Política Ambiental: Acuerdos y tratados internacionales

La teoría refiere como principal origen de los problemas ambientales a los fallos de mercado
como consecuencia tanto de arreglos institucionales inadecuados que desembocaban en
externalidades negativas, como de la naturaleza pública de los bienes ambientales. Con lo cual
la intervención pública es la alternativa más fiable y habitual para la solución de estos
problemas, si bien ésta se puede desarrollar de muy diversas formas.

Los bienes públicos globales influyen en el bienestar de muchas personas y, al mismo tiempo,
son influidos por las acciones unilaterales y colectivas de la sociedad en su conjunto. Es por ello
por lo que la gestión de este tipo de bienes requiere el acuerdo de todos los implicados. El
problema es que es difícil poner de acuerdo con todos los agentes implicados y hay una clara
tendencia a salirse del acuerdo de un comportamiento cooperativo. Por tanto, para los bienes
públicos globales es posible demostrar que la cooperación para lograr un acuerdo de gestión
que evite una calidad insatisfactoria de estos bienes genera más beneficios que el
comportamiento no cooperativo de todos los individuos. Sin embargo, el problema es dotar a
los acuerdos de los incentivos adecuados para su mantenimiento, esto es, para que cada agente
tenga incentivos para someterse al acuerdo y no desviarse unilateralmente de éste.

El diseño de los acuerdos internacionales se puede concebir como una negociación entre las
partes implicadas que conduce a un equilibrio en el cual el acuerdo se garantiza por todas las
partes. El beneficio global de todos los países se puede incrementar si se ponen de acuerdo en
la gestión común de los bienes públicos globales. Un acuerdo se considera eficiente si el
beneficio marginal agregado obtenido es igual al coste marginal agregado de control de
contaminación. El problema es la conformación de mecanismos institucionales para controlar a
los incumplidores de los acuerdos, y que éstos reciban su correspondiente pena.

Siguiendo a Barrett (1994), un acuerdo se considera autoejecutable si los signatarios tienen

incentivos a cumplirlo, en el sentido que su comportamiento no se desvía del acuerdo
cooperativo.

En el modelo de Barrett el número de firmantes del acuerdo, las acciones de los mismos y los
términos del acuerdo se determinan de forma endógena. Los participantes maximizan los
beneficios colectivos netos, reconociendo cómo la elección de las cláusulas afecta a las
decisiones de los no firmantes.

Así, cuando un país se incorpora a un acuerdo los firmantes establecidos aumentan su control
de la contaminación, lo que produce un beneficio para el país que ingresa. Cuando alguien se
retira, ocurre lo contrario: los que quedan en el acuerdo reducen el control y, por tanto,
perjudican al ex-firmante. Este tipo de premios y penas pueden ser eficientes si se diseñan de
acuerdo con el criterio del máximo beneficio social para todos los firmantes. No obstante, el
acuerdo autoejecutable puede que no se genere con este sistema de penas y premios si existen
muchos países involucrados. Todo dependerá de la especificación de la forma funcional de los
beneficios y costes marginales.

Un acuerdo internacional puede conseguir un alto grado de cooperación sólo si la diferencia

entre los beneficios globales netos de la no cooperación y de la cooperación es pequeña. Si esta
diferencia es grande, se puede demostrar que el acuerdo no puede soportar un número elevado
de firmantes. Si se considera un juego repetido infinitamente, entonces el número de
participantes en el acuerdo puede ser alto sólo si la diferencia entre los beneficios netos globales
de la no cooperación y de la cooperación es pequeña. Si esta diferencia es grande, el resultado
cooperativo no puede ser un acuerdo autoejecutable. La razón es que las penalizaciones que
sustentan el resultado cooperativo pueden ser vulnerables a la renegociación, lo cual es
incompatible con el acuerdo autoejecutable. Los supuestos del modelo son los siguientes:

 Todos los países son idénticos.

