Cuadernillo 1

Niveles de intervención
en el desarrollo de base
Rodrigo Villar
© 2004. Red Interamericana de Fundaciones y Acciones
Empresariales para el Desarrollo de Base
RedEAmérica

Autor
Rodrigo Villar G.
Consultor de la Fundación Interamericana para RedEAmérica

Coordinación
Programa Construcción de Capacidades Institucionales
Fundación Corona
Margareth Flórez
Alexandra Gaviria

Comité Editorial
Walter Price
Fundación Interamericana, IAF
Elizabeth Kfuri
Fundación Otacilio Cóser
Boris Cornejo
Fundación Esquel
Graciela Pantín
Fundación Polar

Diseño Gráfico
Luis Alfonso Rojas

Diagramación y Producción
Formato Comunicación Diseño Ltda.

Asesoría Pedagógica
Azucena Gómez

Corrección de Estilo
Azucena Gómez
Susana Nivia

Impresión y Encuadernación
Offset Gráfico

Primera Edición
Impreso en Colombia, octubre de 2004

RedEAmérica
www.redeamerica.org

Programa Construcción de Capacidades Institucionales Obra Completa

Fundación Corona ISBN: 958-97368-3-1
Teléfono (571) 644 65 63 Volumen
algaviria@fcorona.org ISBN: 958-97368-8-2
 Índice

7 Presentación
9 Introducción
13 Los niveles de intervención en el desarrollo de base
Rodrigo Villar

14 La comunidad como receptora y administradora de bienes y servicios

o lo que no es desarrollo de base

16 Niveles del desarrollo de base y del capital social

16 1. La capacidad de acción colectiva de las organizaciones

como fundamento del desarrollo de base

19 2. Fortalecimiento de los vínculos entre organizaciones de base

20 3. La participación de las organizaciones de base

en los espacios públicos de concertación

22 4. Los espacios públicos de concertación y la formación

de la racionalidad colectiva

23 5. Las instituciones y los espacios públicos importan pero no se crean

a partir de procesos de reingeniería institucional o promulgación de
normas
 Presentación
Los cuadernillos que confor-
man esta carpeta hacen referencia al marco conceptual y
a las orientaciones generales compartidas por miembros
de RedEAmérica para promover el desarrollo de base.
RedEAmérica es una red temática de fundaciones em-
presariales y empresas que tienen una visión compartida
y un diálogo continuo sobre el tema central de su activi-
dad, el desarrollo de base. Estos cuadernillos recogen el
avance de la reflexión de RedEAmérica sobre dicha te-
mática y es el producto del aporte de los diferentes miem-
bros de la Red.
RedEAmérica se constituyó con varios objetivos estraté-
gicos y para todos ellos era fundamental tener un marco
compartido sobre el desarrollo de base, pues éste es su
eje de trabajo. La Red busca que sus miembros apren-
dan sobre las formas más eficaces de promover y apoyar
los programas de desarrollo de base; desarrollen estra-
tegias y metodologías compartidas para apoyar este tipo
de programas; establezcan una oferta hemisférica de ca-
pacitación para otras empresas y fundaciones interesa-
das en crear o fortalecer programas de desarrollo de base;
orienten la inversión social privada y movilicen nuevos
recursos hacia programas de desarrollo de base, e influ-
yan sobre gobiernos y agencias internacionales para ha-
cer de éste una pieza central del desarrollo.
A través de estos cuadernillos se pretende sintetizar los
principales elementos conceptuales que guían a los miem-
bros de RedEAmérica, proponer orientaciones genera-
les para promover el desarrollo base, describir el amplio
abanico de intervenciones que las fundaciones empresa-
riales y las empresas miembros de la Red han utilizado
para apoyar y financiar este tipo de desarrollo, y formu-
lar los retos futuros de aprendizaje de la Red.
Una definición provisional de desarrollo de base se esta-
bleció en la asamblea fundacional de la Red que tuvo
lugar en septiembre del 2002 en Miami. A partir de esa
definición y con aportes de diferentes miembros se ini-
ció la elaboración de este documento, cuya primera ver-
sión se presentó para la discusión en la segunda asam-
blea de RedEAmérica en Cancún en junio del 2002. En
esa asamblea se crearon grupos de trabajo para profun-
dizar en algunos aspectos del documento y para estable-
cer las orientaciones básicas sobre temas no desarrolla-
dos en la versión preliminar.
A partir de los aportes de los grupos de trabajo se escri-
bió una nueva versión que fue discutida posteriormente
en los 12 nodos nacionales donde surgieron nuevos apor-
tes, recogidos en la presente versión. RedEAmérica con-
sidera que éste es un conjunto de “documentos vivos”
en tanto el diálogo continuo, el intercambio de expe-
riencias y los talleres que se realizan en la Red sobre dife-
rentes temas generan un aprendizaje permanente que
se ve traducido en la profundización y especificación de
los temas centrales del desarrollo de base. En ese senti-
do, los documentos que estamos presentando hoy son
una versión sobre el estado actual de las reflexiones de la
Red, pero no serán la única versión sobre el desarrollo
de base que elabore RedEAmérica.
Estos documentos se presentan en forma de cuaderni-
llos para facilitar su consulta y manejo. A su vez, este tipo
de presentación facilita la realización de ajustes y modifi-
caciones, así como la inclusión de nuevos temas a lo lar-
go de la vida y aprendizaje de la Red. El material consta
de cinco cuadernillos: el primero corresponde a la intro-
ducción del tema del desarrollo de base; el segundo está
dedicado al análisis de un marco conceptual sobre el de-
7
 CUADERNILLO • 1

sarrollo de base y sobre los diferentes niveles de inter-
vención y promoción de capital social; en el tercero se
establecen las orientaciones generales para el apoyo y
promoción del desarrollo de base; en el cuarto se des-
criben brevemente las diversas estrategias utilizadas por
los miembros de la Red para apoyar y promover el de-
sarrollo de base; y en el quinto se proponen los ejes y
temas básicos para un plan de aprendizaje relacionado
con el marco conceptual del desarrollo de base.

8
 “Nosotros ahora deberemos expandir
nuestra concepción de pobreza enfocada
en ingresos, gastos, educación y salud,
hacia una que incluya medidas sobre voz y
empoderamiento.”
Joseph Stiglitz, comentando el libro Voces de los
pobres, Banco Mundial, 2002

Introducción

La insatisfacción general con trado sólo contribuiría a la administración de la pobreza

