Corte de

Justicia
de la
Tribunal:
Provincia
de Salta
(CJSalta)

Fecha: 26/12/2002
Partes: Fuzs, Silvia E. y otros
Publicado en: LLNOA 2003 (agosto), 457

HECHOS:

Se interpuso acción de inconstitucionalidad contra la ord. 11.640/01 de la Municipalidad de la Ciudad de

Salta, modificada por la ord. 11.474/01, en cuanto incorporó al Código Tributario Municipal la llamada
Tasa de Reconstrucción de la Red Vial de la Ciudad. Se agraviaron los actores por considerar que existió
un exceso en el límite de facultades del municipio, atento que lo establecido no es una tasa sino un
impuesto que recae sobre el consumidor final. La Corte de Justicia de la provincia hizo lugar al planteo y
declaró la inconstitucionalidad peticionada.

SUMARIOS:

1. La llamada Tasa de Reconstrucción de la Red Vial establecida por la ordenanza 11.640/01 de la

Municipalidad de la Ciudad de Salta -modificada por la ordenanza 11.474/01-, es la
contraprestación al uso diferencial de las calzadas, de modo que no corresponde a la real
prestación de un servicio público individualizado efectivamente con respecto al sujeto pasivo y,
en consecuencia, no satisface el requisito previsto en el art. 67, tercer párr., de la Constitución
Provincial que determina que las tasas retributivas de servicios exigen su efectiva prestación, por
lo que queda descartado que constituya un recurso tributario de esta naturaleza.

2. El tributo con destino al mejoramiento, mantenimiento y reconstrucción de calzadas -Tasa de

Reconstrucción de la Red Vial- establecido por la ordenanza 11.640/01 de la Municipalidad de la
Ciudad de Salta, modificada por la ordenanza 11.474/01, no es una tasa sino un impuesto al
consumo desde que el hecho imponible no es un servicio y no implica actividad estatal alguna
referida al obligado, sino que se aplica sobre el precio final bruto de venta, neto de descuentos,
de combustibles líquidos y gaseosos, por lo que se grava la demanda de los mencionados
bienes por los propios consumidores finales.
3. Es inconstitucional, por violar el principio de legalidad tributaria, la ordenanza 11.640/01 de la
Municipalidad de la Ciudad de Salta -modificada por la ordenanza 11.474/01-, pues implementa
un impuesto con destino al mejoramiento, mantenimiento y reconstrucción de calzadas, que no
fue autorizado por una ley provincial -art. 175, inc. 2 de la Constitución de la provincia de Salta-,
lo cual determina que el Concejo Deliberante de la ciudad se excedió con su dictado de las
competencias tributarias que la Constitución y las leyes de la provincia confieren a los
municipios.
4. La Municipalidad de la Ciudad de Salta al establecer mediante la ordenanza 11.640/01
-modificada por la ordenanza 11.474/01- la Tasa de Reconstrucción de la Red Vial, violó la ley
23.548 de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (Adla, XLVIII-A, 53) ya que su art. 9°,
inc. b) obliga a las provincias adherentes y a sus municipios a no aplicar gravámenes locales
análogos a los nacionales distribuidos, y el tributo previsto por la ordenanza cuestionada grava
materia alcanzada por la ley nacional 23.966 (Adla, LI-C, 2836) -art. 7° y sigtes.- que determina
el impuesto sobre combustibles líquidos y gas natural.
5. La implementación de la Tasa de Reconstrucción de la Red Vial establecida por la ordenanza
11.640/01 de la Municipalidad de la Ciudad de Salta -modificada por la ordenanza 11.474/01-
que se aplica sobre el precio final bruto de venta, neto de descuentos, de combustibles líquidos y
gaseosos, vulnera el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento -al que la
provincia de Salta adhirió por ley 6723 (Adla, LIV-A, 1240)- ya que en la cláusula primera punto
2), dispuso derogar los impuestos provinciales específicos que graven la Transferencia de
Combustible y Gas estableciendo la promoción de la derogación de las tasas municipales que
afecten los mismos hechos económicos y de todas aquellas que no constituyan la retribución de
un servicio efectivamente prestado.
 6. Las estaciones de servicio se encuentran legitimadas para impugnar la ordenanza 11.640/01 de
la Municipalidad de la Ciudad de Salta -modificada por la ordenanza 11.474/01- que establece la
Tasa de Reconstrucción de la Red Vial de la ciudad, ya que sus intereses se encuentran
afectados en razón de que se las instituye como agentes de percepción de la tasa cuestionada y
por ello tienen a su cargo obligaciones cuyo incumplimiento acarrea la responsabilidad solidaria
en el pago del tributo, lo cual evidencia su interés jurídico en cuestionarlas.
7. La consagración en la reforma constitucional de la autonomía municipal -arts. 5° y 123 de la
Constitución Nacional- no modifica la distribución de competencia tributaria -en el caso, se
declaró la inconstitucionalidad de la ord. 11.640/01 de la Municipalidad de la Ciudad de Salta por
establecer un impuesto en exceso de sus competencias tributarias- en el sentido de que la
autonomía financiera de los municipios no significa la atribución de poderes tributarios originarios
a los mismos (del voto de la doctora Garros Martínez).