 La función de beneficio neto de cada país es conocida por todos los países.
 El instrumento de política es el control de la contaminación.
 Los niveles de control de la contaminación son observados de forma instantánea y sin
costes.
 Las funciones de costes son independientes.

Consideremos 𝑁 países idénticos, que emiten un contaminante que daña un bien global que es
común a todos. Los costes de reducción de la contaminación para cada país dependen del nivel
particular de control, esto es:

𝐶𝑖 (𝑞𝑖 ) = 𝑐𝑞𝑖2 /2

donde 𝐶𝑖 (𝑞𝑖 ) es el coste de control y 𝑞𝑖 es el nivel de control. El parámetro 𝑐 representa el coste

marginal del control de la contaminación de cada país.

Los beneficios de la reducción de la contaminación para cada país se pueden expresar como:

𝐵𝑖 (𝑄) = 𝑏(𝑎𝑄– 𝑄 2 /2𝑁)

donde 𝐵𝑖 (𝑄) es el beneficio, 𝑎 y 𝑏 son parámetros positivos y 𝑄 es el nivel de control de la
contaminación global:

𝑄 = ∑ 𝑞𝑖 = 𝑁𝑞𝑖

El beneficio marginal decrece para cada unidad de control, desde 𝑎𝑏/𝑁 hasta 0. El parámetro 𝑏
es la pendiente de la función de beneficio marginal agregado de todos los países, 𝑁𝐵𝑖 (𝑄).

Los beneficios netos para cada país se pueden definir como:

𝜋𝑖 = 𝐵𝑖 (𝑞𝑖 ) − 𝐶𝑖 (𝑞𝑖 )
La solución no cooperativa implica que cada país elige el nivel de control de la contaminación,
𝑞𝑖 , maximizando el beneficio individual sin contar con las decisiones de los demás países. De
esta forma, igualaría el beneficio marginal al coste marginal:

𝐵𝑀𝑖 = 𝑏(𝑎 − 𝑞𝑖 ) = 𝑐𝑞𝑖 = 𝐶𝑀𝑖

El resultado es el nivel de control de la contaminación no cooperativo, o equilibrio de Cournot,

para cada país:

𝑞𝑛 = 𝑎/(1 + 𝑐/𝑏)
Si se actúa de forma coordinada a través de un acuerdo internacional, entonces el problema es
el mismo para cada país: la igualación de su coste marginal al beneficio marginal agregado:

𝐵𝑀𝑖 = 𝑁𝑏(𝑎 − 𝑄/𝑁) = 𝑐𝑄/𝑁 = 𝐶𝑀𝑖

Dado que 𝑞𝑖 = 𝑄/𝑁. La solución cooperativa es:

𝑞𝑐 = 𝑎/(1 + 𝑐/𝑏𝑁)
Si 𝑁 > 1, la solución no cooperativa implica, para cada país, un nivel menor de control de la
contaminación que la solución cooperativa. Por tanto, el nivel de control agregado será menor
en la solución no cooperativa, como se ilustra en la Figura 1. Cada país obtiene más beneficios
netos de la solución cooperativa, pero ningún país tiene un incentivo a cooperar unilateralmente
por medio de la elección de 𝑞𝑐 .

La diferencia entre los dos niveles de control de la contaminación depende de los parámetros
que especifican las pendientes de las curvas de beneficios y costes marginales. Esta diferencia
se puede expresar como:

𝑞𝑐 − 𝑞𝑛 = 𝑎𝑁[1/(𝑁 + 𝑐/𝑏) − 1/(𝑁 + 𝑁𝑐/𝑏)]

que será pequeña si el cociente 𝑐/𝑏 tiende a cero o a infinito, esto es, en casos extremos en los
que el coste de control de la contaminación es muy bajo o los beneficios de este control son
muy pequeños. Por tanto, los beneficios que se obtienen de la cooperación mediante un
acuerdo serán mayores cuanto más se aproxime el parámetro 𝑐 al parámetro 𝑏 y cuanto más
altos sean ambos valores. Ello implicará que las diferencias entre 𝑄𝑐 y 𝑄𝑏 sean mayores y, en
consecuencia, las diferencias entre los beneficios obtenidos con la cooperación y sin la
cooperación. En la negociación de un acuerdo entre países o regiones se debe determinar
simultáneamente el número de signatarios, los términos del acuerdo y el nivel de emisiones
(control de la contaminación) de los signatarios.

