CONTRIBUCIONES PARA FISCALES

En el marco de las finanzas públicas colombianas ha venido tomando inusitada importancia el concepto de
"parafiscalidad" desde la década de los años setenta, hasta lograr su institucionalización a partir de la Constitución
Política consagrada en 1991.

Su antecedente más próximo fue la Asamblea Nacional Constituyente reunida a través del sufragio popular para reformar
la Carta Política, que permitió emanar la Constitución de 1991. Para ilustrar este aserto, es conveniente resaltar la
propuesta de Alfonso Palacio Rudas de incorporar en el texto de la Carta el concepto de parafiscalidad, tal como se
aprecia en la siguiente constancia:

Constituiría un positivo avance en nuestra legislación hacendística introducir el concepto de la parafiscalidad.

Ciertamente, aunque de tiempo atrás se ha establecido en Colombia cuotas o tasa parafiscales, nunca se incorporó el
vocablo al articulado de los estatutos que las rigen, ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo
[...] La parafiscalidad y la importancia del concepto, es decir, su carácter de imposición social y económica radica en la
necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas estas funciones, a los
miembros que poseen intereses comunes y morales, para quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable.
Por lo anterior, la imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto, ni con
la de la tasa.

Este tipo de argumentación fue uno de los desarrollos precursores del sistema de la parafiscalidad en Colombia. Fue la
Constitución de 1991 la que institucionalizó esta fuente de ingresos, no obstante que desde el punto de vista práctico
desde antes ya se venían recaudando.

La Carta en varios de sus artículos consagra el concepto de parafiscalidad:

El artículo 150, numeral 12, estipuló corno función del Congreso de la República la de imponer gravámenes fiscales y
excepcionalmente contribuciones parafiscales.
El artículo 179, numeral 3, señaló corno inhabilidad para ser congresista el haber sido representante legal de
entidades que administren tributos o contribuciones para fiscales dentro de los seis meses anteriores a la fecha de
elección.
El artículo 338 estatuyó que en tiempo de paz únicamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos municipales o distritales podrán imponer contribuciones parafiscales.

Una vez consagrada en la Carta Política la parafiscalidad, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado ha enriquecido y precisado esta temática a través de una serie de conceptos y fallos.

Así mismo, el Estatuto Orgánico del Presupuesto incluyó el concepto de contribuciones parafiscales, en cumplimiento de
los desarrollos de la Constitución Política de Colombia.

Así, el literal a) del artículo 10 de la Ley 225 de 1995 (art. 11 Dto. 111 de 1996), relaciona este tipo de ingresos dentro del
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación
se incorporarán al Presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas
fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración., las cuales están conformadas
por las cuotas gremiales y de fiscalización y las contribuciones a la seguridad social, entre otras.

Existe gran diferencia entre el concepto de parafiscalidad y los de tasas e impuestos:

A diferencia de las tasas, las contribuciones de parafiscalidad son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho
de exigir al Estado la contraprestación de un servicio.
Se diferencia de los impuestos en el sentido que carece de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, en
relación con el sujeto pasivo que dispone de retribución (quien lo cancela recibe un beneficio, es decir, relación quid
pro quo) y por razón del destino de los recursos, puesto que no se dirigen a las áreas generales del Tesoro Público.
Una de las principales diferencias de las contribuciones parafiscales frente a otros ingresos públicos tiene que ver con el
origen y destino de los recursos. De esta manera, es necesario resaltar que estas contribuciones están ampliamente
identificadas con el "principio del beneficio", puesto que los recursos recaudados deben ser distribuidos hacia las mismas
personas que los sufragan. Los recursos que un sector aporta se revierten hacia el mismo sector a través del gasto.

Las principales características de las contribuciones parafiscales son:

Los recursos provienen de actividades establecidas taxativamente y de cumplimiento obligado.

Son recursos públicos, creados mediante ley.
Se establecen con la finalidad de cumplir objetivos y funciones propias del Estado.
Los recaudos se destinan a beneficiar directamente al contribuyente que los paga y, en forma general, en provecho
del sector, gremio o grupo afectado
El gasto se debe ajustar a las necesidades prescritas por las leyes que lo regulan.
Los recursos son administrados por entidades públicas o privadas que se caracterizan por disponer de objetivos de
índole social o económica.
Los rendimientos y excedentes financieros que se logren deben destinarse a los objetivos que los generan, a
excepción de los obtenidos por el Tesoro Nacional que ingresan a fondos comunes.
La vigilancia de la gestión fiscal de las entidades que administran y manejan contribuciones parafiscales corresponde
al respectivo ente de control fiscal que ejerce esta función en el orden al que pertenecen (nacional, departamental,
distrital y municipal), en los términos establecidos por la Constitución y la ley.

