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2-MinisterioFiscal OreGuardia
2-MinisterioFiscal OreGuardia
Presidente del Instituto de Ciencia Procesal Penal (INCIPP) Perú. Profesor de Derecho Procesal Penal de
la Pontificia Universidad Católica.
SUMILLA
1. El proceso de reforma
En América Latina
En el Perú (del Código de Procedimientos Penales de 1939 al Código Procesal
Penal de 2004)
6. Aspectos problemáticos
7. Conclusiones
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EL MINISTERIO FISCAL, DIRECTOR DE LA INVESTIGACIÓN
EN EL NUEVO CODIGO PROCESAL PERUANO
1. EL PROCESO DE REFORMA
1 El Decreto Legislativo 957 establece que el nuevo Código entrará a regir según la progresividad siguiente: el
01 de febrero 2006 en el Distrito Judicial designado para el inicio de la vigencia del nuevo Código; en los
demás Distritos Judiciales del país el Código Procesal Penal entrará en vigor de manera posterior, conforme al
calendario oficial correspondiente que será aprobado por Decreto Supremo. El Distrito Judicial de Lima será
el lugar donde culminará la aplicación progresiva del Código. La explicación de esta pauta salta fácilmente a la
vista si es que tenemos en cuenta que Lima, en tanto capital, es el Distrito Judicial de mayor complejidad
cualitativa y cuantitativa. Mediante Ley 28482 del 3 de abril de 2004 entraron en vigencia, en todo el país, los
artículos 39 a 41 referidos a transferencia de competencia.
2 En un inicio el Estado de Nueva León
3
La aplicación de un nuevo modelo procesal penal no solo constituye un
tránsito normativo; implica un enfrentamiento con una cultura inquisitiva
arraigada durante siglos en las prácticas judiciales.
3 Un desarrollo en extenso del avance, problemas y propuestas a la reforma procesal penal en América Latina
lo podemos encontrar en el Proyecto denominado Seguimiento de las Reformas Procesales Penales realizado
por el Centro de Estudio de Justicia de las Américas – CEJA en los países de Chile, Costa Rica, Paraguay,
Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Venezuela y Honduras. www.cejamericas.org
4 Que a su vez tuvo como fuente importante la Ley de Enjuiciamiento Criminal Española de 1882.
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cuenta eran reflejo de los alcances de la Convención Americana de
Derechos Humanos, y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (art. 233°).
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situación generó. El resultado no ha sido otro que la realización de
nuevos juicios por anulación de los efectuados bajo las leyes declaradas
inconstitucionales, lo cual ha agravado el problema de la sobrecarga
procesal de que ya adolecía el Poder Judicial.
En esa perspectiva son cuatro los principios eje del nuevo Código: oralidad,
contradicción, separación de funciones y excepcionalidad de la coerción.
Bastante hemos teorizado sobre la concepción y alcances de esos principios, por
los que me limito a enunciarlos. Considero, en cambio, que una tarea
fundamental en la hora presente es cómo darles realidad práctica, es decir, cómo
logramos su internalización y aplicación por los operadores de la justicia penal,
pues si logramos ello, estaremos en condiciones de interactuar de manera
solvente en el nuevo sistema procesal. Asimismo estaremos en capacidad de
6
Binder, Alberto. Ideas y materiales para la reforma de la justicia penal. Editorial Ad Hoc. Buenos Aires,
2000, pág. 50.
6
cambiar las viejas prácticas por las nuevas destrezas, de identificar los problemas
o inconsistencias que presenta la norma, y de formular soluciones creativas al
momento de aplicarlas.
