Amparo Indirecto 220/2019-V

Asunto: Presentación de Amicus Curiae

Guanajuato a 1 de agosto del 2019

JUEZA TERCERO DE DISTRITO DEL ESTADO DE GUANAJUATO

PRESENTE

Con fundamento en los artículos 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos –en los que se determinan que todas las personas gozarán de los derechos
humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales–, 23, apartado 1,
inciso a) de la Convención Americana de Derechos Humanos, 2° y 6° de la Carta
Democrática Interamericana, así como en el acuerdo sexto del Acuerdo General 2/2008 del
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quienes suscribimos este documento,
profesoras, profesores y especialistas en derechos humanos y en procesos de selección de
fiscales, jueces y juezas, pertenecientes a distintas instituciones académicas y de
investigación, de la manera más respetuosa, comparecemos ante este Juzgado con el fin de
ofrecer nuestra opinión técnica sobre la relevancia de la participación de la sociedad
civil como garantía de independencia en el proceso de selección de los fiscales,
siguiendo los principios del parlamento abierto, que es parte de la litis a resolverse en el
juicio de Amparo Indirecto 220/2019-V. Lo hacemos en calidad de

AMICUS CURIAE
Señalamos como correo electrónico para recibir notificaciones el siguiente
Lvazquez@flacso.edu.mx así como el número de celular +52 55 3316 9814.

En particular nos preocupa que en el actual marco normativo para designar al o a la

Fiscal General de Guanajuato no existe un procedimiento aprobado por el congreso local
para garantizar la intervención de la sociedad civil, siguiendo los estándares internacionales
y las buenas prácticas a fin de garantizar la autonomía del o de la Fiscal. En la medida que
estas prácticas institucionales no existan, no tendremos las garantías mínimas que sean el
punto de partida para contar con un fiscal autónomo, ni en el caso del fiscal actualmente
nombrado, ni de ningún nombramiento futuro. La falta de autonomía del fiscal tiene una

1
relación directa e inmediata con la politización de la justicia, la impunidad y la
perpetuación del crimen y de las violaciones graves a derechos humanos. Sobre estos
puntos versan las siguientes páginas.

En un primer acápite desarrollamos la relevancia de contar con fiscalías autónomas

y la vinculación de esta autonomía con el derecho a la participación política de los
ciudadanos. En el segundo acápite explicamos qué es el parlamento abierto y la relevancia
de la participación ciudadana en dicho parlamento. El Amicus concluye con una reflexión
sobre ¿Qué tipo de mecanismo de participación requiere Guanajuato para elegir a su
fiscal? No se trata de una propuesta totalmente acabada, sólo se señalan algunos elementos
mínimos, ya que el mecanismo de participación ciudadana en el nombramiento del Fiscal
General de Guanajuato se debe deliberar y acordar en el marco del propio congreso local
por medio de un proceso de parlamento abierto y con una comunicación e incidencia
directa con la sociedad civil interesada.

En la medida que la designación del actual Fiscal General de Guanajuato Carlos

Zamarripa Aguirre no se dio aplicando un proceso de participación por medio de
parlamento abierto que garantice su independencia, recomendamos: reponer el
procedimiento del nombramiento; previo al nuevo proceso, acordar el mecanismo de
selección con un amplio proceso de participación ciudadana como el que se desarrolla en
las siguientes líneas; y generar un nuevo nombramiento del o de la Fiscal General de
Guanajuato.

1. PROCEDENCIA DEL AMICUS CURIAE

La figura del amicus curiae –los amigos de la Corte– es una institución jurídica a través de
la cual terceros que no tienen legitimación procesal en un juicio, promueven de manera
voluntaria una opinión técnica de un caso que involucra aspectos de trascendencia social o
aportan elementos jurídicamente trascendentes, para efecto de que el juzgador pueda
tomarlos en cuenta al dictar una resolución.

2
 Así lo ha señalado el Décimo Tribunal Colegiado de Circuito en Materia
Administrativa del Primer Circuito1, quien en el amparo en revisión R.A. 37/2017 formó
precedente judicial al tenor de lo siguiente:

“AMICUS CURIAE. SUSTENTO NORMATIVO DEL ANÁLISIS Y

CONSIDERACIÓN DE LAS MANIFESTACIONES RELATIVAS EN EL
SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. La figura del amicus curiae o amigos de la
corte o del tribunal, por su traducción del latín, constituye una institución jurídica
utilizada, principalmente, en el ámbito del derecho internacional, mediante la cual se
abre la posibilidad a terceros, que no tienen legitimación procesal en un litigio, de
promover voluntariamente una opinión técnica del caso o de aportar elementos
jurídicamente trascendentes al juzgador para el momento de dictar una resolución
involucrada con aspectos de trascendencia social. Así, aunque dicha institución no
está expresamente regulada en el sistema jurídico mexicano, el análisis y la
consideración de las manifestaciones relativas por los órganos jurisdiccionales se
sustenta en los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en relación con el diverso 23, numeral 1, inciso a), de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, así como en el Acuerdo General Número
2/2008, de diez de marzo de dos mil ocho, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en el que se establecen los lineamientos para la celebración de
audiencias relacionadas con asuntos cuyo tema se estime relevante, de interés jurídico
o de importancia nacional. DÉCIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisión 37/2017.
Documenta, Análisis y Acción para la Justicia Social, A.C. 22 de marzo de 2018.
Unanimidad de votos. Ponente: Jorge Arturo Camero Ocampo. Secretario: Ángel
García Cotonieto”2.
En otras palabras, como se ha reconocido en el caso Kimel vs. Argentina resuelto
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos3, los amici curiae son “presentaciones
de terceros ajenos a la disputa que aportan a la Corte argumentos u opiniones que pueden
servir como elementos de juicio relativos a aspectos de derecho que se ventilan ante la
misma”.