TEXTO COMPLETO:

Salta, diciembre 26 de 2002.

Considerando: Los doctores Posadas, Puig, Silisque y Vicente dijeron:

1. Que a fs. 37/49 vta., los actores interponen acción de inconstitucionalidad en los términos del art. 704
del CPCC, contra la ord. 11.460/01 de la Municipalidad de la Ciudad de Salta, que establece e incorpora
al Código Tributario Municipal la llamada Tasa de Reconstrucción de la Red Vial de la Ciudad; así
también contra la ord. 11.474/01 -modificatoria de aquélla-, las normas reglamentarias contenidas en el
dec. municipal 633/01, y la res. 1102/01 de la Dirección Gral. de Rentas Municipal.

2. Que los impugnantes sostienen estar legitimados por ser propietarios de vehículos que consumen los
combustibles que resultarían gravados por la mencionada gabela y, en el caso de los propietarios de las
estaciones de servicios, porque se las instituye como agentes de percepción de un tributo
inconstitucional que deben liquidar y percibir para ingresar al Fisco, y que se traduce en la reducción de
sus ventas por el abastecimiento de los consumidores en municipios vecinos para eludir su pago, más el
incremento de costos en personal y la modificación informática; también por el hecho de abonar el
gravamen sin haberlo percibido -en los casos de pago con cheques de pago diferido-, por el llamado
impuesto al cheque; por resultar solidariamente responsables del tributo y pasibles de sanciones como
agentes de recaudación, con vulneración de los derechos de propiedad, de igualdad, de trabajar, de
ejercer industria lícita y el comercio.

Argumentan que el Concejo Deliberante ha excedido el límite de sus facultades legales y

constitucionales, porque lo establecido no es una tasa, dado que, tratándose de la contraprestación al
uso diferencial de las calzadas, que no constituye un servicio, se ha creado un impuesto selectivo sobre
el consumo de combustibles en las estaciones de servicio, cuya especificidad deriva de que grava los
ingresos brutos resultantes de su venta, y es regresivo, porque recae en el consumidor final. Agregan
que la prestación del servicio de mantenimiento, mejoramiento y reparación de calles ya se encuentra
retribuido por la Tasa General de Inmuebles.

Expresan que las normas cuestionadas vulneran el principio de legalidad en materia tributaria, y
confrontan con la ley 23.548 de Coparticipación Federal, porque la comercialización de combustible está
gravada por el impuesto establecido por ley 23.966; así también el Pacto Federal para el Crecimiento, el
Empleo y la Producción que dispuso derogar los impuestos provinciales específicos que graven la
transferencia de combustible y gas; el Convenio de Coparticipación establecido por dec. 505/58 de
Fondo Vial, que prohíbe establecer gravámenes análogos o gravar materias sobre las que se ha
convenido unificar la recaudación mediante impuestos nacionales; y la ley 3383 (art. 40), en tanto
establece que los combustibles que menciona y se consumen en la provincia quedan exentos de todo
impuesto, tasa o contribución provincial o municipal, excepto los previstos por la ley, que no podrán ser
aumentados.

