Procedimiento Administrativo

Los Supuestos y los Efectos del Silencio Administrativo en el Perú

Por: Alex Ulloa Ibáñez 02 Dic 2012, 00:00

Los Supuestos y los Efectos del Silencio Administrativo en el Perú.

Ponencia presentada al V Congreso Nacional de Derecho Administrativo bajo el

título “Reflexiones sobre el silencio administrativo en el Perú”. El presente artículo
ha sido revisado y ampliado.

I. PRECISANDO DETALLES

El presente trabajo desarrolla los supuestos y los efectos del silencio administrativo
dentro de nuestra legislación; por ello, como punto de partida analizamos parte de
la doctrina nacional y extranjera sobre la materia; lo que nos permitirá acercarnos a
la idea que podríamos tener sobre el silencio administrativo. Conocer conceptos
previos que contribuyan a entender su significado resulta importante, tanto como
saber que normativamente se regula por la Ley Nº 29060 (modificada por el D. Leg.
Nº 1029), Ley del Silencio Administrativo (en adelante LSA), norma que derogó los
artículos 33º y 34º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(en adelante LPAG), y que reguló, en su oportunidad, los supuestos en que ocurrían
los silencios administrativos positivo y negativo, respectivamente; hoy regulado por
la primera de las leyes.
En lo que se refiere a los “efectos del silencio administrativo”, éstos, no se recogen
en la LSA sino se rigen por lo dispuesto en el artículo 188º de la LPAG; lo cual,
desde el punto de vista de la técnica legislativa resulta inadecuado, porque se legisla
sobre un mismo tema en dos normas diferentes.

Tratando de acercarnos a la idea del silencio administrativo, podemos señalar que

éste se constituye como una técnica legal con efectos estimatorios o
desestimatorios, que sustituye la decisión expresa de la Administración Pública,
luego de vencido el plazo de ley, por el cual ha desatendido un pedido realizado por
el administrado dentro de un procedimiento administrativo (necesariamente iniciado
de parte). Ello implica que, la figura jurídica del silencio administrativo tiene
comoconditio sine qua non la ausencia de manifestación expresa por parte de las
entidades de la Administración Pública; ante el ejercicio del derecho de petición
administrativa de los ciudadanos (administrados dentro del procedimiento
administrativo).

II. ¿QUÉ ES EL SILENCIO ADMINISTRATIVO?

Tenemos que apreciar que la finalidad de la actuación administrativa es, por un lado,
proteger el interés general, y por el otro, garantizar los intereses y los derechos de
los administrados; por lo tanto, la falta de respuesta de la Administración Pública
respecto de un pedido particular, lesiona nuestros derechos y al mismo tiempo
vulnera el interés general; ya que la sociedad requiere de una Administración eficaz
y efectiva; y no una, desinteresada y alejada de sus integrantes. En ese sentido, el
distinguido profesor de la Universidad Complutense de Madrid, Cosculluela
Montaner[1], precisa que “… el deber de resolver no puede quedar indefinidamente
abierto dejando a la voluntad de la Administración cuándo resolver un procedimiento
abierto, ello produciría una evidente lesión a los derechos o intereses legítimos de
los ciudadanos, que a menudo precisan de una resolución administrativa. Bien
porque constituye un título habilitante para ejercer una actividad (autorizaciones, por
ejemplo), o porque supone una gran inseguridad el mantener indefinidamente
abierta la posibilidad de que la Administración dicte una resolución lesiva para él”.
El profesor Cosculluela ha manifestado que si bien es cierto, la Administración
Pública se encuentra en la obligación de resolver un pedido; el mismo no puede
ser sine temporis, ya que de lo contrario se lesionaría derechos o intereses legítimos
de los ciudadanos. En otras palabras, podemos afirmar que el silencio
administrativo, también se constituye como una garantía[2] de protección del
derecho constitucional de petición (consagrado en la Constitución de 1993 en su
artículo 2º, numeral 20), ya que sin esta figura jurídica se reprocharía, por un lado,
el orden constitucional instaurado y, por el otro lado, desalentaríamos la actividad
económica del país y las inversiones privadas; porque ningún emprendedor se
arriesgaría a apostar sus capitales ante la incertidumbre de falta de respuesta por
parte de la Administración Pública, quién será en definitiva, la que tomará la decisión
final al respecto.

Por ello, en sede nacional, es importante resaltar lo esbozado por el destacado

profesor Danós Ordoñez[3], cuando sentencia que el silencio administrativo opera
como una “técnica destinada a garantizar que el particular no quede desprotegido o
privado de toda garantía judicial frente a la Administración muchas veces renuente
a pronunciarse precisamente para evitar el control de sus decisiones”. Y no deja de
tener razón; ya que si no tuviéramos la figura del silencio administrativo, lo más
probable es que nosotros, como administrados, caeríamos en un desamparo ex
profeso por parte de la Administración; convirtiendo nuestros derechos
constitucionales en mero “papel mojado en tinta”.

