el cual el ingreso per cápita por impuestos Länd,
impuesto al ingreso y el impuesto a las corporaciones, sea menor que el promedio na-
cional de todos los Länder combinados. La Corte Constitucional Federal ha criticado
la distribución del impuesto al valor agregado de esta manera, ya que la igualación
puede lograrse de una manera mejor y más simple mediante otros mecanismos, esto
se discute más adelante (Larsen 1999).
Como la premisa del federalismo fiscal alemán es el balance vertical, un sistema
de transferencias horizontales directas es necesario para un esquema de igualación
efectiva. La base constitucional para la igualación directa es establecida en la Ley
Básica, que exige que “se logre una igualación razonable entre los Länder finan-
cieramente fuertes y débiles”. El Bundesrat debe dar su aprobación a la fórmula de
igualación.
Todas estas definiciones toman forma en la Ley de Igualación. La fórmula para
la ley es extremadamente compleja. En ella se incluyen cuatro procesos distintos:
evaluación de la capacidad financiera de cada Land, determinar la demografía de
cada Land, aplicar un índice de igualación y recolectar contribuciones del Länder con
superávit y hacer contribución al Länder en déficit (Wilkins 2001).
Este sistema ha dado pie a varios enfrentamientos constitucionales entre el Bund
y algunos Länder ante la Corte Federal Constitucional. Estos casos han demostrado
7 La legislación señala que “los ingresos por impuestos de los estados financieramente débiles deben
incrementarse hasta 92% del ingreso por impuesto promedio de los otros estados por habitantes”
(Beierl 2001, p. 6). Ver también Spahn (2001).

la importancia de los principios constitucionales y mecanismos de transferencias in-

tergubernamentales cuando se combinan con una entidad otorgante fuerte.
En el Finance Equalization Case I (1952), la Corte Federal Constitucional determi-
nó que el ajuste financiero horizontal de un Land con poder económico a favor de un
Land pobre era consistente con la Ley Básica, pero que éste no sería el caso “si debilita
la capacidad [financiera] de los estados contribuyentes o lleva a nivelación financie-
ra de los estados” (citado en Kommers 1997, p. 91). La Corte se basó en el Artículo
109 de la Ley Básica, que establece que los Länder son “autónomos e independientes
entre sí respecto a sus propios presupuestos”, pero suavizó su juicio partiendo de un
lenguaje de solidaridad, sosteniendo que “los estados tienen obligaciones así como
derechos … [los estados fuertes] deben ayudar, dentro de unos límites, a los estados
financieramente pobres” (citado en Kommers 1997).
En el Finance Equalization Case II (1986), la Corte invalidó varias partes de la
Ley de Igualación por una “nivelación excesiva” y por un mal cálculo de la fortaleza
económica de los Länder (Currie 1994). En particular, encontró que la ley violaba
el Artículo 107(2) de la Ley Básica, que exige que la igualación financiera fuese
“razonable”. Para remediar la situación, la Corte instruyó a la legislatura que cam-
biara la base de asignación de ingresos por impuestos entre los Länder para 1998
(Kommers 1997).
En 1999, Bavaria, Baden-Württemberg y Hesse demandaron la Ley de Iguala-
ción ante la Corte Federal Constitucional. Los demandantes argumentaban que las
transferencias de igualación horizontal habían comenzado a ser excesivas y que se
necesitaban mejores incentivos para un buen desempeño económico. La Corte re-
conoció la necesidad de un “grado de competencia entre los estados individuales y
aseguró mediante el principio federal la promoción de la innovación” (Spahn 2001,
p. 15). No sólo exigía la revisión de la ley existente de igualación, también exigía que
se estableciera en una nueva ley sobre los estándares generales. Esta ley tendría esta-
tus cuasiconstitucional y “definiría de manera abstracta y general el modo como los
objetivos de ajuste, así como los factores subyacentes sobre el ajuste en la igualación
vertical y horizontal a partir de la regulación establecida en la Constitución” (Beierl
2001, p. 8). Al parecer, la nueva ley restringe las transferencias por evaluaciones neu-
trales y excluye el comportamiento de favorecer a los electores.
La Corte Federal Constitucional, en 1999, emitió su concepto sobre la Ley de
Igualación y encontró que la igualación del Länder en 95% del promedio nacional
es suficiente para ajustarse a la Ley Básica. La nueva legislación de igualación, que
reduce las contribuciones de algunos Länder, ofrece el incremento correspondiente
en transferencias suplementarias de parte del Bund.
Las transferencias suplementarias del Bund a favor de algunos Länder son el tercer
aspecto de las transferencias de igualación en Alemania (transferencias verticalmen-
te asimétricas). El Artículo 107(2) de la Ley Básica permite que estas transferencias
intergubernamentales sean hechas mediante un estatuto federal. A partir de este

lenguaje no obligatorio, no es sorprendente que las transferencias suplementarias

fuesen insignificativas en los primeros años del federalismo alemán. Sólo después de
la reunificación han comenzado a jugar un papel importante en el régimen de trans-
ferencias intergubernamentales. El Pacto de Solidaridad I, y el Pacto de Solidaridad
II, discutidos más adelante, en la sección de transferencias condicionadas e incondi-
cionales, son la forma más notable de transferencias suplementarias.
La Corte Federal Constitucional ha preservado la naturaleza asimétrica de las
transferencias suplementarias. Sin embargo, a partir de la doctrina del tratamiento
igualitario federal, los Länder situados similarmente tienen derecho a recibir las mis-
mas transferencias suplementarias según sus necesidades financieras.
Al aplicar esta doctrina en el Finance Equalization Case III (1992), la Corte
Federal Constitucional rechazó el argumento de Hamburgo en donde decía tenía
derecho a recibir transferencias otorgadas a Bremen y Saarland, argumentando que
Hamburgo no estaba tan endeudado como ellos. La Corte definió que “Bremen
había sido víctima de discriminación constitucional porque la ciudad [Estado]
no había recibido pago por transferencias en varios años y mas tarde recibió me-
nos ayuda financiera que Saarland, a pesar de que Bremen tenía deudas mucho
más grandes que Saarland. Finalmente, la Corte estableció que el pago vertical del
gobierno federal a Bremen y Saarland había sido muy bajo ante los grandes pro-
blemas presupuestales de los dos estados” (Kommers 1997, p. 91). El remedio era
que el Bund y los otros Länder ofrecieran ayuda financiera adicional a Bremen y
Saarland.
La Corte Federal Constitucional también ha sostenido que existe una relación
directa entre el nivel de igualación logrado mediante la Ley de Igualación y las trans-
ferencias suplementarias. Según la Corte, “siempre y cuando la Ley de Igualación
financiara establezca un nivel de igualación menor para la igualación horizontal, me-
nor será la oferta de transferencias generales suplementarias un impuesto virtual para
la federación” (Larsen 1999, 459).
Alemania no tiene poder de gasto sin control, porque los Länder tienen voz direc-
ta en autorizar el gasto federal en sus áreas de jurisdicción mediante los Bundesrat.
Esta regla fue aplicada por la Corte Federal Constitucional en 1976, cuando invalidó
el programa federal que ofrecía fondos directamente a los gobiernos locales para la
construcción de instalaciones de desechos de basura, partiendo de que afectaba la
autonomía del Länder, ya que el Länder no había recibido un acuerdo formal para el
programa y el Bundesrat no lo había aprobado.
La base legal para las transferencias intergubernamentales en Alemania es bá-
sicamente constitucional. Los problemas de la fuerte dependencia de las normas
constitucionales, como inflexibilidad, son importantes, pero estas normas han estado
sujetas a correcciones cada vez más frecuentes que otros artículos constitucionales.

India
El sistema de transferencias intergubernamentales de la India es una “complicada
mezcla de normas constitucionales, precedentes institucionales, discreción y nego-
ciación” (Rao y Singh, p. 2).8 La Constitución “reconoce que la asignación de poderes
impositivos crea desequilibrio vertical y ofrece los principios para compartir los
recursos entre el centro y los estados” (Purfield 2004, p. 27). Una consideración adi-
cional subyacente de los marcos es que el desequilibrio horizontal tendría que ser
solucionado “para un desarrollo parejo y equitativo de todas las regiones del país”
(Vithal y Sastry 2001, p. 24). Para cumplir con estos objetivos, la Constitución incluye
la formación de fondos obligatorios para las transferencias intergubernamentales.
El sistema de transferencias intergubernamentales de India se puede entender me-
jor cuando se divide en las tres instituciones federales principales que lo componen:
la Comisión de Finanzas (distribución central de ingresos impositivos y transfe-
rencias), la Comisión de Planeación (transferencias y préstamos para desarrollo), y
varios ministerios centrales (distribución del costo de los programas). La noción de
una comisión neutral y consultora de expertos para manejar las transferencias inter-
gubernamentales fue tomada del éxito de la Commonwealth Grants Commission,
creada en 1933 en Australia. En 1949, la Constitución de la India estableció una co-
misión de finanzas para hacer recomendaciones al Presidente, y que son presentadas
ante el Parlamento, sobre la distribución de los ingresos netos por impuestos para
ser divididos entre la unión y los estados, así como sobre la distribución entre los
estados; para establecer los principios que gobiernan la asignación de transferencias
para los estados del fondo consolidado; para establecer las medidas para aumentar
las necesidades de los gobiernos locales, como lo recomienda la Comisión Estatal de
Finanzas; y para manejar otros temas financieros relacionados según el Presidente.
Estas recomendaciones usualmente son aceptadas por el gobierno central.9
La Constitución de la India exige que el Presidente designe una comisión de fi-
nanzas cada cinco años, o antes si es necesario.10 La Ley de la Comisión de Finanzas
(Provisiones varias), de 1951, especifica las condiciones y la manera de seleccionar
los miembros de la Comisión de Finanzas así como sus poderes. La sección 3 de
la ley exige que el director tenga “experiencia en temas públicos”; los otros cuatro
miembros de la Comisión deben cumplir con criterios más específicos. La presencia
8 Para una revisión de las finanzas intergubernamentales en la India antes de la independencia, ver
Vithal y Sastry (2001).
9 Para una discusión de los inicios de la Comisión de Finanzas, ver Vithal y Sastry (2001), Rao (1992)
y May (1969).
10 Muchas Comisiones de Finanzas han considerado si deben ser permanentes o no, pero la idea ha
sido rechazada porque una comisión recién formada puede no tener preferencias y puede ser tratada
diferente por parte de los empleados antiguos (Vithal y Sastry 2001).

de un miembro judicial en la Comisión de Finanzas se “supone que da independencia

y nivel semijudicial” (Rao y Singh 2000, p. 90). Esto es reforzado por la sección 8(1)
de la ley, bajo la cual la Comisión de Finanzas recibe todos los poderes de una corte
civil. Los miembros individuales de una Comisión de Finanzas, pueden agregar “una
minuta de no entendimiento o una minuta expresando los conceptos de los miem-
bros sobre un tema que está siendo estudiado” (Vithal y Sastry 2001, p. 91).
La corrección número 80 de la Constitución (2000) alteró fundamentalmente los
ingresos por impuestos de la unión sujetos a ser distribuidos entre los estados. Antes de
esta corrección, sólo los impuestos específicos se destinaban a las transferencias inter-
gubernamentales. La nueva distribución de los ingresos por impuestos puede ofrecer
mayor certidumbre y estabilidad para los ingresos estatales e incrementar la flexibili-
dad de la reforma al sistema impositivo. El artículo 270 de la Constitución indica que
todos los impuestos de la unión (con pequeñas excepciones) deben ser distribuidos
entre la unión y los estados, a partir de un porcentaje definido por la Comisión de
Finanzas y respaldado por el Presidente.11 Cada Comisión de Finanzas revisará el por-
centaje de ingreso impositvo de la unión (los ingresos por impuestos menos los costos
de recolección) para ser distribuidos a los estados y entre ellos. Entre 1996 y 2000, 29%
del ingreso por impuestos de la unión fueron transferidos a los estados.
Bajo el artículo 275 de la Constitución, la Comisión de Finanzas también hace re-
comendaciones para transferencias en ayuda para estados específicos que “necesitan
asistencia”. Estas transferencias pueden ser adoptadas solamente ante la recomen-
dación de la Comisión de Finanzas (Vithal y Sastry 2001). Estas transferencias son
típicas para cerrar la brecha fiscal que surgen de la diferencia entre el ingreso del
Estado (después de que se hace la transferencia) y sus planes de expansión no rela-
cionados con el desarrollo.12
La Comisión de Planeación es una entidad política, establecida por una orden
ejecutiva del gobierno central en marzo de 1950. Tiene un papel pequeño pero cada
vez más importante en recomendar la combinación de transferencias y préstamos de
los programas de los ministerios centrales a los estados, para sus planes de desarrollo.
Las transferencias hechas por la recomendación de la Comisión de Planeación son
transferencias no legales.
La base constitucional de las transferencias de la Comisión de Planeación se en-
cuentra en el artículo 282 de la Constitución, que define que “la unión o el Estado
puede ofrecer transferencias apara cualquier propósito público”. Las transferencias
bajo este artículo son controversiales por dos razones. Primero, no se ajustan a la
11 El Parlamento puede incrementar una unión aduanera o impuesto mediante un sobrecosto cuyos
ingresos van completamente a la unión. Es muy pronto para decir si esto le permitiría a la unión
superar el espíritu del Artículo 270, que asume que las uniones impositivas son compartidas.
12 Para una discusión de la controversia de la aproximación de llenar la brecha, ver Sury (1999).

vigilancia de la Comisión de Finanzas. Segundo, originalmente tenían el objetivo de

cubrir emergencias como desastres naturales o hambrunas, pero han sido usadas para
otros propósitos (Sury 1999). En consecuencia, algunos expertos constitucionales de
la India cuestionan la legitimidad y la constitucionalidad de estas transferencias (Rao
y Singh 2000).
La Comisión de Planeación ofrece cierto nivel de igualación indirecta. Con algunas
modificaciones, el mecanismo actual ha sido la “fórmula Gadgil”, bajo la cual el cocien-
te de transferencias con respecto a los préstamos ofrecidos a los estados depende de
si se clasifica como una necesidad financiera. La fórmula fue creada por consenso del
Consejo Nacional para el Desarrollo, una entidad gubernamental informal establecida
en 1952 que es dirigida por el Primer Ministro, e incluye miembros de la Comisión de
Planeación, ministerios del gabinete gubernamental central y jefes de Estado.
Los ministerios del gobierno central de la India hacen transferencias fiscales que
necesitan los estados para cumplir (en diferentes medidas, dependiendo del proyec-
to) con las políticas implementadas por el gobierno central. Estos programas son
recomendados por la Comisión de Planeación. Como los programas usualmente es-
tán relacionados con poderes otorgados a los estados, pueden ser vistos como una
manifestación de poder de gasto. Patil (1995) sugiere que en algunas áreas de respon-
sabilidad estatal, el gasto de parte del gobierno central puede superar el gasto estatal.
Los estados también se quejan de un gasto excesivo del gobierno central en áreas de
su responsabilidad.
La mezcla de instrumentos legales sirve como la base legal para las transferen-
cias intergubernamentales de la India. Esto ha terminado en cierta incertidumbre y
preocupación sobre la legitimidad de algunas transferencias, incluyendo las transfe-
rencias de la Comisión de Planeación, que no tienen una base legal en la Constitución
o los estatutos.
Sudáfrica
Con la llegada a su fin del Apartheid, Sudáfrica enfrentó el “reto especial de solucio-
nar grandes desigualdades, políticas y económicas, entre jurisdicciones que han sido
tema de gran segregación racial y diferentes tipos y niveles de servicios e ingresos pú-
blicos” (Smoke 2001, p. 15). Como resultado, las transferencias intergubernamentales
cumplieron un papel muy importante en este período. Uno de los principios consti-
tucionales básicos usado por la Corte Constitucional, al certificar la Constitución de
1996, fue “definir provisiones adecuadas para la distribución fiscal y financiera a los
niveles provinciales y locales de los ingresos recolectados nacionalmente” (Certifica-
tion Case, Constitutional Court of South Africa, p. 45(k)).
El capítulo 13 de la Constitución discute las transferencias fiscales interguberna-
mentales. La sección 227(1) define el principio bajo el cual los gobiernos provinciales
y locales “tienen derecho a una parte equitativa del ingreso recolectado nacionalmen-

te para permitirles ofrecer servicios básicos y llevar a cabo las funciones destinadas
a cada uno”. Esta transferencia fiscal debe llevarse a cabo “prontamente y sin deduc-
ciones”. La Sección 214(1) obliga que una ley del Parlamento defina el sistema de
transferencias intergubernamentales e incluya:
• La división equitativa del ingreso recolectado nacionalmente por los gobiernos

nacionales, provinciales y locales.
• La determinación de la participación equitativa de cada provincia de la parte de la
provincia de este ingreso.
• Cualquier otra asignación a las provincias, gobierno local, o municipios de la par-
te del gobierno nacional de este ingreso y cualquier otra condición a partir de la
cual se hagan las asignaciones.
La Corte Constitucional ha determinado que existen dos “salvaguardas sustanti-

vas y procedimentales en la determinación de la cantidad actual de la participación
equitativa” (Certification Case, Constitutional Court of South Africa). En términos
de procedimiento, los gobiernos provinciales y locales deben ser consultados y las
recomendaciones de la Comision Financiera y Fiscal tenidos en cuenta antes de que
se adopte la ley de “participación equitativa”. La Constitución exige que se tengan en
cuenta los siguientes factores:
• El interés nacional.
• Cualquier provisión que deba hacerse respecto a la deuda nacional o otra obliga-
ción nacional.
• Las necesidades e intereses del gobierno nacional, determinado por criterios
objetivos.
• La necesidad de asegurar que las provincias y municipios pueden ofrecer servicios
básicos y llevar a cabo las funciones asignadas a ellos.
• La capacidad fiscal y eficiencia de las provincias y municipios.
• Las necesidades para el desarrollo y de otro tipo de las provincias, gobiernos loca-
les y municipalidades.
• Las diferencias económicas entre y dentro de las provincias.
• La obligación de las provincias y municipalidades en términos de legislación
nacional.
• El deseo de los estados y la asignación predecible de participación de ingresos.
• La necesidad de flexibilidad en responder a emergencias y necesidades temporales.
• Otros factores definidos por criterios similares objetivos.
Desde 1998, el margo legislativo que da efecto a estas provisiones constitucionales

ha sido la Intergovernmental Fiscal Relations Act, 1997. La sección 10 de esta ley es-
tablece que se debe adoptar una división de las fuentes de ingresos anualmente para

especificar la “participación equitativa” de las transferencias. La Comisión Financiera

y Fiscal hace la recomendación al Parlamento sobre esta división.
La Division of Revenue Act de 2004 es el ejemplo típico de la naturaleza directa de
las asignaciones anuales. La programación 1 identifica la cantidad de ingresos mone-
tarios que es dividida entre los tres niveles de gobierno para el año. La programación
2 divide la participación provincial entre las nueve provincias; la programación 3
hace lo mismo para los gobiernos municipales. La programación 4 ofrece las trans-
ferencias funcionales asignadas nacionalmente a las provincias. La programación 5,
identifica las transferencias para condiciones específicas, y la programación 6 identi-
fica las transferencias condicionales corrientes.
La Comisión Financiera y Fiscal es una comisión permanente de expertos que
juega un papel importante como consejero en el sistema de transferencias intergu-
bernamentales de Sudáfrica, cuenta con “poderes de consultor e investigador, pero
no de emisor de leyes o entidad para ejercer su cumplimiento” (Motala y Ramaphosa
2002, p. 97). Las secciones 220-222 de la Constitución crearon la Comisión Finan-
ciera y Fiscal, con la tarea de hacer recomendaciones independientes e imparciales
sobre temas fiscales. La Ley de la Comisión Financiera y Fiscal, de 1997, ofrece una
elaboración más cuidadosa de las funciones y procedimientos de la comisión. Una
corrección a la Constitución y a la Ley de la Comisión Financiera y Fiscal en 2003
redujo la membresía de la comisión de 22 a 9 miembros a partir de 2004.
Antes de 1998, el gobierno nacional de Sudáfrica hizo gastos directos a la salud,
servicios sociales y carreteras, áreas de responsabilidad provincial. Desde 1998, ha
funcionado un nuevo sistema de transferencias no condicionadas, reduciendo el po-
der de gasto federal (Bahl 2001).
A partir de la reciente adopción de la Constitución en Sudáfrica y el estableci-
miento de la Intergovernmental Fiscal Relations Act, todavía está por verse si la base
legal para las transferencias intergubernamentales funcionará apropiadamente en
Sudáfrica en el largo plazo. Pero la arquitectura relativamente sencilla de las normas
constitucionales que obligan un estatuto anual, a partir de la información de la Co-
misión de Expertos, es prometedora.
Procedimientos para establecer y modificar

transferencias intergubernamentales
Existen dos aproximaciones básicas para establecer y modificar las transferencias
fiscales intergubernamentales en los países examinados en este capítulo. El prime-
ro, y más directo, es negociar entre el gobierno federal y las subunidades sobre cuál
acuerdo final está sujeto al consenso de la subunidad (usualmente en la Cámara alta
del gobierno federal). Esta aproximación es usada en los países desarrollados, como
Bélgica y Alemania. La segunda aproximación, más compleja, es consultar a todas
las subunidades combinadas con la participación de una comisión especializada e

independiente que hace recomendaciones sobre la operación del sistema de trans-

ferencias intergubernamentales. Esta aproximación es usada en países en desarrollo
como India y Sudáfrica.
Bélgica
El sistema de transferencias intergubernamentales de Bélgica depende de una legis-
lación especial que incluye la necesidad de que las comunidades francesa y flamenca
acepten. Como esto efectivamente les da a estas comunidades poder de veto, la cons-
trucción de un proceso de negociación y consenso es una parte necesaria de cualquier
iniciativa para crear o modificar el sistema de transferencias intergubernamentales.
El orden existente puede ser modificado rápidamente para reflejar la exigencia polí-
tica o económica. El Saint-Polycarpe (o Lambermont) Agreement, de enero de 2001,
fortaleció la autonomía fiscal de las regiones y ayudó a las comunidades incremen-
tando las transferencias federales, después de que el programa de educación de la
comunidad francesa pasara por dificultades financieras.
Otra entidad participante del sistema fiscal en Bélgica es el Conseil Supérier des
Finances, que está compuesto de hasta 12 miembros, con un número igual de miem-
bros de habla francesa y flamenca e igual representación de los gobiernos federales y
subunidades. El Conseil Supérier des Finances hace recomendaciones anuales sobre
los requerimientos financieros del gobierno federal y las subunidades. Sus recomen-
daciones tienen fuerza moral y hasta ahora han sido seguidas cuidadosamente.
Alemania
Un comité intergubernamental y el Budersrat establecen y modifican el sistema de
transferencias intergubernamentales de Alemania, empleando las normas constitu-
cionales relevantes. En otras palabras, “toda la legislación federal de finanzas que
distribuya ingresos que pertenezca a los estados requiere el consentimiento del
Bundesrat” (Larsen 1999, p. 433). En consecuencia, el sistema de transferencias in-
tergubernamentales puede ser modificado sólo con el consentimiento del Länder.
Estas negociaciones incluyen incentivos para que el Länder “se agrupe” en contra del
Bund, dejando a un lado la afiliación a un partido político con el objetivo de obtener
la mejor parte posible para el Länder. El Bund puede usar transferencias asimétricas
adicionales para intentar romper la coalición (Beierl 2001).
El Länder tiene la posibilidad legal de cuestionar la legislación de transferencias
fiscales intergubernamentales ante la Corte Constitucional federal, que ha jugado un
papel de activista en establecer la agenda legislativa. La Corte ha sostenido que la
Ley Básica crea asignaciones para el Länder en dificultades financieras para solicitar
ayuda financiera del Bund. En un caso, la Corte aceptó que Bremen y Saarland obtu-
viesen ayuda financiera pero no especificó una solución específica, por el contrario,

sugirió opciones, incluyendo pagos adicionales de transferencias para los Länder más
pobres o una redefinición del territorio para crear subunidades sostenibles económi-
camente. El Bund optó por hacer una transferencia adicional de 3.400 millones de
marcos a los dos Länder mediante cambios a la Ley de Igualación.
India
El gobierno central mantiene discreción en la creación y modificación del sistema de
transferencias intergubernamentales. Mientras que se buscan las recomendaciones
de la Comisión de Finanzas para hacer cambios, la Comisión no incluye miembros
nominados por los estados y sus recomendaciones no son obligatorias. Con respecto
a las transferencias de la Comisión de Planeación, los estados juegan un papel con-
sultor, mediante el Consejo Nacional de Planeación, una entidad intergubernamental
dirigida por el Primer Ministro que incluye miembros del Consejo de Planeación,
ministerios y jefes de Estado.
Sudáfrica
La Constitución de Sudáfrica permite que la transferencia intergubernamental de
“distribución equitativa” sea “calculada por el juicio del gabinete” (Bahl 2001, p. 28),
pero requiere que los gobiernos locales y provinciales sean consultados. En la práctica,
implica un “complejo mecanismo de negociación entre los distritos para determinar
la cantidad total de transferencias no condicionadas ofrecidas por el gobierno cen-
tral” (Brosio 2000, p. 25). Las transferencias fiscales para los gobiernos locales en
Sudáfrica usualmente dependen de decisiones anuales del gobierno central, aunque
algunas implican compromisos para varios años.
A diferencia de la India, los miembros provinciales son definidos por la Finan-
cial and Fiscal Commission de Sudáfrica. Sin embargo, a pesar de la habilidad de
las provincias y gobiernos locales de nominar ciertos miembros, la Corte Constitu-
cional advirtió que “la Comisión es simplemente un vehículo para aplicar el poder
de las provincias individuales” (Certification Case, Constitutional Court of South
Africa).
Las provincias tienen un papel consultor formal en las transferencias fiscales
intergubernamentales en Sudáfrica mediante el Budget Council, una entidad inter-
gubernamental de política con la obligación general de ofrecer consultoría en temas
fiscales y financieros. Un representante de la Financial and Fiscal Commission atien-
de las reuniones del Budget Council, que son llevadas a cabo dos veces al año. El
Local Government Budget Forum es una entidad similar para los temas de gobierno
municipales. Mediante estas entidades es como se logran la consulta y el proceso de
gobierno en las provincias y gobiernos locales, antes de que las decisiones pasen a la
división de destinación de ingresos.

La naturaleza de las consultas proviciales ha sido clarificada por la Corte Cons-

titucional a partir del hecho de que la “participación equitativa” de una provincia
sudafricana es un “cambio directo” del Fondo Nacional de Ingresos. La Corte ha con-
siderado la importancia de esta terminología y concluyó que no contempla una ley
financiera pero “necesita consulta adicional y directa con interés provincial, en lugar
de simplemente la participación directa mediante la Cámara secundaria.13” La Segun-
da Ley de Corrección de la Constitución de la República de Sudáfrica, de 2001, hizo
explícito que la Ley de Financiación no incluye transferencias con participación equi-
tativa, según la sección 214 de la Constitución, afirmando el papel consultor de las
provincias en la modificación del sistema de transferencias intergubernamentales.
Transferencias condicionales e incondicionales

La mayoría de sistemas de transferencias intergubernamentales incluyen una com-
binación de transferencias condicionales e incondicionales. La base legal de estas
transferencias y las consecuencias de violar las condiciones pueden ser claras y ex-
plícitas o ambiguas. En la mayoría de países, las transferencias condicionales son
controversiales pero continúan funcionando.
Las transferencias condicionales son raras en el sistema belga, y han sido criticadas
por no tener bases constitucionales. En Alemania, las transferencias incondicionales
son generalizadas, con la notable excepción de algunas transferencias complemen-
tarias y programas de distribución de costos. La tendencia en India ha sido hacia el
incremento del uso de transferencias condicionadas en un gran número de programas
diseñados centralmente, incluyendo programas con costos compartidos. Sudáfrica
depende de transferencias condicionadas e incondicionales, que tienen fundamento
explícito en la Constitución.
Bélgica
Las transferencias condicionales son una excepción a la norma en Bélgica, en donde
las entidades federales conservan la discreción fiscal para manejar sus propios recur-
sos. Sin embargo, las transferencias condicionales se han hecho en casos de medidas
13 Todas las normas que surgen de la Asamblea Nacional son estudiadas por el Consejo Nacional de
Provincias, que está compuesto de 10 delegados de cada provincia. Si una norma no afecta las pro-
vincias, la Asamblea Nacional puede pasarla sin importar las observaciones del Consejo Nacional
de Provincias. Si la norma afecta las provincias y el Consejo Nacional de Provincias la rechaza, el
problema es enviado al comité de mediación, compuesto por un número igual de miembros de la
Asamblea Nacional y el Consejo Nacional de Provincias. Si el comité no puede resolver el problema,
la Asamblea Nacional puede pasar la norma si tiene al menos dos tercios de la mayoría.

para desarrollar el papel internacional de Bruselas y para programas regionales que

ayudan a los desempleados a encontrar trabajo. Una transferencia nominal condicio-
nal a las comunidades también existe para programas de empleo y programas para
estudiantes. Las transferencias condicionadas se han caracterizado como “en el límite
de la Constitución” de Bélgica (Commission sur le Déséquilibre Fiscal 2002, p. 41).
Alemania
La autoridad federal alemana debe convencer esencialmente a la mayoría de los Länder
en el Bundesrat para poder hacer una transferencia condicional, y tal transferencia ha
sido criticada por la Corte Constitucional. Esto ha significado que las transferencias
intergubernamentales en general son incondicionales, a pesar de importantes excep-
ciones que implican transferencias adicionales y programas de distribución de costos
(ver Bird y Tarasov 2002). En un caos en 1975, la Corte Constitucional determinó que
las transferencias para renovación urbana “crean el riesgo de que el Länder comience
a depender de la Federación y ponga en peligro la autonomía constitucional… [En
consecuencia, las transferencias federales] son la excepción, y deben ser estructura-
das para que no se conviertan en un mecanismo de influencia de decisiones de los
estados para cumplir con sus propias responsabilidades” (citado en Currie 1994, p.
58). Yendo a los hechos del caso, las transferencias son permitidas, siempre y cuando
preserven la autonomía del Länder, permitiéndoles determinar dónde y cómo gastar
los fondos y se espera que promuevan el desarrollo económico.
Las condiciones sobre una transferencia suplementaria son más complejas. En
términos generales, “porque tienen como objetivo cubrir necesidades financieras
generales, las transferencias suplementarias pueden no tomar la forma de una trans-
ferencia atada a un proyecto o tarea particular” (Larsen 1999, n. 51). Una excepción
parece estar relacionada con el sistema previo de transferencias suplementarias para
un Länder nuevo. El Pacto de Solidaridad I consistía en transferencias fiscales no
condicionadas (dos tercios) y una transferencia fiscal condicionada (un tercio) para
inversión específica bajo la Investment Promotion Law Recovery East. Con el Pacto
de Solidaridad II, las transferencias ya no son condicionadas de esta manera, pero
se exigen reportes anuales al Consejo de Planeación Financiera intergubernamental
para poder hacer uso de estos fondos.
India
Tanto la Comisión de Finanzas como la Comisión de Planeación hacen transferen-
cias para propósitos generales a los estados, para que las usen bajo su discreción. Sin
embargo, desde la existencia de la Comisión Primera de Finanzas, las transferencias
condicionadas han sido consideradas como permisibles bajo el Artículo 275 de la
Constitución, y estas transferencias han crecido recientemente en importancia en el

federalismo fiscal de la India.14 En algunos casos, “los estados más pobres no están en
capacidad de ofrecer financiación propia y por eso no pueden recibir la asignación
definida para ellos” (Rao s.f., p. 19).
Históricamente, las transferencias condicionales que eran recomendadas por la
Comisión de Finanzas no eran examinadas para determinar si sus condiciones podían
ser satisfechas. Sin embargo, desde la Séptima Comisión de Finanzas, los términos de
referencia han solicitado recomendaciones sobre “la manera como se puede monito-
rear este gasto” (Vithal y Sastry 2001, p. 156).
Las transferencias de la Comisión de Planeación pueden ser otorgadas a partir de
ciertas condiciones, pero la Constitución “no ofrece los principios básicos para tales
transferencias” (Patil 1995, p. 59). La Comisión de Planeación también monitorea
transferencias específicas para esquemas respaldados por el gobierno central. Es-
tos programas de los ministerios centrales incluyen condiciones relacionadas con el
personal, la infraestructura y la implementación, con desembolsos trimestrales para
promover su cumplimiento.
Sudáfrica
La Constitución de Sudáfrica autoriza expresamente a los gobiernos locales y provin-
ciales a “recibir otras asignaciones presupuestales del ingreso del gobierno nacional,
ya sea condicional o incondicionalmente”. Hasta 1998, las transferencias fiscales a
los gobiernos locales en Sudáfrica eran una combinación de transferencias generales
y condicionales. Esto significaba que “cada provincia estaba a merced del gobierno
central” (Brosio 2000, p. 27). En 1998, se llevó a cabo un gran cambio al sistema que
dependía de la fórmula para hacer las transferencias intergubernamentales incondi-
cionales, conocido como programa de transferencias equitativas (Bahl 2001).15 Las
transferencias en si mismas son incondicionales.
En el pasado han existido “diferencias en la capacidad y el deseo de las provin-
cias de complementar las transferencias condicionales con sus propios fondos para
distribución equitativa” (Submission to Parliament 2004/05). Estas y otras razones
han llevado a la Comisión Financiera y Fiscal a recomendar “una relación negociada
entre las autoridades receptoras y oferentes respecto a las transferencias condiciona-
les y a limitar el uso de las transferencias condicionales” (Submission to Parliament
2004/05).
14 Las transferencias condicionales explican cerca de 15% del gasto estatal en los años 90, partiendo de
7% en los años 80 (Rao y Singh 2000).
15 La formula de distribución equitativa provincial incluye varios componentes: educación (41%), ser-
vicio de salud (19%), desarrollo y bienestar social (18%), actividad económica (7%), “básico” (7%),
institucional (5%) y “reserva” de capital (3%) (Financial and Fiscal Commission 2004).

El marco legal para las transferencias condicionadas en Sudáfrica se define con

precisión en el Division of Revenue Act. Esta Ley “define el papel de monitoreo de
cumplimiento a los departamentos nacionales de transferencias, pero la capacidad de
monitoreo de algunos departamentos es limitada” (Financial and Fiscal Commission
2004). Cuando un gobierno provincial o municipal no cumple con las condiciones de
transferencias fiscales, la entidad otorgante (en la esfera nacional o provincial) puede
demorar, en parte o completamente, el pago de las asignaciones presupuestales, después
de consultar con el Tesoro nacional y las oficinas del Tesoro provinciales. Si existe “una
violación seria y persistente” de las condiciones, las transferencias pueden ser retenidas
por una decisión del Tesoro nacional (Financial and Fiscal Commission 2004).
Solución de conflictos y adjudicación

Los conflictos respecto a las transferencias fiscales intergubernamentales son resueltos
mediante una combinación de mecanismos y procedimientos, incluyendo principios
constitucionales, negociaciones políticas particulares, mediación / conciliación en re-
uniones intergubernamentales, procedimientos administrativos y litigios, incluyendo
la adjudicación constitucional. Mientras que la mayor parte de los países examinados
en este capítulo dependen inicialmente de negociaciones políticas entre los gobiernos
ante un conflicto, existen muchas posibilidades.
En Bélgica, el principio federal de lealtad le pone énfasis a las negociaciones polí-
ticas o a la mediación / conciliación. Una tendencia reciente ha sido que para ciertas
disputas sobre transferencias fiscales intergubernamentales de llegar hasta procedi-
mientos administrativos ante la Court d’arbitrage y finalmente ante el Conseil d’État.
Mientras que la existencia del principio federal de lealtad en la Constitución ale-
mana ha estimulado la mediación, los litigios constitucionales han jugado un papel
importante en los conflictos sobre los sistemas de transferencias intergubernamenta-
les. La Corte Federal Constitucional ha desarrollado una jurisprudencia importante
en este tema que ha sido la base para el éxito de las disputas en la Ley de Igualación.
El proceso de solución de conflictos en las transferencias intergubernamentales
de la India no se discute en detalle en la literatura revisada en este capítulo. Proba-
blemente por el alto grado de discreción federal del sistema de transferencias y por la
falta de papel provincial en su creación o modificación.
En Sudáfrica, el principio constitucional de cooperación le da un fuerte énfasis a
la solución de conflictos por fuera de los canales judiciales para resolver los conflic-
tos sobre las transferencias fiscales intergubernamentales, incluyendo la mediación.
Las disputas sobre las transferencias condicionales son determinadas inicialmente
por una decisión unilateral de la entidad que hace la transferencia o por la decisión
del Tesoro nacional. Aunque la Corte Constitucional no ha sido muy activa en solu-
cionar disputas particulares sobre las transferencias intergubernamentales, ha hecho
importantes pronunciamientos que ofrecen la base para tales reclamaciones.

Principios constitucionales
La Constitución de varios de los países examinados incluyen principios relacionados
con el surgimiento de conflictos entre los niveles de gobierno. Estos principios sirven
como punto de arranque cuando se presentan conflictos relacionados con las trans-
ferencias intergubernamentales.
Bélgica y Alemania reconocen el principio de lealtad federal, o doctrina de armonía
federal (Bundesrüe). Esta doctrina esencialmente exige el respeto mutuo y la coopera-
ción de las subunidades y el gobierno federal, de modo que “actúen de manera tal que
eviten todo tipo de conflicto de intereses entre las unidades, el objetivo es asegurar que
las funciones de las instituciones se equilibren como parte de un todo” (OCDE 1997, p.
27). En Alemania, la Corte Federal Constitucional ha definido que la Bundesrüe es un
principio constitucional importante con respecto a la igualación fiscal.
La sección 41 de la Constitución de Sudáfrica establece un principio similar de
comparación en las relaciones intergubernamentales, estableciendo una ley parla-
mentaria para “establecer u ofrecer la estructura y las instituciones para promover y
facilitar las relaciones intergubernamentales… y ofrecer mecanismos apropiados y
procedimientos para facilitar la solución de disputas intergubernamentales”. La Ley
South African Division of Revenue, de 2004, tiene un mecanismo a su disposición
“para asegurar el procedimientos legal entre órganos del Estado [sic] en las tres esfe-
ras del gobierno se evitan tanto como sea posible”.
Negociaciones políticas para casos específicos

En la mayoría de países las negociaciones políticas para casos específicos son la primera
manera de resolucion de confictos sobre transferencias fiscales intergubernamentales.
El sistema belga ha sido descrito como en función de negociaciones obligatorias, que
incluyen el papel de resolución de conflictos del Senado y la coordinación fiscal me-
diante el Conseil Supérier des Finances (Braun 2003). A pesar de la existencia de estos
mecanismos formales de solución de conflictos, “la mayor parte de la coordinación y
solución de conflictos ocurre dentro o entre los partidos políticos” (Braun 2003, p. 43).
En Sudáfrica, la sección 31(1) de la Division of Revenue Act. de 2004, define que
el litigio es el recurso de última instancia en la resolución de cualquier disputa sobre
transferencias fiscales intergubernamentales entre órganos del Estado, hasta que la
solución negociada y los procedimientos en la Intergovernmental Fiscal Relations Act
hayan sido usados. En teoría, estos procedimientos incluyen remisión de la disputa
al Consejo Presupuestal, una entidad intergubernamental con poderes consultativos.
Los individuos responsables por haber solicitado prematuramente un proceso judi-
cial pueden tener que cubrir los costos.
En Alemania, la Conferencia de Ministros de Finanzas del Länder, compuesta de
ministros de Finanzas de los Lander, negocian posiciones comunes de los gobiernos

del Länder en temas fiscales con el Bund. Sin embargo, la afiliación a un partido juega
un papel importante.
Mediación / conciliación
La mediación / conciliación es un paso importante que se ha tomado cuando las
negociaciones particulares fallan en encontrar un acuerdo. El Comité de Coordina-
ción de Bélgica es una entidad política intergubernamental ante la cual las entidades
federadas o gobiernos federales pueden solicitar que un conflicto sea resuelto a partir
del consenso. En Alemania, los conflictos relacionados con las transferencias fiscales
intergubernamentales usualmente implican al Comité de Mediación del Bundersrat,
considerado parte del “sistema obligatorio de negociación”. En Sudáfrica, el Comité
de Mediación trabaja con las normas relacionadas con las funciones de la Comisión
Financiera y Fiscal, así como con las que afectan las finanzas de los gobiernos pro-
vinciales. Cuando la mediación no resuelve el conflicto, la Asamblea Nacional puede
definir una norma si pueden reunir dos tercios de los votos.
Procedimientos administrativos
En Bélgica, la Court d’Arbitrage “tiene el poder de solucionar diferencias jurisdiccio-
nales entre el gobierno federal, las comunidades y las regiones a partir de medidas
legislativas” (Commission sur le Déséquilibre Fiscal 2001, p. 33). Sin embargo, no se
considera que sea parte del sistema judicial. La dirección de la Corte alterna cada año
entre un nativo de habla francesa y uno de habla flamenca. La Court d’Arbitrage ha
intervenido en el cumplimiento de las normas legislativas del sistema de transferen-
cias intergubernamentales de Bélgica.
El Conseil d’État tiene jurisdicción administrativa para revisar la legislación
para asegurar que las autoridades no se excedan en sus poderes. Definió que no era
claro bajo ninguna circunstancia que la Court d’Arbitrage podría aplicar un límite
jurisdiccional sobre la autonomía regional en impuestos incluida en el acuerdo Sain-
te-Thérése.
En Sudáfrica, la Ley de División de Ingresos establece el proceso administrativo
cuando surge un conflicto sobre las condiciones de las transferencias fiscales condi-
cionales. La primera etapa es una decisión unilateral de la entidad de transferencias
(gobierno nacional o provincial), después de consultar con el Tesoro nacional y el Te-
soro provincial relevante. La segunda etapa implica una decisión del Tesoro nacional.
Revisión judicial y adjudicación

La adjudicación constitucional de conflictos sobre las transferencias fiscales inter-
gubernamentales está más desarrollada en Alemania, donde se han resuelto muchos

casos al respecto desde 1952. La Corte Federal Constitucional tiene la jurisdicción

de interpretar la Ley Básica y solucionar conflictos entre el Bund y el Länder y entre
los Länder. La mitad de los jueces de la Corte son elegidos por el Bundesrat y la otra
mitad por el Bundestag. Los Länder más ricos han lanzado varios ataques constitu-
cionales a la Ley de Igualación, a partir de la prohibición constitucional contra la
nivelación, que fue desarrollada por la Corte. A partir de esta doctrina, “la igualación
financiera no puede reducir el ingreso por impuestos per cápita de los estados más
ricos hasta el nivel de los más pobres” (Larsen 1999, p. 446).
La Corte Constitucional de Sudáfrica no ha participado en tantos casos como la
Corte alemana. Sin embargo, en la Certificación de la Constitución de la República
de Sudáfrica, en 1996, hizo un pronunciamiento importante al describir el princi-
pio constitucional relacionado con el sistema de transferencias intergubernamentales
que puede ofrecer un punto de apoyo para litigios constitucionales futuros.
Conclusiones
Entre todos los factores relacionados en que el sistema de transferencias intergu-
bernamentales funcione, la arquitectura legal es sólo uno. Los factores políticos,
económicos, sociales, geográficos y otros contribuyen al éxito o al fracaso de aspectos
de cada uno de los regímenes descritos en este capítulo.
Este capítulo se concentra en los beneficios prácticos y problemas de estos siste-
mas que están conectados con el marco legal. A partir de esta evaluación, es posible
proponer las siguientes lecciones.
Bélgica
Las transferencias federales son un aspecto vital del federalismo fiscal en Bélgica. Un
estudio de ocho países hecho por Bird y Tarasov (2002) determinó que Bélgica ha
tenido un desequilibrio fiscal vertical consistente, demostrando la importancia de las
transferencias intergubernamentales en la financiación del gasto regional.
La habilidad de legislación especial de acomodar conceptos económicos en el di-
seño de transferencias intergubernamentales demuestra su fortaleza: su flexibilidad.
A pesar de las dificultades enfrentadas durante períodos de renegociación política,
el uso de legislación especial en lugar de legislación regular o reglas constitucionales
parece haber ofrecido el mejor compromiso en el federalismo de Bélgica. Durante
las negociaciones, en el período de “fase permanente” de las transferencias en Bél-
gica, “era notoria la tensión entre el gobierno federal y las comunidades. Ninguna
entidad quería renegociar este tema cada año. Sin embargo, el establecimiento de
un criterio fijo fue riesgoso, demostrando que no era favorable para alguno de los
niveles de gobierno (Van der Stichele y Verdonck 2002, p. 14). La legislación especial
ha demostrado la flexibilidad suficiente para adoptar acuerdos de mediano plazo en

compromisos políticos de modo que los acuerdos anuales, o de largo plazo no tienen
que hacerse.
Por el contrario, la renegociación política en Bélgica has sido criticada como quie-
ra que favorece a las subunidades en contra del gobierno federal y los contribuyentes.
La creación de acuerdos políticos, además de una legislación especial, ha sido un
tema de escrutinio judicial en Bélgica, hasta tal punto que estos acuerdos presentan
dificultades de adjudicación.
Alemania
Alemania ha tenido un desequilibrio fiscal vertical consistentemente bajo, lo cual
indica que las transferencias intergubernamentales son menos importantes en la
financiación del gasto regional en este país respecto a otros de Europa (Bird y Ta-
rasov 2002). Incluso el Länder (Bavaria), que criticaba el sistema de transferencias
intergubernamentales en Alemania, reconoce los beneficios de tener autoridades
constitucionales y principios sobre estas transferencias. Con respecto a las transferen-
cias verticales, ellas previenen que las transferencias se conviertan en “un elemento
de un juego libre de fuerzas políticas” (Beierl 2001, p. 3). La Corte Federal Cons-
titucional ha interpretado las normas constitucionales de manera que “se ajusta al
proceso político dentro de ciertos parámetros” (Heun 1995, p. 182).
Al mismo tiempo que se han resuelto retos y tensiones, la arquitectura legal del
sistema alemán de transferencias intergubernamentales ha mostrado ser muy versátil
y un vehículo estable mediante el cual el consenso social del país se ha manifestado. El
marco constitucional, con principios que gobiernan las transferencias fiscales, las leyes
de implementación que requieren del consentimiento de las subunidades y los proce-
sos neutrales para la solución de conflictos, representan una combinación poderosa.
Shah (2004, p. 11) resalta la capacidad de igualación fiscal del esquema alemán
para solucionar las diferencias regionales. Por el contrario, Spahn (2001, p. 11) afirma
que las transferencias intergubernamentales en Alemania “han sido llevadas a niveles
más allá de su capacidad”, en particular respecto a la igualación interregional des-
pués de la unificación. El autor ilustra el tamaño de las transferencias de igualación,
señalando que representan “más del doble de la ayuda oficial para el desarrollo de to-
dos los países industrializados destinado a todos los países en desarrollo del mundo”
(Spahn 2001, p. 13). Las transferencias de igualación alemanas han sido criticadas
por “desestimular el espíritu empresarial y por inducir el riesgo moral” (Spahn 2001,
p. 13); limitando la flexibilidad y la capacidad de respuesta del Länder, y reduciendo
la asignación de responsabilidades sobre los políticos.
En consecuencia, no debe sorprender que el poder del Bundestag (compuesto por
representantes nombrados por el Länder) para aprobar estatutos federales que gobier-
nan las transferencias verticales (como el impuesto al valor agregado) ha llevado a un
incremento progresivo en el porcentaje destinado a los Länder a costa del Bund; un

fenómeno similar al observado en Bélgica. La complejidad y la falta de transparencia

en el régimen de transferencias intergubernamentales también son un problema.
India
Existen dudas sobre la efectividad de las transferencias intergubernamentales de la India,
y varios estudios han relacionado estos problemas con el modo como ha evolucionado
su arquitectura legal. La participación de varias agencias en el sistema de transferencias
intergubernamentales ha sido criticado como ineficiente y con pérdidas.
En un estudio notable del federalismo fiscal de la India, Rao y Singh (2000, p. 2)
encuentran “evidencia de respaldo a la hipótesis de que los estados con mayor in-
fluencia política y económica, o importancia, reciben transferencias per cápita más
altas”. Esto ha sido facilitado por la reducción en el porcentaje de transferencias fis-
cales determinadas según factores objetivos a favor de mayor discreción. Khemani
(2003) confirma que las entidades políticas sin autoridad constitucional, como la
Comisión de Planeación, tienen la tendencia de otorgar, a partir de consideraciones
políticas (como afiliación del partido del gobierno del Estado y el número de sillas
de un Estado en el partido o coalición del gobierno). Respecto a las transferencias
del ministerio central, Khemani (2003, p. 5) encuentra que “los políticos nacionales
sí llevan a cabo una focalización desagregada de distritos individuales para favorecer
objetivos políticos particulares”. Las reglas constitucionales que definen las transfe-
rencias intergubernamentales en realidad han representado un cambio.
El federalismo fiscal de la India también ha sido criticado porque muchas agen-
cias centrales del gobierno que participan en el proceso no están coordinadas. Rao
recomienda que la Comisión de Finanzas se concentre en las transferencias fiscales
y que la Comisión de Planeación se deba concentrar en los préstamos para proyec-
tos de infraestructura. La crítica del esquema de ministerios centrales, de los cuales
existen más de 250, es que son muy susceptibles a la manipulación política. En un
estudio comisionado por el Comité Nacional de Desarrollo se recomendó que estas
transferencias fuesen reducidas. Shah (2004, p. 6) incluso ha llegado a denominar es-
tas transferencias como “transferencias para favorecer grupos de votantes o sobornos
políticos”. El autor también critica las transferencias de la India para solucionar las
diferencias regionales, dado que implican la distribución del ingreso general a partir
de muchos factores. A nivel municipal, los resultados han sido que “mientras que los
gobiernos estatales tienen diferentes restricciones de ingreso, las entidades locales no
pueden ofrecer los estándares requeridos de los servicios públicos” (Rao, p. 6).16
16 En los años 80 el ingreso estatal total creció 15,3% y las transferencias totales 15,8%, mientras que el
gasto creció 15,5%. en los años 90, el desequilibrio fiscal surgió cuando el ingreso estatal total creció
12,8% y las transferencias 11,5%, mientras que el gasto total creció 14,3% (Rao).

Los estados también parecen haber sufrido del control federal de las transferencias
fiscales intergubernamentales, el patrón opuesto a lo visto en Alemania y Bélgica. El
resultado es que el déficit promedio de un Estado en India aumentó de 3% del PIB en
los años 80 a 4,4% en los años 90. La relación entre las transferencias fiscales estatales
y el endeudamiento es particularmente problemático. De un lado, las transferencias
fiscales incrementan la capacidad de endeudamiento. Y, de otra parte, el incremento
en endeudamiento aumenta la dependencia en las transferencias fiscales. Rao conclu-
ye que el endeudamiento estatal que ha surgido de esta situación es insostenible para
los estados que reciben la financiación adicional de la Comisión de Planeación, y para
quienes no. Khemani (2002) discute la validez de esta afirmación.
Purfield (2004, p. 4) concluye que la caída financiera de los estados de la India
es el resultado de las instituciones del federalismo fiscal, que promueven la “depen-
dencia de las transferencias, la agrupación de fondos, el riesgo moral y la restricción
presupestal flexible”. Las responsabilidades del Estado no se cumplen mediante la ca-
pacidad de generación de ingreso, de modo que las transferencias representan cerca
de 40% del ingreso del Estado. Purfiled también afirma que las comisiones décima y
decimoprimera de finanzas aumentaron la diferencia financiera entre los estados.
También se han presentado diferencias entre la Comisión de Finanzas y la Comisión
de Planeación. Rao y Singh (2000) señalan que esto ha generado muchos problemas,
incluyendo la reducción en la igualación, poca coordinación e incentivos para que
los estados ofrezcan diferentes proyecciones a las dos comisiones. La permanencia de
cinco años de la Comisión de Finanzas también ha sido criticada como un elemento
que niega la memoria institucional necesaria para cumplir sus funciones.
Sudáfrica
Sudáfrica tiene uno de los desequilibrios fiscales más grandes del mundo, al me-
nos respecto a sus provincias. Los gobiernos provinciales dependen mucho de las
transferencias incondicionales para equidad, en promedio tales fondos constituyen
87% del presupuesto provincial entre 1999 y 2004. Pero ocurre lo contrario con las
municipalidades, las transferencias han crecido más rápido que la participación en la
transferencia para equidad nacional. El déficit provincial es proyectado que resurja
como resultado de mayores costos en la seguridad social en los próximos años.
Shah (2004) ha criticado las transferencias de Sudáfrica para solucionar las di-
ferencias regionales, porque implican distribuir el ingreso general según muchos
factores. Smoke (2001) también afirma que se necesita mejorar el sistema de trans-
ferencias, dado el desequilibrio fiscal vertical y la permanencia de las transferencias
condicionales. Como las provincias no tienen recursos independientes para su ingre-
so, deben depender de las transferencias centrales (Brosio 2000).

Elementos comunes
Es posible definir algunas lecciones generales de este análisis. Primero es posible
encontrar conclusiones generales sobre el marco legal general de las trasferencias
fiscales intergubernamentales. Las transferencias deben definirse de manera objetiva
y transparente, usualmente a partir de una fórmula reconocida que no esté sujeta a
negociaciones políticas. Este tipo de arreglo debe hacerlo el gobierno central, una
comisión experta o un comité intergubernamental (Banco Mundial 2001).
Segundo, el menú de procedimientos disponible para adoptar y modificar las
transferencias fiscales intergubernamentales implica ganadores y perdedores. Aun-
que algunos teóricos están a favor de reglas no negociables, en la práctica, las reglas
son casi siempre negociables. Cada país resuelve las tensiones entre flexibilidad (por
razones económicas o políticas) y certidumbre (para la planeación de agenda de po-
lítica pública) de manera diferente, y el equilibrio entre estos objetivos ha cambiado
con el paso del tiempo. La visión tradicional de las finanzas intergubernamentales,
existente desde los años setenta, sugiere que prácticamente todo lo que tenga que
ver con transferencias intergubernamentales debe decidirse unilateralmente por el
gobierno federal. Esta visión aún domina en los países en desarrollo como India y
Sudáfrica. El modelo emergente es uno en el cual “los límites gubernamentales y la
asignación de funciones y finanzas deben determinarse en una etapa inicial (consti-
tucional) y no deben permanecer abiertas para discusión posterior en circunstancias
normales” (Bird y Smart 2001, p. 12).
Tercero, las transferencias condicionales continúan siendo un problema de las fi-
nanzas fiscales intergubernamentales. De hecho, “tanto la teoría como la experiencia
sugiere que es importante definir las responsabilidades de gasto de una manera muy
clara con el objetivo de promover la rendición de cuentas y reducir la superposición
de responsabilidades, duplicación de autoridad y enfrentamientos legales” (Banco
Mundial 2001, p. 267).
Cuarto, los límites de la ley en la optimización del sistema de transferencias fiscales
intergubernamentales es mayor cuando surgen problemas y se necesita la resolución
de conflictos y la adjudicación. Esto es así porque un marco legal bien definido es una
condición necesaria para un sistema de transferencias intergubernamental efectivo,
pero no es suficiente en sí mismo como un mecanismo de seguridad. Como señala
Smoke (2001, p. 3), “no importa lo que digan la Constitución o la ley, las agencias
centrales difícilmente tienen el deseo de descentralizar los servicios, lo cual hace que
pierdan prestigio y recursos”.
Este capítulo comenzó señalando que en el pasado se ha afirmado que “al final las
transferencias intergubernamentales son los instrumentos, y no los determinantes
de la política pública” (Bird y Tarasov 2002, p. 23, énfasis en el texto original). Las
conclusiones presentadas demuestran que el marco legal no es un simple requisito
para cumplir. Cada marco legal tiene sus propios sesgos, que surgen de quien hace

la regla de transferencia intergubernamental, quien la modifica y bajo qué condi-

ciones, y quién resuelve los conflictos que pueden presentarse. Cada una de estas
decisiones “neutrales” implica sesgos intrínsecos a favor de la centralización o contra
la descentralización, un proceso político en la toma de decisiones contra una evalua-
ción objetiva, autonomía fiscal contra prudencia fiscal, y aceptación de diferencias
económicas contra insistencia de solidaridad fiscal. Estas preferencias hacen parte
del sistema de transferencias intergubernamentales y deben ser consideradas en el
momento de que el marco legal sea concebido y reformado.
Referencias
Bahl, Roy. 2001. “Equitable Vertical Sharing and Decentralizing Government Finance in South
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10
Mecanismos institucionales para las
transferencias fiscales intergubernamentales
y un marco de trabajo para su evaluación
Anwar Shah
Las transferencias fiscales intergubernamentales son un elemento importante de las

Finanzas subnacionales en un país unitario y en uno federal. Los mecanismos ins-
titucionales de política y administración de esas transferencias cambian según cada
país, con amplias variaciones en la forma y membresía de las entidades relevantes en
el proceso de toma de decisiones.
Estos mecanismos no han recibido mucha atención, a pesar de merecerla dada
su importancia en la creación de un régimen de transferencias creíble y estable. Sólo
unos pocos documentos (Searle 2004; Boex y Martínez-Vázquez 2004) han docu-
mentado estos mecanismos y comentado sobre regímenes alternativos. Hasta la fecha
no existe un estudio que haya evaluado los méritos relativos de diferentes acuerdos
institucionales.
El éxito de estos mecanismos depende de muchos factores, incluyendo no sólo
los incentivos asociados con la estructura de gobierno, sino las interacciones entre la
estructura de gobierno con otras instituciones formales e informales en el país. Este
capítulo presenta un marco de análisis para entender estos incentivos e interacciones.
Examina su impacto sobre los costos de transacción como un todo y los logros de los
objetivos sociales. Estos conceptos son aplicados al caso específico de acuerdos ins-
titucionales para las transferencias de igualación fiscal, y las predicciones que surgen
de la teoría son comparadas con los resultados observados en países federales. Los
resultados muestran que el marco de análisis tiene un poder significativo en predecir
los impactos potenciales.
El capítulo tiene la siguiente estructura. La primera sección discute brevemen-
te los objetivos de las relaciones fiscales intergubernamentales y describe varios
mecanismos institucionales adoptados por países para lograr estos objetivos. La
segunda sección presenta un marco de análisis simple para comparar y evaluar
los mecanismos institucionales. La tercera compara y evalúa dos modelos usados
comúnmente, los foros intergubernamentales y las comisiones independientes de
transferencias.

Mecanismos institucionales para transferencias intergubernamentales

Los mecanismos institucionales para las transferencias fiscales usualmente están es-
tructurados para cumplir varios objetivos. El programa busca diseñar un programa
que sea consistente con los objetivos de distribución de ingresos generales y la igua-
lación. El diseño debe ser simple, de modo que sea fácil de entender y pueda recibir
consenso general y reunir sentido de propiedad y respaldo. Debe usar datos que
puedan ser revisados continuamente y transferir fondos de manera que respete la au-
tonomía local y, al mismo tiempo, cree un ambiente de incentivos que sea compatible
con la asignación de responsabilidades de los resultados. Estos objetivos requieren un
proceso de consulta con los gobiernos receptores que sea abierto y transparente, que
lleve a la construcción de consenso e implique costos de transacción relativamente
bajos para todas las partes. El proceso debe tener como objetivo asegurar la acepta-
ción general del público en los programas implementados.
Estos objetivos son usuales, pero existen arreglos institucionales específicos para
lograrlos, que varían entre los países. En este capítulo se examinan cuatro grupos de
tipos de mecanismos usualmente empleados.1
Agencia gubernamental central/nacional

El modelo de agencia gubernamental central/nacional es el más usado en países
industrializados y en desarrollo (cuadro 10.1). Una agencia central, usualmente la
Presidencia, la oficina del Primer Ministro o el Ministerio de Finanzas, el Ministerio
de Asuntos Internos o el Ministerio de Gobierno o planeación local (o comisiones de
planeación), asume las responsabilidades individualmente o de manera compartida
en la planeación y la implementación de políticas de las transferencias fiscales, inclu-
yendo las transferencias de igualación.
Legislatura nacional
En todos los países estudiados, excepto China, la legislatura nacional debe establecer
legislación para determinar la base legal de las transferencias de un gobierno central al
estatal y a los gobiernos locales. En Brasil, la Constitución de 1988, especifica el crite-
rio de agrupación para la distribución de ingresos pro transferencias y el Senado lleva
a cabo el papel de entidad que toma decisiones para establecer la fórmula y monitorear
su cumplimiento. Las regulaciones del Senado establecen el criterio específico de dis-
tribución para los fondos del Estado y la participación municipal (Shah 1991).
1 Los foros de gobiernos subnacionales pueden existir como una forma de posición común sobre las
transferencias nacionales, pero no existe un ejemplo en el cual tales foros toman decisiones sobre
transferencias de alto nivel.

Mecanismos institucionales para las transferencias fiscales intergubernamentales 305
Cuadro 10.1 Responsabilidad del diseño de transferencias fiscales

intergubernamentales en países seleccionados
Modelo Responsabilidad
Modelo de agencia Oficina del Presidente

gubernamental central/nacional República de Kirguizia
Tanzania (Administración regional y unidades de gobierno local)
Ministerio de Finanzas
China
Italia (sólo política)
Kazajstán
Países Bajos (compartido con el Ministerio de Asuntos Interiores)
Polonia
Suiza
Ucrania
Ministerio de Asuntos Domésticos
Italia (sólo distribución de fondos)
Holanda (con el Ministerio de Finanzas)
Filpinas (Ministerio del interior y gobierno local)
República de Corea (Ministerio de Administración Gubernamental y
Asuntos Internos)
Ministerio de gobierno local
Ghana (Ministerio de Gobierno local y desarrollo rural)
Zambia
Comisión de Planeación
India (para planeación y transferencias de capital)
Ministerio de Administración Pública
Japón (Ministerio de Finanzas es consultado)
Modelo de legislatura nacional Brasil: Senado
Modelo de foro Canadá: Comité de mecanismos fiscales
intergubernamental Alemania: Consejo de Planeación de Finanzas
Indonesia: Comité Consultor de Autonomía Regional
Nigeria: Comisión Fiscal de movilización de ingresos y distribución
Paquistán: Comisión Nacional de Finanzas
Modelo de agencia independiente Australia: Comisión de Transferencias
(Comisión de Transferencias) India: Comisión de Finanzas
Sudáfrica: Comisión Fiscal y Financiera
Uganda: Comisión de Finanzas de gobierno local
Fuente: El autor.
Foro intergubernamental
Los foros intergubernamentales facilitan la consulta entre niveles diferentes de
gobierno, establecen un balance entre los diferentes intereses y funcionan como
mediación de conflictos. Este arreglo institucional es común en países federales, en
algunos países como Australia y Sudáfrica, donde la agencia independiente ha cum-
plido un papel importante en las relaciones fiscales intergubernamentales, los foros

intergubernamentales revisan y deciden las recomendaciones de la agencia. Canadá,

Alemania, Indonesia, Nigeria y Paquistán dependen únicamente de los foros inter-
gubernamentales para decisiones sobre las transferencias fiscales. La modificación a
la Constitución en Argentina, hecha en 1994, estableció una Comisión Federal Fiscal,
compuesta por representantes de las provincias federales (incluyendo la ciudad de
Buenos Aires) para supervisar los mecanismos de distribución de impuestos y copar-
ticipación. Esta comisión aún no ha sido establecida (Hernández, en preparación).
Canadá: Comité de Mecanismos Fiscales

En Canadá, la responsabilidad legal primaria en el diseño de las transferencias fisca-
les a las provincias y territorios descansa sobre el gobierno federal (el Ministerio de
Finanzas); la aprobación final depende del Parlamento nacional. El Gobierno Federal
de Canadá le da especial importancia a la consulta intergubernamental y a las de-
cisiones compartidas sobre las transferencias fiscales intergubernamentales (gráfico
10.1). Los comités fiscales de mecanismos de transferencias entre federación y las
provincias son básicos en ofrecer solidez a tales diálogos (gráfico 10.2). La División
de Relaciones Federal-Provincial del Ministerio de Finanzas ofrece una secretaría
para estos comités, que están conformados por oficiales de las Finanzas provinciales,
federales o del Tesoro que conocen sobre las transferencias fiscales. Ellos se reúnen
periódicamente pero intercambian información y comentarios continuamente sobre
los aspectos técnicos de los acuerdos y mecanismos fiscales. Sus recomendaciones
son enviadas al Comité Permanente de Oficiales sobre temas económicos y fiscales,
compuesto de ministros de Finanzas, encargados federales y provinciales. Este comité
encabezado por el Ministerio Federal de Finanzas, usualmente, se reúne trimestral-
mente. Las recomendaciones finales del comité para medidas a tomar en el futuro
son enviadas a las reuniones de los ministerios de Finanzas federales y provincia-
les, ministros de Finanzas provinciales, o ambos, que están dirigidos por el ministro
federal de Finanzas. La decisión final alcanzada en estas reuniones y los temas sin
resolver son comunicados a la Conferencia de Primeros ministros (compuesta por el
Primer Ministro de Canadá y los primeros ministros de las federaciones), que se re-
únen cada dos años. Estos comités monitorean y revisan los programas de igualación
fiscal continuamente, llevan a cabo una revisión intensa cada cinco años para sugerir
revisiones para la definición de nueva legislación nacional para los próximos cinco
años. En 2003, se introdujo una nueva dimensión a esas reuniones, el Consejo, com-
puesto por los jefes políticos de las provincias y los líderes de los tres territorios del
Norte, tiene como objetivo desarrollar una posición común sobre temas nacionales
e interprovinciales, incluyendo los mecanismos fiscales entre federación y territorios
(Hueglin, en preparación).

Gráfico 10.1 Mecanismos fiscales entre federación y provincia en Canadá
Mecanismos fiscales entre federación y provincias
Armonización Transferencias Política fiscal

de impuestos fiscales y económica
• Acuerdos de • Programa de • Conferencia de Primeros

recolección de transferencias sociales Ministros
impuestos y de salud • Reuniones de
• Reglas de distribución • Igualación ministerios de Finanzas
• Impuestos recíprocos • Plan de Asistencia • Comités de oficiales
• Otros
Fuente: El autor.
Gráfico 10.2 Estructura de los comités de mecanismos fiscales entre federación y

provincia en Canadá
Ministros de Finanzas federales y provinciales

y tesoreros provinciales, encabezado por el Ministro
de Finanzas federal
Comité Permanente de Oficiales en temas fiscales

y económicos dirigidos por el Ministro de
Finanzas federal encargado
Subcomités de ingreso Subcomité de datos Subcomité de

e impuestos a las ventas económicos y fiscales acuerdos fiscales
Subcomité técnico de igualación Subcomité técnico de pensiones
Fuente: El autor.

Alemania: el Consejo de Planeación Financiera

El sistema federal alemán enfatiza la distribución de responsabilidades y un proceso
de toma de decisiones conjunto en una legislación federal uniforme, aplicable a todos
los Länder (estados). La Cámara alta del Parlamento, el Bundesrat, con representa-
ción de los gobiernos de los Länder, sirve para fortalecer la aproximación común.
En las relaciones fiscales, las decisiones grandes sobre el programa de transferencias
de igualación son definidas mediante el pacto de solidaridad en una reunión de los
presidentes federales y estatales. Gran parte de la información usada para el pacto
viene del Consejo de Planeación Financiera (Finanzplanungsrat), que establece guías
y recomendaciones de políticas sobre la financiación de presupuestos en el mediano
y corto plazos. El consejo tiene como objetivo establecer un acuerdo sobre la coor-
dinación política y fiscal entre los gobiernos federales y estatales. Este consejo está
compuesto de ministerios de Finanzas y Economía federales, los ministerios respon-
sables de la Finanzas de los estados y cuatro representantes de las municipalidades
(seleccionados por el Bundesrat según las nominaciones de las asociaciones muni-
cipales). El consejo, dirigido por el ministro federal de Finanzas, debe reunirse al
menos dos veces por año.
Indonesia: Consejo Consultor de Autonomía Regional

El Consejo Consultor de Autonomía Regional de Indonesia sirve como un foro in-
tergubernamental para respaldar la Ley 22 / 199 (sobre gobierno regional) y la Ley
25 / 1999 (sobre balance fiscal entre el gobierno central y las regiones). El consejo
ofrece sugerencis al Presidente sobre todos los aspectos de la organización local y te-
mas de Finanzas. El consejo está dirigido por el ministro de Asuntos Internos, con el
ministro de Finanzas cumpliendo funciones de director ecargado. Otros miembros
de este consejo son el secretario de Estado; el ministro de Reforma Administrativa;
el ministro de Defensa; el director del Departamento Nacional de Planeación (Ba-
pennas); dos representantes de las provincias, dos representantes de los distritos, y
dos representantes de las ciudades; y un representante de la asociación de provincias,
un representante de la asociación de distritos y un representante de la asociación de
ciudades (Searle 2004). El trabajo técnico sobre temas fiscales, incluyendo las trans-
ferencias de igualación fiscal, es llevado a cabo por el Director General del balance
fiscal entre el Centro y las Regiones del Ministerio de Finanzas. El trabajo de la
planeación de las transferencias es llevado a cabo por el Consejo Nacional de Pla-
neación. El Consejo Consultor de Autonomía Regional revisa las recomendaciones
del Ministerio de Finanzas y el Consejo de Planeación y toma la decisión final. La
responsabilidad de monitoreo e implementación descansa en manos del Ministerio
de Asuntos Internos.

Nigeria: Comisión Fiscal de Movilización de Ingresos y Distribución

La Constitución de 1999 de Nigeria creó la Comisión Fiscal de Movilización de In-
gresos y Distribución para administrar las transferencias fiscales entre niveles de
gobierno y ofrecer propuestas sobre la movilización de ingresos entre los niveles esta-
tales y locales. La comisión está dirigida por el ministro federal de Finanzas e incluye
los comisionados de Finanzas o contadores generales de cada Estado. Se reúnen cada
mes para revisar el flujo financiero (Boex y Martínez-Vázquez 2004). Sus recomen-
daciones son reenviadas al Consejo de Estado, que es dirigido por el Presidente e
incluye a los gobernadores estatales y líderes de la Asamblea Nacional.
Paquistán: la Comisión Nacional de Finanzas

La Constitución de Paquistán exige el establecimiento cada cinco años de una Comi-
sión Nacional de Finanzas con duración limitada. La comisión tiene el poder de hacer
recomendaciones al Presidente sobre los recursos totales a ser distribuidos, así como el
criterio de asignación de los mismos. La comisión también ofrece su criterio sobre los
poderes de endeudamiento de todos los niveles de gobierno. Está dirigida por el minis-
tro federal de Finanzas, la comisión incluye ministros de Finanzas provinciales y otros
miembros de la sociedad civil (legisladores, académicos, expertos y ciudadanos dis-
tinguidos) seleccionados por el Presidente, después de consultar con los gobernadores
provinciales. El ministerio federal de Finanzas cumple las funciones de secretariado de
la comisión, la comisión toma decisiones por consenso, si no logra el consenso sobre la
fórmula de asignación de transferencias, como ha ocurrido en el pasado, la fórmula que
era usada en los últimos cinco años continúa siendo usada hasta que se logre consenso.
Agencias independientes (Comisiones de transferencias)

En ocasiones, el gobierno central crea agencias independientes, para presentar al eje-
cutivo o al legislativo información periódica. Australia es el pionero de este modelo,
que ha sido adoptado por otros países, como India, Sudáfrica y Uganda.
Australia: Commonwealth Grants Commission

La Commonwealth Grants Commission fue creada en 1933, como respuesta a la in-
conformidad de los estados, especialmente por la amenaza de separación de Australia
occidental, sobre las negociaciones bilaterales con el gobierno federal sobre la apli-
cación de transferencias especiales. En su informe de 1936, la comisión articuló que
su evaluación de las necesidades de financiación de los estados fuesen construidas a
partir de la capacidad de recolectar ingresos y cualquier gasto inesperado. También
se determina que “las transferencias especiales se justifican cuando un Estado, que

se encuentre en una difícil situación financiera, no está en capacidad de descargar

eficientemente sus funciones como miembro de la federación, y debe determinar la
cantidad de ayuda necesaria para hacer posible que con cierto esfuerzo funcione bajo
un estándar no por debajo de los otros estados” (Commonwealth Grants Commis-
sion 1995ª, p. 42).
El poder de las normas de la comisión se expandió en 1973, cuando asumió la res-
ponsabilidad de calcular el determinante per cápita (ajustado por factores, aplicado al
promedio nacional per cápita para lograr un indicador per cápita para cada Estado)
para la asignación de financiación federal general a todos los estados, el Territorio
Norte y el Territorio de Cocos (Keeling) Island; financiación de trabajo y servicios
de capital; determinación de las asignaciones por Estado para los gobiernos locales;
y determinación de las transferencias estatales a los gobiernos locales. En 1975, la
comisión estatal redujo el papel de la Commonwealth Grants Commission respecto
a la determinación de las transferencias estatales a los gobiernos locales. La deter-
minación de las asignaciones a los gobiernos locales estaba determinada por la Ley
de Asistencia Financiera a los Gobiernos locales de 1986. El programa especial de
transferencias para estados seleccionados bajo la sección 9 de la Constitución fue de-
terminado en 1981, y reemplazado por un programa de asistencia a todos los estados
y cálculo de determinantes per cápita para las transferencias de ingresos generales,
que incluyen la distribución de impuestos, salud y transferencias especiales para cin-
co años, con actualizaciones anuales.
La comisión está compuesta por un director y un máximo de cinco miembros se-
leccionados por el gobierno federal después de consultar con los estados. Tienen una
secretaría permanente con 60 trabajadores. Las actividades diarias de la comisión son
manejadas por el secretariado y dos secretarías asistentes, responsables del análisis de
gasto e ingresos, presupuestos e investigación de la división.
La comisión está constituida como una entidad consultora y tiene poder de llevar
a cabo sus actividades sólo dentro de los términos de referencia establecidos por el
Ministerio federal de Finanzas y Administración. No tiene poder de iniciar y llevar
a cabo investigaciones según su criterio. En años recientes, la principales referencias
han buscado consejo de parte de la comisión sobre variables per cápita para la distri-
bución entre los estados y territorios del fondo general de ingresos disponibles por
la unión de estados. Para este propósito, en 2004, la comisión aplicó un principio
específico de igualación fiscal que establece que “los gobiernos estatales deben reci-
bir financiación del fondo común de bienes y servicios proveniente de impuestos, y
servicio de salud, de modo que, si cada uno hiciese el mismo esfuerzo de recolectar
ingresos por su propia cuenta y fuentes, y operara al mismo nivel de eficiencia, cada
uno tendría la capacidad de ofrecer los servicios bajo el mismo estándar” (Com-
monwealth Grants Commission 2004, p. x).
Otro tema importante sobre el cual la comisión ha ofrecido su visión en años
recientes es la distribución interestatal de transferencias de propósitos generales a los

gobiernos locales. Aunque las referencias son ofrecidas por el Ministerio de Finan-
zas y Administración, su contenido usualmente se decide en negociaciones entre la
Commonwealth y los estados, llevadas a cabo mediante sus departamentos de Finan-
zas. Un mecanismo formal para este propósito es la Reunión de Oficinas del Tesoro
de Australia, que se reúnen periódicamente. Los informes de la comisión son ofre-
cidos formalmente al gobierno central y se encuentran disponibles también para los
estados. Las variables recomendadas en los informes son estudiadas en la Conferen-
cia de Directores de Oficinas del Tesoro de los estados. Las variables de la comisión
usualmente son aceptadas por la Conferencia de Oficiales del Tesoro, como variables
preliminares son defendidas públicamente por la comisión en documentación ante
todos los estados antes de su presentación formal. Sólo en 1981 (cuando la comisión
tuvo que recalcular las variables y presentar un informe nuevo), y en 1982 el gobier-
no central optó por no aceptar la recomendación de la comisión. Por el contrario, el
consejo de los jefes de Estado de los estados, bajo el liderazgo del Primer Ministro J.
M. Fraser (y el director del Tesoro J. M. Howard) optaron por modificar las variables
sugeridas por la comisión (Commonwealth Grants Commission 1995a).
India: Comisión de Finanzas

La Comisión de Finanzas de la India, conformada por el director y cuatro miembros,
se reúne por orden del Presidente cada cinco años para cumplir con la norma cons-
titucional de redefinir la brecha fiscal en ingresos y gastos del gobierno de la unión y
los estados, que surgen de la diferencia entre ingresos y gastos necesarios a cada nivel
de gobierno. La comisión tiene la obligación de hacer recomendaciones al Presidente
en los siguientes temas:
• La distribución de impuestos netos entre la unión y los estados que se dividen o

pueden dividirse entre estas unidades y la asignación entre estados de las partici-
paciones respectivas de tales ingresos.
• Los principios que deben gobernar los ingresos por transferencias de los estados,
por fuera del fondo consolidado de India.
• Las medidas necesarias para aumentar el fondo consolidado de recursos estatales
para complementar los recursos de los panchayats (consejos rurales) en el Estado
a partir de la recomendación hecha por la Comisión de Finanzas del Estado.
• Las medidas necesarias para aumentar el fondo consolidado de un Estado para
complementar los recursos de los municipios en el Estado a partir de las recomen-
daciones hechas por la Comisión de Finanzas del Estado.
• Cualquier otro tema definido por la comisión por el Presidente en busca de solidez
financiera que pueda lograrse mediante la redistribución de ingresos y transferen-
cias especiales a estados necesitados. La comisión también debe recomendar la
asignación entre estados de su participación de impuestos federales.

