PLANEACIÓN Y GESTIÓN
TERRITORIAL DEL DESARROLLO
GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL
AUTOR: Yuri Adriana Díaz Moreno

 
    

ÍNDICE  

1. Herramientas  de  planeación  y  gestión  territorial  del  desarrollo  

1.1.  El  papel  que  cumple  el  Estado  y  la  Administración  Pública  en  la  promoción  y  
potenciación  del  desarrollo  
2. Planificar  el  desarrollo:  un  enfoque  desde  el  sector  público  
2.1. La  planificación:  características  e  importancia  

2 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
INTRODUCCIÓN  

En   el   desarrollo   de   la   unidad   3   el   proceso   de   aprendizaje   estará   basado   en   el   estudio   y   la  

comprensiónde   las   diferentes   propuestas   metodológicas   para   la   planeación   del   ejercicio   del  
Estado   en   los   territorios,   así   como   de   la   materialización   de   estas   metodologías   en   Colombia   por  
medio  de  las  leyes  y  su  marco  de  aplicación,  teniendo  presente  la  influencia  que  ejercen  en  estos  
ejercicios   de   planificación   los   enfoques   de   desarrollo   que   predominan   en   las   autoridades   de   los  
diferentes  niveles  territoriales  en  los  cuales  se  divide  el  país.  

Esta   semana,   el   objetivo   es   acercarse   al   concepto   de   planificación   o   planeación,   reconocer   la  

importancia  de  este  en  el  logro  de  los  fines  del  desarrollo,  sin  importar  el  enfoque  desde  el  cual  
se   aborde,   y   ver   cómo   ha   sido   la   evolución   del   concepto   históricamente,   examinando   las  
principales   limitaciones   y   potencialidades   que   ofrece   a   la   Administración   Pública   desde   las  
diferentes  metodologías  que  se  han  planteado  para  su  aplicación  al  Estado.  Para  esto  se  debe  
tener   presente   que   existe   una   diferencia   fundamental   en   la   aplicación   de   las   herramientas   y  
metodologías  de  la  planificación  entre  el  sector  público  y  el  sector  privado,  y  que  al  reconocerlas  
es   posible   aprovechar   las   ventajas   que   nos   ofrecen   los   desarrollos   de   este   último   sector   para  
mejorar  las  acciones  y  la  intervención  del  aparato  estatal  en  las  situaciones  que  transcurren  en  el  
territorio  y  sus  poblaciones.  

RECOMENDACIONES  ACADÉMICAS  

Es   importante   realizar   las   lecturas   de   forma   cuidadosa   y   juiciosa   de   tal   forma   que   puedan  
identificar   las   principales   variables   de   los   marcos   teóricos   que   han   acompañado   la   definición   de  
las  diferentes  metodologías  de  planificación  y  la  aproximación  de  los  Estados  a  estas  mismas.  Esta  
es  la  presentación  general  de  dichas  metodologías  que  debe  servir  de  guía  para  el  fortalecimiento  
de  competencias  por  parte  de  los  estudiantes  en  torno  a  la  aplicación  de  los  conocimientos  en  la  
planificación  de  los  territorios  a  partir  de  su  papel  como  administradores  públicos  en  el  marco  del  
aparato  estatal.  Para  profundizar  los  temas  tratados  en  la  cartilla  el  estudiante  puede  remitirse  a  
las  lecturas  complementarias  así  como  a  las  obras  principales  de  los  autores  representativos  que  
se   referencian   en   el   texto   como   un   elemento   para   comprender   mejor   el   marco   conceptual   e  
ideológico  que  marcó  su  trabajo.  