La OEA y el BID interpretan la contribución en los siguientes términos:

Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de
obras públicas o de actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o
las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación [...] La contribución de mejora es la instituida para costear
la obra pública que produce una valorización inmobiliaria y tiene como límite total el gasto realizado y como límite
individual el incremento de valor del inmueble beneficiado [...] La contribución de seguridad social es la prestación a cargo
de patronos y trabajadores integrantes de los grupos beneficiados, destinada a la financiación del servicio de previsión.

Alviar y Rojas se refieren a las contribuciones parafiscales como:

Las contribuciones combinan eclécticamente los principios de beneficio y de la capacidad de pago. Imponen un
gravamen a ciertos grupos de ciudadanos, independiente de su voluntad de contribuir y de percibir el servicio respectivo.
Sin embargo, a diferencia de los impuestos, los ingresos así captados están destinados a ofrecer una contra prestación
específica al contribuyente. Por regla general, depende de una eventualidad (la enfermedad o el accidente en el caso del
seguro social, la necesidad de atención familiar o preescolar en el del ICBF, la necesidad de formación técnica en el del
SENA, etc.) y no guarda relación directa con el monto del aporte de cada contribuyente. La única excepción a esta última
característica la constituye la contribución de valorización, en la cual el beneficio (el mayor valor del predio afectado por
una obra pública) es poco menos que cierto y el monto de la contribución observa una cierta relación con el
enriquecimiento experimentado por el contribuyente.

Por su parte, Ramírez Cardona diserta sobre diferentes tipos de contribuciones parafiscales, que clasifica en: de
mejoras, de seguridad social y especiales menores. Es necesario observar que este autor incorpora a las contribuciones
como tipos especiales de tasas.

Sobre la primera se pronuncia Ramírez Cardona así:

La contribución de mejorases una erogación única de los propietarios de bienes inmueble s al ente público, en
compensación al beneficio obtenido por la valorización de éstos, causada por la construcción de una obra útil a la
colectividad y en relación con el costo de la respectiva obra.

El mismo autor se refiere a la contribución de seguridad social:

Esta modalidad de ingreso público es el medio financiero de los servicios de seguridad social. Es una erogación que
hacen los beneficiarios directos de los servicios de seguridad social.
La obligatoriedad en el pago de esta tasa surge de la consideración que no puede dejarse a quien beneficia decidir entre
acogerse o no a la seguridad social, pues de ella dependen en gran parte el bienestar y el orden colectivo.

Ramírez Cardona interpreta las contribuciones especiales menores como sigue:

Son también tasas las contribuciones especiales que deben pagar los beneficiarios directos de ciertos servicios públicos
especiales, sin consideración de su demanda o solicitud por parte de aquellos. Se trata de un beneficio proporcionado por
un mayor gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes,
independientemente de su voluntad, dan origen a él. Por consiguiente, las llamadas contribuciones especiales menores
son simples modalidades de tasas obligatorias y no ingresos públicos de categoría autónoma. El beneficio no
compensado con el respectivo pago, por cuanto es superior al gasto público necesario para prestar el servicio, se
distribuye sensiblemente a toda la colectividad [...] Son típicas en Colombia las siguientes contribuciones especiales
menores: a) La que pagan las sociedades anónimas y los bancos a la Superintendencia Bancaria y a la Superintendencia
de Sociedades para costear parte de la vigilancia que ejerce el Gobierno sobre estas entidades. b) La que pagan los
establecimientos públicos para costear parte de la vigilancia ejercida sobre ellos por la Contraloría General de la
República. c) [...1 el pago que hacen los comerciantes afiliados a las cámaras de comercio [...] d) Sin ser controvertible,
el llamado impuesto a la gasolina, combustible y ACPM, podría, así mismo, considerarse contribución especial [...] e) La
cuota de fomento cerealista que deben pagar los cultivadores de cereales a la Federación Nacional de Cultivadores de
Cereales, recaudada por las entidades o empresas que compren o se beneficien del grano...

A continuación se analizan las principales contribuciones parafiscales.

Ingresos compensados y aportes

Grandes modificaciones se ejercieron en este tipo de contribuciones parafiscales con la sanción de la Ley 100 de 1993,
que establece el sistema de seguridad social, crea el Fondo de Solidaridad y Garantías y el Fondo de Seguridad
Pensional.