La primera Comisión de Finanzas fue establecida en 1951 por una ley del Par-
lamento. Desde entonces esta comisión ha sido reconstituida cada cinco años, con
nuevos términos de referencia para los próximos cinco años. Según la Ley de 1951,
la dirección de la comisión debe tener experiencia en temas públicos, los miembros
deben tener la calificación necesaria para ser jueces de un alta corte, tener conoci-
mientos especial de Finanzas y cuentas gubernamentales, haber tenido experiencia
en temas financieros y administrativos, o tener conocimientos de economía. Los
miembros de la comisión usualmente son una mezcla de políticos, servidores pú-
blicos retirados y expertos en federalismo fiscal. Cada comisión crea una secretaría
temporal manejada por una secretaria definida por el gobierno federal, usualmente
la Comisión de Planeación. La comisión es desmantelada después de la entrega del
informe según los términos de referencia. La comisión no tiene el poder de iniciar
una investigación por fuera de los términos de referencia. Las recomendaciones de la
comisión no son obligatorias, pero bajo el artículo 281 de la Constitución, deben ser
presentadas ante las dos cámaras del Parlamento, conjuntamente con la respuesta del
gobierno a cada recomendación.
Sudáfrica: la Comisión Fiscal y Financiera

La Comisión Fiscal y Financiera de Sudáfrica fue establecida en 1993, la comisión
tiene 18 miembros, 9 miembros definidos por el Presidente y un miembro definido
por cada uno de los 9 gabinetes provinciales. La Constitución interina otorgó un
mandato completo a la comisión en ofrecer consejo sobre las necesidades fiscales y
financieras de los gobiernos nacionales provinciales y locales.
La Constitución de 1996, expandió los miembros de la comisión a 22, agregando
dos representantes de la estructura de gobierno local y dos propuestos por el Presi-
dente. Esta estructura tan grande fue vista posteriormente como inmanejable, y una
corrección a la Constitución en 2001 redujo la membresía a la comisión al número
actual de 9 miembros, que son propuestos por el Presidente, consultando con el ga-
binete y los consejos ejecutivos de las nueve provincias. Entre los nueve miembros
hay un director y un director encargado, tres miembros recomendados por los jefes
políticos de las provincias, dos miembros recomendados por gobiernos locales y
otros dos miembros.
La Constitución de 1996 limitó el poder de la comisión y sus obligaciones a ofre-
cer consejo sobre la distribución equitativa de los ingresos centrales compartidos a
los gobiernos provinciales y locales, impuestos provinciales, poderes y funciones fis-
cales de los municipios, endeudamiento subnacional y garantías del gobierno central.
El papel de la comisión fue definido posteriormente por la legislación central. La Ley
de Poder de Endeudamiento de los Gobiernos Provinciales de 1966 autoriza al Mi-
nistro de Finanzas a buscar el consejo de la comisión en endeudamiento provincial y
administración de la deuda. La Ley de Regulación de Impuestos Provinciales de 2001

le da poder a la comisión de ofrecer comentarios sobre las propuestas de impuestos

de las provincias.
La Ley de Relaciones Fiscales Intergubernamentales de 1997 aclaró los mecanismos
institucionales y los procesos del consejo de la comisión al ejecutivo y el legislativo.
La comisión recibió el nivel de observador en el Consejo Presupuestal, una reunión
de ministros de Finanzas del gobierno central y las provincias. La ley exige que la
comisión ofrezca su concepto sobre la participación equitativa al menos 10 meses
antes de que comience el año fiscal; la División de Ingresos debe incluir comentarios
del gobierno nacional sobre la recomendación de la comisión. El fundamento legal y
constitucional de la comisión es muy fuerte, este papel fue diseñado cuidadosamente
para asegurar que “puede ladrar pero no morder” (Wehner 2003, p. 5).
Uganda: La Comisión de Finanzas de Gobiernos Locales

La Comisión de Finanzas de Gobiernos Locales de Uganda fue formada por mandato
de la Constitución de 1995, como una entidad consultora del gobierno nacional (el
Ministerio de Gobierno local) sobre todos los temas relacionados con la transferencia
de recursos a los gobiernos locales y para recomendar a los gobiernos locales sobre
los niveles apropiados de ingresos locales. Se espera que haga recomendaciones sobre
todo el fondo de transferencias y sobre las asignaciones a los gobiernos locales me-
diante las transferencias de igualación y condicionales. Monitorea el cumplimiento
de gobiernos locales con los requerimientos legales asociados con sus decisiones de
impuestos y gasto, y tiene el poder de mediar en disputas financieras entre los gobier-
nos locales.
La comisión está compuesta por siete comisionados definidos por el Presidente.
Entre ellos se encuentran tres comisionados nominados por los consejos distritales a
través de la Asociación de Autoridades Locales de Uganda, un comisionado nominado
por los consejos urbanos a través de la Asociación de Autoridades Urbanas de Ugan-
da, y tres comisionados nominados por el Ministro de Gobierno local en consulta con
el Ministerio de Finanzas, Planeación y Desarrollo Económico. El Presidente designa
dos de los comisionados como director y director encargado de la comisión; estos
comisionados trabajan tiempo completo, los otro comisionados sólo medio tiempo.
También existe una secretaría permanente dirigida por un secretario con 31 personas
trabajando en las actividades diarias de la comisión (Uganda, Republic of 2004).
Evaluación de los mecanismos institucionales para

la igualación de transferencias utilizando un marco de análisis
de la nueva economía institucional
En la literatura existente no hay un marco de análisis para comparar los mecanismos
institucionales en el proceso de decisión de transferencias, entre diferentes niveles de

gobierno. Esta sección pretende cubrir esta falencia, acercando las ideas y conceptos
de la disciplina de la Nueva Economía Institucional (North 1990). Bajo este marco
de análisis, tanto el principal como el agente actúan racionalmente en busca de su
propio interés y tienen acceso a información que es costosa y no es uniforme para
todos los agentes. Bajo esta circunstancia, el agente puede no asegurar el interés del
principal, y el principal no puede controlar el comportamiento oportunista de su
agente, debido al problema de “racionalidad acotada” del principal y los altos costos
de transacción asociados a superar este problema.
En el contexto de los mecanismos institucionales en un programa de igualación
fiscal, el problema se manifiesta de la siguiente manera. Primero se necesita que exis-
ta consenso nacional sobre los principios de igualación y estándares, de modo que
el poder otorgado por el principal (los ciudadanos) sea claro. Este consenso puede
tomar la forma de una norma constitucional, norma legislativa o consenso informal
pero aceptado universalmente sobre el objetivo de la igualación fiscal. Este consenso
tendría que ser administrado por varios agentes públicos (como órganos ejecutivos
y legislativos, usualmente a nivel nacional). Esta administración puede significar que
puede estar a favor del interés propio de algunos agentes no respetar el consenso. Por
ejemplo, el liderazgo ejecutivo o legislativo nacional puede venir de una región como
poco entusiasmo por la equidad interestatal. Alternativamente, el régimen actual
puede estar comprometido con la igualación, pero no está en capacidad de compro-
meter a los regímenes futuros, en consecuencia amenaza la durabilidad del consenso.
La inclusión de los principios de igualación en la Constitución es motivada por estas
consideraciones, la inclusión en la Constitución limita pero no supera los problemas
de compromiso, ya que las coaliciones existentes pueden ser reemplazadas por coali-
ciones que se oponen a los intereses y a las preferencias de política en el futuro.2
Los acuerdos institucionales para administrar el consenso mencionado anterior-
mente también implican varios costos de transacción para el principal y sus agentes.
Para el principal existen varios tipos de acuerdos que imponen una participación
diferente y diferentes costos de monitoreo. También existen costos asociados con el
proceso legislativo y ejecutivo de toma de decisiones. Estos costos son el tiempo y
el esfuerzo necesarios para lograr un compromiso legislativo o una decisión ejecu-
tiva. Son mayores cuando el interés de las diferentes partes es alto, cuando existen
fuertes conflictos de intereses y cuando hay incertidumbre sobre el flujo futuro de
2 Quienes representan a los “agentes de los ciudadanos” pueden ser caracterizados más allá del
ejecutivo y el legislativo en el gobierno central. mediante la competencia intergubernamental, es-
pecialmente entre estados / provincias, estos agentes pueden ayudar a asegurar autorregulación
transparente de un régimen de gobernabilidad de igualación, mediante un sistema de revisión y
balance que minimice el riesgo de “captura” y la dominación resultante de un conjunto más pequeño
y menos privado de intereses en el régimen gubernamental.

ingresos disponible a los gobiernos donantes y receptores, una situación que ocurre
frecuentemente en la negociación de transferencias fiscales. Todos los mecanismos
institucionales implican costos para el principal en inducir el cumplimiento de sus
agentes administrativos dentro del consenso, lo que es llamado el costo de agencia.
Los costos de agencia surgen cuando el agente administrativo que debe implementar
el consenso a nombre del principal no comparte los objetivos buscados por el prin-
cipal. Los agentes pueden tomar decisiones que sólo cumplen su interés de poder
burocrático o los enriquecen. Gracias a los altos costos de transacción, la sociedad ci-
vil o la legislatura no está en capacidad de ejercer completamente el papel de vigilante
sobre sus decisiones ante las dificultades de monitorear y tomar medidas correctivas
ex post, la legislatura usualmente trata de influenciar el nombramiento de ejecuti-
vos que aseguren que cumplen los mismos objetivos y no que afecten la legislación
establecida. Adicionalmente, dependen mucho más del monitoreo de la sociedad ci-
vil, respondiendo a las “alarmas” activadas por los electores que no están conformes
(Horn 1997). Su respuesta a tales alarmas puede verse limitada si la agencia ejecutiva
tiene un alto grado de autonomía.3 También existen costos por el riesgo y la incerti-
dumbre asociados a regímenes inestables. Estos problemas surgen por los beneficios
y costos potenciales de un consenso que no es bien conocido en el momento que se
establece un contrato, y porque cualquier resolución puede ser deshecha por una
nueva coalición y nuevos intereses.
El marco analítico descrito anteriormente defiende la implementación de meca-
nismos administrativos y estructuras de gobernabilidad que facilitan mayor acceso
a la información de parte de los ciudadanos, sectores interesados de la sociedad civil
(incluyendo los medios y la academia), y legisladores. Estas estructuras ayudarían a
los ciudadanos a definir las responsabilidades de las acciones de los agentes (gobier-
no) en las actividades de igualación. Ellos minimizan los costos de agencia, costos
de incertidumbre y costos de transacción con participación, monitoreo y proceso de
decisión. Y crean una estructura de incentivos que hace que los agentes legislativos y
administrativos cumplan con sus compromisos con los principales.
Ésta es una tarea compleja por la interdependencia asociada con varias acciones.
Como lo señala Horn (1997), los esfuerzos de reducir las pérdidas de agencia entre
ciudadanos y legisladores, mediante la limitación de la influencia de la legislatura
3 Tras una conversación personal con el autor, Peloquin afirma que no es totalmente claro quién es el
“elector inconforme” en el contexto de la igualación: presumiblemente, los gobiernos provinciales
/ estatales son los primeros en “prender las alarmas”, alimentando alarmas secundarias de parte de
la sociedad civil local y los ciudadanos locales (como ocurrió recientemente en Canadá). Como
las provincias / estados serían los principales clientes e interventores de una agencia autónoma de
transferencias, no es claro que tal agencia pudiese ser completamente indiferente con ellos, dada la
amenaza creíble de “denunciar públicamente” e incrementar los riesgos políticos y electorales cuan-
do se sospecha que sus intereses no están siendo considerados.

sobre el ejecutivo, puede potencialmente incrementar la pérdida de agencia entre

la legislatura y el gobierno ejecutivo. Existen dificultades adicionales al asegurar la
duración de la legislación, que puede verse atacada mediante la falta de exigencia de
cumplimiento de la ley, incluso si la legislación no cambia.
Comparación de mecanismos institucionales alternativos usando

el marco de análisis de la nueva economía institucional
Los foros intergubernamentales y las agencias independientes son comparados acá
usando el marco de análisis de la nueva economía institucional. Estas dos opciones
no son exclusivas y ambos tipos de mecanismos pueden coexistir. Cuando lo hacen,
el valor agregado adicional por la agencia independiente debe ser examinado rigu-
rosamente.
Foro intergubernamental
Un foro intergubernamental ofrece un marco de análisis para la negociación institu-
cionalizada pero restringida políticamente.4 La negociación es restringida, ya que la
Constitución y el marco legal definen los límites para tal negociación. Sin embargo,
existe presión para no llegar a una negociación. De modo que los foros interguberna-
mentales usualmente son exitosos en definir un consenso político explícito aceptable
a todas las partes. Como tal, un consenso político no puede lograrse fácilmente cuan-
do criterios complejos son propuestos en la negociación, este modelo institucional le
da mucha importancia a la simplicidad y a la justicia básica, en contraposición con
una justicia muy compleja y particular. Los intereses conflictivos son representados
estos foros, a menos que las discusiones del foro se lleven a cabo en la Cámara, las
posiciones políticas pueden prevenir un compromiso político. La duración de tales
compromisos usualmente se asegura, ya que todas las partes pueden perder con un
compromiso que se destruya. De este modo, la acusación de culpables tampoco es po-
sible, ya que los miembros del foro asumen la total responsabilidad de sus decisiones.
El foro permite que los gobiernos participantes representen los diferentes intereses y
los diferentes compromisos sobre la igualación para logar un consenso más amplio.
Agencia independiente (Comisión de Transferencias)

Una agencia independiente usualmente es establecida para buscar una visión inde-
pendiente, profesional, transparente y rigurosa de la compleja tarea de desarrollar
4 Estas restricciones no deben reducir la negociación política a un juego de suma cero, ya que los
beneficios de la negociación se verían reducidos bajo tal escenario.

recomendaciones sobre la determinación de la distribución, de fondos, agrupación

y criterio de distribución entre varios gobiernos receptores. El supuesto es que si tal
decisión se separa de la política, el criterio y su distribución cumplen mejor los inte-
reses de la nación y de los electores.
Esta ventaja teórica difícilmente se logra en la práctica, por dos razones. Primero,
las decisiones sobre el estándar de igualación (como el nivel mínimo de capacidad
fiscal per cápita mediante el cual todas las jurisdicciones deben alcanzar) no pueden y
no deben ser ajenas a temas políticos. Segundo, este tipo de mecanismo institucional
crea cierto número de problemas de agencia, que se discuten a continuación.
Volverse imprescindible
Para asegurar su existencia en el largo plazo y aumentar su esfera de influencia, una
agencia independiente enfrenta continuamente razones para justificar su existencia
y buscar continuamente aumentar su mandato para aumentar sus actividades. Esta
estrategia de “volverse imprescindible” pasa desapercibida, ya que los políticos no
quieren ser vistos limitando la búsqueda de estas agencias por la verdad, la fórmula
mágica de distribución equitativa de fondos federales.
Incentivos para la complejidad

Una agencia independiente enfrenta un fuerte incentivo de buscar soluciones más
complejas a preguntas simples, porque la complejidad y la experiencia de ella pro-
mueven la demanda de profesionales que puedan trabajar en estas agencias. A mayor
complejidad de la fórmula y cálculos asociados a ella, mayor el valor en el mercado de
los profesionales que tienen estas habilidades. Las solicitudes de las partes interesadas
hacen que sea políticamente muy importante acomodar cada vez más complejidad.
Los expertos académicos externos al proceso solicitarían mayor complejidad para
lograr una justicia con mayor precisión. No existe salida a este círculo, ya que el
empleo de tiempo parcial, o con un término definido de los miembros de la comi-
sión, limita poder vigilar este proceso. A los miembros de la comisión les toma cierto
tiempo entender la complejidad de las normas de distribución; y para el momento
que pueden hacer su propio criterio sobre sus méritos relativos, es usualmente el
momento para retirarse. En cualquier caso, el personal de trabajo se resistiría a cual-
quier simplificación, y los gobiernos receptores que se benefician de la complejidad y
desigualdad asociada del sistema probablemente bloquearían cualquier reforma. Un
centro de estudios independiente e investigadores pueden buscar mayor complejidad
para practicar según la teoría. La influencia de limitar la agencia para mantener un
sistema simple y fácil de entender es controlada rápidamente por la existencia de una
agencia independiente.

Conclusiones preliminares
La evaluación de los méritos relativos de cada mecanismo institucional debe guiarse
por el análisis del régimen de incentivos creado por cada uno, los costos de agencia,
y el éxito de cada mecanismo en lograr un resultado simple, equitativo y durable. El
marco de análisis de la nueva economía institucional predice que todos los costos
de transacción serán más altos y los resultados potenciales menos deseables con
una agencia independiente respecto a un foro intergubernamental, ya que la in-
dependencia y la autonomía ofrecidas a las comisiones de transferencias debilitan
la vigilancia de los ciudadanos (cuadro 10.2). La búsqueda de un sistema óptimo
(ideal) invita a la complejidad y afecta la transparencia y proceso de rendición de
cuentas. Como resultado, la participación y los costos de monitoreo, así como los
costos de agencia aumentan.
Por el contrario, los foros intergubernamentales buscan alternativas más simples
y fáciles de implementar. Buscan lograr una negociación política y reducir los costos
de transacción de la nación. A medida que los costos de transacción asociados con
las Comisiones de Transferencias independientes sean más altos, no se espera que
la comisión genere buenos resultados. Adicionalmente, los procesos de la Comi-
sión de Transferencias no necesariamente promueven la construcción de consenso
que se logra mediante la formación de un consenso político sobre el estándar de
igualación. Ante la ausencia de un consenso político, tanto el fondo común como
la asignación entre las unidades electoras se determinan independientemente del
estándar de igualación. La estabilidad del criterio de asignación tampoco se asegu-
Cuadro 10.2 Costos de transacción y potenciales resultados de foros

Ítem Foro intergubernamental Agencia independiente
Costos de transacción
Costos de participación y monitoreo Bajo a medio Bajo a alto
Costos del proceso de toma de decisiones
legislativas y ejecutivas Alto Alto
Costos de agencia Bajo Alto
Costos de incertidumbre Bajo Medio
Resultados potenciales
Consenso político sobre estándar de igualación Sí No
Durabilidad del consenso político Sí n.a.
Agrupación de fondos determinada por el Sí para algunos,
estándar de igualación no para otros No
Asignación determinada por estándares
de igualación Sí No
Estabilidad del criterio de asignación Sí Tal vez
Fuente: El autor.
Nota: n.a. = no aplica.

ra mediante comisiones de transferencias, ya que la búsqueda de perfección puede

generar cambios frecuentes en la metodología. En resumen, la comisión indepen-
diente de transferencias es un sustituto pobre para un foro intergubernamental. Su
utilidad como una institución complementaria es limitada, ante los altos costos de
agencia y su predisposición hacia reformas óptimas respecto a una reforma que pue-
da implementarse.
Estas conclusiones van en contra de la vista predominante del federalismo fis-
cal en donde las comisiones independientes de transferencias personifican el mejor
comportamiento. De hecho, las agencias internacionales de desarrollo y los consul-
tores recomiendan establecer este tipo de comisiones en países en desarrollo y en
economías en transición (Searle 2004; Boex y Martínez-Vázquez 2004). Desde la
perspectiva de la nueva economía institucional, la popularidad de tales comisiones
no es sorprendente, las agencias independientes encuentran fuerte respaldo entre
académicos, centros de estudio y políticos que adoptan el comportamiento de grupos
iluminados que buscan su propio interés. Estas agencias les prestan servicios a las éli-
tes, especialmente a la élite académica, ya que les da la oportunidad de diseminar su
trabajo de investigación. Las agencias respaldan a la industria de consultoría porque
solicita su ayuda y análisis. También sirven como una herramienta apropiada para
los políticos nacionales y regionales, ya que son vistos como que ofrecen un análisis
riguroso profesionalmente, justo y equilibrado. Ante un caso de distribución que no
sea popular, los políticos tienen la habilidad de distanciarse ellos mismos del análisis
y descargar la culpa en la agencia. Adicionalmente, la presencia de tales agencias les
permite evitar tomar decisiones extremas al aceptar la visión de la agencia de “tómelo
o déjelo”. A partir de estos incentivos no es sorprendente que un grupo creciente de
profesionales y políticos defiendan el esquema de agencia independiente para tomar
las decisiones de transferencias de igualación.
De la teoría a la práctica: ¿Qué tan precisas son las predicciones

de la nueva economía institucional?
Esta sección examina la experiencia de Canadá y Alemania respecto a los foros in-
tergubernamentales y de Australia e India con las comisiones independientes de
transferencias, con el objetivo de comparar las dos propuestas (cuadro 10.3). se hace
abstracción de la complejidad del sistema australiano en donde la Comisión de Trans-
ferencias complementa el foro intergubernamental, los directores de la comisión de
directores del Tesoro de Australia. Esta decisión no debe generar un sesgo en el aná-
lisis, ya que la reciente historia de la Commonwealth Grants Commission demuestra
que ha logrado independencia y autonomía, y sus recomendaciones casi siempre han
sido aceptadas por el gabinete federal.

Cuadro 10.3 Costos de transacción y resultados potenciales de foros

en países seleccionados
Foro intergubernamental Agencia independiente
Ítem Canadá Alemania Australia India
Costos de participación de los Bajo Medio Alto Alto
ciudadanos y costos de
monitoreo
Costos legislativos Bajo Bajo Bajo Bajo
Costos de proceso de toma Medio Medio Medio Medio
de decisiones del ejecutivo
Costos de agencia Bajo Bajo Alto Medio
Costos de incertidumbre Bajo Bajo Medio Medio
Resultados potenciales
Consenso político sobre Sí, Constitución Sí, Constitución Sí, ley federal No
la igualación
Duración del consenso Sí Sí Sí No
Consenso político sobre el Sí, Constitución Sí, pacto No No
estándar de igualación solidario
Tipo de programa de igualación Paternal Fraternal Paternal Paternal
Fondo común determinado por Sí Sí No No
estándares de igualación
Asignación determinada por Sí Sí No, pero uso No
estándar de igualación de fórmula
Igualación de capacidad fiscal Sí, sistema Sí, ingresos Sí, sistema de No
impositivo actuales impuestos
representativo representativo
Igualación de necesidades No No Sí Sí, algunas
fiscales
Estabilidad del criterio de Sí Sí No No
asignación
Cláusula de finalización Sí No No No
Solución de conflictos Corte suprema Corte Corte Suprema Corte Suprema
constitucional
Equidad del programa Sí Sí Tal vez Tal vez
Complejidad del programa Baja Baja alta Alta
Fuente: El autor.

Los acuerdos institucionales en los cuatro países están asociados con diferentes nive-
les de participación ciudadana y diferentes costos de monitoreo, costos de agencia y
costos de incertidumbre. Los foros intergubernamentales usualmente generan meno-
res costos de transacción para el principal (los ciudadanos), en especial por la mayor
transparencia, simpleza y escrutinio de la sociedad civil y los medios. Los costos de
agencia son más altos en el programa australiano, debido a la mayor autonomía e in-
centivos para la complejidad y el comportamiento de buscar volverse imprescindible
adoptado por los miembros de la comisión. La Comisión de Transferencias periódica
de la India tiene costos de agencia medianos, ya que están limitados por su duración.
Los costos legislativos y del proceso ejecutivo de toma de decisiones son similares entre
los diferentes países estudiados. El foro intergubernamental parece ofrecer una manera
menos costosa para que el principal induzca el cumplimiento de parte de sus agentes.
Resultados
Los resultados de los programas deben juzgarse por la claridad del mandato de los
principales, la durabilidad del consenso político y la simplicidad y la equidad del
programa de transferencias de igualación. El programa de igualación de Canadá y
Alemania hace parte de la Constitución, el programa australiano está definido en
la ley federal. El programa de la India se concentra en la distribución equitativa del
fondo común de ingresos y no tienen un objetivo explícito de igualación.
Existe un nivel razonable de consenso político sobre los principios de igualación
en Australia, Canadá y Alemania. Pero este consenso no ha surgido en India. Lo
que distingue los programas canadiense y alemán del australiano y del de la India
es la claridad de los estándares de igualación y la simplicidad de su implemen-
tación. Los programas canadiense y alemán tienen algunos problemas, pero son
mucho más simples y transparentes que el australiano y el de la India. Los estánda-
res de igualación en el programa australiano y el de la India son determinados por
un fondo de recursos determinado arbitrariamente. Adicionalmente, el programa
australiano es muy complejo.
Australia usa un programa muy completo que intenta igualar la capacidad fiscal,
así como las necesidades fiscales. Se analiza una gran cantidad de información para
calcular la incapacidad de ingresos de 18 bases impositivas y la incapacidad de 41
programas de gasto con muchísimos determinantes relativos. Los procedimientos
usados para determinar las necesidades de gasto son muy subjetivos y extremada-
mente complejos, haciendo que el programa australiano sea una caja negra incluso
para alguien interesado. La capacidad fiscal de los estados australianos varía signifi-
cativamente, del lado de las necesidades, si se excluye el Northern Territory por ser
una observación atípica, la variación entre los estados restantes es menor (gráfico
10.3). El programa podría simplificarse si se concentrara en la igualación de capaci-

Gráfico 10.3 Igualación fiscal en Australia, 1998/99 - 2002/03
Territorios del Norte
Australia occidental
Tasmania
Nueva Gales del Sur
Queensland
Australia meridional
Territorio de la capital
australiana
Victoria
0 1,0 2,0 3,0
Fuente: Commonwealth Grants Commission 2004.

Nota: Las barras sombreadas muestran la capacidad de recolección de ingreso promedio relativa de los estados para el
mismo período. Las barras no sombreadas muestran el costo relativo promedio del estado de ofrecer servicios en el período
1998/99 - 2002/03.
dad fiscal y ofreciera una compensación por necesidad fiscal mediante transferencias
sectoriales u ofreciendo una transferencia especial al Territorios del Norte.
La fuerza del programa depende de la comparabilidad absoluta de los servicios
entre los estados y territorios. Intenta ofrecer acceso a todos los servicios en áreas re-
motas iguales a los de las áreas urbanas, su método de igualación de gasto está basado
en gastos estatales actuales de toda la nación, por eso, si un Estado rico decide enviar
un hombre a la Luna, comprar autos de lujo para sus empleados o hacer mayores pa-
gos de bienestar a su población aborigen, los pagos de igualación de los estados que
no toman estas decisiones suben. La metodología tiene problemas, ya que asume que
los costos de los servicios públicos son independientes de la administración y que
el uso de los servicios públicos no está influenciado por incentivos. La metodología
premia un mal comportamiento y una administración fiscal imprudente. Por ejem-
plo, el uso excesivo de servicios de grupos específicos y un mayor uso de impuestos a
los gastos, el supuesto de obligaciones contingentes y no contingentes de los estados
llevan a un pago más alto de igualación.

El elemento del gasto desvía la energía de los estados hacia decir que “necesitan
más para hacer menos” en contraposición de “hacer más con menos”. La aproxima-
ción a las necesidades de gasto depende mucho de los datos y juicios subjetivos, y los
constantes refinamientos para solucionar los problemas de los estados individuales
generan complejidad y poca transparencia. Para factores altamente correlacionados,
las incapacidades son magnificadas artificialmente por la doble contabilidad y multi-
plicación. Para la educación secundaria gubernamental, por ejemplo, la incapacidad
es menor que un promedio simple o ponderado del factor de incapacidad individual
de estados ricos y más alta para estados pobres (cuadro 10.4). Bajo tal programa,
el uso de juicios individuales sobre los factores y ponderaciones es inevitable, pero
tales juicios invitan a la controversia y comprometen la credibilidad del programa.
Los resultados usualmente son desalentadores, como lo reconoce la comisión “dado
el número de dificultades conceptuales y empíricas… y los múltiples juicios… dife-
rentes actividades (y resultados de transferencias) podrían ser tan válidos como los
presentados [acá]” (Commonwealth Grants Commission 2000, p. 2).
Como el programa no tiene un estándar explícito de igualación, es muy generoso
para los Territorios del Norte, Tasmania y Australia meridional, y castiga a Victoria
y Nueva Gales del Sur (gráfico 10.4). El programa no es equitativo y la asignación de
transferencias varía directamente con la mayoría de indicadores de capacidad fiscal
macroeconómicos (ver Shah 2004, para una crítica detallada del programa australia-
no y sugerencias para su simplificación).
La fórmula usada en India es menos compleja, pero usa factores y ponderadores
arbitrarios. Curiosamente, las comisiones recientes han insistido en usar la pobla-
ción de 1971 para calcular las porciones de transferencias. La explicación, que afirma
que India adoptó un programa de control de población ese año, no tiene ninguna
justificación, ya que la población de los estados ha experimentado muchos cambios
debido a la migración. El papel de la Comisión Fiscal y Financiera de Sudáfrica es
constitucionalmente fuerte, pero en la práctica esta comisión es débil y menos rele-
vante en asegurar la equidad fiscal regional respecto a otras. Ni el Tesoro nacional, o
las provincias han prestado atención a las recomendaciones de la comisión (Murria,
en preparación; Wehner 2003).
Conclusiones
El marco de análisis de la nueva economía institucional es valioso en predecir poten-
ciales impactos. Muestra cómo los resultados de las comisiones independientes de
transferencias han sido exagerados en las áreas de transparencia, equidad y rendición
de cuentas en un sistema de transferencias intergubernamentales, y que tienen muy
poco respaldo empírico. La práctica muestra que tales comisiones contribuyen a for-
mar un sistema más complejo e inequitativo que da pie a costos de transacción y que
va en contra de la estabilidad y la duración del consenso político.

Cuadro 10.4 Factores de necesidad de gastos para la educación secundaria en Australia, 1995 / 96
324
Nueva Gales Australia Australia Territorio de la Ca- Territorios

Factor incapacidad del Sur Victoria Queensland occidental meridional Tasmania pital australiana del Norte
Dispersión 0,9973 0,9921 1,0093 1,0106 0,9972 0,9952 0,9885 1,0710
Costo de nivel 1,0014 1,0028 0,9966 0,9950 0,9992 0,9998 1,0016 0,9979
Costo de insumo 1,0120 0,9950 0,9860 1,0030 0,9910 0,9900 1,0080 1,0340
Población relevante 0,9749 0,8874 1,0983 1,1639 0,9679 1,1422 0,9750 1,2226
Escala administrativa 0,9946 0,9946 0,9946 1,0065 1,0105 1,0304 1,0463 1,1139
Escala de oferta de servicio 0,9922 0,9906 1,0031 1,0153 1,0166 1,0380 0,9714 1,1141
Vandalismo y seguridad 1,0023 1,0023 0,9973 0,9973 0,9973 0,9923 0,9923 0,9923
Entre fronteras 0,9965 1,0001 1,0001 1,0001 1,0001 1,0001 1,0660 1,0001
Categoría incapacidad 0,9692 0,8658 1,0815 1,1941 0,9772 1,1917 1,0440 1,6605
Fuente: Comonwealth Grants Commission 1995b,

15/12/2008 12:59:09
Gráfico 10.4 Robin Hood trabajando en Australia, 2004/05

a. Variación de distribución equitativa per cápita (US$1900) de GST
Tasmania
Queensland
Territorio de la capital australiana
Nueva Gales del Sur
Victoria
–1,500 –1,000 –500 0 500 1,000 1,500

Dólares australianos
b. Distribución de subsidios per cáptia (impuestos) comparados con el punto

de recolección de los ingresos del GST
Tasmania
Queensland
Territorio de la capital australiana
Nueva Gales del Sur
Victoria
–1,000 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 8,000

Dólares australianos

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11
Solución al desequilibrio fiscal: problemas
cuando se comparte la base impositiva
M. Govinda Rao
La literatura sobre el federalismo fiscal señala que los sistemas fiscales de varios ni-
veles pueden cubrir las diversas preferencias existentes y, al mismo tiempo, obtener
beneficios de economías de escala. El federalismo fiscal es considerado un esquema
institucional óptimo para ofrecer servicios públicos, porque combina las ventajas de
cercanía a las personas y, en consecuencia, sensitividad con las preferencias, con eco-
nomías de escala y alcance.
La superioridad del federalismo fiscal en ofrecer eficientemente servicios públicos
es capturada por el teorema de descentralización, que establece que “ante la ausencia
de ahorrar costos por la oferta descentralizada de un bien y de externalidades inter-
jurisdiccionales, el nivel de bienestar siempre será suficientemente alto (y usualmente
más alto) si el nivel de consumo eficiente en el sentido de Pareto es ofrecido en cada
jurisdicción respecto a si el nivel uniforme y único de consumo se conserva en todas
las jurisdicciones” (Oates 1972, p. 54; énfasis nuestro). En esta formulación la pérdi-
da de eficiencia es atribuible a la oferta uniforme del servicio público en lugar de la
centralización, pero las restricciones de información y políticas imitan la capacidad
del sistema centralizado de satisfacer las preferencias. Un sistema descentralizado es
superior en ofrecer servicios públicos, porque enfrenta menos restricciones de este
tipo (Oates 1999).
Para lograr la optimalidad es crítico el sistema de asignación. Una regla importante
en la implementación de descentralización fiscal es que las funciones deben seguir a las
finanzas (Shah 1991, 1994). Sin embargo, aunque los gobiernos subnacionales tienen
una ventaja comparativa en la implementación de los programas de gasto, también
tienen una desventaja comparativa en la recolección de ingresos mediante ciertos im-
puestos, particularmente impuestos con una base muy amplia (es decir, aquéllos en los
cuales la base impositiva está diseminada en todo el país) y los impuestos cuya base es
móvil. Esta desventaja surge por la alta tasa de evasión de impuestos cuando tales im-
puestos son cobrados por los gobiernos subnacionales. Adicionalmente, los impuestos
con base móvil promueven la creación de un paraíso impositivo y lleva a distorsión

en la asignación de recursos (Breton 1995; Musgrave 1983). En consecuencia, los go-

biernos subnacionales deben cobrar impuestos según la residencia (en contraposición
con impuestos cuya base dependa de los recursos), impuestos y tarifas por usuarios. El
gobierno central de alto nivel debe cobrar impuestos a fuentes diferentes a los benefi-
cios económicos, particularmente aquellos necesarios para propósitos redistributivos.
En la medida en que los gobiernos subnacionales necesitan cobrar impuestos a fuentes
diferentes de los beneficios económicos, entonces deben usar bases impositivas que
son relativamente estáticas entre las diferentes jurisdicciones. Los gobiernos centrales
también tienen distintas ventajas sobre los gobiernos subnacionales en su capacidad
de endeudamiento y la creación de recursos mediante el señoraje.
¿Cuál es la secuencia en la asignación de funciones de impuestos y gastos entre
los diferentes niveles de gobierno? La literatura sugiere que la asignación de las res-
ponsabilidades de gasto precede la asignación de los poderes de cobrar impuestos,
porque debe determinarse por las necesidades de las diferentes agencias de gasto (así
como los principios de asignación de impuestos) (Shah 1994). Lograr una correspon-
dencia perfecta entre los poderes de recolección de ingresos y gasto sería ideal, ya que
requeriría que los consumidores de los servicios públicos pagaran por completo por
los servicios que consumen. Sin embargo, un sistema de asignación definido a partir
de la ventaja comparativa necesariamente llevaría a que los gobiernos subnacionales
tuviesen mayores responsabilidades de gasto de lo que le permitirían sus poderes
de cobrar impuestos. En estos casos, se deben establecer mecanismos para resolver
el desequilibrio fiscal vertical. La diferencia entre la capacidad de las subunidades
nacionales de recolectar ingresos puede violar la equidad horizontal entre los indivi-
duos que viven en diferentes jurisdicciones.
Pueden usarse varios instrumentos para resolver los desequilibrios fiscales ver-
ticales y horizontales dentro de un país. Estos instrumentos y su diseño varían en
términos del grado de autonomía fiscal, implican la participación de diferentes
sistemas de incentivos, y tienen diferentes implicaciones sobre la equidad. Los ins-
trumentos incluyen mecanismos de distribución del ingreso y transferencias para
propósitos específicos (con o sin requerimientos de correspondencia sobre los go-
biernos subnacionales).
Este capítulo examina el diseño de formas alternativas de sistemas de distribución
de ingresos, sus efectos sobre los incentivos y la experiencia de la distribución de in-
greso en algunos sistemas fiscales multinivel de importancia. En la siguiente sección
se discuten temas teóricos de las transferencias intergubernamentales y el papel de
la asignación de ingreso y distribución de inhabilidades fiscales. Las dos secciones
siguientes analizan los efectos del sistema de distribución de ingreso sobre la equidad
y los incentivos. Estos análisis, hechos a partir de la experiencia internacional con la
distribución de ingresos, ayudan a identificar los objetivos de los sistemas de distri-
bución de ingreso, y su diseño apropiado para cumplir con estos objetivos. La última
sección resume las conclusiones del capítulo.

Distribución de ingresos como un instrumento

de transferencias intergubernamentales
Las finanzas deben estar atadas a las funciones, el problema es que a pesar de que
asignar funciones a los gobiernos subnacionales es relativamente fácil encontrar im-
puestos adecuados y no distorsionadores para financiar tales funciones es difícil. La
responsabilidad predominante del gobierno central para la redistribución y la esta-
bilización requiere que se le asigne una base impositiva grande y móvil. Es más, la
asignación de tales bases impositivas a los gobiernos locales pueden generar lo que es
llamado una “carrera hacia el fondo”, para atraer inversión y actividades de comercio,
creando potencialmente un desequilibrio entre diferentes unidades de gobierno sub-
nacional. El juego no cooperativo en el establecimiento de impuestos puede resultar
en la introducción de impuestos que impiden el movimiento de productos y violan
los principios de un mercado común.1
A medida que la proporción de gastos financiados por impuestos aumenta, una
mayor autonomía fiscal y conexión entre decisiones de gasto mejora el proceso de ren-
dición de cuentas e incentivos y, en consecuencia, el bienestar (gráfico 11.1). Idealmente,
desde el punto de vista de la rendición de cuentas, cada unidad de gobierno debe estar
en capacidad de incrementar los ingresos que necesita para financiar sus gastos de sus
propias fuentes. Esta situación aseguraría la conexión entre costos y beneficios dentro
Gráfico 11.1 Efecto de los impuestos sobre el bienestar
B
Bienestar
A A
0
Porcentaje de autonomía fiscal
Fuente: El autor.
1 En la India, por ejemplo, la reducción estratégica en las tasas de impuestos para bienes básicos, con
alta elasticidad de precio a la demanda, ha hecho que algunos estados cobren un impuesto a la en-
trada (ver Rao y Singh 2005). Para un juego no cooperativo similar, ver Tommasi (2002).

de la jurisdicción, una condición importante para la competencia intergubernamental

estable (Breton 1987, 1995). Entonces, a medida que aumenta la autonomía fiscal, la
mayor eficiencia y el mejor proceso de rendición de cuentas crean ganancias de bienes-
tar. Sin embargo, en cierto punto, como una mayor proporción del gasto es financiado
con impuestos propios, surgen desequilibrios e ineficiencias, porque los impuestos
subnacionales hacen que se presente una pérdida de bienestar sobre la comunidad (esta
situación es representada por la curva AA). La asignación de impuestos es óptima en el
punto en el cual la ganancia en bienestar marginal por la autonomía fiscal es igual a la
pérdida marginal en bienestar por el desequilibrio en impuestos.
En la anterior discusión, se asume que los poderes impositivos se asignan exclusi-
vamente a los gobiernos centrales o subnacionales, sin embargo, es posible minimizar
los efectos adversos de la desarmonía fiscal mediante un acuerdo en el cual los go-
biernos centrales y subnacionales cobran impuestos conjuntamente, bajo el espíritu
de un federalismo cooperativo. Pero, incluso con un arreglo de este tipo, se puede
presentar un juego no cooperativo entre el gobierno central y subnacional o entre
las unidades subnacionales. Estos juegos pueden finalizar en incentivos perversos y
desigualdad, a menos que el sistema regulatorio sea establecido con reglas muy claras
y mecanismos para monitorear efectivamente la competencia intergubernamental.
La distribución de ingresos es un mecanismo mediante el cual el ingreso de una
base impositiva pertenece tanto al gobierno central como subnacional. Así se le ase-
gura al gobierno subnacional una fuente específica de ingresos para llevar a cabo sus
funciones y al mismo tiempo ofrecer armonía en la recolección de impuestos. En
otras palabras, la distribución de ingresos es un intento de fortalecer las ganancias
de eficiencias, asegurando mayor autonomía fiscal y minimizando las pérdidas de
bienestar por la desarmonía impositiva.
Los mecanismos de distribución de ingresos son de dos tipos: aquellos en los cua-
les múltiples niveles de gobierno comparten la base impositiva y aquellos en los cuales
el ingreso es recolectado por un nivel, pero compartido entre los diferentes niveles
de gobierno. En el primer tipo de sistema, el gobierno de nivel superior determina
la base impositiva, y el nivel inferior cobra tasas suplementarias a las cobradas por el
gobierno superior o recolecta sus tasas de impuestos sobre la base determinada por
el nivel de gobierno superior. Si los diferentes niveles de gobierno no cooperan, este
tipo de sistema puede generar ineficiencia por la falta de coordinación y armonía en
los impuestos. Si, por ejemplo, el impuesto es sobre el consumo, la base es compartida
según el origen, y pueden surgir grandes efectos de diseminación impositiva entre
jurisdicciones que tienen implicaciones sobre la eficiencia y la equidad.
En el segundo tipo de sistema, se deben considerar algunos puntos de impor-
tancia sobre la proporción de los ingresos centrales que se deben compartir entre
el gobierno central y el subnacional y la fórmula para compartir entre los gobiernos
subnacionales. El sistema puede incluir sólo al gobierno central y regional, o puede
incluir también a los gobiernos locales. El sistema de distribución de ingreso puede

ser definido en la Constitución, determinado por una Comisión Constitucional que

es formada periódicamente o decidida a partir de acuerdos entre el gobierno central
y los gobiernos subnacionales. La distribución puede determinarse según el origen de
los recursos, en cuyo caso el objetivo de la distribución del impuesto es simplemente
anular el desequilibrio vertical, o puede definirse según la población y así la distribu-
ción es neutral. Puede ser usado para anular las incapacidades fiscales, igualando la
capacidad o necesidad fiscal, o puede diseñarse para lograr el desarrollo regional o
mejorar el esfuerzo fiscal. En general, el gobierno central recolecta el ingreso y lo dis-
tribuye a los gobiernos subnacionales. Sin embargo, en algunos casos, el impuesto es
cobrado por el gobierno central y recolectado y apropiado por el gobierno regional.
Hay mecanismos, como el existente antes de la reforma de recentralización en 1994,
en el cual el gobierno central cobraba el impuesto, el gobierno regional lo recolectaba
y ambos niveles compartían los ingresos. Cada mecanismo implica diferentes siste-
mas de incentivos.
Compartir la base tributaria: coordinación, eficiencia e incentivos

El siguiente análisis corresponde a los sistemas de distribución de ingreso en los cua-
les los diferentes niveles de gobierno comparten la misma base tributaria.
Concurrencia, competencia y eficiencia

Compartir la base trubutaria es resultado de que múltiples niveles de gobierno tengan
el poder de cobrar impuestos. La concurrencia del poder impositivo puede ocurrir
por diseño (es decir, es parte del esquema constitucional de asignación) o por de-
fecto, porque quienes diseñaron la Constitución definieron bases impositivas para
propósitos legales sin considerar la interdependencia económica.
Para asegurar claridad y prevenir la diseminación de impuestos, es deseable seguir
el principio de separación en asignación de poderes impositivos a diferentes niveles
de gobierno. Sin embargo, cuando el principio es seguido en un sentido legal, la se-
paración efectiva no siempre es posible. Por supuesto, la base tributaria de todos los
impuestos están relacionadas unas con otras en cierto sentido, porque finalmente, to-
dos los impuestos son pagados por el ingreso, ya sea pasado, presente o futuro. Pero la
importancia de la concurrencia es mucho mayor para unos impuestos que para otros.
Compartir la base tributaria tiene ventajas importantes, incluso cuando causa in-
eficiencia o desigualdad interregional. Primero, al dar mayor poder impositivo a las
jurisdicciones subnacionales se puede relacionar la decisión de ingreso y gasto en el
margen. Segundo, cuando se establece un impuesto apropiado y existe un sistema de
transferencias intergubernamentales, el sistema ayuda a exigir el cumplimiento de las
restricciones presupuestales a nivel subnacional. Tercero, compartir la base tributaria
ofrece maniobrabilidad y certidumbre sobre los ingresos, transfiriendo un sentido de

propiedad a los impuestos del gobierno subnacional, ayudándoles a planear la oferta

de servicios públicos.
Compartir la base impositiva de impuestos directos

La mayoría de economías en transición prefieren sistemas armonizados y unificados
respecto a la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales. Por eso tienen centra-
lizado el poder impositivo, aunque en estas economías bajo el sistema de planeación
central existía cierto tipo de estructura gubernamental subnacional, las unidades
subnacionales no tenían responsabilidades fiscales o legislativas (Bird, Ebel y Wallich
1995). Este caso es el de países socialistas que eran llamados federaciones, como la
Unión Soviética.
Aunque algunas funciones han sido descentralizadas, el desequilibrio fiscal ha
sido resuelto mediante el sistema de transferencias intergubernamentales, incluyen-
do compartir los impuestos. En muchas economías en transición, el mayor cambio
es reemplazar los ingresos de las empresas públicas con ingresos por impuestos.
Dada la cultura de centralización, es relativamente fácil institucionalizar un sistema
centralizado de impuestos y se evita la desarmonía de impuestos subnacionales. Nin-
guna economía en transición ha asignado bases impositivas grandes a los gobiernos
locales. En años recientes, los gobiernos locales han logrado recolectar sus propios
impuestos o imponer adiciones a los impuestos centrales como el impuesto al ingreso
personal (Bird, Ebel y Wallich 1995).
Los casos más importantes de base impositiva compartida se encuentran en eco-
nomías de mercado avanzadas, como Canadá, Suiza y Estados Unidos, donde los
impuestos corporativos son cobrados al mismo tiempo por el gobierno central y na-
cional. Este sistema genera complejidad administrativa y una mala asignación de los
recursos. Ya que diferentes regiones pueden cobrar impuestos a diferentes tasas, y
se crea competencia en tasas de impuestos. Tal competencia puede influenciar las
decisiones de inversión y, en consecuencia, distorsionar la asignación de recursos
(Boadway 1992). Adicionalmente, la porción de los ingresos de grandes corporacio-
nes es difícil de definir, ya que tienen operaciones en diferentes áreas dentro del país.
Estados Unidos adoptó una fórmula compleja, usando ventas, valores de activos y
datos de empleo para determinar lo que cada estado puede cobrar por impuestos. A
menos que se haga una asignación apropiada de los ingresos, el sistema puede llevar
a exportar impuestos de parte de las subunidades nacionales.
Un candidato importante para compartir la base tributaria entre el gobierno
central y las subunidades nacionales es el impuesto al ingreso personal. Aunque la
literatura le da esta base tributaria al gobierno central por razones de estabilización y
redistribución, los gobiernos subnacionales de Canadá, los países de Escandinavia y
Estados Unidos pueden cobrar impuestos al ingreso de manera concurrente. Cuando
se crean cargos adicionales locales a la base impositiva uniforme determinada por el

gobierno central este tipo de impuesto local es administrativamente posible de imple-

mentar. Sin embargo, las diferencias subnacionales en las tasas de impuesto pueden
causar alta movilidad de individuos y negocios y se puede distorsionar la asignación
de recursos. En países en desarrollo y economías en transición, la movilidad interju-
risdiccional es relativamente baja, de modo que la creación de sobrecargos locales a
las tasas determinadas centralmente es recomendada (Bird, Ebel y Wallich 1995).
En la India, la separación del poder impositivo entre el gobierno central y los
estados ha creado problemas de coordinación en el caso de impuestos directos. El
gobierno central tiene el poder de cobrar impuestos sólo al ingreso no agrícola y
a la riqueza; el poder de cobrar impuestos agrícolas y a la riqueza se le asignó a los
estados. Sin embargo, por razones políticas, los estados han encontrado que cobrar
el impuesto agrícola y a la riqueza es imposible. Como resultado, los evasores de im-
puestos declaran su ingreso no agrícola como ingreso agrícola. Y no es sorprendente
que cultivos cerca de centros urbanos son una oportunidad de inversión atractiva.2
Compartir la base impositiva al consumo

En la mayoría de sistemas fiscales multinivel, los impuestos al consumo de bienes y
servicios son cobrados a nivel central, y los ingresos son apropiados completamente
por el gobierno central o compartidos con los gobiernos subnacionales.3 Con excep-
ción de Canadá, Brasil e India.
Canadá
En Canadá, los gobiernos federales y provinciales pueden cobrar todos los impuestos
directos, y las Cortes han interpretado el impuesto a las ventas como un impuesto di-
recto. El gobierno federal cobra un impuesto al valor agregado (llamado impuesto a
los bienes y servicios [GST por sus siglas en inglés]) sobre los bienes y servicios, y las
provincias cobran impuestos a la venta. Se han buscado medidas de armonización
con el objetivo de minimizar la superposición de los impuestos. Nueva Brunswick,
Newfoundland y Labrador y Nueva Escocia cobran un impuesto a las ventas armo-
nizado (HST por sus siglas en inglés). En estas provincias, se cobra un impuesto al
valor agregado federal conjunto de 15%, que incluye un 7% de GST para los gobier-
nos federales y 8% de HST para las provincias. El ingreso es repartido entre las tres
2 En su informe preliminar, la Comisión de Impuestos Directos (Government of India 2002) recomen-

dó que el gobierno central llegara a un acuerdo con los gobiernos estatales para alquilar el impuesto
al ingreso agrícola. Este tipo de acuerdo permitiría cobrar impuestos a los ingresos declarados por
los contribuyentes como ingreso agrícola. El ingreso recolectado estaría distribuido entre los estados
según el origen. Esta recomendación creó mucha oposición, y no fue incluida en el informe final.
3 En los Estados Unidos, el poder de cobrar impuestos descansa sobre los estados.

provincias según sus patrones de consumo. Columbia Británica, Manitoba, Ontario

y Saskatchewan cobran sus impuestos a las ventas a partir de la base impositiva de-
terminada pro el GST. Quebec cobra y recolecta el impuesto federal y provincial,
pasando el impuesto federal al gobierno federal. Alberta no cobra impuesto a las
ventas. De modo que Canadá tiene entonces varios modelos de impuesto al valor
agregado dual, pero el sistema está bien armonizado. En el caso de las provincias que
cobran el HST, existe una armonización completa. En las otras provincias, la armo-
nización existe en la medida en que la base impositiva sea la misma de la base del
GST y las tasas de impuestos combinadas de los impuestos federales y provinciales
no excedan 15%.
Brasil
Brasil también cobra un impueso al valor agregado a nivel central y estatal. El gobier-
no federal cobra el IPI (impuesto sobre productos industriales), un impuesto al valor
agregado sobre el sector manufacturero. El IPI es un impuesto complicado, con tasas
que van desde 4 hasta 333%. Los estados cobran un impuesto al valor agregado a ni-
vel de ventas directas. Este impuesto el ICMS (impuesto a la mercancía en circulación)
es cobrado a cinco tasas: 7, 8,8, 12, 18, 25%. Adicionalmente, se cobra un impuesto
central diferente de 9-11% para la venta interestatal de bienes. Este impuesto es co-
brado a menores tasas en los estados más pobres.
Como es tan complicado, el sistema brasilero tiene muchos costos, la competen-
cia interestatal en impuestos crea efectos adversos sobre la eficiencia y la equidad
interregional. Los contribuyentes también han abusado del sistema mediante com-
portamiento de turismo de impuestos y comparaciones en busca de beneficios (Bird
y Gendron 2001).4
India
La Constitución de la India adopta el principio de separación en la asignación de los
poderes impositivos, lo cual implica que los impuestos asignados al gobierno central
no son asignados a los estados y viceversa. En sentido legal, existe exclusividad, sin
embargo, no se evita la concurrencia de impuestos porque la separación de los im-
puestos en un sentido legal no previene la interdependencia económica de las bases
impositivas. Por ejemplo, el gobierno central tiene el derecho de cobrar impuestos
sobre productos manufacturados, mientras que los estados tienen el poder de cobrar
impuestos sobre la venta y la compra de bienes. En efecto, tales impuestos no son
4 El turismo de impuestos se refiere a la desviación de comercio a través de las fronteras. La sobrefac-

turación se refiere a la creación de facturas falsas para solicitar un crédito fraudulentamente.

más que un impuesto a las ventas de bienes manufacturados, que ha sido converti-
do gradualmente en un impuesto al valor agregado central sobre las manufacturas.
Mientras tanto, los estados han estado cobrando impuestos a las ventas. Hasta hace
poco, la mayoría de los estados cobraban impuestos a las ventas en el punto de la
manufactura o sobre importaciones entre estados. Los estados también cobran im-
puestos sobre los bienes vendidos interestatalmente (impuesto central a las ventas),
sujeto a una tasa máxima determinada por el gobierno central (4%). En abril de 2005,
21de los 28 estados acordaron cambiar al impuesto al valor agregado en la etapa de
la venta directa. Sin embargo, el mecanismo de crédito impositivo para este impuesto
al valor agregado sólo aplicará a ventas interestatales, y el impuesto sobre las ventas
interestatales por la exportación continuará. Se ha hecho una propuesta para acabar
con el impuesto central a las ventas para 2007. Cuando la reforma impositiva haya
sido completada, el impuesto al valor agregado a nivel estatal se convertirá en un
impuesto definido por el destino extendido hasta la etapa de la venta directa. Para
facilitar esta reforma, el gobierno central ha establecido un sistema de información
sobre las transacciones interestatales de bienes.
De modo que en la India existe una sobreposición considerable en el sistema de
impuestos al consumo. Incluso cuando la reforma haya sido completada, existirá un
impuesto al valor agregado dual: uno hasta la etapa manufacturera, cobrado por el
gobierno central, y otro impuesto al valor agregado según el destino hasta la etapa
de la venta directa, cobrado por el Estado. Aunque estos impuestos funcionaran de
manera paralela, el impuesto al valor agregado central pagado no es deducible del im-
puesto al valor agregado estatal, y viceversa. El sistema no es nada simple, pero en las
condiciones actuales, en las cuales los estados enfatizan en la autonomía, el sistema
dual parece ser la mejor opción. La Ley de Equipo de Trabajo sobre la responsabili-
dad fiscal y presupuesto (Government of India 2004) recomendó recientemente que
se adoptara un impuesto unificado para servicios y bienes. Sin embargo, como los
estados están vigilando cuidadosamente su autonomía, la unificación de impuestos
es probable que no sea una solución aceptable en el futuro.
La lección de la experiencia de la India es que la realidad institucional es im-
portante; para que las reformas sean aceptables políticamente, deben ser menos que
perfectas. Entonces, aunque el sistema dual genera superposición e ineficiencia, la
exportación de las tasas impositivas ocurrirá por su naturaleza en la base tributa-
ria, y los costos administrativos y de cumplimiento son significativamente más altos
respecto a un GST unificado. Alrededor de esta propuesta se ha creado un gran con-
senso, permitiendo que sea posible políticamente implementarla.
Conclusiones sobre compartir la base impositiva

Compartir la base impositiva puede ser un instrumento importante para resolver
los desequilibrios horizontales. Ofrece impuestos a los gobiernos subnacionales, si la

base ha sido armonizada con los impuestos cobrados por el gobierno central, puede
minimizar la desarmonía entre los sistemas de impuestos subnacionales, y permite
autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales y al mismo tiempo corregir el des-
equilibrio horizontal.
Cuando se comparte la base impositiva sin salvaguardas apropiadas, se puede lle-
gar a promover que los gobiernos subnacionales creen una competencia en impuestos
que no es benéfica, una carrera hacia el fondo. Los estados pueden ofrecer incentivos
fiscales liberales y financieros para atraer capital a sus jurisdicciones. Tales políticas
segmentan los mercados de factores y de bienes, distorsionan el patrón de apropiación
de recursos, limitan las ventajas de una federación respecto a un mercado común,
causan exportación de impuestos, crean diferencias entre los impuestos y los servi-
cios públicos ofrecidos y redistribuyen a favor de las jurisdicciones más poderosas, lo
cual es inequitativo. En países en los cuales existe una base impositiva compartida, es
importante que el gobierno central monitoree y regule la competencia interguberna-
mental en búsqueda de eficiencia y mejor asignación de recursos, así como equidad.
Compartir el ingreso en sistemas fiscales multinivel

El siguiente análisis aplica a los sistemas que comparten los ingresos cuando el in-
greso por impuesto es recolectado por un nivel de gobierno, pero compartido entre
diferentes niveles.
Sistemas de distribución en diferentes países

En contraste con los sistemas donde se comparte la base impositiva, en un sistema
en donde los diferentes niveles de gobierno comparten los ingresos recolectados, el
nivel de gobierno que recibe ingresos no es responsable políticamente de recolectar-
los. El sistema asegura que el gobierno subnacional recibe una cantidad de fondos
y al mismo tiempo evita los problemas y distorsiones que surgen de la competen-
cia de impuestos entre jurisdicciones subnacionales. El gobierno central usualmente
recolecta los ingresos y los distribuye entre los gobiernos subnacionales según una
fórmula predeterminada. Los mecanismos de distribución de ingresos pueden estar
definidos por la Constitución o adoptados como una convención.
La distribución de ingresos es una característica observable en países desarrolla-
dos y en vías de desarrollo. Entre los países desarrollados, el sistema es sobresaliente
en Alemania, donde la distribución de impuestos es un mandato de la Constitución.
Todos los impuestos con una base tributaria grande, como el impuesto al ingreso
individual, el impuesto al ingreso corporativo y el impuesto al valor agregado son
compartidos. El ingreso sobre del impuesto al ingreso individual es compartido en-
tre el gobierno federal (42,5%), estados (Länder) (42,5%) y municipalidades (15%).
El impuesto al ingreso corporativo y retornos de capital es compartido por partes

iguales entre el gobierno federal y el Länder. El impuesto al valor agregado es distri-

buido entre el gobierno federal y el Länder a partir de la legislación definida por el
Bundesrat (la legislatura nacional que representa los Länder). Los municipios tienen
que remitir 15% de los ingresos por impuesto a los negocios al gobierno federal y al
Länder (Fisher 1997).
Australia asigna todo el ingreso recibido del impuesto a los bienes y servicios a
los estados según una fórmula de igualación o de “relatividades”. Los pagos de igua-
lación a los estados se reducen por una cantidad proporcional a la participación de
los impuestos a bienes y servicios recibidos. En efecto, este mecanismo simplemente
asegura una fuente de igualación (Madden 2002).
En Austria tanto los estados y las municipalidades reciben ingresos por el impues-
to al valor agregado recolectado por el gobierno central. Los estados reciben 18,6%
del total recolectado por impuesto al valor agregado y los municipios reciben 12,4%.
Entre los países en desarrollo, la distribución de ingresos por impuestos es notable
en India. Hasta cuando se hicieron cambios a la Constitución en el 2000 (la correc-
ción número 80), el gobierno central tenía que compartir los ingresos del impuesto
al ingreso personal (artículo 270), y podía adoptar por compartir los ingresos de los
impuestos a la actividad comercial (artículo 272). El nivel de distribución de los dos
impuestos y el criterio para su distribución fue determinado por recomendación de
la Comisión de Finanzas, que es conformada cada cinco años por el Presidente. La
proporción de ingreso de los dos impuestos que era compartida y el criterio para la
distribución era diferente. La corrección a la Constitución, en el año 2000, abolió el
artículo 272 y alteró el artículo 270 para incluir ingresos de todos los impuestos del
gobierno central en un solo fondo común.
En varias economías en transición, el gobierno local recibe una participación de
impuestos recolectados por el gobierno central. Tal distribución es común en todas
las repúblicas de la antigua Unión Soviética, así como en Hungría, Polonia, la Fe-
deración Rusa y Ucrania, donde los impuestos al ingreso personal son compartidos
también. Parte de las razones para esta distribución pueden encontrarse en las exi-
gencias asociadas con la descentralización fiscal. En la Federación Rusa, el gobierno
central ahora comparte todos sus impuestos al ingreso personal, una porción del
impuesto al valor agregado y una porción del impuesto al ingreso empresarial. En
Rumania, los gobiernos locales tienen un derecho sobre los impuestos al beneficio
económico y dividendos cobrados por el gobierno central en empresas de propiedad
local (Bird, Ebel y Wallich 1995). Una tendencia muy importante en estas economías
es la tendencia a reducir el déficit cuando la presión fiscal a nivel central aumenta.
Por eso, Hungría redujo la participación del impuesto al ingreso personal respecto al
gobierno local de 100% en 1991 a 30% en 1994. Bulgaria redujo la participación del
impuesto al ingreso personal al nivel del gobierno local de 100% hasta 70% (Bird,
Ebel y Wallich 1995). La distribución definida por criterio de origen va en contra de
la igualación, y puede generar un efecto de diseminación de los impuestos cuando

existen impuestos definidos por la fuente (como impuesto a los beneficios o impuesto
al ingreso corporativo, impuesto tipo cascada sobre las ventas e incluso el impuesto al
valor agregado, que se definen más por el origen que por el destino.
Otra característica importante en las economías en transición es que compartir
los impuestos se lleva a cabo según derivación, en parte por la fuerte noción de los
gobiernos subnacionales por la asignación de la fuente y la solicitud primaria sobre
los ingresos por impuestos generados dentro de sus jurisdicciones (Bird, Ebel y Wa-
llich 1995). El problema surge cuando los gobiernos locales recolectan ingresos y
tienen que pasarlos al gobierno central después de retener su parte según una norma
predeterminada, como en China antes de las reformas de 1994 y en Vietnam (Rao
2002; Rao, Bird y Litvack 1998).
Los sistemas de distribución del ingreso por impuestos varían mucho, dependien-
do del alcance de los impuestos compartibles y de los métodos y criterios adoptados
para la distribución. En algunos países, los ingresos de impuestos específicos son
compartidos entre los gobiernos centrales y subnacionales. En la mayoría de los casos,
los impuestos compartidos tienden a ser más eficientes, y tienden a crear incentivos
para que los gobiernos nacionales hagan un uso más ineficiente de ellos. Como los
impuestos a las importaciones o a la seguridad social (como ocurrió en Argentina en
años recientes) (Tommasi 2002).
El alcance de los impuestos compartidos y su división entre el gobierno central
y local puede ser definido por la Constitución, determinado por una entidad inde-
pendiente o decidido por el gobierno central (como ocurre en muchas economías en
transición). Los cocientes y participaciones destinadas a los gobiernos subnacionales
pueden ser determinados anualmente o en intervalos regulares de tiempo entre tres
y cinco años. Si se permite que el gobierno central determine los cocientes cada año,
se facilita un margen en la calibración de la política de estabilización. No es de sor-
prenderse que en tales sistemas el déficit pueda pasarse fácilmente a los gobiernos
subnacionales, dejándolos con alta incertidumbre sobre cómo ofrecer sus servicios
públicos. La distribución de participaciones en intervalos predeterminados de varios
años ofrece estabilidad y certidumbre a los gobiernos subnacionales y ayuda a pla-
near sus actividades.
La mayoría de economías en transición distribuyen los impuestos compartibles
a los gobiernos subnacionales a partir del origen o de la fuente del impuesto. Otros
países como México y Paquistán distribuyen una gran parte de los impuestos según
la población y el origen. En Brasil e India, se distribuye el ingreso según una fórmula
que incorpora diferentes objetivos que pueden entrar en conflicto (Shah 1994).
Compartir el ingreso de impuestos específicos o ingresos centrales agregados

La estructura de incentivos depende de si los ingresos de impuestos específicos o ingre-
sos de impuestos agregados son compartidos. Gracias a la presión fiscal sobre el gobierno

central, compartir un impuesto específico hace que el gobierno central concentre sus
esfuerzos de recolección de ingresos en las fuentes que no se pueden compartir. Esta
estructura puede generar un sistema de impuestos distorsionado, reducir el ingreso por
productividad del sistema de impuestos y afectar la equidad impositiva.
El caso clásico de falta de incentivos después de compartir impuestos selectivos
fue visto en la India, antes de que la corrección constitucional de 2000 aboliera la dis-
tribución obligatoria del impuesto al ingreso personal y la distribución opcional de
impuestos de la unión. Las Comisiones de Finanzas sucesivas eran razonables de de-
terminar la asignación y la proporción compartida entre los estados, que aumentaba
la participación de los estados hasta finales de los años 90, llegando a la transferencia
del 87,5% de los ingresos netos del impuesto al ingreso personal y 47,5% del ingreso
de los impuestos sobre la unión. Además de aumentar la participación del Estado, la
Comisión de Finanzas dio mayor importancia a un factor para incrementar la pro-
gresividad del sistema de transferencias. Como la distribución de impuestos entre los
estados se determinaba por la población y otros indicadores económicos generales,
no podía focalizarse en estados con problemas fiscales. En consecuencia, para preve-
nir que más recursos fuesen a los estados relativamente en mejores condiciones, las
ponderaciones tuvieron que aumentar con el paso del tiempo.
Estos mecanismos crearon incentivos perversos, cuando algunos impuestos
centrales son compartidos y otros no, el gobierno central tiene el incentivo de incre-
mentar el ingreso de los impuestos que no son compartidos con los estados. Aunque
la proporción del gobierno central en el ingreso de impuestos que son compartidos
cayó de 70% en 1970/71 a 52% en 1990/91, estabilizándose en este nivel, el ingre-
so de impuestos que no se comparten aumentó posteriormente (gráfico 11.2). Entre
los impuestos que no se comparten se encuentran los impuestos a la aduana, que
aumentaron continuamente cuando el gobierno comenzó a usarlos como una fuen-
te de ingreso (Rao 1998). Sólo después de la drástica reducción en los impuestos
a la importación después del ajuste estructural bajó el ritmo de crecimiento de los
impuestos no compartidos. El fenómeno continuó hasta 1995/96, cuando los dos
cocientes presentados en el gráfico 11.2 se estabilizaron en un 50%. Posteriormente,
en 2000, las reformas al sistema de distribución de impuestos reemplazaron la distri-
bución de algunos impuestos con la distribución de ingresos del total de los ingresos
por impuestos de parte del gobierno central.

Gráfico 11.2 Ingreso del gobierno central de la India, proveniente de

impuestos compar tidos y no compar tidos, 1950-99
80
70
Porcentaje del ingreso total
60
por impuestos
50
40
30
20
10
0
/51
/56
/61
/66
/71
/76
/81
/86
/91
/96
/00
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
99
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Años
Impuestos compartidos, Impuestos no compartidos
Los malos incentivos implícitos en el esquema de distribución de ingreso que

existieron en la India antes de 2000 fueron tema de intensos debates. Burguess y
Stern (1993) y Joshi y Little (1996) atribuyen el bajo crecimiento del ingreso por im-
puestos de los impuestos compartidos y el incremento en ingresos por el impuesto a
las aduanas al fenómeno de la distribución de ingresos por impuestos. Según Joshi y
Little (1996, 93-94):
Tal división de los ingresos produce un conjunto de incentivos perversos para el

establecimiento de otros impuestos… No hay duda de que el estancamiento de los
impuestos directos personales y el crecimiento de los ingresos por aduanas se deben
al hecho de que el gobierno central hasta hace poco retenía sólo 12,5% del impuesto
directo personal, y 100% del impuesto de aduana. No hay duda de que este crecimiento
incongruente del sistema impositivo ha hecho daño a toda la economía.
En muchas ocasiones el gobierno central prefiere cambiar los precios controlados

de monopolios públicos en lugar de incrementar los impuestos con el objetivo de
evitar distribuir los ingresos de algunos impuestos. Esta política puede distorsionar
aún más los precios. Eventualmente, partiendo de la recomendación de la Décima
Comisión de Finanzas, la Constitución fue corregida y la distribución general de im-
puestos reemplazó la distribución de impuestos individuales.

Desincentivos por la distribución de impuestos en administraciones

centralizadas de impuestos
La recolección descentralizada de impuestos centrales también puede crear desincen-
tivos. En el sistema contractual fiscal de la China, que comenzó en 1988, el gobierno
central determinó las bases impositivas y las tasas de impuestos, pero las adminis-
traciones locales de impuestos cobraban los impuestos, retenían su participación,
y enviaban el resto al gobierno central. Este sistema ofrecía ingresos independien-
tes a los gobiernos locales pero creó incentivos para que ellos enviaran el dinero al
gobierno central (Ma 1995; Wong 1997). El mecanismo de distribución diferencial
fortaleció los poderes de las provincias más afluentes y redujo la participación del
gobierno de los ingresos totales.
Las consecuencias negativas de este sistema fueron muchas. Primero, el gobierno
central perdió su habilidad de llevar a cabo la redistribución regional. Segundo, la
participación decreciente de los ingresos centrales y la superposición de tareas de gas-
to permitieron que el gobierno central redujera las responsabilidades de gasto en los
niveles inferiores. Tercero, el sistema creó grandes desigualdades en la participación
de recursos entre los gobiernos locales. Las localidades ricas estaban en mejor capaci-
dad de usar los recursos adicionales para ofrecer mejores servicios públicos. Cuarto,
gracias a la creciente proporción de gasto externo al presupuesto, los gastos por fuera
de presupuesto en China se estima que representan cerca de 8-10% del PIB de China en
1995 (Banco Mundial 2000), el sistema redujo su propia capacidad de rendir cuentas.
No es sorprendente que el cociente de ingresos respecto al PIB bajó, de 35% en
1978 a 12% en 1996. La participación de gasto del gobierno central bajó de 51% en
1979 a 27% en 1994 (Wong 2000; Banco Mundial 2000).
Las reformas de recentralización, introducidas en 1994, tenían el objetivo de con-
trarrestar los problemas fiscales, restablecer el papel del gobierno central, hacer que el
sistema presupuestal fuera generalizado, eliminar las distorsiones del sistema de im-
puestos, y redefinir los mecanismos fiscales intergubernamentales. Estas importantes
medidas incluyeron la introducción del impuesto al valor agregado, el 75% del impues-
to al valor agregado va al gobierno central y el 25% restante a los gobiernos locales, la
reasignación de los impuestos entre el gobierno central y local, y el establecimiento de
administraciones de impuestos separadas para los gobiernos locales y centrales.
Fórmulas de distribución de ingreso

En la mayoría de economías en transición, la distribución de impuesto se hace según
indicadores de origen o acumulación (Bird, Ebel y Wallich 1995). En tales sistemas, el
objetivo de la distribución de los impuestos es simplemente anular los desequilibrios
fiscales verticales. El poder impositivo del gobierno central usa la distribución de
impuestos para ofrecer a los gobiernos subnacionales recursos asegurados de ingreso

dentro de impuestos armonizados. Esta distribución puede ser necesaria porque la

capacidad de administración de las unidades subnacionales es débil, o puede ser un
intento deliberado de minimizar las diferencias en el sistema de impuestos que surge
cuando las unidades subnacionales cobran impuestos.
Algunos países tienen un mecanismo de alquiler de impuestos en el cual el go-
bierno central recolecta los impuestos provinciales y distribuye los ingresos según
el origen. Un ejemplo importante de alquiler de impuesto era ceder el poder de co-
brar impuesto al ingreso a los estados que conforman Australia durante la Segunda
Guerra Mundial. Este mecanismo continuó después de la guerra, los estados reciben
las asignaciones por impuesto al ingreso que fue eventualmente combinado con las
transferencias generales ofrecidas para anular las incapacidades fiscales, según la es-
timación de la capacidad de recolección de ingresos y las necesidades de gasto hechas
por la Commonwealth Grants Commission (Mathews y Grewal 1997).
El sistema de distribución de ingresos de la India y Paquistán evolucionó de un
sistema común desarrollado antes de la división según la Ley del Gobierno de la India
de 1939. En ambos países, la Constitución define la distribución de los ingresos y las
Comisiones de Finanzas determinan la participación provincial recibida. En Paquis-
tán la Constitución de 1973 exige la distribución de los impuestos recolectados por el
gobierno central. El impuesto y las regalías sobre el gas, el sobrecosto sobre el gas, la
regalías sobre el petróleo crudo y los ingresos de las hidroeléctricas son compartidos
entre las provincias según el origen. El ingreso del impuesto al ingreso, impuesto a las
ventas, impuesto a las exportaciones de algodón, impuesto sobre el tabaco y el azúcar
son compartidos entre el gobierno federal (62,5%) y provincial (37,5%). El ingreso
es distribuido entre las provincias según la población. El esquema de distribución
de impuestos es determinado por la Comisión Nacional de Finanzas que tiene una
historia turbia (Shah 1998).
El sistema impositivo de la India es usado ampliamente, no sólo para anular el
desequilibrio fiscal vertical, sino para el desequilibrio horizontal. La distribución y
la asignación de ingresos de impuestos es determinada por la Comisión de Finan-
zas, que con el paso del tiempo ha incluido varios factores que capturan condiciones
históricas, problemas de costos y necesidades, con diferentes ponderaciones, en la
fórmula de distribución. La Comisión de Finanzas más reciente (la número 12) re-
comendó que los estados recibieran 30,5% de ingresos por impuestos recolectados
por el gobierno central entre 2005 y 2010. La participación que reciben los estados
individuales depende de cinco factores: población (25% de ponderación), distancia
del estado con el PIB más alto (50% de ponderación)5, área (10% de ponderación),
5 Este factor es determinado por la fórmula (Yh – Yi)Pi/S(Yh – Yi)Pi, donde Yi representa el producto
doméstico per cápita del estado i, Yh representa el producto doméstico per cápita del estado de ma-
yor ingreso y Pi representa la población del estado i.

esfuerzo impositivo (7,5% de ponderación) y disciplina fiscal (7,5% de ponderación).

Estos factores representan la capacidad de recolección de ingresos, problemas de cos-
tos y las necesidades de gasto.
Los sistemas de distribución de ingreso buscan ofrecer un ingreso independien-
te a los gobiernos nacionales, minimizando la desarmonía y las distorsiones de los
impuestos. Cuando la distribución de ingreso es distribuida completamente según
la acumulación, el sistema simplemente busca anular el desequilibrio fiscal vertical.
Este sistema asegura la autonomía fiscal en la medida en que ofrece una fuente de
ingreso independiente, retiene los altos ingresos por un tiempo si el cociente que
es compartido no baja, y minimiza las distorsiones evitando la competencia de im-
puestos, en algunos países como Paquistán, gran parte de los ingresos distribuidos
depende de la población (Shah 1998). La población es un factor básico que el sistema
toma en cuenta, y ayuda a asegurar la igualdad per cápita, otros costos y problemas
de ingresos no son considerados bajo este esquema.
El sistema de la India tiene en cuenta cierto número de factores relacionados
con la necesidad y el desempeño en la fórmula de devolución de impuestos. Este
diseño ha generado varios problemas. Primero, en la búsqueda de controlar el
nivel general de transferencias, la Comisión de Finanzas ha incrementado la com-
plejidad de la fórmula con el paso del tiempo, al incluir variables de capacidad
y necesidad. Las Comisiones de Finanzas octava y novena tomaron en cuenta el
inverso del PIB per cápita del Estado y la distancia de los estados con el Estado de
PIB per cápita más alto. Segundo, la selección de variables y ponderaciones reflejan
el juicio de los comisionados y no están fundamentadas en consideraciones ob-
jetivas.6 Tercero, las ponderaciones de muchas variables han generado efectos en
donde una variable anula el efecto de la otra. Las medidas de esfuerzo fiscal, por
ejemplo, estaban relacionadas positivamente con el PIB per cápita del Estado. Las
comisiones previas tomaban en cuenta la acumulación y los resultados históricos
en la distribución del impuesto al ingreso. La inclusión de variables históricas en
el factor de devolución de las comisiones pasadas creaba un incentivo para que los
estados minimizaran sus propias políticas para reducir los resultados históricos.
Cuarto, para ofrecer un incentivo para que los estados adoptaran una agenda de
planeación activa, la comisión determinó usar datos de población de 1971 para
todos los casos en donde la población fuese necesaria en la fórmula de devolución.
Este factor castiga a los estados con alto crecimiento de la población atribuible a
migración de otros estados.
Cuando se incluyen variables de capacidad y necesidad como criterio para la de-
volución de impuestos, el esquema de distribución de impuestos se convierte en un
6 Hubo un gran debate sobre la inclusión del cociente de pobreza como uno de los factores en el primer
Informe de la Novena Comisión de Finanzas. Para conocer más detalles, ver Rao y Singh (2005).

sustituto de las transferencias en bloque. Como pasa con las transferencias, este tipo
de distribución de impuestos busca anular la incapacidad fiscal e intenta resolver
el desequilibrio fiscal horizontal y vertical. Sin embargo, existen algunas diferencias
importantes.
Primero, mientras que sea posible medir la incapacidad, las transferencias incon-
dicionales para anular la incapacidad de ingresos y costos puede ser focalizada a las
provincias con la incapacidad. Por el contrario, la devolución de impuestos definida a
partir de indicadores generales es recibida por todas las provincias, según los valores
de las variables que reflejan.
Segundo, la participación en los impuestos aumenta con el paso del tiempo, de-
pendiendo de la abundancia con respecto al ingreso y los precios. En contraste, a
menos que estén relacionados explícitamente con cambios en los precios o una tasa
de crecimiento es definida explícitamente, las transferencias no responden a cambios
en precios e ingresos. Esto puede ser importante cuando las fórmula de transferen-
cias intergubernamentales se decide cada cinco años. No es de sorprenderse que en
su presentación, ante la Comisión de Finanzas, los estados de la India solicitaran un
volumen más alto de transferencias mediante la devolución de impuestos respecto a
la devolución mediante transferencias.
Tercero, las transferencias pueden ser diseñadas para afectar el desempeño fiscal
agregado de los estados. Por el contrario, la devolución de impuestos sólo afecta las
variables económicas seleccionadas para la distribución. Si alguna de las variables se
encuentra dentro del control de los estados, este factor puede generar un problema
de riesgo moral.
Conclusiones
Compartir los impuestos es un instrumento importante de las transferencias inter-
gubernamentales para armonizar los sistemas impositivos, asegurar la estabilidad
y la autonomía de las políticas fiscales subnacionales. La forma más simple de dis-
tribución de impuestos es que las entidades subnacionales de gobierno cobren los
impuestos del gobierno central, como el impuesto al ingreso individual, o permitir
que los gobiernos subnacionales cobren un sobrecargo a los impuestos del gobierno
central. Este método debe ser usado sólo para impuestos definidos por destino. Si los
impuestos definidos por origen, como el impuesto al ingreso corporativo, son com-
partidos, se deben usar fórmulas muy complejas para distribuir los ingresos, porque
la distribución a partir de la colección puede resultar en un efecto de diseminación
de los impuestos entre las diferentes jurisdicciones subnacionales.
Algunos países usan la distribución de impuestos como un sustituto para las
transferencias no condicionadas. Al hacer esto se ofrece una fuente estable y cierta
de ingreso para los gobiernos subnacionales, y trae consigo una cantidad importante
de recursos. Sin embargo, cuando los impuestos son compartidos no solamente para

anular el desequilibrio fiscal vertical, sino también como sustituto de las transferen-
cias de igualación, las fórmulas usadas tienen que incluir la incapacidad de ingresos y
costos. En tales casos, es importante asegurar que la fórmula es simple y transparente
y tiene los incentivos apropiados. La devolución de impuestos mediante una fórmula
de igualación es menos focalizada que las transferencias incondicionales diseñadas
para anular la incapacidad de recolección de impuestos o costos.
Existen grandes diferencias en los sistemas de distribución de impuestos en el
mundo. Los sistemas de distribución de impuestos adoptados en algunos países tien-
den a desviarse del modelo ideal por factores históricos, institucionales y políticos
que ayudan a crear estos sistemas. Incluso cuando se reconocen los incentivos per-
versos creados por los sistemas existentes, tales sistemas son difíciles de cambiar. Sin
embargo, identificar los problemas de un sistema e intentar construir consenso para
cambiar el sistema puede ayudar a reducir los desincentivos y distorsiones.
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12
Fórmulas macroeconómicas para la igualación
Leonard S. Wilson
Los sistemas de igualación son usualmente diseñados para que las medidas de po-
lítica de los gobiernos sean iguales entre las jurisdicciones subnacionales. Esta tarea
suele llevarse a cabo, al menos en parte, igualando la capacidad de recolección de
ingresos del gobierno, mediante la transferencia y los ingresos entre jurisdicciones
de modo que puedan pagar niveles similares de gasto, teniendo tasas de impuestos
similares. La cantidad necesaria para transferir es típicamente calculada según las
tasas de impuestos y las bases impositivas representativas.
Se ha sugerido que en lugar de usar la base impositiva representativa para calcular
las transferencias, se usen algunas medidas de carácter macroeconómico, como el
PIB per cápita provincial. Este capítulo explora los argumentos a favor y en contra
de esta aproximación alternativa y discute cuál puede ser la mejor base para calcular
las transferencias de igualación. Se examina si el sistema de impuesto representativo
(RTS por las siglas en inglés de Representative Tax System), o bases macroeconómicas
satisfacen mejor las justificaciones teóricas de los sistemas de igualación y si, incluso
el RTS fuese teóricamente mejor, un sistema macroeconómico podría aproximar el
sistema de una manera más simple y menos costosa.
El capítulo está organizado de la siguiente manera. La primera sección presenta
la teoría de igualación y una fórmula de igualación. La segunda sección presenta los
factores a favor y en contra de fórmulas macroeconómicas. La tercera busca ejemplos
del mundo real tomados de Canadá, Australia y Sudáfrica. La última sección resume
las principales conclusiones del capítulo.
Teoría de la igualación
Boadway, Roberts y Shah (1994) distinguen claramente entre la racionalidad a favor
de otros tipos de transferencias intergubernamentales y los pagos por igualación. Estas
distinciones son importantes. Esta distinción es básica para la discusión desarrollada
en este capítulo, porque la racionalidad de las transferencias tiene implicaciones para

la base que determina el tamaño de las transferencias. Gran parte del trabajo en este
campo tiene relación con algunos países, en especial Australia y Canadá, que tienen
un sistema complejo y completo de impuestos gubernamentales de bajo nivel y pagos
de igualación.
Boadway (2002) examina el caso canadiense, abordando directamente el tema de
cuál base es la mejor para usar en el cálculo de igualación. El autor respalda el sistema
RTS pero sugiere que un sistema federal más complicado, donde los niveles inferiores
de gobierno tienen más poder de cobrar impuestos, el RTS puede ser aproximado por
alguna medida macroeconómica.
En un Estado unitario, los residentes son tratados equitativamente por el Estado,
en donde los residentes pagan los mismos impuestos y reciben el mismo nivel de
bienes y servicios públicos. Este caso no es el de una federación, en donde los niveles
subfederales de gobierno (que de ahora en adelante llamaremos provincias) tienen
diferencias en su capacidad de ofrecer tales bienes y servicios. Un sistema de igua-
lación de transferencias es necesario para asegurar que personas de características
similares sean tratadas igualmente por el gobierno.
El uso más frecuente de este caso, y una causa importante de discusiones en el
mundo real, es el caso en el cual las provincias tienen acceso a ingresos por impues-
tos, pero estos ingresos no son distribuidos igualitariamente entre las provincias. En
este caso, los bienes públicos son ofrecidos a tasas impositivas menores en algunas
provincias y, en consecuencia, habitantes con características similares que viven en
provincias diferentes no son tratados de igual manera.
La idea de que individuos con características similares deben ser tratados de la
misma manera dentro de una federación o nación es el principio de equidad ho-
rizontal. Si este principio es considerado importante o no, la pregunta se reduce al
concepto de Estado. Los residentes pueden percibir que la equidad horizontal es ne-
cesaria entre las provincias, en busca de que se mantenga la igualdad en la nación.
Existe un segundo argumento importante para la igualación de los beneficios fis-
cales netos: la noción de que la igualación mejora la eficiencia. Si la igualación no se
mantiene, los factores de producción (mano de obra y capital) tendrán un incentivo
para irse a las provincias con los beneficios fiscales netos más grandes. Como estos
beneficios fiscales netos no están relacionados con las diferencias de productividad,
los factores están mal distribuidos. Por ejemplo, la mano de obra puede migrar a
una provincia que ofrece grandes beneficios fiscales netos, aunque tenga menor pro-
ductividad marginal y reciba menores salarios.1 En este caso, la mano de obra no se
distribuye hacia donde la productividad es más alta.
Los beneficios fiscales netos difieren entre las jurisdicciones por tres razones. La
primera, los ingresos impositivos determinados por la base impositiva, como los in-
gresos por recursos naturales, que difieren entre jurisdicciones.
1 Este argumento depende de la libertad de migración de mano de obra y capital entre las provincias.