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DESARROLLO  DE  CADA  UNA  DE  LAS  UNIDADES  TEMÁTICAS  

1. Herramientas  de  planeación  y  gestión  territorial  del  desarrollo  

1.1. El  papel  que  cumple  el  Estado  y  la  Administración  Pública  en  la  promoción  y  
potenciación  del  desarrollo  

El   carácter   científico   de   la   planeación   o   planificación   es   relativamente   reciente.   Este   proceso   de  

pensar  hacia  el  futuro  el  desarrollo  de  un  conjunto  de  personas  o  de  comunidades  determinadas  
se  reconoce  en  su  origen,  según  Saavedra  (1999),  hacia  la  segunda  mitad  del  siglo  XVII,  en  el  cual  
hay  una  intensión  deliberada  por  parte  de  las  autoridades  públicas  para  direccionar  el  proceso  
socioeconómico  de  las  personas  a  su  cargo.  

Posteriormente,   hacia   finales   del   siglo   XIX   y   comienzos   del   siglo   XX   los   clásicos   de   la  
administración  de  empresas  Frederick  Taylor  y  Henry  Fayol  propusieron  métodos  en  los  cuales  se  
utilizó  la  planificación  como  instrumento  para  redireccionar  a  las  empresas  y  mejorar  la  toma  de  
decisiones   para   encaminarlas   a   la   productividad.   Para   Henry   Fayol   administrar   consistía   en  
prever,  organizar,  ordenar,  coordinar  y  controlar,  lo  que  llevó  posteriormente  a  la  generalización  
de   que   todas   las   instituciones   tenían   las   funciones   básicas   de   planificar,   organizar,   dirigir,  
coordinar  y  evaluar  los  recursos  a  su  cargo  para  cumplir  con  el  fin  para  el  cual  habían  sido  creadas.    

Figura 1. Planificación de negocios  

Fuente: Chmurski (s. f.)  

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A  pesar  de  la  incorporación  de  estos  avances,  es  solo  a  comienzos  del  siglo  XX  que  se  utiliza  de  
manera   taxativa   la   palabra   planificar   para   designar   un   proceso   en   el   cual   se   prepara   a   las  
instituciones  para  anticipar  el  cambio  de  rumbo  y  sacar  provecho  de  las  oportunidades  que  un  
determinado   contexto   ofrece.     En   la   literatura   se   pueden   encontrar   muchas   definiciones   de  
planificación  (Saavedra,  1999,  p.  19)  y  estas  presentan  los  siguientes  elementos  en  común:  (a)  es  
un  proceso  llevado  a  cabo  por  personas,  grupos,  empresas  e  instituciones  durante  un  periodo  de  
tiempo  denominado  horizonte  de  planificación  y  en  un  espacio  específico;  (b)  se  debe  tener  una  
visión,  es  decir  una  representación  mental,  de  lo  que  se  quiere  o  pretende  lograr  en  un  punto  
definido   del   tiempo,   y   esta   debe   ser   factible   de   realizar;   (c)   implica   utilizar   unos   métodos,  
instrumentos  y  recursos  para  lograr  esa  visión  acordada.  La  visión  se  convierte  en  la  situación-­‐
objetivo,   partiendo   de   una   situación   inicial   que   se   quiere   o   se   necesita   transformar   según   los  
acuerdos  a  los  cuales  hayan  llegado  los  actores  de  la  planificación,  teniendo  como  base  el  diseño  
de  una  propuesta  para  el  cambio,  el  planteamiento  de  una  hipótesis  inicial,  la  consideración  de  
unos  escenarios  posibles  y  deseables  de  la  acción,  durante  un  período  específico  de  tiempo.  