Corrido traslado, a fs. 226/240 contesta la Municipalidad de la Ciudad de Salta y solicita el rechazo de la
demanda. Niega las afirmaciones en ella contenidas y la autenticidad de la documentación acompañada,
a excepción de la que expresamente reconozca. Manifiesta que por el deterioro del pavimento de las
calzadas llamó a licitación pública para la obra de reconstrucción y mantenimiento de la cinta asfáltica; la
adjudicataria de la licitación 08/00 comenzó las obras y, para contar con los recursos suficientes, su parte
resolvió crear la tasa cuestionada, que -afirma- es una contraprestación por un servicio público especial y
divisible, que beneficia a quien lo paga y a la comunidad en general.

Niega legitimación a las estaciones de servicio para impugnar la constitucionalidad de la tasa, porque no
revisten el carácter de contribuyentes de derecho. Afirma que en la demanda se ha soslayado la mención
a los supuestos agravios de los contribuyentes quienes -dice- fueron beneficiados económicamente,
porque como contrapartida se estableció una reducción del 30% en las alícuotas que deben abonar en
concepto de impuesto al automotor.

Argumenta que la tasa fue creada dentro de las facultades tributarias municipales, sin afectar el principio
de legalidad tributaria, y que la actividad estatal está constituida por los servicios de mejoramiento,
mantenimiento y reconstrucción de calzadas, concesionados a la empresa Ingeniero Alonso Crespo S.A.,
como lo prueba con los certificados de obra que adjunta. Agrega que el hecho imponible es la
contraprestación al uso diferencial de las calzadas; los beneficiarios directos son quienes usufructúan el
servicio -propietarios, usuarios o poseedores de vehículos automotores y ciclomotores en general-, y que
lo recaudado solventa aquellos servicios.

Niega que, por haberse establecido como sistema de recaudación del tributo la percepción en la fuente,
se trate de un impuesto; así también que el servicio se encuentre retribuido por la Tasa General de
Inmuebles, porque ésta tiene como causa principal el inmueble, y los contribuyentes son los titulares de
dominio; en la tasa cuestionada -dice- se trata del uso diferencial que los usuarios de automotores o
ciclomotores hacen de las calzadas de la ciudad; y son también diferentes los servicios prestados en
ambos casos; además, el término "calle" que se menciona en la reglamentación de aquélla, abarca la
calzada -camino pavimentado-, la vereda y el espacio aéreo, en cambio, la Tasa de Reconstrucción de la
Red Vial se refiere a "calzada", o sea el pavimento de la cinta asfáltica, por lo que no hay superposición
de servicios.

Alega que no se ha demostrado la argüida violación a la ley federal de coparticipación de impuestos, ni

en qué radica la analogía entre la tasa y el impuesto nacional. Agrega que el dec.-ley 505/58, la ley
nacional 17.597 y la ley provincial 3383 han sido implícitamente derogados por el Régimen de
Coparticipación Federal; también por la ley de impuesto sobre combustibles líquidos y gas natural
23.966, art. 17, que derogó expresamente la ley 17.597 y modificatorias; y que por decreto de necesidad
y urgencia 70/95 -art. 14 del Anexo- se deslegalizaron las normas de la ley 3383, por lo que la supuesta
exención prevista en el art. 40 carece de efecto legal. De todos modos -arguye- la tasa no grava la
comercialización de combustibles.

Respecto del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, señala que el primer párr.
del punto 2 de la cláusula primera no se aplica a las tasas municipales, sino a los impuestos provinciales
que graven la transferencia de combustible y gas; y que el segundo párr. del mismo punto contiene
expresiones programáticas que no importan un avance con relación a las facultades tributarias de los
municipios, ni atribuyen a los particulares el derecho de no ser gravados por tributos.

3. Que vencido el término de prueba, se lo ha declarado clausurado a fs. 274, y las partes han
presentado alegatos a fs. 275/281 y 282/284 vta. A fs. 286/287 dictamina el Procurador General de la
provincia, en el sentido de que corresponde hacer lugar a la demanda, encontrándose ahora los autos en
estado de resolver.

4. Que la ord. 11.460/01 incorpora al Código Tributario Municipal -ord. 6330 y modificatorias, arts. 254 y
sigtes.-, la Tasa de Reconstrucción de la Red Vial de la Ciudad, como la "contraprestación al uso
diferencial de las calzadas, cuya recaudación se destinará íntegramente a solventar los servicios
comunales de mejoramiento, mantenimiento y reconstrucción de calzadas en el ejido municipal", e indica
como "sujetos" a los propietarios, usuarios o poseedores de vehículos automotores y ciclomotores en
general.