los resultados de los modelos de desarrollo prevalentes
en América Latina, así como la persistencia de la pobreza
y la agudización de las tensiones sociales y de la brecha
distributiva han contribuido para que nuevas voces se
sumen a la búsqueda de estrategias alternativas de desa-
rrollo. Una de ellas es la sugerida por el premio Nobel
en economía, Joseph Stiglitz: adicionar medidas de voz y
empoderamiento a los usuales factores de desarrollo y
combate a la pobreza. Ésta es una idea que empieza a
ganar aceptación en las agencias de desarrollo y que des-
de tiempo atrás ha sido apoyada por los promotores del
desarrollo de base.1 Para éstos, el fortalecimiento de las
capacidades de acción colectiva de los ciudadanos po-
bres y la creación de un ambiente institucional propicio
que facilite la participación de las organizaciones de base
en la deliberación pública han sido parte esencial de sus
estrategias de superación de la pobreza, exclusión social
y profundización de la democracia.2
La idea de empoderamiento, en una perspectiva de de-
sarrollo de base, requiere articular los lazos de solidari-
dad existentes dentro de los grupos excluidos con puen-
tes que les permitan el acceso a recursos disponibles en
el resto de la sociedad.3 En ese sentido, la idea del em-
poderamiento no se reduce al desarrollo de la acción
colectiva aislada y autocentrada de las comunidades po-
bres. En una región como la latinoamericana, donde los
recursos están tan desigualmente distribuidos y las socie-
dades tan fragmentadas, una idea de desarrollo autocen-
o, en el mejor de los casos, a una eficiente gestión de la
misma.
La creación de puentes, vínculos, redes sociales, alianzas
y espacios públicos de encuentro es un imperativo para
superar la actual fragmentación y desconexión de las or-
ganizaciones de base con otros actores sociales. A pesar
de la importancia de estas organizaciones en la vida de
los pobres, suele no existir conexión entre ellas, las or-
ganizaciones de otros sectores sociales y las instituciones
públicas. La desconexión contribuye a que los ciudada-
nos pobres tengan poco acceso y oportunidad de inter-
vención sobre los recursos sociales y sobre las decisio-
nes de las instituciones públicas que afectan su vida. De
ahí que fortalecer la voz de los pobres y sus organizacio-
nes tiene un efecto limitado en la superación de la po-
breza y en la democracia, si a la vez no se logran estable-
cer las necesarias conexiones entre sus organizaciones,
otros actores sociales y las instituciones públicas.
Un inmenso reto, entonces, para pensar en una pers-
pectiva de desarrollo de base a gran escala es la creación
de sociedades inclusivas e instituciones públicas que faci-
liten los vínculos entre las organizaciones de ciudadanos
pobres con otros actores sociales. Estas instituciones
permitirán a los sectores tradicionalmente excluidos el
acceso a recursos, decisiones y oportunidades económi-
cas, sociales y políticas inexistentes en sus comunidades.
Como bien lo señaló el director de la Cepal, las fuerzas

1
Ver, por ejemplo, World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Capítulos 2, 6 y 7; Narayan, Deepa et al., 2000. Voices of the
poor. Can Anyone Hear Us? The World Bank. Cap. 4 y 7.
2
Ver, por ejemplo, Daubón, Ramón. Todas las voces, 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organización de Estados Americanos y Fundación
Interamericana. Xavier de Souza Briggs, 2000. Community Building: The New (and Old) Politics of Urban Problem-Solving in the New Century. Public
Address, Second Annual Robert C. Wood Visiting Professorship in Public and Urban Affairs. University of Massachusetts, Boston.
3
Ver sobre el empoderamiento y los vínculos entre organizaciones, en Díaz-Albertini, Javier. 2003. Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperan-
do los eslabones perdidos de sociabilidad. En Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 256-259.
9
 Cuadernillo 1

asociativas son requisito indispensable en una perspecti-
va de desarrollo sostenible y de democratización, pero
no son suficientes en sí mismas para romper el círculo
vicioso de la exclusión y la pobreza. Se requiere de insti-
tuciones públicas y un sistema económico coherente con
el objetivo de la inclusión política y social.4
De acuerdo con las premisas anteriores, la estrategia en
el desarrollo de base es doble y complementaria. Se re-
quiere fortalecer la voz de los pobres y a su vez, mejorar
la capacidad de escucha del resto de la sociedad y de las
instituciones públicas. Por un lado, se trata de apoyar la
formación de las capacidades de acción colectiva de los
pobres y excluidos para que efectivamente puedan cons-
truir ciudadanía, establecer sus preferencias sociales, di-
señar sus proyectos, participar en espacios públicos de
concertación y definir las formas más adecuadas de vin-
culación con otras organizaciones e instituciones para la
solución de sus problemas sociales. Por otro lado, es pre-
ciso promover la creación de instituciones de interés
público, gubernamentales y no gubernamentales, que
faciliten, promuevan y respondan a la acción colectiva de
los ciudadanos pobres, garanticen sus derechos y contri-
buyan a su articulación e inclusión.
Estos vínculos entre diversos sectores y entre institucio-
nes y organizaciones son aún más necesarios en un mo-
mento histórico en el que se reconoce que ni los gobier-
nos ni las empresas ni las comunidades tienen, por sí
mismas, capacidades y recursos para promover el desa-
rrollo sostenible y enfrentar los retos de la pobreza.5 En
este contexto, están en el orden del día la construcción
de puentes entre diversos sectores, las alianzas intrasec-
toriales para el desarrollo de actividades orientadas al bien
público y el establecimiento de espacios públicos de de-
liberación y negociación entre diversos actores.
Una de las condiciones para lograr estos puentes y las
relaciones complementarias entre sectores es fortalecer,
lo que hoy en día se denomina en la literatura, el capital
social. Este concepto se refiere tanto a los elementos
estructurales vinculantes de la acción colectiva (organiza-
ciones, redes sociales e instituciones) como a los ele-
mentos cognitivos presentes en dicha acción, tales como
normas y actitudes de reciprocidad y confianza que faci-
litan o dificultan los procesos de coordinación, colabora-
ción y manejo de conflictos entre personas, organizacio-
nes e instituciones.6
El capital social es la variable mediadora que facilita la ac-
ción colectiva, mutuamente beneficiosa, en los micro,
meso y macroniveles, y que contribuye para que se ge-
neren alianzas orientadas al bien común entre diferentes
sectores sociales y entre las instituciones públicas y la ciu-
dadanía organizada.
El capital social al facilitar la coordinación, solidaridad y
acción colectiva contribuye a un mejor aprovechamien-
to de las otras formas de capital. No remplaza la necesi-
dad de inversión en otras formas de capital como en in-
fraestructura física, o en educación y capacitación, pero
sí las complementa, al facilitar y potenciar el trabajo co-
ordinado y la confianza entre los actores involucrados en
proyectos colectivos. Como bien lo señala Putnam en su
último libro sobre el tema “las estrategias que ignoran el
valor de las redes sociales podrían ser menos efectivas
en la tarea inmediata, menos sostenibles en el largo pla-
zo y menos fructíferas en un sentido amplio”.7
Volver realidad esta visión del desarrollo de base requie-
re organizaciones que apoyen la formación de las capaci-
dades colectivas en las comunidades pobres, agentes
catalizadores y constructores de puentes que faciliten la

