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Título:  El decreto de necesidad y urgencia con relación a la extinción de dominio y su

óbice constitucional
Autores: Capuya, Solange J. - Kahl, Ángel
Publicado en: DPyC 2019 (junio), 06/06/2019, 32
Cita Online: AR/DOC/363/2019

Sumario: I. Decreto de necesidad y urgencia.— II. Extinción del dominio para el derecho civil.— III.
Inviolabilidad de la propiedad (art. 17 de la CN).— IV. Decomiso del art. 23 del Cód. Penal (ley penal
más benigna y rige retroactivamente).— V. Principios de legalidad, irretroactividad de la ley penal más
gravosa y presunción de inocencia (arts. 18 y 19, CN).— VI. Delito de decomiso en el Anteproyecto del
Código Penal.— VII. Conclusión.
(*)
(**)
Todos los gobiernos democráticos contemporáneos afirman públicamente respetar la Constitución Nacional;
sin embargo, con el devenir del ejercicio del poder y ante el fracaso de su política para lograr consensos,
terminan utilizando los DNU para suplir esas falencias y arbitrariamente e ilegalmente imponer sus criterios o
agenda decisional. Así, el día 22 de enero del año 2019, se dictó del decreto de necesidad y urgencia 62/2019,
publicado en el Boletín Oficial 34.039.
Mediante esta norma, una vez más, se soslayan principios y garantías consagrados en la Carta Magna.
Si bien su título menciona "Régimen Procesal de la Acción Civil de Extinción de Dominio", lo cierto que
enmascara   varias   cuestiones   penales,   que   de   llevarse   a   la   práctica   indefectiblemente   culminarán   en
inconstitucionales.
Dicha circunstancias obliga a mencionar los conceptos básicos vinculados a la generalidad del decreto de
necesidad y urgencia, de la extinción de dominio, del  decomiso en materia penal, y principios y derechos
constitucionales tales como la inviolabilidad de la propiedad, la legalidad, la irretroactividad de la ley penal más
gravosa, entre otros.
I. Decreto de necesidad y urgencia
El análisis de este decreto de necesidad y urgencia 62/2019 me llevó a preguntarme: ¿de dónde radica la
necesidad y urgencia para su dictado?
La Constitución Nacional en el Capítulo Tercero, titulado "Atribuciones del Poder Ejecutivo", art. 99, prevé
las   atribuciones   que   tiene   el   presidente   de   la   Nación   —único   titular   de   ese   poder—.   Están   expresamente
enumeradas y precisas. Puntualmente en el inc. 3º, indica que aquel "[p]articipa de la formación de las leyes con
arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena
de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción
de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos
políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general
de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros [...]" (el destacado me
pertenece).
Así, del  artículo transcripto, se desprende  la prohibición expresa  del  presidente de  emitir  disposiciones
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legislativas (propias del poder legislativo). Entonces, solamente lo autoriza en circunstancias excepcionales que
hicieran imposibles seguir los trámites previstos por la Constitución para la sanción de las leyes, y aun así tiene
absolutamente vedado legislar sobre materia penal, entre otras.
El fundamento del art. 99, inc. 3º de la CN es el principio de legalidad, previsto en los arts. 18 y 19 de la
CN.
En ese sentido, ¿cómo se justificó la necesidad y urgencia en este caso? La necesidad y urgencia debe existir
al momento de su dictado y con posterioridad a ello. La decisión la toma el presidente de la Nación en acuerdo
general  de ministros, incluido el jefe de gabinete, siendo que no es necesario que exista quorum  para esa
reunión. Firmado el decreto, corresponde el examen y control del Poder Legislativo (1). Transcurridos diez días
del dictado del DNU, este se somete a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, la cual en un plazo
igual al anterior deberá elevar su despacho a cada Cámara para su tratamiento. Una ley especial sancionada con
la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, regulará el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso, "ley que a más de una década de vigencia de las reformas constitucionales, el Poder
Legislativo no dictó" (2).
Siguiendo esta línea de análisis, la necesidad y urgencia en este DNU fue fundada en "[q]ue la corrupción y
los delitos contra la administración pública, el narcotráfico, la trata de personas, el terrorismo y demás delitos
graves afectan el normal funcionamiento de las instituciones democráticas y republicanas, causando enormes
pérdidas para el Estado en todas sus dimensiones, que en definitiva resultan mayores costos para los ciudadanos.
Que la República Argentina, mediante la ley 25.632, aprobó la Convención Internacional contra la Delincuencia
Organizada Transnacional, donde los Estados Parte acuerdan mecanismos de cooperación y herramientas para el
recupero de los bienes y otros beneficios derivados del producto del delito. Que la Convención Interamericana
contra   el   Terrorismo   aprobada   por   la   ley   26.023,   establece   que   cada   Estado   Parte   adoptará   las   medidas
necesarias para identificar, congelar, embargar y, en su caso, proceder al decomiso de los fondos u otros bienes
que constituyan el producto de la comisión o tengan como propósito financiar o hayan facilitado o financiado la
comisión de cualquiera de los delitos vinculados al terrorismo. Que la República Argentina, mediante la ley
26.097, aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, instrumento en el que los Estados
Parte manifiestan su preocupación por los problemas y amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y
seguridad de las sociedades, socavando los valores de la democracia. Que la Convención Interamericana contra
la Corrupción, aprobada por la ley 24.759, establece en su art. XV que, "[d]e acuerdo con las legislaciones
nacionales aplicables y los tratados pertinentes u otros acuerdos que puedan estar en vigencia entre ellos, los
Estados Partes se prestarán mutuamente la más amplia asistencia posible en la identificación, el rastreo, la
inmovilización, la confiscación y el decomiso de bienes obtenidos o derivados de la comisión de los delitos
tipificados   de   conformidad   con   la   presente   Convención,   de   los   bienes   utilizados   en   dicha   comisión   o   del
producto de dichos bienes'".