En el sector de la seguridad social se incluyen recursos como los administrados por el Instituto de Bienestar Familiar
(ICBF), Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Instituto de Seguro Social
(ISS), Cajas de Compensación Familiar y entidades particulares que realizan estas actividades, como las Instituciones
Prestadoras de Salud (IPS), Entidades Promotoras de Salud (EPS), entes encargados de atención de pensiones por
accidentes de trabajo y enfermedad profesional (ATEP), entidades encargadas de pensiones por invalidez, vejez y muerte
(IVM), entre otras.

También existen otras contribuciones parafiscales relacionadas con la seguridad social de los trabajadores; entre ellas se
resaltan las siguientes:

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Creado por la Ley 91 de 1989 y reglamentado mediante
Decreto 1775 de 1990. Su propósito es liquidar las prestaciones sociales del personal docente del nivel nacional,
causadas a partir de 1989, así como los reajustes y sustituciones de pensiones reconocidas a partir de esa fecha.
Sus recursos provienen de los aportes de los afiliados por concepto de cesantías y aportes patronales, de los
rendimientos financieros que generen los aportes acumulados, entre otras fuentes. Para el año de 1995, además de
los anteriores recursos, se incorporaron $93.8 millones por intereses de años anteriores.
Contribuciones a las escuelas industriales e institutos técnicos. La Ley 21 de 1982 obliga a la Nación,
departamentos, distritos y municipios para aportar el 1 % de las nóminas respectivas para financiar los gastos de
inversión de escuelas industriales e institutos técnicos, como contraprestación a la capacitación de sus funcionarios.
Estos recursos son administrados por el Ministerio de Educación.
Junta Central de Contadores. Se faculta el cobro de una cuota por la inscripción que deben pagar los contadores
públicos para ejercer legalmente su profesión; además, se perciben recursos por certificados de antecedentes
disciplinarios y por multas. Los ingresos obtenidos se destinan al pago de la nómina de la Junta que colabora en la
labor de fiscalización y control de la profesión. Esta cuota se administra por el Ministerio de Educación Nacional.
Fondo de Solidaridad Pensional. Creado por la Ley 100 de 1993, como una cuenta especial de la Nación, sin
personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Sus recursos son entregados en encargo
fiduciario a sociedades legalmente establecidas para ello, preferencialmente a las de carácter solidario o a las
 administradoras de fondos de pensiones o cesantías. Los recaudos provienen de los aportes adicionales del 1 %
sobre el salario de afiliados al Régimen General de Pensiones, cuya base de cotización sea igual o superior a cuatro
salarios mínimos legales mensuales; los aportes realizados por entidades territoriales para una mayor cobertura
pensional en su territorio y las donaciones, rendimientos financieros y multas autorizadas por los artículos 111 y 271
de la Ley 100 de 1993. El objetivo de este fondo es subsidiar a los trabajadores asalariados independientes rurales y
urbanos que carezcan de recursos suficientes para asegurar la totalidad de los aportes requeridos en el régimen
general de pensiones.

Contribuciones por mayor valor de los predios

El Manual de Programación Presupuestal elaborado por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público define las contribuciones de la siguiente forma:

Contribuciones son las compensaciones recibidas por entidades públicas con motivo de la realización de una obra
adelantada con fines de utilidad pública, que proporciona ventajas o beneficios a determinados propietarios de bienes
inmuebles, como por ejemplo la contribución de valorización pagada al Fondo Vial Nacional.

Alberto Fernández Cadavid estudia con lujo de detalles esta importante renta fiscal en su obra La contribución de
valorización en Colombia. Sobre el particular considera:

La contribución de valorización a cargo de los propietarios de inmuebles que se beneficien con la ejecución de obras de
interés público es una de nuestras más importantes instituciones fiscales, pues cumple la doble finalidad de servir de
instrumento financiero a las entidades públicas para la construcción de numerosas obras de interés general, a la vez que
constituye un medio legal correctivo para evitar el enriquecimiento ocioso que se presentaría si las inversiones en tales
obras se hicieran con los dineros comunes de los presupuestos oficiales, que pertenecen a toda la colectividad, y sin
exigir retribución alguna a los propietarios beneficiados con Las obras [...] Este recurso tributario se encuentra ubicado en
el campo de la ciencia fiscal dentro de las contribuciones especiales, cuya característica más significativa es la relación
de causalidad entre el beneficio específico que se recibe de la administración pública y el tributo que debe pagarse. En el
caso de la contribución de valorización, el beneficio proviene de la construcción de una obra de interés general que,
además de satisfacer una necesidad común, produce un mejoramiento económico especial a la propiedad inmobiliaria
localizada en el sector de ejecución de la obra [...] El nombre de esta institución varía de unos países a otros: las
denominaciones más usadas son las de special assessment tax (contribución especial) en los Estados Unidos de
América, betterment tax (contribución de mejoramiento) en Inglaterra y contribución de mejoras o contribución por
mejoras en numerosos países, utilizándose en algunos también el nombre de impuesto o contribución de plus valía. La
legislación colombiana la llama indistintamente impuesto o contribución de valorización hasta el año de 1966, en que se
denominó exclusivamente contribución de valorización.