Pero el silencio administrativo no sólo constituye una técnica garantista, sino

también, un privilegio del administrado, tal como lo ha señalado nuestro Tribunal
Constitucional en reiteradas sentencias. Esta instancia jurisdiccional ha precisado
que “el silencio administrativo constituye un privilegio del administrado ante la
Administración, para protegerlo ante la eventual mora de esta en resolver su
petición. Se trata de una presunción en beneficio del particular únicamente, pues
quien incumple el deber de resolver no debe beneficiarse de su propio
incumplimiento”[4].

III. LAS VARIABLES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, SUS SUPUESTOS Y

SUS EFECTOS

Ahora bien, el silencio administrativo tiene dos variables: el positivo y el negativo; a

las cuales denominaremos SAP y SAN, respectivamente, y de las cuales
comentamos a continuación.

3.1. El SAP: sus supuestos y sus efectos

El SAP, tal como lo precisa parte de la doctrina colombiana, implica “… la

presunción de una decisión favorable al peticionario. (…), es para la administración
morosa una sanción aún mucho más grave que la producida por el silencio negativo.
Se parte de que supuestamente son favorables al solicitante las pretensiones
invocadas en su escrito petitorio. Solamente procede en los casos en que
expresamente el legislador ha previsto este efecto para los actos fictos”[5].
Rápidamente arribamos a las siguientes conclusiones: el SAP constituye una
presunción favorable al administrado y una sanción contra la Administración
morosa; asimismo se encuentra sujeto al principio de reserva de ley, ya que sólo
por norma legal se pueden prever sus efectos; y, su naturaleza es la de un acto ficto
o presunto.

Tenemos que considerar que el SAP sólo procede para los procedimientos de
evaluación previa; tal como lo precisa el artículo 1º de la LSA, que a su vez regula
los supuestos en los que procede:

a) Primer supuesto: Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de

derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que
requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se encuentren
contempladas en la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final.
En los gobiernos locales, por ejemplo, se puede iniciar el procedimiento
de “registro y reconocimiento de organizaciones sociales” (derecho de
asociación de los administrados) o el procedimiento denominado “autorización
para la instalación de propaganda política” (derecho político a ser elegidos); en
ambas situaciones, estamos ante derechos preexistentes; por lo tanto, procederá la
aplicación del SAP, ante la ausencia de respuesta de la Administración. Por otro
lado, cuando se inicia el procedimiento de “otorgamiento de licencia de
funcionamiento” o una “autorización para espectáculos públicos no
deportivos” se busca desarrollar una actividad económica, razón por la cual
procederá, también el SAP. “Por ello, es que el silencio positivo tiene la virtud de
sustituir la capacidad resolutiva de la entidad competente, por el mandato superior
de la ley en el sentido de que el ciudadano queda autorizado a ejercer aquello que
pidió, mientras que los terceros y la propia Administración deben respetar esa
situación favorable del ciudadano”[6]. Finalmente, la ley precisa que estos
supuestos no tendrán que contemplarse en la Primera Disposición Transitoria,
Complementaria y Final; ya que esta disposición regula los supuestos del SAN como
veremos luego.

b) Segundo supuesto: Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una

solicitud o actos administrativos anteriores, siempre que no se encuentren
contempladas en la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final.

Cuando se habla de recursos; tenemos que tener claro que los medios
impugnatorios en sede administrativa son tres: reconsideración, apelación y
revisión[7]. Estos, se sustentan en la facultad de contradicción de los administrados
respecto de las decisiones administrativas que le generan un perjuicio. La finalidad
de cualquiera de los recursos mencionados será cuestionar un acto administrativo
anterior que ha denegado o desestimado la solicitud del administrado. Entonces, si
nos encontramos dentro de un procedimiento de evaluación previa donde se ha
emitido un acto administrativo desfavorable e interponemos un recurso contra éste;
recurso que no es contestado dentro del plazo de ley; la consecuencia será la
aplicación del SAP.

c) Tercer supuesto: Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión

final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario,
mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos.

Desde nuestro punto de vista, este tercer supuesto se complementa con el primero;
por cuanto la decisión final sólo podría irradiar el ámbito del solicitante, sin causar
perjuicio a otras personas; “(…) la norma hace referencia al perjuicio potencial a los
terceros y se cuida de señalar que dicho perjuicio puede ser a un interés legítimo o
a un derecho subjetivo concreto (…)”[8]. Tomemos como ejemplo, el procedimiento
denominado “autorización para la instalación de propaganda política”.
Supongamos que el administrado busca instalar su propaganda en un poste; pero
el mismo se superpone a la propaganda comercial de una tercera empresa; en este
caso, es notorio el perjuicio que se está causando al interés económico de un
tercero; por lo tanto, si vencido el plazo la Administración no se hubiera pronunciado,
entonces no será de aplicación el SAP; porque falta la segunda condición que es
que “la decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos
del peticionario”.