De esos fundamentos no se desprende la urgencia y necesidad para dictar el DNU, pasando por alto el art.
99, inc. 3º y el art. 75, inc. 22, ambos de la CN.
Se sostuvo también como argumento para su dictado que el proyecto de ley sobre el tema presentado en el
Congreso lleva más de dos años de trámite legislativo sin resolución, por lo que urge otorgar a la justicia de
herramientas eficaces para desfinanciar a las organizaciones criminales y resguardar el patrimonio estatal.
Y aun así, me pregunto —como la mayoría de los buenos lectores—, entonces, ¿cuál era la urgencia? Quizá

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sea "el receso legislativo", digo porque del propio decreto se desprende que el 23 de junio de 2016 se dio media
sanción a un proyecto de Ley de Extinción de Dominio, con base en el consenso arribado entre bloques de
diversos orígenes partidarios. Una vez girado al Honorable Congreso de la Nación, fue tratado en el recinto el
22   de   agosto   de   2018,   a   poco   más   de   3   meses   de   caducidad   del   proyecto,   introduciendo   modificaciones
estructurales a la media sanción. Que estos cambios fueron remitidos a la Cámara de origen, a los fines de
cumplimentar el procedimiento constitucional de formación y sanción de leyes, sin obtener tratamiento hasta la
finalización del período.
¿Son ellas razones suficientes de "necesidad y urgencia" para el dictado de este DNU? Entendemos que no y
lo que aquí estaría fracasando es la política de consensos entre el  gobierno de turno y la oposición en su
conjunto, mediante sus representantes en las cámaras legislativas (representantes del pueblo) y denota su dictado
una   mera   conveniencia   política   por   parte   del   Ejecutivo.   Deviene   oportuno   recordar   que   la   CS   en   el   fallo
"Verocchi" (3) (en el consid. 7º) estableció que el Poder Ejecutivo si bien puede ejercer facultades legislativas,
que no son propias (ver consid. 11 del voto de la mayoría), se expresó sobre las condiciones sobre las cuales
puede ejercer esa facultad: una de ellas es que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto
por la Constitución Nacional, como puede ser que ocurra en circunstancias extraordinarias de contiendas bélicas
o desastres naturales que impidan a los legisladores llegar a la Ciudad de Buenos Aires; o que la situación que
necesita   solución   legislativa   sea   de   una   "urgencia   tal"   que   deba   ser   resuelta   inmediatamente,   en   un   plazo
incompatible con el que se prevé para el trámite legislativo normal (ver consid. 9º del voto de la mayoría).
Y claramente, desestima las razones de "mera conveniencia para dictar decretos", estableciendo que sus
fundamentos deben contener suficiente motivación fáctica para que posteriormente se pueda efectuar el control
de razonabilidad y no se elimine el derecho limitado mediante la norma (ver considerando 10 del voto de la
mayoría).
II. Extinción del dominio para el derecho civil
Deviene oportuno recordar que el dominio es un derecho real de los que enumera el art. 1887, inc. a) del
Cód. Civ. y Com. En el tít. III, cap. 1, art. 1941 define al dominio perfecto, siendo este "el derecho real que
otorga todas las facultades de usar, gozar y disponer material y jurídicamente de una cosa, dentro de los límites
previstos por la ley. El dominio se presume perfecto hasta que se pruebe lo contrario". Otra característica es que
es perpetuo y exclusivo (arts. 1942 y 1943 del Cód. Civ. y Com. de la Nación). A su vez, el art. 1946 define al
dominio imperfecto como aquel que "está sometido a condición o plazo resolutorios, o si la cosa está gravada
con cargas reales".
Avanzando con la lectura de dicha codificación, el cap. 4, establece los límites al dominio (art. 1970), "[l]as
limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo. El
aprovechamiento   y   uso   del   dominio   sobre   inmuebles   debe   ejercerse   de   conformidad   con   las   normas
administrativas aplicables en cada jurisdicción (y no penales)".
Siguiendo la lógica del DNU aquí tratado, se modificó el art. 1907 de dicho Código, agregando una nueva
causal de extinción del dominio a las ya previstas: destrucción de la cosa, abandono y consolidación en los
derechos   reales  sobre   cosa   ajena  (4).  Estas  causales  son  de   carácter  general   y  absolutas  por  las  cuales  se
extinguen los derechos reales para todas las personas y cada derecho real se prevén causales especiales.
De esta forma se sustituye el art. 1907 ut supra transcripto por el siguiente: "[s]in perjuicio de los medios de
extinción de todos los derechos patrimoniales y de los especiales de los derechos reales, estos se extinguen, por

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la destrucción total de la cosa, si la ley no autoriza su reconstrucción, por su abandono, por la consolidación de
los derechos reales sobre la cosa ajena y por sentencia judicial que así lo disponga en un proceso de extinción de
dominio" (art. 2º del DNU). Pues, agrega una nueva causal, tomándose las atribuciones legislativas propias del
Poder Legislativo, que no ameritaban ni urgencia ni necesidad.