Para que el acuerdo sea efectivo resulta evidente que tanto los países que quedan fuera del
acuerdo como los que lo firman no deben tener ningún incentivo para cambiar su postura. Esto
ha conducido a invocar las condiciones para que un acuerdo sea autoejecutable en el sentido
indicado con anterioridad. Siguiendo a Barrett (2002), éstas son:

Ninguna parte puede mejorar su posición, en términos de beneficios, retirándose del acuerdo o
incumpliéndolo, dados los términos del mismo, la participación de las otras partes y el
comportamiento de los que quedan fuera.

 Los no miembros pueden ganar si acceden al acuerdo, dados los términos del mismo y
la participación y el comportamiento de las otras partes.
 No puede haber beneficios potenciales de la renegociación del acuerdo.
 Ninguna parte fuera del acuerdo puede mejorar cambiando su propio nivel de
emisiones, dado el comportamiento de las otras partes.

Formalmente, si llamamos 𝜆 a la proporción de países que firman el acuerdo y 𝜋𝑖 a los beneficios

de cada país respectivamente obtenidos con el acuerdo (𝑖 = 𝑐) y sin el acuerdo (𝑖 = 𝑛), el
acuerdo es autoejecutable si satisface las condiciones:

𝜋𝑐 (𝜆 + 1 ∕ 𝑁) ≤ 𝜋𝑛 (𝜆)
𝜋𝑐 (𝜆) ≥ 𝜋𝑛 (𝜆 − 1 ∕ 𝑁)
Es decir, tanto si se está fuera del acuerdo como si se está dentro, no hay ningún incentivo en
términos de beneficios para sumarse o sustraerse del mismo, respectivamente. La evidencia
empírica de los acuerdos internacionales sobre el medio ambiente revela que no todos los
agentes tienen interés en participar y que algunos países se excluyen voluntariamente o actúan
de polizones, incumpliendo así los acuerdos adoptados. Por ello, a esta condición de auto-
ejecución se puede añadir una condición más estricta de justicia del acuerdo. Esta condición
implica que ninguna parte estaría interesada en cambiar su posición por otra parte, es decir, ni
en salirse o entrar en el acuerdo ni en cambiarse por cualquier otro país.

Debido al carácter de bien público de los bienes ambientales sobre los que los acuerdos se
establecen, el único acuerdo justo sería aquel en que todas las partes se comportasen siguiendo
las normas comúnmente adoptadas. Pero el problema es que las condiciones de auto-ejecución
de los acuerdos no garantizan que se evite el comportamiento de polizón o estratégico por
alguno de los partícipes del acuerdo. Sin embargo, la mayoría de los acuerdos terminan por
atraer la participación de casi todos los firmantes. La razón se puede encontrar en que los países
tienen incentivos para adoptar o salirse de los acuerdos si se relaja el supuesto de racionalidad
completa. Así, los países pueden tener preferencias para participar en los acuerdos con un
comportamiento responsable, o bien pueden invocar razones culturales o políticas para
desviarse. Esto se puede deber a que el coste de no actuar conforme al acuerdo puede resultar
muy elevado en términos sociales o morales. Los países pueden reconocer que los beneficios de
un acuerdo por consenso son mayores a la acción unilateral y a desviarse del acuerdo. La
evidencia revela, no obstante, que algunos países se han salido de algunos acuerdos
importantes. Por ejemplo, Islandia se retiró de la Convención de las Ballenas en 1992 debido a
que los otros firmantes rechazaron una relajación para la captura argumentando razones
relacionadas con el derecho de los animales a la vida, y no razones puras de conservación.
Después, Estados Unidos rechazó firmar el Protocolo de Kioto sustentando su postura en el
tratamiento asimétrico dado a países ricos frente a los pobres. En estos casos, por tanto, no
parece que la salida de los acuerdos se deba principalmente al comportamiento de polizón sino
más bien a otras razones.

