OBSERVATORIO RURAL DE LA UNIVERSIDAD DE LA SALLE:

PROYECTO SEGUIMIENTO A AL POL´TICA PÚBLICA DE DESARROLLO RURAL

EL DESARROLLO RURAL TERRITORIAL. CONCEPTOS Y

RETOS PARA EL POSCONFLICTO COLOMBIANO
Por Jaime Forero Álvarez
Director del Observatorio Rural de la Universidad de la Salle
Con la colaboración de Luz Elba Torres-Guevara1 y Katrinna Correales2

Nota: Este texto está en proceso de publicación en el libro:

Mutis Barreto Claudia Aixa (2017) Experiencias en desarrollo rural y extensión de la
Universidad de La Salle. Ediciones Unisalle. Bogotá

Contenido

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 3
1. LOS CONCEPTOS: DESARROLLO Y TERRITORIOS RURALES ....................................... 3
1.1. ¿Qué es el desarrollo? .............................................................................................................. 3
1.2. ¿Qué es el territorio? ................................................................................................................ 5
1.2.1. . El territorio según la geografía económica ..................................................................... 6
1.2.2. El territorio según la geografía crítica ............................................................................... 7
1.2.3. La dimensión económica del territorio ............................................................................. 8
1.3. Los territorios rurales ............................................................................................................... 9
1.3.1. Multifuncionalidad de los territorios rurales. ................................................................. 10
1.3.2. La globalización de los territorios rurales ....................................................................... 11
2. LOS TERRITORIOS RURALES EN COLOMBIA ................................................................. 12
2.1. Los territorios rurales según la Misión de para la Transformación del Campo-MTC ...... 12
2.2. Reconfiguración y emergencia de territorios rurales......................................................... 14
3. POS CONFLICTO DE HECHO EN LOS TERRITORIOS RURALES .................................. 16

1
Investigadora en sistemas socio-ecológicos y desarrollo rural. PhD en Economía. Revisión técnico-académica
del documento. Redacción de los puntos 2, 3 y 4.2 .
2
Administradora Pública. Sistematización de la información de los puntos 3 y el 4.2 y redacción inicial de estos
ítems.

1
4. EL ENFOQUE DEL DESARROLLO RURAL TERRITORIAL Y LA POLÍTICA PÚBLICA
22
4.1. Antecedentes ..................................................................................................................... 22
4.2. La propuesta del Gobierno y de los acuerdos de paz de La Habana ................................. 26
5. RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 29
BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................... 31

2
INTRODUCCIÓN

Tanto académicos como planificadores y líderes sociales aceptan que frente a la diversidad
territorial del mundo rural colombiano, las alternativas de desarrollo en general y del manejo
del posconflicto en particular, tienen que ser diversas. Se admite también que, así como el
territorio es construido por los diversos actores y grupos sociales, las alternativas de
intervención del gobierno y de las organizaciones de la sociedad civil tienen que ser
construidas mediante un proceso participativo.

Con el propósito de contribuir al desarrollo de esta temática, en este capítulo se abordan en

primer lugar algunos conceptos básicos que soportan, bajo diversas ópticas, el enfoque
territorial del desarrollo rural y se da una mirada a la conformación de los territorios rurales
colombianos. Y en segundo lugar, se presentan evidencias que muestran que buena parte del
sector rural ha entrado en una etapa de pos conflicto. Circunstancia que a nuestro modo de
ver, tiene que ser tenida en cuenta para el diseño e implementación de las políticas públicas
dado que tanto el gobierno como gran parte de la ciudadanía han llegado a la conclusión que
el desarrollo rural es una condición necesaria para lograr que los conflictos sociales y
políticos se resuelvan por medio de las instituciones civiles y no por la vía de la violencia.

1. LOS CONCEPTOS: DESARROLLO Y TERRITORIOS

RURALES

1.1. ¿Qué es el desarrollo?

El concepto de desarrollo ha sido objeto de una larga polémica. De un lado están los
economistas neoclásicos (p. ej., Parkin, 2004; Stiglitz, 1994ver ) y los planificadores de los
organismos gubernamentales y multilaterales (y quizás por la mayor parte de la opinión
pública), quienes consideran que el desarrollo es el proceso por medio del cual una sociedad
intenta alcanzar un crecimiento sostenido de su producción (mayor que el crecimiento de su
población), de manera que pueda lograr bajas tasas de desempleo y una remuneración al

3
trabajo suficiente para garantizar el acceso a bienes básicos y conseguir altos niveles de
bienestar. Todo esto dinamizado por una remuneración al capital y un incremento del capital
humano que repercutan en un proceso de continua innovación. Así mismo, están de acuerdo
en que el desarrollo no debe agotar la base biofísica del plantea, sino por el contrario debe
garantizar la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

Por otro lado, están aquellos que rechazan esta visión del desarrollo por estar centrada en el
crecimiento económico sostenido como medio para alcanzar el bienestar social. Entre estos
hay dos grupos: los defensores de la Teoría de la Dependencia y los pensadores pos
estructuralistas y pos desarrollistas. El primer grupo (Amin, 1970; Gunder-Frank, 1979)
sostiene que el problema del sub desarrollo ―o de la pobreza y marginamiento de amplios
sectores de las sociedades del Tercer Mundo― no se resuelve removiendo los supuestos
obstáculos que impiden el progreso de las sociedades de mercado (o capitalistas). Según
ellos, el orden mundial capitalista impone un desarrollo desigual que concentra los beneficios
del crecimiento en las metrópolis imperialistas y en los centros o polos de poder, que al
interior de las naciones subdesarrolladas reproducen el sistema de explotación mundial. Cabe
anotar que dentro de este grupo existen algunos defensores más radicales de esta teoría,
quienes afirman que para alcanzar un verdadero desarrollo (independiente y autónomo) es
necesario buscar soluciones fuera del ámbito del capitalismo.

Por su parte, los pensadores pos estructuralistas y pos desarrollistas (p.ej., Escobar, 2014;
Sachs, 1992) aseguran que el desarrollo y el subdesarrollo son una invención que forma parte
de una estrategia consciente de los centros de poder e inconsciente de los tecnócratas de
“dominación, cultural, social y política” (Escobar, 2014:14). Así mismo, afirman que es
imposible alcanzar los niveles de bienestar material de los países industrializados porque para
que la humanidad logre esos niveles de consumo se necesitarían “cinco o seis planetas para
servir como minas o muladares. Por tanto, es obvio que las ´sociedades avanzadas´ no son
un modelo; más bien hay que verlas como una aberración” (Sachs, 1992:3)3. No se trata,
según ellos, de buscar alternativas de desarrollo sino alternativas al desarrollo (Escobar,
2014). Esto implica poner fin a los imaginarios impuestos por los centros de poder, de tal

3
Citado en Castillo Ospina (2007:13)

4
manera que las alternativas para una sociedad no sean construidas a partir del discurso del
desarrollo sino de los “conocimientos y prácticas de los movimientos sociales” (Escobar,
2014:31).

De acuerdo con Escobar (2014), esta propuesta conceptual del pos desarrollo ha estado
limitada a ciertos sectores académicos, por lo que su difusión ha sido minina. Sin embargo,
según él, el concepto del Buen Vivir ―muy próximo al del pos desarrollo― sí ha tenido una
amplia acogida en algunos países latinoamericanos como Bolivia y Ecuador, y en buena parte
de los movimientos sociales de campesinos e indígenas latinoamericanos. En términos
generales, el Buen Vivir rechaza la acumulación y el consumo ilimitado de bienes
industriales, privilegiando la autonomía y hasta donde sea posible, el auto abastecimiento de
las comunidades locales en armonía con la conservación de la naturaleza (Ibáñez & Ledezma,
2013).

