FACULTAD DE POSGRADOS

MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Por: José Esnoraldo Rodríguez

Unidad didáctica 3.

Casos de desarrollo territorial desde la perspectiva de las alianzas público-privadas

Resumen

Instrucción

La unidad No 3 llamado “Didáctica Casos de desarrollo territorial desde la

perspectiva de las alianzas público-privadas” escrito por la Dra. Edna Marisol Rodríguez
Quesada, tiene como objeto principal identificar los diferentes referentes normativos de las
asociaciones público-privadas, y sus principales diferencias con el sistema de contratación
por concesiones.

La unidad didáctica consta de tres temas: Tema 1. Relaciones público privadas y

gestión pública, Tema 2. El caso de Transmilenio: una compleja relación público - privada y
Tema 3. Alianza público- privada para superar la pobreza: la estrategia ZOLIP , en él se
incluyen el caso de Transmilenio en el ámbito de las relaciones de entidades públicas y
privadas, para lo cual se proporcionará un breve contexto histórico de las necesidades de
transporte en Bogotá desde mediados del siglo XX, así como las referencias a la necesidad
de un sistema articulador que organizara el transporte aportando las condiciones básicas para
el desarrollo de la capital. También se presentará el esquema de funcionamiento y de
distribución de ganancias, así como sus implicaciones para el fortalecimiento o
debilitamiento de un bien público como el sistema masivo de transporte.
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Tema 1. Relaciones público privadas y gestión pública

La Constitución de 1991 permitió la apertura a la participación privada a sectores y

servicios que eran prestados por la institucionalidad estatal, abriendo a escenarios de
competencia a las telecomunicaciones, los proyectos de infraestructura vial, los servicios
públicos domiciliarios, entre otros.

Las Alianzas Público Privadas han sido concebidas en nuestro ordenamiento como un
mecanismo de promoción del desarrollo económico y social, el cual se corresponde con las
posturas de la Constitución de 1991 relacionadas con la libertad económica, la iniciativa
privada –artículo 333- y la apertura de los servicios públicos –artículo 365

El Estado Colombiano reemplazaba su rol de prestador directo por el de ente regulador,

La ley de Alianzas Público Privadas incentiva la participación de los particulares en la

provisión de infraestructura pública y servicios relacionados, permitiendo que los privados
estructuren y presenten por su cuenta y riesgo, sus ideas y proyectos ante las entidades
estatales para su correspondiente estudio y trámite, sin que la iniciativa del proyecto se
origine en el Estado.

Si bien esta posibilidad estaba consagrada en la Ley 80 de 1993 en el parágrafo 2 del

artículo 32, bajo el régimen normativo de la Ley 1508 y sus decretos reglamentarios, los
particulares obtienen incentivos adicionales a la hora de que las entidades evalúen sus ofertas
frente a terceros interesados que también participen en los procesos de adjudicación
respectivos, esto es, pueden mejorar su oferta u obtener un porcentaje de bonificación en la
calificación, dependiendo de si el procedimiento se adelanta mediante selección abreviada o
licitación pública, aspectos que serán desarrollados en detalle en un acápite posterior.

Por ahora, basta destacar que las APP son uno de los principales mecanismos
empleados por los Estados contemporáneos para que los particulares, mediante su capital y
conocimiento, participen activamente en la conformación y gestión de lo público.
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línea ideológica que puede apreciarse en los documentos CONPES expedidos a partir
de 1992, en los cuales se alude de manera directa a la apertura en materia de servicios
públicos domiciliarios, y a la participación del sector privado en el desarrollo de
infraestructura de transporte mediante el mecanismo de las concesiones

Asociaciones público- privadas (APP)

Las asociaciones público privadas (APP) son un mecanismo que permite vincular al
sector privado para proveer bienes y servicios públicos asociados a una infraestructura

La implementación de la iniciativa privada en la ejecución de proyectos de interés

público, se ha estructurado a través de esquemas contractuales e institucionales que
representan un cambio en la forma como interactúan los actores públicos y privados, dando
lugar a fórmulas como las denominadas Asociaciones Público-Privadas APP. Esta tendencia
en la gestión de los asuntos públicos, ha marcado la forma como se conciben, financian,
ejecutan y administran las infraestructuras y los servicios públicos

La Ley 1508 estableció dos grandes modalidades de proyectos APP, a saber: (i)
Proyectos de asociación público privada de iniciativa pública y, (ii) Proyectos de asociación
público privada de iniciativa privada, los cuales se dividen a su vez en dos categorías: a)
iniciativas privadas que no requieren desembolsos de recursos públicos e, b) iniciativas
privadas que requieren desembolsos de recursos públicos.