4
Ver Ocampo, José Antonio. Capital social y agenda del desarrollo. 2003. En Atria Raúl y Siles Marcelo (Compiladores) Capital social y reducción de la pobreza
en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University.
Santiago de Chile, pp. 29-30.
5
Ver Woolcock, Michael y Narayan, Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer. Vol,
15, No. 2 (August 2000), p. 236.
6
Ver Grootaert, Christian and Van Bastelaer, Thierry. Social Capital: From Definition to Measurement. 2002. En Grootaert, Christian and van Bastelaer, Thierry
Understanding and Measuring Social Capital. A Multidisciplinary Tool for Practitioners. World Bank, pp. 123-125.
Uphoff Norman. 2003. El capital social y su capacidad de reducción de la pobreza. En Atria, Raúl y Siles, Marcelo (Compiladores). Capital social y reducción de
la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State
University. Santiago de Chile, pp. 123-125.
7
Putnam Robert and Feldstein Lewis. 2003. Better Together. Restoring the American Community. Simon & Schuster. New York, p. 270.
10
 Construir Juntos Una propuesta para hacer desarrollo de base
Niveles de intervención en el desarrollo de base
formación de los eslabonamientos en los diferentes ni-
veles sociales, promotores de instituciones públicas faci-
litadoras de vínculos, y procesos de deliberación plural.
Tratando de contribuir con un aporte sustancial a estos
retos, un importante grupo de fundaciones empresaria-
les y empresas, con una larga tradición en programas de
desarrollo de base y conscientes de los inmensos retos
por los que atraviesa América Latina, decidieron confor-
mar la Red de Fundaciones y Acciones Empresariales para
el Desarrollo de Base, RedEAmérica.
Un imperativo ético y un convencimiento del beneficio
que tiene el desarrollo de base para las sociedades y las
empresas de la región los ha unido para enfrentar los
retos en escalas mayores a aquéllas con las que lo venían
haciendo hasta el presente. Consideran que la existencia
de un enorme contingente poblacional excluido y al mar-
gen del proceso económico, político y social sólo con-
ducirá a un progresivo desgarramiento del tejido social y
a una creciente inestabilidad de los países de la región.
Saben que cuando el sector privado trabaja en beneficio
de las comunidades contribuye a la estabilidad y seguri-
dad de los negocios, a generar un entorno amigable y a
crear localidades prósperas donde todos ganen. Saben
también, por su larga experiencia fundacional o con pro-
gramas sociales directos, que la respuesta no se reduce a
esquemas filantrópicos asistenciales que refuercen el pa-
ternalismo y mantengan el ciclo de la dependencia; por
el contrario, se requiere del apoyo a grupos, organiza-
ciones de base y redes que tengan voz y control en la
orientación de sus destinos, así como la promoción de
instituciones públicas que respondan a las demandas de
estas organizaciones y garanticen los derechos ciudada-
nos. En su perspectiva, estas dos tareas centrales del
desarrollo de base son parte de su responsabilidad social
y requieren de una Red con alcance hemisférico para
enfrentar el reto en su verdadera dimensión.
Dentro de RedEAmérica se comparte una visión y unas
líneas estratégicas de acción en torno al desarrollo de
base, pero el abanico de programas y opciones meto-
dológicas para promover las metas de este tipo de desa-
rrollo es amplio. Esta variedad de acercamientos, lejos
de ser un problema, se constituye en la gran riqueza de
la Red. El intercambio y la sistematización de los diversos
modelos de intervención constituyen una fuente de co-
nocimiento único tanto para los miembros de la Red
como para otras fundaciones y empresas que trabajan
en este campo.
Esta Red busca potenciar el aprendizaje sobre las formas
más adecuadas de continuar apoyando el fortalecimien-
to de las capacidades colectivas de las organizaciones de
base y las instituciones públicas favorables a este tipo de
desarrollo. Igualmente, espera promover esta aproxima-
ción entre otras fundaciones, empresas y agencias de
desarrollo nacional e internacional, y movilizar nuevos
recursos con esta perspectiva de trabajo.
En los cuadernillos que conforman este material se pro-
fundiza sobre el significado del desarrollo de base y so-
bre las orientaciones estratégicas para apoyarlo. Se descri-
ben también diferentes tipos de modelos de intervención
utilizados por los miembros de la Red para promover
este tipo de desarrollo y se establecen los temas centra-
les de aprendizaje sobre los cuales pretende trabajar la
Red en el futuro.
11
 Rodrigo Villar
Niveles de intervención
en el desarrollo de base
Un reto central del desarro-
llo de base es promover el capital social y las capacidades
de acción colectiva de las organizaciones de base en los
micro, meso y macroniveles.
Estas capacidades de acción colectiva y el capital social que
facilita su coordinación pueden ser promovidas en el micro-
nivel a través de las relaciones horizontales establecidas
dentro de las organizaciones, así como por las normas y
valores vinculados a estas organizaciones; en el mesonivel,
por las relaciones horizontales entre grupos, redes de or-
ganizaciones y alianzas intersectoriales; y en el macronivel,
por las relaciones verticales entre las organizaciones y las
instituciones públicas, así como por las reglas y normas ins-
titucionales que regulan la vida pública. Los niveles pueden
tener importantes efectos de complementariedad.
El desarrollo de las capacidades y del capital social en
cada uno de estos niveles pretende el establecimiento
de vínculos entre ellos. La creación de normas y reglas
de juego, y la capacidad de concertación y confianza en
los diferentes niveles de acción reducen la incertidumbre
social, facilitan las transacciones económicas, minimizan
el costo de la información y hacen posible la delibera-
ción, el debate, la apropiación de políticas públicas y el
funcionamiento de las instituciones públicas.8
No es posible pensar el desarrollo y la democracia sólo
como el fortalecimiento de organizaciones y comunida-
des autocontenidas que pueden resolver por sí mismas
sus problemas. Es necesario desarrollar la capacidad de
coordinación, influencia y participación de esas organiza-
8
Ver Daubón Ramón. Todas las voces. 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organización de Estados Americanos y Fundación Interamerica-
na, p. 64.
8
World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Oxford University Press, p. 129.
10
Grootaert and Van Bastelaer, Op cit.
ciones en cada uno de los niveles de intervención, y com-
plementar esta tarea con la creación de un ambiente ins-
titucional en el que puedan desenvolverse y articularse
estas organizaciones.
Para lograr altos niveles de sinergia, paralelo a la
conectividad dentro de las organizaciones y entre ellas,
se requieren importantes apoyos en la generación de
vínculos de las organizaciones con las instituciones públi-
cas, ya sean gubernamentales o no. Como bien lo sinte-
tiza el informe sobre pobreza del Banco Mundial, “las
macroinstituciones pueden proveer un ambiente favora-
ble en el que las microinstituciones pueden florecer. A su
vez, las asociaciones locales ayudan a sostener las institu-
ciones regionales y nacionales dándoles una medida de
estabilidad y legitimidad y haciéndolas responsables por
sus acciones”. 9
Esta integración, por supuesto, no es sencilla ni se da de
forma mecánica. Para desarrollar una estrategia integra-
da, como la mencionada, es importante tener en cuenta
que junto a las posibilidades de eslabonamiento y refuer-
zo mutuo del capital social entre los niveles es posible
también que algunas formas de capital social en un nivel
puedan impedir o dificultar la formación de capital social
en otro.10
La evidencia de la investigación muestra que los altos ni-
veles de solidaridad presentados en los grupos desconec-
tados entre ellos no contribuyen necesariamente al desa-
rrollo económico ni a la democracia, especialmente
cuando a ello se le suma la existencia de instituciones
13
 Cuadernillo 1
públicas débiles. Los fuertes lazos horizontales intracomu-
nitarios sin lazos intercomunitarios pueden conducir a
perseguir intereses estrechos y contrarios al bien público.11
Amartya Sen, en un documento reciente, ha llamado la
atención sobre las características dicotómicas del capital
social mostrando que a la vez que un sentimiento fuerte
de afiliación a un grupo puede generar solidaridad y cohe-
sión entre sus miembros, ese mismo sentimiento también
puede ser la base para un tratamiento excluyente y
segregador hacia aquellos que no pertenecen al grupo. Si
esa dicotomía es cierta, afirma Sen, puede ser problemá-
tico tratar el capital social como un bien permanente, pues
las contribuciones positivas en un contexto pueden ser
negativas en otro. En ese sentido, propone tratarlo como
un bien contingente más que como incondicional y de
carácter positivo en cualquier circunstancia y contexto.12
Esta contingencia del capital social implica que no se pue-
de inferir mecánicamente que la acumulación de capital
social en un nivel tiene efectos positivos en los otros ni-
veles y que, por lo tanto, pueden existir dificultades de
complementariedad y agregación entre ellos. Para los
promotores del desarrollo de base lo anterior plantea el
reto de especificar condiciones en las que exista interre-
lación positiva entre los diferentes tipos de capital social,
y de encontrar estrategias que complementen las capa-
cidades colectivas por niveles, de tal forma que se pueda
lograr buen balance y sinergia entre los mismos.
Encontrar formas de articulación entre las capacidades
de acción colectiva en las organizaciones, redes, alianzas
e instituciones públicas es un reto de amplias proporcio-
nes, sobre lo cual sólo se tienen precarias elaboraciones
y orientaciones prácticas. No obstante, la experiencia
acumulada de los miembros de RedEAmérica para tra-
bajar en los diferentes niveles permite prever una re-
flexión promisoria en este sentido. Con este material se
intenta iniciar la reflexión describiendo brevemente las
características básicas de cada uno de los niveles, seña-
lando las posibilidades de interacción de éstos y mos-
11
Woolcock Michael y Narayan Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer, vol. 15, No.
2 (August 2000), p. 236.
12
Sen Amartya. 2003. Ethical Challenges: Old and New. Presentation at the International Congress on “The Ethical Dimensions of Development: The New
Ethical Challenges of State, Business and Civil Society” Brazil, July 3-4, 2003, p. 6.
13
Ver el cuadernillo “El aprendizaje en RedEAmérica” donde se establecen las líneas generales del proceso de aprendizaje de la Red.
14
trando algunas dificultades en el proceso de agregación.
Estas ideas son la base para un proceso colectivo de
aprendizaje que los miembros de RedEAmérica se han
propuesto.13
A pesar de ser difusos los límites entre los niveles, para
efectos de la reflexión y sistematización es importante la
construcción de modelos y categorías separadas. Por
supuesto, como sucede con todos los modelos y clasifi-
caciones, son una simplificación de la realidad que no
hace justicia a las complejidades del trabajo de base.
Antes de iniciar la descripción de los niveles del desarro-
llo de base y del capital social, haremos una breve des-
cripción de las formas de trabajo que están por fuera del
desarrollo de base, lo cual, por comparación, permitirá
una mayor claridad sobre las características de lo que se
incluye dentro de la perspectiva impulsada por los miem-
bros de RedEAmérica como desarrollo de base.
La comunidad como receptora y
administradora de bienes y servicios o
lo que no es desarrollo de base
Los programas de desarrollo comunitario no son escasos
en América Latina. Diversos programas han sido promo-
vidos por los gobiernos, agencias de desarrollo, empresas,
fundaciones y diferentes ONG. Muchos de ellos, sin
embargo, han sido impulsados desde una perspectiva en
la que la comunidad es relegada a ser receptora pasiva de
los beneficios del programa y en la que el paternalismo y
asistencialismo han marcado la pauta de las relaciones.
Incluso, algunos han sido la fuente de relaciones clientelistas,
tan extendidas en la región, en las que la comunidad que-
da al arbitrio de las ofertas de bienes y servicios de políti-
cos que intercambian los “favores” por votos.
La comunidad, en esa perspectiva, es concebida como
un grupo de individuos que comparte un problema, en
el cual una agencia o un líder externo quieren aportar
 Construir Juntos Una propuesta para hacer desarrollo de base