Para los fines de este trabajo proponemos un nuevo concepto de desarrollo, el cual tiene dos
características básicas. Por un lado, consideramos que el desarrollo es un proceso evolutivo
que implica un cambio permanente en las estructuras sociales, económicas, políticas y
culturales de un grupo social dado (nación, imperio, comunidad, localidad etc.), generado
por sus estrategias para producir, apropiarse y consumir bienes materiales e inmateriales y
limitado por condicionantes biofísicos y geopolíticas o territoriales. De otra parte, creemos
que el desarrollo es una meta que se fija una sociedad con una cierta idea de progreso, que
incluye lograr un crecimiento con equidad, la satisfacción de necesidades sin comprometer
los recursos naturales de las generaciones futuras, y autonomía nacional o local.

1.2. ¿Qué es el territorio?

El territorio no sólo es el espacio físico como ordinariamente se lo concibe. Este también

incluye la forma como la gente vive y se apropia material y simbólicamente ―de manera
individual y colectiva― de ese espacio. Es un concepto diversamente pensado (o sentido)
pero que tiene una identidad común difícilmente explicable. Basados en este concepto,
podemos afirmar que el territorio colombiano es mucho más que sus 1.141.748 kilómetros

5
cuadrados de superficie terrestre, sus mares, sus precarias carreteras, sus pueblos y ciudades.
Es también es su gente.

El estudio del territorio es una construcción social que ha sido analizada desde dos
perspectivas: la geografía económica, con su visión positivista y la geografía crítica con su
visión culturalista y simbolista. Dada su relevancia, a continuación presentamos las
principales características de cada una de estas.

1.2.1. . El territorio según la geografía económica

De acuerdo con esta visión, el territorio puede y debe ―para ser comprendido cabalmente―
analizarse objetivamente de acuerdo con el positivismo lógico. Es decir, es necesario
cartografiarlo y sistematizar sus variables climáticas tal como lo concibe la geografía física.
Igualmente, se debe dimensionar los diversos aspectos de la sociedad humana en el espacio.
Esto incluye aspectos tales como su población (natalidad, mortalidad, crecimiento,
migraciones), producción, infraestructura, capital (físico, financiero y humano), y la forma
como los ciudadanos se organizan, votan en las elecciones, se agreden, y se matan.

El punto de partida epistemológico de la geografía económica es que a través de los métodos

racionalistas (positivistas) se puede obtener la información necesaria para entender el
territorio (entre más confiable y detallada, más completa es esta visión). En general, su
proyecto científico está dirigido a explicar las diferencias entre los grados y tipos de
desarrollo de los diversos territorios o regiones.

Con esta misma visión la nueva geografía económica (Krugman & Comas, 1997) toma como
centro de atención el principio de la causación acumulativa, según el cual las diferencias
entre regiones son auto producidas en los procesos de desarrollo de las sociedades nacionales
y de la sociedad global. Así, en la medida en que ciertos polos regionales acumulan capital
(físico, financiero, humano y social) van entrando en un proceso tal que en lugar de irrigar
los beneficios del desarrollo hacia otras regiones, tienden más bien a monopolizarlos bajo el

6
principio micro económico de las economías de escala en aglomeraciones con competencia
imperfecta y monopolística.

Ahora bien, en estos procesos de desarrollo se conjugan fuerzas centrípetas que concentran
capital, empleo, innovación (progreso en una palabra) en los grandes conglomerados y sus
regiones conurbadas, y fuerzas centrífugas que marginan a otras regiones. Este proceso es
multi-escalar, es decir, se da a nivel global nacional, regional y local. El resultado es un
proceso de exclusión – inclusión captable en la distribución espacial de la población y los
recursos que determinan las brechas entre regiones, y entre lo rural y lo urbano. Los
indicadores medibles de este proceso dan cuenta de aspectos tales como: la distribución –
concentración en el espacio de la población, la dotación de la infraestructura, la dotación y
acumulación de capital, el ingreso per cápita, las tasas de educación, el empleo y el
desempleo, la provisión de servicios públicos, el acceso a la salud, el consumo y el gasto de
los hogares, el patrimonio, la dotación de tierra, la producción agropecuaria, minera, artesanal
etc. Se trata entonces de encontrar las relaciones entre estas variables para dar cuenta de las
interacciones entre diversos fenómenos y las posibles causalidades entre ellas.

1.2.2. El territorio según la geografía crítica

Como dijimos anteriormente, el territorio no sólo es el espacio físico. Este también es un

espacio que es pensado, sentido, concebido y construido por medio del lenguaje (oral, escrito,
corporal), los conceptos y los símbolos. Así, la dimensión simbólica del territorio es el
territorio mismo.

La interpretación subjetiva de la realidad territorial y la construcción simbólica (imaginada)

del territorio son básicas para entender este concepto. Este es el terreno epistemológico en
que se mueva la geografía crítica. De acuerdo con algunos autores partidarios de esta
concepción del territorio (Di Méo & Buléon, 2005; Mançano F., 2009; Nates, s.f.; Raffestin,
2013), éste puede definirse como la apropiación material y simbólica del espacio por los
individuos y por los grupos sociales que construyen sus propias territorialidades de acuerdo
con su origen y su ubicación social, su grado de educación, su herencia cultural y sus

7
representaciones del presente y del futuro. Estas “territorialidades tomadas a diferentes
escalas revelan las formas como los territorios se edifican y se identifican, se articulan los
unos a los otros, se reproducen en función de las representaciones y de las prácticas propias
de los miembros de una colectividad, de los individuos que participan en una acción común
con un mínimo de medición espacial” (Di Méo & Buléon, 2005:82. Texto original en
francés).

Ahora bien, de acuerdo con Nates (s.f.: 28-29), el territorio es producido a partir del espacio
y las territorialidades son las representaciones del territorio. Así que según esta autora, la
territorialidad es el proceso social de producción de representaciones del espacio vivido. No
obstante, de acuerdo con Raffestin (2013:174-189) este espacio está determinado por “los
límites que el sistema sémico utiliza para representarlo…Pero el sistema sémico mismo está
marcado por toda una infraestructura, fuerzas de trabajo y relaciones de producción; en una
palabra, por modos de producción…El espacio se convierte en territorio de un actor desde el
momento en que éste se inserta en una relación social de comunicación…[y la territorialidad]
refleja la multidimensionalidad de la vivencia territorial por parte de los miembros de una
colectividad y por las sociedades en general”.

En este contexto, la dimensión histórica del territorio es apenas obvia en la medida en que el
territorio es socialmente construido a través del tiempo, de manera que el territorio actual es
producto del territorio histórico, de la coevolución, mestizaje, exclusión, hibridación de
diferentes grupos sociales.

1.2.3. La dimensión económica del territorio

La dimensión económica es también consustancial al territorio. La economía es la actividad

humana dirigida a producir los bienes y servicios que un grupo social (tribu, clan, comunidad
rural, ciudad – estado, nación, país, imperio, etc.) necesita y demanda en cada momento
determinado4. La producción de bienes y servicios se hace mediante el conocimiento que se

4
Esta definición no es substancialmente diferente a la definición tradicional (Parkin, 2004; Stiglitz, 1994)
según la cual la economía se ocupa del estudio de las decisiones de los individuos y los grupos sociales para

8
ha acumulado y transformado por medio del lenguaje (conocimiento práctico o tecnología)5
y mediante un complicado tejido de instituciones (reglas y pautas para la actuación en la
sociedad) 6.