En las APP de iniciativa pública, la idea del proyecto y su concepción, proviene del
sector público y sus entidades, mientras que en las APP de iniciativa privada, la idea de
proyecto surge del particular que se denomina originador. El procedimiento de selección en
los proyectos de APP de iniciativa pública, será el propio de la licitación pública consagrado
en el Estatuto General de Contratación Pública, salvo lo regulado expresamente por la Ley
1508 de 2012 y sus normas reglamentarias.
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Beneficios y riesgos en las APP
BENEFICIOS
Los gobiernos recurren al sector privado para desarrollar
proyectos de infraestructura mediante asociaciones público-
privadas por un número de razones:
 Como una vía para que el sector privado introduzca
tecnología e innovación para mejorar el suministro de
servicios públicos a través de la eficiencia operativa
 Como incentivo para que el sector privado entregue los
proyectos a tiempo y dentro del presupuesto acordado
 Como inserción de certeza dentro del presupuesto a
través del tiempo, ya que se establecen gastos del proyecto
de infraestructura en el presente y en el futuro
 Como una vía para desarrollar las capacidades locales
del sector privado a través de la propiedad conjunta con
grandes empresas internacionales, así como oportunidades
de subcontratación de empresas locales para obras civiles,
obras eléctricas, instalaciones, servicios de seguridad,
servicios de limpieza, servicios de mantenimiento, etc.
 Como vía para que el sector privado aumente su
participación gradualmente en las empresas estatales y en
el gobierno (especialmente firmas extranjeras);
 Crea diversificación en la economía ya que hace al
país más competitivo, e impulsa los negocios y la industria
asociada mediante el desarrollo de la infraestructura (como
la construcción, el equipo, los servicios de apoyo, etc.)
 Como complemento a las limitaciones de las
capacidades del sector público para satisfacer la creciente
demanda de desarrollo de la infraestructura
 Como una extracción al largo plazo de value-for-
money a través de la transferencia apropiada de riesgos
hacia el sector privado durante el periodo del proyecto-
desde el diseño y construcción al mantenimiento y las
operaciones
RIESGOS
Costos:
es probable que los costos de desarrollo,
licitación y otros generados durante el
proyecto de APP sean mayores que los de
los procesos tradicionales de contratación
pública; por lo tanto, el gobierno debe
determinar si costos involucrados son
justificados. Muchas de las unidades de
asociaciones público-privadas y de
implementación han desarrollado métodos
para analizar los costos y observar la
rentabilidad.
Dada la naturaleza de largo plazo de estos
proyectos y la complejidad asociados, es
difícil identificar todas las posibles
contingencias durante el desarrollo del
proyecto y los acontecimientos y problemas
que puedan surgir, y por tal motivo, no se
hayan contemplado en los documentos o
por las partes en el momento del contrato.
Es más probable que improbable que las
partes deban renegociar el contrato para dar
cabida a estas contingencias.
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Caso estudio Transmilenio

Las administraciones de los alcaldes Andrés Pastrana (1988-1990) y Jaime Castro

(1992-1994), además de la primera de Antanas Mockus (1995 - 1997), formularon
propuestas para solucionar el problema de transporte público, con resultados limitados. Fue
durante la alcaldía de este último cuando se habló insistentemente de la posibilidad
de establecer un sistema de transporte masivo que contribuyera a remediar la problemática
de la movilidad en Bogotá.

El alcalde Enrique Peñalosa (1998-2000) incluyó en su programa de gobierno, como

proyecto prioritario, ofrecer a la ciudad una solución al problema del transporte público. En
consecuencia, en la ejecución del plan de desarrollo Por la Bogotá que queremos en cuanto
a movilidad y de manera concreta al proyecto del sistema de transporte masivo, se determinó
la construcción de una infraestructura especial destinada de manera específica y exclusiva a
su operación, a partir de corredores troncales especializados, dotados de carriles de uso único,
estaciones, puentes, ciclorutas y plazoletas de acceso peatonal especial, diseñados para
facilitar el uso del sistema a los usuario.

El Sistema TransMilenio cuenta con cuatro componentes generales

Infraestructura,

Sistema de Operación

Sistema de Recaudo

una empresa de Gestión, Control Planeación del sistema:

La entidad pública TransMilenio S.A. La infraestructura, gestión, control y planeación

del sistema son provistos directamente por el Estado, mientras que los sistemas de operación
y recaudo son contratados con el sector privado.
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En cuanto a la prestación del servicio, esta se realiza a través de empresas privadas las
cuales están vinculadas al sistema Transmilenio; según Sandoval (2008), dichas empresas se
distribuyen de la siguiente manera:

Siete (7) empresas de buses troncales.