La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 dio por primera vez el nombre
de Ministerio Fiscal a esta institución, atribuyéndole la representación y
defensa del Estado en las causas en que este fuese parte; la facultad de acusar
por los delitos e intervenir en los juicios criminales; y la de velar por el
cumplimiento de la legislación nacional, “pidiendo el remedio y castigo de
los abusos que notaren”. En esta época el Ministerio Fiscal integraba el
Poder Judicial. Por mandato constitucional (art. 222 Const. 1933) los Fiscales
Supremos eran elegidos por el Congreso entre 10 candidatos propuestos por
el Ejecutivo, en igual sentido el este nombraba a los Fiscales Superiores, pero
a propuesta de la Corte Suprema. El título de Ministerio Público se le asignó
por el Decreto Ley 14605 de 25 de julio de 1963.
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fundamentalmente dictaminador y opinante, en conductor o gerente de la
investigación.
6 El Consejo Nacional de la Magistratura está conformado por siete integrantes a quienes se denomina
Consejeros. Ellos son elegidos:
Uno, por los miembros titulares de la Corte Suprema de la República, en votación secreta.
Uno por los miembros titulares de Junta de Fiscales Supremos, en votación secreta.
Uno por los Rectores las universidades nacionales en votación secreta.
Uno por los Rectores de las universidades particulares en votación secreta
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nombrar a los jueces y fiscales. El Fiscal de la Nación es elegido por la Junta
de Fiscales Supremos.
El nuevo Código Procesal Penal peruano tiene como fuentes normativas los
Códigos de Italia, Alemania, Costa Rica y Chile.
Uno por los agremiados en los distintos Colegios de Abogados del País en elecciones organizadas
por la ONPE y en la que todos los abogados hábiles del Perú eligen a su representante mediante
sufragio directo y secreto.
Dos son elegidos por los agremiados en los demás colegios profesionales del país descontados los
colegios de abogados. Las elecciones las organiza la ONPE y participan profesionales hábiles
(ingenieros, contadores públicos, médicos, economistas, sociólogos, etc) mediante el sufragio directo
y secreto
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La investigación preparatoria está a cargo del Fiscal, quien contará con el
apoyo de la Policía. Esta etapa tiene 2 fases
a. DILIGENCIAS PRELIMINARES
10
b. INVESTIGACIÓN PREPARATORIA FORMALIZADA
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meses, prorrogable por igual término solo por el Juez de la Investigación
Preparatoria
La facultad de control que el nuevo Código Procesal Penal otorga a las partes
constituye un cambio en el proceso penal peruano, pues ahora la
investigación estará sujeta a control, en tanto son sus derechos los que están
en juego7.
7
Según un estudio realizado por la Defensoría del Pueblo de Perú un proceso penal, actualmente, puede
durar hasta seis veces más de lo que establece la ley; lo más lamentable es que este tiempo queda corto,
pues fácilmente un proceso puede durar de 6 a 7 años.
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Para mayor información se recomienda analizar los trabajos realizados por el Centro de Estudio de
Justicia de las Américas – CEJA, a cargo de Cristian Riego, sobre el Seguimiento de las Reformas
Procesales Penales en América Latina. Los trabajos de Alberto Binder, Juan Enrique Vargas, entre otros
en El Ministerio Público: Para una nueva justicia criminal. Fundación Paz Ciudadana y Universidad
Diego Portales, Chile, 1994. Así también los estudios de Mauricio Duce en El Ministerio Público en la
Reforma Procesal Penal en América Latina: Visión general acerca del estado de los cambios. Viña del
Mar, marzo 2005; de este mismo autor ver su tesis de Magíster en Ciencias Jurídicas de la Escuela de
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La autonomía del Ministerio Público es el eje central para decidir la dirección
de la investigación. Un mensaje de esta realidad es que el debate de la
reforma se debe descontaminar; a menudo en este debate se incorporan
intereses institucionales o sectoriales que contamina la transparencia de la
discusión.
Derecho de la Universidad de Stanford, 1999, titulada Criminal Procedural Reform and the Ministerio
Público: Towrd the Construction of a New Criminal Justicie System in Latin America.