En importante tener en cuenta que el mercado mediado por el dinero no es la única forma de
interacción económica y que las relaciones de mercado mismas son mediadas por un amplio
acervo de instituciones formales e informales. “En la medida en que los grupos sociales que
se relacionan en los procesos de producción y apropiación material del territorio no son
homogéneos, sino estratificados y diferenciados internamente, con intereses contrapuestos o
no necesariamente armonizables, la apropiación material –así como la simbólica– del espacio
es conflictiva” (Forero A., 2009:231-232).

Finalmente, debemos anotar que las vivencias individuales y colectivas de los actores y
grupos sociales producen representaciones simbólicas diversas y comunes de un espacio
social normalmente en disputa. Como estas vivencias son, en parte, producto de la actividad
económica –de la producción y de las formas de acceso a bienes y servicios– las relaciones
económicas inciden, a su vez, en la producción de las representaciones simbólicas del
territorio” (Forero A., 2009:232).

1.3. Los territorios rurales

Las territorialidades rurales y urbanas se conforman históricamente a partir de su

diferenciación e interrelación. En otras palabras, lo rural se manifiesta como una forma de

administrar recursos escasos. Administra recursos escasos, podemos añadir, para producir los bienes y servicios
requeridos.
5
No sobra advertir que la tecnología no corresponde en sentido estricto a los aparatos o artefactos sino que
también incluye el conocimiento práctico. Téngase en cuenta que en los largos miles de años en que la sociedad
humana basó su producción en la extracción de recursos (pesca, caza, cosecha de plantas silvestres), el
conocimiento de un grupo social para poder realizar sus actividades es apenas comparable con lo que sabemos
por medio de campos del conocimiento como la ecología y la etología.
6
De acuerdo con Douglas North, las instituciones son entendidas como las normas y pautas (formales e
informales) que “dan forma a la interacción humana” North (1990:7). Las instituciones definen y limitan el
conjunto de elecciones de los individuos… (pueden ser) limitaciones formales, por ejemplo, normas que idean
los humanos (leyes, reglamentos, estatutos), como las limitaciones informales tales como acuerdos y códigos
de conducta (North, 1990:14) .

9
alteridad de lo urbano. La perspectiva socio ecológica es una forma de abordar este asunto
en términos de la mayor interacción directa con los servicios ambientales de la sociedad rural
y de la mayor interacción indirecta de la sociedad urbana con estos servicios, a través de su
huella ecológica. En este orden de ideas, tanto los territorios rurales como los urbanos son
sistemas sociales y ecológicos a la vez. Pero a su vez, a determinada escala (local, regional,
nacional) los territorios rurales y los urbanos conforman un sistema socio-ecologico auto
referente.7

1.3.1. Multifuncionalidad de los territorios rurales.

Hoy en día es ampliamente aceptado que los territorios rurales son esencialmente
pluriactivos, multifuncionales y, en muchos casos “cuasi urbanizados”. Pluriactivos porque
la agricultura, sin dejar de ser el principal sector productivo ―en la mayor parte del campo
latinoamericano― es apenas una de las varias actividades económicas que tienen que ver con
el desarrollo rural.

La multifuncionalidad8 se refiere, en primer lugar, al papel de proveedor del sector rural de

diversos bienes y servicios para el sistema económico nacional y global, tales como
alimentos, materias primas agrícolas y mineras, energía, bienes industriales y servicios (como
restaurantes y turismo de diversas modalidades). En segundo lugar, a las posibilidades que
tienen las actividades rurales de mejorar las condiciones de vida de los habitantes del campo
y superar la pobreza así como de reproducir y producir diversidad de identidades culturales
(como las campesinas, las indígenas, los afros, las neo rurales etc.)9 Y en tercer lugar, es
crucial para la sostenibilidad de la sociedad y la dimensión ambiental o ecosistémica de los
territorios rurales. Esto implica una estrecha relación de interdependencia que es
determinante para la sostenibilidad de sistemas locales, regionales nacionales y globales.
Particularmente, las ciudades dependen de los servicios ambientales generados en los
territorios rurales a la vez que las aglomeraciones urbanas extienden y profundizan sus

7
Para un mayor detalle sobre el tema ver Mathevet and Bousquet (2014), quienes hacen una síntesis de la teoría
de los sistemas socio ecológicos y la tesis doctoral de Salas Z. (2012).
8
Sobre la multifuncionalidad de la agricultura y de los territorios rurales, ver el trabajo pionero de Echeverri P.
and Ribero (2002)
9
Ver una recopilación en Franco (2016). Trabajo de grado en Ecología dirigido por J. Forero Á.

10
huellas ecológicas al punto que, según varios expertos, se han sobrepasado los umbrales de
la sostenibilidad a largo plazo (Goodland, 1997).

En palabras de Wilson Vergara (2011:60) el dualismo rural – urbano se supera “ante la

constatación del desvanecimiento de las fronteras que los separan”. Esto es así en muchos
ámbitos especialmente en los llamados bordes rurales o territorios rurales rururbanos (Nates,
2008) y en los espacios hegemónicos y homogéneos de la gran agroindustria (Mançano F.,
2009) como lo es el Valle del Cauca azucarero en Colombia. Pero precisamente lo que llama
la atención de la perspectiva territorial, es la diversidad de territorios y de territorialidades,
lo cual nos ha llevado a diferenciar en el medio rural los territorios campesinos con los del
capitalismo agroindustrial. Sin embargo, debemos anotar que entre estos dos extremos
también existen otros tipos de territorios: los del capitalismo rural sustentados en la
agricultura familiar, los del capitalismo agrícola, los territorios dominados por la ganadería
extensiva, y las territorialidades y los espacios en disputa (Forero A., 2016). Y finalmente,
hay quienes hablan, con justa razón, de territorios minero – energéticos.

1.3.2. La globalización de los territorios rurales

Si en las sociedades pre industriales las comunidades rurales eran relativamente autárquicas,
hasta el punto en que el campesinado no dependía para su subsistencia de la sociedad mayor,
mientras que la sociedad en su conjunto sí dependía imprescindiblemente de la producción
campesina (Shanin, 1961:228), en las sociedades contemporáneas los hogares rurales y los
territorios rurales no pueden prescindir de la producción industrial para su sobrevivencia.

Campo y ciudad tienen una relación mutualista, de interdependencia y retroalimentación. Es

decir, a la vez que en los territorios rurales se demandan bienes industriales, estos territorios
a su vez proveen a las ciudades de alimentos, materias primas y servicios ambientales. Pero
esta relación es asimétrica en tanto que la ciudad extrae más recursos de los territorios rurales
en comparación con las demandas industriales de los pobladores rurales.
Hasta inicios del siglo XX, la noción de globalización como una interacción de lo local con
lo global no podía ser aplicada a la producción rural en su conjunto, sino que se restringía a
ciertas economías de enclave como la del caucho, cobre, plata, oro, azúcar, café, cacao,

11
algodón, entre otras. Pero hoy en día las interacciones materializadas en la circulación (local
– global – local) de bienes y servicios y de información y tecnología, adquieren un carácter
cuasi-omni-presente. Es esta una razón que justifica la necesidad de enfrentar la cuestión de
la competitividad local (entendida como sostenibilidad económico – empresarial) en el
contexto de mercados cada vez más globalizados10.