Seis (6) empresas de buses alimentadores.

Dos (2) empresas operadoras de recaudo.

Un (1) administrador fiduciario para la totalidad de los recursos generados por la venta
de pasajes.

Distribución de Ganancias

La empresa pública Transmilenio SA recibe solamente el 5 % de las ganancias a pesar

de que debe hacerse cargo de construir y mantener la infraestructura, arreglar las vías y
proveer la seguridad.

En 2005, presentaba una pérdida operacional acumulada de 68.000 millones de pesos,

para 2015 el déficit alcanzó 900.000 millones de pesos y en 2016 este ascendió a los 661.000
millones de pesos. Según datos de la Contraloría Distrital, la pérdida operacional de
TransMilenio SA, se presenta básicamente por la ejecución de gastos, los cuales apenas son
cubiertos en un 41,5 % con los ingresos recibidos por la participación como agente del
sistema.

La empresa privada:

Por su parte, el recaudador recibe el 8,9 %, la fiduciaria recibe 0,04 %, por concepto
de la administración del recaudo, los operadores troncales (buses rojos) y los alimentadores
(buses verdes) reciben una remuneración que cubre sus costos operacionales, más la
retribución estipulada contractualmente por el número de kilómetros recorridos.
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Adicionalmente, los operadores troncales reciben todos los sobrantes que se generan
por productividad en la operación del sistema. Según la Contraloría Distrital, entre el 2001 y
el 2006, los operadores troncales recibieron un 6,1 % adicional sobre el valor de los costos
por kilómetro licitado ajustado, el cual corresponde a 79.000 millones de pesos adicionales,
correspondientes a los sobrantes por productividad del sistema.

Problemática

Entre los problemas mas relevante están:

1. La inseguridad
2. alto costo de las tarifas
3. Sostenibilidad: debido al problema de inequidad en las ganancias entre la empresa
pública y los operadores privados, lo que afecta de manera significativa las finanzas
del Distrito y el fortalecimiento de un bien público como el sistema masivo de
transporte, eje de la dinámica económica de la capital del país
4. El índice de satisfacción: según el informe Bogotá Como Vamos la calificación de
satisfacción es menor al 20 % desde el 2012.

Tema 3. Alianza público- privada para superar la pobreza: la estrategia ZOLIP

La estrategia ZOLIP se caracteriza por ponerse en marcha en territorios definidos,

basándose en la participación del gobierno local del territorio, el sector privado y el tercer
sector. La intervención focalizada permite “dinamizar y acelerar la consecución de logros de
las familias UNIDOS, así mismo promueve el fortalecimiento de capacidades de las
comunidades orientándolas hacia la consecución de logros colectivos que faciliten el
ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales” (ANSPE, 2014, pág. 3)

La estrategia Zolip busca responder a las necesidades de la población con 45 logros

básicos ubicados en nueve dimensiones del desarrollo humano, dichas dimensiones
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comprenden: ingresos y trabajo, habitabilidad, bancarización y ahorro, nutrición, dinámica

familiar, salud, identificación, acceso a la justicia, y educación. Esta estrategia es por
definición una apuesta por el desarrollo productivo en un territorio determinado y realizado
a través de la articulación publico privada, la cual fortalece lo que se conoce como
gobernanza, por cuanto el involucramiento de actores diferentes al Estado con el propósito
de dar respuesta a necesidades sociales y a la determinación de hacerle frente a problemas
públicos

La estrategia Zona Libre de Pobreza Extrema – ZOLIP- como una apuesta mancomunada
entre el sector público y privado con el fin de garantizarle mejores condiciones de vida a las
personas que se encuentran en situación de pobreza extrema en el país. Las ZOLIP Son zonas
geográficamente delimitadas

(…) en donde se desarrolla un ejercicio de intervención intensiva liderado o co-

liderado por un actor privado y/o público con la participación activa de todas
las instancias del gobierno local, de empresarios, ONG, fundaciones y sociedad
civil en el marco de un modelo de alianza público privada de tipo integral como
factor dinamizador de los procesos de consecución de logros de las familias
UNIDOS y de promoción y tránsito hacia la Senda de la Prosperidad1 . (ANSPE,
2012, p.2).