1
Véase al efecto la página 9 y siguientes de la versión pública de la sentencia dictada en el amparo en
revisión R.A. 37/2017, en la que por unanimidad los magistrados del Décimo Tribunal Colegiado de Circuito
concedieron amparo y protección de la justicia de la Unión a la parte quejosa y recurrente.
2
Décima Época; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación; Libro 54, Mayo de 2018, Tomo III; Tesis: I.10o.A.8 K (10a.); página: 2412.
Nota: El Acuerdo General Número 2/2008, de diez de marzo de dos mil ocho, del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en el que se establecen los lineamientos para la celebración de audiencias
relacionadas con asuntos cuyo tema se estime relevante, de interés jurídico o de importancia nacional citado,
aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII,
marzo de 2008, página 1889.
3
Véase para tal efecto la sentencia de 2 de mayo de 2008 dictada en el caso de referencia, disponible en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_177_esp.pdf.

3
2. LA RELEVANCIA DE CONTAR CON FISCALÍAS AUTÓNOMAS Y EL
DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA

2.1. LA FALTA DE AUTONOMÍA DE LOS FISCALES Y LA IMPUNIDAD

Es común observar que, en los países de América Latina, de manera previa a sus reformas
a los sistemas de justicia, las instituciones del Ministerio Público y los Poderes Judiciales
se comportaban de manera sumisa a los poderes políticos, como el ejecutivo y el
legislativo, quienes mantenían la responsabilidad sobre nombramientos, permanencia en el
cargo y presupuestos. Los nombramientos de sus titulares coincidían con los periodos
presidenciales o de titulares de los gobiernos subnacionales.

Esta estructura implicaba que quienes intentaban ejercer su independencia e

investigar casos con estricto apego a derecho, no encontraran respaldo gubernamental o
fueran víctimas de amenazas o atentados. Frente a ello, la transformación de la justicia en
América Latina ha defendido que la independencia de quienes participan en el sistema
judicial es fundamental para la democracia y la protección de los derechos, en general, y de
los derechos humanos en particular.

La resistencia a tener fiscales y jueces autónomos muchas veces proviene de

sectores políticos y económicos, quienes se niegan a renunciar a su control sobre el sistema
de justicia. Esto ha implicado que las reformas no sean implementadas en forma oportuna o
adecuada, que las nuevas instituciones reproduzcan la vieja politización, o que se
produzcan abiertas interferencias en el ejercicio de su función.

México no escapa a este problema de falta de autonomía de sus fiscales. El sistema

de procuración de justicia en México ha estado históricamente sesgado a lineamientos de
orden político, dada la subordinación jerárquica y funcional del Ministerio Público de la
Federación al presidente de la República, y la reproducción de este sometimiento de facto
de los procuradores locales con respecto a sus gobernadores, se ha posibilitado que
violaciones graves de derechos humanos hayan quedado en la impunidad (CIDH, 2011); a
la par que el poder de persecución criminal del Estado ha sido utilizado en múltiples casos
para reprimir a los disidentes del régimen (Cruz, s/f). Bajo este esquema, el ejercicio de la

4
acción penal puede verse afectado por intereses extralegales, ya sea políticos, económicos,
e incluso, intereses ilegítimos o ilegales. Cuando esto ocurre, se genera impunidad y ello
envía el mensaje de que el delito es tolerado, lo que favorece a su perpetuación 4 (Vázquez,
2018, 2019 y 2020).

Veamos algunos datos sobre impunidad de la totalidad de los delitos en México.

Considerando el promedio entre 2010 y 2016, el techo está puesto por Guerrero que obtuvo
un 97.5% de impunidad en promedio en los años mencionados, es decir, de cada mil
delitos, 975 se mantienen impunes; mientras que el piso es establecido por Baja California
quien saca un promedio de 91.9% de impunidad respecto del total de los delitos cometidos,
es decir, de cada mil delitos, 919 se mantienen impunes. Todas las entidades rebasan el
90% de impunidad en promedio en 7 años, la distancia entre el primer y el último lugar es
de 5.6 puntos porcentuales. Guanajuato es la cuarta peor entidad federativa con 97% de
delitos en impunidad (Vázquez, 2020).

Impunidad respecto del total de hechos delictivos, promedio 2010 - 2016

4
Uno de los elementos que, según la Corte IDH, configura la impunidad es la falta de investigación,
persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derechos
protegidos por la Convención Americana, toda vez que el Estado tiene la obligación de combatir tal situación
por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la repetición crónica de las violaciones
de derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares. Corte IDH. Caso Bámaca
Velásquez Vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 25 de noviembre de 2000. Serie C No. 70, párr. 211.