Figura 2. Proceso de planificación  

Fuente: Elaboración propia  

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El   proceso   de   planificación   del   desarrollo   ha   estado   presente   en   todas   las   sociedades.   Sin  
embargo,   es   solo   con   la   llegada   de   Vladimir   Ilich   Lenin   a   la   Unión   de   Repúblicas   Soviéticas  
Socialistas   (URSS),   en   abril   de   1917,   que   el   proceso   de   planificación   se   vuelve   sistemático   por  
parte   del   Estado   moderno   de   occidente.   Recordemos   que   con   Lenin   se   instaura   un   régimen  
socialista  caracterizado  fundamentalmente  por  la  intervención  absoluta  del  Estado  en  todas  las  
actividades  públicas.  Como  afirma  Saavedra  (1999,  p.  24)  refiriéndose  a  esta  etapa  del  socialismo,  
el  plan  se  constituye  en  una  forma  de  intervención  directa  y  fundamental  para  que  se  logre  la  
materialización  de  la  política  social  y  económica  que  contempla  el  Partido  Comunista  y  el  Estado  
soviético  con  el  fin  de  dirigir  las  condiciones  en  las  cuales  se  implementa  el  socialismo  en  el  país.    

Pero  este  proceso  no  es  exclusivo  del  sistema  socialista;  si  bien  en  este  la  planificación  es  el  centro  
del  modelo  de  organización  social,  en  las  economías  del  mercado  este  proceso  se  usa  cada  vez  
más  y  con  mayor  sofisticación,  desarrollando  y  proponiendo  nuevas  metodologías  y  herramientas  
para   su   implementación   al   interior   de   las   empresas.   En   la   unidad   1   nos   referimos   al   papel  
complementario  que  cumplen  el  Estado  y  el  mercado  en  las  esferas  económica,  social  y  política.  
Pues  bien,  independientemente  del  sistema  económico  que  impere  en  una  sociedad,  el  Estado  
cumple   el   papel   de   direccionar   a   la   misma   sociedad   y   a   sus   miembros   por   medio   de   leyes   e  
instituciones  formales  e  informales  creadas  para  actuar  en  ciertos  sectores  y  tomar  decisiones  
para  lograr  objetivos  que  se  consideran  deseados  o  necesarios,  para  lo  cual  han  surgido  también  
propuestas   metodológicas   específicas   de   aplicación   de   la   planificación   en   el   sector   público,  
teniendo  en  cuenta  sus  características  específicas.  

Particularmente,  en  América  Latina  esta  discusión  sobre  la  planificación  del  desarrollo  surge  en  
el   marco   de   la   orientación   de   la   gestión   pública   a   mediados   del   siglo   XX,   proceso   que   orientó   la  
Comisión  Económica  para  América  Latina  (CEPAL)  y  cuyo  principal  resultado  fue  la  creación  de  
diferentes   órganos   de   carácter   directivo,   asesor   y   rector   de   la   planificación,   encargados   de  
orientar,  encauzar  y  coordinar  las  acciones  del  aparato  burocrático  en  cada  uno  de  los  estados  
latinoamericanos.   En   el   caso   colombiano   en   1958   se   creó   el   Departamento   Nacional   de  
Planeación  como  órgano  técnico,  perteneciente  a  la  rama  ejecutiva  del  poder  público  y  encargado  
de  direccionar  la  planeación  en  el  país.  Esta  entidad  ha  tenido  a  su  cargo  la  orientación  para  la  
formulación  de  los  planes  de  desarrollo  de  las  entidades  territoriales  y  del  nivel  nacional;  bajo  el  
marco  de  sus  políticas  y  hasta  2016  ha  contribuido  en  la  consolidación  de  14  planes  nacionales  de  
desarrollo,  como  se  aprecia  a  continuación:  

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 PLAN  DE  DESARROLLO   PRESIDENTE   PERÍODO  