Segundo, los beneficios fiscales netos son diferentes, por la redistribución finan-
ciada mediante impuestos según el lugar de la residencia. Por ejemplo, cuando los
beneficios son distribuidos por estructura per cápita, pero los impuestos son recolec-
tados mediante una fórmula de ingreso proporcional sujeto a impuestos, los beneficios
fiscales netos son mayores en las provincias con mayor proporción de contribuyentes
de ingreso alto. Los impuestos progresivos amplifican este efecto, cualquier sistema
en el cual los beneficios están relacionados con el ingreso lo disminuyen. Por el con-
trario, si todos los beneficios son financiados mediante impuestos al beneficio, no
es necesario igualar las transferencias, ya que no existe un beneficio fiscal neto. Este
problema es importante para determinar cuáles fuentes de ingreso gubernamental
deben ser igualadas. Según esta teoría, las tarifas cobradas por los servicios ofrecidos
por el gobierno (como tarifa de transporte público) no deben ser incluidas en la base
para la igualación.
Tercero, las diferencias demográficas entre provincias explican las diferencias en los
beneficios fiscales netos. Así como la mano de obra puede migrar a jurisdicciones con
una mayor proporción de personas con alto ingreso, si los impuestos son proporcio-
nales o progresivos, también puede salir de jurisdicciones con grandes proporciones
de personas de mayor edad que necesitan más algunos servicios gubernamentales.
El diseño del sistema de igualación se encuentra entrelazado con la asignación de
las responsabilidades de cobrar impuestos y de gasto entre diferentes niveles de gobier-
no. El problema de beneficios fiscales netos desiguales podría resolverse al hacer que
aquellos con mayores beneficios fiscales netos financiaran los de menores ingresos. Sin
embargo, esto requeriría que las provincias con alto ingreso aprobaran la idea.
Existen otras posibilidades, una mayor participación de responsabilidades impo-
sitivas podría asignarse a niveles superiores de gobierno y una mayor participación
de responsabilidades de gasto a niveles inferiores. Si esto se hace así, las transferen-
cias de niveles superiores a inferiores serían necesarias, y todas las provincias podrían
convertirse en receptoras. El tamaño de estas transferencias podría variar de modo
que aquellas con los beneficios fiscales más altos reciben las transferencias más pe-
queña y la igualación se logra mediante políticas del gobierno central.
Transferencias diferentes a las transferencias de igualación

Es importante discutir brevemente otros tipos de transferencias intergubernamen-
tales para aclarar con precisión lo que significa, y no significa, la igualación. Otros
dos tipos de transferencias son particularmente importantes para este propósito. Pri-
mero, en muchas federaciones, y tal vez en todas, existe un desequilibrio entre la
asignación de responsabilidades de gasto y la asignación de fuentes de impuestos
entre los niveles de la federación, llamado desequilibrio fiscal vertical, o “brecha fis-
cal”. Existe el supuesto de que es más probable lograr la optimalidad, asignando las
responsabilidades de gasto que los poderes de recolección de impuesto a los niveles

inferiores de gobierno (ver Boadway, Roberts y Shah 1994). Muchos gastos guberna-
mentales son para bienes o servicios locales públicos o cuasipúblicos, la oferta local
permite a los gobiernos ofrecer diferentes niveles de servicio en diferentes áreas y
responder a diferentes preferencias. La oferta local también aumenta la eficiencia,
porque los proveedores se encuentran más cerca de los receptores de los servicios y
pueden responder mejor a sus decisiones. La competencia interjurisdiccional tam-
bién puede llevar a resultados con mayor eficiencia.
Por el contrario, tiene más sentido que los impuestos sean manejados por un
gobierno de nivel superior. Existen ventajas de la armonización de impuestos, por
ejemplo, que pueden ser manejadas fácilmente al asignar impuestos al gobierno na-
cional. La competencia de impuestos entre los gobiernos provinciales puede generar
distorsiones respecto a la combinación óptima de impuestos. Por esta razón, en mu-
chos países, los poderes impositivos asignados a niveles inferiores de gobierno son
muy limitados.
El deseo de devolver el poder de gasto a las áreas locales pero asignar el poder
impositivo al gobierno central significa que existe un desequilibrio entre la capacidad
de recolección de ingresos y las responsabilidades de gasto, una brecha fiscal entre
los niveles de gobierno que requieren transferencias. Estas transferencias pueden ser
vistas como diferentes de las de la igualación, en el sentido de que las transferencias
son necesarias incluso si todas las provincias tuviesen los mismos beneficios fiscales
netos. Al mismo tiempo, estas transferencias hacen parte del proceso de igualación,
en el sentido de que pueden ser usadas para implementarlas. Las transferencias para
corregir el desequilibrio fiscal vertical pueden ser diferentes entre las provincias con el
objetivo de igualar los beneficios fiscales netos. Este caso es el de Australia, en donde
los estados reciben transferencias, el tamaño de las transferencias depende de la capa-
cidad fiscal del Estado (así como de sus necesidades). La existencia de un desequilibrio
fiscal vertical, en otras palabras, hace que la igualación sea más fácil de implementar.
La igualación no tiene como objetivo solucionar la equidad vertical, las transfe-
rencias de los individuos ricos a los pobres (ver Boadway 2002). Tiene como objetivo
asegurar la equidad horizontal, el principio bajo el cual individuos similares son tra-
tados de la misma manera por los gobiernos sin importar el lugar donde viven. Esto
significa que los fondos deben transferirse de los gobiernos de las provincias con un
ingreso promedio bajo a aquellos con ingreso promedio alto. Por ejemplo, si una
provincia de ingreso promedio bajo tiene altos ingresos por recursos de propiedad
del Estado, y entonces sus residentes tienen beneficios fiscales netos altos, puede ser
necesario transferir fondos de esta provincia a otras provincias, aunque las provin-
cias receptoras tengan ingreso promedio más alto. Esto haría que los contribuyentes
de bajo ingreso en la provincia con altos beneficios fiscales netos paguen impuestos,
de modo que se puedan hacer transferencias que benefician a los contribuyentes de
ingreso alto de las provincias receptoras. Este resultado contraintuitivo ha sido usado
como un argumento en contra de la igualación.

Usualmente, ante la ausencia de ingresos por recursos propios, esto no ocurriría.

Los beneficios fiscales netos surgen de la redistribución del ingreso dentro de una
provincia si el gasto se hace en términos per cápita y los impuestos son proporcio-
nales o progresivos. Bajo estas circunstancias, los beneficios fiscales netos dependen
del ingreso promedio y el grado de progresividad de los impuestos y las políticas de
gasto. Las provincias de ingreso alto pueden ofrecer beneficios fiscales netos más
altos a los individuos con cierta habilidad. Normalmente, la igualación para resolver
los problemas de equidad horizontal también implica cierta redistribución de parte
de los ricos hacia los pobres. Sin embargo, resolver el problema de la equidad vertical
no debe ser entendido como el propósito de los sistemas de igualación. La equidad
vertical debe resolverse mediante otros tipos de programas de transferencias, usual-
mente transferencias a los individuos.
Aunque no se discute en estos términos, la igualación y la necesidad de transfe-
rencias para corregir la brecha fiscal pueden coincidir en casos donde los niveles de
gobierno inferiores tienen poco poder impositivo. En el caso extremo, cuando los ni-
veles inferiores de gobierno no tienen poder de cobrar impuesto, y ante la ausencia de
necesidades, todas las provincias ofrecerían lo mismo, es decir, no habría beneficios
fiscales netos, y la igualación no sería necesaria. Todas las transferencias irían a cu-
brir la brecha fiscal, y habría que tenerlas para preservar la equidad de los beneficios
fiscales netos entre las provincias. Por ejemplo, si los beneficios per cápita del gasto
público provincial fuesen iguales, entonces las transferencias a las provincias según
la población asegurarían beneficios fiscales netos iguales.
Una fórmula de igualación

Una característica importante de las federaciones es que los gobiernos de nivel infe-
rior son libres de crear sus propios impuestos y tomar sus decisiones de gasto. Esto
es importante porque permite que los residentes se organicen según sus propios gus-
tos. También permite experimentar formas de cobrar impuestos y ofrecer servicios,
y puede llevar a una oferta más eficiente de ofrecer bienes públicos. El esquema de
igualación debe ser diseñado de modo que no se castiguen estas diferencias. Es decir,
una provincia que decide tener bajos impuestos y un bajo nivel de servicios públicos
no debe ser castigada.
Para asegurar que los gobiernos de nivel inferior no son castigados por sus decisio-
nes de impuestos y gasto, los esquemas de igualación usualmente están determinados
según ingresos potenciales, en lugar de ingresos actuales. Por ejemplo, el sistema
canadiense determina las transferencias de igualación según el tamaño de la base im-
positiva en lugar de los ingresos actuales. Este tipo de diseño de transferencias asegura
que los gobiernos provinciales toman decisiones óptimas en el margen, es decir, que
igualan los beneficios marginales de su gasto con el costo marginal total. Éste no es el
caso, si las transferencias tienen la forma de una transferencia con correspondencia.

Estas consideraciones sugieren el uso de una fórmula de igualación que está de-
terminada sobre los ingresos potenciales por impuestos relativos a cierta medida
de promedio potencial. En Canadá, las asignaciones de la provincia son calculadas
según
, (12.1)
en donde j es la fuente de ingreso, Eij es la asignación según la fuente de ingreso j en la

provincia i, BRj es la base nacional de la fuente de ingreso j, PR es la población nacional,
Bij es la base de la provincia i de la fuente de ingreso j, Pi es la población de la provincia
i, y tj es la tasa promedio nacional de impuestos sobre la fuente de ingreso j, o
, (12.2)
donde TRij es el ingreso actual de la fuente de ingreso j en la provincia i (ver Boadway

y Hobson 1993).
En el caso canadiense, si SEij es mayor que 0, la provincia i recibe igualación en
la misma cantidad de parte del gobierno federal. Si SEij es menor a 0, la provincia
no paga al esquema. Esto no es deseable en un sistema ideal, ya que significa que los
beneficios fiscales netos no son igualados completamente entre todas las provincias.
En el cálculo se incorporan 37 fuentes de ingreso (es decir, j = 1, ... ,37). La base
para estos recursos es definida por el gobierno federal, después de consultar con las
provincias; se estandarizan para todas las provincias. En este sentido, las bases son
diferenciales, en el sentido de que provincias individuales pueden definir una base de
una manera diferente. Por ejemplo, diferentes provincias pueden eliminar algunos
alimentos de los impuestos a las ventas. De modo que “el ingreso generado por la
aplicación de una tasa promedio nacional a la base de la provincia, es usualmente di-
ferente de lo generado por la aplicación de la misma tasa a su base actual” (Boadway
y Hobson 1993, p. 41).
El sistema canadiense toma en cuenta algunos de los temas discutidos ante-
riormente, las asignaciones de las provincias no se definen según sus ingresos de
impuestos actuales, sino a partir de lo que recolectarían si aplicasen la tasa promedio
de impuestos a sus bases impositivas. Las asignaciones están definidas según los ingre-
sos potenciales y no los ingresos actuales, lo cual permite que las provincias escojan
sus niveles de gasto e impuestos sin ser castigadas. Las provincias “ricas” (aquéllas
con altos beneficios fiscales netos) no transfieren directamente a las provincias con

beneficios fiscales bajos, por el contrario, el gobierno federal hace la transferencia a

las provincias receptoras.
El sistema canadiense tiene algunas fallas, la falla de “igualar hacia abajo” algunas
provincias con beneficios fiscales netos superiores al promedio es una de ellas. Otra
es que el sistema canadiense no toma en cuenta la diferencia en necesidades, algo que
sugiere la teoría como importante para eliminar los beneficios fiscales netos. Diferen-
tes provincias tienen diferentes combinaciones demográficas, personas más viejas o
más niños en edad escolar, lo cual genera mayores necesidades de gasto para el mis-
mo nivel de cubrimiento del servicio. En este caso, incluso si el ingreso per cápita del
gobierno fuese el mismo, las personas con las mismas características no serían trata-
das igualmente. El sistema de igualación australiano, que se discute posteriormente,
toma en cuenta las necesidades de una manera mucho más amplia, en muchos países
el ingreso mediante impuestos de los niveles de gobierno inferiores es pequeño, de
modo que la mayoría de diferencias potenciales en beneficios fiscales netos surgen de
las diferencias en necesidades.
Fórmulas macroeconómicas
La discusión anterior sugiere que las transferencias de igualación deben calcularse
según la base impositiva disponible. Existen críticas a esta aproximación y se han
propuesto alternativas, en particular, medidas macroeconómicas, como ingreso
personal, PIB o PNB provincial, PNB per cápita. Los argumentos a favor de ideas alter-
nativas han sido tres. Primero, existen argumentos que definen que una aproximación
macroeconómica es superior en teoría o en términos de un criterio amplio que puede
ser usado para evaluar el sistema de transferencias. Segundo, los argumentos de que
una aproximación macroeconómica, que aunque no mejor en teoría, es más simple
o más transparente en su aplicación. Las necesidades de información son menores, y
puede haber una fuerte correlación entre las medidas macroeconómicas y una base
RTS correcta teóricamente.
Finalmente, existen argumentos sobre las debilidades de la aproximación RTS.
En algunos casos, la aplicación de esta aproximación ofrece incentivos a los gobier-
nos provinciales para frenar el desarrollo económico, con el objetivo de cambiar la
base impositiva, o establecer un impuesto subóptimo. También se ha afirmado que la
aproximación RTS genera inestabilidad en el ingreso de niveles inferiores de gobier-
no. En ambos casos, se ha propuesto que la alternativa macroeconómica es mejor.
Las propuestas de medidas macroeconómicas son diferentes, dependiendo de los
problemas con la aproximación RTS. En general, las propuestas son variantes de
medidas de los recursos agregados disponibles para los residentes de una provin-
cia. La medición necesita ser compensada con cierto nivel de simplicidad, ya que la
complejidad de la aproximación RTS es una de las principales críticas del sistema.
Barro (2002) sugiere que una medida correcta podría ser el PNB provincial modi-

ficado para tener en cuenta los impuestos pagados, y los subsidios recibidos del
gobierno federal y la capacidad de la provincia de recolectar ingresos de otros in-
dividuos no residentes mediante la exportación de impuestos. Otros, como Smart
(2002) y Boothe y Hermanutz (1999), proponen medidas más simples, como el PIB
provincial.
Las propuestas sobre cómo debe funcionar la fórmula también son muy dife-
rentes, aunque todas son variaciones de la fórmula RTS (ecuación 12.1). la fórmula
más similar a la fórmula RTS trata cada provincia como si tuviesen una base general
(ver Courchene 1984). De modo que la asignación de igualación de la provincia i,
podría ser
, (12.3)
donde Ei es la asignación de la provincia i, BR es la base impositiva macroeconómica

nacional, PR es la población nacional, Bi es la base macroeconómica de la provincia i,
y t es la tasa impositiva promedio nacional para todas las fuentes de ingresos, o
, (12.4)
donde TRi es la tasa impositiva sobre los ingresos de la provincia i.

Esta fórmula permite que se presente un efecto de retroalimentación de impuestos:
cuando una provincia con una base per cápita promedio más baja puede aumentar
sus asignaciones de igualación mediante el incremento de sus tasas impositivas. Para
eliminar este efecto, algunos proponentes de la aproximación macroeconómica han
propuesto usar una tasa fija de igualación para reemplazar t en la ecuación (12.3).
Smart (2002) define una tasa para Canadá a partir de la capacidad de simular trans-
ferencias actuales y pasadas bajo el sistema RTS.
Bases macroeconómicas como medida de capacidad fiscal

Barro (1986, 2002) propone usar el PIB, o una modificación de éste, como la base
para calcular las transferencias. Él afirma que la mejor medida de capacidad fiscal
provincial son los recursos disponibles para las personas de la provincia, es decir, PNB
provincial o PNB provincial modificado para tener en cuenta las transferencias con
el gobierno federal y la posibilidad de obtener acceso a fuentes de recursos adiciona-
les mediante la exportación de impuestos. Barro afirma que gastar estos recursos en

consumo privado o público es una decisión política, y que sólo el nivel general debe
ser considerado.
Este parece ser un buen argumento sólo para los casos en que los gobiernos
provinciales tienen un buen acceso a estos recursos y el acceso no cambia entre las
provincias. Parece haber dos problemas con esta idea. Primero, incluso si las pro-
vincias tienen amplios poderes impositivos, y el mismo PNB per cápita, puede haber
diferencias en la composición del PIB y, en consecuencia, un costo excesivo de reco-
lectar el ingreso del impuesto. Dahlby y Wilson (1994) señalan que las elasticidades
de la base impositiva disponible es importante. Las provincias en las cuales el PIB
está compuesto de una mayor proporción de bases impositivas que son inelásticas
respecto a las tasas de impuesto harían más fácil y se impondrían menores costos
adicionales en el proceso de recolección de impuestos, respecto a otras provincias.
En algunas federaciones, los gobiernos provinciales tienen acceso a una parte de los
ingresos de petróleo y gas que son propiedad del Estado. Si estos recursos no se dis-
tribuyen igualitariamente, como son los casos de Canadá y Malasia, las provincias
presentarán diferencias en la facilidad con la cual recolectan ingresos, y los beneficios
fiscales netos serán diferentes entre las provincias.
Segundo, este argumento parece que puede cumplirse sólo cuando los gobiernos
provinciales tienen acceso a un conjunto amplio de impuestos. En Canadá y Estados
Unidos, países bajo los cuales Barro define sus argumentos, éste es el caso. En muchos
otros países, los poderes impositivos de los niveles inferiores de gobierno son limita-
dos. En Malasia, por ejemplo, los estados tienen acceso sólo a ingresos por recursos y
algunas licencias y tarifas (Ariff 1991; Wilson 1996). Menores recursos por impuestos
significa que las provincias tendrán más diferencias en los beneficios fiscales netos
que ofrecen, incluso si las medidas de ingreso ampliamente definidas son iguales.
Usher (1995, 2002) resalta otros dos argumentos similares. Primero, es el punto
de que, bajo ciertas circunstancias, la aproximación RTS exige la transferencia de in-
gresos de las provincias pobres, definidos por el PNB per cápita, a las provincias ricas.
Éste podría ser el caso si la provincia pobre tuviese un acceso más fácil al ingreso de
impuestos, porque el gobierno provincial es dueño de algunos recursos naturales.
Usar el PNB per cápita como el fundamento para el cálculo de la igualación aseguraría
que esto no ocurriese. En Malasia, por ejemplo, los dos estados de la isla de Borneo,
Sabah y Sarawak, tienen la participación más grande de rentas por recursos de petró-
leo, una de las pocas fuentes de ingresos destinada a los estados. En ambos estados,
le ingreso promedio es inferior al promedio de Malasia, en este caso la igualación
del los ingresos del gobierno estatal requeriría transferencias de los pobres, hacia los
ricos, cuando se mide por el ingreso promedio.
Usher ve la diferencia entre la manera como son tratados los recursos de propie-
dad colectiva y primaria, como un error fundamental. Por ejemplo, si los recursos del
petróleo son propiedad de los gobiernos provinciales, todos los ingresos de sus ventas
se convierten en ingresos del gobierno provincial y es necesario que sean igualados

bajo el RTS. Pero si estos recursos son de propiedad privada, los ingresos por sus
ventas son parte del ingreso de alguien, y sólo esta porción recolectada mediante el
impuesto provincial entra a hacer parte del ingreso del gobierno provincial y tiene
que ser igualada. El mismo problema puede surgir de los ingresos de las empresas de
propiedad del Estado, en contraposición con el de las empresas del sector privado o
corporaciones. Una fórmula macroeconómica, usando el PIB per cápita como base,
corregiría estos problemas, ya que la fuente de ingresos o los beneficios corporativos
son los mismos sin importar de donde provienen.
Es difícil saber qué queda de estos argumentos, la igualación busca mejorar la
equidad horizontal, para que las personas con características similares sean tra-
tadas de la misma manera. De modo que incluso si en promedio la provincia A
está compuesta de personas pobres, si estas personas tienen acceso a altos benefi-
cios fiscales netos respecto a las personas del mismo ingreso de la provincia B, en
donde en promedio hay más personas ricas, las transferencias deben hacerse del
gobierno de la provincia A, al gobierno de la provincia B. El problema de la equi-
dad vertical debe dejarse a otro tipo de políticas, tal vez transferencias directas a
los individuos en lugar de los gobiernos provinciales. Del mismo modo, los ingre-
sos de los gobiernos, que contribuyen a las diferencias de beneficios fiscales netos,
tienen que igualarse sin importar si existen otras desigualdades en la manera como
son tratadas.
Estos comentarios pueden juzgarse sólo en el contexto general de lo que se define
como el propósito de la igualación. En este caso, el propósito es definido como mejo-
rar la equidad horizontal. En algunos casos, este objetivo puede enfrentarse con otros
objetivos sociales, como la equidad vertical. Cuando esto ocurre, son necesarias otras
herramientas de política.
Problemas de incentivos
Un segundo grupo de ideas para reemplazar la aproximación RTS con una aproxi-
mación macroeconómica es que, bajo ciertas circunstancias, el RTS ofrece incentivos
para que las provincias individuales se comporten subóptimamente. En algunos ca-
sos, las provincias pueden modificar los pagos por igualación que reciben (o pagan)
alterando sus tasas de impuestos (rate tax-back) o el tamaño de su base tributaria
(base tax-back). Este comportamiento no es inusual, dado que la igualación en térmi-
nos generales busca que los ingresos provinciales per cápita sean similares.
Alteración de la tasa de impuesto

El problema de la alteración estratégica de la tasas de impuestos ha sido reconocida
en el caso de Canadá (ecuación 12.1) en el sentido de que la tasa de impuestos que
determina la asignación de una provincia, según una base impositiva particular j, es

la tasa nacional promedio tj, en lugar de la propia tasa de impuesto de la provincia

sobre la misma base tributaria. En algunos sistemas, como el de Alemania, esta situa-
ción no se presenta, la igualación está determinada directamente por los ingresos de
fuentes propias, lo cual hace que el problema sea potencialmente más serio (Baretti,
Huber y Lichtblau 2000).
Incluso en el caso de Canadá, puede presentarse una situación en la cual una
provincia puede afectar su asignación si cambia estratégicamente la tasa de impuesto.
Este caso se presenta cuando la base es concentrada en una sola provincia. En este
caso, la tasa nacional promedio se convierte en la de la provincia, ya que es la única
provincia que cobra impuestos sobre esta base, y los ingresos de incrementar la tasa
son anulados porque bajan en los ingresos por igualación. Éste es un caso extremo,
pero el problema existirá mientras que las provincias individuales tengan una parti-
cipación desproporcionada de algunas bases tributarias. Esto crea un incentivo para
que las provincias cambien su combinación de impuestos, alejándose de una combi-
nación eficiente sin la presencia de esos efectos.
La importancia de eso depende de la distribución desigual de las bases tributa-
rias. Usualmente, los problemas surgen de los ingresos por recursos naturales. Tanto
en Canadá como en Malasia, los ingresos por petróleo en las costas se concentran
en unas provincias o estados. La probabilidad de que las bases estén distribuidas
desigualmente depende de cómo se defina la base tributaria. Si se define con poca
precisión (por ejemplo, como ingresos por recursos naturales), en lugar de separa-
damente (como los ingresos por petróleo en exploraciones costeras, o ingresos por
minería de oro, etc.), la distribución desigual es menos probable que ocurra y la ca-
pacidad de que las provincias individuales tomen ventajas de la alteración de las tasas
impositivas es menor. A medida que la base sea definida sin precisión, más oscura es
la distinción de la capacidad de ingresos provinciales. Las diferentes combinaciones
de bases tributarias de recursos naturales puede implicar diferentes costos de cobro
de las mismas fuentes de ingreso; cuando se agrupan es más difícil diferenciarlas.
El problema de la alteración estratégica de las tasas de impuestos sugiere que la
base tributaria debe ser definida ampliamente. Una versión extrema es el uso de una
medida como el PIB provincial, es decir, la fórmula macroeconómica. Una crítica de
usar una fórmula macroeconómica es la misma del problema de ampliar la definición
de la base tributaria usada. A medida que la base sea más amplia, es menos clara la
diferencia en la capacidad de recolección de ingresos de diferentes bases tributarias
entre las provincias.
Alteración de la base tributaria

Las provincias también pueden modificar sus ingresos para igualación alterando su
base tributaria. Esto puede hacerse directamente, promoviendo o negando permisos
para la actividad económica, o indirectamente, mediante cambios en los impuestos.

En la ecuación 12.1, un incremento en la base impositiva provincial Bij causa direc-

tamente que los ingresos provinciales por impuestos aumenten, pero también hace
que los ingresos alteren los impuestos mediante una reducción en la igualación (si
la provincia es receptora. Si la provincia cobra la tasa promedio de impuestos sobre
una base tributaria, un incremento en la base generará una alteración completa de
los impuestos, si la tasa de impuestos de la provincia es menor que el promedio, la
alteración de los impuestos excede el 100%. Este problema aumenta si el incremento
en la actividad económica impone costos sobre el gobierno provincial. A diferencia
de la alteración de la tasa de impuestos, este problema no puede resolverse con una
fórmula macroeconómica. Como cualquier fórmula de igualación busca compensar
las diferencias en la base tributaria, un incremento en la base generará una reducción
en el pago recibido.
En resumen, una fórmula macroeconómica o cualquier fórmula en la cual la base
tenga una naturaleza más agregada, reduce los incentivos para que las provincias
distorsionen su combinación de impuestos con el objetivo de modificar la igualación
que reciben. Esto sería un problema importante si las provincias tienen una com-
binación de base tributaria muy diferente, de modo que una sola provincia tuviese
la capacidad de modificar la tasa promedio de impuestos nacionales. El problema
también es más severo si la igualación se define no según una tasa promedio, sino
sobre los ingresos por impuestos, en este caso, si las provincias pueden establecer sus
propias tasas, los incentivos serían a favor de no cobrar ningún impuesto.
Definición, complejidad y transparencia

Una de las críticas más importantes de la aproximación RTS, en Canadá han sido
su complejidad y la falta de transparencia. Ésta ha sido una importante razón para
sugerir el uso de medidas macroeconómicas como la base tributaria, aunque algunas
medidas sugeridas como alternativas son igualmente complicadas.
En Canadá, donde las provincias tienen amplios poderes de cobro de impuesto,
37 fuentes de ingreso provincial son incluidas en los cálculos. Para muchos de es-
tos recursos, las provincias presentan diferencias en la definición exacta usada para
la recolección del Estado. Las provincias pueden definir una exención a productos
diferentes, impuesto a las ventas de ropa para niños. Los impuestos pueden estar
definidos por unidad o por valor, todo esto significa que tienen bases impositivas
diferentes para el propósito de calcular la igualación, y las bases deben ser estandari-
zadas entre las provincias mediante la negociación. Las bases impositivas resultantes
pueden no corresponder a las bases usadas efectivamente, y los ingresos asumidos
en una provincia pueden ser diferentes de los ingresos recibidos efectivamente. La
inclusión de impuestos a la propiedad, en cuyo caso la base es el valor, representan un
problema en particular, ya que no todos acuerdan que un precio alto de la propiedad
represente un incremento en la capacidad fiscal.

La teoría discutida anteriormente sugiere que los beneficios por impuestos, im-
puestos que no generan beneficios fiscales netos, no deben ser incluidos. Las tarifas
por servicios ofrecidos por gobiernos locales o provincias no deben incluirse en la
igualación, aunque representen una porción significativa de los ingresos locales.
Cuando se excluyen estas tarifas, se presenta un problema de definición, las pro-
vincias pueden tener diferentes métodos de financiar ciertas actividades, mediante
tarifas o impuestos generales, y las tarifas pueden no cubrir los costos (o pueden
obtenerse algunos beneficios del servicio, generando un beneficio fiscal neto), esto
hace más difícil tomar una decisión sobre qué incluir como ingresos en busca de la
igualación. También puede generar imprecisión en medidas sencillas de capacidad
fiscal, como los ingresos totales del gobierno provincial.
Estas dificultades hacen que el sistema sea complejo, especialmente en sistemas
como el canadiense, en donde las provincias tienen muchas fuentes de ingreso. Tam-
bién hacen que el sistema pierda transparencia, ya que lo que se incluye parece ser
resultado de las negociaciones de políticos y servidores públicos en lugar de los resul-
tados de una fórmula bien pensada.
Los defensores de una fórmula macroeconómica afirman que una medida como
el PNB per cápita podría ser más fácil de entender y ser más justa ante el público que el
RTS. Encontrar la fórmula macroeconómica apropiada también presenta algunas di-
ficultades. Un problema surge del hecho de que diferentes defensores de las fórmulas
macroeconómicas tienen diferentes justificaciones para defender esta aproximación.
Algunos ven la motivación para un sistema de igualación de transferencias de una
manera diferente al sugerido en este capítulo. Otros ven el propósito de la igualación
como la equidad horizontal, pero creen que usar medidas macroeconómicas puede
ser una manera más simple de lograrlo.
Barro (2002) defiende el uso de la capacidad en recursos como la medida de capa-
cidad fiscal de las provincias. La justificación para hacerlo parece ser que la capacidad
general de recursos presenta lo que está disponible para los residentes de una pro-
vincia para el consumo público o privado, y esto es lo que debe usarse para calcular
las asignaciones para igualación. La igualación debe determinarse según la base ma-
croeconómica provincial per cápita relativa a la base nacional per cápita y el impuesto
general, descrito en las ecuaciones 12.3 y 12.4.
Si se aceptara la idea de Barro, se llegaría a una definición de la base como todos
los recursos disponibles para el consumo público o privado en la provincia. Y no
existe una medida estándar, como el ingreso personal, el PIB o PNB que pueda medir
esta definición de base tributaria. Lo que se necesita es una medida del “ingreso total
de los residentes, medido de la mejor manera posible” menos los impuestos pagados
al gobierno central, más la ayuda financiera del gobierno central a las provincias y go-
biernos locales, más “impuestos y otros ingresos públicos recolectados de las familias
y negocios no residentes” (Barro 2002, p, 3). El ingreso total de los residentes puede
ser considerado como el equivalente provincial de la medición del PNB nacional, y

la “exportación de impuestos” es lo que “más complica la medición de la capacidad”

(Barro 2002, p. 3). En ellos se incluyen los impuestos pagados por personas que ha-
cen compras entre las provincias, turistas, impuestos recolectados por trabajadores
no residentes en la provincia, e impuestos sobre el capital y empresas ubicadas fuera
de la provincia pero de propiedad de residentes. En resumen, una medida sencilla de
capacidad macroeconómica como la definida por Barro no existe.
Otros investigadores son menos idealistas sobre la medida apropiada para la base
de igualación. Ellos ven una base macroeconómica como una aproximación más
simple a las restricciones del sistema RTS. Para ellos, la simplicidad es un objetivo
en sí mismo, y la mejor base es una que se aproxime a los resultados observados de
igualación. Boothe y Hermanutz (1999) exploran tres posibilidades, el PIB provincial,
el ingreso personal por provincias, y el ingreso personal ajustado donde las modifi-
caciones se hacen por inventario de actividades agrícolas, transferencias provinciales
a los individuos e impuestos federales pagados. Smart (2002) usa el PIB a precios de
mercado. Usher (2002) defiende fuertemente el uso de mediciones de recursos gene-
rales similares a la propuesta por Barro. Entre los problemas que analiza se encuentra
si debería existir cierto impuesto por las actividades de recreación, si se deben tener
en cuenta las necesidades2, si las transferencias del gobierno federal y la depreciación
deben incluirse, cómo incorporar los impuestos corporativos recolectados por fuera
de la jurisdicción, y si se debe hacer algún ajuste por nivel de precios. Estos temas
hacen que el uso de una medida macroeconómica sea más complicado de lo que
piensan sus proponentes.
Medición de la base tributaria

Una de las ventajas del RTS es que está definido según los ingresos por impuestos, para
los cuales los gobiernos provinciales y estatales tienen buena contabilidad, incluso en
países que no tienen un buen sistema de cuentas nacionales. Las medidas macroeco-
nómicas, por el contrario, exigen datos contables provinciales o estatales que pueden
no ser recolectados. En países en desarrollo, las medidas macroeconómicas pueden
ser muy difíciles de usar respecto al RTS, porque los datos no se encuentran disponi-
bles y serían muy costosos de obtener.
Usher (2002) señala que incluso en países con contabilidad sofisticada, la me-
dición de la base tributaria no siempre es fácil. Esto significa que la aproximación
RTS no es muy diferente de la aproximación macroeconómica como se cree en teo-
ría. En el sistema canadiense, por ejemplo, cerca del 45% de los pagos de igualación
son definidos directamente sobre el ingreso personal. El ingreso personal también
2 Éste también es un problema en los sistemas de igualación definidos según la aproximación RTS (ver
Shah 1996).

es usado como la base tributaria de varias fuentes de impuestos, porque la base real
es difícil de medir. La medición de impuestos a la propiedad personal y empresarial,
sobrecostos sobre el aseguramiento en salud (cobrado por algunas, pero no todas las
provincias); e ingresos de juegos de azar se definen también por el ingreso personal.
Conjuntamente, las fuentes de ingreso representan cerca de 20% del total de las trans-
ferencias. La base tributaria de otras fuentes de ingreso de impuesto provincial está
altamente correlacionada con el ingreso personal. Usher, afirma que pasar a una base
macroeconómica como el ingreso personal no representa un gran cambio.
Estabilidad de las transferencias

La estabilidad de las transferencias ante definiciones alternativas de la base tributaria
ha sido estudiada en el caso canadiense. En general, los ingresos anuales por impues-
tos parecen ser más estables que el ingreso personal o PIB (ver Smart 2002). Boothe
y Hermanutz (1999) proponen usar un promedio móvil de cinco años del ingreso
personal ajustado como base tributaria. Ellos encuentran que cuando esta medida es
usada en su fórmula para calcular la igualación, los pagos son más estables que bajo
la aproximación RTS.
Neumann (2002) analiza el problema de la inestabilidad en la medición de las
variables RTS y macroeconómicas. Existe una revisión importante para varios años
después de la publicación inicial de los datos de cuentas nacionales de ingreso en la
mayoría de países, y estas revisiones tienen implicaciones para las transferencias. Si
se parte de un análisis limitado, Neumann cree que el problema de la revisión sería
más severo para variables macro que para variables RTS, con implicaciones sobre la
revisión de las transferencias.
Alternativa a una base tributaria sin componente macroeconómico

La discusión de la base macroeconómica se ha dado en el contexto de países con
sistemas de impuestos desarrollados en los niveles de gobierno inferiores. Estos sis-
temas de impuestos provinciales son vistos como generadores de diferencias en los
beneficios fiscales netos entre individuos con características similares en provincias
diferentes. El problema es si algunas variables macroeconómicas diferentes al RTS son
una mejor base para que la igualación acabe con estas diferencias.
En muchos países la base tributaria de los gobiernos de nivel inferior es muy limi-
tada. Los gobiernos provinciales pueden tener derechos constitucionales sobre muy
pocos recursos impositivos, generando una brecha fiscal muy grande y transferencias
del gobierno central a las provincias. En el caso extremo, todos los ingresos de un go-
bierno de nivel inferior pueden venir de las transferencias. En este caso, las diferencias
en los beneficios fiscales netos entre jurisdicciones dependen de la diferencia en las
necesidades, y el mejor determinante de las transferencias no es ni la aproximación

RTS, ni el tipo de variable macroeconómica, sino alguna otra variable, como una varia-
ble demográfica que mide el nivel de necesidades del gobierno de nivel inferior. Si, por
ejemplo, el gasto del gobierno de nivel inferior es tal que los beneficios son distribui-
dos mediante una fórmula per cápita, las transferencias federales a la provincia deben
determinarse por la población. Otros determinantes de las necesidades, como la distri-
bución de edad, que afecta las necesidades de educación y servicios de salud también
pueden ser importantes. En muchos países, las transferencias federales a las provincias
van a todas las provincias y se definen por variables como el tamaño y la distribución
de la edad de la población. Si las provincias tienen muy pocos recursos o no tienen
nada, estas bases no macroeconómicas pueden ser mejores para determinar las trans-
ferencias y buscar la igualación de los beneficios fiscales netos entre jurisdicciones.
En algunos casos, la aproximación de necesidades puede sugerir una variable
macroeconómica del tipo discutido como una necesidad de necesidad. Un compo-
nente de necesidad en Sudáfrica, que se discute más adelante, es determinado por
una variable macroeconómica. Los gobiernos estatales de Malasia afirman que las
transferencias federales a los estados deben tener en cuenta la actividad económica,
ya que impone requerimientos de gasto sobre los gobiernos estatales (Wilson 1996).
Por ejemplo, una fábrica nueva necesita carreteras nuevas, agua e instalaciones de
acueducto, que son responsabilidades de gasto de los estados. Los estados en Malasia
tienen una base impositiva limitada, de modo que los ingresos no responden a estos
cambios en la actividad económica. Estos argumentos sugieren que un componente
de necesidad puede estar relacionado directamente con la actividad económica y al-
guna medida de ella misma puede ser útil en determinar los pagos de igualación.
Igualación en Canadá, Australia y Sudáfrica

Los programas de igualación en Canadá, Australia y Sudáfrica ofrecen un buen ejem-
plo para la discusión del uso de fórmulas macroeconómicas en la determinación de
la igualación.
Canadá
Gran parte de la investigación sobre el uso de variables macroeconómicas para deter-
minar la igualación se ha llevado a cabo en Canadá, aunque en este país aún se use el
RTS para definir la base tributaria. Existen varias razones por las cuales el caso de Ca-
nadá es interesante. Primero, Canadá tiene un sistema muy desarrollado de igualación,
las provincias tienen grandes poderes para cobrar impuestos, sus diferencias dependen
de la definición de sus bases tributarias, algunas provincias tienen grandes ingresos
por fuentes de recursos naturales y el ingreso promedio difiere mucho entre las provin-
cias. Estos factores han generado mucha preocupación respecto a la igualación, desde
los años treinta, lo cual ha llevado a mecanismos establecidos según el RTS.

Las intenciones de generalización de estos acuerdos han significado que la ma-

yoría de problemas potenciales del RTS ya se han presentado. Hay ejemplos de
manipulación estratégica de la tasa y la base de impuestos de parte de los gobiernos
provinciales. También existe la posibilidad de que provincias con ingreso muy por
debajo de los promedios tengan que hacer pagos al sistema. Los altos ingresos de al-
gunas provincias por la existencia de recursos no renovables ha sido un problema. La
naturaleza bruta del sistema, en la cual el gobierno federal paga igualación a las pro-
vincias que no lo necesitan en lugar de las provincias que sí lo necesitan contribuye
directamente a que aquellas que no lo necesitan han abusado de los ingresos pro-
venientes del gobierno federal, particularmente cuando los precios de los recursos
naturales son altos. El sistema es complejo, existen 37 bases tributarias, algunas de
las cuales son difíciles de medir y definir. El resultado es un sistema que es difícil que
la población entienda. También se ha presentado confusión sobre el propósito del
esquema, ya que algunos lo ven como un modo de corregir la desigualdad vertical,
haciendo transferencias a las provincias de ingreso bajo, de modo que los gobiernos
provinciales pueden hacer transferencias a los individuos. Todos estos efectos han
generado un gran interés en la definición de una base alternativa.
A pesar de los problemas del RTS, ha continuado en funcionamiento por las razo-
nes presentadas anteriormente. La lógica de la igualación sugiere usar las diferencias
en la capacidad impositiva como la base, especialmente cuando la medición de alter-
nativas macroeconómicas es difícil.
Australia
El sistema australiano difiere del canadiense en varios puntos (ver Courchene 1995).
Primero, y más importante, está la existencia de la Commonwealth Grants Commis-
sion. Esta comisión actúa como un árbitro entre los estados y el gobierno federal y
maneja gran parte de la administración y la asignación de las transferencias federales
a los estados. El sistema australiano incluye las diferencias en “necesidades” y “costos”
en la fórmula, ambos determinados por la comisión.
Segundo, los estados australianos, en términos relativos a sus responsabilidades
de gasto, tienen bases tributarias más pequeñas respecto a los canadienses. Esto hace
que todos los estados tengan brechas fiscales con el gobierno federal y por eso el go-
bierno federal transfiere fondos a todos los estados. La igualación total se presenta sin
la necesidad de que los estados más ricos hagan transferencias a los más pobres.
Tercero, las asignaciones bajo este sistema son determinadas no sólo por los in-
gresos potenciales, calculados usando el RTS, sino también a partir de medidas de
necesidades y gastos necesarios para ofrecer niveles similares de servicios entre los
estados. Los estados pueden tener diferencias en los costos de ofrecer servicios par-
ticulares, gracias a las diferencias de demanda o costos de oferta per cápita. Por
ejemplo, el costo de ofrecer educación puede ser diferente porque las proporciones

de niños en edad de estudiar cambia o porque los costos por niño son diferentes
(tal vez porque la población esté más dispersa). La metodología que usa la comisión
para determinar estas diferencias en las necesidades de gasto implica examinar in-
formación relevante, hacer visitas de campo y llevar a cabo presentaciones públicas
(Shah 1996). “La composición sociodemográfica, la densidad poblacional, el am-
biente urbanístico y físico son muy importantes en evaluar las diferencias de costos”
(Shah 1996, p. 103).
Cuarto, las asignaciones son calculadas según el RTS y las necesidades no deter-
minan la cantidad efectivamente transferida, como en el sistema canadiense, sino las
relativas. El gobierno federal establece una cantidad general de transferencia, y estas
variables relativas son usadas para asignar la cantidad destinada a cada Estado.
Como en el sistema canadiense, el sistema australiano usa el RTS para calcular las
asignaciones de igualación, al menos para el lado del ingreso. Variables diferentes a
las tasas de impuesto y base impositiva entran en la fórmula, para calcular las nece-
sidades. Estos cálculos reflejan los costos y factores de demanda de cada uno de los
40 componentes de gasto. Tales factores, como las economías de escala, dispersión de
costos, diferencias de demanda que surgen de la composición demográfica, también
son tenidos en cuenta (ver Courchene 1995). En consecuencia, el sistema australiano
amplía la información usada para calcular las asignaciones de igualación más allá de
la información usada para el RTS, pero no usa variables macroeconómicas como las
usadas en Canadá, como el PIB provincial
Sudáfrica
El sistema de igualación de Sudáfrica, el Provincial Equitable Sharing System, depen-
de completamente de la definición de necesidades, ya que los ingresos propios de las
provincias son muy pequeños. Menos de 3% del gasto de las provincias es financiado
por sus propias fuentes de ingreso.3 Como ocurre con otras aproximaciones definidas
por las necesidades, las transferencias son determinadas por variables demográficas y
otras variables. Un componente de las necesidades es calculado a partir de variables
macroeconómicas estándar: la participación de los ingresos de los empleados de la
provincia. Respecto a los de la nación, también se ha propuesto cambiar esta medida
al PIB provincial.
El sistema de Sudáfrica se basa en siete componentes de necesidades, cada uno
ponderado según la importancia del componente en el pasado. Los siete componen-
tes son educación (41%), salud (19%), bienestar (18%), componente básico (7%), un
componente de actividad económica (7%), un componente institucional (5%), y un
componente de reserva (3%). Las solicitudes de necesidades de cada provincia para
3 Ver South África (2004), para una descripción detallada del sistema sudafricano.

cada componente son calculadas y sumadas para llegar a una participación total de la
provincia de las transferencias. Las provincias luego son libres de asignar sus ingre-
sos, incluyendo las transferencias, como ellas decidan.
El componente de educación de las transferencias se determina según el número
de niños en las escuelas y el número de niños en edad escolar de la provincia. El com-
ponente de salud se determina por el número de personas con y sin seguro médico
privado. El componente de bienestar o desarrollo social se determina por el número
de personas que reciben transferencias y el número de personas en la provincia que se
encuentran en el 40% inferior de la distribución del ingreso nacional. El componente
de actividad económica está determinado por la participación de la provincia en la
remuneración total de los empleados. Esta participación de las transferencias refleja la
noción de que la necesidad de crear y mantener infraestructura física y social depende
del nivel de actividad económica general. El componente básico es determinado por
la participación de la provincia en la población nacional. El componente institucional
es un pago hecho una sola vez, compartido igualmente entre todas las provincias. El
componente de respaldo se determina a partir de encuestas de necesidades sobre el
sector de la salud y educación, así como de la importancia del sector rural.
La Comisión Financiera y Fiscal (FCC por sus siglas en inglés), una organiza-
ción constitucional similar a la Commonwealth Grants Commission de Australia,
ha criticado la aproximación del componente de actividad económica (South Afri-
ca 2004). Primero, desde que el programa fue diseñado, se ha recolectado mejor
información. Ahora Sudáfrica tiene mediciones del PIB provincial, con el cual la
FFC afirma que podría obtenerse una mejor medida. Segundo, las necesidades de
infraestructura dependen de más factores que la sola actividad económica: factores
como la vejez y el tipo de infraestructura son importantes. Las tasas de crecimiento
de la actividad económica, en lugar de los niveles pueden ser una mejor medida.
Finalmente, la FFC señala que este componente de las transferencias es regresivo, ya
que las provincias con altos niveles de actividad económica reciben la mayor parte
de las transferencias.
Conclusiones
El deseo de sustituir una base tributaria macroeconómica por el sistema RTS depende,
al menos en parte, del propósito de la igualación. La idea estándar es que igualar los
servicios sirve para asegurar la equidad horizontal, que los individuos de característi-
cas similares sean tratados de igual manera por los gobiernos sin importar el lugar en
donde viven dentro del país. Éste es un objetivo diferente respecto a lograr la igualdad
vertical entre los individuos. Incluso en Canadá, donde estos temas han recibido mu-
cha importancia, parece haber confusión sobre los objetivos de la igualación.
El deseo de usar una base macroeconómica también depende del rango de bases
impositivas disponibles para el gobierno de nivel inferior. Si las provincias tienen

poderes muy limitados, es menos posible que una base macroeconómica aproxime la
capacidad fiscal respecto a si tuviesen poderes impositivos más grandes. Por eso, en
muchos países pasar a una base macroeconómica no es atractivo.
La concentración de intereses en el caso canadiense ha significado que ha habido
poca discusión en la literatura de la posibilidad de que una variable macroeconómica
puede trabajar bien como una base, en casos donde las necesidades son un determinan-
te importante de la igualación. Es probable que, dependiendo de las responsabilidades
de gasto del gobierno de nivel inferior, el tipo de variable macroeconómica discutida
en el texto puede ser usada en el cálculo de parte de las transferencias necesarias para
la igualación. El caso de Sudáfrica es un buen ejemplo.
Para muchos países, tal vez la consideración más importante es la disponibilidad
de información. La administración y la recolección de impuestos aseguran que los
gobiernos de nivel inferior tienen datos de impuestos y bases tributarias. En con-
traste, puede ser que los datos macroeconómicos, como datos de cuentas nacionales,
no se encuentren disponibles para regiones. Esto puede hacer que la aproximación
RTS sea más práctica, si la definición de la base macroeconómica se amplía y las ne-
cesidades son incluidas como la condición para calcular la igualación, muchas otras
variables, en particular variables geográficas y demográficas, son importantes, como
en el caso de Australia y Sudáfrica.
Sin embargo, existe una relación directa entre el uso de la aproximación RTS y el
propósito de la igualación. Si los diseñadores de política desean asegurar que la capa-
cidad fiscal es igualada en todos los niveles de gobierno, los poderes impositivos y las
bases tributarias son obviamente el primer elemento para modificar.
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13
Igualación de la capacidad fiscal en programas
de igualación fiscal horizontal
Bernard Dafflon
La igualación fiscal se encarga de intentar reducir las diferencias fiscales entre juris-
dicciones dentro de un sistema federal de gobierno. La igualación es vertical cuando
la política es llevada a cabo por el gobierno central y financiada por el presupuesto
central. La igualación es horizontal cuando es hecha por gobiernos subnacionales de
igual nivel, mediante transferencias monetarias de unidades con mayor capacidad a
unidades con menor capacidad, sin importar cómo se define la capacidad. Las dife-
rencias fiscales se refieren a la variación entre jurisdicciones subnacionales respecto
a su habilidad de recolectar ingresos para satisfacer las necesidades de gasto público
de los residentes.
Como el equilibrio entre la asignación de responsabilidades y la asignación de
fuentes de ingreso a nivel descentralizado no está garantizado con el paso del tiem-
po, y como las necesidades de gasto e ingresos por impuestos no se encuentran en el
mismo lugar en cada jurisdicción, la igualación fiscal es cada vez más importante y
controversial. Existen varios puntos que son tema de debate. ¿Es la igualación fiscal
horizontal una característica necesaria del federalismo fiscal? ¿Cuáles son las razones
para introducir cierto tipo de política de igualación? No sería más sencillo reasignar
las funciones y los ingresos? ¿Por qué la igualación significa un flujo de dinero de las
jurisdicciones ricas a las pobres en lugar de las familias ricas a las pobres? ¿Por qué la
igualación debe ser horizontal y no solamente vertical? Si la igualación es necesaria e
inevitable, ¿cómo se miden las diferencias fiscales entre las jurisdicciones?
El European Charter of Local Self-Government (Council of Europe 1985) sirve
como punto de inicio para responder estas preguntas. Él establece que los gobiernos
locales deben tener discreción completa sobre la ejecución de sus responsabilidades y
que la supervisión de los gobiernos locales debe ser limitada.1 Al mismo tiempo, los
1 Como el capítulo no define específicamente la división del Estado en dos o tres divisiones de gobier-
no, el gobierno local también puede ser usado en el sentido de gobierno subnacional, provincias,
cantones y Länder en el nivel intermedio, municipios, ciudades y comunidades en el nivel inferior.

recursos disponibles para los gobiernos locales deben coincidir con sus responsabili-
dades y deben ser suficientes para permitirles mantener el ritmo con los cambios en
los costos de sus funciones. Ya que puede ser difícil mantener un buen balance entre
las responsabilidades cambiantes y los ingresos propios, cualquier desequilibrio fiscal
se convierte en un argumento a favor de las transferencias de igualación financiera. El
artículo 9, parágrafo 5 de la normatividad, establece “la protección de autoridades loca-
les en dificultades financieras es un llamado para el establecimiento de procedimientos
de igualación financiera o medidas equivalentes que estén diseñadas para corregir los
efectos de distribución desigual de potenciales fuentes de financiación y de la carga
financiera que deben soportar. Tales procedimientos o medidas no deben disminuir la
discreción de las autoridades locales en el ejercicio de sus responsabilidades”.
Esta norma sobre la política pública local es importante porque no sólo los países
de Europa occidental con una larga tradición de federalismo o descentralización,
sino también la mayoría de economías en transición de Europa oriental consultan a
la comisión sobre los temas de finanzas locales. El párrafo 5 está escrito en términos
generales y está orientado hacia la igualación de recursos; la expresión clave es la “dis-
tribución desigual de fuentes potenciales de financiación” y la “carga financiera”. No
existe una referencia explícita respecto a las necesidades o costos o sobre la igualación
vertical en contraposición con la horizontal.
Partiendo de esta definición, este capítulo busca entender por qué el sistema está
orientado hacia los ingresos y cómo la distinción entre transferencias de igualación
horizontal y vertical afectan el tema. La siguiente sección estudia el estado del arte
actual en la búsqueda de causas posibles de las diferencias fiscales a nivel local. Iden-
tificar estas causas es importante porque sirve para separar la igualación de fuentes de
ingresos de la igualación de necesidades y, consecuentemente, las medidas de iguala-
ción horizontal de las medidas de igualación vertical.
La segunda sección examina la eficiencia y la equidad, dos principios usados co-
múnmente a favor de la igualación fiscal. La definición entre la igualación vertical y
la horizontal es usualmente un tema político.2
Por simplicidad, este capítulo sólo considera un nivel de gobierno inferior. Como la preocupación
actual es la equidad horizontal, esta restricción no cambia los argumentos. Es necesario considerar
varios niveles cuando se habla de igualación vertical, porque las transferencias verticales pueden
fluir del centro a los gobiernos inferiores, dejando a un lado los niveles intermedios. Este compor-
tamiento genera el problema de cuál nivel tiene la última palabra en la política de estabilización. Al
respecto, véase el trabajo original de Boadway y Flatters (1998).
2 En su presentación reciente de la teoría de primera generación del federalismo fiscal, Oates (2005, p.
352) considera que el problema es la igualación vertical, “transferencias de igualación hechas en un
solo pago de parte del gobierno central a los gobiernos regionales”. El autor no menciona la iguala-
ción horizontal.

Cuando existe un presupuesto público central muy ajustado o un déficit, el debate

político es muy fuerte sobre el tipo de igualación que se debe llevar a cabo, horizontal
o vertical, y el debate sobre la necesidad de igualación horizontal como un sustituto
de igualación vertical. El argumento subyacente es que la igualación de ingresos pue-
de ser horizontal o vertical, mientras que la igualación de necesidades o costos puede
ser sólo vertical, un tema que se examina en la tercera sección del capítulo.
Para los empleados públicos, la teoría de igualación fiscal es confusa, ya que las
fórmulas técnicas de igualación hacen parte de sistemas particulares, y la generali-
zación y los consejos de política son difíciles. La cuarta sección del capítulo busca
superar esta dificultad, usando una herramienta gráfica que permite representar y
comparar la mayoría de los esquemas de igualación existentes.
La sección quinta del capítulo examina experiencias reales. Describe el diseño
de los esquemas de igualación y la incidencia de la igualación horizontal. La última
sección del capítulo ofrece propuestas de política.
Diferencias fiscales locales

La búsqueda de la igualación debe ser examinada en el contexto del diseño fiscal del
federalismo y la descentralización. Como regla, la asignación de fuentes de ingreso
entre las divisiones de gobierno debe ajustarse a la asignación de funciones. Esto
ocurre usualmente mediante cambios graduales a la Constitución. Sin embargo,
existen dos problemas asociados a este problema. Primero, incluso si el balance ini-
cial entre las funciones y los recursos se logra en cada nivel de gobierno, el balance
no puede lograrse para cada unidad de gobierno dentro de cada nivel de gobierno.
Incluso la mejor asignación vertical posible no previene que algunos gobiernos sub-
nacionales o locales tengan bases impositivas grandes y bajas necesidades de gasto,
y que otros tengan bases impositivas pequeñas y grandes necesidades de gasto. Se-
gundo, las funciones descentralizadas cambian con el paso del tiempo, porque se
ajustan a los cambios de las preferencias de la oferta de servicios locales o la tecnolo-
gía de producción de servicios públicos. Existe mucha evidencia de que los recursos
propios locales no mantienen el mismo curso. El balance inicial entre funciones
e ingresos puede destrozarse si un nivel de gobierno tiene un impuesto, como el
impuesto al ingreso, que aumenta a una tasa más alta que el PIB, y otro nivel de go-
bierno recibe los ingresos de impuestos que tienden a estabilizarse, como impuestos
sobre la propiedad.
Ya que un ajuste de funciones individual y de recursos no se observa en las fe-
deraciones o los países descentralizados (la mayoría de las constituciones ofrecen
derechos y competencias iguales a todas las unidades de gobierno, sin importar el
tamaño o la capacidad), y la reubicación periódica de funciones e ingresos es di-
fícil, sino imposible políticamente, las transferencias financieras han sido usadas
para corregir los desequilibrios fiscales. Si las transferencias son imposibles de evitar,

¿debería incluirse la igualación? ¿Es posible justificar la igualación a partir de argu-

mentos de eficiencia y equidad?
El esfuerzo de categorizar el origen de las diferencias entre los gobiernos locales
da paso a justificar o rechazar las políticas de igualación fiscal. El objetivo es distin-
guir entre diferencias que surgen de opciones locales entre la combinación de gasto
e impuestos, de las diferencias que surgen de la combinación de una base impositiva
pequeña y muchas necesidades, que están por fuera del control del gobierno local,
a lo cual se llama “disparidad”. La disparidad fiscal surge porque “la capacidad de
recolectar ingresos para financiar servicios ofrecidos públicamente en relación con
la cantidad necesaria para ofrecer un paquete estándar de servicios públicos cam-
bia entre jurisdicciones” (Ladd 1999a, p. 123). En esta definición, los recursos se
equilibran contra un “paquete estándar” de servicios públicos locales. Esto es un
poco más específico que el Artículo 9 de la European Charter, que considera las
responsabilidades asignadas por la Constitución nacional y la ley, y la carga finan-
ciera resultante sobre los gobiernos locales. Siguiendo la definición de Charter, se
pueden identificar tres fuentes de disparidades: la capacidad de recolectar ingresos
(impuestos), las necesidades de gasto, y el residuo neto, expresado como necesida-
des menos capacidad.
Tanto la definición del “paquete estándar” y el origen de la disparidad fiscal
son muy vagas para permitir definir una línea relevante, para políticas entre las
“diferencias” que surgen de las decisiones locales y las “disparidades” que tienen
causas exógenas. La literatura no es muy clara sobre esta diferencia, sólo algunas
contribuciones a la economía política de la igualación resuelven este tema (cuadro
13.1). Se distinguen cuatro orígenes posibles de disparidades fiscales (clase A-D)
y el origen de diferencias en la posición fiscal de las unidades descentralizadas de
gobierno (clases E y F). Las categorías A y F están relacionadas con el lado del in-
greso, la categoría A se preocupa de la base impositiva potencial disponible para el
gobierno local (presentación cercana al sistema de impuesto representativo [RTS
por las siglas en inglés de la expresión Representative Tax system]); la categoría F
corresponde al mecanismo de impuestos que es posible a nivel local dada la flexibi-
lidad del sistema legal de impuestos. Las categorías B-E se refieren a las funciones
de gasto local. Las categorías B-D agrupan las condiciones de oferta de servicios
públicos locales; y sólo la clase E discute las preferencias locales para la oferta de
servicios públicos.
La lógica subyacente de esta clasificación se divide en dos partes. Los temas que se
encuentran dentro del alcance de decisión y administración fiscal del gobierno sub-
nacional no deben tenerse en cuenta en la igualación, ya que pertenecen a la esfera
de autonomía y responsabilidad del gobierno subnacional. Los temas que están por
fuera de las decisiones locales deben ser compartidos, al menos en parte, si generan
grandes diferencias en la posición fiscal de diferentes unidades de gobierno. La clase
A tiene que ver con recursos de igualación: los ingresos sujetos a impuestos dependen

Cuadro 13.1 Fuentes de disparidad fiscal
Categoría Fuente Referencia
A Acceso diferencial a los recursos debido a las Oakland (1994)

diferencias en propiedad comunal, recursos naturales
o ingreso/riqueza de los residentes
Diferencias en los recursos sujetos a impuestos de Dafflon (1995)
las jurisdicciones locales
Diferencias en la base impositiva de jurisdicciones Gilbert (1996)
locales
Diferencias en ingreso per cápita sujeto a impuestos King (1997)
Diferencias en posición económica y oportunidad Dafflon y Vaillancourt (2003)
B Diferencias en alcance de los bienes públicos locales Gilbert (1996)

obligatorios que las jurisdicciones deben ofrecer por
razones exógenas.
Diferencias en necesidades per cápita King (1997)
C Diferencias en costos debido a las diferencias en la Break (1980, citado en Shah

relación insumo-producto 1996)
Costos diferenciales de ofrecer servicios públicos Oakland (1994)
debido a las diferencias en costos de insumos o el
hecho de que la cobertura de algunas poblaciones es
más costosa
Diferencias en costos unitarios de bienes públicos Dafflon (1995); King (1997);
a las jurisdicciones locales tienen que ofrecer Dafflon y Vaillancourt (2003)
D Diferencias en los costos debido a la naturaleza de Break (1980)

las áreas de servicio y composición de la población
Diferencias en economías de escala en la oferta Dafflon 1995);
de servicios Dafflon y Vaillancourt (2003).
E Necesidad de distinguir entre las necesidades y Break (1980)

los costos diferenciales debido a las diferencias en
referencias e incapacidad de costos inherentes,
y las diferencias de decisiones políticas
Las preferencias locales de servicios públicos no Dafflon (1995), Gilbert (1996),
obligatorios o la cantidad o la calidad de servicios Dafflon y Vaillancourt (2003)
obligatorios que exceden el nivel mínimo estándar
F Comportamiento estratégico de parte de las Break (1980)

provincias (canadienses) respecto al pago de
transferencias federales.
Preferencias locales por impuestos y tarifas al usuario Inman y Rubinfeld (1996)
(impuesto a los beneficios, incluyendo la decisión
entre diferentes formas de impuestos)
Fuente: Recopilación del autor.

de la posición geográfica de las unidades de gobierno (proximidad a áreas urbanas,

centros económicos, ubicación en la periferia); o del tipo de actividad económica o
aglomeración; y redes de telecomunicación. Dentro de una economía de mercado
abierta, los gobiernos locales no pueden modificar estas características, de modo que
deben ser tratadas como variables exógenas.
Las clases B-D se refieren a la oferta de bienes y servicios públicos locales según
un nivel estándar determinado por una división superior de gobierno, es decir, las
funciones definidas como obligatorias y bienes de mérito descentralizados. La clase
D necesita una mejor definición: los gobiernos locales pueden cooperar con el objeti-
vo de beneficiarse de economías de escala cuando sea posible. La decisión de hacerlo
es una opción local. Si la cooperación no funciona, ya sea porque desean mantener
la autonomía local o las preferencias son heterogéneas, los gobiernos locales deben
respaldar las consecuencias fiscales de sus decisiones y no contar con la igualación
para solucionar las diferencias en costos. Ser pequeño es una ventaja, pero también
trae sus costos. Las diferencias en las clases E y F surgen de las preferencias locales y,
en consecuencia, no tienen que reducirse mediante algún tipo de igualación o pagos
de transferencias.
Elementos conceptuales
Cuando se analiza el impacto de las políticas públicas, los economistas distinguen
entre eficiencia y equidad. El tema de eficiencia tiene relación con el cambio en el
comportamiento de los agentes inducido por una política pública (impuestos, subsi-
dios). Tal cambio puede ser fuente de mayor o menor bienestar para la sociedad. El
tema de equidad tiene relación con quién gana y quién pierde, quién paga y quién se
beneficia de una política pública en particular.
Eficiencia
Existen dos argumentos sobre la eficiencia que son discutidos usualmente respecto a
la igualación. El primero está relacionado con la movilidad de las personas, el segun-
do con el comportamiento del gobierno receptor.
Movilidad
El argumento de movilidad se define entre dos visiones. La noción de que la iguala-
ción induce inmovilidad ineficiente de mano de obra y la noción de que la ausencia de
igualación induce movilidad ineficiente de mano de obra. Courchene (1970) propuso
el primer argumento. Él afirma que en Canadá una combinación entre igualación
implícita y explícita, mediante parámetros de aseguramiento contra el desempleo di-
ferentes entre regiones (diferente número de semanas trabajadas requeridas para ser

elegible y un período de compensación variable), reduce el nivel de emigración de

las provincias atlánticas inferior al óptimo para el país. La migración ocurrió en el
contexto de diferencias regionales que no son el resultado de grandes diferencias en
la asignación de los recursos naturales.
Boadway y Flatters (1982) afirman que la igualación promueve la eficiencia. En
un modelo en el cual una región es rica en recursos naturales y el gobierno estatal
recolecta gran parte de los ingresos por el recurso natural (la diferencia entre costos
de producción y el precio del mercado mundial), el único modo como los residentes
locales de otras regiones del país tienen acceso a los ingresos de este recurso natural
es desplazándose a esa región, con el objetivo de beneficiarse de un menor impuesto
individual, mayor gasto público o ambos. En consecuencia, la cantidad de migración
de mano de obra a la región rica en recursos será muy grande, y algunos trabajado-
res estarían dispuestos a aceptar salarios más bajos de lo que ganarían en otro caso
(es decir, ser pagados menos que su productividad marginal en la región pobre),
ya que los retornos generales de la migración (ingreso salarial y menos impuestos
más mejores servicios públicos) hacen que la migración sea valiosa. En palabras
diferentes, una oferta baja de servicios públicos locales, los impuestos y la pobreza
generan emigración, pero también pueden polarizar la diferencia entre residentes y
recién llegados en las regiones de inmigración, incrementando el desequilibrio so-
cial. De manera aún más simple, pueden generar costos de congestión en la región
de destino, en este caso, las transferencias fiscales del centro o de una región rica a
una pobre puede solucionar la presión y permitir una mejor oferta de servicios o
menores impuestos en la región pobre con mayor potencial de emigrar. Esta visión
es defendida por economistas regionales que defienden la financiación central a las
regiones periféricas, no sólo con el interés de la equidad, sino por razones de ubi-
cación cuando el precio de la igualación es menor que los costos de congestión y
sociales en la jurisdicción de destino.
Comportamiento
La existencia de un esquema de igualación definido por un esquema RTS significa
que una reducción en la base impositiva per cápita de una familia beneficiada puede
ser compensada, en parte o completamente, por un incremento en las transferencias
de igualación. Algunos economistas, como Smart (1998), afirman que algunas juris-
dicciones no llevan a cabo esfuerzos para promover la actividad económica, porque
el comportamiento pasivo que reduce algunas bases impositivas es compensado me-
diante la igualación.
La igualación y la competencia en impuestos usualmente ocurren al mismo tiem-
po en una federación. Esto ocurre cuando las familias tienen el derecho de establecer
sus propios coeficientes de impuestos de una parte importante de sus ingresos. Las
comunidades ricas son suficientemente más ricas que las pobres que pueden finan-

ciar sus propios servicios públicos o su contribución al esquema de igualación, y

así mismo establecer impuestos inferiores a los de las comunidades pobres. Las co-
munidades pobres ofrecen un nivel de servicio similar al de las ricas, financiando
aquellos servicios mediante sus propios recursos y las transferencias de igualación.
En tales casos, la competencia de impuestos puede generar un incremento en las
disparidades entre las comunidades ricas y pobres en términos de su base tributaria.
Este tipo de resultado surge cuando la igualación no es muy generosa en términos
de diferencias en el potencial de gasto (es decir, no existen transferencias explícitas
entre las comunidades).
Una disparidad fiscal grande no siempre es tolerada por todo el electorado, por
esta razón, las comunidades más ricas prefieren participar en esquemas de igualación
más generosos, en lugar de permitir la centralización de oferta de servicios e impues-
tos a nivel intermedio como una respuesta a las comunidades heterogéneas.
Equidad
El debate sobre equidad en el contexto de la igualación implica la distinción entre
prosperidad de las personas y de un lugar geográfico. Los oponentes de la igua-
lación afirman que si los individuos en una comunidad son pobres y, por eso,
incapaces de financiar servicios públicos similares a los ofrecidos en comunidades
ricas, ellos y no las comunidades deben ser los receptores de transferencias o los
beneficiados de medidas, como transferencias para la búsqueda de trabajo, o en-
trenamiento para aumentar sus capacidades, que les permita prosperar por fuera
de sus comunidades. La ayuda individual es más apropiada que las transferencias
intergubernamentales.
Para los defensores de la igualación, el argumento de equidad es simple y claro:
las grandes diferencias en las cargas fiscales entre gobiernos locales son inacepta-
bles si sus causas están por fuera del control de las autoridades locales. Existe un
límite superior en la carga tributaria y un límite inferior en la oferta de servicios
públicos locales que no deben excederse. Para evitar superar estos límites, se deben
pagar compensación. Depende de la jurisdicción beneficiada decidir cómo asignar
las transferencias recibidas, ofreciendo servicios adicionales, mejorando la calidad de
los existentes o reduciendo los impuestos.
Igualación de necesidades
Existe un gran debate sobre la igualación fiscal horizontal. La literatura sobre el diseño
de igualación de transferencias distingue entre igualación del ingreso y de los gastos, o
igualación de las necesidades. La combinación de ambos es usualmente llamada iguala-
ción de la brecha de necesidades y capacidad. La distinción entre diferentes necesidades,
costos y gastos, o la brecha de necesidades y capacidad no es evidente y presenta una

gran dificultad conceptual y técnica.3 Es más, estas categorías no informan sobre si las
transferencias para el propósito de igualación deben ser horizontales o verticales (Ah-
mad y Craig 1997). De hecho, en la mayoría de estudios de caso presentados en Shah
(1996), Ahmad (1997) y Färber y Otter (2003), la igualación de las necesidades de gasto
de los gobiernos subnacionales o locales es vertical. A primera vista, sólo Australia y Di-
namarca parecen ser la excepción, ya que ambas llevan a cabo la igualación horizontal.
Considérese en primer lugar el concepto de igualación de necesidad o de gastos.
En Suiza, la política de igualación fiscal entre los 26 cantones es vertical y parcial-
mente indirecta. Es vertical porque es pagada completamente del presupuesto federal
de los cantones; es indirecta porque aplica un sistema que diferencia las tasas de
transferencia en ayuda para funciones específicas del cantón según un índice combi-
nado de capacidad y necesidades. Las necesidades son aproximadas por dos criterios:
mientras más grande la proporción de áreas montañosas en cada cantón y menor la
densidad poblacional, más necesidades tiene el cantón (Dafflon 2004).
En países unitarios, los indicadores de necesidades de gasto son usados para asignar
fondos generales a los gobiernos locales cuando los recursos propios y los impuestos
no son suficientes como indicador para el diseño de las transferencias. En el Reino
Unido, por ejemplo, la evaluación estándar de gasto es un importante instrumento de
financiamiento de los gobiernos locales, pero es sólo un esquema vertical (Else 2003;
Flowerdew, Francis y Lucas 1994). Dinamarca usa un esquema horizontal de necesi-
dades de gasto definido a partir de la difrencia entre el gasto promedio per cápita y el
gasto efectivo de los gobiernos locales (Lotz 1997). Pero las necesidades son definidas
por el gobierno central; los criterios de necesidades no tienen una relación directa y
numérica con el gasto actual de los municipios, y las transferencias para igualar las
necesidades de gasto son transferencias en bloque (Mau Pedersen 2003).4
3 Ver Shah (1984, 1996), para una discusión de esta distinción en la teoría y en la práctica. Una difi-
cultad importante que enfrentan la mayoría de países es la escasez de bases de datos de los costos de
factores (ver Färber y Otter 2003, para una discusión del problema en Europa). Las cuentas locales
públicas no son organizadas de manera que se ajusten a la función de producción de varios servicios
públicos locales. Los orígenes y causas de los costos no son fáciles de identificar; cuando lo son, no
existen los datos adecuados. Los costos de ofrecer educación primaria, por ejemplo, son diferentes
entre localidades. Los salarios de los profesores son conocidos, pero los costos del material de ense-
ñaza, el equipo técnico, y la construcción no son conocidos (la amortización y los costos financieros
son reportados en un punto diferente del presupuesto. Pueden existir datos disponibles sobre los
estudiantes o el número de clases, pero no sobre los dos. Los costos de los estándares se basan en in-
formación fragmentada. Las medidas de política resultantes son puestas en duda por el nivel político
por quienes están directa o indirectamente relacionados con los costos de la educación primaria.
4 La medición de las necesidades de gasto se determina por 13 indicadores, 9 de los cuales se supone
que son criterios representativos de los 17 tipos de gasto y 4 son decididos políticamente (Lotz 1997).
En las municipalidades danesas es difícil que el número de habitantes sea un criterio correcto para
los otros tipos de gastos públicos locales: las pensiones públicas, empleo, desarrollo de la ciudad, me-
dio ambiente, librerías, transporte público y administración. La ponderación dada a estos criterios es
21%. El número de habitantes entre edades de 7-16 tiene la ponderación más alta (23%).