5
Fuente.- Elaboración de Vázquez, 2020 con datos de la ENVIPE-INEGI

Como se observa en el mapa que refleja los resultados del 2016, todas las entidades
federativas se encuentran en un rango superior al 92% de impunidad en los hechos
delictivos, es decir, de cada mil delitos, 920 quedan impunes y sólo en 80 sucede algo
como: otorgar el perdón, seguir en trámite, recuperar los bienes, lograr la reparación del
daño, poner a disposición del juez a un detenido u otra cosa. El estado peor ubicado en el
2016 es Guerrero con 99.2% de impunidad seguido de Aguascalientes con 98.2%. En el
siguiente rango (de 96 a 98% de impunidad) se encuentran el grueso de las entidades
federativas, Guanajuato entre ellas. La mejor posicionada es Baja California Sur con 92.6%
de impunidad.

Impunidad respecto del total de hechos delictivos, 2016

Fuente.- Elaboración de Vázquez, 2020 con datos de la ENVIPE-INEGI.

Estos altos niveles de impunidad funcionan como un incentivo para mantener o

aumentar las tasas delictivas. En este sentido, la impunidad es parte de los patrones
estructurales de la delincuencia, en general, de las violaciones graves a los derechos
humanos, en particular (Vázquez, 2018, 2019 y 2020). Como se mira en el gráfico, aquellas
entidades federativas que tienen los más bajos niveles de impunidad también tienen el
menor nivel de desaparecidos. De hecho, no hay entidades federativas con altos niveles de

6
 impunidad y de desaparecidos. En cambio, ahí donde las entidades federativas rebasan el
96% de impunidad, también aumenta el número de personas desaparecidas. Un ejemplo
claro de esta relación entre impunidad y desaparición forzada se observa en Jalisco. Esta
entidad tuvo 97.5% de impunidad en 2012, y 9,626 desaparecidos. Dos años después, su
impunidad disminuyo a 93.3%, bajando también su número de desaparecidos a 2,361.

Gráfica de dispersión de la regresión jerárquico lineal por efectos fijos del total de
hogares con víctimas de desaparición (dependiente) y el indicador general de
impunidad (independiente), 2012 – 2016

Jalisco 2012
9,626 Des.
97.5% Impunidad
Michoacán 2012, 13
Prácticamente no y 14.
hay entidades con
baja impunidad y
muchos
desaparecidos

Jalisco 2014
2,361 Des.
93.3% Impunidad
Baja California Sur San Luis Potosí 2014
2016

Fuente.- Elaboración de Vázquez, 2020 con datos de la ENVIPE-INEGI

El aspecto central a subrayar en esta sección, es la siguiente relación causal, que

debemos romper:
Fiscalías Incentivo para
Justicia
sin IMPUNIDAD más
politizada
autonomía delincuencia

La procuración de justicia en México no ha cumplido su función en la persecución

penal, sino que ha fungido como un aparato coactivo del régimen político que ejerce de
manera inadecuada su poder contra detractores del régimen o enemigos del mismo.
Funciona con grandes márgenes de discreción y manipulación política, con un cuerpo de
servidores públicos incapaces de oponerse a dicha manipulación (Magaloni, 2009).

7
8
2.2. HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE LA AUTONOMÍA

La participación de los ciudadanos guanajuatenses en la elección del Fiscal General de

Guanajuato es un medio y un fin. Es un fin, porque los ciudadanos tienen el derecho de
participar en la dirección de los asuntos públicos, en especial aquellos que cobran tanta
relevancia en materia de seguridad, de combate a la impunidad y de justicia como es el
nombramiento del Fiscal General. Y es un medio porque esa participación es un
mecanismo para garantizar la autonomía del Fiscal. Veamos cada una de estas dos facetas.

FIN MEDIO
La participación La participación
ciudadana en el ciudadana en el
nombramiento del FISCAL nombramiento del Fiscal
Fiscal General como AUTÓNOMO General como mecanismo
derecho de las personas para garantizar autonomía

En el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos se establecen

los derechos políticos. El primer derecho establecido es a participar en la dirección de los
asuntos públicos. En el mismo sentido se encuentra el artículo 25 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos. Por su parte, el artículo segundo de la Carta Democrática
Interamericana establece que “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la
participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad
conforme al respectivo orden constitucional.” (CDI, Art. 2). Por su parte, el Comité de
Derechos Humanos de Naciones Unidas, en su Observación General No. 25, establece que
el derecho de participar en los asuntos públicos abarca todos los aspectos de la
administración pública y la formulación y aplicación de políticas internacionales,
nacionales, regionales y locales.