Low Murtra y Gómez Ricardo definen la Contribución como:

Un pago por una inversión que beneficia a un grupo de personas, como es el caso de la valorización.

Así mismo, estos autores, al profundizar sobre el tema de la contribución de valorización, argumentan:

En Colombia se realizan con frecuencia importantes gastos públicos relacionados con la construcción y mejoras de vías
públicas y parques, edificaciones de hospitales y escuelas, etc.; gastos que favorecen notablemente a las personas que
poseen predios cercanos al lugar donde se lleva a cabo la obra o inversión, ya que aumenta el valor de la propiedad y le
permite mejorar el nivel de vida a las personas que habitan tal propiedad. Se deduce que con estas inversiones
solamente se favorece una proporción muy pequeña de la población [...] Debido a los importantes provechos que se
derivan de la valorización en Colombia, se ha ideado un sistema de contribución de valorización en cabeza de las
personas beneficiadas con este tipo de inversión. Lo que permite decir que la contribución de valorización, más que
determinar el grado de preferencia de las personas por bienes públicos, es un mecanismo que logra determinar el grado
de beneficio.

William Rhoads y Richard Bird se refieren a la contribución de valorización como un impuesto, otorgándole amplias
ventajas; pero, sin embargo, consideran que el éxito de su aplicación depende de una administración eficiente. Al
respecto, expresan:
El impuesto de valorización parece, en teoría, deseable para los países en desarrollo. Sirve únicamente para financiar
inversiones públicas que sean evidentemente productivas. Tiene una clara justificación en cuanto a beneficio, que ayuda
a obtener respaldo político. Sus efectos sobre el ahorro deberán ser por lo menos neutros y quizá positivos. Sus efectos
incentivos deben ser favorables. Debe ser relativamente fácil de recaudar. Pero requiere una administración sabia, para
que dé en la práctica los resultados indicados en la teoría, y en los países en desarrollo es a menudo difícil conseguir esta
clase de administración. Pero no está fuera del alcance de un país subdesarrollado: lo demuestra la experiencia
colombiana.

El autor italiano Luigi Einaudi describe el concepto de contribución, así:

Podemos definir la contribución como la compensación pagada con carácter obligatorio al ente público con ocasión de
una obra realizada por él con fines de utilidad pública, pero que proporciona también ventajas especiales a los
particulares propietarios de bienes inmuebles. De la definición se ve por qué esta institución se llama contribución, ya que
se trata de una especie de concurso que los beneficiados son llamados a prestar, para contribuir al pago de los gastos de
una obra hecha en interés público, pero que les es particularmente ventajosa.

El tratadista Edwin Seligman, en relación con este instrumento de las finanzas públicas, manifiesta:

Es una contribución obligatoria establecida para financiar los gastos que se incurran en obras de interés general que
favorecen a determinadas propiedades raíces.

En el caso específico de Colombia históricamente ha existido una amplia evolución de normas jurídicas que contemplan
la contribución. A continuación se presentan algunas de ellas:

La Ley 25 de 1921 consagró en sus artículos 3 a 9 la contribución de valorización.

Su artículo 3 la consagra y define en los siguientes términos:

Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se
beneficien con la ejecución de obras de interés público local, corno limpieza y canalización de ríos, construcción de
diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas,
contribución destinada exclusivamente a atender a los gastos que demanden dichas obras.

Su artículo 4 expresa:

La tasación de este impuesto se hará sobre catastro s especiales de las propiedades que han de beneficiarse con la obra
u obras que se proyecten y en proporción al valor de ellas, al beneficio que reporten de las susodichas obras y al
presupuesto y costo de éstas.

Los artículos 1 y 2 de la Ley 63 de 1938 facultaron a Bogotá y a otros municipios del país para cobrar la contribución
de valorización, en concordancia con las Leyes 89 y 195 de 1936.

La Ley 1a de 1943 en su artículo 19 generalizó el cobro de la contribución de valorización a todos los municipios del
país.