Niveles de intervención en el desarrollo de base

ideas y recursos para su solución. En algunos casos, los TABLA 1

líderes comunitarios suelen tener el papel de puente entre DEL ASISTENCIALISMO AL DESARROLLO DE BASE
sus comunidades y los agentes externos, pero no como
promotores de la organización comunitaria y facilitado-
res de su empoderamiento. En otros casos, se desarro-
llan mecanismos de consulta y retroalimentación sobre
las prioridades de la comunidad y sobre la relevancia del
proyecto para satisfacerlas, pero el papel central de la
comunidad suele quedar limitado al de receptora y ad-
ministradora de los bienes y servicios provistos por los
externos.

Para las entidades que promueven esta clase de proyec-

tos, el problema principal de las comunidades pobres es
la carencia o limitación de los recursos (financieros, edu-
cativos o sociales) adecuados para garantizar su bienes-
tar y calidad de vida. Con ese supuesto, conciben sus
proyectos como formas de provisión de bienes y servi-
cios necesarios para garantizar la satisfacción de las nece-
sidades de la comunidad. Llevar obras y servicios a la
comunidad es la forma como las entidades que se guían
por este supuesto suelen poner en operación sus pro-
gramas. Cuando se plantea la capacitación y la genera-
ción de oportunidades económicas el énfasis se hace en
los individuos más que en la formación para la acción
colectiva.
En algunos casos se desarrollan formas organizativas inci-
pientes a partir de estos proyectos, las cuales sirven de base
para la orientación de actividades posteriores en las que
las comunidades tienen un mayor control sobre el diseño
y orientación de los proyectos. En el curso de éstos se
desarrollan habilidades sociales y elementos de capital
social, reciprocidad y cooperación entre los individuos par-
ticipantes, como una forma de facilitar el paso a nuevos
niveles de acción colectiva. Pero en muchos otros casos,
como lo advierte Ramón Daubón, “éste es un cambio que
dura mientras existen los recursos externos para sostener-
lo pero que no se sostiene en el tiempo, pues no se trans-
forman las capacidades de los participantes para poder
controlar sus circunstancias, innovar y mantener procesos
de cambio duradero. Esta clase de proyectos permite que
por períodos cortos haya pobres con dinero o pobres con
recursos, pero no pobres que puedan superar el estado
de pobreza y controlar sus propias circunstancias” (Memo-
rias de la Reunión de Miami).
A diferencia de esa perspectiva asistencialista y paternalista
comentada en los párrafos anteriores, los promotores del
desarrollo de base trabajan con los pobres y no sólo por
los pobres; apoyan, financian y acompañan proyectos
colectivos elaborados por las organizaciones de base y no
satisfacen directamente las necesidades de las comunida-
des pobres; enfatizan el fortalecimiento organizacional y el
desarrollo de capacidades colectivas en vez de promover
la acción individual aislada; fomentan la participación ciuda-
dana, el empoderamiento y la corresponsabilidad de las
poblaciones organizadas de bajos recursos en todos los
aspectos de la vida social y política para contrarrestar así la
pasividad y el paternalismo; promueven la sostenibilidad de
los proyectos para evitar crear una continua dependencia
hacia las entidades donantes; y fomentan la creación de
ciudadanía, capital social y la ampliación del espacio públi-
co de manera que se genere un ambiente propicio para que
las organizaciones de base participen con su propia voz en
la orientación de los destinos de su localidad, región y país.
Veamos a continuación esos elementos del desarrollo
de base en los diferentes niveles en los cuales es posible
apoyarlo y promoverlo.
15
 Cuadernillo 1
Niveles del desarrollo de
base y del capital social
GRÁFICA 1
NIVELES DE INTERVENCIÓN Y CAPITAL SOCIAL
1. La capacidad de acción colectiva de las
organizaciones como fundamento del
desarrollo de base
A diferencia de los proyectos en los que las comunida-
des son entendidas como receptoras de bienes y servi-
cios, los proponentes del desarrollo de base se orientan
al fortalecimiento de las capacidades de acción colectiva
de las organizaciones de base como eje central de su
estrategia. Estas capacidades de acción colectiva se rela-
cionan con la posibilidad de los grupos de base de
autoconvocarse, definir colectivamente sus necesidades,
identificar las alternativas de acción más viables para la
superación de sus problemas, formular y ejecutar pro-
gramas y proyectos, y evaluar sus logros y dificultades.
Estas capacidades colectivas a su vez implican entre otras
las habilidades, destrezas y conocimientos de los grupos
y organizaciones para planear, seguir, evaluar y sistemati-
16
zar proyectos; gestionar y administrar recursos; estable-
cer redes y alianzas; concertar y negociar con diferentes
actores sociales y con representantes de los gobiernos y
el sector privado; anticipar y adaptarse al cambio, e inci-
dir sobre lo público.
Las organizaciones de base que requieren tener estas
capacidades existen en todo el espectro social y se orien-
tan a la solución de diversos problemas sociales, econó-
micos, culturales y políticos; son organizaciones de
membresía, con base territorial, vinculadas a la solución
de problemas locales. Ejemplos de ellas son las organiza-
ciones de vecinos, asociaciones de tenderos, grupos de
madres comunitarias, agrupaciones de jóvenes, comités
de padres de familia vinculados a la escuela del barrio,
organizaciones de productores de una localidad, grupos
culturales de una comunidad y las organizaciones indíge-
nas, entre otros.
 Construir Juntos Una propuesta para hacer desarrollo de base