Evidentemente el derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los

asuntos públicos incluye varias obligaciones, la de respeto, que el Estado no violente este
derecho. Y supone también muchas obligaciones de acción a cargo del Estado, para
garantizar y proteger ese derecho: crear el marco normativo y las instituciones necesarias
para hacer efectivo el derecho a la participación en asuntos públicos. No hay duda que el

9
nombramiento del fiscal, en especial a nivel local, como sucede en Guanajuato, es un
asunto público relevante. La relevancia proviene de varios puntos: es una pieza
fundamental en el sistema de seguridad y justicia, es relevante para establecer una política
efectiva de combate a la impunidad, y es un eje estratégico en la política de combate al
crimen, como quedó demostrado en el acápite anterior. Bajo estas circunstancias, la
obligación para garantizar el derecho de los ciudadanos guanajuatenses de participar
en la dirección de los asuntos públicos a cargo del Estado mexicano en general, del
congreso de Guanajuato en particular, incluye la legislación de un procedimiento
efectivo de participación acorde a los principios de parlamento abierto.

Por otro lado, y entrando a la participación ciudadana como un mecanismo para

garantizar la autonomía de las fiscalías, en los últimos años, la necesidad de fortalecer la
autonomía e independencia de fiscales y jueces ha sido un aspecto fundamental de las
reformas judiciales en toda América Latina. Según los Principios Básicos Relativos a la
Independencia de la Judicatura, de Naciones Unidas5, la independencia judicial implica,
entre otras cosas, que: “Los jueces (y fiscales) resolverán los asuntos que conozcan con
imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción
alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean
directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo” (Naciones Unidas,
s/f: s/p).

La defensa de la legalidad, eje del trabajo de la Fiscalía o Ministerio Público,

requiere que la institución pueda conducirse con plena independencia para investigar y
perseguir objetivamente las conductas criminales sin importar si éstas comprometen a altos
funcionarios. No sólo es importante que el Ministerio Público pueda actuar de manera
independiente sino también que su teoría del caso y líneas de acción no estén determinadas
por presiones o injerencias ilegítimas externas más allá de la prueba y lo que marca la ley.
Un Ministerio Público autónomo podrá hacer frente a los intentos de influenciar sus
decisiones acerca del curso de una investigación o el ejercicio de la acción penal, y no
cederá a la pretensión de utilizar el poder punitivo del Estado para reprimir la protesta
social legítima, o para desalentar los reclamos de minorías o grupos en situación de

5
Disponible en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/independencejudiciary.aspx

10
vulnerabilidad (Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, Fundación
para el Debido Proceso y Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2017).

La autonomía es un atributo que protege la función del Ministerio Público en la

investigación y persecución de los delitos, frente a influencias indebidas, tanto externas
como internas. Constituye, además, una garantía específica protegida por la Convención
Americana sobre Derechos Humanos para garantizar el derecho de acceso a la justicia de
las víctimas (CIDH, 2013), especialmente cuando las conductas antijurídicas calificadas
como delitos constituyen a su vez graves violaciones de derechos humanos (Colectivo
Fiscalía que Sirva, s/f).

Lograr y asegurar la autonomía de las instituciones y la independencia de sus

operadores no depende solamente de reformas legales o de reingeniería institucional, sino
también de la selección y designación rigurosa, abierta y participativa, que se realice de sus
titulares (Salas, 2001). El punto de partida para poder garantizar que un fiscal sea autónomo
es el proceso de selección.

De acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2013): “El

derecho internacional ha establecido algunos criterios mínimos para que, en los
procedimientos para el nombramiento de las y los operadores de justicia seleccionados, se
verifique que reúnan condiciones que se traduzcan en un verdadero régimen independiente
que permita el acceso a la justicia. La Comisión considera que si no se respetan ciertos
parámetros básicos, el régimen de selección y nombramiento podría facilitar un alto grado
de discrecionalidad por parte de las autoridades que participan en el proceso, en virtud de lo
cual, las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas” (CIDH, 2013:
párrafo 56).

El procedimiento de elección del Fiscal requiere cumplir con estándares

internacionales en cuanto al perfil del titular, así como de transparencia y participación de
la sociedad civil, en este sentido:

● Los “pases automáticos” según el cual un Procurador General de Justicia en

funciones podría ser designado como Fiscal General, o la reelección de
procuradores nombrados con las reglas del viejo régimen son un obstáculo en la
construcción de la autonomía de las nuevas fiscalías. No puede esperarse que un

11
 procurador que fue sujeto a una designación directa desde el Poder Ejecutivo,
garantice la autonomía e independencia esperados al transitar hacia un modelo de
Fiscalía General.

● Se precisa necesario, más allá de la mera formalidad legislativa, el establecimiento

de estándares de idoneidad para designar al Fiscal que incluyan generar y guiar el
debate público que permita seleccionar a la persona más competente e idónea para
tal responsabilidad. Esto va más allá del cumplimiento con ciertos requisitos
establecidos en Ley para acceder al cargo. También implica considerar con igual
grado de importancia elementos técnicos y de independencia política y
honorabilidad.

Un proceso transparente (Popkin, 2004), que permita a los sectores interesados

examinar y comentar los antecedentes y méritos profesionales de los aspirantes a ocupar el
cargo, aumenta la probabilidad de que sea considerada la idoneidad, capacidad e
independencia del candidato o candidata. Los sistemas transparentes, que contemplan la
participación ciudadana en la fase de proponer u objetar candidatos para la selección, son
instrumentos clave para asegurar un sistema de pesos y contrapesos y, reducir los riesgos de
corrupción.