Por otro lado, la LPAG ha regulado en su artículo 188º lo concerniente a los efectos
del SAP que a continuación desarrollamos:

a) Primer efecto: Los procedimientos administrativos sujetos a silencio

administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en
que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no
hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.

Este primer efecto recoge la esencia de esta institución. Si la Administración Pública

no se pronuncia respecto del pedido del administrado dentro del plazo máximo
otorgado por ley[9], entonces, dichas solicitudes[10] quedarán automáticamente
aprobadas en los mismos términos que fueron peticionadas.

Por ejemplo, una “licencia de remodelación de obra” es un procedimiento de

evaluación previa, sujeto al SAP y tramitado ante una municipalidad; su plazo (en la
Municipalidad Metropolitana de Lima) es de 25 días. En el presente caso, y
conforme a lo dispuesto por el numeral 188.1 del artículo 188º de la LPAG, si la
municipalidad no hubiera comunicado ─ entiéndase notificado ─ al administrado el
pronunciamiento ─ entiéndase acto administrativo ─, entonces, este procedimiento
administrativo ─ entiéndase solicitud ─ quedará automáticamente aprobado. Esto
quiere decir que lo trascendental para la LPAG es la realización de la notificación
(ya que este hecho es el determinante de la eficacia de los actos administrativos);
es decir, puede existir el acto administrativo ─ incluso desfavorable ─pero si no es
notificado entonces la solicitud se entenderá aprobada.

Ahora, si este mismo ejemplo lo trasladamos bajo los alcances de la LSA, nos
daremos cuenta que el tratamiento legal es un tanto diferente. Así es,
resquebrajando el principio de armonía del ordenamiento jurídico, lo que regula el
artículo 2º de la LSA es lo siguiente: “Los procedimientos administrativos, sujetos a
silencio administrativo positivo, se considerarán automáticamente aprobados si,
vencido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera emitido el
pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse
pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer
efectivo su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que lo
requiera”[11].

Como puede observarse, mientras la LPAG prescribe que operará el SAP si es que
“la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento”; la LSA
señala que operará el SAP si es que “la entidad no hubiera emitido el
pronunciamiento correspondiente”. La diferencia es sustancial; ya que para la LPAG
tiene que existir previamente un acto administrativo sin notificar; pero para la LSA
lo que realmente existe es la ausencia del acto administrativo. Si somos
consecuentes con la doctrina generalizada y con la lógica de la institución, podemos
concluir que existe un mejor tratamiento normativo de este efecto en la LSA.

b) Segundo efecto: El silencio administrativo (positivo)[12] tiene para todos los

efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la
potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 202 de la presente Ley.

La ley, no hace sino, reconocer el carácter de acto administrativo presunto o de

resolución ficta del SAP. La LPAG enseña que con el SAP, el procedimiento
administrativo culmina aprobando automáticamente los términos de la solicitud del
administrado. Claro está, que una cosa es el mandato de ley y otra, muy distinta lo
que sucede en la práctica; ya que la Administración no extiende una constancia
donde se indique que “ficticiamente” se ha tenido a bien estimar nuestro pedido de
manera favorable. Esta situación se subsana, como ya lo hemos expresado, con la
presentación de la Declaración Jurada ante Mesa de Partes o remitida por conducto
notarial, constituyendo el cargo de recepción de dicha Declaración Jurada, prueba
suficiente de la resolución que pone fin al procedimiento.

Hasta aquí surgen preguntas válidas: ¿Luego de configurarse el SAP, la

Administración puede resolver en forma expresa el pedido del administrado?,
¿Podría resolver contraviniendo el SAP?

Si somos consecuentes con un razonamiento válido, la Administración no puede

resolver luego de configurarse el SAP, mucho menos resolver denegando el pedido;
esto es lo que se conoce en doctrina como la “irrevocabilidad de los actos
declarativos de derechos”[13]. Pero, por otro lado, la Administración, no cuenta con
funcionarios idóneos que nos permitan tener tranquilidad al respecto, por lo tanto,
no sería extraño encontrar actos administrativos que desestimen nuestros pedidos,
aún cuando haya operado el SAP. Ante esta situación, los administrados tienen
libertad de accionar la nulidad sustentada en el numeral 1 del artículo 10º de la
LPAG[14].

Otra pregunta válida sería ¿qué sucede si se obtiene una licencia o una autorización
vía SAP adjuntando documentos falsos, que la Administración no tuvo la
oportunidad de evaluar? Ante ello, la ley reserva a la Administración la facultad de
utilizar la nulidad de oficio, “para lo cual debe acreditarse el agravio al interés público
y ejercitarse dentro del término establecido”[15]: un año en sede administrativa
(contados a partir de que la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento
correspondiente) y dos años para hacerlo en sede judicial (contados desde la fecha
en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa)[16].