Niveles de intervención en el desarrollo de base

Este tipo de organizaciones existen en todos los segmen-
tos sociales; es posible encontrarlas en localidades con
población de altos y bajos ingresos, así como en zonas
urbanas y rurales. Por ser una forma extendida de orga-
nización constituyen una unidad fundamental para la de-
mocracia y el desarrollo. La cercanía y el conocimiento
de los problemas que enfrentan y las posibilidades de
deliberación que tienen sus miembros para encontrar
alternativas a estos problemas constituyen una de sus
ventajas comparativas.
Las raíces locales y la atención a problemas del territorio
no significa que estas organizaciones estén aisladas unas de
otras. Dado que no todos los problemas locales se pue-
den resolver de forma local y que los recursos necesarios
para enfrentarlos no siempre están en la localidad ni entre
los miembros de las organizaciones, éstas establecen re-
des, alianzas con diversos actores sociales y vínculos con
instituciones públicas para encontrar soluciones a sus pro-
blemas.
Entre el conjunto existente en la sociedad, los miem-
bros de RedEAmérica han optado por privilegiar el tra-
bajo con organizaciones de comunidades pobres y tra-
dicionalmente excluidas, para contribuir a que dichas
organizaciones puedan tener mayor voz y participación
en la vida social, jueguen un papel activo en la orienta-
ción de los proyectos y programas de reducción de la
pobreza y participen en la creación de una sociedad más
justa y democrática.
La importancia adjudicada por los miembros de la Red a
la capacidad de acción colectiva, especialmente a la de
los pobres, se relaciona con la idea de que la pobreza en
la perspectiva del desarrollo de base no se limita a la ca-
rencia de ingresos, bienes y servicios sino que la falta de
voz y poder es también definitoria de la situación de po-
breza. La pobreza en esta perspectiva es también con-
cebida como exclusión, falta de control sobre las propias
circunstancias, limitación para actuar colectivamente, au-
sencia de capital social vinculante a redes ricas en recur-
sos, distancia de donde se toman decisiones que afectan
la propia vida, dificultad para aprovechar las oportunida-
des del contexto y carencia de voz para orientar los pro-
pios destinos.14
Con esta forma de concebir la pobreza, los promotores
del desarrollo de base proponen contribuir al fortaleci-
miento de la capacidad organizativa de los pobres y de
los grupos excluidos como condición básica para que sus
organizaciones puedan participar en la orientación de la
vida social y tener control sobre sus propias circunstan-
cias. Esta capacidad organizativa y de acción colectiva per-
mite que los grupos de base se conviertan en protago-
nistas de su propio desarrollo y renueven constantemente
su disposición a seguir participando en la orientación de
los destinos colectivos de sus comunidades.
En esta perspectiva, los líderes comunitarios no son sim-
ples intermediarios entre la comunidad y los agentes ex-
ternos, sino facilitadores de la acción colectiva, así como
promotores de las capacidades y de la motivación re-
querida para que los miembros de las organizaciones de
base alcancen los objetivos propuestos. Son líderes inte-
gradores que en relaciones de influencia no coercitiva
contribuyen a la movilización de la energía social y al tra-
bajo conjunto entre personas que han identificado pro-
yectos comunes de acción.15
Las organizaciones comunitarias, donde las decisiones y
la distribución de recursos dependen de los miembros,
son instrumentos importantes para responder a las prio-
ridades de las comunidades y generar capacidad local.16
Y a su vez, las organizaciones de base que responden a
las prioridades de las poblaciones pobres y de los grupos
excluidos generan sensación de cohesión y confianza
sobre las posibilidades de cambio y las habilidades cívicas
básicas para participar en la orientación del mismo.