Es importante precisar que la independencia de los fiscales y jueces no es un valor

en sí mismo, sino que es algo que permite su imparcialidad, apego a la legalidad y la
provisión de un mejor servicio al público. Por lo que se vuelve imprescindible la exigencia
de mecanismos de rendición de cuentas y controles ciudadanos sobre su designación en un
primer momento y, sobre el ejercicio de la función, en un segundo momento.

3. EL PARLAMENTO ABIERTO Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Desde hace algunos años los conceptos de gobierno abierto, parlamento abierto, estado
abierto o justicia abierta, se impulsan desde los ámbitos gubernamental, académico,
empresarial y de la sociedad civil organizada con el fin de que los asuntos públicos se
gestionen para mejorar los procesos de decisión pública, rendición de cuentas y la provisión
de los servicios públicos, pero actualmente ha rebasado esos objetivos, al visibilizarse como

12
una metodología que aporta nuevos esquemas de participación en materias donde
históricamente se violan derechos humanos.

El parlamento abierto es aquella institución legislativa que explica y justifica sus

acciones y decisiones rindiendo cuentas, que garantiza el acceso a la información pública
por medio de transparencia proactiva, que involucra en sus procesos la pluralidad de grupos
políticos y sociales por medio de la co-creación y que, para todo ello, utiliza
estratégicamente la innovación social y tecnológica (Alianza para el Parlamento Abierto,
2017).

Para conocer y entender las condiciones necesarias con las que se debe implementar
esta apertura, es necesario vincular los siguientes diez principios con procesos efectivos
tanto de participación ciudadana -que conduzcan a la deliberación y a la toma de decisiones
conjunta-, como de rendición de cuentas. Los principios son6:

1.Derecho a la Información. Garantizan el derecho de acceso a la información sobre la que

producen, poseen y resguardan, mediante mecanismos, sistemas, marcos normativos,
procedimientos, plataformas, que permitan su acceso de manera simple, sencilla, oportuna,
sin necesidad de justificar la solicitud e imparciales.

2. Participación Ciudadana y Rendición de Cuentas. Promueven la participación de las

personas interesadas en la integración y toma de decisiones en las actividades legislativas;
utilizan mecanismos y herramientas que facilitan la supervisión de sus tareas por parte de la
población, así como las acciones de control realizadas por sus contralorías internas y los
demás órganos legalmente constituidos para ello.

3. Información parlamentaria. Publican y difunden de manera proactiva la mayor cantidad

de información relevante para las personas, utilizando formatos sencillos, mecanismos de
búsqueda simples y bases de datos en línea con actualización periódica, sobre: análisis,
deliberación, votación, agenda parlamentaria, informes de asuntos en comisiones, órganos
de gobierno y de las sesiones plenarias, así como de los informes recibidos de actores
externos a la institución legislativa.

6
Disponible en: https://www.parlamentoabierto.mx/principios/

13
4. Información presupuestal y administrativa. Publican y divulgan información oportuna,
detallada sobre la gestión, administración y gasto del presupuesto asignado a la institución
legislativa, así como a los organismos que lo integran: comisiones legislativas, personal de
apoyo, grupos parlamentarios y representantes populares en lo individual.

5. Información sobre legisladores y servidores públicos. Requieren, resguardan y publican

información detallada sobre los representantes populares y los servidores públicos que lo
integran, incluidas la declaración patrimonial y el registro de intereses de los
representantes.

6. Información histórica. Presentan la información de la actividad legislativa que conforma

un archivo histórico, accesible y abierto, en un lugar que se mantenga constante en el
tiempo con una URL permanente y con hiperenlaces de referencia de los procesos
legislativos.

7. Datos abiertos y no propietario. Presenta la información con características de datos

abiertos, interactivos e históricos, utilizan software libre y código abierto y facilitan la
descarga masiva de información en formatos de datos abiertos.

8. Accesibilidad y difusión. Aseguran que las instalaciones, las sesiones y reuniones sean
accesibles y abiertas al público, promueven la transmisión en tiempo real de los
procedimientos parlamentarios por canales de comunicación abiertos.

9. Conflictos de interés. Regulan, ordenan y transparentan las acciones de cabildeo, cuentan

con mecanismos para evitar conflictos de intereses y aseguran la conducta ética de los
representantes.

10. Legislan a favor del gobierno abierto. Aprueban leyes que favorecen políticas de
gobierno abierto en otros poderes y órdenes de gobierno, asegurándose que en todas las
funciones de la vida parlamentaria se incorporen estos principios.

Lograr la institucionalidad y operación del parlamento abierto implica la conjunción

armónica de todos sus principios. No basta con el cumplimiento de uno o varios de ellos
para considerar que un parlamento cumple con el estándar de apertura legislativa. En este
sentido, la transparencia y el acceso a la información legislativa, tanto de manera activa
como reactiva, son precondiciones para un parlamento abierto; tal como lo son la

14
participación ciudadana y el desarrollo de ejercicios de rendición de cuentas; pero ninguna
condición o principio por sí sola es suficiente.

