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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciséis (2016)

Radicación: 08001 23 33 002 2015 00082 01 (22468)


Actor: SERVICIOS ESPECIALES GAMA S.A.
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP
Referencia: PRESUPUESTO PROCESAL DE AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS OBLIGATORIOS

APELACIÓN AUTO

Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto
interlocutorio proferido en la audiencia inicial celebrada el 18 de febrero de 2016 por la Sala de
Decisión Oral – Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó la excepción previa de
inepta demanda por falta de agotamiento de los requisitos administrativos obligatorios, propuesta
por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en
adelante UGPP).

ANTECEDENTES

1. La UGPP profirió el Requerimiento de Información No. 20129900233791 del 22 de marzo de


2012, mediante el cual le solicitó a la sociedad Servicios Especiales Gama S.A. los documentos
necesarios para liquidar los aportes al Sistema de Protección Social entre el 1 de enero de 2008 y el
29 de febrero de 2012.

2. La sociedad requerida presentó oportunamente la información.

3. La UGPP profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 708 del 26 de agosto de
2014, en la cual reportó que, por un lado, los pagos hechos durante el periodo antes referido no fueron
hechos o fueron inferiores a lo legalmente obligado.

4. La sociedad Servicios Especiales Gama S.A. atendió el anterior requerimiento mediante el


escrito con Radicado No. 2014736306062 del 7 de octubre de 2014.

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5. La UGPP profirió la Liquidación Oficial No. RDO 074 del 27 de febrero de 2015, mediante el
cual liquidó la mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Protección Social
desde el 1 de enero de 2008 hasta el 29 de febrero de 2012.

6. La sociedad Servicios Especiales Gama S.A. presentó demanda en ejercicio del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP el 17 de abril de 2015, con el fin de obtener
las siguientes declaraciones y condenas:

“PRIMERA: Declárese la nulidad de la Liquidación Oficial No. RDO 074 de 27 de


Enero de 2015, proferido por el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
de la Protección Social – UGPP –.

SEGUNDA: Como consecuencia de la nulidad del citado acto administrativo y como


restablecimiento del derecho, se ordene el archivo del expediente” 1.

7. La UGPP contestó la demanda el 11 de septiembre de 2015, en donde propuso la excepción


previa de inepta demanda por falta de los requisitos formales porque, a su juicio, no fue debidamente
agotado el recurso administrativo obligatorio al no ser formulada la reconsideración contra el acto
administrativo acusado.

8. La sociedad demandante manifestó, dentro del término del traslado de las excepciones, que (i)
la excepción previa planteada por la UGPP no está prevista en el artículo 100 del CGP, por lo que no
es procedente; y (ii) el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 indica que los procedimientos de
determinación oficial adelantados por la UGPP le son aplicables las normas del Estatuto Tributario,
cuyo artículo 720 prevé la demanda per saltum siempre que el requerimiento especial sea atendido
en debida forma, como ocurrió en el caso concreto.

PROVIDENCIA APELADA

El Magistrado Ponente de la Sala de Decisión Oral – Sección B del Tribunal Administrativo del
Atlántico, mediante auto proferido en la audiencia celebrada el 18 de febrero de 2016, negó la
excepción de inepta demanda porque el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, norma que prevé el
recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales o de sanción proferidas por la UGPP, no
es incompatible con el artículo 720 del Estatuto Tributario.

Así, dicha norma dispone que cuando el contribuyente atienda en debida forma el requerimiento
especial puede prescindir del recurso administrativo de reconsideración y acudir directamente ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando lo haga dentro de los 4 meses
siguientes a la notificación del acto acusado.

1 Folios 1 a 2 del expediente.

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Señaló que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó la UGPP y estableció que los procedimientos de
liquidación oficial adelantados por ella se someterán a lo previsto en el Libro V Títulos I, IV, V y VI
del Estatuto Tributario, dentro de los cuales está previsto el artículo 720 Ibídem.

En este orden de ideas, la sociedad Servicios Especiales Gama S.A. presentó su demanda en ejercicio
de la facultad prevista por el Legislador.

RECURSO DE APELACIÓN

En el recurso de apelación, la UGPP manifestó que las contribuciones parafiscales del Sistema de
Seguridad Social tiene como norma especial la Ley 1607 de 2012, la cual no previó la demanda per
saltum.

En consecuencia, si el Legislador hubiera deseado la aplicación de la figura del artículo 720 del
Estatuto Tributario en los procesos de determinación del tributo adelantados por la UGPP lo habría
consagrado expresamente en la Ley 1607 de 2012.