Dicha ordenanza, modificada por la que lleva número 11.474/01, establece que la base imponible está
constituida por el precio final bruto de venta de combustibles líquidos y gaseosos que se despachan por
surtidores o bocas de expendio de gas natural comprimido, neto de descuentos, y que no forman parte
de la base imponible las ventas de combustible a granel y las efectuadas a grandes consumidores de
gas oil (quienes adquieran más de 1000 lts. en una sola compra).

Por otra parte, determina que las estaciones de servicio actuarán como agentes de percepción de la
tasa, en la forma que fije el organismo fiscal, y prescribe que se presume, sin admitir prueba en contrario,
que los importes brutos facturados por las estaciones de servicio incluyen ese tributo, no pudiendo
argumentarse su falta de percepción cuando se ha cobrado el importe total facturado.

El dec. municipal 633/01 fija las siguientes alícuotas: 5% para naftas y 1,50% para gas oil y gas natural
comprimido, a la vez que faculta al organismo fiscal para que determine los vencimientos, plazos y
condiciones de fiscalización y recaudación de la tasa.

La res. 1102/01 del director general de Rentas de la Municipalidad de Salta, reglamenta los aspectos
atinentes a la percepción y depósito de la tasa en cuestión por las estaciones de servicio, previendo
modelo de boleta de depósito, cronograma para la concreción de éste, declaración jurada, entre otros.

5°. Que los accionantes, las personas físicas y jurídicas mencionadas a fs. 37 y vta., y que otorgaron
poder, a fs. 81/85, a los letrados que habiendo invocado personería de urgencia interpusieron la
demanda de autos, han impugnado las normas ya citadas en cuanto afectarían sus intereses, en un
caso, como propietarios de vehículos que consumen combustible -v. copias certificadas por escribano
público de los títulos del automotor agregadas a fs. 15, 17, 18, 21, 23 bis, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32,
34, 35 y 36, y los tickets y facturas de fs. 14 bis, 16, 19, 21 bis, 22 bis, 23, 33, 34 bis- y, en el caso de las
estaciones de servicio cuyos representantes acreditaron personería con la pertinente documentación
habilitante al otorgar el mandato -v. fs. 83 y sigtes.-, en razón de que se las instituye como agentes de
percepción de la tasa cuestionada.

De ese modo, los demandantes deducen la impugnación en cuanto las normas atacadas (arts. 255 y
258, Cód. Tributario Municipal), que los abarcan, en un caso como contribuyentes y, en el otro, como
agentes de percepción, afectarían sus intereses particulares. Así, se hallan legitimados para demandar
mediante la acción directa prevista en el art. 704 del CPCC, cauce apropiado para la defensa de un
interés individual, o de sector (confr. esta Corte, t. 73:625, entre otros), circunstancia que no ha sido
desvirtuada por el desconocimiento que de la documental y de las afirmaciones de los actores, en forma
genérica, ha efectuado a fs. 226 punto III la Municipalidad de la Ciudad de Salta.

Además, carece de sustento la acusación de falta de legitimación de las estaciones de servicios argüida
por la Municipalidad de la Ciudad de Salta, porque el interés de aquéllas deriva de las obligaciones que
las normas atacadas les imponen, y las consecuencias por su incumplimiento -en tanto solidariamente
responsables del tributo que omitieran retener, o que, retenido, dejaran de pagar al fisco (art. 10, inc. c,
Cód. Tributario Municipal)-, lo que evidencia su interés jurídico concreto en cuestionarlas.

6. Que el art. 175 de la Constitución Provincial establece que constituyen recursos tributarios de los
municipios las tasas, las contribuciones por mejoras provenientes de obras municipales, los impuestos a
la propiedad inmobiliaria urbana, a la radicación de automotores y aquellos cuya facultad de imposición
corresponda por ley a las municipalidades. Los municipios participan, además, de la recaudación de los
impuestos nacionales y provinciales de acuerdo con las alícuotas que fija la ley respectiva. Con ello
concuerdan las previsiones del art. 57 de la Carta Orgánica de la Municipalidad de Salta, ley 6534.