3.2. El SAN: sus supuestos y sus efectos

El SAN “… es un mecanismo de garantía procesal de los particulares, tiene por

objetivo evitar que la Administración eluda el control jurisdiccional mediante el
simple expediente de permanecer inactiva sin resolver el procedimiento (…)
constituye una simple ficción legal de efectos meramente procesales, establecido
en beneficio del particular para permitirle el acceso a la impugnación judicial de las
decisiones administrativas”[17]. Una lectura acuciosa de este concepto, nos permite
determinar que el SAN no constituye un acto administrativo tácito, es un mecanismo
de garantía procesal; ello quiere decir que la configuración del SAN impulsa la
apertura de una respuesta en sede jurisdiccional; se constituye en el engranaje
entre la vía administrativa y la vía contenciosa. Este carácter procesal al cual
hacemos alusión, se confirma con autorizada doctrina española, al sostenerse
que “la atribución de un valor negativo o desestimatorio al silencio o inactividad
formal de la Administración tiene un origen y una funcionalidad muy concretos,
estrechamente ligados a la singular configuración técnica del recurso contencioso-
administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos, cuya legalidad es
objeto de revisión a posteriori”[18]. Entonces, así como un mecanismo de carácter
procesal, el SAN también se configura como mera inactividad formal[19]; como un
comportamiento omisivo, en buena cuenta es un hecho administrativo.

“La tesis del silencio como un acto administrativo tácito no es aceptable. Todo acto
administrativo es el producto de una declaración intelectual, ya que exterioriza al
plano jurídico un proceso intelectivo. Este elemento está ausente en el silencio
(negativo). De ahí que se lo considere un hecho al cual el legislador le asigna ciertos
efectos jurídicos en beneficio de los administrados”[20]. En este contexto, la LSA ha
regulado en su Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final, todos los
supuestos de aplicación del SAN, que a continuación detallamos:

a) Primer supuesto: Aquellos casos en los que se afecte significativamente el

interés público, incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la
seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la
defensa comercial; la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de la nación.

Hay que tener presente que seguimos ante la figura del procedimiento
administrativo de evaluación previa; pero en el presente caso resulta que existe un
perjuicio del interés público. Por ejemplo, si un administrado inicia un procedimiento
administrativo ante el INRENA denominado “Concesiones forestales con fines
no maderables”, sería ilógico pensar que no se afectaría el medio ambiente; por
ello ante la ausencia de pronunciamiento, sólo se podrá entender que ha operado
el SAN. Otros ejemplos pueden ser el procedimiento denominado “permiso de uso
de agua” o la “aprobación de estudios de aprovechamiento de recursos
hídricos”; tramitados ante el ANA, o, el “permiso de pesca”, tramitado en el
Ministerio de la Producción.

b) Segundo supuesto: En procedimientos trilaterales.

Si partimos del supuesto que los procedimientos trilaterales son de naturaleza

contenciosa; llevados adelante por dos o más administrados que buscan resolver
una controversia ante las entidades de la Administración Pública; podemos concluir
que los mismos, ante la falta de pronunciamiento por parte de esta última, dará lugar
a la aplicación del SAN, ya que lo que se busca proteger es el conjunto de derechos
de las partes involucradas en este procedimiento.
c) Tercer supuesto: Los procedimientos que generen obligación de dar o hacer del
Estado.

Por ejemplo, en aquellos procedimientos donde se pretenda que la Administración

Pública tenga que desembolsar cantidades económicas producto de una reparación
por daño causado al administrado. En este supuesto, ante la falta de
pronunciamiento por parte de la Administración, será de aplicación el SAN.

d) Cuarto supuesto: Los procedimientos de autorización para operar casinos de

juego y máquinas tragamonedas.

Este supuesto se explica por sí solo; ya que los administrados que buscan obtener
una autorización para explotar casinos de juego y máquinas tragamonedas; podrían
atentar contra la salud de las personas por causa de la ludopatía; por otro lado, es
bastante conocido que el financiamiento de esta actividad podría estar vinculada al
delito de lavado de activos; razones más que suficientes para actuar en defensa del
interés público y promover la aplicación del SAN ante la ausencia de manifestación
expresa por parte de la Administración Pública.

e) Quinto supuesto: Los procedimientos por los cuales se transfiera facultades

de la administración pública.

Uno de los pilares del proceso de modernización de la gestión del Estado, lo

constituye, sin lugar a dudas, la descentralización a través del fortalecimiento de los
gobiernos regionales y locales; mediante la transferencia gradual de funciones por
parte del Gobierno Central. Por lo tanto, un procedimiento de transferencia de
facultades sin el pronunciamiento respectivo concluirá necesariamente con la
aplicación del SAN.

f) Sexto supuesto: Los procedimientos de inscripción registral.

En este supuesto es claro que lo que se busca proteger es el conjunto de derechos

o intereses de terceras personas diferentes al administrado solicitante. Por ejemplo,
puede iniciarse un procedimiento de inscripción registral de“independización por
subdivisión de predio urbano” u otro denominado “modificación del estatuto
de la sociedad”; en ambos casos, existen terceros interesados que podrían verse
afectados ante la falta de pronunciamiento de la Administración, razón por la cual,
será de aplicación el SAN.