Al respecto, la transparencia y acceso a la información para el desarrollo de

instrumentos legislativos o normativos parte de la base de la publicidad de las diversas
iniciativas y puntos de acuerdo. Cuando se trata de toma de decisiones para la
designación o evaluación de aspirantes a ocupar cargos públicos o de servidores
públicos en funciones, estos principios se actualizan siempre y cuando:

1. se hagan públicos con la debida anticipación, el proceso y procedimientos, la

calendarización de éstos, los requisitos o criterios a considerar para la
designación o evaluación;
2. las convocatorias de participación para que cualquier interesado en ser
seleccionado o bien, en formar parte activa de la toma de decisión, estén en
posibilidad real de participar bajo condiciones equitativas.

A su vez, la participación ciudadana como uno de los principios del parlamento

abierto, involucra el establecimiento de espacios y mecanismos de diálogo y
colaboración, bajo condiciones en las que los diversos actores operen en igualdad de
condiciones, sin asimetrías de información ni ventajas comparativas o de distinción entre
ellos. La participación ciudadana en ejercicios legislativos se constituye efectivamente
cuando se logra rebasar el mero ejercicio de consulta y diálogo, para consolidarse como un
ejercicio de toma de decisión conjunta, en cuyo caso, la participación de los actores no se
concreta al momento de emitir opiniones, recomendaciones o posturas específicas, sino que
ésta ocurre cuando se logran acuerdos conjuntos tanto de decisión, como rutas de acción
posteriores. Esta idea de toma de decisiones conjunta cobra relevancia también para
entender el ejercicio de derecho de participación en los asuntos públicos, en donde se
debe traspasar la idea de una mesa de quejas, donde una parte habla y nadie escucha, a un
verdadero mecanismo de toma de decisiones conjunta.

Bajo tal concepción, las conferencias de prensa, audiencias, mesas de diálogo,

talleres, seminarios o similares, no constituyen per se un ejercicio de participación
ciudadana, si éstos no se acompañan de mecanismos de seguimiento que permitan conocer
la manera en que la participación fue tomada en cuenta y en su caso, su incidencia en la

15
decisión pública. Igualmente, de manera ex post a la toma de decisión, los mecanismos
requieren prever los instrumentos que permitan conocer las razones que justifiquen la
decisión y la posibilidad de ejercer el derecho de réplica y de rendición de cuentas
correspondiente. Así, la toma de decisión pública sobre la designación o evaluación de un
servidor público o de una instancia pública, se convierte en un ejercicio de
corresponsabilidad en donde la participación ciudadana se observa como un medio para
lograr la decisión, como también un espacio que privilegie la vigilancia ciudadana, la
fiscalización del proceso y la rendición de cuentas posterior.

La rendición de cuentas no es un mero control, o un simple reporte de datos desde la

administración a los ciudadanos. El control de esa información se realiza con una intención
de incorporar un diálogo democrático y deliberativo de los ciudadanos con los poderes
públicos. Así, la rendición de cuentas (Mulgan, 2000) es una actividad dialéctica en la que
los poderes públicos deben responder, explicar y justificar sus decisiones a través de
diálogo abierto y debate. De esta manera, la transparencia, la participación ciudadana y la
rendición de cuentas se encuentran estrechamente relacionadas. Por un lado, la
transparencia estimula la participación, sin información previa de calidad, accesible y
transparente no puede haber una participación efectiva. Por el otro, la calidad de la
participación depende de la transparencia, pues ésta actúa como contrapeso a la influencia
de los intereses particulares y de los ámbitos de participación ciudadana.

El hecho de que la deliberación sea pública (accesible y transparente para todos)

conlleva que la misma obligación de justificar las decisiones hacia la administración se
aplique a las reivindicaciones y reclamaciones ciudadanas. En un contexto democrático el
principio de participación aspira a la integración efectiva de los ciudadanos en los procesos
de decisión de los poderes públicos (Castel, 2013).

En la generación, discusión y aprobación de leyes, en las designaciones públicas, en

la aprobación del presupuesto o en las comparecencias de los Secretarios de Estado al
generar versiones estenográficas o hacer un streaming en YouTube, los Congresos federal y
estatales tienen ejercicios de apertura gubernamental pero no de Parlamento Abierto. Para
que haya parlamento abierto es necesario que exista una combinación eficaz de
transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas y diferentes tecnologías

16
que permitan hacer la información más accesible y más fácil de consumir para la
ciudadanía. Como ejemplos tenemos el proceso de creación de la Ley General de
Transparencia que se hizo con más de 250 horas de diálogo entre actores de la sociedad
civil y diversos Senadores, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
llamada 3 de 3, que se fundamentó en la firma de numerosas peticiones ciudadanas y la Ley
Orgánica de la Fiscalía General de la República que fue legislada mediante el
establecimiento de mesas de trabajo temáticas.

En relación con el marco normativo mexicano, la Ley General de Transparencia y

Acceso a la Información Pública7 publicada el 4 de mayo de 2015 y la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública publicada el 9 de mayo de 2016 8 tienen,
dentro de su espíritu, la visión de consolidar el Parlamento Abierto como obligaciones
específicas de transparencia e incluso la generación de condiciones para realizar este tipo
de procesos.