Debemos resaltar finalmente que a pesar de las crecientes tendencias liberalizantes de la

economía mundial, la agricultura sigue siendo objeto, tanto en los países industrializados
como en varios del Tercer Mundo ―incluida Colombia― de una fuerte protección, al tiempo
que es generosamente subsidiada. Este tratamiento de la agricultura va en contra vía del
paradigma liberal de la libre competencia en un ambiente de precios de equilibrio (Ver p. ej.,
Reig, 2004).

2. LOS TERRITORIOS RURALES EN COLOMBIA

2.1. Los territorios rurales según la Misión de para la Transformación del

Campo-MTC

Con la visión de la geografía económica, la Misión para la Transformación del Campo-MTC

asume unas categorías de ruralidad a partir de la concentración de la población en grandes
aglomeraciones, cabeceras y en asentamientos relativamente dispersos. Con base en esta
clasificación, se tiene que el 85% del territorio colombiano es rural (65% en municipios
rurales dispersos y 20% en municipios rurales) y que el 30,4% de la población es rural (MTC,
2015 - Tomo 1:227-231).

10
Según Joseph E. Stiglitz la globalización “fundamentalmente es la integración más estrecha de los países y
los pueblos del mundo, producida por la enorme reducción de los costes de transporte y comunicación, y el
desmantelamiento de las barreras artificiales a los flujos de bienes, servicios, capitales conocimientos y (en
menor grado) personas a través de las fronteras” (Stiglitz, 2002:34). “La orientación keynesiana del FMI, que
subraya las fallas del mercado y el papel del Estado en la creación de empleo, fue reemplazada por la
sacralización del libre mercado en los ochenta, como parte del nuevo “Consenso de Washington” ˗entre el FMI,
el BM y el Tesoro de EE UU sobre las políticas correctas para los países subdesarrollados˗ que marcó un
enfoque completamente distinto del desarrollo económico y la estabilización” (Idem:41). “El resultado ha sido
para muchas personas la pobreza y para muchos países el caos social y político” (Idem:43).

12
Tabla 1. Resultados de la clasificación de ruralidad, 2014
Número de
Población Población Población Población
Categoría municipios y
Cabecera resto rural total
ANM
Ciudades y aglomeraciones 117 28.529.930 2.088.360 2.088.360 30.618.290
Intermedios 314 4.644.221 3.337.839 3.337.839 7.982.060
Rural 373 2.291.912 3.110.823 5.402.735 5.402.735
Rural disperso 318 893.205 2.765.497 3.658.702 3.658.702
Total general 1122 36.359.268 11.302.519 14.487.636 47.661.787
Porcentaje de la población 76,3% 23,7% 30,4%
Fuente: MTC (2015:32)

Para la MTC el territorio es en esencia una distribución espacial de población y recursos. Los
territorios se diferencian, en consecuencia, según las dotaciones de recursos físicos e
intangibles (p. ej., educación y salud). Los territorios pueden converger o por el contario
generar entre ellos divergencias sustanciales como en el caso colombiano, y presentar
inclusiones y exclusiones de segmentos de la población. De esta manera, se tiende a una
diferenciación entre polos de desarrollo y periferias, así como entre lo urbano, lo rural y entre
territorios rurales (MTC, 2015 - Tomo 2:195-205). Cerrar las brechas entre estas entidades
territoriales (o entre regiones y subregiones) es el objetivo central del desarrollo rural según
este estudio.

Las brechas socio económicas entre el campo y la ciudad son calculadas por la MTC y
resumidas en la Tabla 2. Para su cálculo son tenidos en cuenta los indicadores de pobreza
multidimensional y pobreza por ingresos. Estos datos muestran con claridad que entre más
rural sea un municipio la exclusión de la población es sustancialmente más alta.

13
 Tabla 2. Doble inclusión por categorías de ruralidad, 2013

Ciudades y
Variable Intermedio Rural Rural disperso
aglomeraciones
Número de municipios 117 314 373 318
Población rural (millones) 2,0 3,3 5,4 3,7
Exclusión 8,1% 15,2% 20,1% 26,6%
Inclusión productiva no social 6,0% 9,2% 11,0% 13,3%
Inclusión social no productiva 18,5% 26,7% 29,7% 27,7%
Doble inclusión débil 67,3% 48,9% 39,2% 32,4%
Nota: La población total rural es de 14,5 millones que equivale al 30,4% de la población total colombiana.
Fuente: (MTC, 2015:63)

2.2. Reconfiguración y emergencia de territorios rurales

La articulación orgánica de lo rural y lo urbano en las dimensiones cultural, política y

económica son elementos claves de la reconfiguración permanente de los territorios rurales.
La creciente urbanización de la población rural, así como la gran movilidad rural – rural y
rural – urbana de la población rural misma, es uno de los elementos que más influye en la
permanente reconfiguración de los territorios rurales.

En Colombia en las últimas décadas han surgido nuevas territorialidades como resultado del
avance de los resguardos, territorios colectivos y las incipientes zonas de reserva campesina
que implican la construcción de territorios explícitos o colectivamente concebidos. Además,
los acuerdos de paz propiciarán la emergencia nuevos territorios en que los cuales los ex
combatientes y algunos otros sectores de la población rural tratarán de implementar nuevos
proyectos de vida. De manera que existe, y se ampliará, una territorialidad explícita, en la
cual los actores rurales exigen un tratamiento de sus proyectos en un contexto espacialmente
definido y claramente territorial.

Otros factores, entre muchos otros, que son decisivos en el permanente cambio en la
configuración de la territorialidad rural colombiana son los siguientes:

14
• La emergencia de múltiples y variados actores tanto en la producción como en la
comercialización, la financiación y la prestación de servicios para la agricultura, así como
las múltiples y cambiantes interrelaciones que se dan entre estos actores.
• La expansión de actividades no agropecuarias que pueden estar sustentadas en
actividades primarias como la agricultura y la minería, y de actividades terciarias
relativamente autónomas.
• La persistencia y agravamiento del problema de la concentración de la tierra. Así, en
nuestro país mucho más de la mitad de los poseedores de predios tienen títulos NO
reconocidos completamente por el orden legal11. Al mismo tiempo buena parte de los
terratenientes poseen títulos espurios, producto de la usurpación de tierras a los
particulares y al Estado.
• La expansión de las áreas sustraídas a la producción en virtud de la estrategia de la
conservación de los recursos naturales pero que son parcialmente ocupadas por colonos,
campesinos, terratenientes y empresarios ilegales como los mineros.
• La ampliación y aparición de nuevos territorios colectivos normalmente vinculados a
comunidades étnicas.
• Las zonas de reservas campesina- ZRC, las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y
Económico-ZIDRES y otros tipos de zonas especiales que están tratando de
implementarse actualmente.
Adicionalmente, debemos sumar a los anteriores factores generadores de nuevas
territorialidades, la emergencia de identidades territoriales que surgen de procesos
autónomos de comunidades y municipalidades rurales o rurales – urbanas. Se trata de
procesos que obedecen, en buena parte, a la promoción llevada a cabo por el Estado mediante
políticas públicas de desarrollo rural – territorial, como las que se han implementado en Brasil
y México o como las que se están tratando de implementar en Centro América y las que se
pretenden implementar en Colombia (MTC, 2015).