Al   respecto,   el   art.   5º   del   DNU   establece   que   "[e]starán   sujetos   al   presente   régimen   aquellos   bienes
incorporados   al   patrimonio   del   demandado   con   posterioridad   a   la   fecha   de   presunta   comisión   del   delito
investigado,   que   por   no   corresponder   razonablemente   a   los   ingresos   de   su   tenedor,   poseedor   o   titular,   o
representar un incremento patrimonial injustificado, permitan considerar que provienen directa o indirectamente
de uno de los delitos enunciados en el artículo siguiente" (el destacado me pertenece).
Pues, con este DNU se pretende extinguir el derecho real de dominio sobre algún bien que presuntamente
provendría de un delito de una persona que fue señalada como "sospechosa", esto es por el mero hecho de ser
mencionada (o no) en un proceso penal. Este DNU vulnera el principio de inocencia.
III. Inviolabilidad de la propiedad (art. 17 de la CN)
Este decreto también perfora la inviolabilidad a la propiedad —uno de los derechos personales clásicos de la
democracia liberal del siglo XVIII—, previsto en el art. 17 de la CN, a partir del cual se establece que "[l]a
propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia
fundada   en   ley.   La   expropiación   por   causa   de   utilidad   pública,   debe   ser   calificada   por   ley   y   previamente
indemnizada".
Entonces, si bien allí no se define a la propiedad, esta es inviolable y deja en claro que para efectuar alguna
restricción sobre este derecho se debe examinar el Código Civil y Comercial de la Nación, ya que el art. 17, CN
interpretado en sentido amplio, junto con lo dispuesto en el art. 28 de la CN operan como control de las leyes y
proporcionan a los jueces herramientas para aplicar el control de razonabilidad a las normas que limitan el
derecho (5).
Justamente este artículo establece garantías a la propiedad para evitar que el Estado se apropie de los bienes
de las personas, y aplica el principio de legalidad previsto en el art. 19, CN, en dos circunstancias: 1) se puede
privar del derecho a la propiedad por causa de una sentencia fundada en ley, y 2) expropiación por causa de
utilidad pública.
En esa directriz, una sentencia basada en un DNU privaría de la propiedad a una persona sospechada (o
mencionada en el expediente penal y no condenada), por ejemplo: de un delito de lavado de dinero por haberse
determinado que podría ser producto de ese delito. Cabe recordar que conforme el art. 18, CN a esa sentencia
debe llegarse mediante el cumplimiento del debido proceso legal y asegurando la defensa de los derechos.
La   otra   causa   a   tener   en   cuenta   es   la   expropiación   regulada   por   la   ley   21.499.   Aun   en   el   caso   de   la
expropiación exige una ley, paradójicamente este DNU ni siquiera exige condena, pero lo fundamenta en la
"utilidad pública".
En ese sentido, la utilidad pública que refiere la expropiación debe ser calificada previamente por ley y
previamente   indemnizada   al   expropiado.   Este   DNU   pretende   encubrir   una   expropiación  que   es   la   máxima
restricción al derecho de propiedad sobre la cosa o bien expropiado. Lo paradójico y siguiendo esa directriz es
que con este DNU, habría que indemnizar a la persona cuya extinción del dominio se pretende y eso sería una
sentencia, sin sentido.
Asimismo, este mismo articulado establece: "[l]a confiscación de bienes queda borrada para siempre del
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Código Penal Argentino".
Si bien en el proceso civil que establece el DNU garantiza el derecho de defensa, incluso al ampliar el plazo
de la contestación de la demanda que prevé el art. 498 del Cód. Proc. Civ. y Com. y se advierte una excepción
previa cuando resulte evidente que el bien se incorporó al patrimonio con anterioridad a la fecha presunta de
comisión del delito y a alegar sobre la prueba, lo cierto es que exige solamente para iniciar ese proceso civil que
el juez competente en lo penal haya dictado alguna medida cautelar sobre los bienes por su presunta vinculación
con el delito. No hace referencia a la firmeza que debe adquirir esa medida cautelar y además se conoce la
precariedad de esa decisión si en un juicio oral la sentencia resulta absolutoria.
Podría asemejarse a una confiscación encubierta por parte del Estado para hacerse de aquellos activos de
personas sospechadas. O tal vez utilizada en forma política para perjudicar a los enemigos políticos (6).
IV. Decomiso del art. 23 del Cód. Penal (ley penal más benigna y rige retroactivamente)
Siguiendo esta línea de análisis, en el Libro I, cap. II del Código Penal titulado "De las penas", el art. 23,
primer párrafo establece: "[e]n todos los casos en que recayese condena por los delitos previstos en este Código
o en leyes penales especiales, la misma decidirá el decomiso de las cosas que han servido para cometer el hecho
y de las cosas o ganancias que son el producto o provecho del delito, a favor del Estado Nacional, de las
provincias   o   de   los   municipios,   salvo   los   derechos   de   restitución   o   indemnización   del   damnificado   y   de
terceros".
El anteúltimo párrafo menciona: "[e]l juez podrá adoptar desde el inicio de las actuaciones judiciales las
medidas cautelares suficientes para asegurar el decomiso del o de los inmuebles, fondos de comercio, depósito,
transportes, elementos informáticos, técnicos y de comunicación, y todo otro bien o derecho patrimonial sobre
los que, por tratarse de instrumentos o efectos relacionados con el o los delitos que se investigan, el decomiso
presumiblemente pueda recaer".
De ello, se observa que así redactado no resultaría necesario el DNU, ya que el Código Penal de la Nación
prevé la pena de decomiso. Dicho de otro modo, cuando hay "condena firme", se establece que la persona
condenada pierde los bienes adquiridos con el delito o utilizados para tal fin.