Plan  general  de  desarrollo  económico  y   Alberto  Lleras  Camargo   1962-­‐1966  

social  

Planes  trienales   Carlos  Lleras  Restrepo   1966-­‐1970  

Las  cuatro  estrategias   Misael  Pastrana  Borrero   1970-­‐1974  

Para  cerrar  la  brecha   Alfonso  López  Michelsen   1974-­‐1978  

Plan  de  integración  nacional   Julio  Cesar  Turbay  Ayala   1978-­‐1982  

Cambio  con  equidad   Belisario  Betancur  Cuartas   1982-­‐1986  

Economía  social   Virgilio  Barco  Vargas   1986-­‐1990  

Revolución  pacífica   Cesar  Gaviria  Trujillo   1990-­‐1994  

El  salto  social   Ernesto  Samper  Pizano   1994  –  1998  

Para  construir  la  Paz   Andrés  Pastrana  Arango   1998-­‐2002  

Hacia  un  Estado  comunitario   Álvaro  Uribe  Vélez   2002-­‐2006  

Estado  comunitario:  desarrollo  para   Álvaro  Uribe  Vélez   2006-­‐2010  

todos  

Prosperidad  para  todos   Juan  Manuel  Santos   2010-­‐2014  

Todos  por  un  nuevo  país   Juan  Manuel  Santos   2014-­‐2018  

Tabla  1.  Planes  de  desarrollo  nacional,  Colombia  1962-­‐2014  

Fuente:  Elaboración  propia    

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2.  Planificar  el  desarrollo:  un  enfoque  desde  el  sector  público  

Hasta ahora hemos visto las principales características de la planificación teniendo en

cuenta que es un proceso que se fortalece y se estructura teóricamente desde el sector
privado de la industria; sin embargo, la planificación en el sector público tiene unas
características particulares que adoptan herramientas del sector privado sin olvidar las
diferencias entre un sector y otro.  

Desde el sector privado uno de los principales marcos teóricos que ha configurado la
planeación ha sido el estratégico, en el cual se pueden identificar como principales
características la toma de decisiones desde un enfoque racional, la necesidad de
establecer un diagnóstico claro a partir de un problema bien estructurado, la selección de
los objetivos deseados y de las metas por lograr, la solución más eficiente y la evaluación
de los resultados obtenidos (Weimer y Vining, 1999).

Figura 3. Plan de proceso de planificación  

Fuente: Rawpixel (s. f.)

Identificador de la imagen: 45629644  

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Esta  metodología  ha  sido  traducida  al  sector  público,  donde  ha  presentado  diferentes  problemas  
en  su  aplicación,  pues  no  se  había  adaptado  a  las  características  complejas  de  las  entidades  y  las  
realidades   del   Estado   y   la   sociedad.   Una   de   las   principales   limitaciones   tiene   que   ver   con   la  
definición  del  problema,  ya  que  no  siempre  se  encuentra  bien  estructurado;  puede  ser  diferente  
para  cada  actor,  a  partir  de  su  visión  o  de  cómo  se  ve  afectada  por  el  mismo  problema.  No  es  
posible   establecer   un   diagnóstico   claro   pues   la   realidad   social   es   cambiante.   Además,   en   el   tipo  
de  soluciones  que  se  aplican  existe  una  influencia  de  los  actores,  mediada  por  intereses  y  por  
posturas  políticas,  por  ejemplo  el  enfoque  de  desarrollo  que  prime  para  el  gobierno  de  turno,  
entre  otras  situaciones.  

Lo   anterior   hizo   necesario   pensar   nuevas   metodologías   de   planificación   enfocadas   en   las  

necesidades   y   limitaciones   del   Estado.   Entre   esta   metodologías   se   encuentran   la   planeación  
participativa,   el   modelo   integrado   de   planeación   y   la   planeación   estratégica   situacional.   Esta  
última  fue  desarrollada  por  Carlos  Matus  (1994)  teniendo  en  cuenta  la  subjetividad  presente  en  
los   actores   a   la   hora   de   tomar   decisiones,   la   imposibilidad   de   separar   la   administración   de   la  
política  en  el  manejo  del  Estado,  la  complejidad  de  la  realidad  que  se  pretende  intervenir  y  el  
papel  fundamental  del  gobernante  en  el  proceso  de  planificación,  como  el  tomador  principal  de  
decisiones   (sin   dejar   de   lado   a   los   otros   actores   con   quienes   se   debe   concertar)   para   el   logro   de  
niveles  de  gobernabilidad  del  territorio  y  de  los  habitantes  que  se  encuentran  bajo  su  autoridad.  