7. Que esta Corte, siguiendo los lineamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha señalado
(t. 60:689) que la imposición de tasas presupone la existencia de un requisito fundamental como es que
al cobro del tributo debe corresponder, siempre, la concreta, efectiva e individualizada prestación de un
servicio al contribuyente (CSJN, Fallos: 312:1575 y sus citas), debiendo guardar, la recaudación total del
tributo, proporcionalidad con el costo del servicio público efectivamente prestado por la comuna (Fallos:
319:2211). En idéntico sentido, el art. 67, tercer párr., de la Constitución Provincial, determina que "Las
tasas retributivas de servicios exigen su efectiva prestación". Concuerda con tal disposición lo
establecido en el art. 58, tercer párr., de la ley 6534.

Por su parte, las contribuciones de mejoras resultan legales en tanto se funden en el beneficio
excepcional que obtienen los dueños de las propiedades vecinas en virtud de la realización de una obra
pública que no alcanza a los demás propietarios del municipio, y donde su monto, precisamente por ello,
no puede exceder el beneficio especial que recibe la propiedad afectada (Fallos: 140:193; 187:234;
196:218, entre otros). A este respecto, la Constitución Provincial señala que "El mayor valor de los bienes
que fuera consecuencia de obras públicas, es el hecho imponible de la contribución de mejoras..." (art.
67, segundo párr.), conceptos reiterados en el art. 58, segundo párr., de la ley 6534.

8°. Que la llamada Tasa de Reconstrucción de la Red Vial de la Ciudad, de conformidad con la
modificación introducida mediante la ord. 11.460/01 al art. 254 del Cód. Tributario Municipal, es la
"contraprestación al uso diferencial de las calzadas", de modo que no corresponde a la real prestación
de un servicio público individualizado efectivamente con respecto al sujeto pasivo y, en consecuencia, no
satisface el requisito constitucional que permita calificarla como tasa, por lo que queda descartado que
constituya un recurso tributario de esta naturaleza.

Por otra parte, el mejoramiento, mantenimiento y reconstrucción de calzadas en el ejido municipal a que
la mencionada ordenanza destina la recaudación, y que -a decir de la Municipalidad de la Ciudad de
Salta- se aplicará a solventar los gastos que demande la obra pública contratada con la empresa Ing.
Alonso Crespo S.A., no determina que se trate de una contribución de mejoras, cuya característica
esencial es el beneficio diferencial que la obra pública depara a las propiedades privadas de la zona de
influencia de esa obra, y que se establece sobre los dueños de inmuebles que experimentan un
incremento de su valor como consecuencia.

9°. Que como lo ha dicho la Corte Suprema federal, al hacer suyo el dictamen del Procurador General
(CS, 2000/11/21, "Berkley Internacional A.R.T. S.A. c. M. E. y O. S.P.") la tasa es una categoría tributaria
también derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual
se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo
de una actividad estatal que atañe al obligado.

En el caso bajo análisis, desde que el hecho imponible, como se dijo anteriormente, no es un servicio, y
por la circunstancia de no implicar actividad estatal alguna referida al obligado, necesariamente la gabela
debe relacionarse no con las acciones gubernamentales que atañen o benefician al contribuyente, sino
con sus rentas, bienes o consumos (confr. Héctor Belisario Villegas, "Curso de Finanzas, Derecho
Financiero y Tributario", Ed. Astrea, 2002, p. 157).

A ello se suma que la llamada Tasa de Reconstrucción de la Red Vial de la Ciudad se aplica sobre el
precio final bruto de venta, neto de descuentos, de combustibles líquidos y gaseosos que se despachen
por surtidores o bocas de expendio de gas natural comprimido.

En esas circunstancias, es forzoso concluir que el tributo en cuestión se inscribe dentro de los impuestos
al consumo, en razón de que grava la demanda de los mencionados bienes por los propios
consumidores finales.