El decomiso es una pena que tiene por objeto que el imputado o terceras personas (jurídicas o físicas) no
conserven el producto mediato o las ganancias obtenidas por la conducta ilícita. "[E]s una pena de carácter
accesorio, distinguiéndose de otras medidas de coacción administrativa directa de carácter policial preventivo
(secuestro de armas, explosivos, medicamentos, dinero, etc.). Se trata de una pena que tiene carácter pecuniario,
pudiendo recaer sobre otras cosas que están fuera del comercio"  (7). Tal como plantean Zaffaroni, Alagia y
Slokar el  decomiso sería inconstitucional  si no se respetase la regla de humanidad y mínima racionalidad,
advirtiendo que deberá atenderse a las pautas de individualización de la pena para que la magnitud de los bienes
afectados no lesione la medida de proporcionalidad mínima entre injusto y pena, con el objeto de evitar que en
el caso concreto el decomiso se convierta en una confiscación (8).
Pues lo que se tiende a confiscar son aquellos instrumentos del delito (instrumenta sceleris), es decir, los que
intencionalmente han sido utilizados para consumar o intentar el delito (9) o los ocasionalmente utilizados para
la comisión del delito (10), como por ejemplo inmuebles, vehículos, dinero depositado en cuentas bancarias y su
producto o ganancia.
En   principio,   el   decomiso   no   alcanza   al   producido   total   del   delito   ni   lo   que   el   condenado   se   procuró
mediante  el  producto  sceleris  (es   decir   lo  que   compró  por   ejemplo  con   moneda  falsa),  pero  si   alcanza   lo
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producido por el delito o se ha logrado a través de la comisión del delito y estos deben pertenecer al condenado.
Ahora bien, en cuanto a las cuestiones procesales que atañe el decomiso requiere sentencia condenatoria, a
punto   tal   que   la   sala   IV   de   la   Cámara   Nacional   de   Casación   Penal   estableció   que   habiéndose   omitido
expresamente la disposición del decomiso en la sentencia condenatoria, debe ser dictado dentro de un tiempo
razonable que sería el dictado de la sentencia aclaratoria. Ello tiene que ver con que, habiendo sido la persona
condenada y pasado un tiempo de ello, no puede supeditarse a la voluntad del tribunal la imposición de una
nueva pena, pese a ser accesoria de la principal. Es claro que no puede quedar suspendida indefinidamente en el
tiempo (ver fallo CFed. Cas. Penal, sala IV, 23/08/2002 "García, Marcelo").
Se debe resaltar que esta pena (a contrario del DNU) exige una sentencia condenatoria firme de un delito
doloso, y no culposo (11).
Incluso el párr. 7º del art. 23 del Cód. Penal refiere que "[...] serán decomisados de modo definitivo, sin
necesidad de condena penal, cuando se hubiere podido comprobar la ilicitud de su origen, o del hecho material
al   que   estuvieren   vinculados,   y   el   imputado   no   pudiere   ser   enjuiciado   por   motivo   de   fallecimiento,   fuga,
prescripción o cualquier otro motivo de suspensión o extinción de la acción penal, o cuando el imputado hubiere
reconocido la procedencia o uso ilícito de los bienes (párrafo incorporado por art. 6º de la ley 26.683 BO
21/06/2011)".
Sin embargo, el DNU permite extinguir el dominio de una persona no condenada, por ser sospechada o
exista una presunción en su contra sobre la comisión de un delito.
V. Principios de legalidad, irretroactividad de la ley penal más gravosa y presunción de inocencia
(arts. 18 y 19, CN)
Estos principios constituyen "el ABC en materia penal y procesal penal" y son claramente pasados por alto
en el DNU en estudio.
La primera parte del art. 18 de la CN establece que "[n]ningún habitante de la Nación puede ser penado sin
juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los
jueces designados por la ley antes del hecho de la causa". Este artículo constituye una de las máximas garantías
de la libertad personal, e impone límites al ius puniendi del Estado.
Con la primera frase del artículo transcripto se complementa el principio de legalidad, que se establece en
forma general en el art. 19, CN. De esta forma, adelanta que los tipos penales (compuestos por la descripción de
la conducta delictiva y sanción) deben establecerse por ley (conforme al procedimiento previsto en la misma
Constitución Nacional). Al respecto, la CS ha dicho que "el principio de legalidad [...] al exigir que la conducta
y sanción se encuentren previstas con anterioridad al hecho por una ley en sentido estricto, pone en cabeza
exclusiva del Poder Legislativo la determinación de cuáles son los intereses que deben ser protegidos, mediante
amenaza penal del ataque que representan determinadas acciones y en qué medida debe expresarse esa amenaza
para garantizar una protección suficiente [...] la organización del poder establecida por la Constitución ha puesto
exclusivamente en cabeza del Poder Legislativo el ejercicio de esas facultades" (Fallos 314:440).
Y como lo he dicho anteriormente, ni siquiera en circunstancias excepcionales autorizan al Poder Ejecutivo
a dictar decretos por razones de necesidad y urgencia en materia penal (art. 99, inc. 3º, CN). Fundamentalmente,
la ley penal (pese a que el decreto dice ser "civil") debe ser anterior al hecho del proceso, con lo cual resulta
inaplicable  la   ley  penal  más   gravosa,   sancionada  con   posterioridad  a   los  hechos.  De   ello,  se  vislumbra   el
principio de irretroactividad de la ley penal más gravosa. 
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En esa directriz, el principio de legalidad exige: nulla poena sine lege (es decir que toda imposición de pena
presupone   una   ley   penal),   nulla   poena   sine   crimine   (la   pena   se   presupone   a   la   condición   de   la   acción
conminada), nullum crime sine poena legal (el hecho conminado está condicionado por la pena legal) (12).