El control territorial ―y su corolario el ordenamiento territorial― surge de las relaciones de

poder entre los actores. Según North (1990:14) “las limitaciones incluyen aquello que se

11
“Se estima que de los 3.718.000 predios inscritos el catastro nacional un 47,7% de ellos, es decir 1.7 millones
no cuentan con títulos formales de propiedad registrados como es debido” (Restrepo & Bernal, 2014:133).

15
prohíbe hacer a los individuos y, a veces, las condiciones en que a algunos individuos se les
permite hacerse cargo de ciertas actividades”. Añadamos además, que las instituciones se
pueden imponer en concordancia con el Estado de Derecho o por fuera de él. Esto último es
lo que hacen los estados de facto locales y regionales por medio del uso del terror y la
violencia o por medio de la corrupción. Pero aun en estos casos se puede afirmar que “la
función principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo
una estructura estable” (North, 1990:16).

Para el caso colombiano ha sido determinante el control territorial ejercido por los actores
armados ilegales en medio del conflicto entre Estado, los grupos subversivos y los
paramilitares. No obstante, que en un territorio se reproduzca el conflicto o que se pase de
una situación de conflicto a una situación sin conflicto armado es una cuestión decisoria en
la conformación territorial.

3. POS CONFLICTO DE HECHO EN LOS TERRITORIOS RURALES

Actualmente, buena parte de los territorios rurales del país viven un verdadero posconflicto
dado que los actores armados al margen de ley han dejado de ejercer el control territorial y
el papel preponderante que tuvieron en años pasados en la regulación, por medio de la
violencia y el terror, de las relaciones económicas, sociales y culturales. Varios hechos
explican esta situación. En primer lugar, la acción sostenida de las Fuerzas Armadas del
Estado a lo largo de 12 años, quien después del fracaso en el Caguán (2002), inició una
política de guerra franca contra los grupos insurgentes. En segundo lugar, la desmovilización
de los paramilitares entre el 2003 y 2006, que aunque incompleta llevó a que en algunos
territorios estos grupos dejaran de ejercer su dominio e influencia (Verdadabierta, 2016). En
tercer lugar, las dinámicas generadas por el actual proceso de paz que adelanta el gobierno
desde el 2011 con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-FARC.
Y finalmente, el incremento de políticas públicas y programas ―estatales y de
organizaciones no gubernamentales― orientados a atender los problemas más apremiantes
originados por el conflicto interno en los territorios rurales.

16
Si bien estos territorios dejaron de ser territorios de guerra, aún existe la posibilidad de que
algunos frentes de las FARC no se desmovilicen, que el Ejército de Liberación Nacional -
ELN continúe su lucha armada ilegal, que las Bandas Criminales Emergentes-BACRIM
sigan delinquiendo, y que el narcotráfico y la minería ilegal crezcan. Por todo esto, es que
con razón muchos académicos, actores políticos y hasta periodistas prefieren el término pos
acuerdo al de pos conflicto para referirse al periodo posterior a la firma del actual proceso
de paz.

A pesar de estos hechos, en estos territorios del pos conflicto se evidencia una clara
disminución del accionar de la insurgencia, lo que a su vez ha generado una reducción en el
número de secuestros, homicidios y personas desplazadas (ver Figuras 1y 2). Según cifras
del Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos – CERAC, entre el 20 de julio de 2015
y el 19 de julio de 2016 hubo una reducción significativa en las acciones violentas de este grupo
armado. En efecto, si se compara el promedio diario de acciones violentas de las FARC
cuando no hubo medidas bilaterales de desescalamiento frente al promedio diario en que no
hubo cese unilateral al fuego por parte de las FARC durante el proceso de paz, se observa
una reducción del 98% en sus acciones ofensivas, del 91% en los combates con la Fuerza Pública y
del 94% en la muerte de combatientes (CERAC, 2016). Igualmente, las FARC han suspendido
algunas de sus acciones violentas. Así, de acuerdo con el CERAC, hasta el pasado 19 de julio habían
transcurrido 1234 días desde la última toma violenta de una población, 580 días sin retenes ilegales,
373 días sin emboscadas a la Fuerza Pública, 364 sin explosiones atribuidas a este grupo guerrillero,
361 días sin ataques a la infraestructura petrolera, 236 días sin secuestros y 228 días sin incidentes
con MAP/MUSE. (CERAC, 2016).

17
 Figura 1. Tasa de homicidio, desplazamiento forzado y secuestro a nivel nacional.
2000-2013.

Fuente: Elaboración propia con base en datos procesados por el: Observatorio de DH y DIH, Consejería
Presidencial para los DDHH. Datos extraídos del sistema IDH. Última fecha de actualización 31 de diciembre
de 2014.

En cuanto al número de municipios que registraron acciones armadas y violencia asociada al

conflicto a nivel nacional, durante los últimos 15 años, la Figura 3 muestra que existe una
tendencia a la reducción de estas acciones. En efecto, si comparamos el periodo 2003 – 2007
frente al período 2011 – 2013, encontramos que hubo una reducción del 46% en el número
promedio de municipios con acciones violentas (DNP, 2015).

18
 Figura 3. Promedio de municipios por periodo con registro de acciones armadas y
violencia asociada al conflicto a nivel nacional.

Fuente: Fundación Ideas para la Paz 2014 y DNP 2014. Citado en DNP (2015).

Ahora bien, en lo que respecta al número de municipios con presencia de grupos armados
ilegales, el Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la
Presidencia de la República, reportó que entre el 2011 y 2013, 382 municipios de los 621 que
tenían presencia de grupos armados ilegales en el período 1998 – 2004 entraron en pos
conflicto (Ver Tabla 3).

Tabla 3.Panorama de la violencia en municipios colombianos 1998 - 2013 de acuerdo

con el número de acciones insurgentes reportadas*.

Período Sin conflicto Con conflicto interno En postconflicto

1998-2004 502 621 N.D.

2005-2010 797 326 295

2011-2013 884 239 382

*Acciones reportadas de los grupos armados ilegales en el municipio. Incluye, ataques contra instalaciones de
la Fuerza Pública, emboscadas, hostigamientos, ataques a la población civil y otros eventos de terrorismo.
Fuente: Elaboración propia con base en datos procesados por el: Observatorio de DH y DIH, Consejería
Presidencial para los DDHH. Datos extraídos del sistema IDH. Última fecha de actualización marzo 31 de 2013.

19
Para afrontar las diversas situaciones que se están presentando en los territorios rurales donde
existe el posconflicto de hecho, el gobierno nacional desarrolló una estrategia para la
formalización de la propiedad rural y creó la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Así
mismo, conformó la Misión para la Trasformación del Campo-MTC, cuyas recomendaciones
ya comenzaron a ser implementadas. En efecto, desde el 2010 se está desarrollando la
Estrategia de Consolidación Territorial para llevar el Estado a las regiones. También se han
creado organismos para atender población vulnerable y la desmovilización y reintegración
de los insurgentes. Además, tanto la MTC como los Planes de Desarrollo (2010 – 2014 y
2014 – 2018) han sido planteados con un enfoque territorial de manera consistente con los
acuerdos de La Habana, dirigidos entre otras cosas, a desarrollar los territorios rurales
afectados por el conflicto.

Por su parte, la sociedad civil en asocio con algunas entidades gubernamentales,

Organizaciones No Gubernamentales-ONG´s, agencias de cooperación internacional y el
Ejercito en colaboración con las FARC, han desarrollado algunos programas y proyectos
relacionados con la promoción cultural y deportiva, la mejora de los niveles de educación
básica y media, la protección de la salud y el saneamiento básico, y el desarrollo económico
para el apoyo de la economía campesina y familiar.