Otra  metodología  es  denominada  planificar  el  desarrollo.  Tiene  una  relación  directa  con  gobernar,  
que  implica  tomar  decisiones,  concertar  con  los  actores  del  proceso  y  promover  su  participación.  
En  palabras  de  Saavedra  (1999,  p.  30),  la  planificación  del  desarrollo  tiene  como  objetivo  brindarle  
a  la  gestión  del  gobierno  coherencia,  congruencia,  racionalidad,  rumbo  y  dirección  mediante  la  
implementación  de  mecanismos  de  participación  de  los  actores  en  las  decisiones  que  se  tomen.    

De  acuerdo  con  la  autora,  la  planificación  enfocada  al  logro  de  niveles  de  desarrollo  de  un  país  o  
comunidad   tiene   al   menos   cinco   características   principales,   entre   ellas   se   encuentran   las  
siguientes:  

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Figura 4. Características de la planificación del desarrollo según Saavedra  

Fuente: Elaboración propia con base en Saavedra (1999)  

Así mismo, en cuanto a la planificación desde el sector público, esta se puede clasificar
en nacional, regional, municipal o local; sectorial o social dependiendo del espacio donde
se diseñen y orienten las líneas estratégicas de la planeación. Entre estos diferentes
espacios debe haber correspondencia, coherencia y coordinación.  

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Figura 5. Clasificación de la planificación del desarrollo  

Fuente: Elaboración propia  

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2.1. .  La  planificación:  características  e  importancia  

De  acuerdo  con  el  Departamento  Nacional  de  Planeación  y  la  Escuela  Superior  de  Administración  
Pública  (2007),  la  planeación  es  un  proceso  continuo  encaminado  al  aprovechamiento  de  forma  
estratégica  de  las  oportunidades  presentes,  a  reducir  las  amenazas  identificables  y  las  debilidades  
y  a  atender  las  necesidades  sentidas,  de  forma  que  el  Estado  logre  eficientemente  la  solución  de  
los  problemas  más  relevantes.  

A   partir   de   esta   aproximación,   que   surge   de   las   instituciones   que   han   marcado   el   enfoque   de  
aproximación   de   las   entidades   públicas   a   las   metodologías   de   planificación   en   Colombia,   se  
proponen  las  siguientes  características  de  la  planificación:  

CARACTERÍSTICAS  DE  LA  PLANIFICACIÓN  

 

CARACTERÍSTICA   CONCEPTO  

Prospectiva   Consiste  en  explorar  alternativas  hacia  el  futuro  y  contemplar  

escenarios  posibles  que  las  entidades  puedan  contemplar.  Contribuye  al  
cumplimiento  de  los  objetivos  estratégicos  que  se  contemplan  en  los  
planes  de  desarrollo.  

Integralidad   Se  refiere  al  ejercicio  de  interrelacionar  diferentes  dimensiones  en  el  
ejercicio  de  planificación,  tales  como  la  económica,  la  social,  los  avances  
tecnológicos  y  el  ámbito  internacional,  con  el  fin  de  tener  una  
perspectiva  más  amplia  de  la  planeación  y  del  desarrollo  de  un  
territorio.  

Optimización  de  recursos  y   Dentro  de  los  fines  de  la  planificación  se  encuentra  el  logro  eficiente  de  
eficiencia  de  su  asignación   los  recursos,  haciendo  un  uso  racional  de  estos.  

Articulación  interinstitucional   El  ejercicio  de  la  planificación  incluye  que  los  diferentes  niveles  de  
gobierno  actúen  de  manera  organizada  haciendo  una  buena  
delimitación  de  funciones  y  evitando  duplicidad  de  esfuerzos.  