En consecuencia, su implementación por la Municipalidad, al no hallarse autorizada por una ley

provincial (art. 175, inc. 2, Constitución de la provincia), determina que el Concejo Deliberante de la
ciudad de Salta ha excedido, con el dictado de la ord. 11.460/01, y su modificatoria 11.474/01, las
competencias tributarias que la Constitución y las leyes de la provincia confieren a los municipios, en
clara violación al principio de legalidad tributaria (arts. 4°, 17, 75 incs. 1 y 2, 99 inc. 10 de la Constitución
Nacional; y 67 y 127 inc. 11 de la Constitución Provincial), en virtud del cual ninguna carga tributaria
puede ser exigida sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y
recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales
atribuciones (CSJN, Fallos: 316:1115, 2329; 317:1282).

Esta Corte ha sostenido (t. 52:699; 60:695) que "El principio de legalidad consagrado en el art. 19 de la
Constitución Nacional (ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley ni
privado de lo que ella no prohíbe), implica en materia tributaria que el poder de establecer contribuciones
corresponde exclusivamente al departamento legislativo, y que su imposición debe serlo por ley formal
del Congreso (conf. arts. 4° y 75 inc. 2, Constitución Nacional). Su fundamento reconoce un indudable
linaje democrático, en cuanto la atribución de establecer los impuestos y las cargas públicas es conferida
al Poder Legislativo por ser quien representa de modo más inmediato la soberanía del pueblo (conf.
Joaquín V. González 'Manual de la Constitución Argentina', p. 432). De allí que José Nicolás Matienzo
afirmara en sus 'Lecciones' que esta función permite al Congreso 'cuidar de que la fortuna general de la
población no sea afectada mayormente por el ejercicio de la autoridad o de las atribuciones gubernativas'
('Lecciones de Derecho Constitucional', 1926, p. 362)".

10. Que la Municipalidad de la Ciudad de Salta, además de establecer un tributo inválido mediante las
ordenanzas impugnadas, ha violado la ley 23.548, de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales,
cuyas prescripciones tienen por objetivo evitar la doble imposición interna, unificar criterios de imposición
en relación a determinados impuestos de carácter local y distribuir el producto de los gravámenes
coparticipados directos e indirectos, régimen al cual la provincia de Salta adhirió mediante ley 6515,
haciendo extensivas las obligaciones asumidas, a las municipalidades (art. 2°).

Aquel cuerpo normativo nacional, en el art. 9° inc. b, obliga a las provincias adherentes a no aplicar por
sí, y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción no apliquen, gravámenes
locales análogos a los nacionales distribuidos por ella, aclarando que tal prohibición se refiere tanto a
impuestos, tasas como a contribuciones que tuvieren por objeto gravar las materias sujetas a los
referidos impuestos nacionales distribuidos.

En el supuesto bajo análisis, el tributo impugnado grava materia alcanzada por la ley nacional 23.966,
que determina el impuesto sobre combustibles líquidos y gas natural (art. 7° y sigtes.).

11. Que con la implementación de la tasa cuestionada se ha vulnerado también el Pacto Federal para el
Empleo, la Producción y el Crecimiento, al que la provincia de Salta adhirió por ley 6723 (Boletín Oficial
del 17 de enero de 1994, p. 136), cuyo objetivo es la adopción de políticas uniformes que armonicen y
posibiliten el logro de la finalidad común de crecimiento de la economía nacional, y de reactivación de las
economías regionales (Capítulo primero).

Como lo ha señalado esta Corte, tal acuerdo significó la celebración de un verdadero tratado tendiente a
promover un federalismo de concertación y, en cuanto tal, pretendió satisfacer intereses comunes de la
Nación y de las provincias, habiendo sido suscripto por el Estado provincial en el marco de competencias
atribuidas a los departamentos Ejecutivo y Legislativo, por decisión expresa del constituyente local con
arreglo a las normas de habilitación contenidas en la cláusula federal del art. 3° de la Constitución
Provincial de 1986 (t. 55:87; 71:695, entre otros).

El mencionado Pacto Federal, en la cláusula primera punto 2), dispuso derogar de inmediato los
impuestos provinciales específicos que graven la Transferencia de Combustible, Gas, Energía Eléctrica,
estableciendo también que se promoverá la derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos
hechos económicos que los impuestos provinciales detallados en los párrafos anteriores del Pacto, y que
igual actitud se seguirá respecto de las Tasas Municipales en general, en los casos que no constituyan la
retribución de un servicio efectivamente prestado.