Cómo recuperar la economía y lograr el desarrollo local de los territorios que se encuentran
en esta etapa de pos conflicto es uno de los grandes temas de discusión entre académicos.
Una primera propuesta para enfrentar esta problemática es planteada por K. Álvarez R.
(2016). De acuerdo con esta autora, luego de terminado el conflicto armado, se debe trabajar
en tres aspectos claves: la recuperación de la economía local, la participación de la empresa
privada y la participación de la sociedad civil.

En relación con el primer aspecto –la recuperación de la economía local―, esta autora
afirma que es primordial lograr que las comunidades se sean promotoras de su propio
desarrollo y mejoren su cohesión social. En otras palabras, se requiere que se empoderen de
su proceso de recuperación económica. En particular, se espera que las comunidades logren
reducir su dependencia de la ayuda externa. Para ello, estas deberán promover la

20
participación ciudadana, el uso de los activos y las fortalezas locales, la adquisición local de
bienes y servicios de la propia comunidad y el uso de mano de obra local.

Con respecto a la participación de la empresa privada, K. Álvarez R. (2016) propone que las
empresas privadas apoyen financiera, técnica y administrativamente los proyectos de las
comunidades, y que además realicen alianzas público-privadas que les permitan no sólo el
desarrollo de proyectos sino una ejecución exitosa de éstos. Finalmente, en lo que respecta a
la participación de la sociedad civil, se plantea la importancia de incluir tanto a los
protagonistas como a las víctimas de la violencia en todas las iniciativas orientadas a lograr
un desarrollo local verdadero. De este modo, se espera lograr una mayor participación
ciudadana a nivel regional y local, el fortalecimiento institucional, y el acercamiento de los
ciudadanos a las entidades del Estado.

Dos notables ejemplos de emprendedores de paz (peace entrepeneurs) que ya trabajan en pro
del desarrollo local y el mejoramiento de la calidad de vida de las víctimas del conflicto
armado lo constituyen, según K. Álvarez R. (2016), los habitantes del municipio de El Salado
en los Montes de María y la Corporación VallenPaz. En el caso de El Salado, la masacre de
60 personas ocurrida en el 2001 junto con un sinnúmero de acciones violentas contra la
población civil en años anteriores produjo el desplazamiento de 4.000 personas. Sin embargo,
gracias al apoyo de distintas entidades públicas y privadas, entre ellas la Fundación Semana,
14 años después de esta masacre 800 personas han podido regresar a sus tierras.

En lo que respecta al trabajo de la Corporación VallenPaz, es de resaltar que esta organización

que nació de una iniciativa ciudadana a mediados del 2000, ha logrado beneficiar con
proyectos de desarrollo rural y local a 13.800 familias campesinas en zonas de conflicto. Así
mismo, a través de una metodología de trabajo que ellos denominan Economía Social
Campesina, han logrado entre otras cosas, la organización social, el desarrollo económico, el
fomento de la salud y la nutrición, la resolución pacífica de conflictos, el acercamiento a la
institucionalidad del Estado y el empoderamiento de las comunidad sobre su propio proceso
de desarrollo (K. T. Álvarez R., 2015).

21
Para concluir, podemos afirmar que estamos ante el surgimiento de un nuevo y complejo
fenómeno social denominado el pos conflicto de hecho, el cual le ha permitido a ciertos
territorios recuperar su tejido social y reactivar su economía. Cabe anotar que este fenómeno
surge como resultado de la disminución de las acciones violentas por parte de los grupos
armados ilegales, la desmovilización de algunos grupos paramilitares, el despeje de varias
regiones por parte de la guerrilla, el incremento de la presencia y control estatal en diversas
zonas del país, y la puesta en marcha de diferentes programas e iniciativas de la ciudadanía,
el Estado y de asociaciones entre el sector público y privado.

4. EL ENFOQUE DEL DESARROLLO RURAL

TERRITORIAL Y LA POLÍTICA PÚBLICA

4.1. Antecedentes

El enfoque del Desarrollo Rural Territorial renueva una corriente de la política pública para
el desarrollo rural, que ha tenido en algunas ocasiones cierta relevancia pero que había
terminado por ser marginada. Nos referimos a políticas y programas que han centrado su
diseño y sus acciones en:
1. La efectiva coordinación de las entidades gubernamentales y de éstas con algunas
organizaciones de la sociedad civil (cooperativas, organizaciones campesinas, gremios,
etc.).
2. La coordinación de las entidades (gubernamentales y no gubernamentales) con
organismos de participación de la población rural. En general, el gobierno mismo ha
promovido las organizaciones o mecanismos participativos con los cuales pueda
interactuar.
3. La construcción de alternativas de aplicación de los recursos públicos como resultado de
la interacción entre todos estos entes organizativos.

La forma como en determinados momentos fueron llevados a cabo los programas de

Desarrollo Rural Integrado - DRI en algunos países como Colombia, es un buen ejemplo de

22
este tipo de enfoque. Los DRI, que tenían como objetivo central elevar la producción y los
ingresos agropecuarios de los campesinos, integraban varias dimensiones del desarrollo
rural: capital financiero (crédito), tecnología (asistencia técnica), infraestructura
(construcción de vías principalmente), comercialización, organización (promoción
cooperativas para comercialización, comités DRI) y capacitación (para la producción, la
comercialización, la organización y la gestión de proyectos).

Luego, en la década del noventa ―con una clara influencia de la visión europea del desarrollo
rural― se introdujo en América Latina el enfoque de la nueva ruralidad, el cual reconoce no
sólo la multiactividad de los productores campesinos sino la multifuncionalidad del medio
rural. Esta visión compleja del desarrollo rural es, posteriormente, puesta en el territorio”.
Así, se reconceptualiza lo rural con una visión que concibe el territorio como una
construcción social que tiene dimensiones materiales (biofísicas y construidas), simbólicas
(las representaciones, las identidades, los proyectos de vida, los proyectos colectivos) y
relacionales (las interrelaciones por medio de instituciones formales e informales entre una
multiplicidad de actores).

Esta nueva conceptualización reclama, por lo regular, la necesidad de anclarse en las teorías
de la complejidad y/o de la geografía crítica. Según Echeverri P. and Ribero (2002), este
nuevo enfoque propone comprender lo rural desde la perspectiva territorial, teniendo en
cuenta no sólo los aspectos productivos sino aquellos asociados a la dimensión institucional,
económica política, social, histórica, cultural, ecológica y étnica. El Programa Nacional de
Transferencia de Tecnología Agropecuaria-PRONATTA, un programa para el desarrollo
productivo de los pequeños productores en Colombia, combinó conceptualmente esta nueva
visión territorial de lo rural con principios de la planeación estratégica. El Programa se
implementó mediante un mecanismo que por lo regular ha sido estigmatizado por su
pretendido carácter neoliberal: los fondos concursales.