Existen diferentes opiniones respecto a si la igualación de costos es adecuada. Ca-

nadá ha sido renuente a considerar este tema, ya que los diseñadores de política creen
que las diferencias de costos son medidas arbitrariamente respecto a la capacidad fiscal
(Shah 1996; Dafflon y Vaillancourt 2003). Petchey (1995) muestra cómo en presencia
de rentas específicas por ubicación, la compensación de diferencia de costos previene
la ineficiencia que surge de la migración. El autor no menciona el diseño explícito de
las transferencias, aunque implícitamente recomienda un sistema de igualación ver-
tical para lograr el efecto deseado. Boadway (1998) afirma que para el propósito de
la igualación, sólo se deben tener en cuenta las necesidades. La igualación de costo
siempre viene con pérdida de eficiencia, ya que los precios de bienes ofrecidos públi-
camente están distorsionados (Boadway 2004). En este caso, la igualación eliminaría
el incentivo de adaptar la producción de bienes públicos por la variación en costos.
La brecha de necesidades y capacidad se refiere al residuo neto entre capacidad de
ingresos y necesidad de gasto de los gobiernos subnacionales. Para Ladd (1994), el
resultado puede servir como una aproximación para las transferencias del gobierno
central a las unidades subnacionales (o del nivel de gobierno intermedio al gobierno
local). En su opinión, estas transferencias son verticales. El equivalente canadiense
es llamado “principio de necesidades fiscales” y hace parte de la Constitución federal
de 1982 (sección 36.2), que compromete a las autoridades federales a asegurar nive-
les razonablemente comparables de servicios públicos dentro de una localidad con
un costo acorde con lo que pagarían en otro lugar (Clark 1969; Shah 1996). Bahl,
Martínez-Vázquez y Sjoquist (1992) lo llaman brecha de “solicitud de recursos”;
Tannenwald (1999) lo llama “comodidad fiscal”. Pero bajo ninguna circunstancia su-
gieren que sea un pago de equidad horizontal.
Australia ofrece el ejemplo más claro de evaluación de la brecha necesidades y
gastos. Las recomendaciones de la Comisión de Transferencias están diseñadas para
superar el desequilibrio fiscal horizontal a nivel estatal. Estas recomendaciones sólo
tienen relación con la distribución del fondo común; el tamaño del fondo común es
determinado por la conferencia de los jefes de cada estado y es denominada por con-
ceptos macroeconómicos definidos por el gobierno central. Los fondos federales son
distribuidos con respecto a un sistema completo que evalúa la capacidad de ingreso
así como de necesidades (Rye y Searle 1997; McLean 2004). Para Shah (1996, p. 103),
“el procedimiento usado para evaluar las necesidades de ingresos y gastos parece
ser un poco inmaduro, impreciso y subjetivo… sólo puede funcionar si existe un
compromiso excepcionalmente alto, cooperación y flexibilidad entre los gobiernos
participantes”. Las transferencias resultantes son verticales, pero son más altas para
los estados con mayores necesidades residuales.5
5 Aunque formalmente es vertical, un sistema como éste puede tener efectos horizontales. La com-
binación de varias características de las transferencias pueden llevar a situaciones que no pueden
ser explicadas directamente a partir de características individuales. Por ejemplo, la selección de una

Mientras que la igualación de recursos es una política establecida en la mayo-

ría de países descentralizados o países federales, la implementación de políticas de
igualación de disparidades en necesidades, costos, o gastos es un tema de debate
tanto teóricamente como en la práctica (Färber y Otter 2003). Entre los economis-
tas, la discusión es sobre el tipo de disparidades que deben tenerse en cuenta y las
consecuencias de las políticas de igualación en términos de eficiencia, incentivos,
neutralidad asignativa y equidad. No existe evidencia teórica de que la igualación
de gasto, necesidades o costos pueda ser horizontal. Por el contrario, la tendencia
en teoría y en la práctica es ver las transferencias verticales como preferibles para la
igualación de costos y necesidades y ver la solidaridad horizontal como inapropiada
para este propósito (Lotz 1997; Garcia-Milà y McGuire 2004).6 Según esta visión, el
concepto de necesidades grandes o pequeñas, la canasta de bienes locales y servicios
que se incluyen en las necesidades y el estándar para la oferta de servicios locales no
pueden dejarse a los gobiernos subnacionales, sino que deben ser determinados y
controlados por el centro.
Aunque todavía falta desarrollar una teoría sobre estos temas, puede hacerse un
argumento general de que la igualación de ingresos puede ser horizontal y vertical,
mientras que la igualación de gastos, necesidades y costos sólo puede ser vertical. En
otras palabras, es concebible desde un punto de vista asignativo y distributivo que los
gobiernos con alta capacidad contribuyan a redistribuir los recursos financieros a los
gobiernos de baja capacidad. Existen factores a favor y en contra, pero la aceptación de
este tipo de transferencias financieras por razones de solidaridad intergubernamental
es amplia. Por el contrario, es mucho más difícil encontrar buenos argumentos a favor
de la igualación horizontal de las diferencias de gastos, necesidades o costos.
política de igualación vertical a partir de transferencias con fines cerrados generaría un resultado
que es diferente de lo que se esperaría. La verticalidad indica la dirección formal del flujo de las
transferencias de un gobierno superior a un nivel inferior (de gobiernos subnacionales centrales o
de gobiernos subnacionales a los gobiernos locales). El fin cerrado implica que los recursos dispo-
nibles no son infinitos; su cantidad es determinada por la Constitución nacional o las leyes y no son
negociables en cada presupuesto anual. Como consecuencia, para cada actividad pública, la asig-
nación de un subsidio cantonal específico a una comunidad necesariamente limitará la cantidad de
fondos para las otras comunidades. Los gobiernos locales deben competir entre ellos por los recur-
sos disponibles, que son muy pocos. Con un acceso igual al sistema de transferencias, los resultados
de tales mecanismos son unas transferencias de las comunidades que disfrutan una fuerte posición
financiera (que reciben menos) a comunidades menos ricas (que reciben más). Con una cantidad
de financiación fija y limitada, la incidencia es horizontal, aunque el diseño del sistema de transfe-
rencias sea vertical y por la orden del gobierno superior. Un esquema de igualación fiscal horizontal
generaría resultados similares (Dafflon y Tóth 2003).
6 Färber y Otter (2003) analizan sistemas de igualación a nivel local en Austria, Flandes (Bélgica),
Dinamarca, Francia, Alemania, Italia, Rusia, España, Friburgo en Suiza y Reino Unido. El costo de
la igualación, en los casos donde existe, no es horizontal.

La igualación horizontal significa que los beneficiarios de servicios en una juris-

dicción con bajos costos aceptarían un impuesto adicional sobre los precios (es decir,
servicios públicos más costosos) con el objetivo de subsidiar servicios públicos loca-
les en otras localidades con altos costos. Esto distorsionaría el proceso de definición
de impuestos a los precios de los servicios públicos y generaría ineficiencia asignati-
va. Otros argumentos en contra de la igualación horizontal son:
• No existe una explicación lógica para la igualación horizontal entre municipios

en los servicios públicos locales que son financiados mediante tarifas al usuario.
Cuando se define un precio por estos servicios, significa que los beneficiados pa-
gan por lo que reciben y no pagan más. Cualquier violación a esta regla desordena
el proceso de mercado y envía una señal de precios equivocada. Desde el punto de
vista de eficiencia económica, es irreal e incorrecto imaginar que los beneficiarios
de un servicio que pagan tarifas según el principio del que contamina paga u otros
cobros sobre el usuario mantienen la igualación, por la simple razón de que los
costos de los servicios son diferentes entre las jurisdicciones.7
• Sería ir en contra de la equidad si se obliga a los usuarios en un distrito pagar un
precio adicional de los beneficios que reciben, con el objetivo de generar un sub-
sidio cruzado a los usuarios de otros distritos que pagan menos de lo que cuesta el
servicio.
• Para los servicios locales que son financiados mediante impuestos, existe un pro-
blema de información. La compensación de costos necesita recolectar y comparar
datos sobre la administración de servicios públicos locales y sus diferentes costos
que permita conocer la naturaleza exacta de los costos. Ésta no es una tarea fácil,
por el gran número de funciones locales, la mayoría de las cuales no pueden ser
definidas perfectamente.8 El punto importante es si las diferencias en costos se
deben a diferencias en la calidad o el nivel del servicio público, ineficiencia X o
causas externas. En el caso de diferencias en el nivel o la calidad del servicio, se
debe establecer un compromiso con el objetivo de determinar cuál sería el nivel
de servicio “adecuado” o “estándar”. Si la causa es ineficiencia X, se deben imponer
nuevos métodos de administración para solucionar la situación. Sólo si las dife-
rencias en costos son la causa, se puede justificar la compensación financiera. En
7 El argumento, discutido por primera vez en Boadway y Flatters (1982), es uno de igualación estricta
del tratamiento de los individuos a nivel local de gobierno: los individuos pagan lo que tienen que
pagar y reciben beneficios a nivel de la jurisdicción. Puede ser que el costo de un servicio particular
sea mayor en la jurisdicción A respecto a la jurisdicción B, pero todos los usuarios en A y B son
tratados igualmente. No es necesario un ajuste de precio o tarifas entre A y B. De hecho, cualquier
ajuste crearía un efecto adicional indeseable.
8 “El diseño perfecto” existe cuando el patrón especial de la oferta de bienes locales públicos corres-
ponde exactamente a las fronteras geográficas de la jurisdicción.

este caso, sin embargo, la ayuda debe ser vertical, porque sólo un nivel de gobier-
no superior es capaz de ofrecer financiación de tal manera que sea lo más neutral
posible desde un punto de vista asignativo.
Igualación de ingresos
Las disparidades en gastos, necesidades o costos no pueden ser solucionadas con un
esquema de igualación que implique redistribución horizontal de una jurisdicción
rica a una pobre. De la misma manera, si el gobierno federal busca introducir cierto
tipo de igualación fiscal horizontal, la única manera como puede funcionar es igua-
lando los ingresos
En los últimos 20 años, la igualación de ingresos ha tomado diferentes formatos
e intentar compararlos es un ejercicio complicado, ya que el nivel de redistribución
logrado depende de la fórmula de igualación, así como de los efectos de los límites
inferiores y superiores de oferta, solución genérica y la definición de la base imposi-
tiva para calcular las asignaciones (Smart 2004). Sin embargo, es importante hacerlo
porque la experiencia de las federaciones en otros países ayuda a los diseñadores de
política a formular los objetivos y desarrollar herramientas de igualación fiscal hori-
zontal (Blindenbacher y Watts 2003).
Esta sección presenta un modo de tratar la igualación de ingresos con la ayuda
de una herramienta gráfica desarrollada por Daffflon y Vaillancourt (2003). Se estu-
dian cuatro temas: financiación de una política de igualación, medición de capacidad
fiscal, diseño y cálculo de fórmula de igualación y determinar el nivel objetivo de
igualación. El objetivo es organizar los argumentos teóricos de manera que se pueda
resumir la literatura alrededor de estos cuatro temas (gráfico 13.1).
El ingreso público per cápita a disposición de cada unidad gubernamental a nivel
subnacional se presenta en el eje vertical antes y después de la igualación horizontal.
(La igualación vertical, que también es posible, se analiza más adelante). El nivel pro-
medio de ingreso público per cápita se presenta en un índice con base 1,00. En el eje
horizontal las unidades gubernamentales están ordenadas de la más pobre a la más
rica, según una medida de capacidad financiera e impositiva per cápita. Un valor de
100 representa la capacidad promedio. Con el objetivo de limitar el tamaño del gráfi-
co, los valores del indicador de capacidad se encuentran entre 30 y 150 puntos.
Financiación de la igualación
El primer tema tiene que ver con la fuente y la importancia de los ingresos tributarios
que se van a compartir y redistribuir. Como las jurisdicciones beneficiarias difieren
en tamaño y población, la redistribución entre jurisdicciones debe tener en cuenta la
población de cada jurisdicción. Esto se toma en cuenta usando el ingreso per cápita.
A lo largo de la línea AEJ, la jurisdicción beneficiaria recibe exactamente la cantidad

Gráfico 13.1 Representación de la igualación de ingresos
G Antes de iguala-
ción horizontal
índice de ingreso público per cápita de los
gobiernos subnacionales antes y después
F Después de
de igualación vertical y horizontal
igualación
1,15
1,10 horizontal
E
1,00 A J Igualdad perfecta
0,85 B K Después de la
igualación hori-
zontal + vertical
0,55 C
0,40 D
30 90 100 125 150

Los más pobres Pobres Ricos Los más ricos
Indicador de la capacidad financiera per cápita
de los gobiernos subnacionales
Fuente: Dafflon y Vaillancourt (2003).

Nota: H = horizontal, V = vertical.
promedio de ingreso público por residente. La pregunta básica es cuál fuente de in-
greso (impuestos) son los que se comparten y según qué procedimiento de decisión.
Nótese que el punto de inicio puede ser diferente de la asignación inicial de fuente de
ingreso de las autoridades locales.9 En este caso, la pregunta básica es si las transfe-
rencias en bloque o la distribución del ingreso deben agregarse a los recursos locales,
en caso de que éstos sean insuficientes, y si la respuesta es afirmativa, de qué forma.
El nivel inicial efectivo de recursos per cápita de los gobiernos subnacionales antes de
la igualación se presenta por la línea DEG en el gráfico 13.1. La unidad de gobierno
más pobre recibe sólo 40% del nacional per cápita, la más rica recibe financiación que
corresponde a G, muy por encima del promedio.
¿Será necesario corregir la asignación per cápita inicial unidad por unidad de la
línea DEG por los resultados de la excesiva disparidad fiscal? Si es así, ¿cómo debe fi-
nanciarse la igualación? Existen varias aproximaciones, cada una con factores a favor
y en contra:
9 El artículo 9 del capítulo europeo de autogobierno de Europa (1985) (“Recursos financieros para
las autoridades locales”) define: “1. Las autoridades locales deben tener el derecho, conservando las
políticas económicas nacionales, de adecuar sus recursos financieros de los cuales pueden disponer
libremente según sus propios poderes … 7. En la medida de lo posible, las transferencias a las auto-
ridades locales no deben tener destinación específica”.

• La cantidad puede ser financiada con los recursos generales de las unidades con-
tribuyentes y establecida en el presupuesto anual. Ésta es una solución muy flexible
y adaptable cada año. Pero tiene tres grandes problemas. Primero, los gobiernos
receptores no tienen la seguridad de que recibirán una cantidad comparable (en
términos reales) entre un año y otro, haciendo que la planeación de mediano
plazo y las decisiones de política sean difíciles de tomar. Segundo, los debates
presupuestales anuales están sujetos a acuerdos políticos ad hoc, con problemas
de inestabilidad. Tercero, la cantidad anual de igualación está a merced de las uni-
dades de gobierno con alta capacidad, que probablemente intentarán revisar a la
baja sus contribuciones.
• El método de calcular la cantidad de igualación puede ser definida explícitamente
en la Constitución o en una ley, mediante la fórmula de distribución de ingre-
sos de alguna fuente específica de impuestos usada a nivel central (vertical) o a
nivel local (horizontal). Esta aproximación tiene dos ventajas. Primero, a partir
de unas bases legales específicas, el debate político sobre “cuánta igualación” se
lleva a cabo cuando se está rescribiendo la Constitución o se aprueba la ley, y
no anualmente cuando se están definiendo los presupuestos. Segundo, la aproxi-
mación evita variaciones importantes en la cantidad disponible si las fuentes de
ingreso tributario son suficientemente diversificadas y seleccionadas, de tal mane-
ra que los ciclos macroeconómicos no afecten la fórmula. Pero esta aproximación
también tiene dos problemas. Primero, la distribución de ingresos de impuestos
específicos puede estar sujeta a la fluctuación de la economía, lo cual puede ge-
nerar incrementos o reducciones según los ciclos económicos. Segundo, si sólo
se usa una fuente de ingresos tributarios, las unidades gubernamentales pueden
renunciar a recolectarlo completamente como si fuese su única fuente de ingresos,
ya que la recolección premia en parte a otras unidades de gobierno mediante las
transferencias de igualación.
• Un fondo de igualación puede establecerse y ser alimentado con recursos de
varias fuentes de ingresos y anclado a la Constitución o la ley. El fondo sirve
como fuente de igualación anual, pero también contiene un elemento para los
días difíciles. Este tipo de sistema tiene las dos ventajas de la segunda propuesta.
Adicionalmente, puede suavizar los pagos de igualación por dejar en el fondo
una parte de la contribución de los años buenos, que puede ser usada para los
años malos.
Ninguna de estas opciones separa la financiación vertical y horizontal. La pri-

mera aproximación no es apropiada para la igualación horizontal, porque exige la
negociación anual de un presupuesto entre los gobiernos locales que contribuyen a
la igualación y los beneficiarios de los gobiernos locales. En caso de conflicto, es ne-
cesaria la intervención de un nivel de gobierno superior, una situación que introduce
relaciones verticales al proceso.

La segunda y tercera aproximaciones pueden ser horizontales, pero exigen la

intervención de un nivel superior de gobierno con el objetivo de incluir en la Consti-
tución o la ley la obligación sobre los gobiernos locales de participar en un esquema
de igualación horizontal y los criterios para recibir transferencias de igualación.
Aunque este proceso no tiene que ser impuesto desde niveles superiores a niveles
inferiores de gobierno. Las unidades de gobierno a nivel inferior deben participar en
el diseño de la política de igualación horizontal, después de todo estas unidades son
las que finalmente aceptan los costos o disfrutan de los beneficios de esta política.10 Si
no se promueve la coparticipación en el diseño y el proceso de toma de decisiones, la
política de igualación se convierte en una especie de bien mérito que se impone desde
niveles superiores de gobierno.
La tercera aproximación parece muy atractiva desde el punto de vista de esta-
bilidad macroeconómica. Como resultado de la presión de la globalización y de la
competencia de impuestos, los gobiernos locales con alta capacidad financiera ya no
tienen certidumbre de continuar siendo fuertes en el futuro. Los gobiernos podrían
usar el superávit de su presupuesto para consolidar su posición o para contribuir al
fondo propio para los días de bajos recursos en lugar de contribuir a la igualación
horizontal. Teóricamente, el sistema de igualación también cumple este propósito,
pero los dos procesos no tienen las mismas características de aseguramiento: los
fondos para los días difíciles son análogos a un sistema de capitalización, mien-
tras que el mismo fondo en un esquema de igualación corresponde a un sistema de
aseguramiento mutuo, en el cual los gobiernos subnacionales expuestos a efectos
negativos sobre sus ingresos en el corto plazo ven su posición relativa modificada a
su favor, respecto a otros gobiernos subnacionales que tienen mejores condiciones
fiscales (Smart 2004).
Usher (1995) y Buettner (2002), entre otros, rechazan la idea de que la distribu-
ción del riesgo o la agrupación del riesgo ayuden a mitigar los efectos de los efectos
macroeconómicos externos (ver Von Hagen 2000). Las características de asegura-
miento de los fondos de igualación no convencen a los gobiernos locales con mayor
capacidad de hacer sacrificios en su posición fiscal sólo por solidaridad. Este tema es,
sin duda, el mayor reto para la igualación horizontal de recursos.
10 En Suiza, los cantones y la confederación participan en el diseño de la igualación fiscal, pero los
resultados son escritos en la Constitución federal y la legislación (Dafflon 1995, 2004). El mismo
procedimiento es utilizado en los cantones: las comunidades participan en el diseño de las políticas
de igualación, pero los resultados, ya sea un esquema de igualación horizontal o vertical, son escri-
tos en la ley del cantón y no son un contrato o acuerdo entre los gobiernos locales, como ocurre en
las funciones y la oferta de servicios públicos locales.

Medición de la capacidad fiscal

La medición de las diferencias fiscales entre regiones o los gobiernos locales, y la
definición de un indicador de referencia de la capacidad fiscal es un problema cru-
cial. La medición no es fácil de separar del objetivo, y los componentes del indicador
usualmente influencian el cálculo de las asignaciones de igualación. (Para la presente
discusión, la medida es capacidad de ingreso, ya que el problema es la igualación del
ingreso; en otros casos, las necesidades también se tendrían en cuenta.) El concepto
básico ha sido formulado así: las jurisdicciones con capacidad por encima del prome-
dio deben recibir menos (pagar más), y las jurisdicciones con capacidad por debajo
del promedio deben recibir más (pagar menos).
El concepto es más fácil de explicar que de implementar. Una revisión de la litera-
tura teórica indica que no hay una respuesta fácil a este tema que es sensible política
y técnicamente. Existen muchas medidas que definen la mejor práctica, dependiendo
de qué se entienda por “mejor” en finanzas públicas, análisis macroeconómico, polí-
tica o para las jurisdicciones que ganan o pierden. También existe un acuerdo general
entre los académicos y políticos, respecto a que la serie de datos usados para medir la
capacidad debe ser precisa y estable para un buen número de años, no susceptible a
manipulación y fácil de verificar por todas las unidades de gobierno y partes intere-
sadas en el proceso de igualación.
Para implementar los programas de igualación, los diseñadores de política a alto
nivel de gobierno requieren medidas precisas de la condición fiscal de las unidades de
nivel inferior. Tales medidas son necesarias para determinar si las diferencias justifi-
can las medidas y diseñar la fórmula apropiada de igualación (Ladd 1999b). Existen
tres aproximaciones para medir la capacidad de las unidades de gobierno. Una tiene
como fundamento indicadores macroeconómicos como el PIB o el ingreso nacional,
calculado por unidad gubernamental o per cápita. Las otras dos aproximaciones se
derivan del sistema de impuestos. Una depende del total de recursos por recursos
sujetos a impuestos (TTR por las siglas en inglés de Total Taxable Resources). La otra
está determinada por el RTS por la aproximación de la capacidad impositiva. Nin-
guno de estos modelos está exento de críticas y debilidades en su aplicación real. El
ejemplo de algunos países permite analizar los problemas.
Trabajando a partir de los impuestos, algunos sistemas usan un indicador úni-
co o un sólo impuesto (Bélgica, por ejemplo, usa el impuesto al ingreso personal).
Otros financian estas transferencias con cierto número de impuestos (Canadá usa
33 impuestos diferentes) para dar forma al RTS. Bird y Snack (1990) muestran que en
Canadá el RTS es demasiado complicado, demasiado costoso de administrar y abierto
a numerosas negociaciones sobre el rango de los impuestos que se deben incluir en el
cálculo de la capacidad y el peso que se debe atribuir a cada tipo de impuesto. Barro
(1986) y Boothe (1998) también critican la aproximación, afirmando que es preferible
usar un indicador macroeconómico, como PIB per cápita; ingreso personal per cápita
(usado en algunas fórmulas de transferencia en Estados Unidos, incluyendo el Medi-

care); o un sistema TTR derivado de medidas de producto bruto por estado (usado en
programa de transferencia en los Estados Unidos). Los autores afirman que estos mé-
todos son más simples que el RTS y menos susceptibles de distorsiones, lo cual ocurre
cuando las provincias reducen sus bases impositivas con la esperanza de obtener un
incremento en los beneficios de igualación. En el sistema RTS, la selección del indi-
cador de capacidad impositiva puede ser difícil, a medida que los estados introducen
continuamente recursos adicionales de ingresos. En Canadá, por ejemplo, el ingreso
federal sujeto a impuestos es usado como el indicador de capacidad del impuesto al
ingreso personal, una noción lógica, conectada a la medida objetivo. Pero el ingreso
personal también es usado para medir la capacidad impositiva asociada con loterías y
casinos. En algunas provincias, éstas son exportadas, de modo que el ingreso no está
conectado con el ingreso personal en la provincia donde viven.
Los indicadores macroeconómicos también tienen problemas de medición (Au-
but y Vaillancourt 2001). Estos indicadores cumplen el objetivo de redistribución en
lugar del objetivo de igualación; en lugar de igualar la capacidad de ofrecer niveles de
servicio comparables con niveles de impuestos comparables, para usar la definición
canadiense, intentan igualar el ingreso nacional per cápita dentro de un gobierno
subnacional. Suiza es un caso interesante al respecto, la fórmula de la capacidad
financiera de los cantones es una mezcla de tres componentes: datos macroeconó-
micos (ingreso per cápita de los cantones), un tipo de RTS de estilo suizo (ingresos
impositivos estandarizados de la imposición directa en los cantones y sus comuni-
dades), y una aproximación a las diferencias regionales de costos de los servicios
del cantón (definido a partir de la densidad poblacional, área cultivable en regiones
montañosas y área que es productiva económicamente) (Dafflon 2004). La nueva
política de igualación reemplazará esta fórmula con un indicador tipo RTS.11 El indi-
cador macroeconómico ha sido abandonado porque el modo como es calculado no
es confiable. Las diferencias en los índices de los cantones dependen de si el cálculo
depende del PNB o del PIB. No existe una explicación apropiada de estas diferencias
desde un punto de vista estadístico. La conclusión aceptada generalmente es que cada
serie de datos refleja la apertura de las economías de los cantones y la movilidad de
una manera completamente diferente. Un argumento conceptual adicional es que las
medidas de la capacidad de los cantones reflejan sólo la habilidad de generar ingresos
por impuestos y no el estado de la economía en un sentido más amplio.
11 La nueva fórmula de igualación fue adoptada en noviembre 28, 2004, por un referendo federal.
Sesenta y cuatro por ciento de los votantes y 23% de 26 cantones en Suiza votaron a favor de la fór-
mula. Los votantes de tres cantones (Nidwald, Schwyz y Zoug) rechazaron la reforma. Los detalles
prácticos de la implementación todavía tienen que solucionarse; existen varias leyes federales que se
tienen que modificar, algunas de las cuales están sujetas a referendo (exigiendo una mayoría simple
en la votación). Las nuevas medidas probablemente no estarían en funcionamiento antes de 2008.

A nivel local, los indicadores de tipo TTR o RTS de capacidad fiscal deben ser los
favorecidos, ya que en jurisdicciones más pequeñas, como sus economías son más
abiertas, es más difícil obtener indicadores macroeconómicos significativos y rele-
vantes. En la mayoría de los casos, tales datos no existen a nivel local. Si existiesen no
serían confiables, ya que la mayoría de parámetros económicos están caracterizados
por externalidades geográficas.
La selección del indicador TTR o RTS apropiado requiere tres pasos. Primero, de-
finir un conjunto de fuentes de impuestos. Segundo, definir la base impositiva para
cada una de las fuentes de impuestos seleccionadas (la necesidad de una definición
común depende de si las unidades de gobierno subnacional tienen soberanía com-
pleta sobre la legislación de impuestos y sobre el grado de armonización entre los
impuestos descentralizados). Tercero, la selección de la tasa de impuestos si la capa-
cidad es medida con RTS en lugar de TTR. Existen técnicas económicas sofisticadas
para resolver este tema, pero la decisión no es solamente técnica, ya que la medida de
condiciones fiscales de los gobiernos subnacionales determinan el grado de solidari-
dad, lo cual inmiscuye a los políticos.
Fórmulas de igualación
Si se ha decidido que la igualación es buena, ¿cómo diseñar la fórmula? El gráfi-
co 13.1 compara las situaciones antes y después de la igualación. Sin igualación y
la posibilidad de identificar exactamente el origen de los ingresos impositivos, las
jurisdicciones pobres reciben asignaciones inferiores al promedio per cápita y las
ricas reciben cantidades por encima del promedio (DEG en el gráfico 13.1). Cualquier
fórmula de igualación les daría más a las jurisdicciones pobres de lo que recibirían a
partir del principio de origen, y las jurisdicciones pobres recibirían menos (CEF en el
gráfico 13.1).
El desempeño en la igualación se representa por la distancia entre DE y CE para
las jurisdicciones beneficiarias y entre EG y EF para las jurisdicciones que respaldan
los costos financieros de la igualación. En las jurisdicciones más pobres, con capaci-
dad fiscal de 30 puntos en el índice, la igualación incrementa el ingreso per cápita de
0,40 (D) a 0,55 (C) del promedio nacional. Para gobiernos subnacionales ricos con
capacidad de 125 puntos, la igualación reduce el ingreso público per cápita de 1,15
a 1,10 del promedio nacional. Por supuesto, una solución balanceada de igualación
horizontal requiere que los beneficios (representados por el triángulo DEC) y los pa-
gos (representados por el triángulo EGF) coincidan. La importancia de la igualación
depende de la fórmula de igualación que define la pendiente de CEF después de la
igualación horizontal alrededor del punto E.
Cuánto deben contribuir las jurisdicciones con alta capacidad, y cuánto deben
reclamar las jurisdicciones con baja capacidad no es un problema que dependa sólo
de objetivos económicos. Los diseñadores de política deben seleccionar entre me-

canismos de igualación que sean sofisticados y no entendibles al público o, tal vez,

fórmulas menos precisas que sean simples y más asequibles. Una fórmula simple es
del siguiente tipo:
, (13.1)
donde EQi es la transferencia total de igualación que el gobierno local i obtiene, B es

la base impositiva efectiva del gobierno local i, B* es la base impositiva per cápita en
un valor estandarizado, P es la población (el número de residentes en la región local),
t* es la tasa de impuesto de referencia, y K es el coeficiente de igualación.
La ecuación (13.1) compara la cantidad que la jurisdicción i obtendría con la tasa
de referencia t* aplicada a su base tributaria per cápita efectiva Bi /Pi y la cantidad que
el mismo gobierno local i obtendría con la tasa de impuesto de referencia aplicada a
la base impositiva promedio de los gobiernos locales B*. Normalmente, el gobierno
local beneficiario K < 1, un gobierno local con base impositiva per cápita inferior al
promedio, recibiría sólo una proporción de la diferencia; un gobierno local con base
impositiva per cápita más grande que el promedio contribuiría sólo con una fracción
de su superávit.
La compensación integral K = 1 es una herejía en teoría económica y en la prác-
tica. Significaría que cada y uno de los gobiernos locales con un índice de capacidad
financiera superior al promedio tendría que abandonar su superávit per cápita (es
decir, el ingreso público per cápita) antes de la igualación en el segmento de la línea
EG que retornaría a la línea promedio EJ (a 1,00 en el eje vertical). Esto tendría
un desastroso efecto sobre los incentivos en los impuestos locales. Cualquier es-
fuerzo local por desarrollar una base impositiva sería reducido por el sistema de
igualación. Esto no es sólo retórica académica, en Alemania, en los años 90, la Corte
Constitucional ordenó la revisión del esquema de compensación mediante la in-
troducción de un objetivo menos progresivo después de que tres Lander ricos se
quejaron afirmando que el grado de igualación era muy alto (Zimmermann 1999).
Para los gobiernos locales con baja capacidad, no existe incentivo de adoptar me-
didas de desarrollo económico y, en consecuencia, aumentar la base tributaria per
cápita, porque la igualación automáticamente cubre la diferencia, llevándolos a la
posición de DE a AE en el gráfico 13.1. El reto es diseñar una fórmula de igualación
que ofrece solidaridad suficiente y significativa sin afectar los incentivos. El salto de
DEG a CEF representa este intento.
Punto de referencia para la igualación

¿Puede la política de igualación limitar la fórmula de redistribución? En el gráfico
13.1, E representa la posición natural respecto a la igualación. Con la capacidad fi-

nanciera promedio y los ingresos impositivos per cápita promedio, una jurisdicción
no tendría que pagar o recibir transferencias. E es la posición relativa de la juris-
dicción de referencia, dependiendo de la canasta de impuestos seleccionada para la
igualación y la medida de capacidad seleccionada. Pero el punto central no tiene que
ser E. Existen otros objetivos o puntos de referencia para la igualación, los cuales
generan controversia.
Existen dos temas que se deben discutir. Primero, es cuestionable si las jurisdic-
ciones con capacidad financiera un poco por debajo del promedio deben beneficiarse
de la igualación. Partiendo desde un punto de vista financiero, político y de equidad,
se podría decir que sólo las jurisdicciones por debajo de cierto nivel de capacidad
deben calificar. El tema financiero es un argumento; si el nivel objetivo es establecido
en 90, el nivel superior de gobierno necesitaría pagar una cantidad más pequeña res-
pecto a si estuviese en 100 (el triángulo equivalente a CDE en 100 sería más pequeño
en 90). El argumento político es más importante, cualquier nivel objetivo implicaría
que se está definiendo un límite entre las jurisdicciones de alta y baja capacidad, ame-
nazando la cohesión del Estado nación. De modo que la pregunta final es: ¿Qué tan
pobre es muy pobre?
Un segundo problema es ilustrado por el triangulo BCK. La incidencia de la fór-
mula de igualación horizontal se encuentra a lo largo de la línea CE: mientras la
jurisdicción sea más pobre, recibe más dinero. Sin embargo, los pagos de iguala-
ción ofrecidos a las jurisdicciones pobres en el ejemplo pueden no ser suficientes.
Si no son suficientes, ¿deberían aumentarse? Si es así, ¿cuál es el límite apropiado?
El gráfico 13.1 demuestra una situación en la cual las jurisdicciones pobres reciben
transferencias de igualación que permiten que sus asignaciones de ingreso lleguen
a ser al menos 85% del promedio nacional, en la línea BK. Pero, ¿quién paga esta
asignación complementaria? Como las jurisdicciones de alta capacidad ya pagan EFG
para cubrir CDE, ¿de qué fuente de ingresos se puede financiar BCK? En el ejemplo, la
financiación adicional viene del gobierno central, es decir, es igualación vertical. La
fragmentación y la equidad sin duda son importantes, pero es necesario considerar
los incentivos. Con una asignación complementaria como la representada en el grá-
fico 13.1, las jurisdicciones beneficiarias no tienen incentivo de tomar la iniciativa
para su desarrollo si están satisfechas con 85% del promedio nacional, y no tienen
preferencia por los ingresos autónomos diferentes de las transferencias.
Los economistas no pueden estudiar y proponer un esquema de igualación apro-
piado (y posteriormente estimar su incidencia) sin información del proceso político.
Un esquema apropiado no puede ser implementado sin que los políticos del gobierno
central y regional determinen cuánto, según qué criterio, en qué medida y para cuál
objetivo igualar la posición financiera de las unidades subnacionales. Y el resultado
final dependerá también de la disponibilidad de los recursos. Los cuatro temas discu-
tidos en esta sección son complementarios: una fórmula de igualación moderada con
suficiente financiación puede producir los mismos efectos que una fórmula radical

de igualación con pocos recursos financieros. Más allá de lo que pueden decir los
economistas sobre la eficiencia y la incidencia de los diferentes esquemas, éstos son
temas que quedan en manos de los políticos.
Diseño de la igualación horizontal

En el diseño de igualación horizontal de ingresos surgen dos problemas. El primero
es la medición de indicadores de capacidad financiera de los gobiernos locales. El
segundo es la inclusión de indicadores de los gobiernos locales en una fórmula de
igualación apropiada. En la práctica, tal abundancia de medidas y fórmulas existe y la
explicación técnica y la comparación de los esquemas seleccionados requiere un gran
esfuerzo analítico (Färber y Otter 2003). El análisis de las mejores prácticas no es re-
levante porque cada sistema está hecho a la medida de necesidades y circunstancias
de la organización de un Estado en particular y la diversidad nacional. Sin embargo
es posible resaltar algunas similitudes y características comunes.
Indicadores de capacidad financiera

Las fórmulas de igualación usadas en Europa son muy similares entre países, como
los gobiernos locales son economías abiertas pequeñas, la capacidad fiscal está deter-
minada casi exclusivamente sobre la capacidad impositiva y la referencia es el RTS. La
principal diferencia se encuentra en la lista de impuestos (y en algunos casos otras
fuentes de ingreso) que son incluidas para evaluar la capacidad impositiva de cada
unidad gubernamental. Partiendo de la ecuación 13.1, la idea básica es medir el po-
tencial impositivo de los gobiernos locales. Si sólo existiese un impuesto, el potencial
impositivo de cada gobierno local dependería de la base tributaria a la cual el impues-
to le corresponde en cada gobierno local, comparado con el promedio calculado para
todos los gobiernos locales.
En general, se usan varios impuestos locales, una opción que hace las cosas un
poco más complicadas, ya que la base impositiva de diferentes fuentes de impues-
tos no puede ser sumada fácilmente (Gilbert y Guengant 2001). En consecuencia, la
mayoría de sistemas calculan primero, bajo un criterio per cápita, una serie de cada
fuente de impuesto, el rango de los gobiernos locales individuales en relación con el
valor promedio de las series antes de combinar los resultados de la serie en un indi-
cador global. Estos sistemas implican los siguientes pasos:
1. Seleccionar los impuestos locales que serán usados para calcular la capacidad
impositiva. Dada la apertura de las economías locales y la ausencia relacionada
con series estadísticas macroeconómicas, los indicadores de capacidad financiera
pueden determinarse a partir de impuestos locales o bases tributarias que son
comunes a todos los gobiernos locales.

2. Calcular el rendimiento per cápita de cada impuesto, con referencia a una tasa
de impuesto estándar (t*). Para poder obtener un resultado representativo, se usa
una tasa de impuesto estándar t* en lugar de las tasas de impuesto que cada go-
bierno individual aplica. El uso de t* mide los ingresos impositivos potenciales de
cada gobierno local.
3. Determinar el número de años para los cuales se aplicará el cálculo. Para un sólo
gobierno local, el ingreso anual de los impuestos locales, incluso con la tasa t*, pue-
de ser irregular, dependiendo de cuáles fuentes de impuestos han sido asignadas
a su localidad. Las fuentes potenciales irregulares pueden inducir discontinuidad
en la los indicadores de capacidad financiera, generando variaciones en la canti-
dad recibida o donada anualmente. Este efecto perturbador agrega incertidumbre
al presupuesto de los gobiernos locales o a la planeación financiera de mediano
plazo. En general, la mayoría de políticas de igualación no permiten subidas o
bajadas en el pago de transferencias. Y se busca continuidad y predecibilidad de la
posición relativa de los gobiernos locales. Un modo usual de suavizar la variación
anual es extender el cálculo a un período superior, como tres años, por ejemplo.
4. Para cada fuente de ingresos impositivos, comparar los resultados obtenidos de
cada gobierno local respecto al ingreso de referencia, normalmente, el valor pro-
medio obtenido para todos los gobiernos locales. Este resultado es el índice de
impuestos de los gobiernos locales i para el impuesto t. Esta comparación hace
parte central del sistema. Permite el ordenamiento de los gobiernos locales por
encima y por debajo del promedio para un impuesto en particular, dándole una
posición relativa a cada unidad gubernamental. El ingreso por el impuesto pro-
medio, que corresponde a la base impositiva promedio B* × t* per cápita, puede
tomar el valor de referencia de 100 puntos. No es necesario fijar un objetivo de
igualación por el momento.
5. Calcular la capacidad financiera ponderada para cada gobierno local al combinar
las series de cada fuente de ingreso impositivo. El ejercicio aritmético no es siem-
pre muy claro, cuando se tienen varias fuentes de ingresos impositivos, el paso
obvio sería considerar cada uno de ellos en proporción con el ingreso total, pero
esto no siempre es cierto en la práctica. La serie de índice de impuesto en ocasio-
nes tiene una ponderación que combina la proporción de ingresos de cada fuente
de ingreso respecto al ingreso impositivo total con uno o varios criterios, como la
volatilidad y riesgo. Por ejemplo, el impuesto a la propiedad y a los vehículos de
motor tienen la reputación de producir buenos ingresos: la propiedad no es movi-
ble y su valor es estable en el mediano plazo, mientras que los vehículos de motor
son indispensables en muchos países. Por el contrario, los impuestos sobre los
factores móviles, como impuesto al ingreso corporativo de Suiza, impuesto a los
establecimientos de España, y el taxe professionnelle en Francia, implican grandes
riesgos como reubicación, competencia en impuestos, efectos externos negativos,
recesión. La visión alternativa es que estos ingresos sean retornos a la inversión

como resultado del esfuerzo de los gobiernos locales para fortalecer su atractivo
local y que tengan menor ponderación en el cálculo promedio, como un premio
o incentivo y aseguramiento mutuo para las políticas locales en un ambiente más
riesgoso.12
El cálculo del indicador de la capacidad fiscal puede ser expresado de la siguiente

manera:
(13.2)
(13.3)
(13.4)
donde B es la base tributaria; FC es el indicador de capacidad financiera; IT es el índi-

ce de capacidad impositiva; N es el número de gobiernos locales de la región (cantón,
Land, provincia) en donde se propone el esquema de igualación horizontal; P es la
población (número de residentes en el gobierno local); T ingreso por impuestos; i
gobierno local; ONE, TWO se refiere al tipo de impuesto local; t tasa de impuesto; y1
año de referencia 1; * es un valor estandarizado.
La ecuación (13.2) le da al gobierno i la cantidad de ingresos impositivos del im-
puesto ONE respecto al año y1. Es el ingreso impositivo que el gobierno local i habría
obtenido si hubiese aplicado la tasa de impuesto de referencia (promedio) (t*) a su
base tributaria. La base tributaria debe ser definida de igual manera y estandarizada
para todos los gobiernos locales analizados (de modo que se denota con B*).
12 La relación teórica entre mecanismos de distribución de riesgo y la igualación pertenece a la teoría

de segunda generación del federalismo fiscal (Oates 2005). Un tema importante es si la distribución
de riesgo debe ser federal o subnacional, si las regiones tienen diferencias en términos del ingreso o
la exposición a efectos externos no esperados. Bajo tales circunstancias, Persson y Tabellini (1996)
muestran que los programas verticales tienden a un exceso de oferta mientras que los programas
horizontales tienden a una deficiencia de aseguramiento. Para una revisión técnica del tema, ver von
Hagen (2003) y Oates (2005).

La ecuación (13.3) es el índice de capacidad impositiva para el gobierno local i

calculado en términos per cápita y comparado con el valor promedio de todos los
gobiernos locales en el territorio de referencia. IT se calcula como un cociente, el
numerador consiste en el ingreso por impuestos que se habría obtenido si la locali-
dad i aplicara la tasa de impuesto promedio correspondiente a la base estandarizada,
calculada por residente. El denominador consiste en el ingreso per cápita promedio
por impuesto del impuesto ONE, es decir, el total del ingreso por impuesto ONE para
todos los gobiernos locales dividido por la población residente en los N gobiernos
locales. Si el ingreso por impuestos per cápita en la localidad i es igual al promedio, su
IT es igual a 1,00 (100 en el gráfico 13.1). Cuando el ingreso per cápita por impuestos
de i es más alto que el promedio, IT es mayor que 100. En la ecuación (13.3) existe la
posibilidad de que el índice de capacidad de impuesto para varios gobiernos locales
sea calculada para varios años (tres en el ejemplo). El ingreso recolectado por im-
puestos de ciertas formas de impuestos puede ser irregular por razones externas a la
selección o la administración de los gobiernos individuales. Si se extiende el número
de años de referencia se pueden suavizar estas irregularidades.
El indicador de capacidad financiera FC se presenta en la ecuación (13.4). Es simi-
lar a la ecuación 13.3, pero es adaptado para tomar en cuenta la ponderación relativa
de cada fuente de ingreso impositivo. La idea básica es que los ingresos de diferentes
fuentes de ingresos no representan la misma proporción en la cantidad total de los
ingresos por impuestos locales, tomados en cuenta para la igualación. De modo que
cualquier medida o comparación del potencial de impuestos del gobierno debe con-
siderar la estructura de impuestos locales. En la ecuación (13.4), la técnica usada para
este propósito es calcular la proporción de cada fuente de impuestos en el ingreso
total por impuesto y ponderar los índices individuales de impuestos. Si, por ejemplo,
el ingreso del impuesto ONE para el gobierno local N representa 78% del ingreso total
de impuestos para el período de referencia (tres años en la ecuación 13.3), entonces
WONE toma un valor de 0,78 en la ecuación. Y se debe respetar la norma en donde las
ponderaciones suman 1.
Este método ofrece dos ventajas. Primero, como las proporciones para cada im-
puesto son calculadas según el recaudo agregado para los N gobiernos locales, este
ofrece un tipo de aseguramiento individual para los gobiernos locales susceptibles
de verse afectados por cambios en su situación: el cambio en la serie de cualquier
gobierno local no tiene una ponderación superior al promedio. Segundo, con el ín-
dice promedio igual a 100, el sistema incluye cualquier cambio en los recaudos por
impuestos durante el período de referencia suavizando automáticamente ingresos
irregulares en gobiernos locales individuales e integrando la tasa de crecimiento de
los ingresos por impuestos en el cálculo anual. Po eso, la proposición de que cada
gobierno individual es relativo no sólo en términos de la población residente, sino en
términos de las diferentes tasas de crecimiento que afectan sus fuentes de ingresos.
Las ecuaciones (13.3) y (13.4) representan una aplicación del procedimiento pro-

puesto por Boadway y Hayashi (2004) para las provincias canadienses para combinar
la función de redistribución de igualación y, al mismo tiempo, permitir cumplir el
papel de estabilización.
La ecuación (13.4) incluye ocho fuentes de ingreso por impuestos. Francia define
sus políticas de igualación a partir de cuatro impuestos: el impuesto sobre el valor de
renta de propiedad residencial, dos impuestos a la propiedad (edificios y terrenos),
y el impuesto a los negocios (Gilbert y Guengant 2001). En Cataluña, España, se de-
termina la política a partir de tres impuestos: el impuesto a la propiedad inmueble,
impuesto a los vehículos e impuesto a los negocios (Castells, Esteller y Vilalta 2003).
Friburgo, Suiza, determina sus políticas a partir de ocho impuestos: impuestos al
ingreso personal, impuesto por trabajadores extranjeros, riqueza personal, ganancias
empresarias, capital corporativo, propiedad inmueble, vehículos y ganancias de capi-
tal (Dafflon y Mischler 2005).
El cálculo de los indicadores de capacidad financiera, así como otros intentos de
establecer una medida de capacidad y orden de las unidades de gobierno, no es una
ciencia exacta. Existen varias dificultades técnicas en los sistemas específicos de un
país. En primer lugar, la base impositiva (B en la ecuación 13.2) no es homogénea.
Incluso si pudiese ser definida usando las mismas palabras, la implementación local
puede no generar resultados comparables. Por ejemplo, pueden existir diferencias
locales importantes entre el valor de mercado y el valor impositivo de las propieda-
des inmuebles, dependiendo de la fecha de la última evaluación catastral. Segundo,
sólo la población residente es usada para calcular el valor relativo que genera IT en la
ecuación (13.3). Esto hace preguntarse sobre la distinción entre el domicilio efectivo
y el domicilio para propósitos impositivos, así como la distinción entre la población
residente y la proporción de la población con una segunda casa. Si existiesen dife-
rentes estadísticas sobre la población, ¿cuál es la que tendría que tomarse en cuenta?
Tercero, existe un rezago de tiempo entre el año de referencia g para calcular T, o IT
y su uso para los fondos de igualación horizontal.
Posibles fórmulas de igualación

El problema crucial de la igualación es diseñar una fórmula de igualación usando
indicadores de la capacidad impositiva de los gobiernos locales. La selección de una
fórmula es delicada por dos razones. En primer lugar, por razones técnicas: las fór-
mulas que son elegantes a primera vista pueden contener debilidades técnicas. Por
ejemplo, el orden de los gobiernos locales individuales puede no ser lo suficiente-
mente armoniosa en todo el rango de indicadores de capacidad, puede existir un
límite alrededor del valor promedio de 100 puntos, o pueden existir fuertes asime-
trías porque el rango de los gobiernos locales con poca capacidad se encuentra cerca
de cero, mientras que no existe un límite superior para los gobiernos locales de alta
capacidad.

La segunda dificultad es política: la fórmula determina los gobiernos locales que

respaldan el esfuerzo de la igualación y los que se benefician de ella. Ésta no es una
tarea fácil, y es una decisión eminentemente política en lugar de económica. La estra-
tegia usual es definir un comité director con representantes de los gobiernos locales y
oficiales o políticos del gobierno de alto nivel, con el objetivo de emitir una propuesta
conjunta que puede ser aceptada por todos los gobiernos locales, contribuyentes o
beneficiarios y que pueda ser administrada por un nivel superior de gobierno. Aún
así se presenta el dilema habitual: los representantes de los gobiernos contribuyentes
intentan maximizar los pagos, mientras que los beneficiarios buscan maximizar los
beneficios. Pero existen buenas razones, incluyendo la solidaridad y la agrupación
de riesgo, para creer que es posible un compromiso aceptable, especialmente por la
incertidumbre de la actividad económica global.
Las fórmulas más comunes para calcular las transferencias de igualación son las
siguientes:
(13.5)
para los gobiernos contribuyentes, y
(13.6)
para el gobierno beneficiado.
Existen N gobiernos locales, de los cuales m tienen indicadores de capacidad

financiera por debajo del promedio y (N – m) tienen indicador de capacidad finan-
ciera superior al promedio. M (dinero) es la cantidad total disponible en el fondo de
igualación. En la ecuación 13.5, los gobiernos locales con FCi > 1 contribuyen a la
igualación en proporción a su población multiplicado por la diferencia entre su pro-
pio indicador de capacidad financiera y el promedio. Es decir, mientras más alta sea
su capacidad financiera, más contribuyen al fondo de igualación. Lo contrario ocurre
para el gobierno local beneficiario en la ecuación 13.6. K es un coeficiente que permi-
te la contribución de gobiernos con alta capacidad a los gobiernos de baja capacidad
durante todo el período. La fórmula es proporcional si a, el ponderador del numera-
dor y denominador es igual a uno. Un aumento en el ponderador refuerza el efecto
de igualación en los dos grupos de gobierno local, los que contribuyen y los que se

benefician.13 Dentro del grupo de gobiernos locales con FC < 100, a medida que el
ponderador sea más alto, el gobierno de alta capacidad tendrá que contribuir más al
fondo de igualación. Entre los gobiernos con FC > 100, más abajo está el gobierno en
el orden y recibe más aportes.
Otras fórmulas son posibles, como
(13.7)
donde la cantidad total EQi recibida por el gobierno local i es proporcional a la parti-
cipación de su población P dentro de la población de todos los gobiernos locales (Spj
con P ponderada por la inversa de la capacidad financiera). En otras palabras, si la
capacidad financiera de un gobierno local es 80, la ponderación asignada a la pobla-
ción Pi es 100/80 = 1.25. Entonces por cada 100 habitantes, el gobierno local recibe
una cantidad de igualación para 125 residentes. Como está por debajo del promedio
de la capacidad financiera, recibe una cantidad mayor que el promedio per cápita.
Una fórmula usada en Suiza en años recientes merece ser analizada por sus nota-
bles características técnicas. Tiene una forma exponencial:
(13.8)
La cantidad total de dinero disponible para la igualación M es distribuido en

proporción al número de residentes Pi en cada gobierno local, ponderado por una
función exponencial que incluye el logaritmo natural y el indicador de capacidad
financiera del gobierno local FC y un valor exponencial b que es negativo para pagos
del fondo de igualación y positivo para contribuciones al fondo. K es un coeficiente
similar al usado en las dos fórmulas anteriores que permite contribuciones y pagos al
fondo para lograr el balance del fondo.
13 Existe un límite técnico al valor de a en la fórmula. El valor máximo puede calcularse por un pro-
ceso iterativo, con una regla que evita los desincentivos: ningún gobierno local debe recibir una
cantidad de igualación que le permita superar al otro gobierno en el ordenamiento. El argumento
básico es que si el N-ésimo gobierno local puede superar al gobierno en la posición N–1 después
de la igualación, el gobierno N-ésimo no tiene incentivo para mejorar su posición, porque la trans-
ferencia de igualación lo hace cambiar de posición. El gobierno local en la posición N–1 también
conoce que simplemente por virtud de la igualación, el gobierno en la posición N–2 no puede ganar
una mejor posición y pasar al frente. En una muestra de 168 comunidades en el cantón de Friburgo,
Suiza, donde se tiene un indicador de capacidad impositiva definido según ocho fuentes de recursos
de impuestos para los años fiscales 2001 a 2003, el valor del ponderador de la ecuación 13.5 no puede
ser superior a 2.645 si se quiere evitar el cambio en el orden por las transferencias.

Las ecuaciones 13.5 a 13.8 comparten características comunes. La igualación ho-

rizontal depende de la población de residentes de un gobierno local individual y
su capacidad financiera (en el RTS un término mejor sería capacidad impositiva).
Los datos estadísticos para estas series usualmente se encuentran disponibles y pue-
den ser controlados por todos los actores. M corresponde a la cantidad provisional
contribuida y redistribuida a los gobiernos locales. En el momento de la conceptua-
lización, el método no requiere que M sea fija; M puede tomar un valor hipotético
con la cantidad a pagar sujeta al debate político. K tiene el papel de equilibrar el
presupuesto en el período de análisis: para la igualación horizontal, la experiencia
muestra que existen menos municipalidades contribuyentes con capacidad finan-
ciera por encima del promedio y más jurisdicciones por debajo del promedio. Las
contribuciones y los pagos no siempre son cantidades iguales, de modo que es nece-
sario un ajuste.
Un mérito adicional de estas fórmulas, y probablemente uno que explica su uso
reciente, es que distinguen claramente entre el componente técnico de los economis-
tas y lo que se le deja al debate político. Los políticos tienen que determinar el poder
de la función en las ecuaciones 13.5 a 13.7, y el valor del exponente en la ecuación
13.8, pero no pueden manipular la ecuación definida para propósitos de patronaje. El
poder del valor del exponente influencia directamente la calidad de los resultados y
el grado de solidaridad entre jurisdicciones de alta y baja capacidad. Un ponderador
alto en las ecuaciones 13.5 a 13.7 o un exponente positivo alto en la ecuación 13.8,
aumenta la contribución de los gobiernos locales, mientras que su indicador de capa-
cidad financiera sea alto y los ubica en la parte superior del orden. Del mismo modo,
aumenta las transferencias recibidas para los gobiernos locales con menor capacidad
y al final del ordenamiento.
El impacto de la igualación horizontal

La medición del impacto de la igualación horizontal sugiere varios problemas me-
todológicos. Primero, el desempeño de igualación puede ser medido en términos
nominales (el suplemento de capacidad financiera ofrecido por la ayuda de igua-
lación en dinero), o en términos reales (en términos de poder de compra de bienes
públicos locales). Ante la ausencia de cualquier forma de igualación de necesidad de
costos o gastos y con posibles diferencias en los costos en la producción de bienes pú-
blicos, la misma transferencia de igualación nominal no ofrece la misma capacidad
de financiación de servicios públicos locales.
Un segundo problema es si el dinero adicional recibido por los gobiernos de baja
capacidad debe financiar servicios locales adicionales, o si debe modificar las tasas
impositivas municipales. Aunque la igualación de ingresos es esencialmente incon-
dicional, y por eso deja en manos de los gobiernos locales la decisión sobre el uso de
las transferencias, un incremento en el nivel de servicios públicos locales o una dis-

minución en el esfuerzo impositivo no son lo mismo para la medición de los efectos

de la igualación.
Un tercer problema es si el desempeño de igualación debe ser medido en térmi-
nos absolutos o relativos. La medición del desempeño en términos absolutos genera
información sobre el efecto de igualación, mientras que la medición del desempeño
en términos relativos genera información sobre la incidencia de la igualación, ambos
son calculados por residente en la mayoría de los casos. En la igualación horizontal,
esta medición (absoluta versus relativa) es generalmente acompañada con el impacto
bruto versus neto. Ya que a diferencia de la igualación vertical, en donde los fondos
son externos y pagados por el gobierno de nivel superior, la igualación horizontal
requiere contribuciones de parte de los gobiernos locales al mismo nivel. De modo
que “bruto” corresponde a la cantidad total recibida y “neto” a la cantidad recibida
menos la contribución pagada. En la ecuación 13.5, por ejemplo, EQi es el valor ab-
soluto bruto pagado por el gobierno local i. También implica que sin la igualación, es
decir sin FCi , la contribución al fondo de igualación es estrictamente proporcional al
número de residentes del gobierno local:
, (13.9)
que expresa la contribución promedio (M/SPj) multiplicada por el número de la po-

blación del gobierno local i. El valor neto absoluto es EQi de la ecuación 13.5 menos
su contribución de la ecuación 13.9. En términos per cápita, el valor bruto relativo es
EQi/Pi; el valor relativo neto es EQi en ecuación 13.5 menos la contribución en ecua-
ción 13.9 dividida por Pi.
Un cuarto problema es que el desempeño de la igualación puede ser medido
con respecto al objetivo determinado por el legislador, o la situación que surge de
la aplicación de la fórmula. En el primer caso, la pregunta es hasta qué punto el ob-
jetivo asignado a la igualación fiscal ha sido explícito y es medible sin ambigüedad.
Por ejemplo, compárense dos objetivos. Con el primer objetivo, usado en Alemania,
después de la igualación, cada jurisdicción debe haber alcanzado un nivel de al me-
nos 85% del promedio de ingresos impositivos per cápita. Bajo el segundo, usado
en Suiza, la igualación debe reducir la fuente de diferencias entre jurisdicciones lo
más posible, de modo que las diferencias existentes son políticamente aceptables. El
primer objetivo de política es claro y medible, la medida como el objetivo político es
alcanzado puede ser evaluado económicamente. En el segundo caso, el objetivo no
puede ser cuantificado, la pregunta es hasta qué punto la igualación fiscal reduce las
diferencias existentes. La comparación de la situación antes y después es simplemente
una evaluación estadística del desempeño de la igualación.

Un quinto problema surge con la ponderación definida para cada jurisdicción

en la construcción de índices sintéticos del desempeño de la igualación. Según la
vista “legalista”, todas las unidades locales son analizadas por igual, sin importar su
situación económica, demográfica, social o geográfica. Pero otras perspectivas son
posibles. Los economistas consideran la importancia relativa de cada gobierno sub-
nacional o local. El método más directo es proporcional al tamaño de la población
usando medidas monetarias per cápita, como en las ecuaciones 13.5 a 13.8. La con-
tribución de gobiernos de capacidad local alta y pagos a los gobiernos de capacidad
local baja son proporcionales al número de sus residentes (ponderados por esa parte
de la fórmula que especifica su capacidad financiera). La proporcionalidad debe ser
usada consistentemente en todo el análisis, respecto al número de años y el número
de tipos de impuestos diferentes tomados en cuenta (ver ecuaciones 13.3 y 13.4). En
la medición de la capacidad financiera de los gobiernos locales, la ponderación rela-
tiva de las fuentes de impuestos es usada.
El método tradicional para evaluar el desempeño de la igualación es el estadís-
tico definido anteriormente. El método compara la capacidad impositiva nominal
de los gobiernos locales antes y después de la igualación. La comparación es hecha
mediante un índice sintético de la dispersión de la capacidad impositiva. Un ejem-
plo de referencia es el coeficiente Gini, en el cual cada gobierno local tiene la misma
ponderación o es ajustado por datos de población con el objetivo de considerar la
ponderación demográfica de cada jurisdicción. Otros tipos de evaluación también
son posibles (Dafflon 1995). Un tema relacionado es la medición de la contribución
relativa de los componentes individuales del sistema de igualación al desempeño
general de la igualación. Si se toman en cuenta varias fuentes de impuestos, su des-
empeño puede ser evaluado individualmente (Gilbert y Guengant 2001, 2003).
Conclusiones y propuestas de política

Dadas las variaciones en factores demográficos (edad, salud, densidad poblacio-
nal), geografía (distancia del gobierno central, clima y calidad de la tierra), y otros
factores, las regiones dentro de los países no tienen fuentes de ingresos impositivos
iguales o tienen costos de producción diferentes en la oferta de servicios públicos.
Para solucionar este problema, los países federales o unitarios usan la igualación.
Para justificar la igualación se recurre a argumentos de equidad y eficiencia, con pon-
deraciones diferentes entre países. Todos los esquemas de igualación son resultado de
las decisiones políticas y económicas del país.
Los siguientes principios deben definir el diseño de los esquemas de igualación:
• Hacer las reglas explícitas e incluirlas en un fuerte marco legal, como normas
constitucionales o leyes generales. No revisarlas anualmente en medio del proceso
de debate presupustal.

• Planear antes de introducir un esquema de igualación. Simular la situación actual

y los diferentes escenarios. Usar datos que hayan sido aceptados por todas las par-
tes y que no sean susceptibles de ser manipulados.
• Usar una fuente de ingreso estable con un alto nivel de predecibilidad. Un con-
junto de impuestos en lugar de un sólo impuesto y un fondo que permita suavizar
las subidas y bajadas en las transferencias es preferible a un fondo individual para
cada gobierno local que está sujeto a fluctuaciones económicas y políticas.
• No mezclar transferencias de igualación y transferencias condicionales. Las trans-
ferencias explícitas para la igualación deben ser libres, e incondicionales. Si la
igualación no puede cubrir las diferencias de ingresos y costos de la oferta de
bienes públicos, las diferencias de costos deben tomarse en cuenta en la definición
del nivel específico de transferencias.
• Establecer una entidad autónoma a cargo de la evaluación periódica del desem-
peño de la igualación y de dar consejo al gobierno sobre las mejores prácticas.
Publicar y debatir los informes de desempeño permitirá un compromiso de pro-
mover la agrupación de riesgo y la solidaridad horizontal.
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14
Compensación a los gobiernos locales por
diferencias en necesidades de gasto en un
programa de igualación fiscal horizontal
Andrew Reschovsky
En muchos países desarrollados y países en desarrollo, los gobiernos centrales distri-

buyen transferencias de igualación a los gobiernos de nivel inferior. Las transferencias
usualmente son distribuidas entre estados y provincias, en algunos países también
son distribuidas a gobiernos locales. Las transferencias de igualación son ofrecidas en
países con un gobierno unitario (Francia); sistemas federales (Australia y Canadá), y
sistemas mixtos (Sudáfrica).
La teoría conceptual y teórica establece varios papeles alternativos para los progra-
mas de igualación horizontal dentro de las finanzas intergubernamentales (Buchanan
1950, 1952; Buchanan y Goetz 1972; Flatters, Henderson y Mieszkowski 1974, Boad-
way y Flatters 1982; Boadway 2004). De una manera u otra, todos los programas
de igualación fiscal horizontal están diseñados para solucionar las consecuencias de
un desequilibrio fiscal horizontal. En términos más generales, estos desequilibrios
existen si los gobiernos tienen diferencias en su capacidad de recolectar dinero para
financiar los servicios públicos de los cuales son responsables. Estas diferencias son
usualmente llamadas disparidad fiscal.
En muchos sistemas fiscales descentralizados, los gobiernos subnacionales, ya
sea a nivel provincial, o local, son responsables de ofrecer servicios públicos básicos,
como educación, servicio de salud y seguridad pública. Un objetivo posible de un
programa de financiación de igualación es asegurar que todos los ciudadanos, sin
importar dónde vivan en el país, tienen acceso a una cantidad mínima y calidad de
cualquiera de estos servicios públicos, como la educación primaria o servicios de sa-
lud básicos, o un conjunto más amplio de servicios públicos que son responsabilidad
de los gobiernos subnacionales.
Para cumplir este objetivo, el gobierno donante puede diseñar una transferencia de
igualación, usando una fórmula que ofrezca a cada gobierno receptor una transferencia
igual a la diferencia entre la cantidad mínima de dinero necesaria para ofrecer el nivel
básico de servicio público, para las funciones que tiene a su cargo y la cantidad de dinero
que el gobierno podría esperar recoger de fuentes locales de ingreso, a una tasa “nor-

mal” o “estándar” de esfuerzo en recolección. El uso de este tipo de fórmula asegura que
cada gobierno receptor tiene recursos disponibles suficientes para ofrecer un nivel bási-
co de servicios públicos, siempre y cuando cada gobierno tenga que recolectar ingresos
de sus propias fuentes según la tasa estandarizada o requerida.1 El primer término de la
fórmula ofrece una medida de las necesidades de gasto del gobierno receptor, el segun-
do término ofrece una medida de su capacidad de recolección de ingreso.
Un segundo objetivo de las transferencias de igualación es reducir, o eliminar las
diferencias fiscales entre los gobiernos provinciales o locales. En un sistema descen-
tralizado, algunos gobiernos subnacionales enfrentan desventajas fiscales respecto a
otros gobiernos. Los gobiernos con la condición fiscal más débil tienen una menor
capacidad de recolección de ingreso o tienen mayores necesidades de gasto.
Un modo de caracterizar la condición fiscal de los gobiernos es comparando la
brecha entre las necesidades de gasto y la capacidad de recolección de ingreso. Esta
brecha usualmente, llamada la brecha de necesidades y capacidad o brecha fiscal.
Los gobiernos donantes pueden reducir las diferencias fiscales, asignando transfe-
rencias en proporción al tamaño de la brecha de necesidades y capacidad, o asignando
transferencias sólo a los gobiernos con una condición fiscal más débil (es decir, a los
gobiernos con la brecha más grande). Este tipo de fórmula de transferencia reduciría
la desventaja fiscal de los gobiernos que están en la peor condición, sin imponer una
tasa mínima de impuesto sobre un gobierno receptor.
Un tercer objetivo de las transferencias de igualación, usado para justificar el uso
de estas transferencias en algunos países se define según el principio de equidad ho-
rizontal.2 Si los residentes de diferentes gobiernos subnacionales están de acuerdo en
pagar impuestos a las mismas tasas, el sistema de transferencias debe asegurar que tie-
nen acceso al mismo nivel de servicios públicos. Usualmente se recurre a este objetivo
para asegurar equidad a los contribuyentes (Reschovsky 1994). Cuando se hacen pro-
gresos sobre el tema no sólo se reduce la variación en el precio promedio del impuesto
de los servicios públicos para diferentes jurisdicciones, también se ayuda a reducir la
migración de personas y firmas dentro de la jurisdicción por motivos fiscales y, en
consecuencia, fortalece la eficiencia (Vaillancourt y Bird 2004). Dado que es práctica-
mente inevitable que en un sistema fiscal descentralizado tanto la capacidad fiscal y
los costos de ofrecer un nivel o combinación de servicios públicos son diferentes entre
jurisdicciones subnacionales, lograr este tipo de equidad horizontal requiere un siste-
ma de transferencias en el cual la cantidad de transferencias es una función positiva de
la tasa de impuestos seleccionada por cada jurisdicción subnacional.
1 Varios gobiernos estatales de Estados Unidos usan este tipo de fórmula de igualación para financiar
la educación primaria y secundaria. Cuando se usa para financiar educación se llama una fórmula
de fundamentos.
2 Para una discusión del caso de equidad en transferencias de igualación, ver Yinger (1986).

Compensación a los gobiernos locales por diferencias en necesidades de gasto 411
Este capítulo parte de la premisa de que sin importar cuál es el objetivo buscado
por el sistema de igualación fiscal horizontal, las necesidades de gasto deben jugar un
papel importante en el diseño de las transferencias. Muchos académicos no aceptan
esta premisa, algunos cuestionan si las necesidades de gasto deben incorporarse en
las fórmulas de igualación de financiación.
Muchos países han establecido sistemas de transferencias intergubernamentales
diseñados para reducir las diferencias fiscales entre provincias y gobiernos locales.3
Estos programas de transferencias son más comunes en países desarrollados respecto
países en desarrollo. En la mayoría de países que usan transferencias de igualación, la
fuente de las transferencias es el gobierno nacional o central. Una excepción notable
son los Estados Unidos, en donde el gobierno federal ofrece igualación condicional
a los estados o gobiernos locales. Casi todos los estados ofrecen financiación para
igualar la oferta de servicios de educación primaria y secundaria, algunos estados
también financian un gran rango de servicios municipales.4
En la práctica, es común que las transferencias sean asignada entre gobiernos lo-
cales según las diferencias en la capacidad fiscal o recolección de ingreso. Y hay pocos
ejemplos de fórmulas de transferencias que explican explícitamente las diferencias
entre los gobiernos provinciales y locales en las necesidades de gasto o la brecha de
necesidades y capacidad. Sin embargo, varios países, en especial países desarrollados,
usan fórmulas de transferencias que explícitamente cubren las necesidades de gasto
de los gobiernos receptores.
El resto de este capítulo está organizado de la siguiente manera. Comienza defi-
niendo necesidades y costos y explicando por qué los costos pueden diferir dentro de
un país. Luego describe tres aproximaciones para la estimación de costos, estimando
funciones de costos, estimando funciones de gasto y según la opinión de expertos, y
después se revisan las metodologías de análisis de costos en algunos países. La última
sección define conclusiones sobre el tipo de metodología que puede funcionar mejor
en países en desarrollo.
Definición de necesidades de gasto y costos

Las necesidades de gasto son una medida de la cantidad mínima de dinero necesaria
para que un gobierno ofrezca un conjunto de servicios públicos de los cuales es el
responsable. Dentro de cualquier país, se puede esperar que las necesidades de gasto
cambien entre provincias y jurisdicciones, por dos razones. La primera es que las
3 Para una discusión del papel de las transferencias en un sistema intergubernamental, ver Boadway y
Flatters (1982), Bird y Smart (2002), Bird y Tarasov (2004), y Shah (1996).
4 Dieciséis estados de Estados unidos ofrecen a sus gobiernos municipales transferencias incondicio-
nales para los servicios públicos en 2005 (Reschovsky 2004).

necesidades de gasto pueden ser más altas para algunos gobiernos respecto a otros,
porque algunos gobiernos deben ofrecer un rango más amplio de servicios públicos
respecto a otros. En Sudáfrica y Suiza, por ejemplo, la Constitución determina la
asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno. En otros países, como Es-
tados Unidos, la Constitución no define explícitamente las responsabilidades fiscales
del Estado y los gobiernos locales. En muchos países, particularmente aquellos como
el Reino Unido, que no tienen una Constitución formal, las responsabilidades fiscales
de los gobiernos locales son definidas por estatutos a nivel nacional o provincial.
Cada vez es más común observar que los gobiernos centrales de los países de
la OCDE imponen normas a los servicios públicos y estándares mínimos de calidad
sobre las responsabilidades de bienes públicos de los gobiernos locales (Jourmard y
Kongsrud 2003). Estos mandatos de parte del gobierno central tienen un impacto
directo en las necesidades de gasto de las jurisdicciones locales.
En muchos países, la asignación de las responsabilidades de los servicios públicos
a los gobiernos locales depende del tamaño de la jurisdicción. En general, un gobier-
no local más grande tiene asignado un grupo más grande de servicios públicos, en
donde las ciudades centrales de áreas metropolitanas usualmente tienen el mayor
número de funciones. En los Estados Unidos, la seguridad pública en jurisdicciones
rurales y suburbanas es llevada a cabo por un nivel de gobierno regional superior,
mientras que la seguridad pública es casi siempre una función de los municipios en
jurisdicciones más grandes.
En casi todos los países, algunos servicios públicos son responsabilidad de los
gobiernos locales. Entre ellos se incluyen los servicios de sanidad, recolección de ba-
suras, reparación de calles, limpieza de calles, protección contra incendios, librerías,
e instalaciones de recreación. La asignación de otras funciones, usualmente más cos-
tosas, como la educación primaria o secundaria, seguridad pública y servicios de
salud, difieren entre países, en algunos países depende de los gobiernos locales, de las
provincias en otros y del gobierno nacional o federal en otros.
La segunda razón, y tal vez más importante, por la cual los gastos de necesidades
cambian entre gobiernos es que la cantidad mínima de dinero necesaria para cumplir
con un nivel predeterminado de servicios o estándar de servicios públicos puede
cambiar entre gobiernos locales por razones externas al control de los gobiernos. Es
decir, el costo de ofrecer un servicio público puede variar entre regiones.
Es importante hacer distinción entre costos y gasto. El nivel de gasto en una
provincia específica o gobierno local para un servicio público específico depende
de varios factores. Un nivel alto de gasto puede reflejar el deseo de un gobierno de
ofrecer un nivel especialmente alto o un servicio de alta calidad (recolección diaria
de basuras, o educación en matemáticas avanzadas en las escuelas secundarias). Un
nivel por encima del promedio de gasto puede reflejar ineficiencia en la oferta de
servicios, debido a mala administración, pérdida de recursos o corrupción. Sólo esa
parte del gasto necesario para ofrecer un nivel de servicio público que se debe a fac-

tores sobre los cuales el gobierno local no tiene control es incluido en los costos de
ofrecer el servicio. El reto metodológico es separar los datos de gasto actual en la por-
ción atribuible a los costos del servicio (usualmente llamado “costos de incapacidad”)
y la porción atribuible a las preferencias locales o políticas sobre los niveles de oferta
de servicio, y la porción atribuible a la ineficiencia.5
Por qué los costos son diferentes

Antes de pasar a la discusión de las prácticas actuales, es útil analizar en términos
conceptuales por qué los costos de ofrecer servicios pueden ser diferentes entre los
gobiernos subnacionales. Un punto de inicio para cualquier cálculo de costos de ser-
vicios públicos es una discusión del nivel o combinación de servicios públicos que
dan forma a la base para el cálculo. Una posibilidad sería establecer este estándar
igual al nivel promedio de servicios públicos ofrecidos por todos los gobiernos loca-
les o provinciales.6 En países en desarrollo, particularmente, un estándar apropiado
para el cálculo de las necesidades de gasto y costos sería un nivel de servicio pú-
blico considerado como “básico”. Por ejemplo sanidad básica. Dadas las diferencias
espaciales en la densidad de la población y otras características físicas de las comuni-
dades, es razonable definir diferencias en la sanidad básica para diferentes casos. En
áreas rurales de países en desarrollo, una letrina ventilada puede ser considerada un
medio apropiado de ofrecer servicios de sanidad básica. Por el contrario, en ciudades
y otras áreas urbanas densas, un sistema de alcantarillado es necesario para prevenir
la diseminación de enfermedades. La oferta de servicios básicos de sanidad requiere
diferentes tecnologías en diferentes lugares. Estas diferencias tienen grandes implica-
ciones sobre los costos.7
El costo de ofrecer servicios públicos puede variar entre unidades guberna-
mentales por cuatro razones: diferencias en la cantidad y composición de insumos
necesarios para producir el servicio público, diferencias en precio de factores o in-
sumos, diferencia en características físicas (factores ambientales), y diferencias en
la composición sociodemográfica de los residentes de cada gobierno. Los insumos
5 La mayoría de intentos de separar los costos de servicios públicos de las preferencias han ocurri-
do en Estados Unidos y Australia, donde esta diferencia conceptual es vista como importante. En
Europa existe menos aceptación de la distinción entre costos y preferencias. El gasto actual de los
gobiernos municipales en servicios públicos es visto como un reflejo de las diferencias en necesi-
dades. En Suecia, por ejemplo, la fórmula de financiación intergubernamental está diseñada para
asignar fondos de los gobiernos nacionales según las necesidades municipales en gasto municipal
según una medida de la necesidad municipal (Chernick 2004).
6 En casi todos los casos, el gobierno donante establece el estándar.
7 Para una discusión de la aplicación de diferentes definiciones de servicios municipales básicos en
Sudáfrica, ver Reschovsky (2003).

necesarios para producir varios servicios públicos dependen en parte de la tecnología

subyacente usada para producir el servicio. La mano de obra y el equipo necesario
para ofrecer sanidad básica dependen de si se usan letrinas o un sistema completo
de alcantarillado. Un conjunto diferente de insumos es necesario si se ofrece agua
mediante llaves comunitarias o con tubería hasta los hogares.
En muchos servicios públicos, la mano de obra es un insumo importante. En estos
casos, la remuneración del trabajo es el componente más grande del gasto público. El
hecho de que algunas jurisdicciones paguen salarios más altos que otras no significa
automáticamente que una jurisdicción de altos salarios tiene costos más altos que
otra jurisdicción. En países donde un gobierno local establece la tasa salarial de los
empleados del gobierno local, los salarios reflejan las preferencias de la jurisdicción
local con respecto al tipo de empleado que desean contratar (el que determina el
gobierno local) y la característica del mercado de trabajo (sobre el cual el gobierno
local no tiene control). Sólo la porción de costo salarial debido a los factores fuera
de control debe ser considerado como parte de los costos de los servicios públicos.
El pago de salarios más altos para atraer trabajadores con mejor calificación es una
opción hecha por los gobiernos locales. En contraste, pagar salarios más altos para
atraer empleados al sector público a áreas remotas o áreas urbanas con altas tasas de
criminalidad es parte de los costos del servicio.
La cantidad y tipo de recursos necesarios para ofrecer muchos bienes públicos de-
pende en parte de si el bien público es producido o sólo ofrecido. Si, por ejemplo, la
oferta de carreteras básicas es definida como la disponibilidad de un paso que puede
ser usado por todo el año, los costos de operación incluyen los costos de mantenimien-
to de la carretera en condiciones transitables bajo diferentes condiciones atmosféricas.
Un camino sin pavimento puede ser adecuado en lugares con poca lluvia, mientras que
son necesarios una carretera pavimentada y un mantenimiento continuo en zonas con
mucha lluvia. Las carreteras en áreas sujetas a hielo derretido y congelación requieren
mucho más mantenimiento que las carreteras en climas de mayor temperatura.
Otro factor que influencia los costos de algunos servicios municipales es la den-
sidad poblacional. En algunos casos, la mayor densidad puede generar altos costos.
Lograr una protección contra incendios adecuada, por ejemplo, requiere más recur-
sos en lugares donde los edificios se encuentran más cerca y un incendio se puede
propagar fácilmente. Para otros servicios públicos locales, una baja densidad puede
incrementar los costos. Por ejemplo, ofrecer agua potable en un asentamiento muy
pequeño, la baja densidad exigiría la construcción y el mantenimiento de más tubería
y estaciones de bombeo que en un área con mayor densidad poblacional.
Las economías de escala también tienen un efecto significativo sobre los costos de
ofrecer servicios gubernamentales locales. Para los servicios públicos caracterizados
por grandes costos fijos y costos de operación relativamente bajos, los costos per
cápita bajan dramáticamente a medida que la escala de operación sube. La oferta de
agua y electricidad generalmente tiene este tipo de economías de escala. La evidencia

empírica de gobiernos locales en Estados Unidos sugiere que muchos servicios pú-
blicos ofrecidos por gobiernos locales están sujetos a un costo promedio en forma de
U.8 Esto significa que una población más grande reduce el costo promedio hasta el
punto en el cual las economías de escala han sido explotadas totalmente, después de
las cuales una población más grande eleva los costos promedio.
La importancia de los altos costos por razones asociadas a factores ambientales y
su influencia en la asignación de transferencias es controversial. Mientras que las co-
munidades con alta densidad urbana pueden ser compensadas por costos más altos de
entrega de servicios municipales (debido a la alta densidad), no es claro que el mismo
argumento deba ser usado para justificar ofrecer grandes transferencias a comunidades
pequeñas localizadas en lugares donde es muy costoso ofrecer servicios públicos. Si,
por ejemplo, una villa está ubicada en la parte superior de una montaña, el costo de
ofrecer agua es muy alto, porque es necesario bombear el agua hasta la cima de la mon-
taña. Si una fórmula de transferencias refleja estos costos, los residentes de esta villa no
tienen incentivos para desplazarse de una ubicación con altos costos e ineficiente.
El problema de qué costos o qué proporción de costos deben incluirse en una
fórmula de transferencias es tema de debate, y en especial debate político. Algunos
países, en especial Japón y Suiza, ofrecen subsidios per cápita muy grandes para ga-
rantizar la oferta de servicios públicos a las personas que han optado por vivir en
áreas muy remotas, y de altos costos. En Japón, el gobierno ofrece un amplio rango de
servicios a personas que viven en islas pequeñas. En Suiza, el gobierno destina gran-
des recursos a mantener servicios públicos en diferentes villas agrícolas localizadas
en los altos de los Alpes.
Para algunos servicios públicos, la composición socioeconómica y demográfica
de la población de un gobierno provincial o público tiene el potencial de influenciar
los costos de ofrecer los servicios públicos. Existen pocas razones para creer que des-
pués de controlar por otros factores ambientales, los costos de ofrecer servicios de
electricidad básicos deben verse afectados por la composición de la población. Sin
embargo, los costos de ofrecer otros servicios, como servicio básico de salud, se verá
afectado por la composición de la población. Existe mucha evidencia internacional
de que la incidencia de los problemas de salud está relacionada inversamente con el
ingreso. Como resultado, a medida que sea más alta la incidencia de la pobreza en
uan comunidad, mayor los costos per cápita de ofrecer servicios básicos de salud.
También existe evidencia de que los factores demográficos influencian los costos del
servicio de salud, con altos costos para los ancianos y niños pequeños.
El tema central en la medición de los costos de los servicios públicos es identifi-
car cuáles factores pueden jugar un papel en influenciar los costos de los servicios,
y posteriormente determinar la importancia cuantitativa de estos factores. Al exa-
8 Para una revisión de la literatura de economías de escala, ver Duncombe y Yinger (1993).

minar las fórmulas de transferencias de muchos países del mundo se observa cuáles
factores han sido usados para explicar las diferencias en las necesidades de gasto y la
ponderación dada a cada factor.9 Aunque entender las fórmulas de transferencias es
útil, no ofrece información sobre la metodología usada para identificar los factores
que influencian los costos y las necesidades de gasto o determinan la importancia
cuantitativa de cada factor.
Se ha escrito mucho sobre cómo la Comisión de Transferencias de Australia de-
termina las necesidades de gasto de cada Estado. Para la mayoría de otros países,
encontrar una descripción detallada de la metodología usada es difícil. En muchos
países, los factores de costos usados en las fórmulas de transferencias son el resultado
de no usar una investigación detallada, sino de un proceso político determinado por
la negociación de la distribución final de los fondos.
Aproximaciones a la estimación de costos

Existen varias metodologías que pueden ser usadas para determinar el costo de los
servicios locales públicos. Cuando existe buena información sobre los resultados del
sector público, las funciones de costos pueden ser estimadas directamente. Cuando
no hay información, se usan funciones de gasto como reemplazo. Una tercera opción
depende del juicio de expertos para estimar los costos.
Estimación de una función de costos

Una función de costos es una relación estadística entre el gasto de un servicio públi-
co específico, medidas de resultados y otros factores que tienen un impacto sobre la
relación entre el gasto y el nivel de oferta de servicio público. Si fuese posible estimar
las funciones de costos para todos los servicios gubernamentales, sería relativamente
fácil calcular un índice que indica la cantidad mínima de dinero de cada gobierno
necesaria para ofrecer cada servicio público. Y la suma de todos los servicios públicos
que son responsabilidad del gobierno ofrecería una buena medida de las necesidades
de gasto de la jurisdicción.
Para ofrecer una explicación general de cómo se estiman las funciones de costos, es
útil comenzar con una función de producción de bienes públicos (ecuación 14.1). Esta
ecuación permite representar la relación entre Sij, el servicio público j ofrecido por el
gobierno local i; Xij, el vector de insumos necesarios para producir Sij; y Zij, un vector
de factores ambientales que puede influenciar la relación entre insumos y productos:
9 Para una discusión reciente de la determinación de ponderaciones relacionadas con la pobreza usa-
da en fórmula de transferencias para la educación, ver Duncombe y Yinger (2005).