Al ser ello así, el tributo aquí atacado entra en colisión con aquellas disposiciones, frustra el objeto y fin
del tratado y deviene, en consecuencia, inconstitucional (art. 31, Constitución Nacional).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso "Municipalidad de la ciudad de Rosario c. Prov. de

Santa Fe" (Fallos: 314:495), ratificó el criterio vertido en "Rivademar c. Municipalidad de Rosario" (Fallos:
312:327), en cuanto a que a los municipios no se les puede negar las atribuciones mínimas necesarias
para su cometido y, con referencia concreta a la autonomía, declaró que las facultades comunales no
pueden ir más allá de aquellas que surjan de las constituciones y leyes provinciales al decir: "En lo
relativo al alcance y límites de las facultades municipales ha señalado esta Corte que éstas surgen de la
Constitución y las leyes provinciales, cuya correlación, interdependencia y conformidad entre sí, no
incumbe decidir a la Nación, en tanto ellas no violen los principios, derechos y garantías establecidos en
la Constitución Nacional, las leyes de la Nación o los tratados con potencias extranjeras (art. 31,
Constitución Nacional)" (consid. 4° del voto de la mayoría).

12. Que, por los fundamentos precedentemente expuestos, corresponde acoger la acción deducida a fs.
37/49 vta. de autos y declarar, en consecuencia, la inconstitucionalidad de las ords. 11.460/01 de la
Municipalidad de la Ciudad de Salta, y su modificatoria 11.474/01, y de sus normas reglamentarias. Con
costas (art. 67, Cód. Procesal Civil y Comercial).

La doctora Garros Martínez dijo:

Compartiendo el voto que antecede, considero importante señalar que no se desconoce la autonomía
municipal, y reiterar lo que ya dijo esta Corte en el Fallo "Liag Argentina S.A. - acción de
inconstitucionalidad" de fecha 12/02/98, a saber: "Que la autonomía municipal que fuera reconocida
pretorianamente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación adquirió rango constitucional en la
reforma del año 1994 (art. 123, Constitución Nacional) al establecer que cada provincia dicta su propia
Constitución conforme a lo dispuesto por el art. 5°, asegurando la autonomía municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, político, económico y financiero".

Con relación a la competencia reservada a las provincias para reglar el alcance y contenido de las
autonomías municipales, cabe recordar lo expresado por Alberdi en sus "Elementos del Derecho Público
Provincial", en el sentido de que "Tampoco debe entenderse que el poder municipal excluye o restringe
el círculo de acción de la legislatura provincial en el arreglo de los asuntos locales, con tal que la
Constitución de la provincia sea respetada" ("Obras Completas", ed. 1886, Ed. La Tribuna Nacional, t. V,
p. 53). Cabe señalar que la consagración constitucional de la autonomía municipal (arts. 5° y 123,
Constitución Nacional) no modifica la distribución de competencia tributaria vigente en el texto
constitucional con anterioridad a su reforma; en sentido de que la autonomía financiera de los municipios
no significa la atribución de poderes tributarios originarios a los mismos.

La Constitución de la provincia de Salta sancionada en el año 1986 fijó como recursos tributarios propios
de los municipios las tasas de servicios, las contribuciones por mejoras provenientes de obras
municipales, los impuestos a la propiedad inmobiliaria y a la radicación de automotores y aquellos
impuestos cuya facultad de imposición les sea asignada por ley de la provincia (art. 169). Aparece
justificada la limitación establecida por la norma constitucional en lo que hace a la creación de
impuestos, por ser tales tributos herramientas vinculadas íntimamente a la política financiera de la
provincia, y a diferencia de las tasas y contribuciones de mejoras, no presuponen ninguna actividad
estatal.