Pero el hecho es que con el PRONATTA se desarrollaron paulatinamente, entre diversos

agentes y organizaciones, capacidades organizativas y relacionales para la construcción
colectiva de alternativas de desarrollo productivo. Además de la construcción (subrayamos

23
construcción para contrastarla con el enfoque tradicional de la extensión) de opciones
productivas eficientes (con muy diversas tecnologías desde las “orgánicas” basadas en el
conocimiento tradicional hasta las biotecnológicas), el logro más notable de este programa
fue la promoción de capital social y redes en el medio rural (Forero A. & Torres G., 2002).
Estos ejemplos acabados de mencionar ―DRI y PRONATTA―, nos muestran claramente
que existen multiplicidad de caminos por los que puede transitar el reto de construir el
desarrollo rural (sostenible e incluyente) en el territorio, con el concurso creativo de los
actores rurales.

Pero bien, hoy en día bajo el concepto del Desarrollo Rural Territorial estamos frente a una
propuesta implementada con logros significativos en Brasil y quizás en México, y en la que
se embarcaron las entidades y personas comprometidas con la Estrategia Centroamericana
de Desarrollo Rural Territorial – ECADERT (CAC, 2010). Este tipo de enfoque de la política
pública ha quedado expresado en un proyecto de ley que podría tramitarse como
consecuencia de un posible acuerdo de paz en Colombia y en cuya redacción trabajé junto
con un amplio grupo de expertos de diversas tendencias, convocado por el Ministerio de
Agricultura entre el 2010 y el 2011.

El desarrollo rural con enfoque territorial es ante todo un proceso de activación de las
potencialidades de los habitantes del campo no sólo para acceder a los recursos como
usuarios de programas sino como constructores de sus propios proyectos. De acuerdo con
ECADERT,

“El enfoque de Desarrollo Rural Territorial trata de canalizar la política pública para el
sector rural impulsando las transformaciones requeridas en las dimensiones institucional,
social económica, cultural y ambiental con la participación activa de los actores sociales
y la institucionalidad pública y privada, mediante la gestión de políticas públicas en el
territorio, de manera tal que se valorices su identidad cultural y su potencial propio, y se
generen nuevas oportunidades de desarrollo sostenible e incluyente” (CAC, 2010:36)

No obstante, este enfoque requiere contar con el nivel nacional para poder llevar a cabo las
estrategias de desarrollo rural territorial.

24
A pesar de su concepción estrictamente socio económica del territorio (polos – periferias;
convergencias – divergencias, brechas), la MTC, también propone un enfoque territorial
basado en las potencialidades de los actores locales para diseñar y gestar sus propios
proyectos en una relación sinérgica con las entidades estatales y con una institucionalidad
que posibilite los procesos. Según ellos,

“La construcción colectiva del modelo de territorio y de la visión de desarrollo es un

instrumento esencial para garantizar el éxito de los instrumentos de planeación. Esto
implica la participación de los diversos actores clave, públicos y privados, en todas las
etapas del proceso, desde su formulación hasta su evaluación. La falta de participación
debilita la aplicabilidad de sus instrumentos y su utilidad, aumenta conflictos
territoriales y limita los procesos de seguimiento y monitoreo de los instrumentos de
planificación” (MTC, 2015 - Tomo 1:255)

Al igual que otros académicos y diseñadores de política pública, consideramos que solamente
mediante un enfoque territorial es posible llevar a cabo un desarrollo rural que posibilite
construir las condiciones para superar los conflictos en el campo. Esta idea, formulada con
estas palabras, puede parecer un tanto dogmática, pero quizás se comprenda mejor y se pueda
aceptar como válida con lo que se expone enseguida.

En diversas zonas rurales (que abarcan un amplio espectro de municipios) la mejor forma de
lograr un desarrollo rural participativo, estable y que resuelva los problemas sociales y
económicos del campo es que los proyectos y programas sean una expresión de la permanente
construcción material y simbólica de territorios y territorialidades, proceso en el cual son
centrales las relaciones económicas para la producción y comercialización agropecuaria, así
como para la producción de bienes y servicios no agrícolas.

La participación real de los actores rurales es una condición necesaria para construir
alternativas que consoliden la población en el campo y superen el conflicto rural. Esta
participación toma formas diversas y tiene propuestas disímiles de acuerdo con las
particularidades de cada territorio. Lo cual no implica que la sociedad no pueda tener

25
proyectos nacionales como la distribución de la tierra en función a su ocupación productiva
(función social de la propiedad), su uso sostenible (función ecológica), distribución
equitativa de bienes públicos como la educación y el acceso a la salud, eliminación de la
pobreza y cierre de las brechas territoriales, entre otros.

A nuestro modo de ver, el enfoque del Desarrollo Rural Territorial centrado en la

participación efectiva de los actores ―incluyendo decisivamente las entidades y la
institucionalidad gubernamental―, se propone implícitamente vencer uno de los grandes
obstáculos del desarrollo rural: la crónica inoperancia de las instituciones rurales y de sus
funcionarios ―con algunas excepciones notables―. La institucionalidad pública con sus
miles de funcionarios es un recurso enormemente valioso que por lo regular permanece en
estado vegetativo, así que su movilización creativa tendría efectos positivos enormes.

4.2. La propuesta del Gobierno y de los acuerdos de paz de La Habana

El Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial –PDRIET planteado por la
MTC (2015), en colaboración con El Centro Latinoamericano para el Desarrollo –RIMISP,
corresponde al mismo tiempo a lo acordado en la Habana entre el gobierno y las FARC
(Gobierno_República_de_Colombia & FARC–EP, 2014:9; Rimisp, 2014:1).

Esta propuesta señala que los habitantes rurales deben ser gestores y actores de su propio
desarrollo. Así, basados en el concepto de gobernanza participativa, los promotores de esta
propuesta aseguran que aunque el Estado, a través de sus distintas entidades, debe participar
en los procesos de transformación productiva, institucional y social de los territorios, son los
habitantes rurales quienes debidamente organizados y capacitados deben gestionar el
desarrollo de sus territorios. También aclaran que dado el enfoque territorial de la propuesta,
se requiere que todos los actores sociales presentes en el territorio actúen de forma conjunta
y participen activa y directamente en todas las actividades propuestas (Rimisp, 2014).
Dentro de las estrategias de trabajo del PDRIET se incluye la creación de un Fondo de
Desarrollo Rural-FDR. Este fondo será el encargado de i) la ejecución del PDRIET; ii) la
definición de los territorios en donde se deberán implementar los programas territoriales de

26
desarrollo y iii) la definición de los alcances de estos programas. Dicho Fondo estaría adscrito
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Rural -MADR y tendría una junta directiva en la cual
estarían representados los actores más significativos del sector rural. Por su parte, los
gobiernos departamentales deberán hacer parte de las organizaciones responsables de los
programas apoyados por el PDRIET y participar activamente en las deliberaciones de los
órganos directivos y grupos de trabajo (Rimisp, 2014).

El PDRIET contempla además, adecuar y fortalecer los programas preexistentes y crear nuevos
programas. Igualmente, establece que el Programa y sus equipos deberán hacer la inclusión
efectiva de los sectores socialmente marginados, con el fin de lograr la coordinación
armónica entre actores, construyendo relaciones de confianza entre actores gubernamentales
y no gubernamentales. Propone igualmente la creación de una organización inclusiva y
representativa de los actores de los territorios (gubernamentales y no gubernamentales),
dotada de capacidades mínimas, de personería jurídica y de un equipo técnico de apoyo y
acompañamiento. Así mismo, plantea la necesidad de suscribir un convenio inicial de
colaboración entre el PDRIET y la organización territorial, con el fin de apoyar el diseño
participativo del programa territorial de desarrollo rural (Rimisp, 2014).