El Decreto 868 de 1956 consagró en sus artículos 1 al 9 la aplicación de la contribución de valorización en el ámbito
local. Reza el artículo 1:

Autorizase a los municipios que tengan rentas anuales propias superiores a dos millones de pesos, para establecer,
reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización de que trata la Ley 1 de 1943, con fundamento en la
capacidad económica de la tierra, calificada por medio de coeficientes iguales para zonas de un mismo nivelo valor
económico.

La Ley 29 de 1963 en su artículo 6° se refirió a la coordinación, aplicación y armonización de exenciones para los
impuestos predial y de valorización.

La contribución de valorización, que inicialmente era de carácter exclusivo de los municipios, se generaliza para todos
los entes estatales, mediante el Decreto 1604 de 1966. Estableció en su artículo 1°:
El impuesto de valorización establecido por el artículo 3° de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las
propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las
obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o
cualquier otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará
exclusivamente contribución de valorización.

El artículo 9° del Decreto 1604 de 1966 definió el sistema de cobro para aplicar:

Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los
límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las
inversiones que la obra requiera, adicionada por un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento
(30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones...

El Decreto 1394 de 1970 obligó a las autoridades que aplican la contribución de valorización informar al respectivo
registrador de instrumentos públicos y privados los diferentes actos que afectan a la propiedad raíz; así mismo,
estableció como requisito para registrar escrituras públicas encontrarse a paz y salvo en el pago de contribuciones de
valorización.

La Ley 1 de 1975, en sus artículos 9°, 10° Y 18, facultó a las asociaciones de municipios para cobrar la contribución de
valorización.

Los decretos extraordinarios 1222, Régimen Departamental (Arts. 174 a 184) y 1333, Régimen Municipal (Arts. 234 a
244), de 1986 establecieron los mecanismos y disposiciones generales que deben ser consideradas para la aplicación de
la contribución de valorización en el ámbito de los entes territoriales.

La Ley 55 de 1985, refiriéndose específicamente a la contribución de valorización del orden nacional, determinó:

La porción que se re asigna de los ingresos provenientes de la contribución de valorización por obras nacionales,
destinado al Fondo Vial Nacional, al Fondo de Caminos Vecinales y al subsidio al transporte, se utilizará exclusivamente
para el financiamiento de las siguientes actividades: a) Construcción, mantenimiento y reparación de carreteras
nacionales; b) Construcción, mantenimiento y reparación de caminos vecinales; c) Obras de adecuación para la
navegación fluvial.

El anterior Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá, Acuerdo Distrital N° 6 de 1985, desarrolló el concepto de
contribuciones para su propia jurisdicción como:

Contribuciones.- Son las cuotas ordenadas por la Administración que deben pagar las personas naturales o jurídicas para
cubrir el costo de una determinada obra realizada por el Distrito.

La Constitución Nacional promulgada en 1991 se refirió a la contribución de valorización. En su artículo 317 dispuso:

Sólo los municipios y distritos podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades
impongan contribución de valorización...

La Ley 9a de 1989, "Ley de Reforma Urbana", estipuló la facultad a las municipalidades para cobrar un novedoso sistema
de contribución sobre el mayor valor de la propiedad raíz, denominado "Contribución de Desarrollo Municipal", producto
del aumento en el valor adquirido por los predios, ocasionados por un cambio en el uso del suelo, modificaciones en el
destino proporcionado a los predios, variación en la densidad poblacional, en el área construida o en la proporción
ocupada de los inmuebles, inclusión de áreas rurales o suburbanas al perímetro urbano o a la red de servicios públicos o
por efecto de la realización de obras de infraestructura que originan un beneficio general por parte del Estado o por
particulares. Los artículos 106 a 111 de la Ley 9a de 1989 se refieren a este sistema novedoso de rentas públicas. El
artículo 106 de la ley en mención estipuló:

Establécese la Contribución de Desarrollo Municipal a cargo de los propietarios y poseedores de aquellos predios o
inmuebles urbanos o suburbanos, cuyo terreno adquiera una plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal
[...] La Contribución de Desarrollo Municipal será obligatoria para todos los municipios con más de 100.000 habitantes,
pero en los municipios con menor número de habitantes los Concejos Municipales podrán autorizarla en concordancia
con lo dispuesto en este estatuto.
Transferencias

El anterior Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá definió la categoría de transferencias como:

Transferencias.- Son los aportes y auxilios que el Tesoro Nacional, los Departamentos o las entidades descentralizadas
hacen en favor del Distrito Especial de Bogotá, sin que por parte de éste se produzca contraprestación directa de bienes
y servicios.