Asimismo, no debe olvidarse que a fin de no alterar la legalidad la ley penal debe ser previa, escrita, estricta
y cierta (arts. 18 y 19, CN).
A los efectos del comentario de este DNU, corresponde detenerse en la característica de "previa". ¿Qué
significa esto? Una primera lectura nos da cuenta que la ley penal debe ser previa al hecho que motivo el
proceso penal. Por lo tanto, esta característica está dirigida al legislador quien en materia penal debe sancionar
las leyes que no se dirijan para atrás en el tiempo (excepto que sean más benignas), como así también se dirige
al juez quien debe aplicarlas con criterios de razonabilidad.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció en el caso "De la Cruz Flores vs.
Perú" (sentencia del 18 de noviembre del año 2004) que "en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la
norma punitiva exista y resulte conocida, o pueda serlo antes de que ocurra la acción o la omisión que la
contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos
jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor, ya que antes de que una
conducta sea tipificada como delito la misma no reviste aún el carácter de ilícita para efectos penales. Por otro
lado, si esto no fuera así, los particulares no podrían orientar su comportamiento a un orden jurídico vigente y
cierto, en el que se expresa el reproche social  y las consecuencias de este. Estos son los fundamentos del
principio de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva".
Todo ello permite concluir que la retroactividad de la ley penal más gravosa está prohibida.
En ese sentido, cuando nos referimos a la ley penal a los efectos del principio mencionado, se extiende al
concepto de crime y poena (es decir del hecho ilícito contenido en la norma y sus consecuencias jurídicas —cfr.
art. 19, CN—).
Al respecto, la CS ha dicho con relación a la garantía que "comprende la exclusión de disposiciones penales
posteriores   al   hecho   infractor   —leyes   ex   post   facto—   que   impliquen   empeorar   las   condiciones   de   los
encausados" (ver Fallos: 156:48, 169:309, entre otros).
El principio de legalidad alcanza como he dicho al injusto y a sus consecuencias jurídicas, es decir en cuanto
a   su   naturaleza,   cuantificación,   modos   de   ejecución,   abono,   prescripción,   control   y   pluralidad   —sanciones
alternativas, conjuntas o accesorias como lo es el decomiso—.
En ese sentido, "la comprensión operativa de esta regla —prohibición de retroactividad y excepción de ley
penal más benigna— exige apreciar la conformación jurídica del injusto en su integridad— no solo su tipicidad
entendida como mera descripción— que es lo que busca significar la noción material y funcional del crimen
expuesta en el principio" (13). Importantísimo destacar que el principio de irretroactividad de la ley penal más
gravosa se extiende a la pena alcanzando su sentido normativo y material de todo tipo de sanción.
Recapitulando, habíamos dicho que el decomiso es una pena accesoria prevista en el art. 23 del Cód. Penal,
por lo tanto resultaría inconstitucional el art. 21 del DNU que establece que "[l]a Procuración General de la
Nación   del   Ministerio   Público   Fiscal   deberá   realizar   un   relevamiento  exhaustivo  de   las   causas  penales   en
trámite a los efectos del art. 7º del presente, dentro de los sesenta [60] días contados a partir de su entrada en
vigencia", sancionándose una ley penal más gravosa que es retroactiva.
Incluso la CS se ha expedido al respecto refiriendo que "el principio de legalidad enunciado en el art. 18 de
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la CN establece que para que una persona pueda ser sometida a proceso, la conducta que se le imputa, así como
la escala penal prevista para esa conducta debe haber sido individualizada en una ley sancionada de manera
previa a la comisión del hecho, sentando así el principio de irretroactividad de la ley penal, el que reconoce
como única excepción la aplicación de la ley penal más benigna" (G. 688. XLVI. "Granillo Ocampo, Raúl E. y
otros s/ recurso de queja", del 04/02/2014, y entre otros Fallos: 310:267, 312:2084).
Por lo tanto, y a los fines interpretativos del DNU se desprende que hay una persona sometida a proceso,
sospechada de un delito y solamente con ello basta dictar una sentencia (en el marco de un proceso civil) y
desapoderarla de sus bienes. Resultaría injusta esa decisión judicial si con el devenir de la investigación penal el
sospechado resulta absuelto. Así, con el DNU, ante la duda rige el in dubio pro desapoderamiento, a costas de la
retroactividad de una ley penal más gravosa. Y aun siendo condenada en el proceso penal rige una pena más
gravosa que la prevista en el art. 23 del Cód. Penal.
Se debe tener presente que ya existe la pena accesoria de decomiso (art. 23 del Cód. Penal), oportunamente
desarrollada, por lo tanto el nuevo decreto que pretende ir para atrás con su inconsistencia gravosa en materia
penal (pese a decir civil), es inconstitucional.
El   principio   de   irretroactividad   de   la   ley   penal   más   gravosa   se   encuentra   previsto   en   la   Declaración
Universal de Derechos Humanos (art. 11, apart. 2º), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art.
15, apart. 1º) y la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 9º), que fueron incorporados con jerarquía
constitucional en el art. 75, inc. 22 de la CN.
A través del DNU, la seguridad jurídica en materia penal se vería seriamente afectada. En ese sentido, es
importante señalar la distinción que Jescheck efectúa con relación al "estado de derecho" en lo atinente en la
materia penal. En su aspecto formal se relaciona con criterios de seguridad jurídica y siendo que el derecho
penal es el instrumento de mayor injerencia del poder respecto a los ciudadanos, su ejercicio debe estar limitado
para evitar cualquier abuso posible y por ello es importante, para establecer un freno la reserva de ley, la
previsión legal de la pena, la vinculación del juez a la norma, la prohibición de analogía, etc. Y, en su carácter
material enumera el contenido que debe tener la ley penal, esto es la salvaguarda de la dignidad humana, la
restricción del ius puniendi para los hechos graves, la exclusión de penas crueles, la proporcionalidad en los
medios, la igualdad, etc. (14).