14
Ritchey-Vance Marion. 2002. Social Capital, Sustainability and Working Democracy: New Yardsticks for Grassroots Development. En Edwards Michael y
Fowler Alan (Eds). The Earthscan Reader on NGO Management. Earthscan, p. 317. Robison Lindon, Siles Marcelo y Schmid Allan. 2003. “El capital social y la
reducción de la pobreza: hacia un paradigma maduro”. En Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo
paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 81-91.
15
Para el desarrollo del concepto ver los diferentes artículos de la publicación de Fundación Esquel sobre el liderazgo integrador.
16
Ver Narayan Deepa et al, 2000. Voices of the Poor. Can Anyone Hear Us? The World Bank, p. 161.
17
 Cuadernillo 1
En comunidades pobres las organizaciones de base, ma-
nejadas por sus miembros para su propio beneficio y el
beneficio público, son con frecuencia la manera más efec-
tiva de acceder a recursos, proveer beneficios sociales a
las comunidades y lograr que sus prioridades sean escu-
chadas y atendidas por las instituciones públicas. Con ra-
zón se ha denominado a la capacidad organizativa el “ca-
pital” de los pobres.17
La importancia de este tipo de organizaciones en la
disminución de la pobreza ha sido objeto de diversas
investigaciones recientes. Por ejemplo, en los trabajos
econométricos que se impulsaron como parte de la
iniciativa sobre capital social del Banco Mundial, se reali-
zaron varias investigaciones para establecer el efecto de
las organizaciones de los pobres en el bienestar de los
hogares.18
Uno de estos estudios, desarrollado en Bolivia, utilizó un
índice de capital social compuesto por medidas de parti-
cipación en organizaciones locales y medidas de confian-
za. Acudiendo a modelos de regresión, este estudio com-
paró el efecto del capital social con el del capital humano
y físico, y obtuvo que en el bienestar de los hogares el
efecto del primero es 2,5 veces más que el del capital
humano. En otras palabras, aquellos hogares que partici-
pan en redes sociales y organizaciones, y desarrollan pau-
tas de relación basadas en la confianza tienen mayor pro-
babilidad de mejorar su bienestar, que aquéllos en
condiciones educativas similares pero con bajos niveles
de capital social.19
Las organizaciones de base son también lugar de apren-
dizaje y de creación de capital social. En ellas se aprende
a coproducir el futuro, resolver conflictos, generar po-
der de negociación, movilizar recursos colectivamente y
encontrar soluciones a problemas prioritarios para la co-
munidad. Cuando se crean fuertes vínculos horizontales
17
Ver Narayan D. Ibid., p.161.
18
Grootaert Christian. 2002. Quantitative Analysis of Social Capital Data. En Grootaert Christian and van Bastelaer Thierry. Understanding and Measuring Social
Capital. A Multidisciplinary Tool for Practitioners. World Bank, pp. 41-84.
19
Grootaert Christian and Narayan Deepa. 2000. Local Institutions, Poverty and Household Welfare in Bolivia. Local Level Institutions. Working Paper No. 9.
World Bank, p. 58.
20
Putnam Robert. 2000. Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster, p. 22. World Bank, 2001. World Development
Report 2000/2001. Attacking Poverty. Oxford University Press, pp. 128-129.
21
De Souza Briggs Xavier. 2000. Community Building: The New (and Old) Politics of Urban Problem-Solving in the New Century. Public Address, Second Annual
Robert C. Wood Visiting Professorship in Public and Urban Affairs. University of Massachusetts, Boston, p. 11.
18
dentro de organizaciones que comparten características
similares se consolida el denominado capital social de co-
hesión (bonding social capital) y se contribuye a generar
normas compartidas de reciprocidad y confianza, las cua-
les facilitan la cooperación y coordinación entre sus miem-
bros. Este aprendizaje en pequeña escala es la base para
acciones colectivas posteriores y para la coordinación de
esfuerzos grupales en escalas mayores.20
En estas organizaciones de base se crean identidades
colectivas y se afirma el sentido de pertenencia a una
comunidad de propósitos. Es importante enfatizar que la
comunidad no es algo dado que precede a la organiza-
ción, sino que se construye en el curso de la acción co-
lectiva. Las organizaciones construyen comunidad e iden-
tidad colectiva en el proceso de deliberación, negociación
y actuación coordinada, a medida que sopesan alternati-
vas y seleccionan las mejores opciones para acciones co-
lectivas orientadas al bien común. Cuando se logran re-
sultados positivos a partir de la acción organizada, los
participantes de organizaciones de base amplían sus ex-
pectativas sobre su capacidad de afectar positivamente el
entorno y se refuerzan las capacidades para la acción
colectiva futura.
La participación en organizaciones de base, por supues-
to, no está exenta de las asimetrías de poder y de con-
flictos de intereses entre sus miembros. Como bien lo
señala Xavier de Souza Briggs, “el capital social y las alian-
zas suponen más que sonrisas, buenas intenciones y sen-
timientos de comunalidad. De hecho, aquellas cosas que
crean comunidad están irónicamente forjadas y proba-
das en medio de tensiones, y al calor de conflictos ho-
nestos y no de falsos consensos o acuerdos organiza-
dos”.21 El problema no es la existencia de conflictos y
diferencias, sino el no saber resolverlos. Aprender a ma-
nejar tensiones, resolver conflictos y generar consensos
es un elemento central para el desarrollo de la capacidad
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Niveles de intervención en el desarrollo de base

de concertación y organización de las comunidades. A 2. Fortalecimiento de los vínculos entre

su vez, esta capacidad de concertar desarrollada dentro
de las organizaciones de base contribuye a procesos de
concertación más amplios.
Uno de los grandes retos para las organizaciones de base
es aprender a concertar entre las diversas voces existen-
tes en las organizaciones y mantenerse abiertos al diálogo
con diversos actores externos. En condiciones de amena-
za, como lo ha señalado Ramón Daubón, las normas
grupales suelen privilegiar los pequeños círculos de con-
fianza e incentivar el abordaje de los problemas sólo en-
tre similares, reforzando muchas veces la exclusión. Apren-
der a mantener los círculos de confianza, pero a su vez ser
capaces de trascenderlos es un requisito central para es-
tablecer puentes con otros actores sociales. “Para tratar
con extraños, los ciudadanos han de formular nuevas
formas de comportamiento relacional, establecer nuevos
pactos basados más en la confianza en la institución que en
la lealtad al grupo. Dichos pactos amplios, a veces deno-
minados ‘comportamiento cívico’, permiten a las institu-
ciones de toda la comunidad funcionar”.22
Desde el punto de vista de la superación de la pobreza,
esta apertura por parte de los grupos en comunidades
pobres, así como la generación de puentes con otros
actores, es básica para lograr obtener recursos inexis-
tentes en las comunidades. “El acceso a bienes y servi-
cios, sean intangibles como la educación y la capacitación
o tangibles como la infraestructura necesaria para gestio-
nar mejor los recursos locales, sólo puede ser garantiza-
do desde el exterior de la mayoría de las comunidades
pobres de nuestra región”.23
organizaciones de base
El segundo nivel en el desarrollo de base lo constituyen
las redes y las alianzas, el cual es esencial para ampliar el
potencial de acción social de estas organizaciones. Como
se señaló en el aparte anterior, el fortalecimiento de la
capacidad de acción colectiva es el fundamento del desa-
rrollo de base, pero no se reduce al fortalecimiento de
organizaciones aisladas. Limitarse al fortalecimiento de
organizaciones aisladas sería concebir el desarrollo des-
de una perspectiva “comunitarista”, sobreestimando las
posibilidades de autosuficiencia de las comunidades loca-
les y negando la importancia de la generación de víncu-
los con otras organizaciones de base, con diversos acto-
res sociales y con instituciones formales que respondan a
las demandas de las organizaciones de base.24
Para los promotores del desarrollo de base generar vín-
culos horizontales entre organizaciones de base es un
complemento de la coordinación para lograr cambios
sociales de mayor envergadura. La desconexión y ato-
mización entre ellas crea limitaciones a las posibilidades
de cambio social. Cuando unos grupos sociales están
desconectados de otros grupos similares, se reduce la
escala de sus proyectos, la fuerza de su voz y su poder
de negociación, así como la posibilidad de movilizar o
acceder a recursos mayores para el beneficio de sus co-
munidades.25 La formación de redes, asociaciones, vín-
culos informales, y otras estrategias de coordinación de
acciones entre grupos de base, se convierte en una tarea
fundamental para potenciar la capacidad y la escala de
acción de estas organizaciones.

Estos retos de eslabonamiento y establecimiento de puen- La creación de lazos de confianza, vínculos y coordina-
tes con otros actores sociales llevan a lo que denominamos ción de esfuerzos entre grupos similares o de organiza-
el segundo nivel del desarrollo de base y capital social. ciones que trabajan temas comunes genera amplias opor-