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objetivos. Conforme expone Mauricio Duce pareciera que un problema en
torno a este tema es una confusión entre el concepto de independencia
judicial y el nivel de autonomía requerida por el Ministerio Público. La
independencia judicial es una garantía para los ciudadanos de acuerdo a la
cual cada uno de los jueces, al momento de adoptar las decisiones que la ley
les entrega, deben estar absolutamente ajenos de cualquier influencia externa
o interna. El caso del Ministerio Público es diferente; pues esta institución
requiere del desarrollo de diversas y complejas relaciones con otros poderes
del Estado para poder actuar eficientemente en el cumplimiento de sus
objetivos. Así por ejemplo deberá negociar con el Poder Ejecutivo algunos
aspectos a objeto de determinar e implementar sus políticas de persecución y
coordinarse adecuadamente con la ejecución de la política criminal estatal.
Así también, a nivel interno, los Fiscales superiores tienen posibilidades de
ordenar prácticas concretas a los Fiscales de inferior rango, sin que ello
afecte el núcleo básico de autonomía que se reclama9.
9
Duce, Mauricio. Reforma procesal penal y reconfiguración del Ministerio Público en América Latina.
10BINDER, Alberto. Funciones y disfunciones del Ministerio Público Penal. En El Ministerio Público para una nueva
justicia penal. Corporación de Promoción Universitaria, Fundación Paz Ciudadana y Escuela de Derecho
Universidad Diego Portales. Chile, 1994, p. 77.
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De acuerdo al nuevo ordenamiento peruano, la investigación preparatoria
persigue reunir los elementos de convicción, de cargo y de descargo, que
permitan al Fiscal decidir si formula o no acusación y, en su caso, al
imputado preparar su defensa. Tiene por finalidad determinar si la conducta
incriminada es delictuosa, las circunstancias o móviles de la perpetración, la
identidad del autor o partícipe y de la víctima, así como la existencia del daño
causado.
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actividad o labor del Fiscal, sino más bien cautelar que dicho rol se ejerza
respetando los derechos fundamentales del imputado y las garantías que le
asisten a la víctima. No hay que olvidar que es en esta etapa cuando se
pueden imponer las diversas medidas que afectan derechos personales o
patrimoniales del imputado o de terceros.
11Gimeno Sendra, Vicente, Conferencia dictada en Lima – Peru a propósito del Aniversario del Ministerio
Público. Lima, 10 de Mayo de 2005.
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En la fase de investigación preparatoria, el Fiscal peruano, a diferencia del
angloamericano, no es una parte que persigue la sanción del imputado.
Distinto es el caso una vez terminada aquella, por cuanto desde el momento
en que el Fiscal decide formular acusación es porque tiene una pretensión
sancionadora y busca el resarcimiento por el daño causado. La base del
nuevo proceso penal gira en torno al juicio oral en el cual las partes, Fiscal y
Abogado defensor, buscan plasmar sus pretensiones, a no ser que se llegue a
un acuerdo.
2 El Ministerio Público debe ser capaz de mostrar a la Policía que sin una
coordinación con su trabajo, los resultados de sus investigaciones sirven
de poco o nada.
Ahora bien, por mandato constitucional (art. 166), la Policía tiene la labor de
preservación del orden interno y prevención del delito. La primera está
estrechamente relacionada con la llamada seguridad ciudadana o tranquilidad
en las calles. El respeto y cumplimiento de la ley son vitales para el orden
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interno, constituyéndose así en instrumentos de prevención del delito. He
aquí la tarea central de la Policía y de sus miles de efectivos. Sin embargo, un
número menor de ellos está dedicado a tareas de policía judicial, que no
deben confundirse con labores de resguardo de magistrados y locales
judiciales, traslado de detenidos y, menos aún práctica de notificaciones. La
policía judicial cumple probablemente una de las más interesantes y
complejas funciones en cuanto consiste en investigar técnicamente el delito
para auxiliar a la justicia penal en la elucidación de la verdad de los hechos.