Entonces bien, a fin de comprender la importancia de este principio de irretroactividad de la ley penal más
gravosa, debemos centrarnos en el fundamento del principio. Que si bien pareciera no ser tanto a fin con la
teoría preventiva de Feuerbach, sino más bien con el fin de reestabilización de la ley penal "en verdad el soporte
de la decisión parece por inclinarse más al significado de la pena al momento de la sentencia que al que poseía
en la instancia de ejecución del hecho" (15).
En ese sentido, como lo explica el Dr. Yacobucci, "la referencia a la norma de valoración, en este caso
dirigida especialmente al juez al momento de la sentencia —normas de imputación que asumen como baremos
las normas de comportamiento en su función retrospectiva—, fundamenta la aplicación de la ley penal más
benigna vigente para aquel momento de concreción de la imputación personal definitiva. La ultra actividad de la
ley intermedia no parece, por el contrario responder a esos criterios normativos. Su legitimidad encontraría
cabida a partir de considerar como inaceptable que en buena medida fuera el azar, ligado a la duración del
proceso, lo que incidiría en la aplicación o no de la regla de mayor benignidad de la ley. Esto es, que todo
dependiera   en   verdad   de   un   problema   de   extensión   del   juzgamiento   y   no   de   una   cuestión   de   valoración

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normativa, como ocurre con la ley vigente al momento del hecho o de la sentencia" (16).
No debe dejar de soslayarse que la excepción al principio de irretroactividad de la ley penal más gravosa, —
la ley penal más benigna—, se encuentra previsto en el art. 2º del Cód. Penal, como así también en los tratados y
convenciones oportunamente mencionadas. En este sentido, la mayor benignidad de la norma debe hacerse de
manera integral "considerando todas sus prescripciones, consecuencias, y relaciones con los institutos jurídicos
a los que esta sistemáticamente ligada. Esto implica que no se puede 'reconstruir' una tercera norma sobre la
base   de   algunos   aspectos   pertenecientes   a   la   que   resultaba   vigente   al   momento   del   hecho   y   otros,   más
beneficioso que pudieran formar parte de la ley posterior" (17).
La  benignidad de  la nueva  ley puede  deberse a  varias  cuestiones entre ellas:  la descriminalización  del
comportamiento; por la modificación o abandono de alguno de sus elementos descriptivos, valorativos de sujeto
activo o pasivo, de cualificaciones modales o de elementos subjetivos, dejando incólume el elemento básico —
en este caso residual— que sigue determinando la relevancia penal de comportamiento; la atenuación en las
consecuencias jurídicas del hecho, ya sea por la modificación de su naturaleza (pena privativa de libertad, multa,
etc.),   por   la   morigeración   de   su   intensidad   (duración,   monto,   etc.),   por   los   institutos   alternativos   que   la
condicionan o que las limitan (suspensión de juicio a prueba, ejecución condicional, salidas transitorias, etc.) y
por último, por los institutos que regulan la capacidad de persecución estatal del hecho (prescripción de la
acción o de la pena) (18).
VI. Delito de decomiso en el Anteproyecto del Código Penal
El día 25 de marzo del corriente año se envió al Senado de la Nación por parte del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos de la Nación el Proyecto del Código Penal (19). Allí el decomiso se encuentra previsto en
los arts. 23 y 24.
En ese sentido, en una entrevista que brindó el juez Mariano Borinsky, a cargo del equipo de trabajo para la
redacción del proyecto indicado refirió, en un diálogo con Radio Milenium, "que el art. 24 del proyecto plantea
que el Estado puede actuar obteniendo la devolución ese dinero, sin la necesidad de esperar la condena judicial.
Respecto de los delitos de funcionarios públicos, hace 100 años no se tomaba nota de que la única preocupación
era la cárcel para el funcionario público que metía la mano en la lata, es también importante la necesidad de que
devuelva el dinero de esa lata". Su objetivo se vincula a que el Estado pueda "sacarle las propiedades a los
funcionarios que no las puedan justificar", aún si no hay sentencia firme. "En todos los casos se procederá al
decomiso de dinero, cosas, bienes sin necesidad de condena penal si se hubiera podido comprobar la ilicitud de
su origen o del hecho material al que estuvieran vinculados" (20).
De esta forma, el proyecto del nuevo Código Penal establece que a través de la sentencia el juez decidirá en
los casos en que recayese condena (ya sean delitos dolosos o culposos), aunque esta no se encuentre firme,
como así también aunque la persona imputada no haya sido condenada porque el imputado falleció y no se lo
pudo enjuiciar, por fuga, prescripción o cualquier otro motivo de suspensión o extinción de la acción penal, o no
se   hubiese   condenado   por   mediar   causal   de   inimputabilidad,   inculpabilidad,   o   excusa   absolutoria,   o   si   el
imputado hubiese reconocido la procedencia o el uso ilícito del dinero, cosas, bienes o cualquier clase de activo
(ver punto incs. 1º y 5 del art. 23 del proyecto).