Las transferencias del centro hacia la provincia han generado importantes controversias y polémicas, que han sido
analizadas con gran detalle por Low Murtra y Gómez Ricardo, quienes al respecto enunciaron:

Hay dos tendencias de pensamiento sobre los criterios para la distribución de las cargas financieras en el ámbito
espacial. De una parte, quienes argumentan que es fundamental fortalecer la capacidad financiera de las entidades terri-
toriales (municipios y departamentos), a través del incremento en sus propias fuentes de ingresos y de un mejoramiento
en la capacidad tributaria autónoma y, de otro lado, quienes razonan que debe recurrirse con mayor frecuencia e
intensidad a las transferencias de recursos provenientes del gobierno central. La primera línea es de filosofía autónoma y
descentralista, mientras que la última expresa una posición doctrinaria centralista y dependiente. Podríamos considerar a
Richard Bird abanderado de la primera posición, al estimar que las áreas urbanas pueden y deben financiar en mayor
proporción su crecimiento a través de impuestos sobre la propiedad y al sostener que las transferencias del gobierno
central son perjudiciales porque reducen el esfuerzo propio y crean una excesiva dependencia. Rodrigo Llorente puede
considerarse partidario de la tesis contraria, al defender con vehemencia el fortalecimiento del Situado Fiscal y del
régimen de transferencia del impuesto a las ventas. Dick Netzer representa una posición intermedia, al considerar que las
grandes ciudades podrían fortalecer sus propios ingresos por una mayor capacidad tributaria, al paso que los pequeños
municipios requieren de la ayuda creciente del gobierno central por su baja capacidad de ingresos. A nuestro juicio la
posición del doctor Netzer es la correcta, las grandes ciudades del país tendrían la capacidad de financiar sus propias
necesidades, si se fortaleciere su autonomía tributaria, que hoy está muy reducida por las limitantes institucionales
vigentes [...]; no así los pequeños pueblos, cuya economía es endémicamente débil y cuya capacidad tributaria en ningún
caso podría proveer de recursos suficientes a estos municipios.

Ramírez Cardona estudió con minucia las transferencias, que denomina gastos sin rendimiento compensatorio
simultáneo. A las que se refiere con los siguientes términos:

Las transferencias o gastos sin rendimiento compensatorio simultáneo son erogaciones con fines de desarrollo
económico o redistributivos de renta nacional: de rentas previamente sustraídas del mismo circuito económico, que
pasan a los receptores por medio del presupuesto estatal, de modo que son éstos quienes disponen del ingreso
respectivo para la inversión o el consumo [...] Con los gastos de transferencias no se trata de compensar determinados
servicios personales directos, pues no existe un rendimiento previo y directo al cual retribuir [...] La retribución de la renta
nacional que opera mediante las transferencias, incrementa las disponibilidades monetarias de los receptores, quienes
las gastan en consumo o inversión pudiendo variar la propensión a éstos, aumentar la renta nacional y, correlativamente,
la detracción fiscal que la afecta [...] En consecuencia, son verdaderas transferencias presupuestarias.

Este autor justifica sólo las transferencias que se gestan por alguna de las siguientes tres razones: fines sociales, de
carácter económico y consecutivas.

Sobre las transferencias de índole social expresa:

Los gastos sin rendimiento compensatorio simultáneo con fines sociales, se puede dividir en tres grupos principales:
seguros y prestaciones sociales, asistencia pública, y auxilios por calamidades públicas y otros. Estas transferencias
corresponden en forma más definida a la política fiscal redistributiva de la renta nacional.

En relación con las transferencias de índole económico, afirma:

Los gastos sin rendimiento compensatorio simultáneo con fines económicos o financieros, se pueden dividir en tres
grupos principales: subvenciones, subsidios y auxilios regionales.

Los gastos consuntivos los concibe así:

Los gastos consuntivos son transferencias de renta que hace el ente público a otros circuitos económicos, distinto de
donde se sustrajo previamente dicha renta. Son transferencias internacionales con fines económicos, políticos o sociales
y revisten características de subvención, subsidio o auxilio.