Sij = g(Xij, Zij). (14.1)
Para pasar de la función de producción a una función de costos, es necesario

especificar una relación entre el gasto en el bien público j, Eij y los insumos de los
bienes públicos, un vector de precios de insumos Pij, y un vector de características no
observables de los gobiernos locales que influencian el gasto en el bien público, eij.
Esta relación es representada por la ecuación (14.2):
Eij = f(Xij, Pij, eij). (14.2)
Al resolver la ecuación (14.1) para Xij y luego usar Xij en la ecuación (14.2) se ob-
tiene la función de costo, en la cual uij es un término de error aleatorio:
Eij = h(Sij, Pij, Zij, eij, uij). (14.3)
La pregunta metodológica crítica es cómo se estima la ecuación 14.3. Además de

datos sobre el gasto gubernamental, según categoría también es necesario información
sobre la producción de bienes públicos, es necesario conocer Sij. Encontrar medidas
de productos de bienes públicos es difícil, tanto conceptual como empíricamente.
Para algunos bienes y servicios públicos, especialmente los que son técnicamente
equivalentes a bienes privados, como la oferta de agua o de electricidad, o la recolec-
ción de basuras, las medidas físicas de ofertas de servicios se encuentran disponibles.
En muchos países, los datos sobre el número de hogares con agua potable y el número
de litros de consumo de agua es una información fácil de conseguir. Para otros ser-
vicios públicos, como la protección policial y contra incendios, es difícil una medida
de la producción del bien público. Por ejemplo, es extremadamente difícil determi-
nar si las bajas tasas de criminalidad reflejan altos servicios de alta calidad policial
o sólo que existen pocos delincuentes en la comunidad. Las comunidades con un
gran número de arrestos no necesariamente son más seguras que las comunidades
con menores tasas de arresto. La medición del producto en las escuelas está llena de
problemas. Pero en un gran número de países, los resultados de exámenes estanda-
rizados ofrecen una medida de la producción que ha sido usada exitosamente para
estimar funciones de costos.
En la estimación de la función de costos, es importante tener en cuenta el hecho de
que la producción del sector público y el gasto están determinados simultáneamente.
Esto significa que una decisión de un empleado del gobierno local de incrementar el
servicio público local afecta el gasto del gobierno local, y al mismo tiempo sube el
gasto gubernamental local, lo cual genera un nivel más alto de producto del sector
público. Un modo estándar de solucionar este problema de simultaneidad es usar la
técnica estadística de mínimos cuadrados en dos etapas. Las variables de producción
del sector público son consideradas endógenas, y la regresión de la primera etapa bus-

ca explicar la variación entre los gobiernos locales en la producción del bien público
usando una serie de variables que ayudan a explicar las diferencias en preferencias
para los servicios públicos locales de parte de los residentes, o quienes toman las
decisiones. Usualmente se incluyen medidas de ingreso o base impositiva para cada
comunidad, así como otros indicadores de preferencias locales, como la ocupación o
el nivel de educación de los residentes locales.
La medición de los precios de los insumos, Pij, debe incluir sólo la porción de los
precios que están por fuera de control del gobierno local. En algunos países, como
Sudáfrica, en donde los salarios de la mayoría de empleados de los gobiernos locales
y provinciales son determinados por un contrato salarial nacional, la variación entre
los gobiernos subnacionales en el precio de los insumos es muy baja.
La variación en eij en la ecuación (14.3) representa los factores no observados en
cada gobierno local que influencian el nivel de gasto. Una razón por la cual el gasto
puede ser más alto en algunas jurisdicciones respecto a otras es que algunos gobier-
nos locales operan ineficientemente. Pueden estar mal organizados o administrados,
usar tecnología inapropiada o emplear personal mal entrenado.
Aunque la medición de la ineficiencia es difícil, algunos estudios recientes han
usado técnicas estadísticas complejas para identificar el gasto que es alto en relación
con el gasto en los gobiernos locales con un nivel similar de producción y costos.
Dos de estas técnicas son análisis envolvente de datos y análisis de frontera estocás-
tica, identifican los gobiernos que operan con los menores costos y luego interpretan
cualquier nivel de gasto adicional como una medición de ineficiencia.10 Street (2003)
muestra que este tipo de estimación de eficiencia es muy sensible a la especificación
del insumo y del producto usado para la función de costo. El autor concluye que no
se debe confiar mucho en las estimaciones de ineficiencia, especialmente cuando son
aplicadas a unidades individuales, como escuelas u hospitales distritales.
En años recientes, varios economistas han estimado funciones de costos para
educación primaria y secundaria en Estados Unidos, donde la educación es respon-
sabilidad de los gobiernos locales, usualmente distritos escolares independientes
(Duncombe y Yinger 2000; Reschovsky y Imazeki 2003; Imazeki y Reschovsky 2005).
La financiación de las escuelas viene de los impuestos a la propiedad local, de trans-
ferencias de los gobiernos estatales, y en menor medida del gobierno federal.
Aunque los parámetros estimados varían entre estados, se han identificado los mis-
mos factores de costos, entre ellos se incluye el porcentaje de estudiantes de familias
pobres, el porcentaje de estudiantes con discapacidades, el porcentaje de estudiantes
con bajo manejo de inglés, el número de estudiantes en el distrito y el cuadrado del
10 Para ejemplos del uso de estas técnicas en la medición de eficiencia en distritos escolares de Estados
Unidos en la oferta de servicios públicos de educación, ver Deller y Rudnicki (1993); Duncombe,
Riggiero y Yinger (1996); Grongerg y otros (2004); y McCarty y Yaisawarng (1993).

número de estudiantes (para capturar la forma de U de los costos promedio), y un ín-

dice de salario de los profesores que refleja la tasa de remuneración de los profesores
que se encuentra por fuera del control de los distritos escolares.
La estimación de una función de costo ofrece información sobre la contribución
de varias características de los gobiernos locales a los costos de la educación. Para
pasar de una función de costos estimada a medir las necesidades de gasto para cada
gobierno local, se debe construir un índice de costos. El índice de costos permite que
toda la información de costos se resuma en un sólo número para cada gobierno local.
Una vez que los diseñadores de política han definido un nivel básico de oferta de
servicios, un índice de costos puede ser construido para indicar cuánto debe gastar
cada gobierno local, en relación con el costo promedio de los gobiernos locales, con
el objetivo de ofrecer el nivel básico de servicio.
El índice de costos para cada gobierno individual es calculado al multiplicar cada
coeficiente de la función de costos por el valor del costo apropiado en cada comuni-
dad y por el valor estándar u objetivo de desempeño de cada estudiante determinado
por el gobierno donante. El resultado de este cálculo, que puede ser llamado el nivel
de gasto hipotético de la comunidad, es convertido a un número índice al dividir-
lo por el gasto hipotético de la comunidad con el número promedio de estudiantes
y característica distritales. Entonces, si el costo promedio de alcanzar un estándar
específico es US$5.000, una comunidad con un índice de costos de 1.1 necesitaría
US$5.500 (5.000 multiplicado por 1.1) para alcanzar el estándar.
Estimación de una ecuación de gasto

Dada la gran cantidad de datos necesarios y la complejidad estadística de la estima-
ción de una función de costos, los economistas han comenzado a depender de la
estimación de una ecuación de forma reducida con el objetivo de identificar facto-
res de costos y determinar las necesidades de gasto de los gobiernos locales. Como
ocurre en la función de costo, la variable dependiente en una ecuación de gasto es
el gasto per cápita de un bien público particular o un grupo de servicios públicos.
En una ecuación de gasto típica, la variable independiente no incluye medidas de la
producción del sector público, porque la especificación no incluye ninguna medi-
ción de la producción del bien, la simultaneidad no es un problema, y la ecuación de
gasto puede ser estimada usando una sola ecuación mediante mínimos cuadrados
ordinarios.
La especificación estándar de una función de costo puede ser expresada así:
Eij = k(Pij, Zij, Fij, uij), (14.4)
donde Fij es un vector de variables que explican las preferencias del bien público
del servicio público j. Como en la ecuación anterior, Pij es un vector de precios de

los insumos, Zij es un vector de características de los estudiantes y de la comuni-

dad y uij es un término de error aleatorio. El vector F incluye mediciones de los
recursos de gobiernos subnacionales, como la base de impuestos y los ingresos por
transferencias.
Cualquier problema potencial con el uso de las funciones de gastos, para medir
los costos de los servicios del gobierno, es que puede ser difícil aislar variables que
afectan los costos de las variables que representan diferencias en las preferencias
o demanda de bienes públicos. Como, por ejemplo, considérese el porcentaje de
la población con edad superior a 65. Una alta concentración de personas de edad
puede incrementar el costo de ofrecer algunos servicios, como servicios de salud.
Al mismo tiempo, en la medida en que los ancianos tienen diferentes preferencias
por los bienes públicos respecto a la población joven, la variable puede también
servir como un indicador de demanda. Afortunadamente, en la mayoría de casos,
es posible identificar variables en una función de gasto como factores exclusivos de
costos o de demanda.
Los índices de costos pueden ser calculados a partir de una ecuación de gasto. El
primer paso es predecir lo que cada gobierno local habría gastado si hubiese tenido
recursos promedio y variables de demanda (Fij), pero retiene sus propios valores para
las variables de costos (Pij y Zij). Esta predicción puede ser implementada sustituyen-
do los valores promedio por las variables no relacionadas con los costos y los valores
actuales de las variables de los costos en la ecuación estimada por la regresión. La va-
riación observada en el gasto predicho refleja la variación en los costos de factores. El
último paso implica traducir estos gastos predichos al índice de costos. Esto se logra
dividiendo los gastos predichos de cada gobierno local por los gastos de los gobiernos
locales con los costos promedio.
Bradbury y otros (1984) implementan esta metodología usando datos de Mas-
sachussets. Durante la segunda mitad de los años ochenta, Massachussetts distribuyó
una porción de la financiación estatal a los gobiernos locales, usando una fórmula que
asignaba fondos proporcionalmente a la brecha de necesidades y capacidad. El cálculo
de las necesidades de gasto incluía un índice de costo definido a partir de la estimación
de una función de gasto de forma reducida del tipo descrito anteriormente.
Otro ejemplo de uso de esta aproximación viene de Canadá, que ha usado por
mucho tiempo las transferencias de igualación en las provincias. El programa de
igualación fiscal canadiense está diseñado para igualar la carga fiscal per cápita, igno-
rando completamente el lado de los gastos. Shah (1996) critica el sistema canadiense
y muestra una metodología que puede ser usada para incluir las necesidades relativas
de gasto, su aproximación que él llama sistema de gasto representativo, estima ecua-
ciones de gasto de forma reducida. Él comienza dividiendo los gastos consolidados
provinciales y locales en ocho categorías: transporte y comunicaciones, servicios so-
ciales, salud, servicios de protección, educación postsecundaria, educación elemental
y secundaria, servicios generales administrativos, y otros gastos. El autor luego esti-

ma ecuaciones de regresión separadamente para cada categoría de gasto según datos

anuales para 10 provincias canadienses entre 1971 y 1981.11
Como un ejemplo de esta opción de análisis, considérese el gasto en transporte y
comunicaciones. La ecuación de regresión de Shah encuentra que las siguientes va-
riables de costos son estadísticamente significativas: carreteras pavimentadas y calles
por kilómetro cuadrado de área, la proporción de área que no es cultivable, la caída
anual de nieve, la población de áreas metropolitanas, el salario promedio del sector
privado por semana, y el número de vehículos comerciales registrados. Los factores
no relacionados con costos que son estadísticamente significativos en su regresión de
gasto en transporte son las transferencias federales a las provincias, los ingresos de
fuentes propias, una tendencia de tiempo, y el PIB provincial. Shah usa su ecuación
de regresión para calcular el gasto per cápita hipotético, usando el mismo proce-
dimiento descrito anteriormente, es decir, sustituyendo los valores actuales por los
costos de factores y los valores nacionales promedio de los factores no asociados a
costos en cada ecuación de regresión. Shah posteriormente calcula el gasto per cápita
estandarizado al sustituir el valor promedio de todas las variables en las regresiones
de gasto. Para cada categoría de gasto, el autor define las necesidades de gasto como
gasto hipotético menos el gasto estandarizado.
Opinión de expertos
Una alternativa a las opciones estadísticas para medir los costos es la dependencia de
la opinión de expertos para identificar los costos mínimos de ofrecer un servicio pú-
blico específico. Un panel de expertos conocedores de los costos de producción de un
servicio público particular puede determinar el conjunto de insumos necesario para
producir el producto. Esta información es usada posteriormente para determinar el
gasto mínimo necesario para producir el servicio en cuestión.
La opinión de los expertos ha sido usada en muchos estados de los Estados Uni-
dos para determinar los costos de una educación “adecuada” (Gutherie y Rothstein
1999). También juegan un papel en la determinación de los costos de incapacidad del
sistema de transferencias australiano.
La dependencia de la opinión de expertos es esencial cuando no existe mucha
información sobre el sector público, lo cual hace que la opción estadística no sea
aplicable o sea muy costosa emplearla. Sin embargo, existen peligros inherentes a esta
aproximación. Primero, la calidad y la precisión de la estimación de los costos depen-
de completamente del conocimiento de los expertos. Por eso, el procedimiento usado
11 Una aproximación similar fue usada para estimar el gasto de las necesidades de los gobiernos loca-
les en dos estados de Estados Unidos. Ver Ladd, Reschovsky y Yinger (1992) y Green y Reschovsky
(1994).

para seleccionar los expertos es muy importante, especialmente cuando existen dife-
rencias entre los expertos respecto al modo más efectivo e ineficiente de producir el
servicio público.
Segundo, los expertos no pueden ser usados para responder preguntas sobre el
método menos costoso para ofrecer el servicio. El juicio de un ingeniero sobre la
mejor práctica para ofrecer un servicio, se concentraría en los problemas técnicos
de ingeniería y no considera el hecho de que un conjunto alternativo de insumos
puede ser usado para producir el mismo producto 95% igual de bueno con un costo
25% inferior. Por eso, el conjunto de insumos recomendados por el experto puede
ser “óptimo”, en sentido técnico pero lejos del óptimo en sentido económico de efi-
ciencia técnica.
La opinión de expertos ha sido usada frecuentemente para ofrecer estimaciones
del costo promedio de ofrecer un servicio. Esta información es útil, pero la estimación
de las necesidades de gasto requiere conocimiento de cómo los costos son diferentes
cuando cambian las características de los gobiernos locales. Es importante saber, por
ejemplo, cómo la proporción de los estudiantes de familias pobres sube los costos de
lograr un nivel específico de desempeño académico. Estas preguntas son difíciles de
responder, incluso para un experto.
Metodología de estimación de costos en algunos países

Parece que no existe mucha información sobre países en desarrollo respecto al uso
de transferencias intergubernamentales según las diferencias de necesidad de gasto.
La mayoría de los ejemplos de metodología de estimación de costos viene de países
desarrollados.
Australia
El mejor ejemplo de una aproximación metodológica, para estimar las necesidades
de cambio que combina la opinión de expertos con análisis estadístico, viene de
Australia. el esquema de igualación de transferencias de Australia destina fondos
del gobierno nacional a los estados. La metodología usada es particularmente inte-
resante porque mide explícitamente las necesidades de gasto, y porque el sistema de
igualación de transferencias ha Estado operando por décadas. El objetivo central del
sistema de transferencias es ofrecer a los estados “la financiación del gobierno cen-
tral, de modo que si cada uno hiciese el mismo esfuerzo para aumentar su ingreso
de sus propios recursos y operara al mismo nivel de eficiencia, cada Estado podría
tener la capacidad de ofrecer los servicios con el mismo estándar” (Commonwealth
Grants Commission 2002, p. 6).
La Commonwealth Grants Commission es responsable de administrar el progra-
ma de igualación fiscal de Australia. Para lograr este objetivo, la comisión calcula

un factor relativo para cada Estado. Este factor relativo captura las diferencias en
la capacidad de recolección de ingresos y gasto en un sólo número. La porción del
ingreso del factor de relatividad compara la utilización del Estado de una fuente de
ingreso con un promedio ponderado por la población de la utilización de todos los
estados. Los resultados son ponderados por la importancia relativa de la fuente de
ingreso y luego sumada para todas las fuentes de ingreso (ver Rye y Searle 1997).
El concepto central del cálculo de la necesidad de gasto es la incapacidad. Una in-
capacidad es “una influencia, más allá del control del Estado, que surge en tener que
gastar una cantidad per cápita diferente respecto al estándar o recolectar una cantidad
de ingreso diferente respecto al estándar, si aplica a políticas estándar (incluyendo
eficiencia) a la oferta de un servicio o de la recolección de ingreso” (Commonwealth
Grants Commission 2002, pp. 27-28). Las incapacidades son factores exógenos que
influencian los costos de ofrecer un servicio. La dificultad surge de separar factores
exógenos de factores que están por fuera del control de los estados. La comisión ha
desarrollado su propia técnica para este propósito, la cual es llamada método de eva-
luación de factores.
El primer paso en la evaluación de las necesidades de gasto es determinar cuáles
categorías de gasto deben incluirse en el cálculo de los factores relativos. El segundo
es determinar cuáles incapacidades son relevantes en cada categoría de gasto. Un tipo
de de incapacidad está relacionada con la demanda. La mayoría de las influencias de
demanda surgen de diferencias en la composición sociodemográfica de la población
de los estados. Como, por ejemplo, edad, sexo, nivel de ingreso y porcentaje de po-
blación de origen aborigen. El segundo tipo de incapacidad consiste en factores que
influencian los costos por unidad, como la dispersión de la población, las economías
de escala y las diferencias en los precios de los insumos.
La comisión ha creado un conjunto de guías metodológicas para usar en la de-
terminación de si una incapacidad debe ser usada en una categoría de gasto (aunque
admite que seleccionar la incapacidad correcta para una categoría de gasto es más
un arte que ciencia). Primero, debe existir base conceptual para la aplicación. Si la
incapacidad parece ir en contra de la intuición, entonces se enfrenta una carga más
alta antes de ser incluida en el cálculo final. Segundo, debe existir evidencia empírica
de que la incapacidad afecta los costos de la oferta de servicios, evidencia incompleta
respaldada por lógica, o el juicio de la comisión de que la evidencia es suficiente.
La incapacidad de los estados es comparada con el promedio ponderado de la
población de cada categoría de gasto. El resultado representa el costo per cápita adi-
cional de cada Estado respecto al nivel estándar. Estos cálculos son sumados para
todas las categorías de gasto, y el resultado dividido por el gasto total per cápita
promedio de donde ése obtiene una medida de las necesidades relativas de gasto de
cada Estado.
A pesar de que esta metodología es completa y compleja, algunos observadores la
critican. Shah (1996) sugiere que la metodología australiana es:

Un poco cruda, imprecisa y subjetiva… Los determinantes de las necesidades de gasto

son definidos usando un juicio muy amplio en lugar de un análisis cuantitativo serio.
Este procedimiento implica un análisis detallado de datos presupuestales y posterior-
mente el análisis subjetivo de necesidades relativas, seguido por argumentos escritos
y orales sobre los principios y métodos y declaraciones de los adversarios. El proceso
adoptado es innecesariamente complicado, toma demasiado tiempo y les da mucha
importancia a los juicios generales.
Sin importar si la opinión de Shah es exagerada, sus cuestionamientos son ciertos.

Pero la complejidad del sistema australiano sugiere que sería difícil repetirlo en otros
países, especialmente países en desarrollo, donde los datos locales son limitados.
Reino Unido
Los gobiernos locales del Reino Unido reciben una transferencia anual para pro-
pósitos generales de parte del gobierno central, conocida como transferencias de
respaldo de ingreso. Estas transferencias son asignadas a los gobiernos locales según
una estimación de la brecha de necesidad y gastos de cada localidad. La necesidad de
gastos de cada gobierno local, conocida como la evaluación del estándar de gasto, es
calculada para cada año y por el Departamento de Medio Ambiente, Transporte y las
Regiones del gobierno nacional.
Como en Australia, la metodología usada para determinar la evaluación del están-
dar de gasto es muy compleja. La aproximación general es determinar la evaluación
del gasto para siete categorías de gasto del gobierno local: educación, servicios so-
ciales personales, policía, protección contra incendios, mantenimiento de carreteras,
“otros servicios restantes”, y financiación de capital. Para cada categoría, la evaluación
de gasto es determinada mediante el uso de la combinación de análisis estadístico y
opinión de expertos para determinar la magnitud de la “carga de trabajo” (o alter-
nativamente el tamaño del “grupo cliente”) que recibe los servicios y el efecto de las
características subyacentes sobre cada comunidad local sobre los costos de ofrecer
estos servicios.
La opción de medir los costos de los servicios municipales en el Reino Unido pue-
de ser ilustrada al analizar la evaluación del gasto en policía. Los gastos de policía de
los gobiernos locales son divididos en 10 componentes y la evaluación de gasto están-
dar es llevada a cabo para cada uno. Para cada componente, se identifica un conjunto
de indicadores, o características del área local cubierta, usando análisis estadístico y
juicio de expertos en el cumplimiento de la ley. Un componente de las actividades de
la policía es el manejo del crimen. Los crímenes son divididos en cuatro categorías y
se estima un modelo de regresión para determinar la evaluación del gasto estándar
para cada tipo de crimen. La variable dependiente de la regresión “crimen personal”
es el número promedio de crímenes personales informados en cada jurisdicción en
1990, 1991, 1992, dividido por la población en 1991. Las variables independientes

incluidas en la ecuación de regresión de crimen personal son densidad de la pobla-

ción, la proporción de familias que viven en vivienda rentada y la proporción de la
población que vive en condiciones de sobrepoblación.
El próximo paso es ajustar el cálculo para reflejar un factor de “costo de área”. El
factor de costo de área tiene como objetivo reflejar las diferencias en los costos de
los insumos necesarios para que los gobiernos locales ofrezcan servicios. El ajuste
refleja principalmente las diferencias en los costos laborales. Ya que los gobiernos
locales deben competir en el mercado laboral para contratar empleados de gobiernos
municipales, el propósito del ajuste por costo laboral es reflejar las tasas salariales
regionales de varias profesiones para empleados en el sector privado y público.12
El resultado de los cálculos ofrece una estimación de la “carga de trabajo” de cada
gobierno local, ajustado por las diferencias de costos de los insumos. Como las me-
diciones de evaluación del gasto estándar promedio son determinadas a partir de las
características de cada comunidad que no pueden ser manipuladas por empleados
gubernamentales, en un principio, estas medidas ofrecen un indicador apropiado
de todas las necesidades de cada gobierno local. Para pasar de la carga de trabajo
a las necesidades de gasto, las cargas de trabajo determinadas por la regresión son
multiplicadas por “controles de totales” que reflejan las decisiones de los gobiernos
nacionales respecto a un nivel apropiado de gasto agregado local en cada función.13
Suecia
La igualación fiscal es una parte muy importante del sistema intergubernamental
de Suecia. Un principio básico del sistema sueco de finanzas públicas locales es que
todos los gobiernos locales deben estar en capacidad de operar en términos econó-
micamente iguales.14 Para implementar este principio, el sistema de transferencias
intergubernamentales incluye la capacidad fiscal y el componente de igualación de
costos. El sistema no está estructurado como un esquema de igualación vertical, con
un conjunto de transferencias del gobierno nacional, por el contrario, los gobiernos
municipales en condiciones fiscales favorables envían fondos a municipios con difi-
cultades fiscales.
Un sistema de igualación de costos es diseñado para compensar a los gobiernos
locales que enfrentan costos más altos en la oferta de servicios por razones bajo las
12 Para una descripción detallada de la metodología usada para calcular el ajuste de costos por área, ver
United Kingdom, Department of the Environment, Transport and the Regions (2000).
13 Al incrementar el control total para una función (por ejemplo, policía) y reducir el de otro (por
ejemplo, mantenimiento de carreteras), el gobierno puede redistribuir la transferencia a favor de go-
biernos locales con mayor necesidad de policía y menor necesidad de mantenimiento de carreteras.
14 Para una descripción detallada del sistema sueco de transferencias intergubernamentales, ver Cher-
nick (2004).

cuales no tienen ningún control. En tales sistemas, un gasto excesivo atribuible a las
preferencias por mejores servicios o a ineficiencia en la oferta del servicio no debe
reflejarse en más financiación. Este tipo de sistemas no es usado en Suecia, donde,
como en la mayoría de países de Europa, la distinción entre gasto y costo tiene una
importancia limitada. Implicadamente, los gastos actuales son asumidos como que
reflejan los costos reales de ofrecer un servicio de estándar nacional.
En Suecia, la transferencias de igualación que van al gobierno local se definen
como la diferencia entre el “costo estandarizado” en i y el costo promedio nacional.
Los costos son igualados para el servicio de cuidado de niños, cuidado individual y
familiar, cuidado a ancianos, educación primaria y secundaria, calles y carreteras,
oferta de agua y sanidad.
Para cada uno de estos servicios públicos, los costos estandarizados en cada
gobierno local son determinados mediante la multiplicación de los “costos demo-
gráficos” por el “índice de volumen” (Chernick 2004). Los costos demográficos son
calculados tomando un promedio ponderado del número de receptores de cada ser-
vicio, en donde la ponderación aplicada a cada grupo demográfico refleja el gasto
actual de ese servicio y para ese grupo demográfico.
El índice de volumen es diseñado para explicar las diferencias en gasto por factores
diferentes a costos demográficos. Es determinado según una regresión de gasto que
influye factores que reflejan las “necesidades” y en factores que reflejan diferencias
en preferencias. Si se usa el servicio de cuidado de niños como un ejemplo, las ne-
cesidades son medidas por el número de madres que trabajan de tiempo completo y
medio tiempo y por una medida de densidad. Las preferencias en gasto de cuidado
de niños son medidas por el ingreso de la jurisdicción (esto refleja el hecho de que,
en Suecia, las familias de alto ingreso tienden a usar los servicios de cuidado de niños
más intensivamente que las familias de ingreso bajo). En los Estados unidos, un índice
construido a partir de una regresión de costos refleja las variaciones en el costo de fac-
tores mientras que se mantienen fijas las preferencias y los factores de demanda. Por
el contrario, en Suecia, el índice de volumen refleja las variaciones en los costos y las
preferencias. Las diferentes metodologías reflejan el hecho de que, en Suecia, el gasto
es considerado una medida apropiada de las necesidades de servicios públicos.
Japón
Los gobiernos municipales y prefecturas de Japón reciben pagos de transferencias
(oficialmente llamados el impuesto de asignación local) de parte del gobierno nacio-
nal, si sus “necesidades fiscales básicas” son más grandes que sus “ingresos fiscales
básicos”.15 Los ingresos fiscales básicos son una medida estándar de capacidad de
15 La descripción del sistema de transferencias japonés parte del trabajo de Ma (1977).

ingreso de los gobiernos locales, calculada al sumar el producto de la base imposi-

tiva local y un conjunto de tasas de impuestos estándar del gobierno nacional. Las
necesidades fiscales básicas son definidas como la cantidad de dinero necesario para
ofrecer un conjunto de servicios públicos básicos, a niveles preestablecidos por el
gobierno central.
La metodología usada para medir las necesidades fiscales básicas es similar a la
usada en Suecia. El gobierno central ha definido unos servicios gubernamentales lo-
cales básicos, como policía, bomberos, educación obligatoria (primaria y media), y
la construcción y el mantenimiento de parques, caminos locales y puentes. El punto
de inicio para medir las necesidades fiscales básicas es medir las necesidades de gasto
en un “gobierno local modelo”. En 1989, el gobierno municipal modelo tenía una
población de 100.000 y un área de 160 kilómetros cuadrados. El próximo paso es
calcular las necesidades fiscales básicas para cada categoría de gasto en la comunidad
modelo. El cálculo implica multiplicar una “unidad de medida” como la población, el
número de niños en escuelas públicas, o los kilómetros de carreteras, por una unidad
de costos apropiada. Como en Suecia, los costos unitarios son determinados según
niveles promedio de gasto.
Para calcular las necesidades fiscales básicas de los municipios individuales, el
costo unitario de cada categoría de gasto es multiplicado por las unidades apropiadas
de medición y el producto es multiplicado por un conjunto de “coeficientes modifi-
cados” que permiten que las necesidades fiscales básicas en el municipio modelo sean
ajustadas por características institucionales, físicas, sociales y económicas de cada
municipio. Según Ma (1977), los coeficientes modificados son usados para ajustarse
al impacto de economías de escala, densidad poblacional, diferenciales en costos de
vida, costos adicionales por clima frío, incremento o reducción de la población, co-
cientes de servicio de deuda relativamente altos, y diferencias en la composición de
entidades estudiantiles en cada municipio (por ejemplo, la proporción de estudiantes
en escuela secundaria o en programas vocacionales).
La decisión sobre cambios en los coeficientes de modificación las toman los em-
pelados del Ministerio de Asuntos Interiores, después de consultar con miembros del
gobierno local. Los gobiernos locales llevan a cabo presiones políticas en el minis-
terio para incluir nuevas variables, como variaciones en la caída de nieve, en la lista
de coeficientes modificados (DeWitt 2002). Para tener éxito, necesitan convencer al
ministro que adicionar o cambiar los coeficientes puede mejorar la estimación de las
necesidades fiscales básicas en los gobiernos locales.
Poco se conoce sobre el proceso de toma de decisiones dentro del ministerio, aun-
que no parece que se lleve a cabo un análisis estadístico formal para determinar las
necesidades de gasto de los gobiernos locales. Con el paso del tiempo, con la adición de
nuevos coeficientes modificados, la fórmula para asignar transferencias municipales se
ha vuelto más compleja. DeWit (2002) sugiere que la complejidad aísla el proceso de
revisión de la fórmula de asignación de interferencia de políticos y otros ministerios.

República de Corea
La República de Corea ofrece a sus gobiernos locales ingresos incondicionales me-
diante un programa conocido como “impuestos ordinarios locales compartidos”. La
base para la distribución es la diferencia entre cada gobierno local en las “necesidades
fiscales estandarizadas” y el “ingreso fiscal estandarizado”.
El propósito del sistema de transferencias es permitir que todos los gobiernos loca-
les ofrezcan servicios públicos mínimos sin importar su capacidad fiscal. El gobierno
calcula las necesidades fiscales estandarizadas, usando un método que es similar al
usado en la media de “necesidades fiscales básicas” de Japón. Un sistema mucho más
desagregado es usado para calcular las necesidades fiscales. En Corea, las necesida-
des fiscales son calculadas separadamente para 48 categorías de gasto funcional. Los
resultados son sumados para llegar a una necesidad de gasto estandarizada para cada
gobierno local.16 Como la metodología japonesa, la metodología coreana ajusta las
necesidades de gasto promedio, usando un conjunto de coeficientes de ajuste defini-
do a partir de las características del gobierno local.
Francia
El gobierno central juega un papel importante en la financiación de los 36.500 gobier-
nos municipales, ofreciendo casi la mitad de los ingresos gubernamentales locales.
Las transferencias fiscales de parte del gobierno central se asignan mediante un con-
junto de programas de transferencias independientes, cada uno operando con una
fórmula distributiva diferente.
Un objetivo central del sistema francés de transferencias locales es la igualación
fiscal. Las fórmulas de asignación incluyen medidas de capacidad fiscal y algunos
costos de factores. La opción de estos costos de factores, tamaño de población, nú-
mero de estudiantes, número de unidades de vivienda pública, millas de carretera,
y número de casas de retiro y vacaciones, parece que es definida sin ningún criterio
específico.
En un análisis muy completo del sistema de transferencias gubernamentales de
Francia, Gilbert y Guengant (2003) muestran que la selección y la ponderación de
los factores de costos son reveladas por un análisis econométrico de los costos de
los gobiernos locales. Francia es un buen ejemplo de un país en el cual las políticas
de distribución son el mayor determinante de la medición de costos de gobiernos
locales.
16 Para una descripción detallada del sistema Coreano, ver Kim (1997).

Hungría
El ingreso más grande de los gobiernos locales en Hungría son las transferencias no
condicionadas. La fórmula usada para asignar las transferencias entre los gobiernos
locales consiste de varios elementos, la mayoría de los cuales reflejan una función
particular del gobierno local. Las cantidades asignadas por cada elemento de la
fórmula son el producto de la población objetivo y la cantidad de gasto per cápita
normativa. En 1993, por ejemplo, la fórmula asignaba el equivalente de US$1.958 a
cada residente de un hogar para ancianos y US$324 para cada persona que participa
en un programa de cuidado durante el día para ancianos o discapacitados.17 La fór-
mula asigna US$289 para cada estudiante de un hogar para cuidado de niños 41.000
(US$431) para cada estudiante de escuela primaria y US$657 para cada estudiante
de escuela secundaria. Cada estudiante con incapacidad de escuela primaria recibe
US$743 adicionales. Estas cantidades parece que no han sido definidas por un aná-
lisis estadístico de costos o gastos. Se presume que reflejan el juicio de los gobiernos
nacionales sobre los costos relativos de ofrecer diferentes servicios a diferentes gru-
pos. La relación entre los parámetros de la fórmula y los costos actuales por persona
no son conocidos.
Suiza
Suiza se encuentra en el proceso de reformar su sistema fiscal intergubernamental,
en particular la relación fiscal entre el gobierno nacional y los 26 cantones suizos.
La propuesta de reforma, llamada “el nuevo sistema de igualación” incluye nuevas
transferencias de igualación de capacidad fiscal. También incluye dos nuevos fon-
dos de transferencias, diseñados para compensar a los cantones que tienen costos
superiores al promedio y están por fuera de su control. El primero de estos fondos
compensa por factores geográficos y una baja densidad poblacional, el segundo
compensa por la carga sociodemográfica. Las fórmulas son diseñadas de modo que
el gasto o los impuestos de los gobiernos del cantón no afecten la distribución de
los fondos.
Bajo esta reforma, el primer fondo se asigna a ocho cantones que tienen costos
excepcionalmente altos por sus características geográficas y topográficas. Estas ca-
racterísticas son medidas usando un índice estructural determinado por el inverso
de la densidad, la distancia de las carreteras per cápita, el área forestal per cápita y la
extensión de un río y caudal per cápita. Estos cuatro factores son combinados en un
índice con las siguientes ponderaciones 0,5, 0,25, 0,2 y 0,05.
17 La descripción del programa de transferencias normativas de Hungría viene de Bird, Wallach y Pétri
(1995).

Los fondos socioeconómicos son distribuidos en siete cantones con una alta
concentración de personas mayores de 65 años, pobres (elegibles para el sistema de
asistencia social de Suiza), extranjeros y desempleados. Estos grupos son combina-
dos para construir un sólo índice, usando ponderaciones de 1,5, 2,0, 0,5 y 2,0.
Los fondos son diseñados para ayudar a los cantones, que, por factores fuera de
su control, enfrentan un costo por encima del promedio en la oferta de servicios
públicos que son su responsabilidad. Si las fórmulas de transferencias se diseñan co-
rrectamente, los índices usados para asignar los dos fondos entre los cantones deben
definirse según investigaciones que demuestren la relación entre factores en el índi-
ce (“factores de costos”) y costos adicionales de ofrecer servicios públicos. Así, por
ejemplo, dada una ponderación usada para construir el índice sociodemográfico, se
asume que un porcentaje dado de personas pobres generan costos cuatro veces más
altos que el mismo porcentaje de extranjeros.
El informe final del gobierno sobre el nuevo sistema de igualación fiscal no ofrece
información sobre cómo se construyen los índices, o si su construcción se determinó a
partir de estudios empíricos de los costos de ofrecer servicios públicos.18 Queda la sos-
pecha de que las ponderaciones en el índice usadas en ambas fórmulas hayan surgido
de un compromiso político de cómo distribuir las transferencias, en lugar de una inves-
tigación sobre los costos relativos de la oferta de servicios públicos en los cantones.
Una simulación de la distribución de dinero de los fondos socioeconómica indica
que el cantón de Zurich es elegible para transferencias, mientras que el cantón de
Berna no, a pesar de que haya más personas de edad avanzada en Berna. Berna no
sería elegible para una transferencia primariamente porque su población incluye un
menor porcentaje de extranjeros que Zurich.
Este resultado sugiere que la ponderación en la fórmula no está relacionada con
las diferencias de costos y que se determina de una manera arbitraria. A pesar de que
los costos totales de ofrecer un servicio son probablemente menores en Berna que
en Zurich, el sistema de transferencias trata a Berna como si el costo de su oferta de
servicios fuese igual al promedio nacional. A partir de su alta concentración de per-
sonas de edad y pobres, es poco probable que sea cierto. La fórmula también trata a
todos los extranjeros como contribuyentes iguales a los costos adicionales de la oferta
de servicios. Esto implica que el traslado de un hombre de negocios y su familia de
Alemania a Zurich tiene el mismo impacto sobre los costos de ofrecer un servicio
público que la inmigración de una familia de ingreso bajo, que no habla alemán pro-
veniente de la antigua Yugoslavia.19
El ejemplo suizo es un modelo de la experiencia de muchos países que usan las
fórmulas de transferencia que reflejan las diferencias de costos de la oferta de ser-
18 Para el informe final ver Confederation of Switzerland, Federal Department of Finances (1999).
19 Para una evaluación del Nuevo sistema de igualación, ver Blöchlinger y Reschovsky (2003).

vicios. En muchos casos, mientras que los costos de los factores son apropiados, las
ponderaciones asignadas parecen que tienen poca relación con los costos. Reschovs-
ky e Imazeki (2003) muestran que la ponderación asignada a los niños pobres en las
transferencias de educación de Texas es mucho menor que lo que indica una función
de costos de educación. Los autores informan que los oficiales del Estado definieron
la ponderación y como resultado de una negociación política, en lugar de un análisis
de factores que tengan impacto sobre los costos de la educación.
Lecciones para los países en desarrollo

La igualación fiscal horizontal es llevada a cabo de diferentes maneras en muchos
países en desarrollo y desarrollados. Argentina, China, India y Sudáfrica son algu-
nos de los países en desarrollo que han implementado programas de transferencias
diseñados, al menos en parte, para lograr la igualación fiscal horizontal.20 Como se
discutió anteriormente, el término igualación fiscal horizontal implica diferentes ob-
jetivos de igualación. Entre ellos se incluye la garantía de un servicio público mínimo
a los residentes de cada provincia o jurisdicción local, buscar la equidad horizontal,
al asegurar que los residentes de diferentes jurisdicciones, que pagan impuestos a una
misma tasa, reciban los mismos niveles de servicio público y la reducción o elimina-
ción de diferencias fiscales entre provincias o gobiernos locales. Los economistas en
general aceptan que, en términos teóricos, las transferencias intergubernamentales
diseñadas para lograr los objetivos de la igualación horizontal deben incluir las nece-
sidades de gasto y la capacidad de recolección de ingreso de los gobiernos receptores
(Vaillancourt y Bird 2004).
Usualmente existe controversia sobre si es posible implementar fórmulas que
requieren la medición de las necesidades de gasto, especialmente en países en desa-
rrollo, donde los datos necesarios son limitados o no se encuentran disponibles. No
existe duda de que los datos y las necesidades de recursos necesarios para medir las
necesidades de gasto, según el modelo australiano, están muy lejos de la capacidad
de un país en desarrollo. La pregunta es si los países en desarrollo pueden usar otras
metodologías para determinar las necesidades de gasto, metodologías que son con-
ceptualmente menos puras pero también menos dependientes de datos.
En un memorando al director de la Comisión Financiera y Fiscal de Sudáfrica,
Inman afirma que por las exigencias de datos no existía un índice con fundamentos
conceptuales y técnicos de los costos de los gobiernos provinciales, y no se incluye una
medida de las necesidades de gasto en la fórmula de transferencia. Inman sugiere que,
a menos que todos los datos necesarios estuviesen disponibles, cualquier intento de
20 En muchos países, los programas de transferencias son llamados “programas de igualación” y tienen
como meta lograr objetivos diferentes a los de igualación (Vaillancourt y Bird 2004).

medir los costos “se convertiría en una puerta abierta a incluir la medida favorita de
todas la provincias: urbanización para las provincias urbanas, ruralidad para las pro-
vincias rurales, porcentaje de personas de tercera edad para provincias con personas
viejas, porcentaje de niños para las provincias con crecimiento de niños” (1997, p. 3).
Inman presenta un punto importante; es cierto que al mirar la experiencia de
muchos países se encuentran ejemplos de fórmulas determinadas por presiones po-
líticas similares a las discutidas anteriormente. Al mismo tiempo, varios países han
implementado fórmulas de igualación que incluyen estimaciones que parecen haber
sido inmunes a la manipulación política. En países en desarrollo, en donde las dife-
rencias fiscales son atribuibles a diferencias espaciales en la capacidad de recolección
de ingreso, tiene sentido ignorar las diferencias de costos o gastos. En países donde
las diferencias fiscales se deben en gran parte a diferencias espaciales en necesidades
y costos, ignorar las necesidades de gastos en la asignación de transferencias reduce
la efectividad potencial de las políticas que buscan lograr la efectividad fiscal.
Un principio clave en el desarrollo de una medida de necesidades de gasto que
necesita ser usado en los programas de transferencias de igualación es que los gobier-
nos receptores no deben poder influenciar la magnitud de sus necesidades de gasto.
Si este principio no es respetado, los gobiernos receptores tendrán un fuerte incentivo
para cambiar su comportamiento fiscal de manera que aumenten su asignación de
transferencias.
La revisión de la experiencia internacional presentada en este capítulo claramente
indica que no existe una sola metodología para la estimación de las necesidades de
gasto. Muchos países desarrollados intentan medir sus necesidades y costos de ofre-
cer servicios públicos para sus gobiernos subnacionales, con diferentes experiencias
de éxito. La metodología seleccionada en un país particular se ve influenciada en parte
por la disponibilidad de información. Algunos países, en particular Australia, miden
las necesidades de gasto usando una metodología muy demandante en información y
datos. Otros países han desarrollado metodologías que son mucho más limitadas en
necesidad de información. En general, los países en desarrollo necesitan datos para em-
plear metodologías que sean relativamente parsimoniosas en el uso de información.
Muchos países que han implementados esquemas de transferencias, donde se in-
cluye una medida de necesidades de gasto, han usado una metodología que combina
análisis estadístico limitado con la participación de expertos de finanzas guber-
namentales y oferta de servicios públicos. Una estrategia que combina los análisis
estadísticos de datos con la opinión de experto puede ser una aproximación relativa
para muchos países en desarrollo.
La aceptación política de los mecanismos de asignación se puede fortalecer si la
metodología usada para desarrollar la fórmula de asignación es sencilla y transpa-
rente. En el esfuerzo de lograr una medida precisa de las necesidades de gasto de
un gobierno local, algunos países en desarrollo han usado metodologías que son
muy complejas para calcular y entender. En países en desarrollo, la limitación de

datos y la falta de capacidad institucional favorecen el uso de una aproximación

relativamente simple. De hecho, hay mucho que decir a favor del uso de variables
simples para las necesidades de gasto o, como lo sugieren Vaillancourt y Bird (2004),
“aproximaciones asimétricas que ofrecen financiación adicional a las provincias o a
los gobiernos locales que son ampliamente reconocidas como que tienen necesida-
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15
Financiación de gasto en capital
mediante transferencias
Jeffrey Petchey y Garry MacDonald
En economías federales y sistemas unitarios descentralizados, los gobiernos nacio-

nales hacen transferencias a gobiernos subnacionales, como estados o provincias, así
como a gobiernos locales, ya sea directamente o mediante los estados y las provincias;
los estados y las provincias, por su parte, hacen transferencias a los gobiernos loca-
les. Estas transferencias toman diferentes formas, pueden ser no condicionadas (el
gobierno receptor tiene completa discreción sobre cómo usar los fondos recibidos),
condicionadas (pueden ser gastadas sólo en ciertos servicios o sólo en infraestructu-
ra), o con correspondencia (requieren una contribución paralela de parte del gobierno
receptor). Los gobiernos nacionales también implementan esquemas de igualación
fiscal entre los estados o las regiones provinciales.
La literatura de federalismo fiscal tiene mucho que decir sobre la racionalidad eco-
nómica de las transferencias intergubernamentales y los esquemas de igualación fiscal.
Estos argumentos, que se resumen en el anexo, tienen relación con las externalidades,
la brecha fiscal óptima, los estándares mínimos de servicios públicos, la eficiencia y la
equidad de mercados internos comunes para factores movibles de producción, la esta-
bilidad de la unión federal y la migración, como consecuencia de medidas fiscales.
La literatura no ofrece una buena diferenciación respecto a las transferencias de
capital, que pueden ser asumidas como un tipo particular de transferencias condicio-
nales, en las cuales la condición es que el dinero donado sea gastado en infraestructura,
en lugar de insumos corrientes, como mano de obra o materiales. Las condiciones
adicionales pueden exigir que los fondos sean gastados en infraestructura de un área
funcional particular, como carreteras, transporte, o infraestructura de salud. Las exi-
gencias de correspondencia, bajo las cuales el gobierno subnacional debe igualar, en
un nivel predeterminado, los fondos recibidos de parte del gobierno central, también
pueden ser asignadas a las transferencias de capital.
Este capítulo comienza ofreciendo una explicación para la existencia de trans-
ferencias de capital según el argumento general de las transferencias. Se afirma que
la defensa de las transferencias de capital se encuentra en el deseo de establecer un

estándar mínimo y uniforme en la oferta de servicios, externalidades y migración

como consecuencia de medidas fiscales. Después de presentar estos argumentos, el
capítulo discute el diseño de esquemas de transferencias, prestando especial atención
a la necesidad de asegurar que los programas de transferencias de capital no logran
el punto crítico para convertirse en un elemento de comportamiento estratégico de
parte de los gobiernos receptores, que toman en cuenta el gasto y la respuesta de los
impuestos de los receptores y que crean espacio para gastos recurrentes. La tercera
sección ofrece una revisión de las prácticas actuales respecto a las transferencias de
capital, y muestra que las transferencias de capital pueden definirse por una fórmula
o proyecto específico y que son usadas en países en desarrollo, en áreas intensivas en
capital como la construcción o infraestructura de transporte. La cuarta sección pre-
senta una transferencia de capital definida por una fórmula desarrollada por el autor
para ser usada principalmente en países en desarrollo. Los resultados de las simula-
ciones son presentados a partir de datos de Sudáfrica. El modelo es un instrumento
útil que los diseñadores de política pueden usar para distribuir transferencias de capi-
tal a regiones subnacionales, para permitirles que la acumulación de infraestructura
pública aumente hasta un mínimo básico por un período dado de tiempo.
Fundamentos para una transferencia de capital

¿Por qué un gobierno central hace transferencias de capital a gobiernos subnacio-
nales para financiar gastos de capital? La principal razón es el deseo de mantener
un estándar mínimo. Los argumentos de eficiencia pueden usarse para asegurar que
los servicios, como la educación, la salud y las redes de transporte, son ofrecidos en
un punto mínimo y uniforme, entre las regiones (para asegurar la eficiencia de pro-
ductos internos comunes y mercados de factores, por ejemplo). La infraestructura
pública es el mayor insumo en la producción de estos servicios intensivos en capital.
La educación requiere edificios costosos, tecnología y redes de transporte; los servi-
cios de salud necesitan hospitales, centros médicos locales y equipo médico de alta
tecnología. Las redes de transporte son intensivas en capital, así como los programas
de vivienda pública.
El uso de las transferencias de capital para aumentar la acumulación de servicios
específicos per cápita en cada región, hasta un estándar nacional acordado, es una
manera de establecer estándares nacionales uniformes para los servicios producidos
por el capital. El ideal sería que la oferta de servicios fuese uniforme nacionalmente
y cumpliera con un estándar mínimo, pero la producción de la mayoría de servicios
públicos no es fácil de medir. Por el contrario, el capital es medible. Si se toman en
cuenta las diferencias interregionales en la utilización del capital y las incapacidades
de costos, el gasto en capital puede ser uniforme entre regiones y la acumulación de
capital de servicios específicos subnacionales per cápita puede definirse hasta un es-
tándar, es probable que la oferta de servicios sea uniforme y cumpla con un estándar

mínimo (incluso si ese estándar es difícil de medir en términos de producción per

cápita). Asegurar un estándar mínimo y uniforme nacional de capital es una manera
aproximada de lograr un estándar mínimo y uniforme en la oferta de servicios. Esto
puede explicar por qué muchas transferencias de capital se presentan en áreas inten-
sivas en capital, como carreteras, vivienda y escuelas.
Una segunda razón por la cual los gobiernos nacionales ofrecen transferencias
de capital tiene que ver con las externalidades interregionales generadas por la in-
fraestructura regional, que los gobiernos subnacionales no tienen en cuenta (ver el
anexo, para una discusión del argumento de externalidad para las transferencias).
Esto es particularmente cierto en infraestructura de transporte que es intensiva en
capital, como puertos de embarque, redes de carreteras, aeropuertos y redes de trenes
entre fronteras. También este caso puede ser el de infraestructura menos intensiva
en capital para producir educación y servicios de salud. Como la producción de tales
servicios no es medible, el gobierno central puede intentar asegurar que las externa-
lidades son tomadas en cuenta para asegurar que el insumo más grande, el capital, es
ofrecido según los estándares requeridos.
Una tercera razón para ofrecer transferencias de capital es que la presencia de
externalidades fiscales específicas, sobre una región, y rentas económicas específicas
a una región cree beneficios fiscales netos diferenciales entre las regiones, lo cual
puede causar que la mano de obra y el capital migren. Como resultado, la asignación
espacial de factores móviles de producción puede ser ineficiente. Esto lleva a un caso
de eficiencia de las transferencias de igualación (ver Boadway 2004, Petchey y Walsh
1993, y el anexo). Los diferentes beneficios fiscales netos pueden reflejarse en diferen-
tes niveles de infraestructura pública per cápita entre las regiones. Por ejemplo, una
región rica en recursos naturales puede ofrecer más fondos a los hospitales públicos
y escuelas respecto a las regiones con pocos recursos. En la medida en que existe un
componente de bien público atado a tales servicios, mientras más alta sea la oferta en
la región de altos recursos se pueden atraer residentes móviles de otra jurisdicción,
esto determinado en parte por un deseo de beneficiarse de los altos estándares de
infraestructura pública y servicios que fluyen de ella. Tal migración es ineficiente en
el sentido de que es motivada por el deseo de capturar las externalidades fiscales que
fluyen de la infraestructura pública en la región rica, en lugar de los fundamentos
económicos, como diferencias en producción marginal (salarios) entre regiones. Si
un gobierno nacional puede usar las transferencias de capital intergubernamental
para establecer un estándar mínimo uniforme de infraestructura pública entre regio-
nes, también puede reducir la ineficiencia fiscal generada por la migración.
En países desarrollados, la migración generada por razones fiscales puede generar
costos de congestión en áreas urbanas o regiones con mayor acumulación de capital.
En Sudáfrica, muchas regiones rurales tienen pocas viviendas o no las tienen. La edu-
cación y la infraestructura de salud, regiones urbanas más grandes, como Ciudad de
El Cabo y Johannesburgo, tienen mucha infraestructura. También existe evidencia de

una gran migración laboral interprovincial, a gran parte de provincias rurales pobres
a ricas y con mayor urbanización. Al menos, parte de esta migración es una respuesta
a la presencia de infraestructura pública de mejor calidad en las ciudades (es decir,
que es inducida por razones fiscales). Pero la migración también ha creado costos
de externalidad en las regiones urbanas, como asentamientos pobres, que generan
degradación ambiental, crimen, congestión y demanda de infraestructura. Ante estos
hechos, es posible afirmar que hay una migración excesiva desde el punto de vista
de la eficiencia de asignación y que se debe ofrecer mayor infraestructura pública en
áreas rurales con el objetivo de reducir la tasa de migración a niveles más óptimos. El
objetivo no es eliminar la movilidad, sino asegurar que la migración no está inducida
por razones fiscales.
Para las transferencias de capital de argumentos teóricos sobre la necesidad de
transferencias de gobiernos centrales a subnacionales hay varias justificaciones. El
argumento más fuerte parece ser el del estándar mínimo uniforme en los casos en
que el gobierno central no puede medir rápidamente u observar la producción pero
puede asegurar los insumos, específicamente capital para lograr un estándar entre las
regiones. Si éste es el objetivo de los programas de transferencias de capital, también
reduce cualquier ineficiencia fiscal inducida por la migración como respuesta a las
diferencias regionales en infraestructura, un problema potencial en países en desa-
rrollo. Las transferencias de capital motivadas por un estándar mínimo uniforme
también logran el objetivo de equidad de asegurar que los ciudadanos de una federa-
ción o economía descentralizada tienen el mismo acceso a servicios sin importar el
lugar donde viven. Esto puede ser importante para la estabilidad social y política en
algunos países en desarrollo y es un objetivo de equidad importante en sí mismo.
¿Pueden ser las transferencias el mejor instrumento de política para lograr estos
objetivos? Los instrumentos de política diferentes a las transferencias pueden ser usa-
dos para establecer un estándar mínimo uniforme de infraestructura, y corregir las
externalidades asociadas a la infraestructura. Por ejemplo, un estándar nacional mí-
nimo puede ser definido por el gobierno central o implementado, mediante acuerdos
de cooperativas entre regiones, monitoreado y exigido por el gobierno central.1 Por
ejemplo, en educación, el gobierno nacional puede exigir que el tamaño de las clases
de educación primaria no sea mayor de 30 estudiantes por curso. En salud, puede
exigir cierto número de camas de hospital por mil personas.
Si estas exigencias no son financiadas por el gobierno central, la financiación se
deja a las regiones, para que ellas mismas las cumplan según sus bases impositivas,
endeudamiento o transferencias no condicionadas de distribución de ingreso. La
ventaja de esta aproximación es que las personas que se benefician de los gastos tam-
bién son las que cubren los costos. Sin embargo, esto también crea un problema de
1 Por supuesto que existen problemas con los acuerdos cooperativos.

exigencias no financiadas, en donde el centro establece un estándar que no puede ser

financiado por recursos locales. Las externalidades pueden ser internalizadas me-
diante acuerdos de cooperativas entre regiones, tal vez monitoreadas y exigidas por
el gobierno central, para asegurar niveles nacionales eficientes de inversión en infra-
estructura nacional.
Estas opciones pueden funcionar mejor en países de ingreso alto, como Australia,
Canadá y Estados Unidos, donde los gobiernos subnacionales tienen acceso total a
los mercados de capitales para endeudamiento, bases impositivas grandes y estructu-
ras institucionales apropiadas asociadas a la capacidad institucional. Incluso en estos
países la experiencia muestra que los gobiernos nacionales pueden ofrecer transfe-
rencias de capital al gobierno regional.
Los estudios empíricos documentan la oferta de transferencias de capital de los
gobiernos de Australia, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, Japón, Suecia, Rei-
no unido y los Estados Unidos. En estos países se usan dos tipos de metodologías
de transferencias, transferencias específicas por proyecto o transferencias según una
fórmula. En las transferencias específicas por proyecto, las regiones envían propues-
tas de costo-beneficio a los gobiernos centrales, que las ordenan según los beneficios
netos y asignan los fondos de un fondo común. Una ventaja de esta aproximación
es que puede fortalecer la eficiencia, en el sentido de que los proyectos con mayores
ganancias de bienestar son financiados.
En países en desarrollo, la aproximación es más difícil, por la falta de capacidad ins-
titucional a nivel subnacional, lo cual significa que las regiones más ricas atraen una
porción más grande de los fondos comunes disponibles porque tienen mayor capacidad
de enviar una propuesta bien argumentada2. Las aproximaciones según una fórmula le
permiten al diseñador de política hacer seguimiento del impacto de los esquemas de
transferencias a la acumulación subnacional de capital. Adicionalmente, pueden ser más
útiles si el objetivo de la transferencia es establecer un estándar mínimo y uniforme.
Los instrumentos, como exigencias o acuerdos cooperativos, son mucho menos
aplicables en países en desarrollo o en economías en transición, por varias razones.
Primero, los estados o provincias dentro de estas economías pueden tener bases
impositivas limitadas, por el alto grado de centralización de los poderes imposi-
tivos (debido a restricciones constitucionales o políticas). Esto limita los recursos
disponibles para los gobiernos subnacionales para alcanzar las exigencias del gobier-
no central, o tomar parte en un acuerdo cooperativo sobre estándares que no son
financiados por el centro mediante las transferencias. Segundo, en tales países los
gobiernos subnacionales usualmente tienen un acceso limitado o no tienen acceso a
2 Ésta era una preocupación en el contexto de Sudáfrica, y es una de las razones más importantes por
las cuales la Comisión Financiera y Fiscal adoptó una aproximación a partir de una fórmula en el
desarrollo de los modelos de asignación de transferencias de capital.

mercados de capitales eficientes. Los gobiernos provinciales de Sudáfrica, por ejem-

plo, no tienen acceso al endeudamiento y no tienen una base impositiva, pero son
responsables de ofrecer los servicios de educación y salud.
La defensa de las transferencias fiscales, según estándares nacionales mínimos,
parece que es más fuerte en países en desarrollo centralizados o en economías en
transición en donde los gobiernos subnacionales ofrecen servicios públicos básicos,
pero tienen acceso limitado o no tienen acceso al mercado de capitales. Incluso en
esos casos, las transferencias de capital deben representar una opción de corto plazo,
en el largo plazo, tales economías deben desarrollar gobiernos subnacionales inde-
pendientes con acceso total a los mercados de capitales para endeudamiento. Las
transferencias de capital no deben ser un sustituto de largo plazo para el acceso sub-
nacional a los mercados de capitales. En el corto plazo, sin embargo, esto puede ser
posible o deseable en algunos países, y las transferencias de capital pueden llegar a ser
la opción más deseable mientras que se llevan a cabo reformas de largo plazo. Una vez
ha pasado la etapa de transición, las transferencias generales de capital a los gobiernos
subnacionales no deben continuar, excepto si el gobierno central quiere ofrecer una
transferencia continua relacionada con externalidades de infraestructura (por ejem-
plo, para carreteras nacionales y redes de ferrocarriles) o servicios específicos que
son importantes para políticas de bienestar (como financiación de vivienda para los
más necesitados), tal vez definido por proyectos. Es interesante que este tipo es el más
importante de programas de transferencias de capital en países en desarrollo.
Después de la fase de transición, puede defenderse la inclusión de los diferenciales
de costos regionales (las incapacidades de costos) de construir capital público en un
programa de igualación que toma en cuenta las necesidades de gasto. Esto se lleva a
cabo, en cierta medida, en el modelo de igualación de Australia, que estima necesida-
des de gasto según las incapacidades de costo de los estados. Estas incapacidades de
costo son aplicadas a gastos de capital y recurrentes de los estados. La incapacidad de
costo recurrente y de capital se estima usando una aproximación contable en lugar de
una metodología económica. Y han sido muy criticadas por los economistas.
Como alternativa, Petchey y otros (2000) desarrollan una aproximación eco-
nométrica (usando funciones de costos específicas para cada Estado) para simular
la incapacidad regional de capital de cada región. Petchey y Levtchenkova (2001)
muestran cómo el modelo de igualación australiano puede ser adaptado para usar
las incapacidades de costos de capital estimadas de esta manera. También desarrolla
una metodología que iguala el costo marginal del capital público entre los estados,
de modo que cuando los estados toman decisiones de gasto de capital, todos en-
frentan los mismos costos de oportunidad en el margen. También muestran cómo
tal metodología, que puede pensarse cono una aproximación de igualación de “flujo
de capital” (en contraposición con las aproximaciones que buscan igualar la acu-
mulación de infraestructura entre regiones), influencia el patrón de igualación de
transferencias que se lleva a cabo en Australia.

Problemas en el diseño de transferencias de capital

En el diseño de transferencias de capital que merecen ser discutidos hay tres pro-
blemas. Primero, el mecanismo usado para determinar las transferencias no debe
promover que los gobiernos subnacionales actúen estratégicamente con el objetivo
de influenciar el tamaño de sus transferencias. El truco es asegurar que cualquier
transferencia definida por una fórmula no incluya variables que puedan ser in-
fluenciadas por el gobierno subnacional. El modelo de igualación de Australia no
cumple este requisito, como lo muestran Petchey y Levtchenkova (2004). En el
modelo de igualación, las necesidades de gasto de los estados, usadas para deter-
minar la distribución del fondo de transferencias, son una función de las políticas
colectivas de los estados. Por eso, el Estado puede distorsionar su oferta de bienes
públicos locales con el objetivo de influenciar el estándar y por eso sus transferen-
cias futuras.
Segundo, la reacción de los gobiernos subnacionales a cualquier transferencia
de capital (y otro tipo de transferencia) debe ser considerada. En un extremo, los
gobiernos subnacionales pueden reducir su gasto de capital en un dólar por cada
dólar recibido por transferencia de capital. En una respuesta menos severa, pueden
reducir su propio gasto en algún porcentaje de la transferencia recibida, y por eso
pueden abusar de la transferencia. El gobierno central puede contraatacar esto de
tres maneras, todas ellas inefectivas en cierta medida. Una es exigir que los gobier-
nos subnacionales igualen el monto de la transferencia. La segunda es exigir que
el capital sea gastado en proyectos particulares que en otro caso no habrían sido
financiados. La tercera es monitorear las respuestas subnacionales y desarrollar un
sistema de zanahoria y garrote para las regiones, con el objetivo de promover el
cumplimiento con el espíritu de los programas de transferencias. Cualquiera que
sea el mecanismo adoptado, estas medidas no pueden asegurar que la respuesta de
gasto subnacional no anule parcialmente los objetivos iniciales de las transferencias
de capital, como lo señala Martínez-Vázquez (2000). El problema de la respuesta
subnacional a las transferencias de capital aún es de preocupación en el uso de tales
transferencias.
Tercero, si las transferencias de capital van a ser usadas para lograr un estándar
mínimo de oferta de servicios entre regiones, entonces, dado que el capital es sólo
un insumo en la producción de tales servicios, aunque necesita ser dado a cómo los
insumos recurrentes asociados van a ser financiados. No tiene sentido construir un
hospital en una región pobre si la jurisdicción local no tiene los recursos necesarios
para ofrecer doctores, enfermeras y otro personal, los insumos materiales y mante-
nimiento. El diseño de cualquier programa de transferencias de capital puede estar
relacionado con otros mecanismos de financiación que cubren los costos de insumos
recurrentes y otros insumos.

Experiencia en el mundo real con las transferencias de capital

Los sistemas de transferencias de capital usados internacionalmente son muy varia-
dos y con características específicas al país, lo cual hace difícil generalizar. Por eso,
esta sección presenta dos esquemas de asignación de capital, usándolos para algunos
aspectos de los dos esquemas más comunes de asignación de capital. Aquellos que
usan una fórmula objetiva, en donde la fórmula es construida para lograr propósitos
específicos, y aquellas que asignan capital según un proyecto específico.3
El primer ejemplo es la asignación de capital para vivienda en el Reino Unido,
que ofrece un buen ejemplo de un sistema definido por una fórmula y muestra cómo
tales sistemas evolucionan con el paso del tiempo. El segundo ejemplo, tomado de
Australia, analiza la asignación de capital para proyectos específicos.
La aproximación con fórmula a las transferencias de capital:

vivienda en el Reino Unido
La oferta de vivienda estándar y habitable es un elemento clave del gobierno britá-
nico. La oficina del Primer Ministro encargado tiene como objetivo ofrecer vivienda
social adecuada y de calidad y asignar financiación de capital a las autoridades locales
para solucionar el problema de viviendas indecentes. Desde 1987, más de £18.000
millones, de fondos públicos y privados, se han invertido en un intento de incremen-
tar la vivienda social de calidad, y se espera invertir £7.500 millones en el año 2006.
La asignación de recursos de capital a las autoridades locales tiene fundamentos en
una fórmula (aunque existe un componente discrecional), se usan las necesidades
generalizadas para asignar fondos entre nueve regiones según las guías de capital
de vivienda.4 La fórmula intenta, de manera muy sofisticada, incluir ponderación a
partir de las necesidades e incapacidades relativas.
El índice de necesidades generalizado busca evaluar las necesidades relativas de
cada región local en la inversión de capital de vivienda. El índice incluye tres compo-
nentes ponderados, cada variable es una aproximación a las necesidades de capital o
incapacidad de la región. En la asignación de 2000/2001, la ponderación más grande
(55%) fue asignada a la condición de acumulación de la autoridad local. Esta medida
se determina a partir de la cantidad de vivienda social de cada región. Una región
con vivienda social se identificaría como que necesita una mayor participación de
financiación con el objetivo de reparar y mejorar su vivienda. La condición de la
vivienda de la autoridad local también busca tomar en cuenta la variación en el costo
3 Ver Martínez-Vázquez (2000), para una revisión amplia y detallada de las prácticas de 10 países.
4 Un índice asociado, el índice de necesidades de vivienda, es usado para asignar recursos de capital de
vivienda a propietarios registrados, en él se usan dos de los tres indicadores discutidos en el texto.

promedio de las reparaciones y mejoras, según el tipo y la edad de la vivienda, usando

información de la English House Condition Survey de 1996. La condición de la vi-
vienda de la autoridad local identifica seis tipos de vivienda, según las características
y la edad, y luego desarrolla un costo promedio de reparación o mejora de cada tipo,
ponderando los costos de reparación en 30% y mejora en 70%. Por ejemplo, una
región con una gran proporción de viviendas más viejas que 1945 o apartamentos
posteriores a 1945, son evaluados como que tienen mayor necesidad respecto a una
región con una gran proporción de apartamentos de poca altura después de 1964,
ya que viviendas más viejas y con mayor altura están destinadas a costar más en la
reparación y el mejoramiento.
El segundo componente del índice (con una ponderación de 25% en 2000/2001)
es el indicador de nueva oferta, que evalúa si (y en qué medida) una región enfrenta
un exceso de demanda (u oferta) de vivienda social. Este indicador relativamente
complejo combina un número de variables de demanda, como medida de sobrepobla-
ción, el número de personas que preferirían su propia acomodación pero que tienen
que compartir el número de viviendas públicas y privadas que necesitan reemplazo,
y variables asociadas, como tasas de no ocupación, subocupación, para producir un
indicador de las necesidades esperadas de vivienda en la región.
El tercer componente del índice generalizado de necesidades es la condición de la
vivienda del sector privado, que tiene una ponderación de 20% en 2000/2001. Es una
medida del costo de las reparaciones necesarias para hacer que la vivienda del sector
privado tenga un estándar deseado.
En resumen, el índice generalizado de necesidades ilustra la aplicación de una
aproximación por fórmula, ponderado por las deficiencias, de la asignación de capital
de vivienda social entre las regiones del Reino Unido. En tal aproximación, siempre
es posible cuestionar la validez de las variables aproximadas de incapacidad, con-
siderando la inclusión de incapacidades adicionales, y reconsiderar la ponderación
asignada a los elementos del índice. El documento de consulta de 2000 “Allocation
of housing capital resources 2001/02” hizo precisamente esto, analizando varios pro-
blemas asociados con la construcción del índice y su uso en la asignación futura de
capital. Entre los problemas analizados estaba la posibilidad de variar el esquema de
ponderación, focalización de recursos a áreas deprimidas, uso de un índice de ausen-
cia de servicios, incluyendo en el índice componentes que reflejen las necesidades de
vivienda rural, grupos con necesidades especiales y otros grupos especiales.
El documento de consulta también presentó algunos problemas de incluir indi-
cadores de perspectivas futuras en el índice, particularmente en el nuevo indicador
de oferta. Hacerlo tiene sentido, los esquemas de asignación de capital por fórmula
usa datos históricos para calcular los diferentes elementos del índice. Tales datos
reflejan las estimaciones disponibles de varias medidas. Los gastos de capital tam-
bién necesitan estar conectados con las condiciones futuras esperadas y la demanda.
Después de todo, no tiene mucho sentido en ofrecer vivienda en un área donde hay

emigración que aliviaría el exceso de presión de demanda. Dicho esto, existen difi-
cultades obvias asociadas con una proyección creíble de necesidades futuras. Este
problema ha sido abordado recientemente en el Reino Unido con la publicación del
“Three Year Revenue and Capital Settlements Consultation Paper” producido por la
Office of the Deputy Prime Minister (2004). En este documento, el gobierno propuso
implementar un sistema de ingreso de tres años y asignaciones de capital para los
gobiernos locales. El principal argumento es que al ofrecer certidumbre y estabilidad
a las autoridades locales en su financiación, tal sistema aseguraría mayor eficiencia
y el uso de recursos para facilitar la oferta de servicios de alta calidad entre todos
los gobiernos locales, incluyendo la vivienda. El documento señala que se gastan
£12.000 millones por año en gasto de inversión en capital, parte del cual es asignado
según un plan de evaluación específico de autoridades locales, y algunos de los cua-
les son asignados por la evaluación específica de planes de las autoridades locales y
otros son asignados por una fórmula (como la financiación de vivienda). El informe
afirma que todos los proyectos de capital se beneficiarían de la estabilidad financiera
asociada con un horizonte de planeación de tres años. En la actualidad las asigna-
ciones de capital se hacen a las autoridades locales al comienzo del año financiero.
El informe afirma que esto limita la planeación de mediano plazo, y previene que las
autoridades locales tomen ventaja de cualquier ganancia de entrar en contratos de
largo plazo con los oferentes.
Transferencias de capital según proyectos: carreteras en Australia

El gobierno federal de Australia ofrece transferencias de capital, según proyectos
específicos mediante el programa Black Spot del Departamento de Transporte y
Servicios Regionales. El programa tiene como objetivo identificar partes de las ca-
rreteras que no son seguros y dirigir financiación del gobierno nacional para reducir
los accidentes y muertes en carreteras. Éste es un buen ejemplo de un segundo tipo
de asignación de financiación de capital, en donde las regiones subnacionales (las
autoridades gubernamentales locales) pueden aplicar por una parte de los fondos
centrales, que son asignados según una evaluación de los proyectos presentados.
Entre el año 2000 y 2002, el gobierno nacional destino US$40 millones al año en
términos reales al proyecto, ha extendido su compromiso a US$45 millones por año
hasta 2006. Mientras que este esquema incluye cierta focalización, con 50% de los
fondos destinados a áreas no metropolitanas (o rurales), la asignación se define según
un análisis de costo-beneficio de los proyectos propuestos, con la expectativa de que
un proyecto debe lograr un cociente de beneficio respecto al costo igual a 2. Cada Es-
tado tiene un grupo consultor frente al cual se hacen las propuestas, parte del trabajo
del grupo es ordenar los proyectos y enviar una lista de este orden al Departamento de
Transporte y Servicios Regionales. La propuesta es reenviada al ministerio relevante
para considerar usar un criterio que incluya la elegibilidad y el beneficio económico

del proyecto. Esto facilita el sistema, el Departamento de Transporte y Servicios Re-

gionales ha reunido una matriz de tratamiento y accidentes, que ofrece estimaciones
del cambio promedio esperado, según el tipo de accidente que puede esperarse por
cierto tipo de modificaciones de en la carretera. La matriz también estima los costos
por muerte de varios tipos de accidente en las regiones rurales y metropolitanas.
Un modelo de simulación de transferencias de capital

Es posible argumentar a favor de las transferencias de capital en países en desarrollo
o en economías en transición en las cuales los gobiernos subnacionales tienen una
base impositiva pequeña, restringida o sin acceso a mercados de capital eficiente, y
limitaciones en la capacidad institucional. Otra precondición es que la economía en
cuestión tiene una deficiencia seria en el capital público, tanto a nivel agregado como
en términos de la distribución regional. Muchos países en Europa oriental y África
cumplen estas condiciones. En estas economías se necesitan reformas de largo plazo
para construir la capacidad institucional a nivel subnacional, desarrollar mercados
de capitales para la oferta de préstamos de largo plazo a los gobiernos subnacionales,
mejorar y fortalecer la democracia a nivel local (para hacer que los encargados de
tomar decisiones respondan a los deseos de los ciudadanos), y ofrecer acceso in-
dependiente a las bases tributarias de las jurisdicciones. Estas reformas pueden ser
difíciles y si lo fuesen toman mucho tiempo en implementarse. Durante este proceso
es necesario abordar los problemas de formación de capital humano, crecimiento
económico y acceso con equidad a los servicios públicos necesarios.
Hay dos modelos de transferencias de capital definidos por fórmulas que se han
desarrollado en los últimos años y que son más completos respecto a los modelos que
se usan en la actualidad. Estos modelos son particularmente aplicables a países en
desarrollo, pero también pueden ser aplicados a nivel subnacional, por ejemplo, para
asignar transferencias de capital entre uniones regionales de estados, como la Unión
Europea o un continente con muchos países en desarrollo, como África.
Hay tres características que distinguen estos modelos de otras aproximaciones:
• Miden las necesidades de capacidad de las regiones según el continente, usando

un estándar determinado por la acumulación de capital per cápita.
• La agrupación de fondos de transferencias de capital es asignado a regiones según
sus necesidades relativas.
• Las regiones con rezagos de capital (es decir, con deficiencia en capital respecto al
estándar) son identificadas y se les permite alcanzar el estándar por cierto perío-
do, mientras que adoptan las restricciones fiscales y macroeconómicas.
El primero de estos modelos es discutido en detalle en Levtchenkova y Petchey

(2004). Determina el estándar de capital público per cápita que se debe lograr en

cada región en algún momento en el futuro y luego hace seguimiento de un sende-

ro de transición que deben seguir las regiones bajo el esquema de transfencias. Si
la financiación es insuficiente, se logra cierto progreso en dirección del objetivo. Si
la financiación es adecuada, el objetivo es logrado por la base de datos. El estándar
adoptado dentro del modelo es internacional.
El segundo modelo, cuyos detalles se ofrecen en MacDonald, Petchey y Josie
(2005), tiene una estructura más simple, usa un estándar endógeno dentro del país
que es definido en el período uno de operación del esquema de transferencia. Este
modelo divide explícitamente las regiones entre regiones deficientes de capital pú-
blico y con superávit de capital público. El modelo muestra cómo las regiones sin
mucho capital público pueden llevarse hasta un mínimo y un estándar uniforme,
mientras que las regiones con exceso también pueden aumentar su acumulación de
capital público per cápita.
Ambos modelos están relacionados conceptualmente, aunque el segundo es más
sencillo en estructura y por eso potencialmente más aplicable en países en desarrollo,
ya que las exigencias de información son menos rigurosas.5 En ambos casos, los es-
quemas deben usarse sólo en el proceso intermedio en países en desarrollo, mientras
que se establecen las reformas de largo plazo.
El objetivo general del segundo modelo es asignar un fondo de transferencias de
capital de una economía con regiones que tienen cantidades diferentes de capital pú-
blico per cápita, y hacerlo de manera que haga que las regiones más pobres alcancen
un mínimo estándar mientras que asegura que el capital per cápita en las regiones
más ricas aumenta con el paso del tiempo. Haciendo seguimiento del funcionamiento
del modelo, se aplicó a Sudáfrica para mostrar cómo se pueden lograr los objetivos.
Los países en desarrollo, como Sudáfrica, tienen dos problemas: el nivel general
de infraestructura pública para la oferta de servicios públicos es bajo, y la distribu-
ción geográfica del capital público es desigual. El valor per cápita de infraestructura
pública excede el promedio nacional en seis provincias (Western Cape, Northern
Cape, Kwa Zulu Natal, North West, Gauteng, Mpumalanga) y está por debajo del
promedio nacional en otros tres (Eastern Cape, Free State y Limpopo) (cuadro 15.1).
Si la diferencia entre el promedio nacional y el valor per cápita del capital público
en una provincia en particular se define como el rezago de capital de la provincia,
entonces las provincias con exceso de capital tendrán un rezago negativo y las que
tienen escasez tendrán un rezago positivo. El modelo revela cómo los rezagos pueden
5 Los modelos fueron desarrollados durante una serie de proyectos llevados a cabo por la Comisión
Fiscal y Financiera, Sudáfrica, algunos de los cuales fueron financiados bajo el auspicio de la Aus-
Aid, la agencia de ayuda internacional del gobierno de Australia. Se debe agradecer al personal de la
Comisión, en particular a Mr. Jaya Josie, por sus comentarios en el proceso de modelación y ayuda
en la construcción de las bases de datos necesarias. Gracias también a los comisionados de la Comi-
sión por su compromiso continuo a la investigación sobre modelos de transferencia de capital.