De otra parte, el PDRIET contempla el desarrollo de actividades de mediano y largo plazo,

dentro de las cuales se distinguen dos categorías de acción: las líneas de trabajo directo y las
acciones concurrentes en el territorio. Las primeras, son aquellas que cofinancia
directamente el Programa y por tanto es responsable directo de sus resultados. Incluye
actividades relacionadas con el desarrollo productivo que permitan crear nuevos empleos y
generar ingresos y generación de empleo, y acciones orientadas a lograr el desarrollo
institucional territorial, a fin de fortalecer los gobiernos locales y ONG´s, mejorar la
capacidad de dialogo entre los distintos actores, y lograr la pertinencia de los programas de
desarrollo social, productivo y ambiental. Las segundas, las acciones concurrentes en el
territorio, hacen referencia a aquellas actividades convocadas y apoyadas por el PDRIET,
pero cuya realización y cofinanciamiento son responsabilidad de otras entidades del Estado
(Rimisp, 2014).

27
No sobra insistir en que este proceso es indispensable la participación de la ciudadanía tanto
en la definición de prioridades como en el seguimiento a la ejecución y mantenimiento de
obras, lo cual es contemplado en los acuerdos de la Habana. República de Colombia &
FARC–EP, (2014: 11).

Ahora bien, dado que el PDRIET es un programa de Fondo de Desarrollo Rural, la propuesta
también plantea la posibilidad de que éste pueda “transferir recursos públicos a la
organización territorial, para que esta los aplique y gestione para llevar adelante el
programa territorial de desarrollo rural que ha sido formalizado e institucionalizado a
través del Convenio de Cooperación entre el Fondo y la organización del territorio” (Rimisp,
2014:34).

Es importante mencionar que para ordenar los territorios el PDRIET se basa en tres criterios
establecidos en las políticas públicas que rigen el Programa: la concentración de pequeños
productores, la pobreza rural y afectación del conflicto armado. Posteriormente para
priorizarlos utiliza tres índices, a saber: el índice para la focalización municipal de los
instrumentos de fomento a la agricultura familiar, el índice de pobreza multidimensional y
índice de riesgo de victimización.

Los sujetos sobre los cuales se interviene son los territorios y las familias. Para identificar
los territorios se toma como base la consolidación de provincias realizadas por el DANE.
Esto incluye 141 provincias, cada una compuesta por 8 municipios. Luego, se usan tres
criterios: municipios que hacen parte de una aglomeración, territorios aislados por criterio de
densidad poblacional (promedio inferior a 2 habitantes por Km2) y territorios relevantes que
trasciendan los límites departamentales. Al final, se tienen 100 territorios potencialmente
elegibles para la implementación del PDRIET” (Rimisp, 2014:10). Por su parte, la población
potencial, son los 11.862.860 habitantes de las zonas rurales (según la definición de la MTC)
de los 100 territorios identificados con el mecanismo de priorización de territorios. La
población objetivo, está constituida por las personas que viven en condición de pobreza
multidimensional (46%) y que están en edad laboral (50%), calculada en 2.728.458 millones
(Rimisp, 2014:36).

28
La priorización de municipios se hace con base en tres características: la concentración de
pequeños productores, la pobreza rural y la afectación del conflicto armado. De esta forma,
son agrupados los territorios en cuatro grupos teniendo en cuenta características similares
(Ver Tabla 4). La identificación de los beneficiarios se hace cruzando la información
disponible en el Sistema de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales-SISBEN con
los datos acerca del tipo de ocupación de la tierra y acceso a servicios sociales básicos. En
general, se espera atender entre el 2015 y 2018 los territorios de mayor prioridad. Empezando
con 10 el primer año y agregando 15, 20, 25 y 30 en los siguientes 6 años que se espera funcione
el programa. Finalmente, se estima que cada persona tendrá un costo de COP 3’300.000 por año,
incluyendo costos administrativos y los bienes y servicios entregados (Rimisp, 2014).

Tabla 4. Priorización de municipios

Número Número Promedio de Total Promedio
Habitantes
de de municipios habitantes habitantes
Grupos rurales
municipios territorios por 2014 rurales
2014
territorio /territorio
Grupo 1
(Mayor 181 19 10 3.691.838 2.598.812 136.780
Prioridad)
Grupo 2 248 22 11 5.467.268 2.963.744 134.716

Grupo 3 239 30 8 7.176.522 3.945.915 131.531

Grupo 4
(Menor 220 29 8 4.418.169 2.354.389 81.186
Prioridad)
Total 888 100 9 20.753.797 11.862.860 118.629

Fuente: (Rimisp, 2014:12)

5. RECOMENDACIONES

Pese a que la idea de la construcción del desarrollo rural con enfoque territorial es novedosa,
se debe evitar el complejo de Adán y el institucionalicidio. Es decir, no se debe construir una
institucionalidad completamente nueva. El país debe aprender de la trayectoria del DRI, del
PRONATTA, del Plan Nacional de Rehabilitación, y de la Caja Agraria, para citar algunos
ejemplos sobresalientes. Se debe retomar las experiencias pasadas y fortalecer los programas

29
y entidades que actualmente actúan en función de la construcción de un desarrollo rural con
la pluralidad de grupos sociales y actividades productivas, que tienen diversas expresiones
institucionales y organizativas.

La experiencia más notable es quizás la de la institucionalidad surgida de la administración

de recursos públicos por parte del gremio cafetero. Por medio de la acción de la Federación
Nacional de Cafeteros y de los Comités Departamentales, así como del Centro Nacional de
Investigaciones de Café-Cenicafé, encargada de la investigación tecnológica y de la red de
comercialización del grano, se ha logrado que el campesino cafetero sea el mejor atendido
tanto en el medio rural nacional como frente a los caficultores de otros países. El Programa
de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio es otra experiencia de alto alcance digna de
retomar.

Por otra parte, las medidas liberalizantes impulsadas desde finales de la década de los
ochentas, han incidido en la simplificación de la institucionalidad del Estado, por lo menos
en lo que tiene que ver en la interactuación de las entidades gubernamentales con los
productores campesinos, vacío que ha tendido a ser llenado por ONG´s, iglesias,
organizaciones de base y algunos actores privados. Además, los poderes que, en las tres
últimas décadas han venido cooptando y capturando parcialmente el Estado colombiano,
imponen instituciones autoritarias y dictatoriales que tienden a simplificar, brutal y
traumáticamente, la complejidad de las instituciones democráticas. En estas circunstancias
se hace imprescindible la recuperación de una institucionalidad democrática (compleja y
múltiple) que permita el surgimiento de normas y pautas de relacionamiento, así como de
redes y organizaciones sociales, gremiales, comunitarias, políticas, gubernamentales.

Considerando la heterogeneidad cultural de nuestra sociedad, y en particular de nuestra

sociedad rural, pensamos que un reto del “desarrollo rural” es conciliar la idea relativamente
generalizada de bienestar en función del incremento del consumo para acceder a bienes y
servicios, con otras nociones que con justas razones y profundas bases económico-
filosóficas, algunos sectores de nuestra sociedad proponen. Así, tenemos a quienes conciben
el bienestar como el logro de la libertad por medio del desarrollo de capacidades. Y a quienes

30
asumen el enfoque del Buen Vivir, el cual privilegia la autonomía y el auto
abastecimiento―hasta donde sea posible― de las comunidades locales en armonía con la
conservación de la naturaleza y la implementación de sistemas de producción agroecológicos
(o de huella mínima) y con mecanismos solidarios de intercambio de bienes y servicios.

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