Desde ya, que si bien el objetivo es noble y como se vislumbra existe normativas tendientes a recuperar los
bienes que "hubiesen servido de instrumento, o medio en la comisión del hecho, y de los que constituyen el
producto,   el   provecho   o   ganancia,   directos   o   indirectos,   del   delito,   cualesquieran   que   fueran   las

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transformaciones o sustituciones que hubiesen podido experimentar", entendemos que si no hay condena firme,
el decomiso no puede aplicarse en ninguna circunstancia; ya que nos remite al estado de sospecha que puede ser
revertido (ya sea condena que termine en absolución o viceversa).
Asimismo, el Estado no puede alegar su propia torpeza para recuperar bienes, debido a que, por ejemplo, si
la acción penal se extingue por prescripción, no puede pedírsele al imputado que extienda parte de la acción
aunque se encuentre prescripta, so pena de recuperar bienes a cualquier precio, desvirtuando de esta forma las
garantías penales (arts. 18 y 19, CN).
Asimismo, se prevé que el decomiso no corresponde cuando los bienes pertenecen al damnificado o a un
tercero ajeno al hecho.
Mantiene el decomiso a terceros si estos se hubiesen beneficiado a título gratuito y agrega el beneficio de
"mala fe".
El decomiso en el nuevo proyecto es más específico en cuanto a la terminología que utiliza, tal como se
vislumbra cuando en el inc. 2º del art. 23 sostiene que si el autor o los partícipe hubiesen actuado como órganos
de   una   persona   jurídica   o  como   mandatarios   o  representantes   de   alguien,   y  el   producto,   el   provecho   o  la
ganancia,   directos   o   indirectos,   del   delito   hubiese   beneficiado   a   la   persona   jurídica   o   al   mandante   o   al
representante, el decomiso se pronunciará con estos "incluso en el caso que no fueran responsables o no fueran
condenados" y procederá de tal modo aun "si el acto jurídico determinante de la designación, representación o
del   mandato   fuese   ineficaz   o   careciéndose   de   aquel,   si   el   autor   o   los   partícipes   ostentasen   facultades   de
organización y control dentro de la persona jurídica, o la representación de otro". Con lo cual lo hace más
extensivo que el actual Código.
De alguna forma ordena y agrega delitos en los cuales se procede al decomiso de aquellos bienes vinculados
a los delitos tipificados en los arts. 125 a 128, 140, 142, 145 y 170 en los que la víctima fue privada de su
libertad u objeto de explotación, pudiendo el decomiso designarlo a favor del Estado nacional o local y no
exclusivamente al programa de asistencia a las víctimas (como prevé el actual articulado).
Amplia   el   margen   de   los   bienes   a   decomisar   en   el   inc.   6º   cuando   establece   que   "si   por   cualquier
circunstancia fáctica o legal no fuese posible el decomiso total o parcial, aquel se dispondrá sobre cualquiera de
los que integrasen el patrimonio de la persona sobre la que se hubiese dispuesto la medida hasta alcanzar el
valor equivalente al decomiso que no se hubiese podido efectivizar", lo mismo se dispone si el valor de las cosas
decomisadas fuese inferior al que tuviese al momento de su obtención. En caso de que no cuente con bienes "el
saldo constituirá un crédito a favor del Estado".
De esta forma se extiende el decomiso hasta cubrir su monto, sin importar las circunstancias por las cuales
no se puede decomisar. En ese sentido, se extiende la pena accesoria a otros bienes que quizá nada tengan que
ver con el delito.
Y va por más, pues si no cuenta con bienes, "el saldo constituirá un crédito a favor del Estado" por tiempo
indeterminado, convirtiéndose en una pena accesoria de carácter indeterminado.
Asimismo, en el inc. 7º establece que, si las cosas fuesen peligrosas para la seguridad común, "el decomiso
se dispondrá en las condiciones y la oportunidad fijada por la normativa especial aplicable" y a falta de esta en
cualquier   estado   del   proceso,   constatada   la   peligrosidad,   previa   opinión   de   los   organismos   públicos
especializados, si los hubiera.
Sin embargo, no aclara qué ocurre si esto afecta a terceros. En el actual artículo se prevé "aunque a afecte a
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terceros, salvo el derecho de estos, si fueren de buena fe, a ser indemnizados". Sin embargo, en el art. 24 del
proyecto refiere en el inc. 3º que si el decomiso afectase a terceros, "se les garantizará el derecho a ser oídos
previo a disponerse la medida, salvo que mediase urgencia".
En el art. 24, inc. 1º establece "el cuidado, conservación y destino de las cosas", siendo más minucioso que
el actual Código Penal.
En definitiva, queda expuesto que ya existen (y la intención en el Proyecto del Código Penal) herramientas
para que el Estado "recupere los bienes", y que el principal problema no es la falta de herramientas sino su falta
de aplicación eficiente.
Por  un  lado,  el   Código  Penal  permite  recuperar   las  ganancias  y  los  instrumentos  del  delito  cuando  se
condena a una persona (art. 23, primer párrafo). Además, desde 2011 (ley 26.683), en los delitos contra el orden
económico y financieros existe la posibilidad de decomisar bienes antes de la condena (art. 23, Cód. Penal,
párrafo séptimo). Sin embargo, hasta el momento, son muy pocos los casos que se conocen en los cuales se
hayan decomisado bienes sin que exista una condena penal.
Entonces, el DNU sobre la extinción de dominio lejos de dar nuevas herramientas de las que ya existen y de
las que se plantean a futuro, brinda un meollo y confusión que crearía nuevos problemas.
VII. Conclusión
Compartimos la necesidad de dictado de una ley integradora mediante un amplio debate parlamentario que
permita al Estado recuperar los bienes producto de la corrupción y demás delitos enumerados. Más no mediante
un DNU que, como se expuso, resulta inconstitucional y se evidencian algunas deficiencias, por ejemplo cómo
se sustancia la extraterritorialidad cuando hay derechos patrimoniales en el exterior.
