9 CLAVES P ARA FACILITAR EL ÉXITO DE LAS APP

Nada puede garantizar el éxito de una Asociación Público-Privada (APP),

pero sí es necesario tener en cuenta una serie de condicionantes para
evitar los problemas que pueden llevar a su fracaso

Un viejo proverbio chino dice: “El agua hace flotar el barco, pero también puede hundirlo”. Sabio
consejo aplicable al desarrollo de las infraestructuras, fundamentales para construir una economía
eficiente y competitiva. En efecto, las infraestructuras son el agua que hace flotar el barco, pero
también pueden hundirlo, lastrando las cuentas públicas con el enorme costo de inversión y con gastos
de operación y mantenimiento, y, adicionalmente, con un número reducido de beneficiados por la
escasa demanda o su nula utilidad. Por eso el desarrollo de las infraestructuras debe ser racional, con
visión de largo plazo y con criterios económicos, evitando su puesta en marcha con visión
cortoplacista.
El Gobierno de Colombia se encuentra inmerso en un extraordinario proceso de desarrollo de
infraestructuras, para hacerle frente al fuerte déficit existente que supone un “cuello de botella” en su
desarrollo económico. Su puesta en marcha debe realizarse con una adecuada planificación técnica,
económica y financiera, con el fin de alcanzar puertos seguros.
Desde finales del siglo XX, el desarrollo de proyectos de infraestructura ha evolucionado mucho con la
generalización de diversos modelos de Asociación Público Privada (APP), pues ha permitido combinar
las necesidades y recursos del sector público con la experiencia del sector privado en un marco
contractual de largo plazo, que asigna los riesgos a la parte que mejor los puede gestionar, y facilita la
incorporación de nuevas fuentes de financiación. Pero las incertidumbres propias de ese largo plazo
deben reducirse al máximo con un adecuado proceso de planificación y estudio.
Ahora que Colombia cuenta con una nueva Ley de APP (Ley 1508 de 2012), y con su respectivo
Decreto reglamentario, las siguientes reflexiones adquieren particular relevancia:

APRENDER DE LOS ERRORES

En este sentido, nada puede garantizar el éxito de una Asociación Público-Privada (APP), pero sí es
necesario tener en cuenta una serie de condicionantes para evitar los problemas que pueden llevar a
su fracaso, sobre todo en procesos de crecimiento acelerado de las infraestructuras. Así, algunos de
los factores generadores de problemas acontecidos en otros países, en torno a las APP, son:

1. Sobrecapacidad de la red de carreteras.

La red vial de ciertos países está diseñada para soportar tráficos mucho más elevados de los reales, lo
que implica dedicar elevados recursos – salvo que exista peaje al usuario – a su conservación y
mantenimiento anual, a pesar de su baja utilización, representando un grave problema presupuestario.

2. Competencia entre vías alternativas.

La existencia de numerosas autovías sin pago por el usuario en competencia con autopistas de peaje
ha provocado un “efecto desplazamiento”, captando tráfico de las autopistas e impidiendo, en último
término, un adecuado tratamiento de la congestión.

3. Modelos de gestión heterogéneos.

Como resultado de procesos de construcción acelerados, y por dispersión de competencias entre
administraciones (municipales, regionales, central), se han ido aplicando modelos de gestión y
contratos de APP diversos, que conviven con tramos financiados con recursos públicos. Esto genera
dificultades al tratar de unificar la gestión y, especialmente, se pretende aplicar modelos de pago
diferentes a los establecidos en el momento de su concepción. En conclusión, en el proceso de
análisis y planificación de los procesos de APP, además de reflexionar sobre “qué hacer”, hay que
hacerlo sobre “qué no hay que hacer”.

EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN En primer lugar, se puede considerar el éxito de una APP si se

alcanzan los siguientes objetivos:
• En la fase de licitación: Que haya concurrencia y, por tanto, competencia entre los licitadores,
gracias a un proyecto atractivo en sus condiciones técnicas, económicas y jurídicas, conllevando una
rebaja en el costo total estimado del contrato debido a la rebaja en las condiciones económicas de las
ofertas.
• En la fase de adjudicación: Que se consigan firmar los diferentes contratos que forman parte del
proyecto, incluido el cierre financiero, en las condiciones previstas por las partes.
• En la fase de desarrollo del contrato: Que este se mantenga, con las mínimas modificaciones
posibles, hasta el final del plazo previsto del contrato, sin que se produzca la insolvencia o quiebra del
socio privado/ concesionario, ni que el costo total del proyecto sufra incrementos. Para ello, la
planificación debe ser adecuada en un entorno institucional y jurídico de seguridad, mediante la
ejecución de estudios previos rigurosos e independientes, tanto técnicos (demanda, geotecnia,
proyecto técnico, etc.) como económicos y financieros y jurídicos, pues su ausencia o falta de rigor es
lo que está llevando al fracaso de las APP. El objetivo de todos estos estudios es:

1. Justificar la idoneidad de desarrollar la infraestructura. El Análisis Costo Beneficio (ACB) permite

estimar su potencial rentabilidad socio-económica, concluyendo si tiene sentido o no acometerla.