Cuadro 15.1 Acumulación de capital per cápita, para la provincia sudafricana, 2002
Acumulación de Acumulación de
capital per cápita Población stock Backlog
Provincias (millones de rand en (en miles) (rand per cápita) (rand per cápita)
precios de 1995)
Northern Cape 1.742,8 8.88,6 1.961,3 –580,4

Kwa Zulu Natal 17.608,1 9.215,8 1.910,7 –529,8
Mpumalanga 5.404,7 3.157,9 1.711,5 –330,6
North West 6.017,8 3.661,3 1.643,6 –262.7
Western Cape 6.912,0 4.315,6 1.601,6 –220,7
Gauteng 12.831,6 8.109,7 1.582,3 –201,4
Free State 3.085,9 2.860,1 1.078,9 302,0
Limpopo 4.745,2 5.848,2 811,4 569,5
Eastern Cape 4.058,1 7.135,9 568,7 812,2
Todas las provincias 62.407,0 45.170,0 1.380,9 0
Fuente: Datos de acumulación de capital por provincia provistos por South African Reserve Bank. Datos de problación
Statistics South Africa.
Nota: Acumulación de capital incluye: educación, salud, transporte, bienestar e infraestructura de vivienda.
ampliarse y el capital público per cápita cae, incluso en las regiones más ricas, si se
asigna una participación del PIB muy pequeña a la formación de capital.
Descripción del modelo

El modelo opera en período t = 1,..., N supóngase que en el período 1, cierto fondo
de dinero va a ser asignado a gasto de capital público de parte del gobierno nacional.
El fondo puede ser financiado mediante ayuda internacional, impuestos locales o en-
deudamiento, o puede ser redireccionado de otros gastos nacionales. Cierta porción
de este fondo puede ser gastado en algunas regiones para reducir las diferencias (el
componente de rezago del fondo), y el resto va a ser gastado entre provincias de todas
las regiones para aumentar el nivel general del capital público per cápita (el compo-
nente de eficiencia económica del fondo). La porción del fondo que va a ser asignado
a los dos componentes es establecido dentro del modelo como un parámetro de polí-
tica. De esta manera, el diseñador de política puede seleccionar qué tan rápidamente
pueden reducirse las diferencias regionales en la cantidad de capital público per cápi-
ta relativo a un incremento para todas las regiones.
El modelo determina cómo asignar el componente de rezago del fondo en el
período uno entre las regiones pobres. Esto se hace mediante la estimación de un
estándar per cápita mínimo de infraestructura pública (denotado por la letra ) que
debe alcanzarse o excederse en cada región. Varias maneras de medir el estándar per
cápita pueden ser empleadas, incluyendo un promedio simple nacional y un estándar
de la región más rica. Las deficiencias de capital, positivas para regiones con rezago

y negativa para regiones con superávit, pueden ser estimadas aplicando el estándar
per cápita en cada región en el período 1. Si se usa el estándar de la región más rica,
todas las regiones, excepto la más rica, tienen un rezago positivo en el período 1. A
partir de esta información, los números índices son creados para todas las regiones
con rezago positivo. Estos números son usados para determinar la participación de
cada región rezagada en el componente rezagado del fondo de transferencia.
El siguiente punto es determinar cómo el componente de eficiencia del fondo se
debe asignar en el período 1. Existen muchas posibilidades, la usada en el modelo es
simplemente igual a la asignación per cápita. Esto implica que la asignación del com-
ponente de eficiencia se lleva a cabo según la participación de la población. Todas las
regiones reciben una transferencia de este componente del fondo común. A final del
período 1, la región rezagada recibe su participación del componente de rezago del
fondo así como su participación per cápita del componente de eficiencia. Las regiones
sin rezago reciben sólo su participación per cápita igual del componente de eficiencia.
Al inicio del período 2, los rezagos son reestimados usando el estándar adoptado
en el período 1, tomando en cuenta el gasto en capital llevado a cabo a final del perío-
do 1. El modelo hace asignaciones posteriores a las regiones con y sin rezago, usando
la misma metodología usada en el período 1. En los siguientes períodos la misma
aproximación es usada. Cuando se llega al período T, el período de convergencia,
la acumulación per cápita de capital en las regiones rezagadas converge al estándar
uniforme per cápita establecido en el período 1.
El modelo asume la misma tasa de utilización de capital entre provincias y no
toma en cuenta la depreciación. Es necesario trabajar en estos dos temas, así como en
el tema de asignación de costos de capital de inhabilidades (es decir, la noción de que
las unidades de capital ofrecidas en una región no pueden ofrecer el mismo flujo de
servicios como una unidad ofrecida en otra región por las diferencias en habilidad,
que surgen de factores como una dispersión de la población y economías de escala en
la oferta de servicios).
El modelo ha sido aplicado sólo en Sudáfrica, podría ser usado en países des-
centralizados en donde las condiciones discutidas anteriormente sean las correctas.
Cuando estas condiciones existan, las transferencias de capital pueden ser considera-
das como gasto nacional en capital canalizado mediante los gobiernos provinciales.
El gasto es llevado a cabo indirectamente por el gobierno central mediante transfe-
rencias condicionadas a las provincias. El modelo también podría ser aplicado a nivel
supranacional, como en la Unión Europea, para asignar transferencias de capital en-
tre los países miembros. También podría ser aplicado al África.
Aplicar el modelo a una federación con unidades gubernamentales independien-
tes es más complicado, ya que las regiones pueden tener gobiernos que llevan a cabo
sus propias decisiones de gasto en infraestructura pública. En este caso, el centro pue-
de asignar transferencias condicionadas a los gobiernos subnacionales, pero existe el
problema de modelar la respuesta de estas transferencias, antes del impacto neto del

gasto del gobierno central sobre la formación de la infraestructura pública. Éste es un

problema que aún no ha sido tomado en cuenta en el modelo. Por eso, en su estado
actual, el modelo es más aplicable a casos en los cuales los gobiernos subnacionales
son los agentes que gastan a nombre del gobierno central.
Base de datos
El insumo de información necesario es el siguiente. Primero, alguna estimación de
la acumulación de capital por region es necesario para la simulación. Obtener estos
datos puede llegar a ser problemático en muchos países. Incluso en Estados Unidos,
Holzt-Eakin (1993) tuvo que estimar estos datos usando ponderadores de gasto en
capital y el método de inventario perpetuo. En Australia, Petchey y Levtchenkova
(2003) usaron la misma aproximación para generar estimaciones de la acumulación
de capital entre 1960-2002.
En Sudáfrica, esta aproximación no pudo ser usada por la falta de información
de series de tiempo en el gasto de capital. Ése es el caso en otros países en desarrollo,
las aproximaciones de acumulación de capital provincial se construyeron a partir
de estimaciones de capital público agregado, usando metodologías de ponderación
sencillas (ponderación del PIB provincial, ponderación de gasto de capital) y datos
recientes. Las estimaciones fueron confirmadas por el banco central de Sudáfrica,
que ofreció estimaciones de acumulación de capital público provincial, construidas
a partir de una base de datos de estimaciones de acumulación de capital público
nacional.6
Segundo, las estimaciones de la población provincial y sus tasas de crecimiento
son necesarias. Estos datos vienen de la oficina de estadísticas de Sudáfrica. Para
poder pronosticar el horizonte de simulación, la base de datos usa la tasa de creci-
miento exponencial de la población de hombres y mujeres según el nivel deseado de
agregación para el período 1996-2002. Tal inferencia de crecimiento incluye provi-
siones para migración interprovincial y la falta de informes de mortalidad en áreas
no urbanas. La oficina de estadística de Sudáfrica también intenta calcular las tasas
de crecimiento después de incorporar la estimación de muerte por VIH/SIDA. Estos
números están basados en estimaciones de tasas de infección de encuestas en clínicas
prenatales. En la simulación la tasa de crecimiento incluye el efecto del VIH/SIDA. Es-
tas tasas de crecimiento de la población son importantes, así como las estimaciones
de pronostico de crecimiento de la población para permitir un mínimo requerido de
tamaño en la transferencia en cada período del horizonte de simulación.
6 Las estimaciones de acumulación de capital, y la manera como cambian con el paso del tiempo
como resultado de la implementación del programa de transferencias, no toman en cuenta cambios
en la calidad del capital público. Ver Hulten (1990), para una discusión del tema.

Simulación
Se llevaron a cabo dos simulaciones del modelo de asignación de capital.7 En la pri-
mera, el tamaño total del fondo común es establecido a un valor relativamente bajo, lo
suficiente para eliminar el rezago, pero insuficiente para asegurar que la cantidad de
capital per cápita se mantenga creciendo en las provincias sin rezago. La simulación
está diseñada para mostrar las consecuencias de la baja financiación de infraestructu-
ra pública. En la segunda simulación, el tamaño total del fondo es fijado en un nivel
lo suficientemente largo para asegurar que la cantidad de capital per cápita crece en
las regiones sin rezago, y que los rezagos en las regiones más pobres son eliminados
rápidamente.
En la primera simulación, el estándar per cápita en el período 1 (2002) se fija en
R1.381, el nivel del capital público per cápita para todas las provincias de los servicios
más importantes en las provincias (salud, educación, vivienda, transporte y bienes-
tar).8 La porción del fondo común destinado al componente de rezago se establece
en 50% (en ambas simulaciones). Con este estándar, sólo existen tres provincias con
rezago; el El Cabo Oriental, el Estado Libre y Pimpopo. El rezago total en 2002 es de
R9.989,9 millones (en precios de 1995) o cerca de 1,5% del PIN de Sudáfrica.9
El fondo común es definido para que sea lo suficientemente grande y asegure que
los rezagos agregados bajen durante cada período de la simulación y, en consecuen-
cia, que las regiones rezagadas converjan al estándar per cápita en un período T. Sin
embargo, el tamaño del fondo común en este caso es muy pequeño para asegurar que
el capital acumulado en las regiones sin rezago también aumente. La implicación de
esto es que la formación de capital público pierde fondos, ya que no se están destinan-
do fondos suficientes a las regiones sin rezago para compensar por el capital adicional
que requieren para mantener el rimo de crecimiento de la población. Las regiones sin
rezago se pueden convertir en regiones rezagadas durante el período de simulación,
particularmente si su población crece muy rápido.
A las asignaciones de capital les toma 30 años eliminar el rezago (gráficos 15.1 y
15.2). Adicionalmente, gracias a que el esquema no tiene la financiación suficiente, an-
tes de que termine el período de simulación, siete de las nueve provincias desarrollan
un rezago.10 Esto demuestra que aunque el estándar per cápita es fijo, el crecimiento
de la población, ante la ausencia de financiación adecuada de capital, puede llevar a
7 Resultados más detallados se presentan en MacDonald, Petchey y Josie (2005).

8 Idealmente, el período 1 sería 2006, pero los datos actuales completos solo van hasta 2002.
9 Para presentar estos datos en contexto, entre 1995/96 y 2001/02, el gasto en capital público total en
todas las provincias fue menor a 1% del PIB.
10 Las siete provincias con rezagos son el Cabo Occidental, el Cabo Oriental, el Estado Libre, Gauteng,
Mpumalanga, Limpopo y el Noroeste. Entre ellos, el Noroeste desarrolló un rezago sólo en los dos
últimos períodos del esquema, lo cual hace difícil verlo en el esquema.

Gráfico 15.1 Simulación 1: rezago según provincia en Sudáfrica

(Rands, en precios constantes de 2002)
6.000
Eastern Cape
Free State
5.000
Gauteng
Limpopo
Rezago de capital
4.000
Mpumalanga
Western cape
3.000
2.000
1.000
0
1 5 10 15 20 25 30
Período
Fuente: Los autores.
Gráfico 15.2 Simulación 1: niveles de capital per cápita,

según provincia en Sudáfrica
2.000
1.800
Nivel de capital per cápita
1.600
Eastern Cape
1.400 Free State
Gauteng
1.200 Kwa Zulu Natal
1.000 Limpopo
Mpumalanga
800 North West
Northern Cape
600
Western Cape
400 S
1 5 10 15 20 25 30
Período
Nota: La línea horizontal S representa el estándar per cápita en el período 1.

un rezago en las provincias que inicialmente no lo tenían. Las provincias rezagadas

eventualmente convergen al estándar per cápita al final de la simulación, pero el ni-
vel de capital acumulado per cápita en las provincias que originalmente no estaban
rezagadas declina por el tamaño desigual del fondo. Como una medida simple de
convergencia general, la varianza de la cantidad de capital per cápita se calcula al
comienzo y al final de la simulación. En este caso, la varianza cae 91%.
El valor total de gasto en capital en los 30 períodos es de R51.516 (en precios de
1995). Usando una tasa de interés real de 5,6%, el valor presente neto del fondo en
2002 es de R22.867 millones, o 3,5% del PIB de Sudáfrica en 2002.11 Esta cantidad
es mucho más que los R9.990 millones (1,5% del PIB) necesario en 2002 para eli-
minar el rezago inmediatamente. En consecuencia, existe un beneficio de eliminar
inmediatamente el rezago con un esfuerzo hecho una sola vez en lugar de extender
la financiación por muchos períodos. Por supuesto, demorar los medios de finan-
ciación significa usar los recursos en usos alternativos. Pero también significa que
los problemas de rezago son más grandes, porque el crecimiento de la población
significa mayor capital necesario para cumplir con los estándares per cápita esta-
blecidos en el período 1. La simulación señala que el costo de demorarse supera los
beneficios.
En la segunda simulación, el tamaño del fondo sube para asegurar que es suficiente
para eliminar el rezago e incrementar la cantidad de capital per cápita en las regiones
sin rezago.12 En el período 1, el rezago total es el mismo respecto a la simulación an-
terior, de modo que eliminar el rezago en el primer período todavía costaría cerca de
1,5% del PIB en 2002. Un fondo más grande significa que los rezagos son eliminados
mucho más rápido (seis años). El valor presente neto del fondo total (para seis años)
es de R19.882 millones, de modo que aunque el rezago se elimine más rápidamente,
a medida que el fondo común sea más grande (0,55-0,65% del PIB) significa que el
valor presente neto no es menor respecto a la primera simulación.13 El valor presente
neto aun es mayor que el costo de la eliminación inmediata del rezago.
Los gráficos 15.3 y 15.4 muestran la evolución del rezago y de la cantidad de ca-
pital per cápita para las regiones con rezago y sin rezago. Mientras que el capital per
cápita no converge en todas las provincias, si converge en general y la varianza cae
80% en el período de simulación. Aunque menor respecto a la primera simulación,
la ventaja con un tamaño de fondo de financiación más grande es que la cantidad
de capital per cápita aumenta en todas las regiones, y no se crean nuevos rezagos, y
11 Usando datos del Fondo Monetario Internacional, Kahn y Farrell (2002) estiman la tasa de interés
real de Sudáfrica en los años 90 en cerca de 5.5%.
12 Al interior del modelo, varias restricciones matemáticas permiten al planeador de política seleccionar
el tamaño del fondo común y al hacerlo seleccionar si financiar el esquema de transferencias o no.
13 Se usa una tasa de descuento de 5.5%.

Gráfico 15.3 Simulación 2: rezago según provincia de Sudáfrica

6.000
Eastern Cape
Free State
5.000
Limpopo
Rezago de capital
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1 5 10 15 20 25 30
Período
Gráfico 15.4 Simulación 2: niveles de capital per cápita, según provincia en Sudáfrica
2.400
Eastern Cape
2.000
Nivel de capital per cápita
Free State
Gauteng
1.600 Kwa Zulu Natal
Limpopo
1.200 Mpumalanga
North West
Northern Cape
800 Western Cape
S
400
1 5 10 15 20 25 30
Período

Nota: La línea horizontal S representa el estándar per cápita en el período 1.

los rezagos existentes son eliminados en un período relativamente corto de tiempo.

Esto significa que el fondo común representa una carga mayor sobre el PIB cada año.
Sin embargo, éste parece ser la opción óptima. La simulación anterior muestra que
el problema de baja financiación del esquema puede generar el desarrollo de nuevos
rezagos y la caída de estándares de capital per cápita en regiones sin rezago.
Implicaciones de política
Como en otros países en desarrollo y economías en transición, Sudáfrica necesita
aumentar la cantidad de capital del sector público con el objetivo de ofrecer servicios
importantes, como salud y educación. Este capital aumenta el nivel de capital huma-
no en la población y aumenta las posibilidades de crecimiento económico. Sudáfrica
también necesita distribuir su capital de una manera más equitativa y hacerlo a partir
de criterios económicos.
El modelo desarrollado acá ofrece un mecanismo para asignar fondos para el
gasto de capital entre regiones, con el objetivo de eliminar rezagos en la acumu-
lación de capital. Las simulaciones del modelo presentan claramente que la baja
financiación de un sistema de transferencias puede generar resultados indeseables,
como la reducción del nivel per cápita de capital público y el desarrollo de rezagos
en regiones que no tenían problemas inicialmente (a medida que la población crece,
se distribuye más la formación de capital). Esto prolonga el período durante el cual
existe el rezago y eleva los costos reales de eliminarlos.14 La financiación adecuada
puede asegurar una rápida eliminación de los rezagos y elevar el estándar per cápita
en cada región.
El modelo permite que se estime un nivel mínimo de financiación necesario para
asegurar un resultado en el cual el capital público per cápita crece en todas las re-
giones con el paso del tiempo, y las regiones más pobres son elevadas a un mínimo
uniforme. Adicionalmente, aunque el modelo no exige el cumplimiento de conver-
gencia de los estándares per cápita entre las regiones rezagadas y no rezagadas, o
entre regiones no rezagadas, la simulación para Sudáfrica muestra un alto grado de
convergencia en el estándar per cápita. El modelo también presenta argumentos a
favor de solucionar el problema del rezago rápidamente en Sudáfrica. Para lograrlo
se requiere destinar una cantidad considerable de fondos en un corto tiempo, lo cual
exigiría que el gobierno atraiga financiación de fuentes externas o desvíe gasto de
otras actividades.
14 De hecho, en algunas simulaciones no presentadas en el texto, se encontró que una mala financia-
ción puede generar un rezago creciente.

Conclusión
Los gobiernos nacionales en federaciones o economías descentralizadas pueden usar
las transferencias de capital como un instrumento de política efectivo para lograr
estándares mínimos, y uniformes de oferta de servicios públicos importantes, como
infraestructura de transporte, salud y educación. Tales transferencias también deben
ayudar a internalizar las externalidades interregionales de infraestructura y reducir la
migración inducida por razones fiscales.
Esta defensa de las transferencias de capital puede ser la más fuerte en países
en desarrollo y economías en transición con niveles bajos de capital público per
cápita (al menos para estándares de economías desarrolladas), la desigualdad en la
distribución del capital público y (posiblemente) los altos niveles de migración por
razones fiscales de mano de obra y capital privado, y gobiernos subnacionales con
pocos recursos a impuestos de fuentes propias o acceso a un mercado de capitales
eficiente para endeudamiento de infraestructura. Los programas de transferencias
de capital en tales economías deben ser usadas sólo como una política interina,
mientras que se construye la capacidad institucional en el largo plazo y se logra la
definición de responsabilidades políticas a nivel local, así como el acceso a mercados
de capitales.
Todo esto no significa que las transferencias de capital no se justifiquen en países
desarrollados que no tienen estas características. Como se presenta en los estudios de
caso, los países desarrollados usan las transferencias de capital para vivienda pública
y carreteras. Sin embargo, es más difícil encontrar una justificación a las transferen-
cias de capital en estos países.
Los diseñadores de política que estén considerando usar las transferencias de
capital deben decidir si adoptar una aproximación definida, a partir de una fórmula
o a partir de proyectos. En la aproximación según proyectos, el diseñador de política
del gobierno central juega un papel más pasivo, evaluando las propuestas hechas
por los estados o gobiernos provinciales y luego ordenándolas en términos de los
beneficios netos. Si el objetivo es establecer un estándar de servicio público unifor-
me y mínimo, el modelo según fórmula es el preferido, como se demuestra en las
simulaciones. Esta aproximación también permite que las transferencias sean distri-
buidas a cada región para corregir las desigualdades regionales en la distribución de
capital público, algo que es más difícil de hacer en transferencias según proyectos.
La aproximación según fórmula, al menos como se modela acá, también permite
que los diseñadores de política simulen diferentes resultados al adoptar diferentes
supuestos sobre el tamaño del fondo de capital, examinar las implicaciones de baja
financiación de la formación de capital público, analizar qué porcentaje del PIB se
necesita destinar a la formación de capital público, con el objetivo de lograr están-
dares predeterminados, y ganar apreciación de cuánto tiempo sería necesario para
lograr el objetivo.

Anexo: racionalidad económica de las transferencias

La literatura sobre federalismo fiscal ofrece varias presentaciones para justificar los
problemas de transferencias. Éstas se resumen en este anexo.
Transferencias para la brecha fiscal

La explicación para las transferencias incondicionales a los gobiernos subnacionales
se deriva de los argumentos sobre la asignación de poderes de impuesto y gasto. Los
costos de eficiencia son considerados como parte de los impuestos subnacionales so-
bre los factores móviles de producción (particularmente capital). Como resultado, el
costo marginal de los fondos públicos es más alto en este nivel de gobierno respecto al
nivel nacional. Adicionalmente, el gobierno central puede estar en mejores condicio-
nes de recolectar ingresos para la oferta de bienes públicos nacionales, incluyendo la
redistribución del ingreso y la igualación interregional. La implicación de esta pers-
pectiva normativa es que el poder impositivo debe estar más descentralizado respecto
a los poderes de gasto, generando una brecha fiscal en la cual el gobierno central re-
colecta más ingresos respecto a los necesarios para su gasto propio. El superávit debe
ser distribuido desde el gobierno central como transferencias incondicionales, que en
algunos casos son llamadas transferencias de distribución de ingreso.
La mayoría de economías descentralizadas tienen grandes brechas fiscales. Como
resultado, se hacen grandes transferencias de distribución de ingreso a los gobiernos
subnacionales. El proceso de distribución de ingreso tiende a crear una diferencia
entre los impuestos y el gasto y las autoridades administrativas de varios niveles de
gobierno. Bajo la distribución de ingreso, el gobierno central financia el programa,
pero el gasto y la administración de los programas son delegados a niveles inferiores
de gobierno. Aunque es bueno establecer una relación entre las responsabilidades
financieras y políticas, al controlar a las autoridades que recolectan ingresos y el gasto
en el mismo nivel de gobierno, los beneficios sociales de los programas de distribu-
ción de ingreso superan esta eficiencia política.
Externalidades interregionales
Las políticas subnacionales de los gobiernos locales o provinciales pueden crear na ex-
ternalidad positiva en la forma de los beneficios sobre las personas que viven por fuera
de la jurisdicción del gobierno. En la medida en que estas externalidades no son toma-
das en cuenta por los gobiernos regionales que sólo se preocupan por el bienestar de
sus residentes, la oferta de bienes públicos locales genera externalidades entre las fron-
teras que son subóptimas desde una perspectiva nacional (globalmente ineficiente).
Existen tres instrumentos de política que pueden corregir la ineficiencia resul-
tante de las externalidades interjurisdiccionales. Primero, el gobierno central puede

exigir niveles uniformes de oferta de bienes públicos subnacionales. Esta opción no

es consistente con un sistema democrático que valora la soberanía individual. Se-
gundo, las regiones pueden cooperar para tomar en cuenta las externalidades, con
o sin monitoreo central y exigencia de su cumplimiento (federalismo cooperativo).
Tercero, los gobiernos de nivel superior pueden ofrecer transferencias de correspon-
dencia focalizadas a programas que generan externalidades. Las transferencias de
correspondencia reducen el precio relativo del bien público local. Si la transferencia
es diseñada de manera óptima en términos de la tasa de correspondencia, promueve
la oferta de un nivel óptimo de parte de la jurisdicción subnacional.
Estándar nacional mínimo (uniforme)

Los gobiernos nacionales pueden desear asegurar que los servicios públicos que son
importantes para la creación de capital humano, como salud y educación, son ofreci-
dos según un estándar nacional mínimo entre todas las jurisdicciones. El argumento
para hacerlo está relacionado con la eficiencia. Primero, los estándares uniformes
mínimos mejoran la libre movilidad de capital y mano de obra entre regiones, au-
mentando las ganancias por la existencia de un mercado común interno (Boadway,
Roberts y Shah 1994a). Esto aplica en particular para servicios públicos importantes,
como salud, educación e infraestructura de transporte. La oferta uniforme entre re-
giones también puede reducir la ineficiencia fiscal proveniente de la movilidad.
Segundo, la educación y la salud son determinantes importantes de la formación
de capital humano, que es importante para diseminar el crecimiento económico y
aumentar el ingreso per cápita con el paso del tiempo. Como los gobiernos son los
grandes proveedores de estos servicios públicos, juegan un papel importante en
asegurar que tales servicios sean ofrecidos con estándares cada vez más altos. La uni-
formidad regional de la oferta de tales servicios es importante para maximizar las
ganancias del comercio y asegurar la eficiencia de mercados comunes de factores; el
nivel del estándar y los cambios en el estándar, con el paso del tiempo, también son
importantes para la formación de capital humano y el crecimiento económico futuro.
Migración generada por razones fiscales

Las políticas de gasto e impuestos a nivel subnacional que generan beneficios fisca-
les netos diferentes entre regiones pueden generar migración por razones fiscales y
movilidad ineficiente de factores (capital y trabajo). El principio de tratamiento equi-
tativo de las personas con iguales características también puede verse violado, ya que
los individuos que bajo otras condiciones son idénticos son tratados de manera di-
ferente por el sistema de finanzas públicas locales, dependiendo de su ubicación. Los
beneficios fiscales netos pueden diferir entre regiones ante la presencia de rentas eco-
nómicas relacionadas con la ubicación, las externalidades fiscales, la incapacidad de

costos asociada con la oferta de servicios locales, o las diferencias en la distribución

del ingreso. En un mundo con estas características, un equilibrio descentralizado, en
el cual las regiones seleccionan sus impuestos y política de gasto competitivamente,
no es eficiente globalmente. Como lo presentan Boadway y Flatters (1992), existe una
transferencia de igualación óptima que, si es implementada por el gobierno central,
asegura que el resultado descentralizado es eficiente.15 La transferencia no sólo pro-
mueve la eficiencia, también asegura que el principio de tratamiento equitativo de
personas con las mismas características se cumpla.16
Muchas federaciones, y economías descentralizadas, les dan particular importan-
cia a las transferencias destinadas a lograr la igualación, entre provincias y estados
y entre gobiernos locales. Las transferencias pueden ser administradas como trans-
ferencias autofinanciadas interjurisdiccionales o arregladas directamente entre
regiones. También pueden ser parte de las transferencias de distribución de ingreso
que van a las regiones como resultado de la brecha fiscal, como en Australia. En ta-
les modelos, los objetivos de la distribución de ingreso e igualación se logran en un
programa de transferencia. Pero como lo señalan Petchey y Levtchenkova (2004), las
transferencias interregionales que se presentan en estos esquemas del mundo real
de igualación no replican necesariamente el ideal de una transferencia en términos
teóricos. Esto ocurre porque pueden crear incentivos para las regiones a actuar es-
tratégicamente, y porque las transferencias interregionales están definidas a partir de
elementos no relacionados con los factores importantes para la eficiencia.
Estabilidad federal
Las federaciones pueden ser vistas como coaliciones voluntarias de estados miem-
bros que generan ciertos beneficios, como las ganancias de comercio a medida que
el comercio interno baja en costos; los beneficios de impuesto, precios y economías
de escala en la oferta de bienes públicos nacionales; la agrupación de riesgo entre
estados miembros heterogéneos, y mayor poder de negociación con otras naciones.
Una federación también puede imponer costos sobre algunos estados miembros.
Uno de ellos viene del hecho de que las funciones que son centralizadas son ofrecidas
uniformemente a todos los estados miembros, sin importar las posibles diferencias
en preferencias. Esta uniformidad de oferta puede llevar a una pérdida de bienestar
para algunos residentes del Estado, quienes tienen que consumir el mismo nivel de
servicio como residentes de otros estados, sin importar si comparten las mismas pre-
15 Myers (1990) muestra que si las regiones tienen acceso a transferencias interregionales voluntarias,
pueden hacer las transferencias ellas mismas, sin la necesidad de la autoridad central.
16 Ver Boadway (2004), para una discusión de la eficiencia en migración para la igualación.

ferencias. Por supuesto, es posible que las funciones centralizadas en las federaciones
sean aquellas mediante las cuales existe poca diversidad de preferencias.
Una federación puede generar un exceso de beneficios sobre esta uniformidad de
costos (u otras), pero no todas las partes de una federación necesariamente se bene-
ficiarían de eso u obtendrían lo que se percibe como una participación justa de los
beneficios. Entonces, con el objetivo de que una federación sea atractiva, es decir, de
manera que pueda hacer que un Estado miembro esté mejor mientras que los demás
estados no perciben beneficios estando en autarquía, podría ofrecer una transferen-
cia pagada una sola vez (del superávit a distribuir) de parte de los estados ganadores
hacia los perdedores.
Esta es la base del argumento de compensación para las transferencias hechas
una sola vez en el ingreso de estados que ganan en la federación, respecto a los que
pierden. Estas transferencias pueden ser vistas como un pago de igualación, en el
sentido de que igualan los beneficios sociales netos de la federación y son necesarios
en búsqueda de obtener y mantener la unidad de la federación.
En Australia, los argumentos a favor de las transferencias de igualación entre
estados son múltiples y diversos. Pero el papel de compensación tiene un lugar im-
portante en el sistema de pagos especiales a los estados con menos riqueza en los
años 20 y 30 y en la formalización eventual de estos pagos en los años 30, mediante
la creación de la Commonwealth Grants Commission y el sistema de igualación que
tiene Australia en la actualidad (reconocido como el más completo del mundo).17 El
principio de las necesidades adoptado por la Comisión como el fundamento de los
pagos de igualación a los estados puede haber sido el mejor mecanismo para sostener
la igualación de compensación.
Referencias
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17 Era particularmente importante la necesidad de compensar el Estado más pequeño con producción
primaria, como lo es Australia Occidental, por los costos impuestos sobre ellos por la operación
de políticas nacionales de uniformidad, incluyendo las tarifas externas (que beneficiaban a Nueva
Gales del Sur y Victoria), fijación centralizada de salarios y leyes de navegación.

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16
Transferencias a ciudades grandes
y áreas metropolitanas
Enid Slack
Las transferencias ofrecen una fuente importante de ingresos a los gobiernos locales
en muchos países. Aunque la racionalidad de finanzas públicas para las transferen-
cias sea similar para todos los tipos de gobierno, como el desequilibrio fiscal vertical,
el desequilibrio fiscal horizontal y las externalidades, las necesidades de las trans-
ferencias son diferentes para diferentes tipos de gobiernos. Las ciudades grandes y
áreas metropolitanas, por ejemplo, son diferentes respecto a los municipios pequeños
rurales o urbanos, por el tamaño de su población, el alto grado de concentración de
la población y la presencia de población heterogénea en términos de circunstancias
sociales y económicas. En muchos países, las ciudades grandes también cumplen la
función de centros de reunión de personas de comunidades cercanas, quienes vienen
a hacer compras o usan los servicios públicos que no se encuentran disponibles en
sus propias comunidades.
Desde la perspectiva de las finanzas municipales, estas características de ciudades
grandes y áreas metropolitanas son reflejadas en la magnitud y la complejidad del
gasto de los gobiernos locales en las áreas necesarias relacionadas con los servicios
municipales. Estas características también son reflejadas en su habilidad de pagar
por servicios: las ciudades grandes y áreas metropolitanas usualmente tienen mayor
capacidad fiscal respecto a los municipios pequeños y áreas rurales pequeñas. Las
ciudades grandes y áreas metropolitanas, en consecuencia, tienen mayor autonomía
fiscal respecto a otras áreas urbanas o rurales, en términos de mayor responsabilidad
de los servicios locales y mayor habilidad de cobrar sus propios impuestos y reco-
lectar sus propios ingresos (Bird 1984). La mayor autonomía fiscal en ciudades más
grandes y áreas metropolitanas tiene implicaciones para el papel de las transferencias
intergubernamentales en las finanzas de estas ciudades.
Este capítulo explora cómo las transferencias intergubernamentales a ciudades
grandes y áreas metropolitanas deben ser diferentes de otras áreas. La primera sección
del capítulo examina las características de ciudades grandes y áreas metropolitanas,
presenta cómo estas características afectan el gasto y los ingresos y ofrece implicacio-

nes para el diseño de programas de transferencias intergubernamentales. La segunda

sección establece las explicaciones básicas para las transferencias y evalúa estas ex-
plicaciones en el contexto de ciudades grandes y áreas metropolitanas. ¿Es posible
usar estas explicaciones en ciudades grandes y áreas metropolitanas de la misma ma-
nera que aplican para municipios rurales? ¿Pueden las ciudades grandes satisfacer
estas explicaciones de manera diferente respecto a las transferencias interguberna-
mentales? La tercera sección del capítulo resume los resultados de algunos estudios
empíricos sobre transferencias intergubernamentales a ciudades grandes y describe
la dependencia de las transferencias en algunas ciudades del mundo. Se señala que
las transferencias explican las diferentes proporciones de ingresos municipales en
diferentes ciudades grandes y sugiere algunas explicaciones de las razones para estas
diferencias. La última sección ofrece algunas sugerencias del papel apropiado de las
transferencias a ciudades grandes y áreas metropolitanas. También identifica la infor-
mación necesaria que se debe recolectar para lograr un mejor entendimiento de las
transferencias a los municipios de diferentes tipos y tamaños.
Características de ciudades grandes y áreas metropolitanas

y sus implicaciones para el diseño de transferencias
En teoría económica, el papel más importante asignado a los gobiernos locales es
ofrecer bienes y servicios dentro de un área geográfica particular a los residentes que
desean pagar por ellos.1 Si los beneficios de servicios particulares están limitados a
la jurisdicción local (es decir, las acciones de una municipalidad no tienen efecto en
otras municipalidades), la eficiencia se promueve, porque la combinación y el nivel
de servicios pueden variar según las preferencias locales. Los empleados públicos
locales se encuentran en una mejor posición respecto a los del gobierno central en
responder a los gustos y preferencias locales.2 Los gobiernos locales usualmente tie-
1 La literatura sobre federalismo fiscal le asigna tres funciones al gobierno: estabilización, distribución
del ingreso y distribución de recursos. La política de estabilización usualmente no es considerada
como una función apropiada del gobierno local, porque no tienen acceso a la política monetaria y
porque el capital y la mano de obra fluyen libremente entre las jurisdicciones locales. En el caso de
la redistribución, los esfuerzos locales para solucionar las diferencias de ingreso probablemente ge-
neran movimiento de los grupos de ingreso alto a áreas con bajos impuestos y los grupos de ingreso
bajo a áreas con altos impuestos. Sin embargo, los gobiernos locales sí participan en la redistribución
mediante el acto de cobrar impuestos y el gasto público. Ver Bird y Snack (1993), para una discusión
del papel del gobierno local.
2 La oferta de servicios locales no significa que los municipios tienen que producir los bienes y servi-
cios; el papel del gobierno local es tomar decisiones sobre cuáles servicios ofrecer y cómo ofrecerlos.
Los municipios podrían, por ejemplo, contratar los servicios de oferta a otros gobiernos o al sector
privado. Como lo señalan Osborne y Gaebler (1992), los gobiernos locales necesitan concentrarse
más en “manejar”, dirigir (diseñar políticas) y menos en “remar” (ofrecer los servicios).

nen responsabilidades de gasto en muchos servicios, incluyendo carreteras y tránsito,

agua y servicios de alcantarillado, policía y protección contra incendios, recolección
de basuras, recreación y cultura, planeación de construcción, servicios sociales, salud
pública y vivienda social.
Esta teoría del papel de los gobiernos locales no distingue entre áreas metropolitanas
grandes, ciudades de tamaño mediano y ciudades o villas. Pero aún así es importante
definir las diferencias, porque “no todos los gobiernos locales son iguales” (Bird 2000,
p. 114). Existen ciudades grandes y pequeñas, urbanizadas y rurales, y áreas ricas y
pobres. “Una estructura que no puede distinguir entre un área metropolitana grande y
una villa pequeña hace más dificil definir claramente las responsabilidades de funciones
de los gobiernos locales” (Burki, Perry y Dillinger 1999, p. 24). Si todos los gobiernos
locales tienen las mismas responsabilidades, la asignación puede reflejar lo que los mu-
nicipios pequeños pueden ofrecer. Es más, la cantidad de recursos públicos disponibles
por diferentes tipos de gobiernos locales no es la misma: las ciudades más grandes y
áreas metropolitanas usualmente tienen mayor capacidad de recolección de ingresos.
Algunos países sí distinguen entre los diferentes tipos de municipios. Un ejem-
plo es la estructura alemana, que le da mayor responsabilidad a las ciudades estado
(Berlín, Bremen y Hamburgo) y permite que otros municipios grandes asuman res-
ponsabilidades de los países. Hamburgo, por ejemplo, cumple con todos los poderes
de un gobierno estatal (Land) y tiene su propia Constitución. Tiene jurisdicción ex-
clusiva sobre algunas políticas, como la cultura, la educación, y comparte jurisdicción
con el gobierno federal sobre otras áreas, como la ley criminal, la salud y el bienestar.
Como una ciudad estado, Hamburgo también tiene acceso a más ingresos respecto a
otras ciudades. Más de 60% de sus ingresos se derivan de los impuestos que comparte
con el gobierno federal (Petersen 1995). Cómo Hamburgo no se diferencia entre los
Land, y los gobiernos locales importan en el gobierno de la ciudad, todos los ingresos
van a la misma oficina del Tesoro gubernamental (Peterson 1995).
Diferencias de gastos
Los gobiernos, en grandes áreas metropolitanas, usualmente ofrecen más servicios
que son diferentes respecto a los ofrecidos por los gobiernos de áreas urbanas más
pequeñas y áreas rurales. La magnitud y la complejidad del gasto de los gobiernos en
áreas metropolitanas grandes son diferentes de los gastos en áreas urbanas pequeñas
o áreas rurales por el tamaño de la población en áreas metropolitanas (generalmen-
te definidas como áreas con más de un millón de residentes) (Freire 2001), el alto
grado de concentración de la población (gran número de personas que viven con
alta proximidad) y la presencia de la población que es heterogénea en términos de
circunstancias sociales y económicas (Nowlan 1994).
Las ciudades grandes y las áreas metropolitanas no sólo difieren por su tamaño,
sino también porque representan la clave para el desarrollo económico de los países

en donde están ubicadas. Las ciudades grandes son importantes fuentes de empleo,
riqueza y crecimiento de productividad. En la creciente economía fundamentada
en el conocimiento, donde la innovación es la clave de la prosperidad, las empresas
no compiten internacionalmente solamente a partir de costos, sino también según
su habilidad de desarrollar nuevos productos y entregarlos cumplidamente (OCDE
1996). Gran parte de la innovación ocurre en ciudades grandes y áreas metropolita-
nas, porque la concentración de personas y empresas aumenta la interacción social y
económica y genera un mayor intercambio en ideas entre personas que trabajan en
diferentes campos ubicados en la misma zona. Las personas y los negocios son atraí-
dos a grandes áreas metropolitanas porque ofrecen los beneficios de la proximidad
(economías de aglomeración) mediante la interacción, la habilidad de hacer más y
mejores negocios y mayor acceso a una fuerza laboral capacitada y redes de transpor-
te y comunicaciones (Snack, Bourne y Gertler 2003).
Las ciudades grandes no sólo tienen que asegurar acceso a mano de obra calificada
y transporte y comunicaciones para atraer negocios, también tienen que ofrecer ser-
vicios que atraigan y retengan capital humano altamente entrenado. Algunos estudios
recientes sugieren que los “trabajadores del conocimiento”, que parecen centrales en
el éxito económico, son atraídos por la calidad de vida que ofrecen las ciudades gran-
des (Florida 2002). Esto significa que para ser competitivas, las ciudades necesitan
ofrecer servicios como parques, instalaciones de recreación, instituciones de cultura
además de transporte, agua, alcantarillado, recolección de basuras y su manejo, y pro-
tección policial y contra incendios. La alta concentración de necesidades especiales
dentro de un área metropolitana grande también requiere mayor gasto en servicios
sociales, vivienda social y salud pública. La mayor concentración de pobreza, en ciu-
dades grandes, necesita mayor gasto en servicios sociales. La mayor concentración de
personas significa servicios de policía más especializados. La mayor densidad signifi-
ca mayor entrenamiento especializado y equipo contra incendios.
Es posible que las ciudades más pequeñas no tengan un sistema de transporte pú-
blico, porque la densidad urbana no es suficiente para que un sistema de tránsito sea
económicamente viable. Es poco probable que existan instalaciones culturales (como
teatros de ópera o galerías de arte) en áreas urbanas pequeñas, porque estas instala-
ciones exigen un tamaño mínimo para que su oferta sea posible. Adicionalmente, las
personas que viven fuera del área metropolitana usan las instalaciones culturales y los
servicios sociales y médicos, pero no contribuyen directamente a su financiación.3
3 En la medida en que los gobiernos locales pueden tomar ventaja de las economías de escala en la
oferta de servicios, puede haber oportunidades para reducir los gastos per cápita para los servicios
metropolitanos. Las economías de escala se presentan cuando el costo por unidad de producción de
un servicio cae a medida que la cantidad del servicio ofrecido aumenta. La evidencia empírica de la
existencia de economías de escala es variada, dependiendo de los servicios estudiados y las unidades

Por ejemplo, los costos operativos, en Londres, son cerca de 30% más altos que el
promedio para todos los gobiernos locales en el Reino Unido (Office of the Deputy
Prime Minister 2002). El gasto es mayor en vivienda (dos o tres veces más alto en tér-
minos per cápita respecto al resto del país) y en salud (como resultado de los mayores
costos de operación en Londres y mayores costos de las cinco escuelas médicas ubi-
cadas allí) (Office of the Prime Minister 2003). Otras características que diferencian
a Londres de otras ciudades británicas incluyen su diversidad étnica (uno de cuatro
londinenses es de una minoría étnica); las diferencias de ingreso (aunque Londres es
una ciudad rica, tiene la segunda tasa de desempleo más alto en Gran Bretaña), y su
papel como una ciudad global en términos de finanzas y negocios de servicios (Office
of the Prime Minister 2003).
El gasto por familia en Toronto es aproximadamente 44% más alto respecto a las
regiones aledañas (el área de Greater Toronto), que reúne municipios más pequeños
y gobiernos regionales. El gasto en servicios sociales y familiares es mucho más alto
en Toronto respecto a otros municipios porque las tasas de pobreza en la ciudad
son más altas respecto a las regiones aledañas.4 El gasto en tránsito por familia es
mucho más alto en Toronto, porque las ciudades operan en sistemas integrados de
transporte que incluye el tren subterráneo, líneas de trenes, carros de superficie y
una gran red de buses.5 El gasto en policía es más alto, reflejando la existencia de
unidades más especializadas (por ejemplo, forenses) y tasas de crímenes más al-
tas respecto a áreas metropolitanas grandes, donde hay una población mucho más
grande y diversa con mayor incidencia de pobreza. El gasto en cultura es más alto en
Toronto, en parte, porque puede lograr el tamaño necesario requerido para que tales
instalaciones sean viables y, en parte, porque las instalaciones culturales son usadas
por personas que vienen de fuera de la ciudad y fuera de la región. El gasto por fami-
lia en control de incendios es alto, porque la protección de incendios es más costosa
de ofrecer en áreas metropolitanas grandes, donde la densidad de la población es
mucho más alta y hay una alta concentración de edificios de oficinas de gran altura.
Las áreas urbanas pequeñas o áreas rurales usualmente dependen de departamentos
voluntarios de bomberos.
de medición (por ejemplo, el tamaño de la jurisdicción o el tamaño de las instalaciones) (Hermann

y otros 1999). Existe cierta evidencia de que el gasto per cápita baja con la cantidad ofrecida para
servicios importantes, como agua, alcantarillado y transporte, pero no para servicios de otro tipo,
como policía, recolección de basuras, recreación y planeación (Bird y Snack 1993).
4 La tasa de pobreza de Toronto en 2000 fue de 22,6%, comparada con 16,7% en el Greater Toronto
Area (Statistics Canada, Census 2001).
5 El gasto en carreteras es más alto en municipios suburbanos, donde la dependencia de automóviles
es mucho mayor.

Diferencias en recolección de ingresos

En general, las fuentes de ingreso que se encuentran disponibles en ciudades grandes
y áreas metropolitanas deben reflejar las responsabilidades de gasto que tienen que
llevarse a cabo: “los recursos financieros de las autoridades locales deben equipararse
con las responsabilidades ofrecidas por la Constitución y la ley” (European Charter
of Local Self-Government, Artículo 9, parágrafo 2). En otras palabras, debe existir
una relación entre las tareas llevadas a cabo por los gobiernos locales y los recursos
financieros que tienen a su disposición.
Según el modelo de beneficios de las finanzas de los gobiernos locales, quienes pa-
gan impuestos o usan tarifas para financiar a los gobiernos locales deben ser los mismos
que disfrutan los beneficios del gasto local. La oferta eficiente de bienes y servicios exige
que los gobiernos locales cobren directamente por los servicios, cuando sea posible
(Bird 2001). Los cobros deben hacerse sobre quienes reciben los beneficios de los servi-
cios, cuando los beneficiarios pueden identificarse. Las tarifas de usuarios les permiten
a los residentes y negocios conocer cuánto están pagando por los servicios que reciben
de parte de los gobiernos locales. Adicionalmente, cuando los precios que se cobran son
los adecuados, los gobiernos pueden tomar decisiones más eficientes respecto a cuánto
producir y los residentes pueden tomar decisiones más eficientes respecto a cuánto
consumir. Los cobros a los usuarios son especialmente apropiados para servicios como
agua y tránsito público, cuyos beneficios llegan finalmente a los usuarios directos.
Una objeción común sobre el incremento de la dependencia de cobrar a los usua-
rios para la financiación es que aumenta la regresividad. Sin embargo, como lo han
mostrado muchos estudios, en la mayoría de los casos lo contrario es cierto en áreas
urbanas grandes: los que se benefician más de bajos precios de los servicios son quie-
nes los usan más, y los pobres no están bien representados en este grupo (Bird y
Millar 1989).6 Otro beneficio importante de un cobro de precio más apropiado de los
servicios urbanos es que reduce la presión sobre las finanzas urbanas directamente
al reducir la necesidad aparente de mayor inversión en infraestructura con precios
menores de los usuales. Si el servicio les cuesta poco a los usuarios o nada, en general
lo demandarán más, pero esto no significa que las ciudades lo deban ofrecer.
Cuando los cobros al usuario no pueden ser usados porque los beneficios de un
servicio particular no están definidos sobre el consumidor individual, los impuestos
que son cobrados a los residentes locales son un medio apropiado de financiarlos,
cuando el área de beneficio del servicio es igualmente grande con las fronteras mu-
nicipales. Las ciudades grandes y áreas metropolitanas están en mejor posición de
cobrar impuestos respecto a las ciudades pequeñas y los municipios rurales. En la
6 Sistemas de determinación de precios relativamente simples, como un cobro bajo inicial para el pri-
mer bloque de servicios, puede solucionar la desigualdad percibida de la introducción de un sistema
más apropiado de determinación de precios.

medida en que las ciudades dependan de los ingresos por impuesto a la propiedad,
por ejemplo, las ciudades con mayor población y más grandes tienen mayor base tri-
butaria per cápita respecto a las ciudades más pequeñas o áreas rurales, donde el valor
de la propiedad es usualmente menor. Adicionalmente, como la propiedad comercial
e industrial en la mayoría de los casos tiene un impuesto más alto que la propiedad
residencial (Bird y snack 2004b), las ciudades grandes con una alta proporción de
propiedad comercial e industrial tienen mayor capacidad de cobrar impuestos a la
propiedad. Del mismo modo, gracias a la mayor actividad economica, las ciudades
grandes y áreas metropolitanas tienen mayor capacidad de cobrar impuestos al ingre-
so y a las ventas. Los impuestos a las ventas generan grandes ingresos a las ciudades
grandes que atraen personas de municipios vecinos que vienen a comprar o trabajan
allí. De hecho, los impuestos a las ventas son una manera de capturar los beneficios
de los visitantes por razones de trabajo y otros visitantes que disfrutan de los servicios
del municipio.
Cuando existe un gobierno de un solo nivel (o dos) que cubre toda el área me-
tropolitana, la capacidad de cobrar impuestos del gobierno local es mayor respecto a
la capacidad de cada municipio individual en la región y la financiación de servicios
es más equitativa, ya que existe una base impositiva más grande para la distribu-
ción de los costos de los servicios que benefician a los contribuyentes de la región.
A medida que la capacidad de cobrar impuestos del gobierno se haga más grande,
también aumenta su habilidad de endeudamiento y recuperación de capital y costos
de operación por el cobro de tarifas. Un gobierno consolidado también ofrece una
oportunidad de mejor servicio, mayor rendición de cuentas, un proceso de toma de
decisiones menos interrumpido y mayor eficiencia (Bahl y Linn 1992).
Implicaciones para el diseño de transferencias

Las ciudades más grandes y áreas metropolitanas llevan a cabo gastos más grandes
y tienen mayor capacidad de recolección de ingreso que las ciudades pequeñas o de
áreas rurales. Esto significa que pueden tener mayor autonomía fiscal respecto a otras
áreas urbanas o rurales, mayor responsabilidad sobre los servicios locales, mayor
capacidad de cobrar sus propios impuestos y recolectar sus propios recursos (Bird
1984), y menor necesidad de depender de transferencias de parte de gobierno central.
Por estas razones, en términos per cápita, se deben hacer transferencias menores a
ciudades grandes y áreas metropolitanas. Como se señaló anteriormente, aún existen
casos en los cuales las transferencias intergubernamentales son necesarias para las
ciudades grandes y áreas metropolitanas que están ofreciendo servicios como salud y
educación, ya que los beneficios se diseminan más allá de las fronteras municipales.
Y, como se discute posteriormente, muchas ciudades grandes y áreas metropolitanas
en el mundo todavía dependen de las transferencias para complementar gran parte
de sus ingresos.

Tipos de transferencias y justificación para su uso

Las transferencias intergubernamentales pueden tomar diferentes formas, depen-
diendo de la racionalidad subyacente para las transferencias. Esta sección describe
diferentes tipos de transferencias y la lógica subyacente de su uso en ciudades grandes
y áreas metropolitanas
Tipos de transferencias intergubernamentales

Las transferencias pueden ser condicionadas o incondicionales. Las transferencias
incondicionales pueden ser gastadas en cualquier tipo de función o usadas para re-
ducir los impuestos locales. No existen condiciones para su uso. En algunos casos,
las transferencias incondicionales son asignadas según un criterio per cápita. En
otros casos, la cantidad de transferencias recibida depende de una fórmula que puede
tomar en cuenta las necesidades de gasto del municipio, el tamaño de la base imposi-
tiva, la población u otros factores.
Las transferencias condicionadas, como lo sugiere su nombre, tienen condicio-
nes. Estas transferencias deben ser gastadas en gastos específicos, como carreteras o
parques. Las transferencias condicionales pueden ser unas transferencias pagadas en
su totalidad (también conocidas como transferencias en bloque), que no requieren
que el municipio ofrezca un fondo equivalente, o pueden ser transferencias con co-
rrespondencia, que requieren que el receptor destine un valor correspondiente a la
transferencia. Un donante puede ofrecer una transferencia que cubre el 80% de los
costos de la construcción de una carretera. Bajo este tipo de transferencias, los muni-
cipios tendrían que recolectar fondos para cubrir el 20% restante.
Las transferencias con correspondencia pueden ser de finalidad abierta o cerrada.
Una transferencia con finalidad abierta no tiene límites. Esto significa que no im-
porta la cantidad que el gobierno receptor desee gastar en la función que aplique a la
transferencia, el donante financiará un porcentaje especificado de esa cantidad. Las
transferencias con finalidad cerrada tienen un límite superior definido por el donan-
te. Esto significa que el donante define un monto correspondiente hasta una cantidad
definida previamente.
También existen otras maneras de definir límites sobre las transferencias condi-
cionales con correspondencia. Por ejemplo, el donante puede especificar la cantidad
elegible de costos. Esto significa que el donante igualará los fondos sólo para gastos
específicos y predeterminados.7 Las transferencias también pueden ser con finalidad
7 Esta forma de distribución de costos puede ser un problema cuando el gobierno receptor alega que
el donante no está pagando una parte justa de sus costos, y el donante afirma que los costos del re-
ceptor son muy altos, y por eso no son elegibles para la financiación mediante transferencia.

cerrada cuando exigen la aprobación del donante, ya sea a nivel político o burocráti-
co. Esta exigencia implícitamente define un límite al tamaño de la transferencia.
Justificación de las transferencias intergubernamentales

Existen cuatro justificaciones básicas para las transferencias de un nivel de gobierno
a otro: el desequilibrio fiscal vertical, el desequilibrio fiscal horizontal, las externali-
dades y razones de política. El tipo de transferencia apropiado depende de su propia
justificación.
Desequilibrio fiscal vertical

Un desequilibrio fiscal vertical surge cuando los municipios tienen fuentes de ingreso
inadecuadas para cumplir con sus responsabilidades de gasto. El desequilibrio fiscal
vertical se refiere a la diferencia entre el gasto y las fuentes propias de ingreso en dife-
rentes niveles de gobierno. La brecha fiscal resultante puede ser cerrada mediante una
transferencia incondicional que permita que los municipios gasten los fondos sobre
las áreas que creen apropiadas.
La cantidad de la transferencia asignada para este propósito puede ser determina-
da de tres maneras: como una proporción fija de los ingresos del gobierno donante,
por un criterio arbitrario, o según una fórmula (por ejemplo, un porcentaje del gasto
gubernamental local o alguna otra característica del gobierno local, como la pobla-
ción) (Bird y Smart 2002). La primera opción (una proporción fija de los ingresos del
gobierno donante) es conocida como distribución de ingreso. Los gobiernos donan-
tes pueden asignar una proporción de sus ingresos totales a los gobiernos locales o
una porción de uno o más impuestos (distribución de impuestos). Por ejemplo, una
provincia o estado puede acordar compartir un porcentaje de su ingreso por impues-
to al ingreso personal con los municipios. Una vez que la cantidad total de fondos
disponibles para las transferencias es determinada, los fondos pueden ser asignados
a los municipios según donde fueron recolectados o según una fórmula. La distribu-
ción de impuestos del ingreso personal es común en economías en transición, como
Hungría, Polonia, la Federación Rusa y Ucrania (Bird, Ebel y Wallich 1995), donde los
ingresos son distribuidos según el origen geográfico. Esto significa que los impues-
tos son retenidos por la jurisdicción en la cual son recolectados, en contraposición
a ser distribuidos según una fórmula. La distribución de ingresos según derivación
favorece áreas más ricas, donde la recolección de ingresos es más alta. Si los ingresos
son distribuidos en términos per cápita, las áreas más ricas renuncian a ingresos por
impuestos y los ceden a áreas más pobres.
La ventaja de compartir el ingreso es que las transferencias a los municipios au-
mentan automáticamente con el ingreso por el aumento de la fuente de ingreso. Sin
embargo, para que se convierta en una fuente estable de ingreso municipal, el por-

centaje compartido que va a los municipios tiene que ser sostenido por un tiempo.
Éste no ha sido el caso en algunas economías en transición. En Bulgaria, por ejemplo,
la participación local del impuesto al ingreso personal cayó de 100% en 1991 a 70%
en 1992 y 50% en 1993 (Bird, Ebel y Wallich 1995). Otra desventaja de compartir el
ingreso es que no fortalece la autonomía, la rendición de cuentas o la eficiencia local.
Los gobiernos locales no establecen las tasas de impuestos o la base tributaria, y reci-
ben transferencias sin importar su esfuerzo impositivo.
Las transferencias intergubernamentales que son asignadas anualmente entre
gobiernos locales por un criterio arbitrario o mediante negociaciones, como par-
te del proceso presupuestal del gobierno central, son inherente más centralizadas y
pocas veces generan resultados de equidad, eficiencia o estabilidad (Boex y Martí-
nez-Vázquez 2004). Los mecanismos de asignación por fórmula no garantizan que
las transferencias son distribuidas de manera justa, eficiente, o estable, porque los
gobiernos centrales determinan las variables que son usadas en la fórmula y los datos
para ella, lo cual puede cambiar unilateralmente.
Desde la perspectiva de los gobiernos locales, las transferencias raramente son
una fuente de ingresos predecibles o estables. La cantidad de dinero que reciben los
gobiernos locales cada año, en parte, dependen del estado fiscal del gobierno donan-
te. La falta de predecibilidad hace difícil para los municipios planear gastos. Cuando
las transferencias bajan, los municipios tienen que cubrir las pérdidas, reduciendo,
gasto o incrementando los impuestos locales, las tarifas de usuario u otros ingresos.
La brecha fiscal puede ser cerrada de maneras diferentes a las transferencias. Los
gobiernos de nivel superior pueden transferir poderes adicionales de recolección
de ingreso a los gobiernos locales, o pueden reducir la responsabilidad de gasto
que los gobiernos locales requieren. Si los niveles superiores de gasto sobrecargan
la financiación de algunos servicios, las responsabilidades de gasto a nivel local se
reducen y también el desequilibrio fiscal local. Alternativamente, los niveles su-
periores de gobierno pueden permitir que los gobiernos locales incrementen su
ingreso de fuentes adicionales de impuesto. Las ciudades grandes y áreas metropoli-
tanas pueden lograr acceso a más fuentes de ingreso, dejando que las transferencias
intergubernamentales llenen la brecha fiscal en áreas urbanas más pequeñas. Las
ciudades mismas pueden reducir su gasto o aumentar sus impuestos para solucio-
nar el problema de la brecha.
Aunque existen formas alternativas de cerrar la brecha fiscal y las áreas metropoli-
tanas grandes tienden a tener mayores ingresos respecto a las ciudades más pequeñas,
“pocos países permiten que los gobiernos locales cobren impuestos suficientes para
cumplir con las necesidades de gasto local” (Bird 2000, p. 114). De modo que todavía
existe la necesidad de transferencias intergubernamentales para las ciudades grandes
y áreas metropolitanas para solucionar el problema de la brecha fiscal. Muchas ciuda-
des grandes y áreas metropolitanas reciben una porción importante de sus ingresos
de las transferencias intergubernamentales, como se discute más adelante.

Desequilibrio fiscal horizontal

El desequilibrio fiscal horizontal se refiere a la diferencia en recursos entre gobiernos
en el mismo nivel. Algunos municipios no están en capacidad de ofrecer un nivel
adecuado de servicios con tasas razonables de impuestos, mientras que otros muni-
cipios sí pueden. Esta incapacidad de ofrecer un nivel adecuado de servicios puede
surgir porque los costos de servicios son más altos, las necesidades de servicios más
altas o la base impositiva es más pequeña.
Las bases tributarias per cápita son diferentes entre jurisdicciones. Esto significa
que para recolectar la misma cantidad de ingresos, una jurisdicción con una base
tributaria per cápita pequeña tendrá que cobrar una tasa de impuesto mayor respecto
a la jurisdicción con la base tributaria más grande. La composición del impuesto tam-
bién puede afectar la capacidad fiscal, por ejemplo, en los impuestos a la propiedad,
la proporción de evaluación impositiva que es residencial respecto a la comercial e
industrial afecta la capacidad de recolección de ingreso.
Los gastos pueden diferir entre municipios porque los costos pueden ser más
grandes en algunos municipios respecto a otros, o porque las necesidades son dife-
rentes entre municipios. Esto significa que se necesitan más impuestos para ofrecer el
mismo nivel de servicio en algunas jurisdicciones respecto a otras. Las necesidades y
costos pueden ser mayores que el promedio por la ubicación geográfica, la densidad
poblacional y otras razones. Los salarios y la renta son más altos en ciudades con alta
densidad poblacional, y el costo por unidad de ofrecer servicios aumenta con una
población creciente gracias a la congestión (Fenge y Meier 2001). Las necesidades
pueden ser más altas en municipios con altas proporciones de familias con ingreso
bajo, que requieren vivienda asequible y servicios sociales.8
La medición de las necesidades es difícil y requiere mucha información. Ante la
inexistencia de datos necesarios, las necesidades pueden ser medidas por el tamaño
de la población (ante el supuesto de que más personas significa mayor necesidad de
gasto), y por el uso de una fórmula para diferentes tipos de gobiernos locales según
su tamaño, tipo, región y si es urbano o rural (Shah 2004). Este método es usado en
Colombia y Marruecos para medir las necesidades de gasto y también es usado en
la provincia de Nueva Brunswick (Canadá), donde los municipios son agrupados en
seis categorías según el tamaño de la población y si es urbano, suburbano o rural.
Las transferencias de igualación, definidas por las necesidades de gasto y la
habilidad de los gobiernos locales de cobrar impuestos, pueden asegurar que los mu-
nicipios con una base impositiva pequeña y mayores costos y necesidades estarán
en capacidad de cobrar tasas de impuestos que son comparables con otras jurisdic-
8 Por supuesto que el gasto per cápita podría ser más alto, por el gasto ineficiente de algunos munici-
pios. Si la ineficiencia es la razón para un gasto más alto, sería premiado por la transferencia.

ciones. En general, la fórmula calcula la diferencia entre el gasto estandarizado y

la base de ingresos estandarizada. El gasto estandarizado es calculado por un nivel
estándar de gasto per cápita multiplicado por la población del municipio; los ingresos
estandarizados son calculados al multiplicar la tasa de impuestos estándar por la base
impositiva del municipio.
El diseño de una transferencia de igualación exige una definición del “estándar” o
de un nivel de servicio “comparable”. Puede tratarse de un nivel mínimo, un nivel pro-
medio, el nivel del municipio con gasto más alto, o algún estándar que refleje un nivel
adecuado de servicio. Los problemas con cualquier fórmula que usan gastos estándar
es que el “estándar” puede no reconocer adecuadamente las diferencias en necesida-
des y costos. Del mismo modo, la tasa de impuesto estándar puede reflejar la tasa de
impuesto del municipio más rico, el promedio de municipios o algún otro número.
La cantidad de igualación depende también de la opción del gasto estándar y la
tasa de impuesto estándar. Sin embargo, los fondos disponibles en general son menos
que la cantidad necesaria para lograr la igualación total. En la mayoría de países, las
restricciones presupuestarias previenen que los gobiernos apliquen una igualación
total, como lo señalan Bird y Smart (2002). Ya que en general igualan hasta el mu-
nicipio “promedio” en lugar del municipio “más rico”, los municipios con capacidad
fiscal inferior al promedio quedan en desventaja.
Las áreas metropolitanas grandes en muchos países no deben recibir transferencias
de igualación, excepto si vienen como pagos por capitación por servicios importantes
como educación y salud (Bird y Fiszbein 1998). Las áreas metropolitanas grandes
generalmente tienen una base impositiva mucho más grande respecto a las áreas ur-
banas o rurales por la actividad económica y la alta densidad de los residentes, el
desarrollo comercial e industrial. Del lado de los gastos, los costos de los servicios y
las necesidades son más altos respecto a áreas urbanas, pero, en la mayoría de paí-
ses, las diferencias de costos no parecen superar el potencial de una base tributaria
más grande. Los costos de servicios en áreas remotas tienden a ser aún más altos en
áreas metropolitanas grandes, por los altos costos de transporte (mayores distancias),
mayores costos de calefacción, la ausencia de economías de escala y otros factores
(Kitchen y Snack 2001). Adicionalmente, el uso de las transferencias de igualación a
ciudades grandes induce migración hacia estas ciudades, aumentando los costos de
congestión de ofrecer los servicios, como lo afirman Fenge y Meier (2001).
Las transferencias no son el único modo de lograr el equilibrio fiscal horizontal,
una alternativa es diseñar una estructura de gobierno que cubra toda el área metro-
politana. En principio, al combinar las comunidades ricas y pobres, se puede lograr la
igualación, al menos dentro del área metropolitana. La preocupación por la equidad
fue el motivo por el cual se adoptó un gobierno de un sólo nivel en Ciudad de El Cabo
(Sudáfrica) en 2000 (Van Ryneveld y Parker 2002). La unión de la Ciudad de Toronto
es otro ejemplo de igualación dentro de un área metropolitana. En 1988, se unieron
seis localidades, ricas y pobres. El resultado fue una distribución más equitativa de la

base de impuestos y la igualación de servicios locales, de modo que todos los residen-
tes de la ciudad disfrutaban del mismo nivel de servicio (Snack 2000).
Otra opción es la distribución de impuestos regionales, que implica compartir
el ingreso por impuesto sin una estructura formal de gobierno. Minneápolis-Saint
Paul (Minnesota) es un ejemplo de este tipo de acuerdo, a principios de los años 90,
Saint Paul tuvo que incrementar sus impuestos dramáticamente y reducir servicios
por las responsabilidades crecientes en servicios sociales. Al mismo tiempo, algu-
nas de las zonas más ricas bajaron los impuestos y mantuvieron el mismo nivel de
servicio. La regionalización de la base impositiva a la propiedad hizo que la riqueza
por propiedad estuviese disponible a todas las partes de la región, para cubrir las
necesidades sociales.
Bajo el esquema de distribución de impuestos, cada ciudad contribuye con 40%
del crecimiento en la base impositiva comercial e industrial después de 1971. Esto re-
presenta 20% de la base impositiva regional. El dinero es distribuido del fondo común
según el valor inverso de la capacidad comercial neta. Este método reduce las diferen-
cias de la base impositiva en la región de un nivel de 50:1 a 12:1 (Orfield 1997).
Externalidades
Las transferencias también son apropiadas cuando los servicios se diseminan más
allá de las fronteras municipales (por ejemplo, el caso de las carreteras regionales).
Si el municipio que ofrece los servicios define sus decisiones de gasto sólo por los
beneficios capturados dentro de su jurisdicción, puede reducir la asignación óptima
de recursos al servicio.
Una manera de ofrecer un incentivo para asignar más recursos a los servicios que
generan externalidades es transferir fondos del gobierno de nivel superior, a par-
tir de una transferencia condicional con correspondencia. La transferencia debe ser
condicional en el sentido de que tiene que ser gastada en el servicio que genera la
externalidad. Debe ser una transferencia con correspondencia para reflejar el nivel
de la externalidad. Por ejemplo, si 50% de los beneficios de los gastos de la carretera
se diseminan por las fronteras municipales, la tasa de correspondencia debe ser de
50%. La tasa de la transferencia puede bajar a medida que aumenta el gasto, ya que
las externalidades están bajando. Aunque la noción de una tasa de correspondencia
refleja bien la diseminación, en teoría, en la práctica es difícil medir la magnitud del
efecto de diseminación de servicios específicos (Bird 2000).
Las transferencias de correspondencia para proyectos de capital son especialmen-
te importantes para municipios pequeños, que no tienen los ingresos suficientes y
no tienen acceso al mercado de capitales. Por esta razón, requieren transferencias
intergubernamentales o préstamos subsidiados. Las ciudades grandes y las áreas me-
tropolitanas tienen mayor capacidad de endeudamiento de lo que pueden usar para
financiar proyectos grandes de infraestructura.

Las tasas de correspondencia difieren entre jurisdicciones, reflejando el hecho de

que las externalidades son mayores en algunos lugares respecto a otros (Bird y Smart
2002). En áreas metropolitanas grandes, por ejemplo, las externalidades pueden ser
internalizadas dentro de la jurisdicción si las fronteras regionales son diseñadas para
reflejar todos los usuarios del servicio. Para los servicios que generan externalidades
más allá de la frontera del área metropolitana (como educación y salud), todavía pue-
de ser apropiado ofrecer una transferencia. Las transferencias de parte del gobierno
central pueden justificarse para las funciones municipales que contribuyen a la com-
petitividad internacional, ya que los beneficios de un área metropolitana competitiva
internacionalmente se extienden a todo el país.
Las transferencias con correspondencia requieren que los municipios contribuyan
en una porción de los fondos para ofrecer los servicios. Una tasa de correspondencia
uniforme tiende a favorecer a las ciudades más ricas, porque están en mejores con-
diciones de cumplir con el nivel de correspondencia respecto a las ciudades pobres,
a menos que las transferencias incluyan un componente de igualación. Adicional-
mente, una transferencia de correspondencia estimulará el gasto sólo si el municipio
tiene poder sobre los niveles de gasto y la habilidad de aumentar los impuestos (Bird,
Ebel y Wallich 1995). En economías en transición, donde los gobiernos locales tie-
nen poco poder de discreción y poca autoridad en determinación de impuestos, las
transferencias con correspondencia no estimularían mucho el gasto o el esfuerzo
impositivo.
Las transferencias condicionales pueden desviarse de su propósito en el sentido de
que, a pesar de que tienen un componente de gasto definido, no existe garantía de que
el receptor gastará los fondos en lo que el gobierno donante quiere que los gaste. Esto
es particularmente cierto en ciudades grandes, donde ya se están gastando fondos en
áreas específicas. Como lo demuestra el análisis de proyectos de salud, educación y
agua potable en Colombia, los municipios pobres están limitados por la legislación
nacional pero los ricos pueden “redistribuir sus propios recursos para deshacer los
efectos de la condicionalidad” (Chaparro, Smart y Zapata 2004).
En el caso de áreas metropolitanas grandes, algunas de las externalidades pueden
ser internalizadas dentro de la jurisdicción si las fronteras se extienden e incluyen a
todos los usuarios del servicio. Sin embargo, si los servicios generan externalidades
más allá de las fronteras del área metropolitana, las transferencias no son apropiadas.
Explicaciones políticas
Además de la racionalidad económica a favor de las transferencias intergubernamen-
tales, también existen explicaciones políticas, que pueden no estar relacionadas con
el desequilibrio fiscal, la externalidad o la igualación. Un nivel de gobierno superior
puede usar transferencias condicionales pagadas una sola vez para promover que los
gobiernos locales ofrezcan un estándar mínimo de servicio en algunas áreas, como

la seguridad de carreteras, los servicios de ambulancia, agua y tratamiento de aguas

residuales. Las transferencias intergubernamentales son usualmente usadas para
ofrecer incentivos a los gobiernos locales para actuar como agentes del gobierno do-
nante. De esta manera, el gobierno donante se beneficia de la administración local
en la oferta del servicio. Las transferencias condicionales son algunas veces ofrecidas
para acercar a los gobiernos locales a servicios que no ofrecerían por sí mismos, con
la expectativa de que eventualmente absorberían la financiación de ellos y el gobierno
de nivel superior se podría retirar (Boadway y Hobson 1993).
Las transferencias a áreas metropolitanas grandes pueden no ser tan necesarias
como las hechas a municipios rurales o urbanos más pequeños. Para reducir o eli-
minar su dependencia de las transferencias intergubernamentales, se necesita tomar
otras medidas. En particular, las ciudades grandes necesitan sus propias fuentes de
ingreso para complementar sus responsabilidades de gasto, de modo que no caigan
en una brecha fiscal. Esto significaría asignar nuevas fuentes de ingresos. Las ciudades
grandes también necesitan una estructura de gobierno apropiada, una que asegure
que los costos son compartidos equitativamente en toda el área metropolitana y que
las externalidades de la mayoría de servicios sean internalizadas. Si la racionalidad de
las transferencias es política, estas alternativas no funcionan bien.
Definición correcta de los precios

Cualquiera que sea la racionalidad de las transferencias intergubernamentales, es
importante que las transferencias sean diseñadas de manera que no interfieran con
la oferta eficiente de servicios. la oferta eficiente de oferta de servicios requiere que
aquellos responsables de ofrecer el servicio tengan un mandato claro, recursos ade-
cuados y flexibilidad suficiente para tomar decisiones y que sean responsables de las
decisiones que toman (Bird y Vaillancourt 1998).
Los gobiernos municipales ofrecen servicios que van desde aquellos con caracte-
rísticas de “bienes privados” (agua, alcantarillado, recolección de basuras) a aquellos
con características de “bienes públicos” (parques, iluminación de las calles, protección
policial). Cobrar lo que sea posible y establecer los precios correctos es importante
para asegurar la oferta eficiente del servicio. Los gobiernos locales no tienen un in-
centivo para usar los precios apropiados, cuando las transferencias cubren una gran
proporción de los costos operativos y costos de capital. Las transferencias grandes
para plantas de tratamiento de agua reducen el incentivo del municipio de usar pre-
cios volumétricos para reducir la demanda de agua o participar en la administración
de los activos. Las transferencias no deben diseñarse para desestimular a los muni-
cipios de cobrar los precios correctos de los servicios. Como lo señalan Bird y Smart
(2002, p. 889), “la tarea básica en el diseño de transferencias es encontrar los precios
correctos del sector público, el precio correcto en el sentido de que los gobiernos
locales sean los últimos responsables de sus actos, al menos en el margen del proceso

de toma de decisiones, tanto para los ciudadanos, como para los altos niveles de go-
bierno”. Esta regla se cumple si las transferencias representan 90% o 10% del gasto.
Las transferencias pueden distorsionar los procesos de toma de decisiones. Las
transferencias condicionales exigen que los municipios gasten los ingresos que reciben
según las guías establecidas por el gobierno donante y usualmente exigen un aporte
correspondiente. Para reducir el precio de algunos servicios, una transferencia de co-
rrespondencia promueve que los municipios gasten más en estos servicios. Ante la
presencia de externalidades, este cambio en el comportamiento puede ser apropiado.
Cuando no hay externalidades, o cuando la cantidad de las transferencias excede la
cantidad de la externalidad, la distorsión resultante en el comportamiento del muni-
cipio es contraproducente. Como lo señala Oates (1999), las transferencias federales
con correspondencia en los Estados Unidos, por ejemplo, son en general mucho más
grandes de lo que se pueden justificar por las externalidades que generan.
Las transferencias pueden reducir el proceso de rendición de cuentas y asigna-
ción de responsabilidades. Cuando dos o más niveles de gobierno financian el mismo
servicio, se presentan problemas de asignación de responsabilidades. Cuando los
usuarios o contribuyentes quieren quejarse sobre el servicio, no están seguros de cuál
nivel de gobierno es el responsable del problema. Cuando el nivel de gobierno que
toma las decisiones de gasto (el municipio) no es el mismo que el nivel de gobierno
que recolecta los ingresos para pagar (provincial, estatal o federal), la asignación de
responsabilidades no es clara. No hay un incentivo para ser eficiente cuando alguien
más es el responsable de la financiación. Los gobiernos locales que llevan a cabo el
gasto pueden ser más responsables si también son los que recolectan los ingresos para
pagar por los gastos.
Es importante diseñar la fórmula de manera que no desestimule a los municipios
para recolectar sus propias fuentes de ingreso o para encontrar otras maneras de ba-
lancear sus ingresos y gastos, como mediante la unión u otras maneras de compartir
costos. Bryson, Cornia y Wheeler (2004) ilustran el riesgo moral potencial asociado a
las transferencias de gobiernos de nivel superior con ejemplos de la República Checa y
la República Eslovaca. Como la división, los impuestos a la propiedad como porcentaje
del ingreso total del gobierno han sido mucho más altos en la República Eslovaca (16%)
respecto a la República Checa (2%). Los autores atribuyen gran parte de esta diferen-
cia a las transferencias mucho más altas hechas a las municipalidades en la República
Checa (30% del ingreso del gobierno local comparado con sólo 7-17% de la República
Eslovaca). Ellos sugieren ser cauteloso respecto a las transferencias del gobierno central
que simplemente anulan los ingresos que los municipios pueden cobrar localmente.
Transferencias a ciudades grandes y áreas metropolitanas

Hasta ahora se ha afirmado que las ciudades grandes y áreas metropolitanas son
diferentes de las ciudades pequeñas y los municipios rurales en términos de sus ne-

cesidades de gasto y su habilidad de recolectar ingresos. Esto significa que pueden

y deben tener mayor autonomía fiscal respecto a sus contrapartes más pequeñas y
rurales y depender menos de las transferencias intergubernamentales, y más de sus
propios recursos. Sin embargo, el argumento a favor de mayor autonomía fiscal local,
las fórmulas de transferencias en muchos países favorecen a las ciudades grandes y las
áreas metropolitanas. Adicionalmente, muchos gobiernos locales en ciudades grandes
y áreas metropolitanas dependen mucho de las transferencias intergubernamentales.
La primera parte de esta sección revisa algunos estudios empíricos sobre cómo
el tipo y el tamaño de municipio afectan la magnitud de transferencias interguber-
namentales. La segunda parte describe las transferencias intergubernamentales en
algunas ciudades, para mostrar que la magnitud y el tipo de transferencias varían,
dependiendo de la naturaleza y el tamaño de los gastos que son responsabilidad de
la ciudad, los tipos de fuentes de recursos que son disponibles, su capacidad fiscal, su
ubicación dentro de la estructura gubernamental regional, la historia y otros factores
como si fuese una ciudad capital.
Estudios empíricos de incidencia de transferencias intergubernamentales

Se espera que las transferencias con correspondencia favorezcan a las ciudades gran-
des y áreas metropolitanas que pueden igualar la financiación ofrecida; se espera
que las transferencias de igualación favorezcan a las áreas más pobres y pequeñas
con baja capacidad fiscal. De hecho, la incidencia de las transferencias no siempre es
la buscada o esperada. Adicionalmente, pocos estudios empíricos de transferencias
intergubernamentales estudian si ciudades grandes y áreas metropolitanas reciben
menos o más transferencias respecto a las ciudades pequeñas y los municipios rura-
les. Algunos estudios analizan cómo las transferencias cambian con el nivel de gasto y
la capacidad de recolección de ingresos de los gobiernos locales y con la población.
Una revisión de estudios empíricos sobre transferencias intergubernamentales en
12 países concluye que las necesidades de gasto local, la capacidad fiscal local, la
influencia política y el tamaño de la población juegan un papel importante en deter-
minar la asignación de transferencias (Boex y Martínez-Vázquez 2004).9 Los autores
concluyen que la población influencia la asignación de transferencias con “gran con-
sistencia”. En cada uno de los estudios que analizan, los gobiernos locales con mayor
población recibieron menos transferencias en términos per cápita. Los autores seña-
lan que muchas transferencias definidas por una fórmula favorecen explícitamente
a los gobiernos locales pequeños, al incluir una “participación de igualación” o una
9 Los 12 países son: Argentina, Australia, Brasil, Indonesia, Israel, Japón, México, Nigeria, la Federa-
ción Rusa, Tanzania, Uganda y Estados Unidos.

cantidad pagada una sola vez, de modo que los gobiernos locales reciben la misma
transferencia sin importar el tamaño de la población. Las transferencias que reciben
las ciudades más pequeñas son mayores en términos per cápita.
No es claro por qué las transferencias per cápita son más grandes en municipios
pequeños. Boex y Martínez-Vázquez (2004) sugieren que puede reflejar el hecho de
que los gobiernos donantes creen que existen economías de escala en la oferta de ser-
vicios locales, y por eso incluyen una participación de igualación en la fórmula. Una
explicación alternativa es que los gobiernos locales más pequeños son favorecidos
por razones políticas.
Un estudio de las transferencias en Tanzania indica que las áreas urbanas con
mayor responsabilidad de gasto reciben transferencias más grandes, aunque tienen
mayor capacidad fiscal respecto a las áreas rurales (Boex 2003). Los gobiernos urbanos
locales en Tanzania tienen mayores necesidades de gasto, ya que cumplen funciones
más amplias como centros regionales de desarrollo. Los residentes de áreas rurales
cercanas se benefician de servicios urbanos, como los mercados municipales y un gran
número de estudiantes atienden a las escuelas públicas. Aunque las áreas urbanas son
mucho más ricas que las áreas rurales y recolectan mayores cantidades de recursos
propios, el sistema de transferencias en Tanzania favorece las áreas urbanas10.
Un estudio empírico de transferencias estatales y locales en dos estados de Estados
Unidos indican que, manteniendo otras variables fijas, las transferencias per cápita
están negativamente relacionadas con la ubicación metropolitana (representada por
una variable dicotómica) en Georgia (es decir, las transferencias per cápita son meno-
res en condados con una ubicación metropolitana respecto a condados sin ubicación
metropolitana). Los resultados no se cumplen para el estado de Nueva York, donde la
variable dicotómica metropolitana no es significativa (Bahl y Wallace 2003)11.
Las estimaciones empíricas de 70 ciudades grandes de Estados Unidos indican
que los estados ofrecen mayor financiación a las ciudades con mayor necesidad fis-
cal (medido por la brecha de necesidades-capacidad estandarizada) (Yinger y Ladd
1989). Un estudio previo de los mismos autores sugiere que las ciudades muy gran-
des y las ciudades con residentes relativamente pobres tienen una salud fiscal mucho
peor respecto a otras ciudades, incluso después de recibir las transferencias estatales
(Ladd y Yinger 1989).
Un estudio de las responsabilidades locales de transferencias a provinciales en On-
tario (Canadá) concluye que un incremento en la población es acompañado por un
incremento en las transferencias no condicionadas (Snack 1980). En otras palabras,
10 El sistema actual de transferencias en Tanzania está siendo reemplazado.