Figura 1

PROTOCOLO DE KIOTO SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO

El Protocolo de Kioto, sucesor de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático, es uno de los instrumentos jurídicos internacionales más importantes destinado a
luchar contra el cambio climático. Contiene los compromisos asumidos por los países
industrializados de reducir sus emisiones de algunos gases de efecto invernadero, responsables
del calentamiento global. Las emisiones totales de los países desarrollados deben reducirse
durante el periodo 2008-2012 al menos en un 5 % respecto a los niveles de 1990.

SÍNTESIS
El 4 de febrero de 1991, el Consejo autorizó a la Comisión para que participara, en nombre de la
Comunidad Europea, en las negociaciones sobre la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático, adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992. La Comunidad
Europea ratificó la Convención marco mediante la Decisión 94/69/CE, de 15 de diciembre de
1993. La Convención, por su parte, entró en vigor el 21 de marzo de 1994.

La Convención marco contribuyó de manera decisiva al establecimiento de los principios clave

de la lucha internacional contra el cambio climático. Concretamente, definió el principio de las
«responsabilidades comunes pero diferenciadas». Asimismo, contribuyó a reforzar la
concienciación pública, a escala mundial, sobre los problemas relacionados con el cambio
climático. No obstante, la Convención no contempla compromisos en términos de cifras
detalladas por países respecto a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Por consiguiente, las Partes de la Convención decidieron, en la primera Conferencia de las

Partes, que se celebró en Berlín en marzo de 1995, negociar un protocolo que contuviera
medidas de reducción de las emisiones de los países industrializados en el período posterior al
año 2000. Tras una larga preparación, el 11 de diciembre de 1997 se aprobó el Protocolo de
Kioto.

El 29 de abril de 1998, la Comunidad Europea firmó el Protocolo, y en diciembre de 2001, el

Consejo Europeo de Laeken confirmó la voluntad de la Unión de que el Protocolo de Kioto
entrara en vigor antes de la cumbre mundial de desarrollo sostenible de Johannesburgo (del
26 de agosto al 4 de septiembre). Así, y para alcanzar este objetivo, la presente Decisión aprueba
el Protocolo en nombre de la Comunidad. Los Estados miembros se comprometieron a depositar
sus instrumentos de ratificación al mismo tiempo que la Comunidad y, en la medida de lo
posible, antes del 1 de junio de 2002.

El anexo II de la Decisión indica los compromisos en materia de limitación y reducción de las

emisiones acordados por la Comunidad y sus Estados miembros para el primer período de
compromiso (2008-2012).

CONTENIDO DEL PROTOCOLO

El Protocolo de Kioto se aplica a las emisiones de seis gases de efecto invernadero:

 dióxido de carbono (CO2);

 metano (CH4);
 óxido nitroso (N2O);
 hidrofluorocarbonos (HFC);
 perfluorocarbonos (PFC);
 hexafluoruro de azufre (SF6).

El Protocolo representa un importante paso hacia adelante en la lucha contra el calentamiento

del planeta, ya que contiene objetivos obligatorios y cuantificados de limitación y reducción de
gases de efecto invernadero.
Globalmente, los Estados Partes en el Acuerdo del anexo I de la Convención marco (esto es, los
países industrializados) se comprometen conjuntamente a reducir sus emisiones de gas de
efecto invernadero para lograr que las emisiones totales de los países desarrollados
disminuyan, al menos, un 5 % con respecto al nivel de 1990 durante el período 2008-2012. El
anexo B del Protocolo contiene los compromisos cuantificados suscritos por los Estados Partes
en el Acuerdo.