La Misión de Finanzas Intergubernamentales en Colombia realizó un minucioso e interesante análisis sobre las
transferencias espaciales en Colombia, en particular las originadas desde la Nación hacia entidades territoriales:

Uno de los cambios más significativos en las finanzas públicas colombianas en años recientes ha sido la creación y la
importancia que han adquirido las transferencias fiscales intergubernamentales y, en particular, los dos programas de
transferencias automáticas, el situado fiscal y la cesión del impuesto a las ventas. La primera de éstas no sólo constituye
la transferencia nacional de mayor tamaño, sino que además representa la principal fuente de financiamiento de la
educación primaria y una importante fuente de financiamiento de la salud. La segunda es la principal fuente de apoyo de
los municipios colombianos de menor tamaño [...] La teoría de las finanzas intergubernamentales sugiere que existen dos
razones económicas para hacer transferencias entre distintos niveles territoriales de gobierno: la eficiencia en la
asignación de recursos y la equidad fiscal [...] El principal argumento económico en favor de las transferencias
intergubernamentales surge del hecho de que la provisión de un servicio público en una región puede traer beneficios (o
costos) para los residentes de otras regiones. Ejemplo de actividades que pueden generar tal tipo de extemalidades son
la educación, los servicios de salud y el transporte. Una persona puede educarse en una jurisdicción y luego emigrar a
otra, llevándose consigo los beneficios de su educación [...] El segundo gran motivo para justificar las transferencias
intergubernamentales es el deseo de lograr una mayor "equidad fiscal". Se argumenta, por ejemplo, que toda jurisdicción
debe estar en capacidad de proveer un nivel "promedio" de servicios públicos para su población mediante un esfuerzo
fiscal también "promedio". Ello no sería posible sin transferencias, por cuanto las bases tributarias (en términos per
cápita) son diferentes en las distintas jurisdicciones. Así, para recaudar el mismo volumen de ingresos (per cápita), una
jurisdicción con una base tributaria inferior tendría que establecer una tasa impositiva más alta que aquélla con una base
tributaria más amplia [...] la literatura teórica presenta otro buen número de argumentos en favor de las transferencias: por
ejemplo, a menudo se afirma que los órdenes superiores de gobierno tienen inherentemente una mayor capacidad para
recaudar impuestos, básicamente debido a que pueden ejercer un más estricto control sobre la evasión o porque pueden
existir economías de escala en su administración. En consecuencia, los órdenes inferiores de gobierno a menudo
confrontan un desbalance entre sus ingresos y sus gastos, que pueden denominarse brecha fiscal [...] Otro argumento
que se esgrime para justificar las transferencias intergubernamentales, se refiere al deseo de los niveles superiores del
gobierno de que los órdenes inferiores provean sus propios servicios, pero al mismo tiempo ejercer algún control sobre la
forma como esos recursos son gastados y de asegurar ciertos niveles mínimos en la prestación de los servicios [...] el
motivo político más probable para el otorgamiento de transferencias es el de facilitar la subsistencia de los órdenes
inferiores de gobierno, que, de otra manera, desaparecerían por la ausencia de ingresos para financiar sus funciones
básicas.

Para efectos de ilustración se presentan algunas entidades que perciben transferencias de la Nación: Fondo Nacional del
Ahorro, entidades territoriales (situado fiscal y participación de municipios y distritos en ingresos corrientes de la Nación),
Contraloría General de la República, entidades educativas como algunas universidades y colegios nacionales, servicios
seccionales de salud, fondos educativos regionales, entre otras. En el presupuesto nacional éstas se contabilizarían
como gasto, al interior de cada una de las entidades se registraría como ingreso por transferencias.

Otras contribuciones parafiscales

1. Contribuciones parafiscales para la fiscalización. Recaudadas por diferentes entidades que ejercen el control de las
actividades económicas realizadas por entidades privadas o públicas, las de índole de interés social o las que
incorporan amplio riesgo para la sociedad realizados por diferentes personas jurídicas o naturales o por entes de
derecho. También se incluyen las cuotas por fiscalización recaudadas por la Contraloría General de la República
sobre entidades públicas o privadas que administran recursos públicos, para ejercer el control fiscal. A continuación
se analizan algunas de estas contribuciones parafiscales:

Contribuciones a la Superintendencia de Sociedades. Estas rentas fueron creadas mediante la Ley 58 de 1993, sus
recursos provienen de los aportes efectuados por las entidades bajo su control, acorde con lo dispuesto por el
Decreto 2654 de 1991. La Superintendencia de Sociedades se encuentra adscrita al Ministerio de Desarrollo
Económico. La Resolución 9812 emitida por la Superintendencia de Sociedades fijó la contribución de la siguiente
manera: $0.50 por cada mil pesos de activos y $0.30 en el caso de sociedades que se encuentren en proceso de
 concordato preventivo. La Resolución 7826 de agosto 6 de 1991 estableció la contribución de $0.50 por cada mil
pesos de activos que deban pagar personas naturales o jurídicas que realicen actividades de enajenación de
inmuebles destinados a vivienda.