Se trata, entonces, de una tarea especializada de la cual no puede prescindir el
Ministerio Público, que por ser titular de la persecución del delito y de la
acción penal es el llamado a asumir la conducción de las fuerzas que la
despliegan. Una vez más, desde la perspectiva del proceso penal, la labor
policial que interesa no es la de orden interno, sino específicamente la de
policía judicial.
El proceso de reforma en América Latina enseña que son dos los mayores
tropiezos que presenta el Ministerio Público en su nueva función. Así se ha
encontrado que muchas veces el Fiscal repite las tareas administrativas de la
Policía. Del otro que el Fiscal ha asumido como suya la metodología de
trabajo de los jueces instructores, esto es, con la necesaria concurrencia del
expediente.
13 DUCE, Mauricio. El Ministerio Público en la reforma procesal penal en América Latina: Una visión general acerca del
estado de los cambios. Material de Lectura entregada en el Curso sobre instrumentos para la implementación de
un sistema acusatorio oral. CEJA, Viña del Mar, abril de 2005.
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6.1. LA RESISTENCIA DE LA POLICÍA A LA DIRECCIÓN DEL
MINISTERIO PÚBLICO
14 San Martín Castro, César, Derecho procesal penal, T.I. Grijley, Lima, 2003, p.236.
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Siendo ello así la Policía tiene una posición secundaria y sobre todo
dependiente, en términos funcionales, del Ministerio Público. Por ello señala
Maier que sus funcionarios, más allá de ello, son auxiliares de jueces y fiscales
para el desarrollo de sus funciones respectivas, de manera tal que cumplen las
órdenes que ellos les dan y producen los actos que ellos les encomiendan15.
Por lo demás, es del caso señalar que esta posición funcional de la Policía no
es exclusiva de nuestra legislación, sino que forma parte del modelo de
tendencia acusatoria asumido en la mayoría de los países de tradición
romano-germánica en Latinoamérica En efecto, la legislación comparada más
reciente confirma esta tesis.
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comisionados admitían el control judicial para garantizar una mayor tutela a
los derechos de las partes y para no sobredimensionar la potestad
persecutoria del Fiscal; y otros consideraban que dicho control menoscaba el
carácter acusatorio del modelo en el cual todo lo relativo a la potestad de
acción corresponde al Ministerio Público. Consideramos que un control
judicial del ejercicio de la acción no corresponde al modelo acusatorio.
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Según puede constatarse, durante la etapa de investigación preparatoria pueden realizarse hasta
cuarenta y dos (42) audiencias por diversos motivos y pretensiones. Por ejemplo, la audiencia para
aprobar abstención en casos en los que existe interés público (Art. 2.5), audiencia para la aplicación del
principio de oportunidad después de haber sido promovida la acción penal (art. 2.7), audiencia para
resolver pedido de incorporación de persona jurídica (Art. 91.2), audiencia para determinar el exceso de
duración de las diligencias preliminares o plazo irrazonable (Art. 334.2), audiencia de control del plazo de
la Investigación Preparatoria (Art. 343.2).
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El sistema de audiencias representa para el Fiscal, aunque también para los
demás sujetos procesales, un reto ante el cual deberá estar preparado, pues de
lo contrario podría generar dilación en la investigación.
7. CONCLUSIONES:
2. El proceso de reforma del proceso penal que seguimos en el Perú, hace cerca
de veinte años, nos ha dejado varias enseñanzas. La más importante de ellas,
como señalamos al inicio, es que la afirmación de un nuevo modelo de
enjuiciamiento penal requiere no sólo de la existencia de un marco normativo
y del consenso de los sectores académicos, sino fundamentalmente de un
contexto político apropiado, de la voluntad de la clase gobernante, y además
del apoyo de la sociedad civil en su conjunto. Es indispensable conferir
legitimidad social al modelo.
4. Tan importante como analizar el modelo del Ministerio Público es definir qué
controles se deben establecer en la investigación y cómo debe configurarse el
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nuevo proceso penal para plasmar el anhelado equilibrio entre eficacia y
garantía.
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