Equidad   Se  refiere  a  una  justa  distribución  de  los  recursos  para  garantizar  
condiciones  de  vida  óptimas  para  los  habitantes.  

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 Asociatividad  territorial   Se  deben  potenciar  las  alianzas  territoriales  en  el  ejercicio  de  la  
planificación  para  aprovechar  los  recursos  de  los  territorios  vecinos  y  
compartir  objetivos  de  desarrollo.  

Flexibilidad   El  proceso  de  la  planificación  por  parte  de  las  entidades  estatales  y  sus  
autoridades  debe  ser  dinámico,  por  lo  cual  se  deben  realizar  
supervisiones,  seguimientos  y  ajustes  de  forma  permanente,  teniendo  
en  cuenta  las  disposiciones  normativas  que  vayan  surgiendo.  

Evaluabilidad   La  planificación  es  un  proceso  que  permite  la  medición  de  las  acciones  
de  intervención  de  la  gestión  pública,  por  lo  tanto  los  procesos  de  
evaluación  deben  ser  transparentes,  públicos  y  oportunos.  

Participación   El  proceso  de  planeación  se  legitima  con  la  efectiva  participación  de  los  
actores  de  interés,  los  cuales  le  imprimen  al  proceso  una  visión  
compartida  del  futuro  del  territorio.  

Tabla  2.  Características  de  la  planificación  según  DNP  y  ESAP  

Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  Departamento  Nacional  de  Planeación  y  Escuela  Superior  de  Administración  
Pública  (2007)  

Estas instituciones resaltan que la importancia de la planificación radica en que su

práctica permite la transformación de las acciones futuras disminuyendo los impactos
negativos que estas puedan tener. El ejercicio de la planificación en el ámbito de la
gestión pública es un proceso integral, ya que debe completarse con otros procesos
como el de evaluación y rendición de cuentas; dinámico, pues contempla cambios de
acuerdo a las necesidades futuras; sistémico, ya que se hace de forma lógica y
secuencial, y participativo, dado que su legitimidad y cumplimiento dependen de la
participación activa de la comunidad.  

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REFERENCIAS  

Textos  

• Departamento Nacional de Planeación y Escuela Superior de Administración

Pública (2007). El proceso de planificación de las entidades territoriales. El plan
de desarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008-2011. Bogotá: autores.  
• Forero, C.; Cardona, G., y Córdoba, C. (1999). Planeación participativa.
Estrategias de paz. Bogotá: Consejo Nacional de Planeación.  
• Matus, C. (1994). Planificación situacional. Caracas: Fundación Altadir.  
• Mendoza, J. (2008). Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y
aplicación. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
• Saavedra, R. (1999). Fundamentos conceptúales y metodológicos de la
planificación. Bogotá: Universidad Santo Tomas.  
• Weimer, D., y Vining, A. (1999). Policy Analysis: Concepts and Practice. Upper
Saddle River, N. J.: Prentice Hall.  

Figuras  

• Chmurski,  M.  (s.  f.).  Cuaderno  de  papel  con  la  planificación  de  la  inscripción,  concepto  
de  negocio  [imagen].  Recuperado  de  
http://es.123rf.com/search.php?word=planificacion&imgtype=0&t_word=planning&t_
lang=es&oriSearch=henry+fayol&orderby=0&srch_lang=es&sti=mu4pt9cs55a9gzil7t|&
mediapopup=49557603  
• Rawpixel  (s.  f.).  Plan  de  Proceso  de  Planificación  Estrategia  Solución  Concepto  
[imagen].  Recuperado  de  
http://es.123rf.com/search.php?word=planeaci%F3n&imgtype=0&t_word=planeaci%
C3%83%C2%B3n&t_lang=es&oriSearch=planeaci%F3n+p%FAblica&orderby=0&srch_la
ng=es&sti=ndofoyj2q1reipz059|&mediapopup=45629644  
 

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