7
El artículo 72 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la información establece que además de lo
señalado en el artículo 70, los sujetos obligados de los Poderes Legislativos Federal, de las Entidades
Federativas y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, deberán poner a disposición del público y
actualizar la siguiente información: I) Agenda legislativa; II Gaceta Parlamentaria; III. Orden del Día; IV. El
Diario de Debates; V. Las versiones estenográficas; VI. La asistencia de cada una de sus sesiones del Pleno y
de las Comisiones y Comités; VII. Las iniciativas de ley o decretos, puntos de acuerdo, la fecha en que se
recibió, las Comisiones a las que se turnaron, y los dictámenes que, en su caso, recaigan sobre las mismas;
VIII. Las leyes, decretos y acuerdos aprobados por el órgano legislativo; IX. Las convocatorias, actas,
acuerdos, listas de asistencia y votación de las comisiones y comités y de las sesiones del Pleno, identificando
el sentido del voto, en votación económica, y por cada legislador, en la votación nominal y el resultado de la
votación por cédula, así como votos particulares y reservas de los dictámenes y acuerdos sometidos a
consideración; X. Las resoluciones definitivas sobre juicios políticos y declaratorias de procedencia; XI. Las
versiones públicas de la información entregada en las audiencias públicas, comparecencias y en los
procedimientos de designación, ratificación, elección, reelección o cualquier otro; XII. Las contrataciones de
servicios personales señalando el nombre del prestador del servicio, objeto, monto y vigencia del contrato de
los órganos de gobierno, Comisiones, Comités, Grupos Parlamentarios y centros de estudio u órganos de
investigación; XIII. El informe semestral del ejercicio presupuestal del uso y destino de los recursos
financieros de los órganos de gobierno, Comisiones, Comités, Grupos Parlamentarios y centros de estudio u
órganos de investigación; XIV. Los resultados de los estudios o investigaciones de naturaleza económica,
política y social que realicen los centros de estudio o investigación legislativa, y XV. El padrón de cabilderos,
de acuerdo a la normatividad aplicable.
8
Artículo 66 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que las
Cámaras del Congreso de la Unión, el Poder Ejecutivo Federal, el Poder Judicial de la Federación, los
organismos constitucionalmente autónomos y demás sujetos obligados en el ámbito federal, en materia de
Gobierno Abierto deberán:
I. Establecer políticas internas para conducirse de forma transparente;
II. Generar las condiciones que permitan que permee la participación de ciudadanos y grupos de
interés;
III. Crear mecanismos para rendir cuentas de sus acciones, y
IV. Promover la eficacia tanto en la organización de su trabajo como en su propio desempeño.

17
3. ¿QUÉ TIPO DE MECANISMO DE PARTICIPACIÓN REQUIERE
GUANAJUATO PARA ELEGIR A SU FISCAL?

El objetivo de esta sección NO es hacer una propuesta totalmente terminada de cómo

debería ser el mecanismo de participación ciudadana para la selección del Fiscal General de
Guanajuato de acuerdo con los criterios del parlamento abierto. Consideramos que esa
propuesta se debe construir al interior del congreso local con la participación de la sociedad
civil siguiendo estos mismos criterios. Sin embargo, es relevante establecer algunos
elementos mínimos que deberían estar en dicho mecanismo:

1. Proceso de parlamento abierto para la integración de un Comité de Selección

integrado por miembros del Parlamento y representantes de la sociedad, así como el
establecimiento de otros mecanismos de participación, tales como:

a. Por medio de cartas o escritos.

b. Con voz en las audiencias.

c. Grupo de acompañamiento conformado por expertos, académicos, representantes

de la sociedad civil.

2. Definición conjunta de la convocatoria por parte del Comité de Selección.

3. Emisión de la convocatoria pública y abierta, con la anticipación requerida, el

calendario programado con fechas y plazos específicos, el proceso de selección y
los requisitos y reglas para cada fase.

4. Máxima publicidad en todo el proceso mediante:

a. Transmisión en canales públicos

b. Creación de micrositios.

c. Audiencias públicas.

d. Publicación de expedientes de candidatos.

e. Publicidad en los mecanismos de evaluación.

f. Publicación de resultados.

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 5. Establecimiento colaborativo de criterios objetivos y transparentes de evaluación de
aspirantes por parte del Comité de Selección, que propicien la calificación tanto de
los méritos y calidades profesionales, como de su integridad con ponderaciones
específicas para cada rubro.

6. Proceso de selección, evaluación y nombramiento que garantice la participación de

aspirantes en igualdad de oportunidades sin privilegios ni ventajas.

7. Establecimiento de mecanismos abiertos de participación ciudadana y rendición de

cuentas, en cada fase del proceso de selección, evaluación y deliberación, con
garantías claras respecto de los canales para la resolución de controversias,
impugnaciones y apelaciones.

8. Transparencia de los procesos deliberativos en los que los integrantes del Comité de
Selección (Parlamento-Sociedad) conozcan el avance de las discusiones, las
calificaciones realizadas a los aspirantes y su justificación.

9. Publicidad de los resultados del proceso de evaluación y deliberación que permitan

conocer a cabalidad la justificación de la decisión tomada, así como las razones que
explican la negativa a los aspirantes que no fueran seleccionados.