TRASLADO

La sociedad demandante manifestó que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 dispone que los
procedimientos adelantados por la UGPP deben atender al artículo 720 del Estatuto Tributario. En
consecuencia, estaba legitimada para presentar directamente la demanda porque atendió el
requerimiento especial en debida forma.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico

De conformidad con el recurso de apelación, le corresponde al Despacho determinar si la demanda


fue presentada sin el cumplimiento del presupuesto procesal consistente en el agotamiento de los
recursos administrativos obligatorios. Para ello se estudiará si el artículo 720 del Estatuto Tributario
es aplicable en el procedimiento de determinación del tributo adelantado por la UGPP en el caso bajo
examen.

2. Competencia

Conforme con el artículo 125 del CPACA 2, en concordancia con el artículo 243 Ibídem3, este
Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del

2 “Artículo 125. Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en
el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán
de la Sala, excepto en los procesos de única instancia. (…)”.
3 “Artículo 243. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables
los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
1. El que rechace la demanda.

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Tribunal de declarar no probadas las excepciones previas propuestas por la parte demandada.
Recurso que resulta procedente, en virtud de lo señalado en el numeral sexto del artículo 180 del
CPACA.

3. Presupuesto procesal de agotar los recursos que son obligatorios de acuerdo


con la ley

3.1. El numeral segundo del artículo 161 del CPACA establece la obligación de ejercer y decidir los
recursos que sean obligatorios de acuerdo con la ley, siempre que se pretenda la nulidad de un acto
administrativo de carácter particular. En otras palabras, el Legislador estableció que las demandas
con pretensiones anulatorias deben cumplir el presupuesto procesal consistente en agotar los
recursos obligatorios ante la administración, permitiéndole pronunciarse respecto de las
pretensiones formuladas por el particular.

3.2. En caso bajo examen, la UGPP afirmó que la demanda no cumplió con el presupuesto procesal
de agotar los recursos administrativos obligatorios porque, previamente, no fue presentado y resuelto
el recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial No. RDO 074 del 27 de enero de 2015.

Al momento de la ocurrencia de los hechos, el recurso estaba previsto en el artículo 180 de la Ley 1607
de 20124, la cual disponía:

“ARTÍCULO 180. PROCEDIMIENTO APLICABLE A LA DETERMINACIÓN OFICIAL


DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y A LA
IMPOSICIÓN DE SANCIONES POR LA UGPP. Previo a la expedición de la Liquidación
Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o
Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante
dentro del mes siguiente a su notificación. Si el aportante no admite la propuesta
efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la
UGPP procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción,
dentro de los seis (6) meses siguientes.

Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de


Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a
la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo
decida se proferirá dentro de los seis (6) meses siguientes a la interposición del
recurso”.

La norma transcrita no prevé que el contribuyente pueda demandar per saltum la liquidación oficial
en ninguna hipótesis. Sin embargo, no puede perderse de vista que el inciso sexto del artículo 156 de

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
3. El que ponga fin al proceso.
4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que sólo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.
(…)”.
4 Norma modificada por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014.

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la Ley 1151 de 2007 establece que la gestión de las obligaciones pensionales y contribuciones
parafiscales de la protección social “(…) se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro
V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la
Ley 1066 de 2006”.

Aunque esta última norma tuvo, en principio, una vigencia temporal por pertenecer al Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010, su vigencia fue prorrogada por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 (Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014) y el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018), por lo que se encontraba vigente al momento de la ocurrencia de los hechos
de la demanda.

En este orden de ideas, pese a que la norma especial no prevé la demanda per saltum cuando sea
atendido el requerimiento especial en debida forma, la remisión expresa al Estatuto Tributario
permite su aplicación por tratarse de asuntos que no se excluyen. En efecto, existen asuntos que no
fueron regulados integralmente por el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 como, por ejemplo, los
requisitos del recurso de reconsideración; inconveniente que es superado por la remisión hecha por
el Legislador en lo pertinente.

Así pues, le asiste la razón al Tribunal al considerar aplicable el artículo 720 del Estatuto Tributario
al caso bajo examen y, en consecuencia, el Despacho confirmará la decisión de negar la excepción
previa de inepta demanda porque la sociedad Servicios Especiales Gama S.A. cumplió con los
requisitos del artículo 720 del Estatuto Tributario, según deriva de la lectura de la copia del acto
acusado5.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso


Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE el auto proferido en audiencia celebrada el 18 de febrero de 2016 por


el Tribunal Administrativo del Atlántico.

SEGUNDO: DEVUÉLVASE al Tribunal de origen para continuar con el trámite correspondiente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ


RAMÍREZ

5 Folios 44 a 64 del expediente.

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