Ahora bien, se supone que la regla en el Derecho Peruano es la aplicación del SAP,
siendo que el SAN sólo se aplicará de manera excepcional o inusual en algunos
procedimientos administrativos (así lo precisa la primera palabra de la Primera
Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la LSA); pero basta visualizar
los supuestos regulados en ambos casos para determinar que existiría una inversión
de roles. Por otro lado, respecto a los efectos del SAN, es el mismo artículo 188º de
la LPAG, el que claramente los ha señalado:
a) Primer efecto: El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al
administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales
pertinentes.

Aquí se configura lo que hemos venido sosteniendo, el SAN constituye un

mecanismo de garantía procesal que habilita para interponer recursos
administrativos; es decir, busca el agotamiento de la vía administrativa; o en todo
caso, habilita para interponer acciones judiciales; es decir, apertura la vía
jurisdiccional.

“Cuando (el silencio) es negativo, ante la ausencia de una resolución expresa se

considera una denegatoria ficta, que permite al interesado acceder a la instancia
superior o a la vía jurisdiccional, según sea el momento procesal en el que se
presente”[21].

Entonces, ¿el SAN constituye un acto administrativo presunto?, obviamente no;

constituye más un hecho administrativo[22] que un acto administrativo, propiamente
dicho. La no respuesta no implica manifestación presunta; tan sólo es un
comportamiento omisivo de la entidad (inactividad formal), un comportamiento de
flagrante vulneración al derecho de petición administrativa; razón por la cual se
castiga la inacción con la habilitación legal al administrado para interponer los
recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.

b) Segundo efecto: Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la

Administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que
se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad
jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos
respectivos.

“A diferencia del SAP, en que se produce un acto ficto, la autoridad administrativa

mantiene el deber de resolver, pero el administrado puede optar entre acogerse al
silencio o esperar una resolución expresa de la entidad. Sin embargo, la autoridad
ya no está habilitada para resolver si el administrado se acoge al silencio e interpone
recurso administrativo o, de ser el caso, acude a la vía contencioso-
administrativa”[23].

Al respecto, el artículo 19º de la Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso

contencioso administrativo (LPCA, TUO D.S. Nº 013-2008-JUS); precisa con
bastante claridad lo siguiente: “Carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la
administración una vez que fue notificada con la demanda. Si el acto expreso se
produce antes de dicha notificación, el órgano jurisdiccional podrá, a solicitud del
actor, incorporar como pretensión la impugnación de dicho acto expreso o concluir
el proceso”.

Surge otra pregunta válida: ¿si se configura el SAN, la Administración Pública puede
emitir un acto administrativo favorable? Por supuesto que sí. Luego de configurarse
el SAN, la Administración puede pronunciarse sobre el fondo del asunto, nada
impide ello; es más se encuentran obligados a emitir pronunciamiento ─ bajo
responsabilidad ─; pero, el plazo para hacerlo concluye antes de la notificación con
la demanda contenciosa-administrativa; ya que si se llegará a notificar a la autoridad
administrativa con la misma; entonces, dicho pronunciamiento no tendría eficacia.
Hay que tener en cuenta, que si se configurase esta situación (emisión de
pronunciamiento antes de la notificación) el administrado podrá optar entre seguir
impugnando este acto expreso (si es que le es desfavorable) o dar por concluido el
proceso (si es que se da por satisfecho con el pronunciamiento en vía
administrativa).

¿Y qué sucede en aquellos casos en que la Administración Pública emite un

pronunciamiento favorable pero después de haberse notificado la demanda
contenciosa-administrativa? El sentido común y la lógica indican que si el
administrado se encuentra conforme con dicho pronunciamiento, entonces el
proceso contencioso administrativo debería concluir; pero ello no es así; ya que por
mandato expreso del artículo 17º de la LPCA “carece de eficacia el pronunciamiento
hecho por la administración una vez que fue notificada con la demanda”; no obstante
ello, este error se corrige con el artículo 38º-A (incorporado a la LPCA mediante D.
Leg. Nº 1067) al prescribir que “si la entidad demandada reconoce en vía
administrativa la pretensión del demandante, el Juez apreciará tal pronunciamiento
y, previo traslado a la parte contraria, con su absolución o sin ésta, dictará sentencia,
salvo que el reconocimiento no se refiera a todas las pretensiones planteadas”. Aquí
avizoramos un error de naturaleza procesal; ya que cuando estamos ante la figura
de la conclusión anticipada del proceso, el Juez no puede expedir una “sentencia”
(porque no hay decisión respecto de la cuestión controvertida); lo que técnicamente
hace el Juez es expedir un auto al amparo del artículo 121º del Código Procesal
Civil.

c) Tercer efecto: El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos

ni términos para su impugnación.