Que en relación al tributo creado mediante las ords. 11.460/01 y 11.474/01 por la Municipalidad de Salta,
no obstante denominarse "tasa", se trata de un impuesto, ya que la tasa presupone la existencia de un
requisito fundamental como es que al cobro del tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e
individualizada prestación de un servicio al contribuyente (Fallos: 312:1575, "in re": "Compañía Química
S.A. vs. Municipalidad de Tucumán"), debiendo guardar la recaudación total del tributo proporcionalidad
con el costo del servicio público efectivamente prestado por la comuna (causa E 139 XXXIV, "Empresa
de Transporte de Pasajeros Navarro Hnos. S.R.L. s/ Acción de inconstitucionalidad contra ord. 068/90 -
Municipalidad de Puerto Tirol", sentencia del 10/10/96); y en el presente caso no existe en la norma
impugnada una clara determinación de que el tributo responde a un servicio efectivamente prestado, sino
más bien con la prueba arrimada, se determina que es el uso de las calles lo que se grava; y esto ya es
un impuesto. Participa de la naturaleza del impuesto -y no de la tasa-, pues el mismo no constituye una
retribución exclusiva por el servicio prestado -presupuesto fundamental de una tasa- sino la retribución
de funciones generales (Fallo del Juzg. Nac. de la Inst. Contencioso Administrativo Federal N° 11,
publicado en LA LEY, 24/09/02, 5 LL 2002-F).

Por ello es que se puede afirmar que el expte. 27678/00 agregado de fs. 121 a 224, de licitación para la
pavimentación, bacheo, iluminación de distintos barrios de la ciudad, no aporta elementos, en el presente
caso, que sirvan como respaldatorios justificantes de la calidad invocada al disponer el tributo, que
señale claramente que existe una contraprestación. Más bien aparece como una obligación propia de la
municipalidad, de beneficio general para todos los vecinos del municipio y no en forma clara y precisa
para quienes resultaron en la norma como directos obligados al pago del tributo, pues -reitero- el tributo
no constituye una retribución única y exclusiva por el servicio prestado.

Siendo en consecuencia esta circunstancia de tratarse de un impuesto el que le da la calidad de

inconstitucional, bastando ello para sostener la invalidez del tributo establecido.

Cabe también en este caso realizar la distinción entre "hecho imponible" y "base imponible", atento a que
el primero determina y da origen a la obligación tributaria, mientras que la segunda no es más que el
elemento a tener en cuenta para cuantificar el monto de dicha obligación (Fallos: 286:301), esta doctrina
ha sido reiterada al resolver la causa A.1165.XXXI "Autolatina Argentina S.A. c. Dirección General
Impositiva" sent. del 27/12/96.

Esto es importante porque los obligados al pago del tributo están directamente relacionados con el hecho
imponible, de allí que se encuentren legitimados todos aquellos que directa o indirectamente aparecen
-en la norma impugnada- como responsables de su pago.

Es de destacar que como un elemento más para concluir que se trata de un impuesto y no de una tasa,
la circunstancia de que al aplicárselo sobre el precio final bruto de venta de combustibles líquidos y
gaseosos, discriminando incluso como obligado al pago entre pequeños y grandes consumidores, no
señala el momento que se configura o debe tenerse por configurado el hecho o la situación gravada,
confundiendo en consecuencia hecho imponible con base imponible. Por lo que puede señalarse que se
trata de un impuesto al consumo, puesto que los gravados son los consumidores finales.

De ello se deduce que se trata de un impuesto, ya que éste consiste en una "detracción de parte de la
riqueza de los particulares exigidas por el Estado para la financiación de aquellos servicios indivisibles
que tienen demanda coactiva y satisface necesidades públicas" (conf. José María Martín, "Ciencia de las
Finanzas Públicas", p. 150). De todo lo anteriormente señalado surge que el Concejo Deliberante de la
Ciudad de Salta, ha excedido con el dictado de las ords. 11.460/01 y 11.474/01 las competencias
tributarias que la Constitución le atribuye al Municipio.

Que por los fundamentos ya señalados corresponde acoger la acción deducida a fs. 37/49 y vta., y
declarar en consecuencia la inconstitucionalidad de las ords. 11.460/01 y 11.474/01 de la Municipalidad
de la Ciudad de Salta; con costas.

Por lo que resulta de la votación que antecede; la Corte de Justicia, resuelve: I. Hacer lugar a la
demanda interpuesta a fs. 37/49 vta. y, en su mérito, declarar la inconstitucionalidad de las ords.
11.460/01 y 11.474/01, del dec. Municipal 633/01 y la res. 1102/01 de la Dirección General de Rentas,
todas de la Municipalidad de la Ciudad de Salta. Con costas. - Guillermo A. Posadas. - Alfredo G. Puig. -
Antonio O. Silisque. - Edgardo Vicente. - María C. Garros Martínez.