Los Estados que eran miembros de la UE antes de 2004 deberán reducir conjuntamente sus
emisiones de gases de efecto invernadero en un 8 % entre los años 2008 y 2012. Los Estados
miembros que se hayan incorporado a la UE después de esa fecha se comprometen a reducir
sus emisiones en un 8 %, a excepción de Polonia y Hungría (6 %), así como de Malta y Chipre,
que no se encuentran incluidos en el Anexo I de la Convención Marco.

Para el período anterior a 2008, las Partes se comprometen a realizar progresos en el

cumplimiento de sus compromisos, a más tardar, en el año 2005, y a facilitar las pruebas
correspondientes.

El año 1995 puede considerarse el año de referencia para los Estados Partes en el Acuerdo que
lo deseen en lo que respecta a las emisiones de HFC, PFC y SF6.

Para alcanzar estos objetivos, el Protocolo propone una serie de medios:

Reforzar o establecer políticas nacionales de reducción de las emisiones (aumento de la eficacia

energética, fomento de formas de agricultura sostenibles, desarrollo de fuentes de energías
renovables, etc.); cooperar con las otras Partes contratantes (intercambio de experiencias o
información, coordinación de las políticas nacionales por medio de permisos de emisión,
aplicación conjunta y mecanismo de desarrollo limpio).

Los Estados Partes en el Acuerdo establecerán un sistema nacional de estimación de las

emisiones de origen humano y de absorción por sumideros de todos los gases de efecto
invernadero (no regulados por el Protocolo de Montreal), a más tardar, un año antes del primer
período de compromiso.

Tratado de París
Esta conferencia pretende marcar una diferencia en la lucha contra el cambio
climático basándose en una serie de compromisos referidos a la emisión de sustancias
contaminantes a la atmósfera a partir del año 2020.

195 naciones alcanzaron un acuerdo histórico para combatir el cambio climático e impulsar
medidas e inversiones para un futuro bajo en emisiones de carbono, resiliente y sostenible.El
Acuerdo de París reúne por primera vez a todas las naciones en una causa común en base a sus
responsabilidades históricas, presentes y futuras.

El objetivo principal del acuerdo universal es mantener el aumento de la temperatura en este

siglo muy por debajo de los 2 grados centígrados, e impulsar los esfuerzos para limitar el
aumento de la temperatura incluso más, por debajo de 1,5 grados centígrados sobre los niveles
preindustriales. El límite de los 1,5 grados centígrados es significativamente una línea de defensa
más segura frente a los peores impactos del cambio climático. Además, el acuerdo busca
reforzar la habilidad para hacer frente a los impactos del cambio climático.
El Acuerdo de París y los resultados de la conferencia de la ONU sobre el clima (COP 21) cubren
áreas cruciales consideradas esenciales para una conclusión emblemática:

 Mitigación: reducir las emisiones lo suficientemente rápido como para lograr el objetivo
de temperatura.
 Un sistema de transparencia y de balance global; una contabilidad para la acción
climática.
 Adaptación: fortalecer la habilidad de los países para hacer frente a los impactos
climáticos.
 Pérdidas y daños: fortalecer la habilidad para recuperarse de los impactos climáticos.
 Apoyo: incluido el apoyo financiero para que las naciones construyan futuros limpios y
resilientes.

A la vez que establecen una dirección a largo plazo, los países alcanzarán un pico de emisiones,
lo antes que les sea posible, y seguirán presentando planes nacionales de acción climática que
detallen sus objetivos futuros frente al cambio climático.

El nuevo acuerdo establece además el principio de que los futuros planes nacionales no serán
menos ambiciosos que los existentes, lo que supone que estos 188 planes de acción climática
constituyen una base y cimientos firmes para una ambición mayor.

Los países someterán sus planes climáticos actualizados, denominados contribuciones

determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés), cada cinco años con las que irá
aumentando la ambición en el largo plazo.

También se va a impulsar la acción climática en el periodo anterior a 2020. Los países van a
seguir sumándose a una dinámica de oportunidades para la mitigación y se enfocarán más en
las oportunidades de adaptación.