Como bien sabemos, todo acto administrativo que cause perjuicio al administrado
es impugnable; y podría interpretarse de manera preliminar, que el SAN causaría
un perjuicio al administrado por cuanto sabemos que desestima nuestra solicitud.
Por ello, muchos podrían pensar que una vez vencido el plazo de un procedimiento
sujeto al SAN, sin obtener respuesta por parte de la Administración, comenzaría a
correr el plazo de quince días para interponer un medio impugnatorio[24]; lo cual no
es cierto; primero porque partimos de un supuesto errado, el SAN no es ningún acto
administrativo, mucho menos un acto presunto, sino sólo un hecho administrativo;
segundo, porque de configurarse el SAN y el administrado no ejerciese su derecho
de contradicción, sería inverosímil pensar que la propia Administración pueda
beneficiarse con su propia inacción, con su inactividad, con su descuido o
desinterés; así lo ha precisado el profesor Danós Ordoñez al indicar que “(…) los
órganos administrativos no pueden alegar en su provecho la producción del silencio
como si hubieran dictado una resolución expresa de carácter negativo para que
comience el cómputo de los plazos preclusivos para recurrir en impugnación
administrativa o judicial, porque no se le puede otorgar a la Administración una
posición más ventajosa en relación a los particulares que si hubiera cumplido con
su deber legal de resolver (…)”[25]. Dentro de este contexto, consideramos que este
efecto, por más que se encuentre dentro de los alcances de la LPAG, no se restringe
tan sólo al ámbito administrativo, sino también alcanza, el judicial; esto quiere decir
que, incluso no pueden computarse términos ni plazos para accionar ante el
contencioso-administrativo o ante la jurisdicción constitucional; y así lo corrobora el
numeral 3 del artículo 19 de la LPCA; por lo que es posible afirmar que el plazo de
impugnación del SAN es inexistente; y algo que no existe no puede tener término,
es imprescriptible.

”Lo lógico, dado que el silencio negativo no era un acto propiamente tal, era admitir
que el acceso a la vía jurisdiccional una vez cumplidos los plazos indicados quedaba
abierto indefinidamente en tanto la Administración no dictara la resolución expresa
de la que, según Ley, no podía en ningún caso excusarse”[26]. En resumen, no
puede computarse ningún plazo ni término para hacer uso de los recursos porque
de lo contrario se estaría violentando el derecho de todo administrado a la tutela
judicial efectiva, desde la perspectiva de acceso a la jurisdicción, tal como lo ha
explicado el Tribunal Constitucional Español en su sentencia 171/2008 del 15 de
diciembre de 2008.

d) Cuarto efecto[27]: En los procedimientos sancionadores, los recursos

administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos
al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la
aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio
administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.

Esto es lo que se conoce como el “doble silencio administrativo”, pero se aplica,

excepcionalmente, sólo para los casos de procedimientos de oficio (sancionadores).
En el caso de procedimientos de parte (evaluación previa), lo que ocurre es que la
impugnación de un acto desestimatorio que no es atendido dentro del plazo de ley,
dará lugar a la aplicación del SAP[28].

Para entender esta figura del silencio-sanción (porque se busca castigar a la

Administración por una doble inactividad), necesitamos comprender que “el
procedimiento sancionador tiene por finalidad hacer posible que la Administración
haga efectivas sanciones contra los administrados ante la comisión de infracciones
calificadas como tales por ley. Dichas sanciones se definen como situaciones
gravosas o desventajosas impuestas al administrado como consecuencia de la
comisión de una infracción. A su vez, esta última puede definirse como toda
conducta considerada ilícita por el ordenamiento jurídico. La intención de la sanción,
en consecuencia, se enfoca a la necesidad de desincentivar conductas
consideradas socialmente indeseables, pero que no se consideran de suficiente
gravedad como para tipificarlas penalmente”[29].

Así las cosas, si nos encontramos frente a este procedimiento especial, donde se
ha emitido un acto administrativo sancionatorio, respecto del cual hemos interpuesto
el recurso respectivo; y si esta impugnación no se atiende dentro del plazo de treinta
días, entonces no se podrá presumir que nuestro cuestionamiento ha sido estimado
(como en el caso de los procedimientos de evaluación previa); todo lo contrario,
conforme al principio de legalidad, entenderemos que dicho recurso ha sido
desestimado con la finalidad de continuar el procedimiento administrativo o iniciar
el judicial. Bien, en esta etapa, si el administrado asume el SAN y presenta su
impugnación y no obtiene respuesta de la Administración, recién se configurará el
SAP; y esto es así porque la finalidad de la potestad sancionadora es salvaguardar
el interés público por encima del particular. Recordemos que en este caso, el
procedimiento no responde al ejercicio del derecho de petición administrativa, sino
más bien al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.

IV. A MANERA DE COLOFÓN: DIFERENCIAS ENTRE EL SAP Y EL SAN

Las diferencias que a continuación detallamos, resumen la esencia de la institución

estudiada; por lo que coincidimos junto con los profesores Gómez Apac y Huapaya
Tapia[30], al señalar lo siguiente:

- El SAN no se produce de modo automático, sino que es una potestad del particular
utilizarlo o no; en cambio el SAP se produce automáticamente, por el solo transcurso
del tiempo.