* * *
Antes de cerrar este Amicus nos interesa recuperar un último punto que puede ser relevante
como parte de la ejecución de la sentencia. Actualmente, en la democracia mexicana,
donde el conflicto político parece cada vez más polarizado, en un marco de crecimiento de
la violencia y de violaciones graves y generalizadas a los derechos humanos, los jueces y
juezas se encuentran especialmente facultados y ubicados para jugar un papel central en la
conducción de la deliberación y, a través de ella, en la reconstrucción de los lazos sociales y
políticos rotos. También, por suerte, se han construido cada vez más herramientas y
sentencias que nos llevan hacia un ejercicio judicial más deliberativo.

Por ejemplo, cuando los jueces y juezas, en sus sentencias, escuchan los argumentos
de una parte que fue invisibilizada por asimetrías de poder, sin duda está abonando a la
inclusión, a la deliberación, y a una sentencia más justa. Lo mismo sucede cuando recupera
argumentos que no fueron considerados en el proceso materia de la litis, o genera nuevos
19
argumentos que son relevantes y que no fueron examinados en el proceso (Gargarella,
2006). Esto sucede también cuando se crean figuras participativas para acompañar la
ejecución y cumplimiento de una sentencia.

Las cortes han avanzado en estos procesos de participación. El caso más conocido
es el de la Corte Colombiana, que ha anulado leyes aprobadas sin debate público, o que no
han sido producto de un proceso razonable de deliberación pública (Gargarella, 2006). El
caso colombiano no es el único, la Corte de la India conformó comisiones socio-legales de
información para coadyuvar a que las personas en condición de marginación lograran
explicar su situación de vulneración de derechos. De la misma forma, la Corte Argentina
estableció -en su ejecución de sentencia- un sistema de audiencias públicas con
participación de las comunidades afectadas por la contaminación de un río en el conocido
Caso Riachuelo. Incluso en México la Suprema Corte de la Justicia de la Nación ha puesto
en funcionamiento en diversas ocasiones el mecanismo de audiencias públicas, y
recientemente el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito con sede en
Tamaulipas emitió una sentencia en donde creo una Comisión de la Verdad para el caso
Ayotzinapa con un fuerte componente participativo de los familiares de todas las víctimas.
Este no es un listado exhaustivo, sino simplemente la mención de algunos ejemplos en los
que la acción decidida del poder judicial ayuda a construir procesos deliberativos. Eso le
proponemos a su señoría, que construya un proceso deliberativo en Guanajuato que ayude a
generar un mecanismo participativo con base en los criterios del parlamento abierto para
nombrar a un fiscal autónomo, que mejore el combate al crimen, la política de seguridad e
impacte en la disminución de la impunidad y la violación a los derechos humanos.

Para lograr lo anterior, lo recomendable es que, en la ejecución de la sentencia, y

el diseño de tal mecanismo, se establezca una comisión amplia con participación de
sociedad civil y académicos que acompañen tanto al congreso local como a su señoría en la
ejecución de la sentencia, y emita informes periódicos para arribar a uno de los fines
últimos de la sentencia: el diseño de un mecanismo efectivo de participación ciudadana en
la designación del Fiscal General de Guanajuato.

20
En virtud de los argumentos expuestos y fundados en este escrito, se solicita a la Jueza
Tercera de Distrito del Estado de Guanajuato:

Primero.- Tener por presentado el escrito de las personas académicas y especialistas

firmantes, en calidad de amicus curiae.

21
22
Colectivo FiscalíaQueSirva, Informe Situación de independencia y autonomía del sistema
de procuración de justicia en México. Disponible en: http://fundacionjusticia.org/informe-
audiencia-situacion-independencia-autonomia-del-sistema-procuracion-justicia-en-mexico-
ante-la-cidh/
Cruz, Víctor Jesús. La Autonomía del Ministerio Público y el Modelo Acusatorio. México:
Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2519/8.pdf
Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, Fundación para el Debido
Proceso y Centro de Estudios de Justicia de las Américas. (2017) Estándares
Internacionales sobre la Autonomía de los Fiscales y las Fiscalías. México, 2017., p. 18.
Disponible en: http://fundacionjusticia.org/publicaciones/
Gargarella, Roberto. (2006). “¿Democracia deliberativa y judicialización de los derechos
sociales?” en Perfiles Latinoamericanos, núm. 28, julio-diciembre, 2006, pp. 9-32
Magaloni, Ana Laura. (2009) El Ministerio Público desde adentro. Rutinas y métodos de
trabajo en las agencias del MP. Cuaderno de trabajo 42. CIDE. México, 2009, pp. 6.
Disponible en: http://www.libreriacide.com/librospdf/DTEJ-42.pdf
Mulgan, Richard. (2000) “Accountability: An Ever-Expanding Concept?”. En Public
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Vázquez, Daniel. (2019). Redes de macrocriminalidad, captura estatal y violaciones a los
derechos humanos. México: FLACSO-México / IIJ-UNAM / Fundación Böll. 284 p.

23
Vázquez, Daniel. (2020). Impunidad y violaciones a derechos humanos. México: FCE. En
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24