Las ZOLIP son una estrategia del gobierno nacional para la superación de la pobreza
extrema en territorios geográficamente delimitados con acciones intensivas lideradas o co-
lideras por agentes públicos y privados en el marco de alianzas público privadas con una
duración entre 1 y 3 años. La puesta en marcha de estas ZOLIP en el territorio nacional se
empezó a desarrollar desde el año 2009, es decir, a partir del año 2012 se empezaron a ver
los resultados de las diferentes ZOLIP implementadas a nivel nacional. Es una estrategia
relativamente nueva, por ende, los trabajos académicos centrados en esta temática no son
muchos.
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Reflexión final

Las Alianzas Público Privadas como manifestación del contacto entre la

institucionalidad estatal y los particulares, representan una clara expresión de la
transformación en la concepción de lo público en el Estado contemporáneo, toda vez que en
virtud de esta colaboración, es posible vislumbrar que los límites de lo público se extienden
más allá del entramado estatal.

La cooperación entre el sector público y el privado en proyectos de interés público, se

configura mediante esquemas contractuales y societarios que dan paso a las denominadas
Asociaciones Público-Privadas; estas figuras encuentran su justificación en tres elementos:
transformaciones en la concepción ideológica de lo público, limitaciones de los presupuestos
públicos, y el aporte de la experiencia y experticia de los particulares en los proyectos de
interés general.

Las APP representan una transformación en la relación de la ciudadanía con el Estado,

desde dos perspectivas: por una parte, el ciudadano-empresario que ejecuta sus ideas de
negocio en el ámbito de lo público, que de alguna manera sustituye ciertas funciones del
Estado en la provisión de infraestructura y servicios de interés general.

Por otra parte, el ciudadano-garante de los derechos e intereses comunes, que se

convierte en veedor de sus pares, de aquellos que desarrollan proyectos APP; desde esta
perspectiva el control ciudadano no se centra en la veeduría al poder público representado en
el entramado estatal, sino en el seguimiento, control y vigilancia hacia los particulares que
desarrollan proyectos APP y que gestionan asuntos públicos.

En tal sentido, la reconfiguración del papel de la ciudadanía marca una tendencia tanto
en la conformación como en el control de lo público, propia del Estado contemporáneo.

La inversión pública en el país es necesaria e importante para que haya inversión

privada, de esta manera se promueve el desarrollo en las regiones con infraestructuras, en las
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relaciones internacionales para permitir intercambios de mercancías (Exportación e

Importación), a través de acuerdos económicos.
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Bibliografía

Alianzas público-privadas como estrategias nacionales de desarrollo a largo plazo.

Revista Cepal, 97, pp. 97-116. Guarín, P & y Torres, L. (2015). Todo lo que necesitas saber
sobre las asociaciones público-privadas de iniciativa privada. Bogotá, Colombia:
Procuraduría General de la Nación.

ANSPE . (2014). Manual Lineamientos Estrategia Zonas Libres de Pobreza Extrema

ZOLIP. Agencia Nacional Para la Superación de la Pobreza Extrema. Publicaciones
ZOLIPS-ANSPE.

Concejo de Bogotá (2011). Proyecto de Acuerdo 054, por el cual se prescribe que la
Secretaría de Movilidad establezca la ampliación en el horario de la prestación del servicio
de transporte de Transmilenio en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.

Gaviria, S. (2017). Crisis ambiental en la Sabana de Bogotá. Instituto de Estudios

Urbanos IEU. Disponible en: http://www.institutodeestudiosurbanos.info. Devlin, R. &
Moguillansky, G. (2009).

Guarín, P & y Torres, L. (2015). Todo lo que necesitas saber so- bre las asociaciones
público-privadas de iniciativa privada. Bogotá, Colombia: Procuraduría General de la Nación

Montes, M. (2016). Sistematizando la experiencia de la alianza público-privada Zolip-

Karibaná para la superación de pobreza extrema Cartagena, Punta Canoa 2012-2016.
(Trabajo de grado). Universidad de Cartagena, Cartagena.

Concejo de Bogotá (4 de febrero de 1999). Acuerdo 4, por el cual se autoriza al Alcalde

Mayor en representación del Distrito Capital para participar, conjuntamente con otras
entidades del orden Distrital, en la Constitución de la Empresa de Transporte del Tercer
Milenio– Transmilenio S.A. y se dictan otras disposiciones.
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¿cómo se ven plasmado concepto de desarrollo, gobernación y gobernanza en los

casos ZOLIP?