- El SAN no pone fin al procedimiento, la obligación de resolver se mantiene hasta

que la autoridad administrativa pierda competencia, sea por un recurso jerárquico o
porque ha sido notificada con una demanda judicial. El SAP, por el contrario, pone
fin al procedimiento y acaba o elimina la obligación de resolver.

- El SAN no genera un acto administrativo, es una ficción procesal que permite

interponer un recurso administrativo jerárquico o iniciar un proceso contencioso
administrativo, según sea el caso o instancia en el cual se genere. El SAP, en
cambio, genera un auténtico acto administrativo presunto a favor del particular.

- El SAN no genera una nulidad del procedimiento o de un supuesto acto ficto,

únicamente permite que el particular acceda a una instancia superior administrativa
o a la vía judicial. El SAP ilegal si puede ser declarado nulo, mediante la causal
contenida en el numeral 3) del artículo 10º de la LPAG.

No obstante lo expresado, por nuestra parte, consideramos la existencia de otras

diferencias:

a) El SAN se constituye como la excepción (al menos teóricamente) a la regla; la

cual es la aplicación del SAP.

b) El SAN opera en virtud de un asunto de interés público prevalente; mientras que

el SAP opera en virtud de un asunto de interés particular que busca ser satisfecho.
c) El SAN se aplica, excepcionalmente, en los procedimientos administrativos de
oficio (procedimiento sancionador con doble silencio administrativo); mientras que,
el SAP sólo opera en los procedimientos a iniciativa de parte (evaluación previa).

[1] COSCULLUELA MONTANER, Luis. “Manual de Derecho Administrativo”. Tomo

I. Decimoquinta edición. Civitas Ediciones, S.L. España – Madrid, 2004, pág. 355.

[2] Para cierto sector de la doctrina, el silencio administrativo no se configura como

una garantía, por cuanto constituye un premio para los poderes públicos: es una
seudo garantía, es “publicidad engañosa” que se nos vende a los administrados.
HUAMÁN ORDOÑEZ, Luis Alberto. “Los silencios administrativos. Régimen jurídico
general”. Editorial Nomos & Thesis. Primera edición. Lima – Perú, 2010, pp. 97-98.
Desde esta tribuna, nos permitimos discrepar ─ de manera muy cortés ─, con el
novel abogado chiclayano. El silencio administrativo no constituye un premio para
la Administración Pública, en el sentido que la ley le hace un favor a ésta al subsanar
su obligación constitucional de responder ─ sobre todo cuando el administrado no
está solicitando una petición de gracia ─; lo que sucede aquí es un tema de
operatividad jurídica; si la Administración no responde dentro del plazo de ley, sería
perjudicial para el administrado la ausencia de este pronunciamiento; es por ello
que, ante la vulneración de sus derechos, la ley busca protegerlo, convirtiendo así
al silencio administrativo en una garantía del derecho de petición administrativa;
garantía que conlleva incluso a alentar la actividad económica del país, tal como lo
hemos señalado.

[3] DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. “El silencio administrativo como técnica de garantía
del particular frente a la inactividad formal de la Administración”. En: Ius et veritas.
Año VII, número 13. Revista editada por estudiantes de la Facultad de Derecho de
la Pontifica Universidad Católica del Perú. Lima, noviembre de 1996, pág. 227.

[4] SSTC Nro. 0815-2004-AA/TC del 25 de junio de 2004, caso Núñez Cabreras,
fundamento jurídico Nro. 2. También en SSTC Nro. 4077-2004-AA/TC del 21 de
junio del 2005, caso Gularte Unyén, fundamento jurídico Nro. 1.

[5] SANTOFIMIO, Jaime Orlando. “Acto administrativo. Procedimiento, eficacia y

validez”. Segunda edición. Universidad Externado de Colombia. Bogotá - Colombia,
1994, pág. 190.

[6] MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento

Administrativo General”. Gaceta Jurídica S.A. Sétima edición. Lima-Perú, abril 2008,
pág. 845.

[7] Revisar los artículos 206º al 210º de la LPAG.

[8] ROJAS LEO, Juan Francisco. “El silencio administrativo en el Perú y las
debilidades de una ilusión”. En “Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo
General”. Gaceta Jurídica S.A. Primera edición. Lima – Perú, junio 2011, pág. 67.

[9] Conforme al artículo 35º de la LPAG, podemos establecer que el plazo máximo
para los procedimientos de evaluación previa es de 30 días hábiles.