Preocupa que, frente a un instrumento respecto del cual el conjunto de la sociedad está de acuerdo en que se
sancione a los fines de recuperar lo que les pertenece, sus representantes no logren debatirlo y sancionar una ley
con base en lo dispuesto por los arts. 36, 5º párrafo y 75, inc. 2º de la CN y demás tratados internacionales
señalados.
Sería beneficioso que el dictado de este DNU, a nuestro juicio inconstitucional conforme los argumentos
expuestos, sea el punto de partida para un consenso político a los efectos del dictado de la Ley de Extinción de
Dominio sin vulnerar los principios de la Carta Magna, ni los previstos por el Código Penal; y se intente sortear
las dificultades políticas mediante el dictado de estos.
Así, celebramos que se encuentre en agenda la búsqueda de una herramienta "legal" fundamental en la lucha
contra la corrupción, el narcotráfico, el crimen organizado, trata de personas y delitos contra la administración
pública, ya que nadie tiene derecho de propiedad sobre un bien mal habido.
El Estado en su conjunto, con los tres poderes, tiene la obligación de adoptar medidas y dictar leyes para
evitar   que   a   partir   de   la   comisión   de   los   delitos   indicados   oportunamente   se   obtengan   ganancias   y   se
multipliquen   en   perjuicio   de   los   ciudadanos   y   el   bien   común,   evitando   así   el   financiamiento   de   las
organizaciones criminales.
Finalmente, entendemos que deberá hacerse referencia a los delitos tributarios, cambiarios y de mercado de
capitales en esta herramienta legal, debido a que a través de ellos se financia la delincuencia organizada, que se
pretende combatir.
 (*) En adelante DNU.

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 (**) Con la colaboración de Ángel Kahl.
 (1) Cfr. GELLI, María Angélica, "Constitución de la Nación Argentina, Comentada y Concordada", Ed. La
Ley, Buenos Aires, 2008, 3ª ed. ampliada y actualizada, p. 831.
 (2) Ibidem, p. 832.
 (3) "Verocchi, Enzo D. c. Poder Ejecutivo Nacional de Aduanas s/ acción de amparo", Fallos 322:1726
(1999),   LA   LEY,   2000­A,   85.   Con   nota   de   MIDÓN,   Mario   A.   R.,   "Decretos   de   necesidad   y   urgencia.
'Verocchi': empate técnico entre libertad y poder", 22 de octubre de 1999.
 (4) Cfr. LORENZETTI, Ricardo L., "Código Civil y Comercial de la Nación, Comentado", Ed. Rubinzal­
Culzoni, Santa Fe, 2015, 1ª ed., t. IX, arts. 1882 a 2161, ps. 89 y 90.
 (5) GELLI, María Angélica, ob. cit., p. 205.
 (6) FEDERIK, Julio A., en BAIGÚN, David ­­ ZAFFARONI, Eugenio R. (dirs.), "Código Penal y normas
complementarias. Análisis doctrinario y jurisprudencial", Ed. Hammurabi, Buenos Aires, 1997, t. 1 (comentario
a los arts. 23 y 24), p. 309.
 (7) ZAFFARONI, Eugenio ­ ALAGIA, Alejandro ­ SLOKAR, Alejandro, "Derecho Penal. Parte General",
Ed. Ediar, Buenos Aires, 2000, p. 943.
 (8) Ibidem.
 (9)   FONTÁN   BALESTRA,   Carlos,   "Derecho   Penal.   Introducción   y   Parte   General",   actualizado   por
Guillermo A. C. LEDESMA, Ed. Abeledo­Perrot, Buenos Aires, 1998, 16ª ed., p. 547.
 (10) NÚÑEZ, Ricardo C., "Tratado de Derecho Penal, Parte General", Ed. Marcos Lerner, Córdoba, 1988,
2ª ed., 2ª reimp., ps. 455 y 456.
 (11) ZAFFARONI, Eugenio ­ ALAGIA, Alejandro ­ SLOKAR, Alejandro, ob. cit., p. 943.
 (12)   VON   FEUERBACH,   Anselm,   "Tratado   de   Derecho   Penal",   traducción   de   E.   Zaffaroni   e   Irma
Hagemeier, Ed. Hammurabi, Buenos Aires, 1989, p. 20.
 (13) YACOBUCCI, Guillermo, "El sentido de los principios penales", Ed. B de F, 2014, p. 394.
 (14)   JESCHECK,   Hans­Heinrich   ­   WEIGEND,   Thomas,   "Tratado   de   Derecho   Penal,   parte   general",
traducción   de   Miguel   Olmedo   Cardenete,   Ed.   Comares,   Granada,   diciembre   de   2002,   5ª   ed.   corregida   y
ampliada, p. 28.
 (15) YACOBUCCI, Guillermo, ob. cit., p. 398, quien explica la opinión de García Cavero Percy.
 (16) Ibidem. 
 (17) Ibidem, p. 399. 
 (18) Ibidem, p. 400. 
 (19)   Se   consultó   el   día   14   de   abril   del   año   2019   el   sitio   web   https://www.justicia2020.gob.ar/eje­
penal/reformadel­ codigo­penal­la­nacion/.
 (20) Se consultó el día 14 de abril del año 2019 el sitio web https://www.iprofesional.com/notas/276146­
cortesuprema­   de­justicia­ley­congreso­Afirman­que­connuevo­   Codigo­Penal­se­podran­decomisar­
propiedades­ a­funcionarios­que­no­las­puedan­justificar.

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