11 Este estudio también ofrece un análisis empírico de las transferencias intergubernamentales en dos
provincias de China y una en la Federación Rusa. No existen regresiones de las transferencias per
cápita sobre la población o áreas metropolitanas en estos análisis.

los municipios más grandes reciben transferencias no condicionadas más grandes, el

estudio no encontró diferencias entre los tipos de municipios.
Los pocos estudios revisados acá sugieren resultados inconsistentes en térmi-
nos de si un gobierno local más grande recibe transferencias per cápita más grandes
respecto a gobiernos locales más pequeños. Con algunas excepciones, los estudios
no diferencian por el tipo de gobierno local (ciudad grande, municipio rural, etc.).
Para un análisis mejor se necesita un estudio hecho para cada ciudad para obtener
conclusiones sobre las diferencias en transferencias a ciudades grandes y áreas me-
tropolitanas. Como lo señalan Bahl y Wallace (2003), los datos necesarios para llevar
a cabo este tipo de análisis rara vez se encuentran disponibles en países en desarrollo
o economías en transición. Incluso en países desarrollados, es difícil encontrar infor-
mación comparable sobre los ingresos y gastos de ciudades individuales.12
Transferencias intergubernamentales a algunas ciudades

Es difícil comparar transferencias a ciudades grandes con transferencias a ciudades
más pequeñas o a áreas rurales, sin información sobre todos los municipios del país.
Por esta razón, la información presentada a continuación sólo ofrece una idea de los
tipos de transferencias hechas a ciudades grandes específicas y su magnitud. Incluso
dentro de la categoría de ciudades grandes, el papel de las transferencias interguber-
namentales cambia. Los ejemplos tienen como objetivo resaltar las diferencias en la
dependencia de las transferencias, gracias a las diferencias en las responsabilidades
de gasto y las diferencias de recursos propios. Los ejemplos de ciudades capitales
resaltan porque son un caso especial.
Diferencias según responsabilidad de gasto

Una ciudad que tiene que llevar a cabo muchos tipos de gasto tendrá mayor nece-
sidad de transferencias respecto a una ciudad que ofrece un rango más limitado
de servicios. Cuando una ciudad ofrece servicios que se diseminan más allá de las
fronteras municipales, las transferencias condicionales con correspondencia son
justificadas.
Toronto es un buen ejemplo de una ciudad que ofrece una gran cantidad de
servicios, algunos de los cuales (asistencia social, vivienda social, salud pública) se
diseminan más allá de las fronteras municipales. Toronto es la ciudad más grande
de Canadá, con una población de 2,5 millones de personas. En 2003, los gastos ope-
12 En Canadá, por ejemplo, cada provincia recolecta información de ingresos comparables y datos de
gastos para ciudades dentro de la provincia, pero no existen datos comparables para ciudades en
todo el país, a pesar de que cada ciudad completa un informe financiero.

rativos de la ciudad fueron de casi 7,4 billones de dólares canadienses (Can $ 2.975
per cápita).13 Las transferencias provinciales a la ciudad en 2003, en gran medida
transferencias condicionadas, representaron 17,6% de los ingresos totales. La alta
proporción de ingresos de transferencias está relacionada directamente con la res-
ponsabilidad de Toronto de pagar parte de los costos de los servicios sociales y salud
pública. El gobierno provincial paga una participación significativa de estos costos
mediante transferencias condicionales.
Sydney (Australia) ofrece muy pocos servicios a nivel local. Muchos servicios
usualmente considerados como locales son ofrecidos por el gobierno estatal (o fede-
ral). El orden público y la seguridad son responsabilidad del Estado, la educación es
en su mayoría estatal con cierta parte del gasto de parte del gobierno federal, el gasto
en salud es compartido entre el gobierno federal y estatal, y la seguridad social y el
bienestar son casi en su totalidad del gobierno federal. Por esta razón, las transferen-
cias estatales representan una porción pequeña del ingreso total de Sydney. El gasto
del gobierno local para el área metropolitana de Sydney era de $A 2.300 millones
en 2002, o $A 627 per cápita. Las transferencias representan 11,7% de ingresos. La
proporción más grande de transferencias estatales es para transacciones interguber-
namentales de propósito general, seguido por transporte en carretera y desarrollo
comunitario.
Una comparación de los ingresos y gastos de 10 ciudades grandes y medianas de
Estados Unidos y una ciudad grande y una mediana de Canadá, en 2000, encontró que
los gastos per cápita fueron más altos en ciudades grandes (Snack 2003). Las transfe-
rencias federales per cápita tienden a ser más grandes para las ciudades grandes. Las
transferencias per cápita estatales fueron generalmente más grandes para las ciudades
más grandes (con la excepción de Atlanta). En las ciudades canadienses, las transferen-
cias federales fueron mínimas en la ciudad grande (Toronto) y la mediana (Londres);
las transferencias provinciales fueron comparables en las dos ciudades. Este resultado
puede sugerir que el gobierno federal en Estados Unidos juega un papel más impor-
tante en ayudar a las ciudades más grandes, donde se genera más riqueza.
En varios países, las ciudades grandes reciben transferencias para compensar por
los altos costos de producir servicios o solucionar la diseminación de servicios en juris-
dicciones vecinas. En Alemania, por ejemplo, la igualación fiscal asume que los estados
ciudad tienen funciones que son adicionales a las de un Estado común y corriente. Por
esta razón, la fórmula de transferencias de igualación ponderan la población de las
ciudades estado en 135% de la población del Estado. En Austria, la población de las
ciudades con más de 50.000 personas es ponderada 233% antes de calcular las trans-
ferencias interregionales (Fenge y Meier 2001). En Australia, la alta densidad de la
población en Territorio de la Capital Nacional Australiana es ponderada en 110%.
13 El gasto en capital fue de $904 millones de dólares canadienses en 2003.

Diferencias según la fuente de ingresos

La dependencia de transferencias intergubernamentales también difiere entre ciu-
dades, dependiendo de las fuentes de ingreso disponibles. Londres, Inglaterra, por
ejemplo, tiene pocas herramientas de recolección de ingreso a nivel local y depende
de las transferencias intergubernamentales. La Greater London Authority, con una
población de 7,4 millones, obtiene gran parte de sus ingresos de las transferencias del
gobierno central (63% del ingreso en 2003/04), seguido de las tarifas a los usuarios
(20%), impuestos a la propiedad (11%), y otros ingresos (6%). La porción más grande
del presupuesto de Greater London Authority) es transporte (54% del gasto total),
seguido de policía (36%), planeación de emergencias e incendios (5%), y desarrollo
económico (4,5%). Los gobiernos locales y regionales de Londres pueden cobrar un
impuesto a la propiedad (conocido como impuesto del Concejo) y varias tarifas por
uso de servicios. El impuesto a la propiedad no residencial es establecido por el go-
bierno central, y los ingresos se distribuyen a los municipios como una transferencia
en términos per cápita.
Londres también recibe transferencias muy altas per cápita respecto a otras par-
tes del Reino Unido. En 2002/03, las transferencias (incluyendo transferencias de
refuerzo de ingresos, tasas de negocios y transferencias específicas) fueron de £1.451
per cápita, comparado con £992 per cápita para autoridades locales en el resto del
país. Aunque parte de esta diferencia refleja el hecho de que el gasto per cápita tam-
bién es mucho más alto en Londres, también significa que “incluso una ciudad tan
grande e importante como Londres debe aplicar por recursos que necesitan al de-
partamento Whitehall” (London School of Economics and Political Science 2004, p.
64). En general, las transferencias, como un porcentaje de los ingresos locales en el
Reino Unido, exceden lo que puede justificarse en términos de la presencia de exter-
nalidades o la necesidad de pagos de igualación a las autoridades locales con gastos
necesarios relativamente altos per cápita, y recursos relativamente bajos per cápita
(Bailey 2005).
Chicago (Illinois) depende menos de las transferencias intergubernamentales
respecto a Londres, pero depende de las transferencias federales y estatales. Chicago
gasta cerca de US$6.300 millones, o cerca de un tercio de todo el gasto de gobierno
del estado (Illinois Office of the Comptroller 2003). La ciudad tiene acceso a muchos
tipos diferentes de impuestos. Recolecta impuestos locales (propiedad, ventas, ser-
vicios públicos y otros impuestos locales), que representan 47,4% de sus ingresos, y
recibe ingresos de impuestos estatales (ingreso, ventas, gasolina y otros impuestos
estatales), que representan 10,9% de sus ingresos, las tarifas, y otros ingresos repre-
sentan 18,3% de los ingresos. Esto hace que las transferencias intergubernamentales
(principalmente federales en lugar de estatales) representan 23,4% de los ingresos
totales. Las ciudades grandes de Estados Unidos reciben gran parte de la financia-
ción de los gobiernos federales. En el año 2002, los gobiernos locales en Illinois

informaron haber recibido US$1.300 millones del gobierno federal, US$1.000 mi-
llones en la Ciudad de Chicago.14
El caso especial de las ciudades capitales

Boyd y Fauntroy (2002) analizan la gobernabilidad y el financiamiento de 11 ciu-
dades capitales (Berlín, Berna, Brasilia, Canberra, Caracas, Londres, Ciudad de
México, Ottawa, París, Roma y Washington, D.C.). Como las ciudades capitales son
usualmente, pero no siempre, las ciudades más grandes del país, este estudio ofrece
información sobre las transferencias a ciudades grandes.
De las 11 ciudades, 8 son capitales del país con sistema federal (Berlín, Berna,
Brasilia, Canberra, Caracas, Ciudad de México, Ottawa y Washington, D.C.), y tres
son capitales de estados unitarios (Londres, París y Roma).15 De las ocho ciudades
de países federales, cinco están ubicadas en distritos federales o territorios que son
parte de un estado o una provincia (Brasilia, Canberra, Caracas, Ciudad de México y
Washington, D.C.); dos son una ciudad y un estado (Berna y Berlín); y una (Ottawa)
es comparable con otras ciudades dentro de un estado o una provincia. La población
de las 11 ciudades varía entre 130.000 y 13 millones.
La mayoría de gobiernos nacionales ofrece financiación a la capital nación (cua-
dro 16.1). El rango está entre menos de 1% del presupuesto anual de la ciudad
(Berna) hasta 83% (Londres). Casi todos los gobiernos nacionales reembolsan a
la ciudad capital los costos que tienen como origen la presencia del gobierno na-
cional. Estos costos incluyen policía, transporte y actividades culturales. Algunos
gobiernos nacionales ofrecen pagos como reemplazo de impuestos, pero éstos son
en realidad impuestos y no transferencias. En seis países (Australia, Canadá, Fran-
cia, México el Reino Unido y Estados Unidos), el gobierno nacional restringe las
14 El Departamento de Vivienda y Desarrollo urbano de Estados Unidos ofrece fondos federales para
iniciativas de empoderamiento de algunas zonas, transferencias en bloque para desarrollo comuni-
tario, redesarrollo, propiedad de vivienda, asistencia a indigentes, y otros programas. El Tesoro de
Estados Unidos ofrece créditos tributarios para diseminar el desarrollo en comunidades de ingreso
medio y bajo, crédito de vivienda para personas de bajo ingreso y otras iniciativas. El Departamento
de Justicia de Estados Unidos financia una iniciativa de lucha contra el crimen. El Departamento
de Transporte de Estados Unidos, ofrece fondos para transporte y programas que ayudan a perso-
nas de bajo ingreso para llegar a su trabajo. La administración de Pequeñas Empresas de Estados
Unidos ofrece financiación de endeudamiento para pequeñas empresas. La Agencia de Protección
Ambiental de Estados Unidos, mediante el programa Better America Bonds, ofrece créditos tribu-
tarios para respaldar nuevas herramientas de financiación para estados y gobiernos locales para
limitar sitios industriales abandonados, preservar áreas verdes, etc. El Departamento del Interior
de Estados Unidos ofrece financiación para proteger y preservar el medio ambiente (Federation of
Canadian Municipalities 2001).
15 Berna es la capital de una confederación de cantones.

Cuadro 16.1 Transferencias a algunas ciudades capitales
Porcentaje del
presupuesto de la
ciudad que proviene Forma de transferencia
Ciudad Población del gobierno central o poder impositivo
Berlín 3,4 millones 32 (incluyendo pagos Recibe transferencias de igualación como

de estados y la Unión otros estados, más pagos directos por
Europea) cultura, infraestructura y seguridad. Los
concejos de la ciudad reciben fondos del
gobierno estatal
Berna 130.000 Menos de 1% del Beneficios de compartir ingresos con el
gobierno nacional, cantón de Berna; recibe una pequeña
40% del cantón cantidad del gobierno federal como
reembolso de servicios directos
Brasilia 2 millones 72 Recibe transferencias discrecionales del
gobierno federal
Canberra 315.000 46 Casi todo el ingreso viene de diferentes
programas de transferencias federales
Caracas 3,4 millones 67 (estimado) Recibe transferencias y financiación
especial
Londres 7,4 millones 83 Recibe transferencias generales y
especiales (para policía y transporte)
Ciudad de México 13 millones 39 Recibe la misma ayuda como de un estado
pero recibe más de sus propias fuentes
de ingreso respecto a otras ciudades.
Ottawa 1 millón 8 (sólo federal) Recibe pagos en reemplazo de impuestos
a la propiedad sobre la propiedad federal;
también recibe financiación de gobiernos
provinciales.
París 2,2 millones 15 Recibe la misma ayuda de otros gobiernos
locales más pagos especiales
Roma 2,7 millones -- Recibe la misma financiación de otras
ciudades más financiación de la región
Washington DC 572.000 10 Recibe algunos pagos federales especiales
Fuente: A partir de la información de Boyd y Fauntroy (2002).

-- No disponible.
fuentes de ingreso de la ciudad capital. En ciudades como Berlín, Berna y Ottawa,

que son ciudades estado o ciudades dentro de un estado o provincia, las transferen-
cias intergubernamentales principales vienen de la provincia o el Estado en lugar
del gobierno federal.

Ciudad de México no recibe financiación especial del gobierno nacional.16 Brasilia

y Caracas y (en cierta medida) Canberra y Washington, D.C., reciben financiación.17
Berlín y Ottawa reciben transferencias federales como reemplazo para pagar impues-
tos de propiedad en las propiedades federales. Berna recibe sólo un desembolso por
los servicios directos ofrecidos. En contraste, los tres países unitarios, Francia, Ale-
mania y el Reino Unido, ofrecen transferencias especiales a sus ciudades capitales
para ciertos propósitos.
Resumen
No parece que exista un patrón en las transferencias a las ciudades grandes en el mun-
do. Algunas ciudades grandes reciben una porción sustancial de sus ingresos por las
transferencias, otras reciben sólo una pequeña porción de sus ingresos en transferen-
cias. Algunas ciudades reciben transferencias incondicionales, algunas transferencias
condicionales, otras las dos. La dependencia de las transferencias parece que depende
de la naturaleza y la magnitud de los gastos de una ciudad grande que tiene que hacer
y de sus propias fuentes de ingreso. Las ciudades capitales también son usualmente
tratadas de manera diferente respecto a otras ciudades
Conclusiones
En principio, las transferencias deben ser menos importantes para las ciudades
grandes y áreas metropolitanas respecto a otros gobiernos locales. De hecho, pare-
ce que no existe una razón por la cual las regiones más ricas (en general, ciudades
grandes y áreas metropolitanas) no deberían poder recolectar y gastar la mayor
parte de su presupuesto. Éstas pueden llegar a depender parcialmente de trans-
ferencias en financiación de educación, y salud. Para reducir la dependencia de
transferencias intergubernamentales, las áreas metropolitanas más grandes nece-
sitan una estructura de gobierno apropiada, y necesitan más y variadas fuentes de
ingresos. Las ciudades necesitan una mezcla de impuestos, incluyendo impuestos
a la propiedad (por su estabilidad), y alguna forma de impuesto al ingreso o a las
ventas (por la elasticidad).
16 Por muchos años, Ciudad de México recibió financiación federal para servicios como transporte
(Bird y Snack 2004a).
17 Washington, D.C., no puede cobrar impuestos al ingreso de dos tercios de su fuerza de trabajo que
vive en las áreas adyacentes de Maryland y Virginia, y no se le permite cobrar peaje en puentes que
entran en la ciudad. El gobierno federal no paga impuestos en la propiedad raíz que posee en la
ciudad y no reembolsa a la ciudad adecuadamente por todos los servicios que utiliza (O’Cleireacain
y Rivlin 2002).

El diseño de la estructura gubernamental puede reducir la necesidad de transferen-

cias intergubernamentales. Una estructura de gobierno que compagine municipios
ricos y pobres dentro de un área metropolitana permite la igualación dentro de la
región. Bajo este acuerdo, en principio, todos los municipios participantes pagan
impuestos comparables y reciben servicios comparables, y las diferencias fiscales
dentro de la región se minimizan. Adicionalmente, algunas externalidades se inter-
nalizan dentro de la estructura región, reduciendo la necesidad de transferencias
condicionales.
Los ingresos provenientes de la combinación de impuestos les dan a las ciuda-
des más flexibilidad de responder a las condiciones locales, como a cambios en la
economía, la demografía y las necesidades de gasto (Snack 2005). Las transferencias
pueden ser usadas sólo para aquellos gastos ofrecidos a nivel local por servicios que
se diseminan más allá de las fronteras regionales, como la salud, la educación y los
servicios sociales.
Se sabe muy poco sobre la teoría o la práctica de las transferencias interguberna-
mentales en las ciudades de diferentes tipos y tamaños. Esta brecha surge, al menos
en parte, de la falta de datos detallados y comparables de los ingresos municipales
y los gastos. Si los datos necesarios estuviesen disponibles, sería posible analizar la
importancia de las transferencias a los municipios de diferentes tipos y tamaños. ¿Re-
ciben las ciudades grandes más transferencias en términos per cápita que las ciudades
pequeñas y los municipios rurales? ¿Qué tipo de transferencias reciben? ¿Cómo usan
esas transferencias? ¿Por qué algunos municipios reciben transferencias per cápita
más altas que otros municipios? ¿Las transferencias más grandes reflejan mayores
necesidades de gasto o menor capacidad fiscal, o reflejan elementos políticos? Es ne-
cesario un mayor análisis empírico sobre las transferencias intergubernamentales a
ciudades grandes y áreas metropolitanas, ciudades de tamaño mediano, ciudades pe-
queñas y municipios rurales para responder estas preguntas.
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17
Transferencias a gobiernos urbanos pequeños
Harry Kitchen
Los gobiernos urbanos pequeños tienen diferentes formas y cumplen con un rango
amplio de responsabilidades de gasto. Dada esta diversidad, ¿cómo podrían finan-
ciarse estos gastos? ¿Cuál es el papel de los impuestos locales, las tarifas y los cobros
especiales? ¿Cuál es el papel de las transferencias de niveles superiores de gobierno?
¿Acaso la respuesta a estas preguntas depende del tamaño del municipio y del objeti-
vo de los niveles superiores de gobierno?
Este capítulo examina estas preguntas. Comienza mostrando cómo las áreas ur-
banas pequeñas son diferentes de las áreas rurales y de las ciudades grandes o las
áreas metropolitanas. Identifica las principales responsabilidades de gasto en las áreas
urbanas e indica cómo deben ser financiadas. Las siguientes secciones examinan la
importancia relativa de la financiación de las transferencias para los municipios en
muchos países y muestra cómo las transferencias deben ser diseñadas si se quiere
que satisfagan criterios de justicia, eficiencia, rendición de cuentas, predecibilidad y
flexibilidad. El capítulo analiza posteriormente si las transferencias a áreas urbanas
pequeñas deben ser diferentes de las transferencias a otros tipos de municipios. La
última sección resume los resultados del capítulo.
¿Qué es un área urbana pequeña?

Un área urbana pequeña tiene diferentes configuraciones, algunas son vecinas de
otras áreas urbanas pequeñas o ciudades grandes y áreas metropolitanas. Algunas
se encuentran diseminadas en áreas densamente pobladas de un país, rodeadas por
tierras productivas agrícolamente, o pueden coexistir con la actividad comercial e
industrial. En este marco, el área urbana es el centro de gran parte de la actividad eco-
nómica en el área. Estas áreas urbanas tienden a ser más prósperas respecto a áreas
rurales, pero menos prósperas que ciudades grandes y áreas metropolitanas.
Un área urbana pequeña es usual en centros de minería o de recursos naturales, y
en áreas dispersamente pobladas de un país. Usualmente se encuentran en áreas re-

motas, aisladas de otras áreas urbanas, con vecindad a centros agrícolas productivos
y actividad comercial e industrial. Muchos de estos centros son o fueron en el pasado
ciudades alrededor de una sola compañía. Tienden a estar localizadas en partes de
países que enfrentan condiciones climáticas más difíciles respecto a otras áreas más
populosas y urbanizadas del país (Kitchen y Slack 2006).
La clausura de empresas ha creado áreas urbanas pequeñas decadentes caracte-
rizadas por desempleo, reducción de la base impositiva local y mayor dependencia
de programas de servicio social. En países como la Federación Rusa, el problema ha
crecido por el hecho de que las instituciones municipales no han tomado forma, o ha
sido muy lento el proceso porque los servicios municipales son o eran ofrecidos por
el empleador. Las compañías o empresas usualmente “construyen y financian hospi-
tales, construyen y mantienen viviendas, construyen hogares infantiles y escuelas de
primaria, y hacen donaciones voluntarias para financiar el transporte público y las
funciones presupuestales de los gobiernos subnacionales” (Wallich 1994, p. 39), y
ofrecen casi todos los renglones de gasto. Esta práctica crea varios problemas. Prime-
ro, la oferta de este tipo de servicios públicos de parte de la compañía representa una
forma de impuestos escondidos, porque la empresa ofrece servicios en lugar de pagar
los impuestos y los costos de su uso. Segundo, la oferta de servicios públicos de esa
manera no permite que los residentes locales revelen sus preferencias. Tercero, el gas-
to en servicios públicos asigna una carga a las empresas y las coloca en desventaja en
la economía de mercado. (Hasta el punto que esos servicios son considerados como
beneficios adicionales que son necesarios para atraer mano de obra, sin embargo,
el primero y tercer puntos pueden ser menos relevantes [Wallich 1994]). Cuarto, y
posiblemente el problema más serio, es el hecho de que la oferta de servicios públicos
desaparece cuando la compañía termina su actividad.
Las estructuras de gobierno de áreas urbanas pequeñas son una mezcla de sistemas
de uno y dos niveles. En un sistema de un sólo nivel, cada municipio es responsable de
todos los servicios y decisiones de gobierno local. Frecuentemente, estos municipios
dependen de entidades intermunicipales o acuerdos conjuntos o entidades para pro-
pósitos especiales para compartir algunos servicios (como protección contra incendios
o mantenimiento de carreteras) con las jurisdicciones vecinas. La estructura de gobier-
no, de dos niveles, consiste en un número de municipios de nivel inferior que son
incluidos bajo la cobertura de la estructura de gobierno superior. Los municipios de
nivel inferior generalmente incluyen ciudades pequeñas, pueblos, villas y otros simi-
lares. El nivel superior es llamado condado, región o gobierno distrital. En un sistema
de dos niveles, los municipios del nivel inferior asumen responsabilidad por servicios
específicos; la naturaleza de estos servicios varía considerablemente entre los condados
e incluso en su interior. Para algunos servicios, los gobiernos de nivel inferior depen-
den de los acuerdos intermunicipales. El nivel superior es responsable de los demás
servicios. El nivel superior es generalmente autosuficiente respecto a los gobiernos de
nivel inferior, y mucho menos dependiente de acuerdos intermunicipales.

Canadá tiene una mezcla de sistemas de gobierno local de uno y dos niveles, en
donde los sistemas de dos niveles son más comunes. Los gobiernos locales en Aus-
tralia y el Reino Unido son predominantemente de un sólo nivel. Como parte de la
reforma municipal, la Federación Rusa se está moviendo hacia un sistema de dos
niveles de gobierno. No hay una sola estructura que predomine, lo que funciona en
algunos países, no funciona en otros.
¿Cuáles son las responsabilidades de gasto

en áreas urbanas pequeñas?
Las áreas urbanas pequeñas generalmente tienen más responsabilidades que las
áreas rurales pero menores responsabilidades de gasto respecto a las ciudades y
áreas metropolitanas (Asensio 2006; Bahl y Linn 1992). Las ciudades grandes y áreas
metropolitanas prestan servicios a poblaciones mucho más grandes y densamente
pobladas (Freire 2001), y su sector público ofrece un rango de servicios económicos y
sociales mucho más grande para satisfacer una población más heterogénea (Nowlan
1994). Sus gobiernos locales generalmente ofrecen sistemas de transporte más sofis-
ticados y redes de comunicación, así como mejores áreas de parqueo, instalaciones
de recreación e instituciones culturales (Bird y Slack 2004). En algunos países, como
Kenia, las ciudades grandes son responsables de la salud y la educación, mientras
que los centros urbanos pequeños no (Nelly 2005). Las áreas urbanas grandes tien-
den a atraer personas de bajo ingreso que buscan empleo, mejores oportunidades de
educación y mayor acceso a servicios sociales, vivienda social y salud pública (Bird y
Slack 2004, Lotz 2006).
Las responsabilidades de gasto de las áreas urbanas varían entre países. Gran
parte de esta variación puede atribuirse a los tipos de gasto asignados a los gobier-
nos locales. En Chile, Tanzania y Uganda, el sector municipal es responsable de la
educación y la salud (Kelly 2005, S. Letelier 2006). El gasto local y su financiación en
estos países es diferente respecto a países como Canadá y Nueva Zelanda, donde la
educación y la salud son responsabilidad de mayores niveles de gobierno (Kitchen
2002; Dollery 2006). En algunos países (Canadá y el Reino Unido), la policía es
responsabilidad local, en otros (Francia, Nueva Zelanda), son responsabilidad de un
nivel superior de gobierno.
La variación en los patrones de gasto es evidente dentro de los países, especial-
mente donde algunos tienen sistemas de transporte público y otros no, ya sea por su
densidad urbana no lo exigen o porque no lo pueden pagar. Algunas áreas urbanas
pequeñas tienen instalaciones culturales, librerías públicas y programas de recrea-
ción, mientras que otros no. Las áreas urbanas pequeñas que funcionan con un sólo
nivel de gobierno tienen mayor rango de responsabilidades y mayores gastos, respec-
to a las áreas urbanas pequeñas que funcionan como subordinadas a estructuras de
gobierno de dos niveles.

Las áreas urbanas pequeñas que son vibrantes y prósperas tienen bases de ingreso
fuertes, y pueden tener mayores iniciativas de gasto respecto a las áreas urbanas pe-
queñas en donde la base de ingreso está cayendo. Las necesidades de gasto de áreas
urbanas pequeñas, que son contiguas o adyacentes a ciudades grandes o áreas metro-
politanas, pueden tener diferencias respecto a las áreas urbanas aisladas localizadas
en áreas con poca población.
¿Cómo se deben financiar los gastos?

Tanto en países desarrollados como en desarrollo, las responsabilidades de gasto
y acceso a las fuentes de impuestos locales y transferencias intergubernamentales
para áreas urbanas pequeñas son fuertemente legisladas, reguladas y controladas
por niveles superiores de gobierno. Sus responsabilidades de gasto e instrumentos
de financiación son manejadas mediante el modelo de principal-agente de finanzas
intergubernamentales (Bird y Chen 1998; Kitchen 2000). En este modelo, el nivel
de gobierno superior es el principal y el área urbana pequeña (municipios) son los
agentes. El principal tiene el poder de cambiar las fronteras jurisdiccionales de los
agentes, sus fuentes de ingreso y sus responsabilidades de gasto. También puede cam-
biar los arreglos fiscales que mantiene con los agentes con el objetivo de reconciliar
sus objetivos con sus objetivos propios. El papel del agente es ofrecer y financiar ser-
vicios que beneficien a los electores locales. En consecuencia, todos los instrumentos
financieros deben manejarse según los beneficios recibidos. El principio básico de los
beneficios recibidos es claro: quienes se benefician de los servicios públicos locales
deben pagar por ellos (Duff 2003).
El modelo puede satisfacer cinco criterios importantes: eficiencia, rendición de
cuentas, transparencia, justicia y fácil administración.
• Eficiencia económica y asignativa: La eficiencia económica y asignativa se logra

cuando el impuesto por unidad, cobro o tarifa por usuario es igual al costo mar-
ginal de la última unidad consumida (es decir, precio es igual al costo marginal).
Los cobros de esta manera son eficientes para financiar servicios para los cuales
los beneficiarios pueden ser identificados claramente y los costos se conocen. Los
precios o impuestos racionan el nivel de producto de quienes quieren pagar y ac-
túan como una señal para los proveedores (gobiernos locales o sus agentes), esto
les permite determinar la cantidad deseada y la calidad de producto público.
• Rendición de cuentas: La rendición de cuentas se fortalece cuando existe una
fuerte relación entre el consumo del servicio y el precio o impuesto pagado por
unidad consumida. Cuando los impuestos y las tarifas de usuario están conecta-
das directamente con los beneficiarios, los beneficiarios pueden determinar si los
beneficios de la última unidad consumida es igual al valor del precio o al impuesto
pagado por su consumo. Los contribuyentes se encuentran en posición de aplicar

un poco de presión sobre los políticos para mejorar la eficiencia con la cual los
servicios son ofrecidos o parar la oferta del mismo.
• Transparencia: La transparencia se fortalece cuando los ciudadanos tienen acceso
a información y a instancias de decisión, de manera que tienen conocimiento
del modo como se establecen los impuestos locales, cómo se cobran y cómo se
determinan las tarifas de usuario. La transparencia ayuda a mitigar el riesgo de
corrupción al hacer que la información esté disponible, y asegurando que todas
las decisiones de política pública se hagan de manera abierta y transparente (FMI
2001).
• Justicia: La justicia se alcanza cuando quienes consumen servicios públicos pagan
por ellos. Las dudas sobre el efecto de los impuestos sobre los individuos de bajo
ingreso deben ser solucionadas mediante transferencias de ingreso del gobier-
no provincial o federal, y programas de asistencia social focalizados a personas
con necesidades. Es mucho más equitativo y eficiente manejar la distribución del
ingreso mediante transferencias de ingreso o focalización, respecto a manipular
con los cobros o los mecanismos de impuestos para solucionar estos problemas
(Boadway y Kitchen 1999).
• Facilidad de administración: El sistema de financiación más fácil de administrar es
el que no confunde a los contribuyentes y no demanda mucho tiempo y esfuerzo
en administración.
Aunque el modelo determinado según beneficios es simple, su aplicación es difí-

cil. La habilidad o la capacidad de establecer los impuestos correctos, cobros y tarifas
de usuario, depende del servicio. Para servicios como agua y alcantarillado, donde
los beneficiarios específicos pueden ser identificados, la redistribución del ingreso
no es un objetivo, el efecto diseminación (externalidad) no aparece y todos los costos
operativos y de capital pueden ser medidos y analizados, y el establecimiento de una
tarifa o cobro por litro de agua consumida es fácil de hacer. Para calles y carreteras
locales, donde es difícil identificar beneficiarios específicos y existen efectos de di-
seminación de beneficios, el establecimiento de una tasa de impuesto local correcta
para capturar los beneficios locales no es fácil, aunque puede ser aproximada.
Las transferencias condicionadas deben gastarse en servicios específicos e instala-
ciones. Una transferencia con correspondencia es ofrecida sólo si el municipio acepta
cubrir cierto porcentaje de los gastos en un servicio o instalación específica. Las
transferencias de correspondencias pueden ser abiertas o cerradas. Las transferencias
abiertas no especifican el límite superior de fondos disponibles. Las transferencias
cerradas especifican un límite superior, que puede ser explícito (definiendo un límite
en dólares), o implícito (exigiendo la aprobación de un gobierno de nivel superior
o definiendo los costos elegibles que son menores a los costos) (Bird y Slack 1993).
Las transferencias condicionadas pueden ser usadas para propósitos operativos o de
capital (Bird y Smart 2002).

Las transferencias condicionas son apropiadas para financiar servicios que generen
externalidades: los beneficios de servicios que se diseminan a comunidades vecinas
no deben ser financiadas con impuestos locales. Son apropiadas para financiación de
servicios en los cuales el nivel de gobierno superior tiene un interés directo.
Las transferencias no condicionales son transferencias que pueden ser usadas para
cualquier propósito, incluyendo la reducción de impuestos municipales. La expresión
incondicional se refiere al uso de la transferencia y no a la condición para recibirla.
Los pagos o transferencias como reemplazo de impuestos de parte de gobiernos de
nivel superior son no condicionales. Su recepción depende de la existencia de propie-
dad federal o provincial dentro de la municipalidad, pero la transferencia puede ser
usada del modo que lo desee el municipio. Los ingresos por transferencias generados
por la distribución de impuestos también pueden ser tratados como transferencias
no condicionales (Asensio 2006). Son usadas para asegurar que un nivel de servicios
mínimo es financiado sin la imposición de excesivas tasas de impuesto sobre los con-
tribuyentes locales.
¿Qué tan importares son las transferencias?

La medida en la cual el sector municipal depende de las transferencias para cumplir
con sus compromisos de gasto varía entre países y dentro de un país (cuadro 17.1).
La gran varianza de la dependencia de las transferencias se debe a un número de
factores, en donde uno de los más importantes es la responsabilidad de los gastos de
los gobiernos locales. En países en los cuales los gobiernos locales son los responsa-
bles de los servicios públicos locales básicos más educación y salud, las transferencias
tienden a representar un porcentaje relativamente algo de ingresos locales. En países
en los cuales los gobiernos locales tienen pocas responsabilidades de gasto, las trans-
ferencias son menos importantes como fuente de ingreso local. En países en donde el
gobierno central o nacional requiere que los gobiernos locales ofrezcan ciertos tipos
de servicios con un estándar mínimo o satisfagan un criterio nacional o cumplan
con objetivos nacionales, las transferencias condicionales juegan un papel impor-
tante como fuente de ingreso local. En países en donde los gobiernos nacionales o
provinciales tienen implementadas políticas para igualar la capacidad fiscal de los
gobiernos locales, las transferencias incondicionales son una fuente importante de
ingreso local. En algunos países (Francia, Japón), las transferencias son automáticas y
determinadas por una fórmula (Prud’homme 2006; Mochida 2006). En algunos paí-
ses, una combinación de transferencias determinadas por fórmula y discrecionales
son ofrecidas. En algunos países los esquemas de transferencias son complicados, en
otros son relativamente sencillos. En pocos países (Brasil, Chile, Sudáfrica), las áreas
urbanas pobres y pequeñas dependen mucho de las transferencias, mientras que las
ciudades y áreas metropolitanas reciben relativamente poco respaldo (Heymans 2006;
S. Letelier 2006; Afonso y Araújo 2006). En los países nórdicos, las transferencias de

Cuadro 17.1 Dependencia de las transferencias en algunos países
País Dependencia de la transferencia
Argentina Transferencias condicionales e incondicionales y distribución de

impuestos para casi 50% de los ingresos de los gobiernos locales
(Asensio 2006).
Brasil Las transferencias representan más del 70% de los ingresos municipales
(Alonso y Araújo 2006) y se encuentran asignadas a municipios según
una fórmula que incluye factores como población y tamaño de la
comunidad (Bird y Smart 2002).
Canadá Transferencias representan 17% de los ingresos municipales y cerca
de 15 puntos porcentuales son asignados como transferencias
condicionales y cerca de 2 puntos porcentuales como transferencias
incondicionales. La dependencia de las transferencias se distribuye en
un mínimo de 6% para Columbia Británica y un máximo de 26% en
New foundland (Kitchen 2004 a).
Colombia Las transferencias representan cerca del 50% del ingreso de los
municipios. Son asignadas según una compleja fórmula en la cual la
población tiene una pequeña ponderación y el índice de pobreza
local tiene una alta ponderación. El índice de pobreza local tiende a
medir la urbanización y el desarrollo. Se define según muchos factores
bajo control del gobierno local, incluyendo la cobertura de salud e
infraestructura local (Chaparro, Smart y Zapata 2004).
Francia Cerca de 48% de los ingresos del gobierno local vienen de transferencias
del gobierno central. Todas las tranferencias se determinan por una
fórmula y cerca de la totalidad son transferencias en bloque sin ninguna
obligación específica. Cerca de 3% de los ingresos por transferencias
vienen como transferencias específicas directamente de los ministerios
gubernamentales (Prud´homme 2006).
Japón Las transferencias para propósitos específicos representan cerca de 15%
del total de ingresos; las transferencias no condicionales tienen poca
relevancia. Todas las transferencias son determinadas automáticamente
por una fórmula, donde la fórmula toma en cuenta factores como
población y tamaño de la comunidad. Casi todas las transferencias son
del tipo de transferencia en bloque sin obligaciones para el tipo de
gasto (Mochida 2006).
Kazajstán Las transferencias representan cerca de 25% de los ingresos locales.
Existe gran variación entre divisiones estatales, en donde la que tiene
mayor dependencia recibe 71% de sus ingresos de las transferencias
(Makhmutova 2006).
Kenia, Tanzania y Uganda Las transferencias locales de acuerdos de distribución de ingresos
ofrecen más del 80% de los recursos de los gobiernos locales de
Tanzania y Uganda, y cerca de 25% de Kenia. En Tanzania cerca de 88%
de todos los ingresos de transferencias son condicionales, en Uganda
cerca de 95% y en Kenia casi todos los tipos de transferencias son
incondicionales y en bloque (Kelly 2005, Steffensen 2006).

(Continuación tabla 17.1)
País Dependencia de la transferencia
Países Bajos Las transferencias condicionales representan 37% de todo el gasto

municipal y en general son usadas para financiar los gastos del gobierno
local impuestos por el gobierno central. Algunas transferencias se
encuentran disponibles en todos los municipios, y son ofrecidas sólo
a ciudades grandes. Las transferencias incondicionales financian 30%
del gasto municipal y son asignadas a los municipios según un criterio
detallado con 40 elementos, definidos para minimizar las diferencias
fiscales y la habilidad del municipio para influenciar su participación.
La misma fórmula de transferencias incondicionales aplica a todos
los municipios, aunque parece que los cuatro municipios más grandes
son tratados más generosamente. Las transferencias de propósitos
generales no dependen de necesidades de gasto (Allers 2004).
Nueva Zelanda Las transferencias condicionales representan 10-11% de todos los
ingresos locales (Dollery 2006). Las transferencias incondicionales
son inexistentes.
Países nórdicos Las transferencias representan 29% del ingreso total, y la mayoría de las
transferencias son condicionales. Las transferencias de igualación son
determinadas por las necesidades de gasto y capacidad de impuestos,
donde los municipios más ricos contribuyen a los más pobres.
El gobierno central no tiene participación en la igualación (Lotz 2006).
Sudáfrica Las transferencias representan 11% del ingreso operativo total.
No hay gran variación en la medida en la cual los municipios dependen
de las transferencias: las áreas urbanas pequeñas y municipios rurales
dependen casi completamente de las transferencias, mientras que las
ciudades grandes reciben poca ayuda por transferencias
(Heymans 2006).
Reino Unido Las transferencias generales representan 22% de los ingresos locales
y las transferencias condicionales 23% (King 2006).
Estados Unidos No existen transferencias federales para propósitos generales, y no
existe programa de transferencias federales para igualar la capacidad
fiscal de los gobiernos subnacionales. Cada Estado transfiere a los
gobiernos locales según sus propias decisiones. Algunos estados
tienen distribuciones según formula, a partir de una gran variedad de
fórmulas, para gastos específicos o de propósito general. Algunos
ofrecen transferencias categóricas, con y sin exigencias de
correspondencia (Schroeder 2006).
igualación reconocen las necesidades de gasto y la capacidad fiscal (Lotz 2006); en

muchos países sólo se reconoce la capacidad fiscal. La igualación en los países nórdi-
cos es de parte de los municipios ricos a los municipios pobres y no de los gobiernos
donantes a los municipios pobres, como ocurre en muchos otros países. En algunos
países donde los gastos son un componente del esquema de transferencia, los gastos
tienden a depender de los costos en lugar de las necesidades.

¿Por qué se ofrecen las transferencias?

Existen dos explicaciones básicas para ofrecer transferencias a los gobiernos locales,
una explicación económica y una explicación política. La económica afirma que las
transferencias se justifican para corregir la mala asignación de recursos que surgen
por las externalidades (efectos de diseminación), para cerrar la brecha fiscal o re-
mover el desequilibrio vertical que surge si el gasto de las autoridades locales excede
su habilidad de recolectar ingresos, y para reducir las disparidades (desequilibrio
horizontal) entre los gobiernos locales y su habilidad de ofrecer los servicios locales
(igualación) (Boadway y Hobson 1993). La racionalidad política afirma que las trans-
ferencias ofrecen al gobierno donante los medios de lograr algunos objetivos.
Racionalidad económica
Los beneficios o servicios ofrecidos por los gobiernos municipales usualmente se ex-
tienden más allá de las fronteras jurisdiccionales. En tales casos, un gobierno local,
en general, gastará muy poco en el servicio, porque considera sólo el valor de los
beneficios de sus propios residentes, no de lo recibido por las personas fuera de la
jurisdicción. Una manera de promover que la jurisdicción tome en cuenta los benefi-
cios es ofrecer una transferencia igual al valor del efecto diseminado. Por ejemplo, si
25% de los beneficios se diseminan a las personas por fuera del municipio, la transfe-
rencia ofrecería una tasa de correspondencia de 25%.
Esta situación se maneja mejor empleando una transferencia con corresponden-
cia. Este tipo de transferencia difiere de las transferencias incondicionales en que
altera el precio relativo (en términos de la demanda de ingresos recolectados local-
mente) de los servicios ofrecidos por el municipio. Las transferencias condicionales
con correspondencia crean incentivos para que los municipios gasten en los servicios
financiados por las transferencias o las instalaciones en lugar de servicios o insta-
laciones que no son financiadas por la transferencia. El impacto de este incentivo
puede depender de si la transferencia es abierta o cerrada. Una transferencia con fi-
nalidad abierta (sin límite superior de gasto) tiende a estimular el gasto local más que
una transferencia cerrada (con un límite superior de gasto). Un límite superior fijo
para las transferencias significa que el precio de llevar a cabo los gastos en el límite
es aceptado en su totalidad por el municipio, porque el gobierno receptor probable-
mente ignoraría la diseminación futura de beneficios y seleccionaría un nivel de gasto
que es consistente con un precio igual al costo marginal para el municipio. Es decir, el
gasto del municipio pararía en el momento en el cual la ganancia marginal percibida
por los ciudadanos es igual al costo marginal de los gastos. Sin embargo, si el límite
superior no es fijo, existe un incentivo para que haya gasto adicional.
Esta explicación puede ser más apropiada para algunas áreas urbanas pero no para
otras. Es menos aplicable en ciudades grandes, áreas metropolitanas y estructuras
de gobierno superior en estructuras multinivel, porque estas unidades de gobierno

son lo suficientemente grandes para internalizar muchas de las externalidades. La

explicación no es aplicable en áreas urbanas pequeñas en áreas remotas o con pobla-
ción poco concentrada, que se encuentran muy lejos de otras áreas para producir un
efecto de diseminación. Las externalidades pueden existir en áreas urbanas que son
contiguas (pero con gobiernos independientes) o cerca de otras. Las transferencias
pueden ser necesarias si el impacto de las externalidades es internalizado y tomado
en cuenta en determinar el nivel del servicio.
Un problema práctico importante es la dificultad de obtener información ade-
cuada de manera que sea usable. Este problema afecta a los gobiernos de países
desarrollados y en desarrollo. ¿Cómo se mide el nivel de externalidad? ¿Cuál es la
respuesta a las tasas diferenciales de correspondencia por servicios que pueden ser
financiados parcialmente por transferencias condicionales? ¿Se encuentran los go-
biernos locales lo suficientemente limitados por las reglas y regulaciones impuestas
por los gobiernos de nivel superior de modo que tienen poca autonomía local en
impuestos o flexibilidad con la cual responder a los incentivos de las transferencias?
¿Tienen los gobiernos locales, en especial en países en desarrollo, los sistemas de
contabilidad y presupuesto lo suficientemente precisos para reportar los costos nece-
sarios para los propósitos de las transferencias?
Sin importar los méritos teóricos de las transferencias condicionales, las dificul-
tades prácticas han llevado a una serie de transferencias condicionales que son tan
detalladas, complejas y desconectadas con las externalidades, que su uso ha generado
un gobierno local inefectivo en muchos países (Bird y Smart 2002).
Las transferencias también se justifican en el caso de la brecha fiscal. Una brecha
fiscal se crea cuando existe una diferencia entre los ingresos por recursos propios y
gastos asignados a los gobiernos locales (es decir, cuando las necesidades de gasto de
un municipio exceden su habilidad de aumentar los ingresos de fuentes de ingreso
locales). La brecha puede ser cerrada al transferir los poderes adicionales o nuevos
de capacidad de recolección de ingresos a los gobiernos locales, transfiriendo algunas
responsabilidades de gasto a los gobiernos de nivel superior, o reduciendo los gastos
locales o aumentando las fuentes de ingreso local. Pero estas posibilidades usualmen-
te son ignoradas. Por el contrario, las transferencias de un nivel de gobierno superior
son usadas para cerrar la brecha.
Cuando tales transferencias son usadas, deben tomar la forma de transferencias
no condicionadas per cápita (o por familia), usualmente llamadas “transferencias en
bloque”. La financiación en bloque es usada en muchos países para todos los tipos
de municipios. En general les evita los problemas creados por transferencias condi-
cionadas. Adicionalmente, las transferencias en bloque que son iguales en dólares
per cápita ofrecen más ingresos a las áreas pobres rurales y urbanas respecto a las
ciudades grandes, áreas metropolitanas y áreas urbanas pequeñas y ricas. Esto pue-
de ayudar a igualar la habilidad de los gobiernos locales en ofrecer servicios locales
comparables (Chaparro, Smart y Zapata 2004).

En un modelo definido según los beneficios de las finanzas municipales, es po-

sible afirmar que no existe espacio para las transferencias itergubernamentales de
igualación para solucionar los problemas de distribución de ingreso. Las trans-
ferencias entre gobiernos subsidian los costos de los servicios municipales para
individuos ricos y pobres y las familias, una consecuencia que, en general, no es
deseable cuando la distribución del ingreso es un objetivo. Bajo este punto de vista,
la redistribución del ingreso debe lograrse al ofrecer transfrencias de los gobiernos
donantes focalizadas a individuos de ingreso bajo, no a los gobiernos municipales
(Boadway y Kitchen 1999).
Las transferencias a los gobiernos municipales distorsionan las decisiones eco-
nómicas, porque crean un diferencial entre el precio del impuesto o la tarifa de uso
pagada por los servicios municipales y los costos de ofrecerlos. Los resultados de este
subsidio pueden ser la sobreproducción de servicios municipales. Las transferencias
pueden también desestimular a los contribuyentes locales (residentes y negocios) a
dejar los municipios estancados o decadentes o migrar a los municipios donde los
recursos pueden ser asignados más eficientemente, y donde existen mejores oportu-
nidades para empleo y educación.
¿Acaso las áreas urbanas pequeñas que necesitan transferencias de igualación para
sobrevivir deberían existir (Kitchen y Slack 2006; Slack, Bourne y Gertler 2003)? Las
transferencias de igualación deben justificarse si un municipio es esencial en la oferta
de un servicio público importante, como seguridad nacional. En este caso, el benefi-
cio del bien público puede justificar la transferencia de igualación para mantener una
comunidad viable. Si éste no es el caso, los diseñadores de política deben preguntarse
en qué medida un gobierno donante debe avanzar en respaldar a un municipio que
no es viable.
Si la eficiencia económica nacional es un objetivo importante, puede ser apropia-
do promover que las personas dejen las áreas urbanas pequeñas que dependen en
gran medida de las transferencias de igualación, en lugar de ofrecer transferencias
que promueven quedarse. No se trata de decir que las personas no deben quedarse en
sus comunidades si desean pagar altos costos de servicios; el punto es simplemente
que existen pocas justificaciones económicas para la ayuda de transferencias si se
necesita para ayudar a que las comunidades sobrevivan.
Pero la política lleva a una conclusión diferente. Las personas establecen conexio-
nes emocionales con las comunidades; los políticos serían resistentes a acabar con
una comunidad y reubicar a sus residentes, incluso si los costos de largo plazo de
las transferencias de respaldo son altas (Kitchen y Slack 2006). Como resultado, las
transferencias de igualación se encuentran bien enraizadas en los acuerdos fiscales
municipales y provinciales de muchos países.
Una gran ventaja, de hecho un objetivo, de las transferencias de igualación es que
permiten que los gobiernos municipales ofrezcan niveles comparables de servicios
con impuestos comparables. Al menos existen tres razones por las cuales los gobier-

nos municipales pueden no lograr este resultado ante la ausencia de transferencias.

Primero, las bases impositivas locales son diferentes entre municipios. En consecuen-
cia, un municipio con una base impositiva pequeña tendrá que cobrar una tasa de
impuesto mucho más grande que un municipio con una base pequeña. Segundo, los
costos de ofrecer servicios públicos pueden ser más altos en un municipio que en
otro. Como resultado, el primer municipio requiere más ingresos por impuestos res-
pecto al segundo para ofrecer el mismo nivel de servicio. Tercero, la necesidad de un
servicio público particular puede ser mayor en un municipio respecto a otro, con el
resultado de que el primero incurre en mayores gastos (y requiere mayores ingresos)
respecto al segundo.
El objetivo de igualación se satisface mediante el uso de transferencias incondi-
cionales. Estas transferencias expanden los ingresos locales sin alterar los precios
relativos de ofrecer varios servicios. De modo que no se ofrece un incentivo a gastar
en algunos servicios.
Racionalidad política
Los objetivos del gobierno donante en ofrecer transferencias puede tener poco que
ver con la racionalidad económica. Los gobiernos subnacionales y nacionales usan
las transferencias condicionales para controlar a los gobiernos locales, para financiar
gastos y programas definidos por el gobierno donante (Lotz 2006), y para inducir a
los municipios a actuar o devolver el dinero para que ellos lo hagan, como sus agentes.
De esta manera, los gobiernos donantes reciben los beneficios de la administración
local en la oferta de los servicios. Los gobiernos donantes también usan transferen-
cias condicionales para ofrecer a los gobiernos locales y sus ciudadanos beneficios de
un servicio nuevo, esperando que eventualmente será posible retirar la transferencia
y financiar el servicio localmente (McMillan 1995).
Los gobiernos de nivel superior pueden también desear promover los gastos del
gobierno local en ciertas áreas mientras que cubren sólo una porción de los costos to-
tales. La participación de este tipo asegura un estándar de servicios mínimo, o puede
generar cierta forma de redistribución que el agente donante considera importante,
incluso si el municipio no lo concibe de ese modo. Entre los servicios que un gobier-
no de nivel superior quisiera que fuese ofrecido por el gobierno de nivel inferior, se
encuentran: seguridad de carreteras, servicio de ambulancias, agua y tratamiento de
aguas residuales. En este contexto, un motivo para la acción de los gobiernos de nivel
superior puede ser su preocupación de un efecto de diseminación. Los programas
de salud preventiva, hospitales locales y servicios sociales son un ejemplo de redis-
tribución que un gobierno de nivel superior quisiera promover. Las transferencias
condicionales pagadas una sola vez y las transferencias con correspondencia y de
fines cerrados son instrumentos apropiados en este caso. De hecho, han probado ser
efectivas en promover el gasto local de alto nivel en los municipios financiados (Gra-

mlich 1977). Este resultado ha hecho que algunos analistas definan las transferencias
de este tipo como transferencias que alargan el presupuesto (Bird 1993).
Transferencias condicionales versus no condicionales

Los gobiernos donantes usualmente prefieren las transferencias condicionales, que
les permiten controlar el gasto del gobierno local, mientras que el gobierno local pre-
fiere usualmente las transferencias no condicionales, que les da flexibilidad de tomar
sus propias decisiones de gasto. Tanto los donantes como los receptores tienden a
preferir una transferencia respecto a la otra por razones que tienen poco que ver con
el objetivo del programa de transferencias.
El primer paso en determinar si una transferencia debe ser condicional o incon-
dicional es identificar los objetivos que busca la transferencia. Una vez esto está claro,
se deben usar ciertos criterios para determinar si el tipo de transferencia logrará el
objetivo deseado.
Los gobiernos en todos los niveles tienen la obligación de prestar servicios a sus
electores. Para prestar mejores servicios a los residentes, los servicios locales deben ser
responsabilidad del nivel de gobierno que se encuentra en mejor posición de reconocer
y responder a sus necesidades y preferencias. Existen tres consideraciones que son rele-
vantes para seleccionar el tipo de transferencia. Primero, debe haber autonomía local en
la selección de los servicios que se ofrecen localmente. Esto casi nunca ocurre en áreas
urbanas pequeñas. Segundo, la responsabilidad jurisdiccional de cada servicio debe ser
clara. Tercero, los políticos locales deben ser responsables ante los contribuyentes por
sus acciones. A medida que haya más autonomía local, claridad jurisdiccional y respon-
sabilidad local, mayor la oportunidad de ofrecer un buen gobierno municipal.
Los diferentes tipos de transferencias tienen diferentes efectos sobre la autonomía
local. Las transferencias incondicionales implican menos efectos sobre la autonomía
local respecto a las condicionales. Al permitir que los diseñadores locales seleccionen
los servicios para los cuales se destinará el ingreso por transferencia, las transferen-
cias incondicionales no tienen un efecto distorcionador sobre las prioridades locales,
en otras palabras son eficientes. En contraste, las transferencias condicionales pue-
den afectar la habilidad del gobierno local en responder a prioridades locales. Las
transferencias con correspondencia, ya sea abiertas o cerradas, implican un esfuerzo
financiero mayor sobre los concejos locales respecto a las transferencias pagadas una
sola vez. El grado de distorsión sobre la autoridad local depende de lo específico de
la transferencia y de la prioridad de que los gobiernos locales asignen dinero a un
proyecto antes de recibir la transferencia. En pocas palabras, mientras existan menos
relaciones con la transferencia, la autonomía local se ve menos afectada.
Para cada servicio municipal financiado (o financiado parcialmente) mediante
transferencias, existe una asignación clara de responsabilidad jurisdiccional. La fór-
mula de transferencias debe ser simple para que sea entendida por el legislado y los

contribuyentes. Las transferencias incondicionales logran este objetivo. Las trans-

ferencias condicionales oscurecen los límites jurisdiccionales. Cuando se establece
dónde y cómo los fondos van a ser gastados, el gobierno donante establece un derecho
de responsabilidad sobre el área para la cual aplica la transferencia. Adicionalmen-
te, las transferencias condicionales son muy complejas. Su uso puede dejar que los
municipios pequeños se encuentren en desventaja, ya que los municipios no pueden
pagar los conocimientos y la experiencia necesaria para cumplir con la auditoría y
los procesos administrativos asociados con programas de transferencias, o incluso
no entienden los programas. Esta situación se agranda si el sistema de transferencias
incluye transferencias condicionales de diferentes departamentos o ministerios, con
diferentes fórmulas y criterios para cada programa. El resultado final puede ser una
mezcla de programas y burocracia que pierde tiempo y dinero. La confusión juris-
diccional y la complejidad operativa son dos deficiencias del uso de programas con
transferencias condicionales.
Es crítico que los gobiernos receptores sean los responsables de sus acciones. Pue-
de ser difícil, bajo un programa de transferencias intergubernamentales, ver quién
tiene la responsabilidad de todos los programas. Como resultado, los contribuyen-
tes no saben a dónde están yendo sus pagos por impuestos, a quién deben solicitar
información o ayuda, o a quién deben ver como el responsable de un programa en
particular. Las transferencias condicionales en particular hacen muy difícil que el
contribuyente exprese sus preferencias. Si una transferencia es específica para un
servicio en particular, es importante estipular quién es el responsable de ofrecer el
servicio o quién es el responsable de implementarlo. Las transferencias incondicio-
nales no impiden que los gobiernos locales sean los responsables de sus acciones.
Las transferencias condicionales e incondicionales son diseñadas para cumplir con
situaciones muy diferentes y opuestas. Los gobiernos donantes frecuentemente defi-
nen un objetivo y luego usan un instrumento equivocado. Por ejemplo, los gobiernos
de nivel superior usualmente justifican las transferencias condicionales porque ayu-
dan a presionar financieramente a los gobiernos locales. De hecho, las transferencias
incondicionales son más apropiadas para este propósito; mientras haya un uso más
apropiado de las transferencias condicionales, mayor es la financiación de la difusión
de los beneficios.
¿Existe una relación entre el tamaño de la comunidad

y el tamaño de la transferencia?
Es difícil encontrar información estadística transversal para países de tranferencias a
áreas urbanas pequeñas, respecto a ciudades o áreas metropolitanas o áreas rurales.
La mayoría de países usan una aproximación uniforme de fórmulas de transferencias
o esquemas de asignación. Las transferencias condicionales son usualmente las más
importantes y se ofrecen a medida que se cumplen algunas condiciones (el dinero

debe ser gastado en proyectos específicos o servicios). La condicionalidad no depen-

de del tamaño del municipio, sino del tipo y el nivel del gasto del servicio financiado.
Un municipio que gasta proporcionalmente más en el servicio financiado recibe pro-
porcionalmente más transferencias.
Las transfrencias no condicionales usualmente dependen de la población, el ín-
dice de probreza o de ambos criterios. No dependen del tamaño del municipio. Las
transferencias de igualación definidas por fórmulas dependen de la capacidad fiscal
o de la capacidad fiscal y de las necesidades de gasto y no reconocen el tamaño de la
comunidad (con excepción de Australia, Brasil, Japón, donde incluyen el tamaño de
la comunidad como un componente de la fórmula de asignación).
En el programa de transferencias de igualación provincial-municipal de Nueva
Brunswick (Canadá), cada uno de los 103 municipios es asignado a uno de siete gru-
pos. Cada grupo incluye municipios con características similares. Las medidas de
similaridad incluyen tamaño de población, localización (comparando las áreas remo-
tas y más pobladas de la provincia), responsabilidades de gasto y base impositiva. Los
grupos incluyen ciudades grandes, áreas rurales, áreas urbanas pequeñas con amplias
responsabilidades de gasto, áreas urbanas pequeñas con pocas responsabilidades de
gasto, etc. La igualación se restringe a municipios dentro de cada grupo, aunque la
fórmula es idéntica para cada grupo y es basada en medidas de capacidad fiscal y
necesidades de gasto. No existe igualación entre grupos. La provincia le da a cada
grupo una suma de dinero que varía entre grupos y entre años. No existe un esquema
preciso de asignación para dividir las transferencias entre grupos. Por el contrario,
la división es determinada por la provincia después de discutir con la asociación de
municipios. Un programa de igualación similar es usado en algunos estados de Ale-
mania (Kitchen 2002).
¿Cómo diseñar las transferencias?

El argumento económico más fuerte a favor de las transferencias condicionales es su
potencial uso en financiar una porción de los beneficios de los servicios locales que se
diseminan hacia otras jurisdicciones. En la práctica, sin embargo, el valor del efecto
de diseminación es difícil, o imposible, de medir. De hecho, los gobiernos donantes
generalmente emiten transferencias condicionales no porque se preocupen por el
efecto de diseminación, sino porque desean cumplir un objetivo político en parti-
cular. Los principios que gobiernan el diseño de transferencias condicionales son
diferentes de las transferencias incondicionales.
Transferencias condicionales
Por su naturaleza, las transferencias condicionales son diseñadas para ofrecer incen-
tivos para que los municipios gasten sus fondos de una manera específica, o en un

proyecto específico. Las transferencias condicionales que están diseñadas para cubrir
los costos de las externalidades pueden ser eficientes en términos distributivos (es
decir, neutrales en su impacto sobre la decisión de gasto municipal). Si, como es
probable, son ofrecidas para respaldar parcialmente programas de gasto, o proyectos
favorables para el gobierno donante, existe una ineficiencia distributiva, ya que dis-
torsionan la decisión de gasto del gobierno receptor.
Transferencias incondicionales
Las transferencias incondicionales deben ofrecer equidad, eficiencia, predecibilidad,
flexibilidad y asignación de responsabilidades. Las transferencias definidas por una
fórmula son preferidas frente una transferencia discrecional, porque aumentan la
probabilidad de satisfacer este criterio.
• Equidad: La equidad vertical se alcanza cuando la capacidad de recolección de

ingreso de un municipio es consistente con sus responsabilidades y necesidades
de gasto. Un municipio cuya base de ingresos no es lo suficientemente gran-
de para cumplir con sus necesidades de gasto requiere una transferencia para
igualar las necesidades. La equidad horizontal existe cuando dos municipios
con las mismas necesidades de gasto, pero diferentes bases impositivas, pueden
ofrecer un nivel comparable de servicios con tasas de impuestos comparables.
El municipio con la base impositiva más pequeña o con mayor necesidad re-
quiere una transferencia si es para ofrecer un servicio comparable al de otros
municipios.
• Eficiencia económica: La eficiencia económica se puede alcanzar cuando una
transferencia no afecta el patrón de consumo del gobierno receptor, o afecta el
gasto de manera que corrige la distorsión existente de las prácticas actuales. Una
transferencia no es eficiente si un municipio puede modificar el tamaño de la
transferencia que recibe al manipular sus gastos.
• Predecibilidad y flexibilidad: La predecibilidad es importante porque los municipios
necesitan presupuestar y planear su futuro. Al mismo tiempo, las transferencias
deben ser lo suficientemente flexibles para permitir que los municipios respondan
a cambios en las circunstancias económicas.
• Asignación de responsabilidades: La asignación de responsabilidades implica
que los residentes locales deben estar en capacidad de hacer que el gobierno sea
responsable de la manera como el dinero de las transferencias es gastado. Si las
transferencias incondicionales promueven la rendición de cuentas a nivel local,
ellas pueden disminuir a nivel del gobierno donante, ya que al pasar los fondos sin
condiciones, el gobierno donante también pasa la responsabilidad del uso de los
fondos de una manera equitativa y eficiente.
• Facilidad de administración: Una transferencia debe ser fácil de administrar.

En general, no es posible lograr todos esos principios al mismo tiempo; satisfa-

cer un principio puede significar sacrificar otro. Por esta razón, puede ser necesario
enfatizar algún criterio más que otro. La mayoría de los analistas consideran que la
equidad y la eficiencia económica son los criterios más importantes.
Los programas de transferencias deben promover en los municipios el control
fiscal, la reducción de costos y buscar la eficiencia en la oferta de servicios. Las trans-
ferencias no deben ofrecer incentivos para que los municipios gasten más de lo que
necesitan para cumplir con sus necesidades de gastos. Las transferencias no deben
premiar la ineficiencia a nivel local.
En el diseño de las transferencias incondicionales o de igualación, es necesario
decidir qué nivel de servicio es el que define la igualación entre los municipios. Puede
tratarse de un nivel mínimo de servicios, el nivel promedio, el nivel del municipio
con el gasto más grande, o el nivel “adecuado” de servicio. La selección del nivel
de servicio determina el grado de igualación y la cantidad de la transferencia. Sólo
la igualación con el municipio con el nivel de gasto más alto ofrece una igualación
total; esta alternativa es la más costosa para un gobierno donante. Igualar al nivel del
promedio es la alternativa más usada. Implica que la desigualdad original entre los
municipios por debajo y por encima del promedio se mantenga, aunque se reduzca.
Existen tres tipos de transferencias incondicionales: transferencias per cápi-
ta, transferencias de igualación de capacidad fiscal, y transferencias de igualación
de capacidad y gasto fiscal. Una transferencia per cápita ofrece la misma cantidad
de ingreso per cápita a cada municipio. Mientras más grande sea la población del
municipio, más grande la transferencia total. La transferencia per cápita es usada
generalmente para cerrar la brecha fiscal o reducir el desequilibrio fiscal vertical. Se
trata de transferencias en bloque diseñadas sin un componente de igualación, aunque
pueden tener un efecto igualador sobre la habilidad de los gobiernos locales para
ofrecer niveles comparables de servicio.
Las transferencias per cápita son neutrales en su efecto sobre el gasto, porque no
distorsionan los precios relativos de ofrecer un servicio local. Son predecibles en la
medida en que la población sea predecible, pero no son flexibles. Un municipio que
pierde población pero tiene las mismas necesidades de gasto, por ejemplo, sufriría
una reducción de las transferencias. Las transferencias per cápita son fáciles de en-
tender y simples de administrar. Como todas las transferencias condicionales, les
falta el componente de asignación de responsabilidad al gobierno donante, porque el
donante no tiene control sobre cómo se gasta el dinero.
Las transferencias para la capacidad fiscal están diseñadas para ayuda a los mu-
nicipios cuya base tributaria per cápita es menor que algún “estándar”. Este estándar
puede estar definido como el promedio de la base tributaria per cápita, la base tribu-
taria per cápita en el municipio con la base tributaria per cápita más alta, o alguna otra
medida. La medida más usada es la base impositiva per cápita promedio. Por supues-
to, la composición de la base puede cambiar, en países con impuesto a la propiedad,

la base puede incluir una medida de valor de propiedad o tamaño de la propiedad.

En países sin impuesto a la propiedad, la base puede incluir otra medida económica
o medición del ingreso.
Una transferencia de capacidad fiscal es igual a la diferencia entre los ingresos que
se habrían recolectado si se aplicara la tasa de impuestos estándar a la base imposi-
tiva estándar, y los ingresos obtenidos al aplicar la tasa impositiva estándar a la base
actual. Si la base impositiva per cápita de un municipio es menor que el estándar de
un grupo, el municipio recibe la transferencia.
La fórmula de una transferencia de capacidad fiscal es:
gri = t* [(B/P)* – (B/P)i] Pi, (17.1)
donde gri es la transferencia al municipio i, t* es la tasa impositiva estándar, (B/P)*

es la base impositiva per cápita estándar, (B/P)i es la base impositiva per cápita del
municipio i, y Pi es la población del municipio i.
Este tipo de transferencia es usualmente preferida a una transferencia per cápita,
ya que el cálculo de la transferencia incluye una medida de capacidad fiscal. Pero no
incluye una medida de necesidades de gasto. Una transferencia de capacidad fiscal
es neutral, ya que los municipios no pueden afectar la cantidad de la transferencia
al modificar sus decisiones de gasto o impuestos. La cantidad de las transferencias
es predecible en la medida en que la base impositiva sea predecible; es flexible en el
sentido de que ofrece mayor ayuda si la base impositiva per cápita cae en relación con
el estándar. Como la base impositiva es uniforme, la transferencia es fácil de adminis-
trar. Y es posible asignar responsabilidades tan fáciles como lo es una transferencia
per cápita. Las transferencias de capacidad fiscal están diseñadas para ofrecer ayuda a
los municipios cuya base tributaria per cápita sea menor que la estándar. El siguiente
ejemplo ilustra el impacto de este tipo de transferencia, asumiendo que la base impo-
sitiva estándar o promedio per cápita es de US$1.000, y que la tasa impositiva estándar
es de 20%. Si la base impositiva de un municipio A es de US$800 per cápita, el mu-
nicipio recibe una transferencia per cápita que es iguala a 0,2(1.000 – 800), o US$40.
Si la base per cápita de un municipio excede el promedio, el municipio no recibe una
transferencia. Como esta transferencia no reconoce las necesidades de gasto, la trans-
ferencia es considerada como inferior a una que considera las necesidades de gasto.
Muchos analistas consideran las transferencias que están en función de la capaci-
dad como inferiores a las transferencias que están en función del gasto (Bird y Smart
2002). Las transferencias que pueden tomar en cuenta los gastos aseguran que cada
municipio puede ofrecer un nivel mínimo básico de servicios, al cobrar una tasa
de impuesto promedio. Ante la ausencia de la transferencia, algunos municipios se
quedan cortos en el objetivo, no sólo porque su capacidad fiscal es menor que la de
otros, sino porque sus necesidades y costos son mayores. Una manera de medir las
necesidades es incluir una medida de gasto municipal en la fórmula.

El problema con cualquier tipo de transferencia definida por un estándar de gasto

es que el estándar puede no reconocer adecuadamente diferencias en las necesidades
y costos de otros municipios. Sin embargo, una fórmula que captura las necesidades
y costos es preferible a una que no intenta capturar las necesidades y costos.
La fórmula general para capturar la capacidad de gasto y fiscal es:
gri = [(E/P)* – t* (B/P)i] Pi, (17.2)
donde (E/P)* representa el gasto estándar per cápita.

Una transferencia de este tipo permite que cada municipio ofrezca un nivel están-
dar de gasto a una tasa impositiva estándar. Es más equitativa que la transferencia de
capacidad fiscal, ya que toma en cuenta el costo del servicio ofrecido (medido por el
gasto). Las transferencias de capacidad de gasto o fiscal no premian la ineficiencia,
y no ayudan a los municipios a cumplir necesidades o costos que exceden las nece-
sidades o costos estándar. La cantidad de la transferencia es predecible en la medida
en que la base impositiva y los gastos per cápita son predecibles. Estas transferencias
son flexibles, en el sentido de que la cantidad de la transferencia cambia a medida que
cambia la posición fiscal del municipio. Finalmente, aunque la fórmula no es simple,
la transferencia es relativamente fácil de administrar.
Sería posible variar la fórmula presentada acá para tomar en cuenta las diferentes
medidas de las variables de gasto. Las medidas posibles incluyen el gasto estándar per
cápita como medida del gasto promedio per cápita para todos los servicios, el gasto per
cápita estándar sólo si excede el gasto actual, el gasto estándar per cápita ponderado por
un factor que capture las condiciones o circunstancias (como densidad poblacional)
que generan un costo superior, el gasto per cápita estándar medido por el gasto per
cápita promedio de los municipios agrupados por características similares (grande y
urbano versus pequeño y urbano, versus rural o urbano pequeño de un tipo particular
versus urbano pequeño de otro tipo), y gastos per cápita estándar no discrecionales.
El uso de gastos estándar medidos por el gasto promedio para todos los muni-
cipios asegura que cada municipio, sin importar el tamaño de su base, puede lograr
el gasto per cápita promedio, sin tener que cobrar un impuesto que es más alto que
la tasa promedio. La transferencia cubre los gastos sólo hasta la cantidad promedio.
El municipio tendrá que financiar cualquier gasto adicional de los ingresos locales.
Si un municipio gasta menos del promedio, el uso del gasto promedio en la fórmula
significa que puede recibir más que sus necesidades de gasto.
Como el uso del gasto promedio asegura que cada municipio tiene recursos sufi-
cientes para lograr el gasto promedio, no premia la ineficiencia. Al mismo tiempo, no
ayuda a municipios con mayores necesidades o costos que el promedio. Esta fórmula
de transferencias generales es recomendada en términos de equidad y eficiencia.
Para solucionar la situación en la cual los gastos actuales son menos que el gasto
promedio, la fórmula se podría modificar usando el gasto actual per cápita (E/P)i

en lugar del promedio per cápita (E/P)* para municipos que gastan menos que el
promedio. El problema con esta solución es que crea un incentivo para que los muni-
cipios que se encuentran gastando menos que el promedio gasten más. En cualquier
caso, complica la fórmula, y no reconoce los factores que causan diferencias en los
gastos entre municipios.
Una manera de solucionar estas diferencias es incorporar una ponderación en la
fórmula para contabilizar características específicas de un municipio, que afectan sus
necesidades de gasto o costos. Por ejemplo, si una menor densidad genera un costo
más alto, entonces una medida de densidad podría ofrecer una transferencia adicio-
nal a municipios con baja densidad.
Con un factor de ponderación la fórmula cambia así:
gri = [(E/P)* wi – t* (B/P)i] Pi, (17.3)
donde wi es el factor de ponderación del municipio i.

Las diferencias entre municipios pueden ser abordadas al agruparlos mediante las
características que reflejan sus similaridades. Para propósitos de las transferencias,
los municipios pueden ser agrupados según tamaño, ubicación, responsabilidad de
gasto, necesidades de gasto, base impositiva y otras medidas.
El cálculo de las transferencias según este criterio asume que todos los municipios
dentro de un grupo tienen necesidades y costos similares. Si un municipio gasta más
que el promedio del grupo, la transferencia no lo compensa. En la medida en que los
gastos estén por encima del estándar reflejan existencia de ineficiencia, y no deben
ser premiados. Si, los gastos adicionales reflejan otras diferencias no compensadas
dentro del grupo, un incremento en las transferencias se justifica.
Organizar los municipios por grupos es la mejor manera de compararlos en tér-
minos de costos y necesidades para alcular las transferencias. Una vez los grupos han
sido establecidos es fácil administrar las transferencias. Como la agrupación trata a
los municipios similares de igual manera, es un mecanismo justo; como no permite
que los gastos de un municipio afecten el tamaño de la transferencia es eficiente.
La fórmula de capacidad de gasto y fiscal podría ser usada para los gastos actuales
en lugar de los gastos promedio. Esta aproximación aseguraría que cada municipio
ofreciera su nivel actual de gasto al cobrar un impuesto con tasa promedio. Sustitu-
yendo los gastos actuales por el gasto promedio, la fórmula es entonces:
gri = [(E/P)i – t* (B/P)i] Pi, (17.4)
donde (E/P)i representa el gasto actual per cápita.