[10] La ley prescribe que lo que queda aprobado automáticamente son los
procedimientos administrativos; lo cual es un error consagrado tanto por la LPAG
como por la LSA. Lo que se aprueba, en realidad, son los pedidos o solicitudes del
administrado que dan por terminado el procedimiento; que para el presente caso,
se realiza mediante un acto ficto (un acto administrativo existente por mandato de
ley pero inexistente materialmente). Ahora, esta solicitud aprobada por mandato de
ley para que pueda surtir efectos prácticos tiene que ir de la mano de la Declaración
Jurada que presenta el administrado conforme al artículo 3º de la LSA; caso
contrario la sola solicitud del administrado (con cargo de recepción), por más que
haya transcurrido el plazo máximo de ley sin pronunciamiento expreso, no podrá ser
oponible ante terceros ni tampoco ante los servidores o funcionarios que puedan
realizar alguna labor de fiscalización en mérito a sus competencias. Por ejemplo, en
el caso de las licencias de funcionamiento sabemos que conforme al artículo 8º de
la Ley Nº 28976, “la licencia de funcionamiento se otorgará en el marco de un único
procedimiento administrativo, el mismo que será de evaluación previa con silencio
administrativo positivo. El plazo máximo para el otorgamiento de la licencia es de
quince (15) días hábiles”. En el presente caso, si concurrieran al local
comercial policías municipales con fines de fiscalización; de nada serviría
mostrarles la solicitud con cargo de recepción, mostrarles un almanaque y
asegurarles que ha transcurrido el plazo máximo de ley y por lo tanto el local cuenta
con licencia mediante acto ficto. Lo que de seguro ocurriría, es que dichos
servidores públicos (en uso de sus atribuciones y sin mucho criterio racional) le
expedirían una papeleta de multa, la cual, posteriormente, originaría el inicio de un
procedimiento administrativo sancionador.

[11] Las negritas y el subrayado son nuestras.

[12] La LPAG no prescribe de manera textual la palabra positivo; pero conforme a

una interpretación teleológica, arribamos necesariamente a dicha conclusión, ya
que si la ley se refiriese al silencio negativo no se terminaría con el procedimiento
sino que se habilitaría al administrado para impugnar el mismo. Por otro lado, la
lógica de la institución nos enseña que sólo en los casos del silencio positivo
estamos ante la figura de resolución ficta.

[13] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., pág. 501.

[14] Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los
siguientes:
 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
(…)

[15] GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “La Administración Pública y el procedimiento

administrativo general”. Primera edición. Página Blanca Editores. Lima – Perú,
2004, pág. 246.

[16] Leer el artículo 202º de la LPAG.

[17] DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. Ob. cit., pág. 227.

[18] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. “Curso de

Derecho Administrativo”. Tomo I. Palestra Editores S.A.C. y Editorial Temis S.A.
Versión latinoamericana en base a la duodécima edición. Lima – Perú, 2006, pág.
640.

[19] Conforme a lo explicado por el profesor español Alejandro Nieto, puede existir
inactividad formal e inactividad material de parte de la Administración Pública, “ (…)
la inactividad formal es aquella omisión de la Administración en emitir una decisión
o pronunciamiento expreso sobre una petición, en el marco de un procedimiento
administrativo. De otro lado, la inactividad material, es la inactividad consistente en
la omisión o falta de ejercicio de una competencia administrativa prevista en una
norma jurídica. Léase a GÓMEZ APAC, Hugo y HUAPAYA TAPIA, Ramón. “Lo
bueno, lo malo y lo feo de la Ley del Silencio Administrativo” en “El Derecho
Administrativo y la modernización del Estado peruano. Ponencias presentadas en
el Tercer Congreso Nacional de Derecho Administrativo”. Editora Jurídica Grijley.
Lima – Perú, 2008, pág. 77.

[20] CASSAGNE, Juan Carlos. “Las vicisitudes del silencio administrativo” en

“Modernizando el Estado para un país mejor. Ponencias del IV Congreso Nacional
de Derecho Administrativo”. Editorial Palestra. Lima – Perú, 2010, pág. 23. Las
negritas entre paréntesis son nuestras.

[21] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., pág. 502. Las negritas entre paréntesis
son nuestras.

[22] El numeral 1.2.2, del artículo 1º de la Ley Nº 27444, prescribe que los hechos
administrativos son aquellos “comportamientos y actividades materiales de las
entidades”.

[23] MARAVÍ SUMAR, Milagros. “El procedimiento administrativo y las reglas de

simplificación administrativa” en “Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Libro homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde”. Universidad
Peruana de Ciencias Aplicadas. Primera publicación. Lima – Perú, mayo de 2009,
pág. 187-188.
[24] Leer el artículo 207º de la LPAG.

[25] DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. Ob. cit., pág. 228.

[26] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Ob. cit.,

pág. 642.

[27] Incorporado mediante D. Leg. Nº 1029 publicado el 24 de junio de 2008.

[28] Leer el literal b) del artículo 1º de la LSA.

[29] GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “El procedimiento administrativo”. ARA Editores

E.I.R.L. Lima – Perú, 2007, pág. 327.

[30] GÓMEZ APAC, Hugo y HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob. cit., pp. 85-86.