22
Daubón Ramón. Todas las voces. 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organización de Estados Americanos y Fundación Interamericana, pp.
48-49.
23
Díaz-Albertini Javier. 2003. Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos de sociabilidad. En Capital social y reducción
de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Michigan State
University. Santiago de Chile, pp. 256-257.
24
Woolcock Michael y Narayan Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer, vol. 15, No.
2 (August 2000), pp. 227-228.
25
Narayan D. 2000. Op. cit., p. 151.
19
 Cuadernillo 1
tunidades de aprendizaje social. La creación de redes
entre grupos de comunidades pobres de distintas locali-
dades o regiones amplía el horizonte de trabajo y permi-
te coordinar acciones más amplias de aquellas limitadas a
la propia localidad. Además, reconocer en otros el valor
de acciones similares contribuye a reforzar el valor de la
propia acción y a fortalecer la identidad y motivación del
trabajo colectivo.
Igualmente, es importante generar vínculos horizontales
y formas de coordinación entre organizaciones con re-
cursos y capacidades diferentes pero que buscan objeti-
vos comunes. Estas alianzas, cuya fortaleza radica preci-
samente en los diversos aportes que cada una de las
distintas organizaciones puede ofrecer al objetivo común,
se han convertido en una importante estrategia para el
desarrollo.26
Las alianzas permiten a los diferentes socios la oportuni-
dad de satisfacer sus intereses a la vez que permiten el
desarrollo de objetivos comunes. Como se dijo en un
seminario sobre este tema, “en una alianza nadie es todo
y todos son alguien. Ninguno de los actores representa
la totalidad y cada uno de los actores representa una par-
te importante del todo”.27
El capital social puente (bridging social capital) acumulado
en el proceso de alianzas entre organizaciones diferen-
tes contribuye a generar identidades incluyentes y gru-
pos heterogéneos y a desarrollar perspectivas más abier-
tas al exterior. En el caso de las comunidades pobres y
de los grupos excluidos, el acceso a recursos inexisten-
tes en las propias comunidades se amplía de manera im-
portante cuando existe este capital puente y se ha tenido
experiencia en alianzas intrasectoriales. Cuando los gru-
pos sociales no tienen conexiones con grupos diferentes
de ellos mismos son incapaces de acceder a recursos al
alcance de otros grupos más poderosos.28
26
Fundación Interamericana, Foro de Líderes Empresariales del Príncipe de Gales y Kvaerner de México. 2000. Formación de alianzas para el desarrollo sosteni-
ble. Pautas generales. Fiszbein Ariel and Lowden Pamela. 1999. Working Together for a Change. Government, Civic, and Business Partnerships for Poverty
Reduction in Latin America and the Caribbean. EDI Learning Resources Series. The World Bank. Austin James. 2000. The Collaboration Challenge. How
Nonprofits and Businesses Succeed Through Strategic Alliances. Drucker Foundation and Jossey-Bass Publishers.
27
Arboleda Jairo y Villar Rodrigo. 1996. Conferencia-Taller sobre alianzas por el desarrollo. Resumen analítico. Banco Mundial, BP Exploration y Corporación El
Minuto de Dios, p. 6.
28
Narayan D. 2000. Op. cit., p. 151.
29
Díaz-Albertini Javier. 2003. Op. cit., p. 258.
20
En la creación de estas conexiones y de los puentes en-
tre actores diversos, las instituciones intermediarias como
las fundaciones empresariales y las ONG pueden jugar
un papel catalítico de inmensa importancia. “Establecer
y mantener relaciones requiere tiempo, capacidad de
gestión para producir los eslabonamientos necesarios y
resolver conflictos, así como capacidades y recursos que
no son de amplia disponibilidad entre los pobres”.29
En este proceso de articular los lazos de solidaridad de
las organizaciones de base, los diversos miembros de la
Red han adquirido una amplia experiencia y han cons-
truido un extenso abanico de estrategias para lograrlo,
como se desarrollará en el cuadernillo número cuatro.
3. La participación de las organizaciones de
base en los espacios públicos de
concertación
El tercer nivel de acción hace referencia a la participación
de las organizaciones de base en los espacios públicos de
concertación. Los sistemas de gobernabilidad democrá-
tica, donde el poder es negociado, requieren la partici-
pación de los diferentes segmentos de la sociedad en la
orientación de las decisiones públicas. No es suficiente,
entonces, que los pobres participen más y de manera
organizada en sus proyectos de desarrollo; se requiere
que como ciudadanos participen en la deliberación pú-
blica y en los procesos de concertación con los diferen-
tes actores de la sociedad y representantes del gobier-
no, para contribuir en la orientación de las decisiones
públicas que afectan sus vidas.
En una perspectiva de transformación de mayor escala y
sostenibilidad, se requiere de instituciones públicas que
oigan las voces de los pobres y les respondan, y de espa-
cios públicos, normas y reglas de juego institucional don-
de sean posibles las interacciones entre el conjunto de
 Construir Juntos Una propuesta para hacer desarrollo de base
Niveles de intervención en el desarrollo de base
actores e intereses diversos. El empoderamiento, como
lo señala el Banco Mundial, “significa ampliar la capacidad
de los pobres para influir en las instituciones estatales que
afectan sus vidas, por medio de un fortalecimiento de su
participación en los procesos políticos y en la toma de
decisiones en el nivel local” (World Bank, 2000: 39).
La participación de organizaciones de base en procesos
amplios de concertación es prerrequisito y condición de
posibilidad para la formación de instituciones y espacios
públicos confiables e inclusivos. La formación de estos
espacios públicos requiere la participación de un amplio
sistema de actores donde participen tanto las bases
(grassroots) como las elites (grasstops) en el ejercicio
democrático de creación y control (De Souza Briggs
Xavier 2000a:4). Para generar posibilidades de concer-
tación en estos espacios, es preciso crear vínculos verti-
cales (linking social capital) entre organizaciones e institu-
ciones con relaciones asimétricas de poder.30
Existe un círculo virtuoso en el fortalecimiento de institu-
ciones y espacios públicos para alentar y garantizar am-
plios niveles de participación y el fortalecimiento de la
vida asociativa. Los incentivos para el desarrollo de es-
trategias de empoderamiento de sectores tradicionalmen-
te excluidos se refuerzan cuando existen espacios de
deliberación y concertación públicas, así como alianzas
con actores gubernamentales y empresariales que les
permiten ser parte activa en la búsqueda de soluciones
colectivas a sus problemas y necesidades.31 A su vez,
estas instituciones pueden ser realmente públicas y te-
ner la legitimidad ante el público cuando respondan a las
demandas concertadas en las bases.
En ese sentido, promover y fomentar un ambiente insti-
tucional y social favorable para el desarrollo de la acción
colectiva de los ciudadanos pobres y excluidos contribui-
rá a profundizar la democracia, la legitimidad y eficacia de
las instituciones públicas, y a ampliarles a los excluidos las
oportunidades de expresar sus preferencias y participar
en las decisiones que afectan sus vidas.32
30
World Bank. 2001. Op. cit., p. 128.
31
Ver Daubón Ramón, op. cit. y Daubón Ramón and Saunders Harold. 2002. Operationalizing Social Capital: A Strategy to Enhance Communities’ “Capacity to
Concert”. En International Studies Perspectives, 2002, 3, 176-191.
32
Ver Warren Mark. 2001. Democracy and Association. Princeton University Press. pp. 3-16.
Abers Rebecca. 2000. Inventing Local Democracy. Grassroots in Brazil. Lynne Rienner Publishers. Boulder, London. pp. 5-8.
33
Abers Rebecca. 2000. Op. cit., pp. 149-151.
La interacción entre los micro, meso y macroniveles co-
mentada al comienzo expresa el vínculo de doble vía
que existe entre organizaciones e instituciones públicas,
obliga a superar el análisis que se concentra en los dos
primeros niveles y deja de lado los efectos positivos de
las instituciones públicas en el desarrollo de organizacio-
nes. Unas instituciones públicas abiertas a la participación
equitativa de las organizaciones sociales y que demues-
tren los beneficios de la participación a través de res-
puestas concretas a las demandas ciudadanas contribu-
yen a generar confianza en la acción colectiva pública,
cualificar y ampliar las formas de participación social, y
desarrollar formas de gobernabilidad democrática.33
Ese tipo de participación tiene por supuesto una serie de
condiciones, de las cuales la central es la existencia de
instituciones y políticas públicas que contribuyan efecti-
vamente al logro de la equidad en la participación. Te-
niendo en cuenta que la participación social, al igual que
el ingreso, no está distribuida igualmente y que los po-
bres suelen tener menos recursos y accesos a los meca-
nismos de participación social, se requieren tanto estra-
tegias públicas para promover procesos participativos
inclusivos como incentivos para la participación pública
de las bases. Existe un amplio desequilibrio organizacio-
nal entre los recursos que movilizan las diferentes orga-
nizaciones y una gran asimetría en las capacidades de ellas.
Estos desequilibrios en relación con grupos económicos,
sociales y culturales generan asimetrías en la participa-
ción social que pueden tener efectos negativos en la de-
mocracia y en el desarrollo social.
Un reto importante, entonces, en el diseño de una insti-
tucionalidad pública en relación con la participación y el
capital social es la creación de normas y reglas que
incentiven la participación de la pluralidad de voces de
una sociedad, garantizando igualdad de oportunidades y
evitando a la vez la demanda social particularista y la “feu-
dalización del Estado”. La creación de espacios públicos
21
 Cuadernillo 1
y normas que contribuyan al desarrollo de una racionali-
dad colectiva pública y a la superación de la fragmenta-
ción son fundamentales en un diseño institucional orien-
tado hacia lo público.
Esta orientación hacia lo público no es sólo el resultado
de atributos y orientaciones propias de las organizacio-
nes, sino también de las reglas institucionales estableci-
das para la relación entre ellas. En ese sentido, el cómo
de la participación y la estructuración de la misma resulta
esencial para generar racionalidad colectiva orientada a
lo público.34 Algunos interrogantes cruciales en el desa-
rrollo de instituciones públicas favorables a la participa-
ción, formadoras de capital social y credibilidad en la ac-
ción colectiva ampliada son ¿A quién se incluye en la
participación?, ¿cómo se incluye?, ¿qué reglas se utilizan
para la deliberación de los participantes?, ¿de qué forma
se promueve la generación de capacidades organizacio-
nales? y ¿cómo se responde a las propuestas de los agen-
tes participativos?
4. Los espacios públicos de concertación y la
formación de la racionalidad colectiva
En espacios de encuentro y deliberación de actores di-
versos donde se requiere negociar y concertar sobre
actividades de interés común, compartir dilemas y en-
frentarse a racionalidades distintas se forja la voluntad
colectiva y se aprende socialmente el valor de lo público.
El bien común y lo público son resultado de procesos de
aprendizaje social y de interacción democrática entre di-
versos espacios públicos y no, simplemente, el resultado
de participar en cualquier tipo de organizaciones cívicas
o de negociar con el Estado desde alguna organización
de la sociedad civil.
Instituciones públicas como el presupuesto participativo
brasilero o como la planeación participativa en Colombia
34
Sudarsky John. 2003. La construcción del ciudadano y la sociedad civil: Participación, racionalidad colectiva y representación en Bogotá 2001-2003 desde la
perspectiva de acumulación de capital social. Ponencia sin publicar, cap. 6, p. 7.
35
Sudarsky John. 2003. Op. cit., cap. 2, p. 6.
36
Abers Rebecca. 2000. Op. cit., p. 192.
37
Velásquez Fabio y González Esperanza. 2003. ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Fundación Corona. Bogotá, p. 257.
Avritzer Leonardo. 2002. New Public Spheres in Brazil. Local Democracy and Deliberative Politics. p. 8. Tomado de http://www.democraciaparticipativa.org
38
Velásquez Fabio y González Esperanza. 2003. Op. cit., p. 257.
22
y otras muchas en América Latina contribuyen a este tipo
de aprendizaje social. El núcleo de este tipo de institucio-
nes está constituido por procesos mediante los cuales la
ciudadanía se enfrenta a los recursos limitados y con ello
a los dilemas y conflictos necesariamente implícitos en
este tipo de ejercicio.35 En estos ejercicios están presen-
tes la articulación de esfuerzos, la creación de reglas co-
lectivas, la negociación entre prioridades diversas y la
deliberación para la resolución de conflictos. Es con es-
tos retos de concertación que esta clase de escenarios
se convierte en espacios propicios para la construcción
de lo público y para el desarrollo de la capacidad de con-
certación pública de las organizaciones de base. Es tam-
bién en estos espacios y foros de concertación ciudada-
na donde se amplían perspectivas y solidaridades al
entender necesidades e intereses de comunidades di-
versas. Tomar conciencia de la necesidad de negociar
juntos a pesar de no compartir los intereses contribuye
de manera fundamental al desarrollo de la racionalidad
colectiva pública.36
Mantener la racionalidad pública una vez formada y la
confianza que ella implica depende por supuesto de cier-
tas condiciones. Como lo ha mostrado la investigación,
cuando no hay continuidad de las reglas institucionales,
voluntad política para mantener una estabilidad en el pro-
ceso y no se actúa basado en las decisiones colectivas
establecidas o no se observan resultados de los proce-
sos de deliberación y concertación, los incentivos para la
participación disminuyen y la confianza en las ventajas de
la deliberación y acción colectiva se desmoronan.37 La
desconfianza creada por la incertidumbre sobre los pro-
cesos participativos, así como la falta de claridad en las
normas y el incumplimiento de acuerdos colectivos ge-
neran importantes barreras a la participación posterior,
desestimulan la cooperación y limitan las posibilidades de
profundizar la construcción de lo público.38
 Construir Juntos Una propuesta para hacer desarrollo de base