Contribuciones a la Superintendencia de Subsidio Familiar. Estos recursos fueron autorizados por la Ley 25 de
febrero 24 de 1981, norma que crea a la Superintendencia del Subsidio Familiar, como entidad adscrita al Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social. Su artículo le confiere facultad al superintendente del ramo para fijar la contribución
que financie las actividades a su cargo. La base de su liquidación está formada por los aportes patronales recibidos
por las cajas de compensación.

Contribuciones a la Superintendencia Bancaria. La Ley 45 de 1923 creó a la Superbancaria y determinó los

lineamientos sobre cómo debe ejercer la vigilancia a las entidades que realizan la intermediación financiera. La
liquidación de esta contribución se determina multiplicando el activo gravable de las entidades controladas
(determinado por el activo bruto menos las deducciones por valorización neta, pagos por anticipado, cargos
diferidos y capital garantía) por la tarifa (determinado como un porcentaje variable que busca el equilibrio entre el
monto total de activos gravables y el presupuesto de gastos de la Superintendencia). La contribución en
consideración se deberá cancelar los meses de enero y julio, con base en los activos gravables de los sujetos
pasivos registrados en sus estados financieros de junio y diciembre del año inmediatamente anterior.

Contribuciones a la Superintendencia de Industria y Comercio. Esta superintendencia fue creada mediante Decreto
149 de 1976 y le permite administrar los recursos provenientes del trámite de registros de marcas, patentes,
logotipos, buen nombre, entre otros activos intangibles de propiedad de los agentes económicos. El Decreto 234
estipula las tarifas aplicables, que son actualizadas anualmente. El Decreto 1168 de 1992 asigna nuevas funciones
y nuevos servicios en la delegatura de la propiedad industrial.

Contribuciones a la Superintendencia Nacional de Valores. La Ley 32 de 1979 creó la Comisión Nacional de Valores.
El artículo transitorio 52 de la Constitución Política la transformó en Superintendencia Nacional de Valores a partir de
julio de 1991. Los recursos que maneja provienen de los derechos de inscripción en el Registro Nacional de Valores
y su liquidación se realiza con base en la distribución de las acciones y el patrimonio social en el caso de empresas
emisoras y en el volumen de operaciones para los comisionistas.

Contribuciones a la Superintendencia de Puertos. Esta entidad fue constituida mediante la Ley 1 a de 1991 y
reglamentada por el Decreto 2681 de 1991, normas que determinan también sus funciones. Las rentas a su cargo
provienen de las cuotas de vigilancia cobradas a los operarios portuarios y los recaudos obtenidos por la concesión
a particulares para la explotación de las actividades portuarias.

Cuotas de fiscalización de la Contraloría General de la República. Las rentas administradas por esta entidad se
alimentan de las contribuciones recibidas por las entidades fiscalizadas y se calculan mediante la aplicación de un
factor resultante de la fórmula de dividir el total del presupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la
sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de
cada organismo o entidad vigilada. La tarifa aplicable a cada organismo se fija por resolución (Ley 106 de 1993, art.
4).

Contribuciones a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Esta entidad fue creada mediante la Ley
142 de 1994, como organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonial. Sus recursos provienen en de recaudos logrados del ejercicio del
control e inspección a las entidades prestadoras de servicios públicos.

Comisiones de Regulación. Creadas mediante la Ley 142 de 1994, como Unidades Administrativas Especiales, con
independencia administrativa, técnica y patrimonial, así: Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita
al Ministerio de Desarrollo Económico; Comisión de Energía y Gas Combustible, adscrita al Ministerio de Minas y
Energía, y la Comisión de Telecomunicaciones, adscrita al Ministerio de Comunicaciones. Sus recursos y destinos
se establecen en los artículos 84 y 85 de la Ley 142 de 1994.
Otras contribuciones por el ejercicio de la vigilancia y control. También se aplican otros tipos de contribuciones
parafiscales de estas características, tales como: contribuciones a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada, a la Superintendencia de la Función Pública, a la Superintendencia de Notariado y Registro, entre otras.

2. Contribuciones parafiscales sobre actividades agropecuarias y pesqueras. Son administradas por entidades de tipo
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gremial de índole privada, apoyados en un contrato firmado con el Estado, tienen el carácter de rentas con
destinación específica y su producto se utiliza en beneficio de los mismos sectores que las pagan. Están
reglamentadas en el capítulo V de la Ley 101 de 1993, “Ley Agraria”.