La ventaja de usar el gasto actual es que la fórmula para cada municipio refleja sus
necesidades y costos. Esta aproximación asume que el gasto actual refleja lo que un
municipio necesita para gastar. La desventaja de usar el gasto actual es que desesti-

mula el esfuerzo de recolección local de ingresos y controles sobre el gasto, ya que las
transferencias más grandes son dadas a los municipios con los gastos más altos y con
menores impuestos. Adicionalmente, en la medida en que las diferencias en el gasto
actual entre municipios reflejan ineficiencia municipal, la fórmula puede perpetuar
la ineficiencia.
En lugar de calcular las transferencias por el gasto actual, se podría usar el gasto
en servicios no discrecionales. La defensa de la igualación es más débil para el gasto
discrecional que para el no discrecional. El gasto discrecional se refiere a gastos como
recreación, cultura y librerías, para el cual el municipio tiene un control básico, los
servicios que podrían ser ofrecidos por el sector privado o voluntario, o los servicios
que son menos esenciales entre los que presta el municipio. Aunque los servicios esen-
ciales varían entre países, generalmente incluyen protección policial, bomberos, agua
y servicios de alcantarillado y transporte. El cálculo de las transferencias debe excluir
el gasto en servicios que debe ser financiado por las tarifas. Esto incluye agua y alcan-
tarillado, transporte público y recreación. Los costos de servicio de deuda deben ser
excluidos, porque pueden haber sido llevados a cabo para financiar proyectos de capi-
tal, como instalaciones de recreación y edificaciones administrativas, gastos que están
a discreción del municipio. Los costos de servicio de la deuda de agua y alcantarillado
deben ser financiados por las tarifas de usuario.
Un problema al aislar los gastos específicos para incluir en la fórmula de la trans-
ferencia es que las prácticas contables de los municipios son diferentes. Algunos
municipios pueden asignar una porción de los gastos del gobierno general a algunas o
todas las funciones de gasto específico, mientras que otros no. Los municipios enfren-
tan el incentivo de alterar la contabilidad o llevar registro de sus prácticas para incluir
todas las categorías de gastos posibles en las cuentas usadas para determinar la trans-
ferencia. Si este método de calcular la transferencia es usado, es importante asegurar
que todos los municipios siguen las mismas prácticas contables (Kitchen 2003).
¿Deberían las transferencias a áreas urbanas pequeñas ser diferentes

de las transferencias de otros municipios?
Las áreas urbanas pequeñas son diferentes de las áreas metropolitanas y áreas rura-
les. También son muy diferentes entre ellas mismas, dentro de un país y entre países.
Estas áreas difieren en térmnos del nivel y rango de gasto público, la prosperidad y la
actividad de la economía regional, la ubicación geográfica, y la estructura de gobier-
no, para sólo nombrar las más obvias.
Como las ciudades y áreas metropolitanas, y áreas rurales, las áreas urbanas pe-
queñas financian sus gastos por una combinación de impuestos locales, tarifas de
usuarios, cobros, permisos, licencias y concesiones. La experiencia internacional su-
giere que el gobierno local más responsable y con capacidad de respuesta por sus
responsabilidades son los que recolectan sus propios recursos y establecen sus pro-

pias tarifas de impuestos y cobros a los usuarios (Bird 2001, Kitchen 2004b). A menos
que los gobiernos locales puedan alterar las tasas impositivas y las tarifas de usuarios,
no serían tan responsables y autónomos. Adicionalmente, la capacidad de establecer
tasas de impuestos locales les da la flexibilidad de cobrar estas tasas en respuesta a las
circunstancias locales. Las ciudades grandes y áreas metropolitanas tienen la posibi-
lidad de generar sus propias fuentes de ingreso para cumplir con sus necesidades de
gasto. Algunas áreas urbanas pequeñas prósperas y relativamente ricas pueden ope-
rar de esta manera, como algunas áreas urbanas pequeñas en estructuras de gobierno
local de dos niveles. Para muchas áreas urbanas pequeñas, la mayor dependencia de
las transferencias es la norma si los municipios quieren ser viables fiscalmente. Esto
es particularmente cierto en áreas urbanas pequeñas que son pobres y alejadas.
Las transferencias con una condición de correspondencia deben ser ofrecidas a
todos los tipos de gobiernos locales para los servicios que generan un efecto de dise-
minación o servicios, en los cuales los gobiernos donantes tienen un interés directo.
Las transferencias condicionales deben ofrecer cerrar la brecha fiscal (o reducir el
desequilibrio vertical) y ofrecer cierto nivel de igualación (reducir el desequilibrio
horizontal).
Para las áreas urbanas pequeñas, una transferencia per cápita o en bloque puede
solucionar el problema del desequilibrio fiscal. Algunos de los desequilibrios hori-
zontales pueden ser removidos mediante una transferencia de igualación que incluye
una medida de gasto y necesidades, y una medida de capacidad fiscal. Adicionalmen-
te, todos los municipios de un país deben ser agrupados según sus similitudes, con
una fórmula de igualación que aplique a todos los municipios dentro del grupo.
Las áreas urbanas pequeñas pueden ser agrupadas de dos maneras. Pueden in-
cluirse en áreas urbanas pequeñas con responsabilidades similares de gasto en el
grupo, áreas urbanas pequeñas con bases impositivas locales similares, áreas urbanas
pequeñas en áreas remotas, áreas urbanas pequeñas cerca de ciudades grandes y áreas
metropolitanas, etcétera. Como no existe un estándar internacional uniforme que
pueda ser usado para establecer los grupos, la decisión debe depender de las circuns-
tancias de cada país, incluyendo la disponibilidad de datos que permitan la medición
de la capacidad de recolectar impuestos y necesidades de gasto.
Una vez el grupo ha sido establecido, cualquier diferencia restante en las carac-
terísticas municipales dentro de cada grupo puede ser solucionada con la aplicación
de factores de ponderación a los gastos promedio. Como la defensa de la igualación
es más difícil para el gasto no discrecional respecto al gasto discrecional, un refina-
miento a la fórmula de igualación puede incluir el gasto no discrecional en lugar del
gasto total de cada grupo. Para que esto funcione bien, todos los municipios deben
operar dentro de un sistema presupuestal y contable detallado y uniforme, y adoptar
las mismas prácticas financieras respecto a los impuestos locales, tarifas de usuarios
y cobros, lo cual se convierte en una tarea increíblemente difícil para los gobiernos
locales de muchos países.

Resumen
Las áreas urbanas pequeñas son muy diversas y toman múltiples configuraciones.
Algunas son ricas, algunas son pobres, algunas están aisladas y en áreas remotas, al-
gunas son muy pobladas, otras operan con una estructura de gobierno de dos niveles,
otras operan con un sólo nivel. Las diferencias entre éstas se convierten en diferencias
en las necesidades de gasto y en la capacidad fiscal de la base local de ingresos. Al-
gunos municipios están en capacidad de lograr sus compromisos de gasto para una
base dada de ingresos, mientras que otras necesitan financiación que viene por las
transferencias.
Sin importar por qué se ofrecen transferencias, deben ser equitativas y neutrales
(económicamente eficientes) en su impacto. Los programas de transferencias de-
ben reconocer y responder a las presiones fiscales de los municipios mientras que
promueven que los municipios ejerzan control fiscal, reduzcan costos y ofrezcan ser-
vicios eficientemente. Las transferencias no deben ofrecer incentivos para que los
municipios gasten más de lo que se requiere para cumplir sus necesidades de gasto, y
no deben premiar la ineficiencia a nivel local.
Las transferencias caen en dos categorías generales. En principio, las transferen-
cias condicionales se justifican para corregir la mala asignación de recursos que surge
por las externalidades interjurisdiccionales (efectos de diseminación). En la práctica,
las transferencias condicionales pocas veces se ofrecen por estos propósitos. Por el
contrario, los gobiernos donantes las usan para satisfacer varios objetivos políticos.
Las transferencias incondicionales se justifican para cerrar la brecha fiscal del mu-
nicipio, y reducir las diferencias en la capacidad de gobierno municipal para ofrecer
servicios locales (igualación). Algunos países usan transferencias no condicionales
que son simples, otros aplican fórmulas más complicadas. Algunos ofrecen transfe-
rencias per cápita, otros asignan transferencias a los municipios con poca capacidad
fiscal. Incluso otros toman en cuenta las necesidades de gasto y la habilidad del mu-
nicipio de recolectar sus propios recursos.
La fórmula para una transferencia incondicional debe incluir una medida de las
necesidades de gasto y una medida de la capacidad fiscal. Una fórmula que funcione
así es equitativa, porque permite que cada municipio ofrezca un nivel promedio de
servicio con una tasa promedio de impuesto. La fórmula debe ser neutral también, ya
que no ofrece incentivos para aumentar las transferencias mediante un incremento
en el gasto. La fórmula genera una cantidad predecibe de ingresos por transferencias
y es flexible, porque responde a cambios en las necesidades de gasto y la base impo-
sitiva. Este tipo de transferencia es clara y relativamente simple de administrar. En
términos de la asignación de responsabilidades, una transferencia de este tipo es tan
satisfactoria como cualquiera de las otras transferencias incondicionales.
Para aplicar una fórmula de capacidad fiscal y de gasto, un país debe estable-
cer medidas de necesidades de gasto y capacidad fiscal. En países con un sistema

de impuestos a la propiedad que funcione apropiadamente, la medida estándar de

capacidad fiscal es el valor de la propiedad. En países sin un sistema apropiado de
impuestos a la propiedad, la capacidad fiscal puede ser medida por otros factores
económicos, como la base del impuesto al ingreso. Incluso podría incluir un índice
que mida las diferencias en categorías como bienestar, vivienda social o necesidades
entre municipios. Pero hacerlo de este modo requeriría información socioeconómi-
ca y financiera adicional.
La medición del gasto es un poco más complicada, ya que los gastos pueden
variar mucho entre municipios. Una medida apropiada de gasto reconoce las dife-
rencias en costos y necesidades, pero no las diferencias atribuidas a la ineficiencia
del gasto. Agrupa a los municipios similares, de modo que la medida estándar (pro-
medio) de gasto puede ser usada para reflejar los costos y necesidades de cada
municipio en un grupo. Cualquier diferencia existente en las características entre
municipios puede ser solucionada con la aplicación de un factor de ponderación de
los gastos promedio.
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18
Transferencias intergubernamentales
y gobiernos locales rurales
Melville L. McMillan
Este capítulo ofrece información sobre las transferencias intergubernamentales y

gobiernos locales rurales, mediante la examinación de los gobiernos locales en tres
países con diferencias geográficas, culturales, económicas e históricas: India, Leto-
nia y Canadá (provincia de Alberta). Los tres casos ofrecen contrastes interesantes e
ilustran características importantes que son comunes a muchos países. El análisis co-
mienza con un perfil del gobierno local rural de cada país, posteriormente el análisis
se concentra en las transferencias, el capítulo finaliza con algunas conclusiones.
Perfil de los países
India
Cerca del 75% de la población de India vive en áreas rurales. Existen tres niveles de
entidades locales: distrito (zilla panchayat), bloque (taluk panchayat) y villa (gram
panchayat). En 1994, India tenía 474 zilla panchayats, 5.906 taluk panchayats, y
227.698 gram panchayats, con una población promedio de 1,4 millones de personas
en las zilla panchayats, 114.000 en los taluk panchayats, y 2.700 en los gram pancha-
yats (Rao y Singh 2005).
Las diferentes entidades locales tienen una larga historia en India, pero sólo hasta
1993 recibieron reconocimiento consittucional. La 73a. reforma de la Constitución
de la India define 29 funciones sobre los gobiernos locales rurales, expandiendo su
papel potencial de entidades subestatales y permitiendo que los estados opten por
asignar responsabilidades a ellas. Pero la corrección hizo que estas responsabilida-
des fuesen concurrentes con los gobiernos estatales, exigió las elecciones directas de
los concejos en cada nivel (incluyendo condiciones especiales para la representación
de mujeres y varias castas, y grupos definidos por tribus), y exigió el establecimiento
de comisiones estatales de finanzas para ofrecer recomendaciones sobre la devolu-
ción de recursos financieros, necesarios para permitir que las autoridades locales

lograran sus funciones y revisar periódicamente la asignación de funciones y su

financiación.
La reforma constitucional no parece haber logrado todo lo que sus defensores
pretendían. Para satisfacer la reforma, los estados redefinieron en gran medida las
agencias estatales que debían ofrecer los servicios a nivel subestatal como gobiernos
locales, asignándoles los programas existentes y el personal (que aún son emplea-
dos estatales), y les ofreció los otros recursos necesarios para su operación mediante
transferencias con propósitos específicos. Esta aproximación limitó en gran medida
a los gobiernos locales rurales. Sólo los gram panchayats tienen poder de cobrar im-
puestos, pero es limitado. Los zilla y taluk panchayats dependen completamente de
transferencias para propósitos específicos. Estas transferencias definen sus progra-
mas que no pueden ser modificados para reflejar las prioridades locales. Los gram
panchayats tienen un poco más de discreción.
El gasto de parte de los gobiernos locales en India, en 1997/98, llegó a ser de 2,2%
del PIB, cerca de un cuarto de los fondos necesarios vinieron de fuentes propias (reco-
lección de ingresos). Los gobiernos urbanos representaron 36% de los gastos locales
pero más de 90% del ingreso recolectado por las entidades locales. Las entidades lo-
cales rurales gastan el equivalente de 1,4% del PIB (10% de los gastos de nivel estatal),
pero sólo 3% de lo que se financió de sus propios ingresos. Entre las entidades locales
rurales, sólo los gram panchayats recolectaron una cantidad significativa de ingresos,
y eso representa sólo cerca de 10% de sus gastos. Los zilla y taluk panchayats, que
representan más de 70% de los gastos de entidades locales rurales, no tenían fuentes
de ingreso significativas.1
Una revisión de la muestra representativa de autoridades locales en Karnataka,
pionera en la descentralización de entidades locales (conjuntamente con Kerala,
Bengala Occidental, y otros estados), ofrece una interpretación de los patrones de
financiación de las entidades rurales. El gasto de las entidades rurales de Karnataka
representa cerca del 6,5% del PIB regional (el equivalente de 20% de los gastos esta-
tales). El gasto de los gram panchayats, sin embargo, sólo es de 0,4% del PIB, es de la
misma magnitud como para toda la India. El gasto de los zilla y taluk panchayats re-
presenta cerca de 95% de los gastos de las entidades locales rurales, mientras que los
gram panchayats representan sólo 5,5%. En Karnataka, la recolección de ingresos de
los gram panchayats financia casi un cuarto de sus gastos. Estos ingresos representan
99% de todas las fuentes de ingreso de las entidades locales rurales.2
En general, las entidades locales rurales juegan un papel pequeño en las finanzas
consolidadas estatales. Entre los tres niveles, los zilla y taluk panchayats dominan los
gastos pero no tienen ningún ingreso, dependiendo de las transferencias de los go-
1 Los datos para esta estimación vienen de Rao y Singh (2005).

2 Los datos para esta estimación vienen de Rao, Nath y Vani (2004).

Transferencias intergubernamentales y gobiernos locales rurales 521
biernos de nivel superior. Sólo los gram panchayats generan una cantidad importante
de ingresos, y es pequeña en relación con sus gastos.
Para evaluar las transferencias, es necesario identificar las responsabilidades de
los gobiernos receptores y el propósito y distribución de las transferencias. Las es-
tadísticas de 12 categorías de transferencias/gastos muestran la cantidad per cápita
transferida a cada uno de estos niveles de entidades locales rurales en Karnataka en
2000/01 (cuadro 18.1). Dada la naturaleza atada de la financiación y la falta de otras
fuentes de ingreso, estas categorías son tomadas como que reflejan de cerca la asigna-
ción de gastos. La educación, los deportes y la cultura representan casi la mitad de las
transferencias de las entidades rurales. Además de servicios de salud y salud pública,
ninguna otra categoría representa más de 10% de transferencias y gastos.3 El taluk
panchayats recibe más de 80% de fondos para la educación, los deportes y la cultura.
La financiación de la educación, de la cual son responsables, representa más de 70%
de los fondos totales. Vivienda (6,7% de todos los fondos) y seguridad social/bienes-
tar (6,3%) son las áreas siguientes de gasto en la financiación de los taluk panchayats.
Los fondos de los zilla panchayats son más dispersos entre categorías. La educa-
ción, los deportes y la cultura son la categoría más grande, con cerca de 20% de la
financiación. Entre los servicios rurales, los zilla panchayats son los responsables de
los trabajos públicos (99% de todos los fondos rurales), agua y sanidad (90%) y salud
y salud pública (73%). Cada una de estas categorías representa 13-17% de los fondos
de los zilla panchayats.
Los gram panchayats tienen fondos limitados y responsabilidades. Las transfe-
rencias para desarrollo rural (las cuales incluyen trabajos públicos) representan dos
tercios de la financiación de gram panchayat. El empleo rural (mediante programas
de soporte a la pobreza mediante empleo) representa casi el resto de la financiación.
Ambos programas son compartidos con los zilla panchayats y en menor medida con
los taluk panchayats. (Para más detalles, ver Rao, Nath y Vani 2004).
Los intresos de fuentes propias de los gram panchayats en Karnataka son iguales a
16,2 rupias per cápita o 22% del ingreso total. Estos ingresos vienen de los impuestos
a la propiedad (tierras no destinadas a la agricultura) (48,6%), rentas (11,5%), tarifas
por licencias (11,4%), costos de agua (7,4%), y otras fuentes (21,1%). Los ingresos
de fuentes propias son modestos en el mejor de los casos, pero parece que hay poco
entusiasmo y poca capacidad, para generar ingresos adicionales de fuentes propias.
Las comisiones de finanzas estatales facilitaron la oportunidad de definir un nue-
vo nivel de gobierno local para ver si podía ser financiado apropiadamente. Pero,
hasta el momento, esta comisión no ha mostrado muchos progresos. En su primer
informe, la comisión de Karnataka recomendó que 36% de los ingresos propios del
3 Como los gram panchayats tienen sus propios ingresos, sus gastos son 30% más grandes que las
transferencias reportadas en el cuadro 18.1.

Cuadro 18.1 División funcional de las transferencias a gobiernos locales rurales en

Karnataka, India, 2000/01
(Rupias per cápita)
Zilla Tuluk Gram

Categoría del gasto panchayata panchayata panchayata Total b
Educación, deportes y cultura 119,06 518,69 0 637,76

(18,70) (81,30) (48,37)
Salud y salud pública 92,40 34,19 0 126,60
(73,00) (27,00) (9,60)
Agua y sanidad 67,10 4,94 2,92 74,97
(89,50) (6,60) (3,90) (5,69)
Seguridad social y bienestar 38,33 45,54 0 83,88
(45,70) (54,30) (6,36)
Vivienda 8,57 48,46 0 57,03
(15,00) (85,00) (4,33)
Desarrollo rural 42,87 26,59 46,18 115,64
(37,10) (23,00) (39,90) (8,77)
Empleo rural 20,33 2,75 21,58 44,66
(45,50) (6,10) (48,30) (3,39)
Agricultura e irrigación 44,89 33,57 0 78,47
(57,20) (42,80) (5,95)
Energía 0,20 2,08 0 2,28
(8,80) (91,20) (0,17)
Industria 11,67 0,19 0 11,87
(98,30) (1,70) (0,90)
Obras públicas, carreteras y puentes 78,40 0,78 0 79,18
(99,00) (1,00) (6,00)
Otros 6,29 0 0 6,29
(100,00) (0,48)
Total (US$ 1 = 46,3 rupias) 530,13 717,80 70,68 1.318,61
(40,20) (54,40) (5,40) (100,00)
Fuente: Rao, Nath y Vani 2004.

a. Los números entre paréntesis son el porcentaje de la distribución del gasto en categorías entre los tres niveles de enti-
dades locales rurales.
b. Los números entre paréntesis son el porcentaje del gasto total por las entidades locales rurales.
Estado fuesen dirigidos al gobierno local. La comisión recomendó que 31% de estos
fondos fuesen distribuidos entre las entidades rurales, con 40% destinado a los zilla
panchayats, 35% a los taluk panchayats, y 25% a los gram panchayats. Estas recomen-
daciones no fueron adoptadas. Por el contrario, las tareas y el personal de las agencias
estatales responsables de los servicios locales fueron asignados a los zilla y taluk, que
recibieron transferencias del Estado para cumplir con los gastos salariales y de otro
tipo. En Karnataka, como en otras localidades, esta opción de evolución de las enti-
dades locales ha bloqueado el desarrollo autónomo y efectivo de las autoridades.
Las dificultades surgen por varias razones. Las transferencias de programas exis-
tentes, personal y financiación limitan la capacidad de acción de las entidades locales.

Los zilla y taluk panchayats dependen completamente de las transferencias del go-
bierno estatal y central, y casi todas tienen destinación específica. El hecho de que
pocos recursos son destinables a otros gastos significa que las entidades locales tienen
poca capacidad de modificar los programas para reflejar mejor los intereses locales
o buscar actividades adicionales o alternativas. La transición también llevó a un es-
quema de transferencias complejo: en 2001/02 se aplicaron cerca de 600 esquemas
de transferencias a los gobiernos rurales locales en Karnataka. Sólo ocho aplicaban a
los gram panchayats. La complejidad y el gran número de esquemas sugieren un alto
nivel de intervención y poca capacidad de toma de decisiones a nivel local.
Otro problema con los programas de transferencias es la falta de distribución
sistemática de fondos entre las entidades locales de cada panchayat. Por ejemplo,
la Comisión de Finanzas del Estado en Karnataka recomendó que la distribución
tomara en consideración la población, el área y el rezago, es decir, que se refleja-
ra la necesidad y la capacidad fiscal. A pesar de la recomendación, la distribución
de fondos no adoptó estas iniciativas. De hecho, parece que más fondos van a los
gram panchayats en los zilla panchayats con mejores condiciones que respecto a las
áreas fiscalmente en desventaja. No existe una fórmula entendible de distribución
de fondos, los programas no tienen transparencia y las entidades locales no tienen
mecanismos, mediante los cuales monitoreen o auditen su distribución, para deter-
minar si son justos o razonables. Adicionalmente, el criterio de distribución no refleja
los objetivos del programa. Las transferencias no son entendidas, y son variables e
inciertas. El hecho de que los pagos por la autoridad de electricidad son deducidos
de las transferencias a los gram panchayats complica el sistema de transferencias.
A pesar de que busca facilitar la transición, un obstáculo importante del desarro-
llo efectivo de las autoridades locales es el hecho de que el personal transferido a las
nuevas entidades locales rurales continúan siendo empleados del Estado. Los salarios
son pagados por el Estado (representa 58% de las transferencias de Karnataka), y las
carreras profesionales son determinadas por el Estado en lugar de las autoridades
locales. Por eso, la lealtad se encuentra dividida, y la asignación de responsabilidad
de las entidades locales es limitada.
La educación ha sido un tema de importancia. Los autores del volumen editado
por Dethier (2000), como Rajaraman (2000), resaltan la seriedad del problema del
ausentismo de los profesores y la incapacidad de que los padres y las autoridades
locales puedan controlarlos. Esta deficiencia fundamental con un servicio de im-
portancia ilustra la magnitud del problema. La falta de control local se extiende al
mantenimiento de las instalaciones escolares, y la oferta de otros recursos escolares.
Un problema adicional es que las entidades elegidas a nivel local son débiles.
Incluso a nivel del gram panchayat, donde la mayoría de fortalezas del sistema re-
presentativo podría esperarse (y de hecho se esperaba), los concejos locales tienen
autoridad limitada e influencia. A pesar de la reforma electoral y alguna revitalización
del gram sabha (asamblea de la villa), los gram panchayats no han emergido como un

gobierno local efectivo. Una parte importante del problema puede atribuirse al hecho
de que no tienen control sobre los temas locales de importancia para los residentes
por las fallas de la asignación de responsabilidades, recursos y (tal vez) la autoridad
que genera ingresos. En gran parte, son muy pequeños para ser importantes. En la
estructura de toma de decisiones la voz política no ha reemplazado la jerarquía.
Los niveles zilla y taluk panchayat enfrentan situaciones aún más difíciles. Todos
los niveles sufren de falta de transparencia y rendición de cuentas con los votan-
tes locales y sus representantes. Los trabajadores del sector público usualmente no
son responsables con quienes tienen buena información o quienes tienen intereses
en los problemas. La falta de asignación de responsabilidades con quienes reciben
el servicio y sus representantes contribuye a la captura de los programas de parte
de los beneficiarios indirectos (Rajaraman 2000). Conjuntamente con otros factores
institucionales, también puede contribuir a las dificultades de que las entidades o
beneficiarios locales acepten responsabilidades por mantener la infraestructura (Bar-
dhan 2000). Existe cierta evidencia de que los servicios escolares y de salud tienen
mejor desempeño en los casos donde el gobierno local es más fuerte (Mahal, Srivas-
tava y Sanan 2000).
Los gobiernos locales rurales en India han logrado progresos limitados en trans-
formarse ellos mismos en gobiernos locales efectivos. Su falta de progreso puede
explicarse por el modo como el poder ha sido definido. Como señalan Rao, Nath y
Vani (2004), este método “robaba al sistema la esencia pura de la descentralización”
(p. 126) e hizo “que el proceso de descentralización fiscal fuese presa del sistema de
transferencias” (p. 173).
Letonia
Después de la independencia, el sector público de Letonia se transformó mediante
una descentralización dramática que asignó responsabilidades y recursos financieros a
muchos gobiernos locales.4 Para inicios de 2004, existían 536 gobiernos locales: 7 ciu-
dades grandes, 56 ciudades medianas, 453 municipios rurales (pagasts), y 20 ciudades
unidas y municipalidades rurales (novads). Existían 26 distritos regionales (rajons).5
Las siete ciudades grandes sirven como gobiernos locales y distritos regionales.
Cerca del 70% de la población de 2,5 millones de personas de Letonia viven en
áreas urbanas, con 32% que vive en la capital Riga. Las ciudades tienen un promedio
4 Para información sobre el gobierno local de Letonia, ver Maurina y Priede (2003), OCDE (2000),
Martínez-Vázquez y Boex (s.f.) Union of Local and Regional Governments of Latvia (2004), Vanags
y Vilka (2001), y Banco Mundial (2000)
5 Esta información viene de Union of local and regional governments of Latvia (2004). La división de
autoridades subnacionales refleja la estructura administrativa bajo el sistema soviético.

de 6.300 personas. Los municipios rurales tienen un promedio de 1.700 personas.6 El

gran número de municipios pequeños y las limitaciones de su habilidad para ofrecer
servicios municipales es un problema que se está tratando de solucionar.
La ley de Letonia define 17 funciones permanentes de los municipios. Las fun-
ciones principales incluyen la oferta de educación preescolar, primaria y secundaria,
asistencia social, vivienda, servicios públicos, carreteras y calles y recolección de ba-
suras y su manipulación. Los municipios también pueden adoptar responsabilidades
temporales y tomar algunas funciones voluntariamente.
Después de la descentralización del sistema de servicio de salud a nivel nacional
en 1998, los distritos regionales han tenido pocas responsabilidades (principalmen-
te servicio de transporte público, defensa civil y tareas voluntarias, que usualmente
implican ayudar a los gobiernos locales). Los distritos regionales son gobernados por
concejos constituidos por el director del municipio. Mientras que son financiados casi
totalmente por transferencias, ellos determinan la asignación de sus presupuestos.
Los gastos de los distritos regionales representan cerca de 2,6% del gasto total pú-
blico. El número representa cerca de 18% del gasto de las autoridades subnacionales
por fuera de las ciudades grandes (es decir, el gasto de distritos regionales, ciudades y
municipios rurales). Gracias a su pequeño papel, en este documento se le presta poca
atención a los distritos regionales.
Las responsabilidades de los gobiernos municipales se pueden apreciar mejor mi-
rando los gastos presupuestales de Letonia (cuadro 18.2). los gastos para educación
dominan el gasto de los gobiernos locales, representando la mitad del presupues-
to local. Los servicios generales representan 13,1% del gasto y vivienda (incluyendo
servicios comunales como sanidad y alumbrado público) 11,5%. La magnitud de vi-
vienda refleja las obligaciones heredadas de la era soviética.
Después de 1997, cuando la financiación de la salud fue centralizada, la participa-
ción de los presupuestos subnacionales asignada a la salud cayó de un cuarto a cerca
de 1%, mientras que lo que iba a la educación subió. Datos más recientes indican que
el patrón de gasto del cuadro 18.2 continúa.
Del lado de los ingresos, los impuestos representan cerca del 60% de los ingresos,
los ingresos diferentes a impuestos el 20% y las transferencias otro 20% (cuadro 18.3).
aunque los impuestos dominan los ingresos locales, no existen impuestos puramente
municipales. El gobierno central define las bases impositivas y las tasas, dejando a
los municipios sin espacio para tomar decisiones independientes (con la excepción
señalada anteriormente). El impuesto al ingreso personal, que representa casi la mitad
del ingreso de los gobiernos locales, es un impuesto estatal que es compartido con los
gobiernos locales. El gobierno local bajo el cual el contribuyente reside recibe 71,6% de
6 108 municipios (34%) tienen población de menos de 1.000, 384 (72%) tienen población de menos
de 2.000, y 489 (91% = menos de 5.000 (Union of local and regional governments of Latvia 2004).

Cuadro 18.2 Gasto del gobierno local en Letonia, 1999
Porcentaje del Porcentaje del gasto

Función presupuesto gobierno consolidado
Educación 49,7 6,.2

General 13,1 37,6
Vivienda y servicios comunales 11,5 79,0
Seguridad social y bienestar 8,0 1,0
Recreación y cultura 5,8 43.,
Transporte y comunicaciones 4,1 18,5
Orden público y seguridad 1,8 6,3
Salud 1,2 2,4
Otros 12,0 23,4
Total 100,0 20,5
Millones de lats (us$1 = 0,58 lats) 310,2 20,5
Porcentaje del PIB 8,0 n.a.
Distritos regionales
Millones de lats (us$1 = 0,58 lats) 39,4 2,6
Fuente: OCDE 2000.

Notas: Los gobiernos locales incluyen ciudades, ciudades pequeñas, municipios rurales. n.a. = No aplica.
La información de los distritos regionales se muestra separadamente en el cuadro.
este impuesto. La base impositiva de propiedad, evaluación y tasas son determinadas

por el Estado. La propiedad tenía un impuesto de 1,5% del valor evaluado hasta 2002,
cuando la tasa fue reducida a 1,0%. La propiedad residencial no usada para propósitos
comerciales comenzó a pagar impuestos en 2004. Los gobiernos municipales tienen
la autoridad de ofrecer beneficios tributarios para ciertos tipos de propiedad. Esos
beneficios pueden ser de 25, 50, 75 o 90% del impuesto a la propiedad. El impuesto a
la propiedad es recolectado directamente por los gobiernos locales. Otros impuestos
representan sólo una pequeña parte de los ingresos municipales.
Los municipios tienen acceso a varias formas de ingresos diferentes de los impues-
tos, incluyendo ingresos por tarifas, ventas, multas y otras fuentes como impuestos
al comercio o licencias. Los gobiernos locales determinan estos cobros ellos mismos.
Los ingresos netos de alquilar propiedad municipal y de operar empresas municipa-
les son muy pequeños.
Las transferencias representan cerca del 20% de los ingresos, y aunque existe un
sistema de igualación que ofrece transferencias incondicionales a algunos gobiernos,
casi todas las transferencias a los gobiernos locales son transferencias para propósitos
específicos, educación, cultura, planeación y programas de inversión pública local.
El ingreso local total fue calculado en 365,1 millones lats en 1999 (9,4% del PIB
y 22,6% del ingreso gubernamental consolidado). Los distritos regionales tuvieron
ingresos de 30,5 billones de lats (0,8% del PIB), lo cual hace que el total subnacional
sea de 10% del PIB, un nivel que ha sido relativamente constante en los últimos años

Cuadro 18.3 Ingreso de los gobiernos locales en Letonia, 1999
Porcentaje del ingreso

gubernamental
Fuente de ingreso Porcentaje del ingreso consolidado
Impuesto 60,7 17,1

Ingreso personal 46,9 —
Propiedad 11,8 —
Bienes y servicios 1,0 —
Ingresos diferentes a impuestos 19,8 31,7
Ingreso por propiedad y superávit empresas 0,1 —
Tarifas, ventas y multas 7,7 —
Otras 12,0 —
Transferencias 19,5 76,1
Propósito específico 17,4 —
Propósito general 1,6 —
Ingreso total 100,0 22,6
Millones lats 365,1 22,6
Distritos residenciales
Ingresos diferentes a impuestos 26,9 11,8
Transferencias 73,1 23,9
Total 100,0 1,9
Millones de lats 30,5 1,9
Fuente: OCDE 2000.

Notas: Los gobiernos locales incluyen ciudades, ciudades pequeñas, municipios rurales. n.a. = No aplica.
La información de los distritos regionales se muestra separadamente en el cuadro.
a pesar de los cambios en las responsabilidades de gasto. Los gobiernos regionales

reciben ingresos por fuentes diferentes de impuestos, obteniendo casi tres cuartos de
sus fondos de transferencias y el resto de fuentes diferentes de impuestos.
Los gastos locales y regionales y los ingresos no son iguales. En los gobiernos lo-
cales, el ingreso excede el gasto en casi 55 millones de lats. Esto puede explicarse por
el hecho de que los gastos reportados son gastos corrientes en lugar de gastos totales7.
Las transferencias para gastos específicos se convirtieron un una parte importante de
los ingresos locales en 2002.
Antes de 1997, los gobiernos locales tenían la autoridad de endeudarse en el mer-
cado de capitales, sujeto a alguna supervisión y control. La supervisión y el control
han sido más exigentes desde ese momento, y el endeudamiento local es controlado
7 La fuente (OCDE 2000) se refiere a un presupuesto local básico y a un presupuesto especial de ingre-
sos. El presupuesto básico de ingresos de las unidades subnacionales reportado corresponde muy de
cerca a los ingresos distritales municipales y regionales en el cuadro 18.3.

por el Ministerio de Finanzas. Desde 1996, se ha aprobado poco el endeudamiento de

los gobiernos locales.
Mientras que las transferencias para propósitos generales son pequeñas, el fondo
de igualación que las financia es una fuente importante de ingreso para las ciudades
y los municipios rurales, que en promedio obtienen cerca de 25% de sus ingresos
de estas transferencias. El fondo de igualación es primariamente un mecanismo de
redistribución. En 1999, cerca del 80% de los fondos de igualación vinieron de las
contribuciones de municipios “ricos”. El otro 20% viene del gobierno central.
La igualación opera de la siguiente manera. A partir de un pronóstico, el ingreso
de cada gobierno local es determinado, luego se establece una medida de las necesi-
dades de gasto de cada gobierno local. La capacidad de ingresos y la noción de gastos
son sumadas para todos los gobiernos locales, con la diferencia determinante para la
contribución relativa del gobierno local y estatal respecto al fondo. Mientras la bre-
cha sea más grande (es decir, más grande sea la diferencia entre el gasto y el ingreso),
más grande es la participación del Estado. Pueden existir negociaciones entre estos
cálculos, y las circunstancias fiscales pueden cambiar la participación del Estado.
Una vez se ha determinado la noción de gasto, esta suma es asignada entre las
ciudades (45%) y las ciudades pequeñas, los municipios rurales y rajons (distritos
regionales) (55%), según el patrón de gasto previo. Estas cantidades son asignadas
entre sus unidades respectivas según un índice de necesidades relativas definido por
seis criterios: población, número de niños entre 0 y 6 años, número de niños entre
7 y 18, número de personas por encima de la edad de trabajar, número de niños en
hogares infantiles, y número de personas de la tercera edad en los hogares. El criterio
es ponderado para reflejar las responsabilidades y los gastos. Los gobiernos locales
contribuyen al fondo si su pronóstico de ingresos por impuestos (excluyendo ingre-
sos diferentes a impuestos) excede su noción de gasto en más de 10%, contribuyendo
45% al superávit, hasta un máximo de ingresos de 35%.
Pocos municipios contribuyen. Las ciudades son los principales contribuyentes
(cinco de siete contribuyeron en 1999), Riga y Ventspils hacen las contribuciones
más altas per cápita. La mayoría de municipios rurales no contribuyen; entre los que
lo hacen, la cantidad per cápita es usualmente pequeña. Los rajons, que no tienen
ingresos por impuestos, no contribuyen nada.
La distribución del fondo depende de la diferencia entre el pronóstico de ingre-
sos y la noción de gasto. Los rajons reciben 1.000% de la diferencia. Las ciudades
con ingresos proyectados menores del 95% de la noción de gasto reciben pagos para
subirlos hasta el nivel de 95%. Las ciudades y municipios rurales con pronóstico de
ingreso menor de 90% de la noción de gasto reciben transferencias suficientes para
subirlos hasta el nivel de 90%. Las ciudades con ingresos de 95-110% y ciudades y
municipios rurales con ingresos de 90-110% de su noción de gasto no contribuyen y
no reciben pagos. Ninguna ciudad recibió un pago del fondo. Mientras que la infor-
mación para otros tipos de municipios no se encuentra disponible, los datos indican

que casi todos los municipios rurales recibieron un pago. El pago per cápita prome-
dio a los municipios rurales y ciudades era de 26,2 lats. Combinado con el promedio
de 79,6 lats de sus propios recursos, esto generó unos ingresos totales de 105,8 lats
per cápita antes de transferencias para propósitos específicos. Esta cantidad es equi-
valente a 104,9 lats en promedio disponibles para las ciudades. Los ingresos locales
per cápita se encuentran entre 85 y 163 lats, un rango importante pero más pequeño
que el rango de los ingresos por impuestos 32-208.8
Una razón para las diferencias fiscales entre los gobiernos locales y para la importan-
cia de la igualación es el pequeño tamaño de los municipios de Letonia. Los municipios
tan pequeños son inusuales, especialmente en una economía pequeña y con alta den-
sidad poblacional. Incluso si se permitiera la cooperación intermunicipal, el tamaño
pequeño impide la oferta de servicios y la efectividad de costos. El tema es de especial
importancia en el caso de los municipios rurales con menos de 1.700 personas.
Una reforma territorial se encuentra en la agenda desde mediados de los años 90,
y se han presentado reducciones modestas en los números con el paso del tiempo.
En 1998, el gobierno estatal presionó a favor del tema con legislación que creaba un
consejo administrativo de reforma territorial para investigar y recomendar cambios
que fuesen implementados en 2004. Se propusieron varias opciones. A nivel regional,
parece que cinco regiones de planeación pueden evolucionar y reemplazar los 26
distritos regionales. A nivel municipal, existían cinco propuestas, que sugerían 33-
109 novads (unión de municipios y ciudades rurales). Ninguna de estas opciones ha
tenido aceptación general. Se han formado 20 novads voluntariamente. El informe
de la Unión de Gobiernos regionales y locales de 2004 no indica que haya ninguna
actividad, y si hubiese se está llevando a cabo en los novads. Sin embargo, para inicios
de 2006, todavía existían 26 novads y 26 rajons.
Las responsabilidades de asistencia social complican la gobernabilidad local, con-
tribuyendo a la necesidad de reformas territoriales y a las exigencias de igualación.
Los gobiernos locales son responsables de ofrecer ayuda a los pobres. Mientras que
la oferta local tiene algunas ventajas, las finanzas locales no son las apropiadas. El
gobierno central de Letonia ofrece guías, pero no ofrece ayuda financiera. El nivel de
asistencia es generalmente bajo y la distribución desigual. Pocos hogares pobres re-
ciben ayuda, pero quienes la reciben es en grandes cantidades, aunque las cantidades
varían mucho. También existe mucha variación regional. En cerca de la mitad de las
regiones, la financiación por persona pobre era de menos de la mitad del promedio
nacional, mientras que en la otra mitad es 1,5-7 veces el promedio (Banco Mundial
2000). La ayuda social compite sin éxito con otras demandas de los gobiernos locales,
y la prioridad dada a ésta y su implementación es desigual. Mientras que la iguala-
ción ayuda, la pobreza no es un criterio explícito para determinar las necesidades, de
8 Esta información son valores municipales individuales agregados a nivel regional. Los rangos entre
municipios individuales serían muy grandes.

modo que existe poca igualación de los gastos de asistencia social. Adicionalmente,
los fondos de igualación son incondicionales, la asistencia social debe competir, en
condiciones desiguales, con otros usos de su fondo.
Los gobiernos locales más grandes ayudan a reducir las diferencias en capacidad
fiscal, pero no resuelven el problema. Para resolver el problema, el gobierno central
necesita tomar un papel más activo en la financiación de la asistencia social, me-
diante la oferta de transferencias condicionales, o asumiendo responsabilidades de la
oferta de servicios.
La descentralización después de la independencia definió responsabilidades
importantes y recursos a muchos gobiernos locales. Cerca del 85% de los gobier-
nos locales son rurales y tienen una población pequeña. Adicionalmente, al ofrecer
infraestructura local y servicios, las autoridades subnacionales (gobiernos regio-
nales y distritos regionales) comenzaron a ser los responsables de varios servicios
sociales, incluyendo escuelas, asistencia social y servicios de salud. Los gobiernos
locales usualmente encontraron dificultades para solucionar la profundidad de estas
responsabilidades. Las responsabilidades de los servicios de salud fueron asumidas
por el gobierno central. Esta reforma dejó a los gobiernos regionales con responsa-
bilidades menores y dejó a los municipios a cargo de la escolaridad como su mayor
responsabilidad. La responsabilidad de ofrecer ayuda social para los pobres todavía
es parte del nivel local. Aunque gran parte de la asistencia no consume una gran
parte de los presupuestos locales, los servicios son desiguales entre los individuos
pobres y las jurisdicciones locales. Ésta es un área madura para mayor participación
central.
Los municipios de Letonia controlan pocos recursos de ingresos. Las fuentes so-
bre las cuales tienen control son las relacionadas con los ingresos diferentes de los
impuestos (tarifas, licencias e ingresos por propiedad municipal y empresas muni-
cipales). Estas fuentes de ingreso representan cerca del 20% de los ingresos en 1999.
Aunque su importancia ha crecido rápidamente, puede existir espacio para expandir
esta fuente de ingresos.
Otros ingresos son transferencias del Estado, impuestos compartidos o transfe-
rencias. Usualmente se afirma que no existe un impuesto municipal en Letonia, el
impuesto al ingreso personal es un impuesto central, 71,6% del cual va a los go-
biernos locales del contribuyente. Esta fuente de ingreso representa la mitad de los
ingresos del gobierno local. Los impuestos a la propiedad tienen el potencial de cre-
cer en importancia, pero hasta la fecha su contribución al presupuesto municipal
no ha cambiado mucho. Los impuestos a la propiedad también son determinados
centralmente, pero los gobiernos locales tienen la opción de ofrecer diferentes niveles
de alivios para ciertas categorías de propiedad. Estas concesiones le dan al gobierno
local cierto control sobre sus fuentes de ingresos. El sistema de impuestos no ofrece
a los gobiernos locales la capacidad de ajustar sus ingresos por impuestos de modo
que aseguren que los servicios locales reflejen las prioridades locales, o se relacionen

con los cambios en los servicios locales; hay muy poca capacidad de conexión entre
los beneficios y los costos de los impuestos, especialmente en cambios marginales.
Las transferencias representan 20% de los ingresos de los gobiernos locales. La mayor
parte de las transferencias del gobierno central están destinadas a propósitos específi-
cos. Las transferencias incondicionales, aunque pequeñas en general, son especialmente
importantes para gobiernos locales pequeños y rurales. La capacidad fiscal y los recur-
sos son diseminados de manera desigual entre los gobiernos locales, y la mayor parte de
los municipios se encuentran en desventaja fiscal. Bajo un sistema de igualación estilo
“Robin Hood”, los municipios rurales se benefician, pero gran parte de la financiación
para la igualación viene de transferencias intermunicipales de los municipios ricos (en
general, municipios urbanos grandes) hacia municipios pobres (en general, munici-
pios pequeños y rurales). En promedio, las transferencias de igualación contribuyen el
equivalente de un tercio de sus propios recursos al presupuesto municipal rural. Estas
transferencias tienen gran importancia en reducir las diferencias fiscales entre gobier-
nos locales y, en particular, benefician a las autoridades rurales y sus residentes.9
Canadá (Alberta)
Los gobiernos locales de Canadá no tienen definición constitucional, pero son la res-
ponsabilidad de las provincias. En consecuencia, las condiciones son diferentes entre
cada provincia. Por esta razón, y porque los datos nacionales de las finanzas de los
gobiernos locales no discriminan entre gobiernos locales rurales y urbanos, el estu-
dio de una sola provincia es importante.
Los gobiernos locales en Canadá consisten principalmente en los gobiernos mu-
nicipales (villas, ciudades, pueblos y áreas rurales, condados y distritos municipales)
y autoridades locales.10 Esta discusión se concentra en los gobiernos municipales,
porque en los últimos 25 años la mayoría de provincias canadienses han asumido res-
ponsabilidades de las finanzas escolares. En Alberta, por ejemplo, las autoridades son
elegidas localmente y no tienen poderes de recolección de impuestos y simplemente
administran fondos asignados por el gobierno provincial. La falta de habilidad de
cobrar impuestos eleva la pregunta de su condición de gobierno local, en contraposi-
ción con un agente de la provincia.
Alberta tenía una población de 2,96 millones en el año 2001. La provincia tie-
ne 14 ciudades, la ciudad más grande es Calgary, con una población de 876.519, y
Edmonton, con una población de 648.284; ambas ciudades tienen una región me-
tropolitana de más de 1 millón de personas. Otras ciudades de Alberta tienen entre
11.000-76.000 habitantes Alberta también tiene 110 ciudades pequeñas (municipios
9 A pesar de lo positivo, gran parte del programa de igualación se encuentra en debate. Ver, por ejem-
plo, Martínez-Vázquez y Boex.
10 Adicionalmente, se pueden encontrar varias autoridades locales para propósitos específicos.

con una población entre 1.000-10.000, con un promedio de 3,520) y 103 villas (mu-
nicipios con población entre 300-1.000, y un promedio de 395) (datos de población
oficiales para 2001).11 Alberta tiene 64 municipios rurales (distritos municipales o
condados), con un promedio de 6.429 habitantes.
Los municipios rurales en Canadá no se transponen con las ciudades, villas o
ciudades. Los municipios rurales y urbanos en Alberta son distintos, físicamente sepa-
rados, y responsables de ofrecer servicios similares a los residentes. Adicionalmente,
existe un número de municipios especializados que suman 359, con un promedio de
8.054. Otras 60.000 personas de la provincia viven en asentamientos metis y reservas
indígenas.
Alberta es 80% urbana y 20% rural.12 En áreas urbanas, la agricultura representa
15-20% del empleo, el sector de recursos naturales (petróleo y gas, y en algunos ca-
sos bosques) representa 7%; y la industria secundaria (construcción y manufactura)
cerca del 15%. Incluso en áreas rurales, el sector de servicios (dividido por partes
iguales entre consumo, producción y servicios gubernamentales) domina, represen-
tando 60% del empleo. La agricultura y el sector de recursos son más importantes en
distritos municipales rurales, ya que las industrias primarias representan menos del
6% del empleo en áreas urbanas. Las zonas de cultivo son usualmente operadas por
familias, cubren grandes áreas y tienen muchos insumos de capital. Las familias de
agricultores normalmente viven en las granjas y se encuentran diseminadas en dis-
tritos rurales, conjuntamente con algunos residentes rurales que no trabajan en las
granjas. Existe una alta movilidad social y física en Alberta y Canadá. Las personas
que viven en granjas y en áreas rurales tienen alta educación y un alto ingreso. En
Alberta y Canadá, los ingresos de los residentes rurales son cercanos a 80% de los
residentes de áreas urbanas grandes (Statistics Canada 2004).
Las responsabilidades de los gobiernos municipales se encuentran definidas en la
legislación. Los servicios típicos ofrecidos son carreteras, calles, aceras e iluminación
de calles; transporte público; servicios de policía, bomberos, emergencias y ambulan-
cia; drenajes y agua; servicios de alcantarillado sanitario y tratamiento de desechos,
recolección de basuras y tratamiento de basuras, parques y zonas de recreación, e ins-
talaciones culturales; cementerios, regulación de operadores comerciales, control de
animales y pestes; centros de información a visitantes; y servicios locales y sociales.
Estos servicios corresponden a los de la mayoría de municipios de las provincias. Una
omisión importante de esta lista es el servicio de educación, hospitales y servicios de
salud, y asistencia social de los pobres.
11 La lista oficial de población y otra información sobre municipios de Alberta puede encontrarse en el
sitio de Internet de Municipios de Alberta, www.municipalaffairs.gov.ab.ca
12 Los municipios rurales, que representan cerca del 14% de la población, no se ajustan exactamente a
esta definición.

El nivel y la asignación de gastos ofrece una explicación de la magnitud y la im-

portancia relativa de las actividades de los municipios de Alberta (cuadro 18.4). Los
gastos municipales son en promedio $1.729 per cápita en Alberta, un poco superior al
promedio de Canadá de $1.545.13 El gasto municipal es igual al 3,3% del PIB en Alberta,
un poco menos del promedio de Canadá de 4,3%. La razón es que la provincia es un
gran productor de energía. Mientras que Alberta es consistentemente una provincia de
ingreso alto, los precios volátiles de petróleo y gas hacen que el PIB fluctúe mucho.
Las áreas más importantes de gasto son el transporte, el medio ambiente (agua, al-
cantarillado y desechos sólidos), la protección (policía, bomberos y ambulancia), y la
recreación, que conjuntamente representan 80% de los gastos totales. Este patrón es
típico de municipios en otras provincias, con la excepción de Ontario, que es la única en
Canadá que impone una alta responsabilidad de los servicios sociales a los municipios.
El gasto per cápita de los municipios rurales (distritos municipales y condados)
es básicamente igual al promedio provincial. Este caso no es el de todas las clases de
municipios. El gasto per cápita en ciudades grandes ($1.884) y municipios rurales
(1.772) es relativamente alto, mientras que el gasto de centros urbanos más pequeños
tiende a ser menor que el promedio (ciudades pequeñas, por ejemplo, gastan sólo
$1.497 per cápita). Los gastos de transporte (carreteras) dominan el gasto municipal
(59% del total), mientras que las áreas urbanas gastan casi la mitad (incluyendo trans-
porte público). Los gastos en otras categorías importantes son relativamente bajos en
áreas rurales respecto a áreas urbanas. Estas áreas tienen menores necesidades de ser-
Cuadro 18.4 Gastos del gobierno municipal en Alber ta, Canadá, 2001
(Porcentaje, excepto si se indica lo contrario)
Función Municipios rurales Todos los municipios
Transporte 59,0 32,4

Medio ambiente 12,5 19,9
Servicios generales 11,2 11,5
Servicios de protección 5,8 16,9
Planeación y desarrollo 5,4 5,1
Recreación y cultura 4,7 12,2
Salud pública y bienestar 1,0 1,9
Otros 0,4 0,1
Total 100,0 100,0
Dólares canadienses per cápita (US$ 1 = Can$ 1,55) 1.772 1,729
Porcentaje del PIB n.a. 3,3
Fuente: Alberta Municipal Financial Information System.

Nota: La tasa de cambio del dólar canadiense ha fluctuado mucho en los últimos años. En la actualidad se encontraba
inusualmente baja. A inicios del 2006, era relativamente alta, US$ 1 = Can$ 1,16.
13 La información en dólares se refiere a dólares canadienses.

vicios ambientales ofrecidos por entidades públicas (agua, alcantarillado y manejo de

desechos). La protección representa menos del 6% de los gastos en áreas rurales, en
gran parte porque las áreas con menos de 2.500 habitantes no requieren financiación
de la policía, que es ofrecida por la provincia. La recreación y la cultura también son
bajas, ya que los residentes rurales usualmente usan los servicios de recreación de los
centros urbanos vecinos.
Los municipios en Alberta, como en el resto de Canadá, dependen de los ingresos
que recolectan ellos mismos de sus fuentes de ingreso (impuestos, tarifas). Los recursos
propios representan 86,3% de los ingresos totales en 2001, con un restante de 13,7%
ofrecido por las transferencias intergubernamentales (cuadro 18.5). El impuesto a la
propiedad es la mayor fuente de ingresos de impuestos, que genera cerca de 36% del
ingreso de los municipios de Alberta. Una medida un poco más amplia, impuestos a la
propiedad y otros relacionados, representa 44,4% en Alberta y 52,2 en todos los munici-
pios de Canadá (McMillan 2006). Los impuestos a la actividad comercial y otras fuentes
de impuestos son recolectados por las ciudades. El ingreso de las ventas y tarifas de usua-
rios (básicamente servicios de agua, alcantarillado e instalaciones de recreación) ofrecen
casi un cuarto del total de ingresos, como es usual en otros municipios de Canadá.
Los municipios rurales dependen mucho de los impuestos a la propiedad, que
representan 57,1% de los ingresos. Las ventas y tarifas a usuarios generan sólo 5,9%.
Los ingresos por recursos propios en municipios rurales ofrecen 77,3% del ingreso
total, con transferencias que representan el 22,7% restante.
Las mejoras residenciales y a la tierra (propiedad raíz no residencial y no cultiva-
ble) son la fuente de 75% de los impuestos a la propiedad en Alberta y más de 95%
Cuadro 18.5 Ingresos del gobierno municipal, Alber ta, Canadá, 2001
(porcentaje, excepto si se indica lo contrario)
Fuente Municipios rurales Todos los municipios
Ingresos de fuentes propias

Impuestos a la propiedad 57,1 35,8
Ventas y cobros a usuarios 5,9 23,8
Retornos a la inversión 4,2 4,7
Licencias, permisos y multas 1,2 3,3
Impuestos para mejoras locales 0,3 0,8
Cobros para desarrollo 0,3 3,1
Impuestos a negocios 0,0 4,4
Otros 8,3 10,3
Total 77,3 86,3
Transferencias
Provinciales 22,0 13,2
Federales 0,7 0,5
Ingreso total per cápita (Can $) 1.847 1.713

de los municipios urbanos (cuadro 18.6). La propiedad de granjas representa sólo

9,2% de impuestos a la propiedad en municipios rurales, menos que la propiedad re-
sidencial, que representa 17,6%. La propiedad lineal (pozos de petróleo y gas, tubería
e instalaciones de telecomunicaciones y electricidad) representan casi la mitad de los
ingresos de impuestos a la propiedad en los municipios rurales de Alberta. Las gran-
des instalaciones de energía industrial en áreas rurales son el mayor contribuyente de
esta fuente de impuestos a la propiedad.
Las transferencias intergubernamentales a los municipios vienen casi en su totali-
dad del gobierno provincial: las transferencias federales a los municipios canadienses
representan 0,4% de los ingresos de 2001. Las transferencias federales son más impor-
tantes con las nuevas iniciativas federales, pero representan sólo 2% de los ingresos
en 2005 (McMillan 2006).
Las transferencias a los municipios en Alberta, como en la mayoría de provincias,
son transferencias para propósitos específicos. Las transferencias para propósitos
específicos representan sólo 0,9% del 13,2% de los ingresos que vienen de transfe-
rencias en 2001. Mientras que algunas provincias tienen un programa sofisticado de
igualación que ofrece una porción importante de las transferencias a las provincias,
las transferencias incondicionales de Alberta se manejan por un esquema desactua-
lizado. Las transferencias a los municipios rurales representan 22,7% de los ingresos.
Más del 70% de estas transferencias fueron dirigidas a transporte, 14% fue a progra-
mas ambientales. En Alberta, cerca del 40% de las transferencias a municipios fueron
a transporte y 31% a programas recreativos en el año 2001. (Esta distribución pudo
verse distorsionada por la creación de una transferencia excesivamente grande a la
Ciudad de Calgary.) Mientras que 60% de las transferencias a todos los municipios
respaldan los gastos en capital, 85% de las transferencias a los municipios rurales
son transferencias para operación y carreteras. Estas transferencias se basan en las
Cuadro 18.6 Fuentes de ingreso del impuesto a la propiedad, Alber ta, Canadá, 2001
(porcentaje)
Municipios Municipios Todos los

Tipo de propiedad ruralesa urbanosb municipios
Residencial 17,6 56,1 43,5

Granjas 9,2 0,1 4,7
Otras propiedades y mejoras a la tierrac 12,6 39,6 31,4
Maquinaria y equipo 12,3 0,8 4,8
Lineal 48,0 3,3 15,5
Ferrocarriles 0,3 ** 0,1

a. Distritos municipales y condados.
b. Ciudades, pueblos y villas.
c. Excluye maquinaria y equipo.
** Insignificante.

características del sistema de carreteras; las transferencias dependen del lugar donde
se lleve a cabo la construcción.
Las transferencias provinciales a los municipios cayeron fuertemente en Alberta
y en otras provincias en los años 90, cuando los gobiernos federales y provinciales
redujeron y eliminaron sus déficit. Las transferencias a municipios cayeron de cerca
de 20% de los ingresos a principios de los 90 a 13% en 2001. Pero como ahora existen
recursos por los ingresos del petróleo y gas natural, Alberta anunció un programa de
transferencias de cinco años para infraestructura que aumentara las transferencias
provinciales en cerca de 75%. Este dinero es asignado por un criterio per cápita. El
porcentaje de fondos municipales de las transferencias en Alberta pasa de 20% a 13%
y regresa a 20% en 15 años.
Los ingresos superaron los gastos en municipios rurales en el 2001. Para los
municipios en total, los ingresos alcanzaron a los gastos. Esto no significa que los
municipios no incurrieran en déficit, o tuviesen deudas; muchos municipios se en-
deudaron para financiar parte de sus gastos de capital. La deuda per cápita es modesta
US$108 en municipios rurales. Es considerablemente más alta en ciudades y pueblos,
donde tiene un promedio de US$730 per cápita. El endeudamiento es permitido sólo
para respaldar los gastos de capital; es regulado por los gobiernos provinciales para
asegurar que los prestamistas pueden pagar. Una autoridad provincial también puede
endeudarse a nombre del municipio y la deuda la asigna a ellos. Esta regulación y las
agencias de endeudamiento provincial existen en otras provincias.
Los gobiernos municipales de Alberta son responsables de servicios relacionados
con la propiedad (carreteras y calles, agua y alcantarillado, drenaje, manejo de dese-
chos, parques, bomberos y desarrollo de la propiedad) y los servicios que son locales
en el sentido de que benefician a las personas que viven en el municipio (recreación,
policía y servicios de emergencia, regulación de negocios, salud pública). Para los
municipios rurales, las carreteras son un servicio importante. Estos servicios ofrecen
beneficios locales y también pueden ser ofrecidos eficientemente a nivel local.
Los gobiernos municipales no son responsables de los servicios sociales. Estos
servicios usualmente implican una cantidad importante de redistribución y disemi-
nación interjurisdiccional. Los gobiernos locales no son los entes apropiados para
ofrecer asistencia a los pobres. La educación se ha convertido en una responsabilidad
provincial en todas, excepto dos provincias, aunque Alberta depende del esquema
electoral colegiado (sin poderes de cobrar impuestos) para manejar su oferta.
Dados los beneficios locales generados por servicios municipales, la dependencia
de las finanzas locales es importante. En muchos servicios (como agua), los costos de
uso son efectivos en limitar la demanda y hacen que los beneficiarios paguen. Para
los gobiernos locales, los impuestos a la propiedad funcionan bien para financiar
servicios para beneficios locales pero no identificables individualmente (como carre-
teras). Existen otros mecanismos como licencias, tarifas y otras fuentes de recursos
que pueden ser usadas para distribuir la carga fiscal.

En general, dada la alta dependencia de los ingresos locales propios para finan-
ciar servicios municipales que ofrecen beneficios locales predominantes, el sistema
de financiación de Alberta permite una buena conexión entre beneficios y costos,
de modo que los residentes locales pueden evaluar los méritos de las propuestas de
gastos. Los municipios rurales, sin embargo, pueden beneficiarse de los impuestos a
la propiedad lineal que excedan los costos de los servicios asociados. Los impuestos a
la exportación son una posibilidad.
Las transferencias son relativamente modestas, pero son más importantes para
los municipios rurales que para los urbanos. Algunas transferencias son directas. Por
ejemplo, los municipios rurales y algunos urbanos pequeños no necesitan contribuir
a los costos de policía. La reducción abrupta de municipios urbanos pequeños (re-
cientemente desplazados a aquellos con poblaciones de menos de 5.000 habitantes) es
arbitraria e injusta. Las transferencias convencionales en dinero en efectivo son casi
totalmente de transferencias específicas. Es difícil ver la conexión entre la importan-
cia de transferencias y el efecto de diseminación. Un sistema de transferencias que
está en función de financiación incondicional según una fórmula puede ser un paso
en la dirección correcta.
Los municipios en Alberta han experimentado grandes fluctuaciones en sus
transferencias provinciales. Esto ha contribuido a una discusión sobre financiación
más creíble de las transferencias y fuentes alternativas de ingresos propios. Es poco
probable que esto genere un resultado novedoso para Alberta y Canadá. Sin em-
bargo, alguna ayuda puede generar al hacer que el gobierno provincial abandone su
impuesto a la propiedad, el cual contribuye a la financiación de las escuelas provin-
ciales (cerca de dos tercios del nivel de impuestos a la propiedad municipal), y dejar
el impuesto a la propiedad en manos del gobierno municipal. Ahora cuando la edu-
cación es una responsabilidad completa de la provincia, los impuestos provinciales
convencionales (sobre el ingreso o consumo) son más apropiados frente a depender
de los ingresos para la escuela local del impuesto a la propiedad.
Revisión y reflexiones
Existen grandes diferencias en los gobiernos locales y las finanzas públicas locales en-
tre países. Estas diferencias son particularmente grandes entre los gobiernos locales
rurales (cuadro 18.7). Las transferencias intergubernamentales representan cerca del
100% de los ingresos del gobierno municipal rural en India, pero sólo el 13% en Al-
berta, Canadá. Los fondos generados por fuentes propias de ingreso, es decir, fuentes
dentro del control del gobierno local para instaurar impuestos, varían entre 3% (In-
dia) hasta 77% (Alberta). En Letonia, los ingresos por fuentes propias son modestos,
representan menos del 25% de todos los ingresos (cerca del 10% en áreas rurales y
áreas urbanas pequeñas). Los impuestos compartidos, que representan más del 60%
del ingreso total, con una contribución importante a los ingresos municipales. Entre

Cuadro 18.7 Resumen de la información de los gobiernos locales rurales en India, Letonia y Canadá (Alber ta)
538
Ítem India Letonia Canadá (Alberta)
Reconocimiento constitucional Sí (1993) No No
Gasto del gobierno local como 2,2 local, 1,4 rural 8-9 3,30a
porcentaje del PIB
a
Porcentaje del gobierno consolidado 14,2 local, 9,0 rural 23
Población, rural (porcentaje) 75 30 (50 en rajons) 20
Tamaño del gobierno local Zilla panchayats: 1,4 millones 1.700 rural 6.400 rural
Taluk panchayats: 114.000 4.700 rural 8.000 local
Gram panchayats: 2.700
Responsabilidades 29 17 permanente Definida en un sentido amplio pero
con restricciones en la provincia
Centrales al municipio Sí Sí Sí (carreteras 60% del gasto rural
versus 33% del gasto local)
Educación Sí Sí No (provincial)
Salud Algunas No No (provincial)
Otras importantes — Asistencia social —
Fuentes de ingreso (porcentaje)
Propio 25 local, 3 rural 20 86 local, 77 rural
Compartido — 60b —
Transferencias 75 local, 97 rural 20 local, 25+ rural 14 local, 23 rural
Tipos de ingresos propio (porcentaje)
Impuestos a la propiedad Sí (no tierra agrícola) Muy limitado 36 local, 57 rural
Cobros y tarifas Sí Sí 25 local, 6 rural
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Ítem India Letonia Canadá (Alberta)
Transferencias intergubernamentales
Incondicionales 1,6% del ingreso local, 25% 0,9% del ingreso local
del ingreso rural c
Propósito específico 600 tipos de transferencias 17% del ingreso local 13% local, 22% rural
d
Educacion 50% de transferencias —
Salud 10% de transferencias — —
Otras importantes — — Transporte: 40% local, 70% rural
Endeudamiento Si, controlado por el Estado Fuertemente controlado, con muy Sí, la autoridad provincial monitorea
poco endeudamiento y ayuda en el endeudamiento
municipal
Notas: La información se refiere al gobierno típico. Cuando es posible hacer la distinción, la información se define como local y para gobiernos rurales locales como rural.
a. El promedio de Canadá es de 4,3% del PIB y 11,1% del gobierno consolidado. Si los distritos escolares se incluyen, el porcentaje de Alberta representa 5,8% del PIB y los datos
para Canadá son de 7,3% del PIB y 19% del gobierno consolidado.
b. Los impuestos al ingreso personal y a la propiedad.
Transferencias intergubernamentales y gobiernos locales rurales
c. La igualación es principalmente intermunicipal y beneficia a la mayoría de gobiernos locales en áreas rurales.

539
16/12/2008 15:51:52
los tres casos, los gobiernos locales rurales generan menos ingresos propios y depen-
den más de las transferencias respecto a sus contrapartes urbanas o los gobiernos
locales, en promedio.
Las responsabilidades tienen una gran influencia en las finanzas. Las responsabi-
lidades centrales de los municipios son un conjunto básico de funciones asignadas
a los gobiernos locales. Entre ellas se incluyen la oferta de servicios locales como
transporte, agua y servicios de alcantarillado, drenaje y manipulación de desechos,
parques, instalaciones de recreación y cultura, regulación de negocios y planeación.
Estos servicios hacen que una zona sea funcional y placentera.
Las grandes diferencias son aparentes en las responsabilidades de servicios socia-
les, especialmente educación y servicios de salud. En la India y Letonia, la educación
representa la mitad del presupuesto del gobierno local. Los gobiernos locales son res-
ponsables de la educación primaria y secundaria, aunque el nivel y la cobertura son
diferentes. Los gobiernos municipales no son responsables de la educación en Alberta.
Esta distinción es algo artificial, ya que las escuelas son financiadas por las provin-
cias, pero administradas por comités escolares elegidos que son independientes del
gobierno municipal. Como no tienen poderes de cobrar impuestos, los comités esco-
lares no pueden ser considerados como una parte del gobierno local. Tal distinción
no se hace en otros casos examinados acá. En consecuencia, para la compatibilidad,
la organización de la educación en Alberta debe ser analizada separadamente.14 En
cierta medida y en diferentes niveles, las autoridades provinciales y locales siempre
han compartido la responsabilidad de financiación y oferta de servicios de educación
en la provincia. La provincialización de la financiación de la educación en Alberta
es paralela al supuesto de responsabilidad del gobierno central en aseguramiento de
salud del gobierno regional en Letonia.
Los gobiernos locales de Alberta son diferentes respecto a India y Letonia en
otros aspectos. Los municipios rurales de Alberta son particularmente rurales, en
el sentido de que no incluyen villas y pueblos.15 En contraste, las villas de la India y
los pueblos pequeños son parte explícita de la autoridad rural local. En Letonia, los
datos no distinguen entre municipios pequeños que son rurales y aquellos que son
urbanos. Sin embargo, hay un gran número de municipios con combinación rural y
urbana (novads). Las diferencias en el balance rural-urbano de los municipios surgen
por las diferencias de los patrones de gasto. Esta variación es obvia en los municipios
rurales de Alberta, donde los servicios de transporte dominan los gastos, casi 60% del
presupuesto.
14 En comparación, los gastos de la junta escolar en Alberta representan cerca de 45% de los gastos
combinados de educación y municipales.
15 Esto es diferente para los distritos escolares fuera de las áreas urbanas grandes de Alberta, que inclu-
yen ciudades y villas con un área rural cercana. Alberta tiene 359 municipios pero sólo 60 distritos
escolares.

Las responsabilidades afectan la magnitud fiscal de los gobiernos locales en la

economía y en el sector público. Los gobiernos municipales representan 4,3% del PIB
en Canadá y 11,1% del gasto consolidado del gobierno. Si se agrega el gasto de la edu-
cación, estos porcentajes se elevan a 7,3% y 19%.16 Si se incluye la educación, el gasto
de las autoridades locales de Canadá (cerca de 7-9% del PIB y 19-23% del gobierno
consolidado) es similar al de Letonia. En contraste, a pesar de las responsabilidades
tan similares, los gobiernos locales de la India gastan sólo 2,2% del PIB. En Karnataka,
el gasto local es relativamente un alto 6,5% del PIB estatal.
Las responsabilidades también afectan los patrones de recolección de ingresos.
En Alberta, donde los gobiernos municipales tienen sólo las responsabilidades cen-
trales, los impuestos a la propiedad y las tarifas a usuarios generan 86% del ingreso
municipal. En municipios rurales, donde las carreteras representan la principal res-
ponsabilidad, el impuesto a la propiedad recolecta 57% de los ingresos locales (y las
transferencias disponibles son dirigidas a los servicios de transporte). En India y
Letonia, el impuesto a la propiedad no es una fuente importante de ingreso, espe-
cialmente en áreas rurales; las fuentes puramente propias de ingreso sólo tienen una
pequeña contribución en el presupuesto.
El impuesto a la propiedad no se ajusta bien a los programas sociales como la edu-
cación. Ésta es una razón para el cambio a la financiación provincial de la educación
en Alberta y en la mayoría de provincias canadienses. Otros países han encontrado
otras soluciones. En India las transferencias para educación representan al menos la
mitad de los ingresos locales; la educación es financiada en su totalidad por transfe-
rencias específicas. Las transferencias dedicadas al servicio de salud local también
son importantes en India.
En Letonia, los programas sociales son financiados en un 71,6% del ingreso pro-
veniente de impuestos personales. Los gobiernos locales de Letonia no tienen control
sobre la cantidad de los ingresos compartidos. Ellos deben depender de los ingresos
propios que controlan y por los cuales tienen una respuesta directa con los votantes
locales y otras fuentes de financiación. Letonia tiene un sistema de financiación local
transparente que beneficia a los municipios pequeños y rurales. Mientras que los
impuestos al ingreso son compartidos con los municipios de origen, el sistema de
igualación de Letonia reduce las diferencias fiscales entre municipios, cambiando el
destino de los fondos de las áreas ricas hacia las pobres, y municipios urbanos peque-
ños y rurales.
En Alberta e India, la asignación justa depende del sistema de transferencias es-
pecíficas. La financiación de la educación en Alberta es definido por una fórmula
16 Debido al impacto cíclico de las fuentes de ingreso, el 3.3% del PIB de Alberta se encuentra por de-
bajo del promedio canadiense, a pesar de un nivel promedio superior del gasto per cápita. Los datos
nacionales para Canadá permiten la comparación con los gastos de gobierno consolidados que son
más representativos de los gobiernos municipales de Canadá.

y según el número de estudiantes, y el proceso es transparente. Aunque el sistema

dependiente de una fórmula es objetivo y abierto, la multiplicidad de transferencias
específicas a los municipios en Alberta es probablemente menos transparente. La
distribución en la India es oscura, y las comunidades locales tienen poco control o
influencia sobre el uso de los fondos.
Los sistemas fiscales locales surgieron de diferentes orígenes. En India, el sistema
fue diseñado especialmente para autoridades rurales desarrolladas recientemente de
estructuras altamente centralizadas que parecían resistentes a evolucionar, y menos a
descentralizarse. Existía un gasto muy pequeño de parte de las autoridades rurales a
nivel de villa, en donde existían entidades electorales. El gran tamaño de las autorida-
des locales rurales en la India contrasta con el pequeño tamaño de Letonia y Alberta,
donde las decisiones son descentralizadas a nivel local.
La multiplicidad de los gobiernos locales pequeños en Letonia es un vestigio de la
administración de la era soviética. El sistema está en proceso de ser reorganizado en
unidades más grandes y funcionales.17
En contraste con los gobiernos locales rurales de la India y Letonia, los de Al-
berta no han experimentado un cambio reciente. De hecho, han evolucionado
gradualmente a partir de la historia provincial de 100 años, con un mayor poder de
la provincia y una reducción del poder local. La provincialización de las finanzas de
la educación en la última década es el paso más reciente en este largo proceso. Las
responsabilidades locales claramente definidas de los municipios permiten un alto
grado de independencia fiscal local, con funciones distribuidas entre jurisdicciones
con poblaciones pequeñas.
Conclusiones
El papel de las transferencias locales en las finanzas del gobierno depende mucho
de la asignación de responsabilidades y la asignación de fuentes de recursos. Los
servicios que ofrecen los gobiernos locales pueden ser asignados a dos categorías:
servicios centrales o básicos municipales y programas sociales. Los servicios llama-
dos centrales o básicos tienden a estar relacionados con la propiedad, mientras que
los servicios de programas sociales están orientados directamente a las personas. Las
tarifas de usuario y ciertos impuestos (particularmente el impuesto a la propiedad)
son eficientes y justos para un rango de servicios básicos, y pueden establecer los fun-
damentos financieros para muchos de los servicios sociales. Tales fuentes de ingresos
están dirigidas a hacer que el beneficiario pague, una política que tiene méritos en
términos de eficiencia y equidad. Las transferencias relacionadas con los servicios
17 El uso de autoridades regionales es variado en Canadá. En la India y Letonia, donde las autoridades
regionales son omnipresentes, emergen de una forma de gobierno altamente centralizada.

básicos buscan mejorar la eficiencia (al corregir el efecto de diseminación, por ejem-
plo), pero también son usadas para ofrecer ayuda financiera general e implementar
en alguna medida la igualación.
Las fuentes de recursos apropiadas para financiar programas básicos no son
apropiadas para financiar programas sociales. Algunos programas sociales, particu-
larmente la educación, se benefician del escrutinio comunitario y pueden operar con
eficiencia en una escala relativamente pequeña. De modo que no es inusual que la edu-
cación sea responsabilidad de los gobiernos locales, si la responsabilidad es provincial
o nacional, para operar con información y dirección de los ciudadanos locales. Si la
educación es una responsabilidad local, los programas sociales suelen ser financiados
por transferencias para propósitos específicos de los niveles superiores de gobierno
o los gobiernos locales reciben una participación de los impuestos de los gobiernos
de nivel superior (como el impuesto al consumo y el impuesto al ingreso) y que son
recolectados por ellos. Como los ingresos compartidos usualmente están por fuera
del control de los gobiernos locales, incluso cuando comparten parte del ingreso, los
impuestos compartidos tienen un fuerte paralelo con las transferencias, aunque usual-
mente tienen exigencias explícitas menores o más débiles en los fondos transferidos.
Una ubicación rural y un tamaño pequeño implican una desventaja fiscal sobre los
costos o los ingresos de los gobiernos locales. La evidencia de los municipios rurales
y pequeños de la India, Letonia y Alberta, Canadá, sugieren que los diseñadores de
política reconocen estos factores y estructuran las finanzas municipales de modo que
estos municipios necesitan demandar menos de sus propios recursos.
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Vanags, Edvins e Inga Vilka. 2001. “Local Government Reform in the Baltic Countries”. www.
uni-stuttgart.de/soz/avps/rlg/papers/.

C
M as relaciones fiscales intergubernamentales se encuentran en el centro de muchos debates sobre políticas públicas en la
mayoría de países federales, y dada la importancia del debate es muy importante apartarse y analizarlos en perspectiva. Este
Y
libro, al describir la experiencia de otros países en el tema de acuerdos fiscales y los patrones encontrados, genera una nueva
CM
fuente importante de información para quienes trabajan en formalizar los aspectos clave que enfrentan los gobiernos en el
mundo.
MY
— Louis Lévesque, Ministro encargado, Asuntos intergubernamentales, Ottawa, Canadá.

CY
CMY
n cualquier país, la capacidad fiscal de un gobierno es fundamental para el suministro de bienes y servicios públicos. En
K particular para las federaciones, en donde diferentes niveles de gobierno tienen responsabilidades definidas claramente, pero
también tienen diferencias en su capacidad fiscal, la naturaleza de los mecanismos de transferencias fiscales es crítica para
determinar la medida y la eficiencia de la oferta de bienes y servicios públicos. En esta publicación, Robin Boadway y Anwar
Shah reúnen una gran variedad de ideas en esta área de las finanzas públicas, que espero promuevan el interés en el tema y
más debate. Este libro debería ser una lectura obligada para quien esté interesado en entender la importancia de los acuerdos
fiscales intergubernamentales y en la contribución de mejorar los resultados para los ciudadanos.
— Alan Morris, Director, Common wealth Grants Commission, Gobierno de Australia, Canberra.
ste libro, editado por dos especialistas muy destacados en las relaciones fiscales intergubernamentales, se
concentra en un aspecto clave, el diseño de las transferencias intergubernamentales. El libro explora los temas
políticos, institucionales y económicos que se enfrentan en el diseño de tales transferencias, y se combina con
gran habilidad el análisis teórico con casos reales actualizados. El libro será muy importante tanto para académi-
cos, como para diseñadores de política, ante los retos de diseño, implementación o reforma de los sistemas de
relaciones fiscales.
— Teresa Ter-Minassian, Directora, Departamento de Asuntos Fiscales,

Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.

Transferencias Fiscales Intergubernamentales, Boadway, Robin 1

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— Louis Lévesque, Ministro encargado, Asuntos intergubernamentales, Ottawa, Canadá.

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— Teresa Ter-Minassian, Directora, Departamento de Asuntos Fiscales,

Public Disclosure Authorized

Transferencias fiscales intergubernamentales.

Editado por Robin Boadway y Anwar Shah

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© 2006 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial

Todos los derechos reservados

Primera edición en castellano: enero de 2009

Para esta edición:

Traducción al castellano: Rodrigo Taborda, Universidad del Rosario, Bogotá

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd4 4 16/12/2008 15:54:37

Primera Parte. LOS PRINCIPIOS 57

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd5 5 16/12/2008 15:54:38

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd6 6 16/12/2008 15:54:38

Aproximación empírica a la medición del impacto de las transferencias 237

Segunda parte. LA PRÁCTICA 267

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Fórmulas macroeconómicas 357

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd8 8 16/12/2008 15:54:38

Justificación de las transferencias intergubernamentales 473

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd9 9 16/12/2008 15:54:38

13.1 Representación de la igualación de ingresos 386

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd10 10 16/12/2008 15:54:38

En las democracias occidentales, los sistemas de controles y equilibrios* incorporados

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd11 11 16/12/2008 15:54:39

demandar a sus gobiernos responsabilidad por los resultados. Ofrece orientación

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd12 12 16/12/2008 15:54:39

Las transferencias fiscales intergubernamentales son una característica dominante

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd13 13 16/12/2008 15:54:39

Este libro reúne módulos de entrenamiento en transferencias fiscales interguber-

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd15 15 16/12/2008 15:54:39

ROBIN BROADWAY es el professor Sir Edward Peacock de teoría económica en Queen’s

SUJIT CHOUDHRY es profesor asociado de leyes y ciencias políticas en la Universi-

BERNARD DAFFLON es profesor de finanzas públicas y políticas públicas en la Uni-

SHAMA GAMKHAR es profesora asociada de asuntos públicos en la Lyndon B. John-

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd17 17 16/12/2008 15:54:39

autora de Federal Intergovernmental Grants and the Status: Managing Devolution y un

HARRY KITCHEN es profesor de economía en la Trent University, Peterborough, On-

GARRY MACDONALD es profesor asociado de economía en la Curtin University, Perth,

MELVILLE L. MCMILLAN es profesor de economía y miembro del Institute of Public

BENJAMIN PERRIN es miembro del Institute of Comparative Law en la McGill Uni-

JEFFREY PETCHEY es profesor de economía en la School of Economics and Finance,

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd18 18 16/12/2008 15:54:39

ANDREW RESCHOVSKY es profesor de asuntos públicos y economía aplicada en la Uni-

MOTOHIRO SATO es profesor asociado de economía en la Graduate School of Inter-

ENID SLACK es la directora del Institute on Municipal Finance and Governance en el

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd19 19 16/12/2008 15:54:39

libros y ha publicado numerosos artículos en temas de finanzas públicas urbanas. Su

MICHAEL SMART es profesor asociado de economía de la Universidad de Toronto, On-

Paul Bernd Spahn es profesor emérito de la Goethe University, Frankfurt, Alema-

MARIANNE VIGNEAULT es profesora de economía y antigua directora del Departa-

LEONARD S. WILSON es profesor de economía de la Universidad de Alberta, Edmon-

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd20 20 16/12/2008 15:54:40

Aspectos comunes en las prácticas

TRANSFERENCIAS-PRELIMINARES.indd21 21 16/12/2008 15:54:40

encontrar. La descripción de tales aspectos comunes ofrece un buen contexto para la

Patrones de descentralización de gasto

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