Niveles de intervención en el desarrollo de base

5. Las instituciones y los espacios públicos
importan pero no se crean a partir de
procesos de reingeniería institucional o
promulgación de normas
El énfasis dado en este último aparte al papel de los es-
pacios e instituciones públicas en la profundización de la
democracia y en la ampliación de las posibilidades de
participación equitativa en la sociedad no puede dejar de
lado el vínculo de doble vía entre instituciones y actores
colectivos. La participación ciudadana necesita de institu-
ciones públicas pero, por supuesto, también de actores
colectivos. La reingeniería institucional o el cambio nor-
mativo no son suficientes para producir dinámicas socia-
les. Como dice Olvera: “Si bien es cierto que las institu-
ciones importan, en tanto facilitan o promueven nuevos
procesos de aprendizaje colectivo, ellas no garantizan por
sí mismas la autenticidad de los participantes”.39
Si no hay contrapartida social fuerte y un real desarrollo de
base, o si los procesos de concertación dependen básica-
mente de la voluntad política del gobierno de turno, las
posibilidades de sostenibilidad de la participación y de la
institucionalidad pública son bajas.40 En ese sentido quizá
tenga razón Avritzer cuando señala que “el problema de
cómo crear instituciones estables está mucho menos re-
lacionado con las reglas de competencia política y las for-
mas del sistema político y mucho más con la relación
pública posible entre Estado y sociedad”.41 Para cambiar
esta relación pública posible entre Estado y sociedad y,
especialmente para crear un espacio inclusivo de relación,
el desarrollo de base se constituye en una pieza central.

39
Olvera Alberto. 2001. Sociedad civil, gobernabilidad democrática, espacios públicos y democratización: Los contornos de un proyecto. Cuadernos de la
Sociedad Civil, p. 12.
40
Velásquez Fabio y González Esperanza. 2003. Op. cit., p. 304.
41
Avritzer Leonardo. 2003. Sociedad civil, espacio público y poder local: Un análisis del presupuesto participativo en Belo Horizonte y Porto Alegre. En Dagnino
Evelina (Coordinadora) Sociedad civil, esfera pública y democratización en América Latina: Brasil. Universidad Estadual de Campinas y Fondo de Cultura
Económica, p. 15.
23