2. Tener una estimación lo más precisa y acertada posible de los futuros usuarios/beneficiarios. Las
variaciones sustanciales en la demanda real respecto de la demanda prevista pueden provocar la
insolvencia del concesionario o, por el contrario, el encarecimiento innecesario del proyecto para los
usuarios o la administración, siendo, en ambos casos, una APP fracasada, al no cumplir con sus
objetivos descritos líneas atrás.

3. Evitar sobrecostos que lleven al desequilibrio económico o la insolvencia de los proyectos. Los
factores de riesgo en las fases de proyecto-ejecución pueden ser gestionados de manera adecuada
por el socio privado si se realizan los correspondientes estudios y se lleva a cabo una gestión
profesional. En caso contrario, variaciones sustanciales al alza podrían conllevar la incapacidad de
financiar las inversiones o, incluso, la insolvencia o quiebra de la sociedad de proyecto. En este ámbito,
tiene especial relevancia el tratamiento de las expropiaciones.

4. Mitigar el posible sobrecosto de operación y mantenimiento durante la explotación. Al igual que en el

punto anterior, un diseño erróneo de la infraestructura o una construcción defectuosa conllevará, con
seguridad, a gastos y costos de operación y mantenimiento más elevados de lo previsto, pudiendo
repercutir no solo en la rentabilidad del contrato, sino también en la solvencia de la sociedad de
proyecto.

5. Elección del modelo de gestión y financiación más conveniente. Las APP no tienen por qué ser
siempre la solución más conveniente en determinados proyectos o países. El modelo de financiación
–presupuestaria (pública) o extrapresupuestaria (APP)– y de desarrollo tiene que ser el resultado de
dos análisis previos independientes, aplicando metodologías con la filosofía del denominado “Value for
Money”, pero adaptadas a las peculiaridades del país, y teniendo en cuenta diferentes modelos de
financiación a través de fondos de infraestructuras.

6. Identificar el tamaño adecuado del proyecto. La segregación de un proyecto conjunto (corredor

vial/ferroviario, etc.) en diferentes tramos o unidades debe buscar ese equilibrio entre un tamaño no
excesivo que permita la participación de un mayor número de licitadores que fomenten la competencia,
y un tamaño no reducido que facilite las economías de escala y la eficiencia técnica. En este proceso,
deben tenerse en cuenta factores técnicos y económico-financieros.

7. Establecer una adecuada asignación de riesgos. Que implique el menor costo total posible de los
proyectos y la permanencia del contrato durante la vida del mismo en situación de solvencia y
viabilidad. En general, mientras que el riesgo de demanda es gestionable en casos concretos, el
concesionario tendrá más capacidad para gestionar de manera adecuada el riesgo de disponibilidad.

8. Realizar una adecuada estructuración financiera del proyecto. Esto supondrá un menor importe por
dedicar al costo financiero, lo que se traduce en menores tarifas al usuario o menor costo al
contribuyente, así como plazos más adecuados. Cada vez juegan un papel más relevante en el mundo
los fondos de inversión en infraestructuras (Infra-Debt) y los fondos de pensiones, por sus
características de fondos de largo plazo y que buscan ingresos estables y más o menos predecibles.

9. Estimar correctamente la viabilidad financiera del proyecto. Esto, mediante la elaboración de un

modelo financiero que refleje correctamente los términos previstos en el contrato global de APP o
concesión, de forma que permita analizar si el proyecto es capaz de generar los recursos financieros
suficientes para atender a las fuentes de financiación en los términos y condiciones acordados. El
modelo financiero será la herramienta básica de análisis tanto para la administración, en su proceso de
estructuración, como para los licitadores privados, en su proceso de análisis de los concursos y de
presentación de sus ofertas.

CONCLUSIONES

En conclusión, estos estudios constituyen nel proceso de planificación y estructuración correcta de los
proyectos y, si bien nunca podrán garantizar el éxito de los mismos, sí pueden evitar numerosos
problemas a lo largo de las diferentes fases de su vida, si se realizan de manera rigurosa.
La dedicación de fondos a los estudios previos supone una inversión siempre rentable para los
planificadores, pues permitirá prever correctamente los potenciales problemas, ahorrando costos
futuros necesarios para repararlos, siempre más costosos.

Tomado de la revista
Infraestructura & Desarrollo 15, Julio / Agosto de 2012
Ignacio Aracil
Socio Director de ARGON Consultores