La estrategia ZOLIP se caracteriza por ponerse en marcha en territorios definidos,

basándose en la participación del gobierno local del territorio, el sector privado y el tercer
sector. La intervención focalizada permite “dinamizar y acelerar la consecución de logros de
las familias UNIDOS, así mismo promueve el fortalecimiento de capacidades de las
comunidades orientándolas hacia la consecución de logros colectivos que faciliten el
ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales” (ANSPE, 2014, pág. 3)

Las ZOLIP son una estrategia del gobierno nacional para la superación de la pobreza
extrema en territorios geográficamente delimitados con acciones intensivas lideradas o co-
lideras por agentes públicos y privados en el marco de alianzas público privadas con una
duración entre 1 y 3 años.

La puesta en marcha de estas ZOLIP en el territorio nacional se empezó a desarrollar

desde el año 2009, es decir, a partir del año 2012 se empezaron a ver los resultados de las
diferentes ZOLIP implementadas a nivel nacional.

La gobernanza es la buena gestión que realizan las entidades públicas en el país a través
de herramientas administrativas, pero desafortunadamente son influenciadas por los motores
de la política quienes terminan tomando las decisiones de ejecución en los recursos de Estado,
las cuales puede beneficiar o perjudicar a una población

La gobernanza debe ir ligada a la transparencia, sobre todo para el Choco que tiene la
fama del desvío de los recursos invertidos por el gobierno en beneficio del departamento, las
administraciones de las entidades públicas deben dar ejemplo de buena gestión y evidenciar
resultados de los programas de gobierno (Presidencia de la República, 2014). Las gestiones
es lo que contribuye a reducir significativamente para el departamento, se dinamizan los
municipios aproximando la prosperidad
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Analizando es una situación gana/gana, para el país porque se genera el desarrollo en

el departamento del Choco y de los departamentos que establezcan relaciones económicas,
permite el despertar de una economía frustrada por años y le abriría las puertas en forma real
a un mundo globalizado ya que deja de ser espectador para ser actor activo. Los niveles de
pobreza se verían reducidos en gran medida ya que la fuente de empleo deja de ser las
entidades públicas y la base generadora de la actividad económica pasaría a las entidades
privadas, el número de empresas aumentaría a medida que disminuye el desempleo. Si la
educación se incrementa habrán menos personas analfabetas, aporte esencial en la
gobernanza ya que la sociedad entra como actor activo a decidir responsablemente ante los

La estrategia está diseñada bajo una lógica de colaboración pública privada, con un
enfoque diferencial y de promoción de derechos humanos que permita la creación de
capacidades y oportunidades que impacten en la calidad de vida de los habitantes del
territorio, siendo el actor público quien lidera la intervención orientado por principios de
cooperación y corresponsabilidad.

ZOLIP se caracteriza por estar orientada hacia la superación de la pobreza desde un

enfoque multidimensional. Actualmente, la intervención se realiza para mejorar las
condiciones de vivienda, salud, garantías en acueducto, educación, ingresos y en general en
las nueve dimensiones que se proponen en la ANSPE.

como parte de las estrategias implementadas por la Agencia Nacional para la

Superación de la Pobreza Extrema (Anspe), en cuyo marco se han gestionado alianzas de
carácter público privado en algunas regiones del país con el objeto de hacer una apuesta por
el desarrollo humano en territorios afectados por la pobreza extrema. La Agencia Nacional
para la Superación de la Pobreza Extrema (Anspe) se encarga de la implementación de la
Red Unidos, que consiste en la respuesta del Estado colombiano para enfrentar de manera
integral la pobreza extrema
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Cuáles son los aportes de estos enfoques en la movilidad de Bogotá,

señale antes y después del desarrollo territorial, con la estrategia ZOLIP?

El objetivo del “enfoque de movilidad” es mejorar la calidad de vida de todos los

habitantes del territorio. En ese sentido, la cohesión social contribuye con el crecimiento
inclusivo de los habitantes afectados por la pobreza y la desigualdad.

Las políticas e intervenciones de inclusión social y género, jóvenes, poblaciones

indígenas forman elementos medulares del modelo de desarrollo de movilidad en Bogota al,
y se constituyen en políticas transversales, en aras de un desarrollo territorial que tenga como
paradigma la lucha contra la pobreza, igualdad y la salvaguarda de los derechos humanos.

Entre los requisitos para la cohesión social de un determinado territorio está el

estímulo de inversiones que respondan a las condiciones locales y a la modificación de
marcos institucionales para constituir actores territoriales que fomenten la inclusión de los
sectores pobres y excluidos.