Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 6808348

OPINIÓN Nº 080-2015/DTN

Entidad: Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional -

Provias Nacional

Asunto: Prestaciones adicionales en contratos de obra bajo el sistema

de precios unitarios

Referencia: Comunicación recibida el 16.ABR.2015

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo de Provias Nacional

realiza varias consultas respecto a la posibilidad de aprobar prestaciones adicionales
en contratos de obra ejecutados bajo el sistema de precios unitarios.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal j) del artículo 58 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en
adelante, la “Ley”), y la Segunda Disposición Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el
“Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran

vinculadasnecesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “¿Corresponde la aprobación de Prestaciones Adicionales de Obra, bajo el

sistema de precios unitarios, cuando no esté la información de dichos
trabajos en el Presupuesto de Obra, aún cuando dicha información esté
considerada en los planos, especificaciones técnicas y/o memoria
descriptiva?”(sic).

2.1.1 En primer lugar, debe precisarse que, de conformidad con el primer párrafo del
numeral 2) del artículo 40 del Reglamento, el sistema de contratación de
precios unitarios es aplicable cuando la naturaleza de la prestación no permita
conocer con exactitud o precisión las cantidades o magnitudes de los trabajos
requeridos; en otras palabras, los trabajos que deben realizarse para la
 2

ejecución de la obra están definidos mas no sus metrados 1 , por lo que se

detallan de manera referencial en el expediente técnico.

Asimismo, es importante señalar que el tercer párrafo del referido numeral

establece que, en el caso de obras convocadas bajo el sistema de contratación
de precios unitarios, “(…) el postor formulará su propuesta ofertando precios
unitarios considerando las partidas contenidas en las Bases, las condiciones
previstas en los planos y especificaciones técnicas, y las cantidades
referenciales, y que se valorizan en relación a su ejecución real y por un
determinado plazo de ejecución.” (El resaltado es agregado).

De esta manera, para formular su propuesta, el postor deberá ofertar precios

unitarios considerando, además de las partidas contenidas en las Bases, las
condiciones previstas en los planos y especificaciones técnicas y las cantidades
referenciales −las mismas que se valorizarán y pagarán en función a
lorealmente ejecutado− y no solo la información contenida en el presupuesto
de obra.

2.1.2 Por su parte, es necesario señalar que el expediente técnico de obra 2 es “El
conjunto de documentos que comprende: memoria descriptiva,
especificaciones técnicas 3 , planos de ejecución de obra, metrados 4 ,
presupuesto de obra, fecha de determinación del presupuesto de obra, Valor
Referencial, análisis de precios, calendario de avance de obra valorizado 5 ,
fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere, estudio de suelos, estudio
geológico, de impacto ambiental u otros complementarios.” (El subrayado es
agregado).

Como puede apreciarse, el expediente técnico de obra está integrado por un

conjunto de documentos de ingeniería y arquitectura que definen,
principalmente, las características, alcance y la forma de ejecución deuna obra,
así como las condiciones del terreno en la que esta se ejecutará. De ello se
infiere quedicho expediente tiene por finalidad brindar información a los
postores sobre los requerimientos de la Entidadpara la ejecución de la obra y
las condiciones del terreno para que puedan realizar adecuadamente sus ofertas
y, de ser el caso,ejecuten la obracumpliendo las obligaciones técnicas
1
El numeral 31 del Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, indica que el “Metrado” es
“(…) el cálculo o la cuantificación por partidas de la cantidad de obra a ejecutar.” (El resaltado es
agregado).
2
De conformidad con el numeral 24 del Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones.
3
De conformidad con el numeral 21 del Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, las
Especificaciones Técnicas son "Descripciones elaboradas por la Entidad de las características
fundamentales de los bienes, suministros u obras a contratar." (El resaltado es agregado).
4
De conformidad con el numeral 31 del Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, el
Metrado "Es el cálculo o la cuantificación por partidas de la cantidad de obra a ejecutar."
5
De conformidad con el numeral 5 del Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, el
Calendario de avance de obra valorizado es "El documento en el que consta la programación
valorizada de la ejecución de obra, por periodos determinados en las Bases o en el contrato."
 3

establecidas por la Entidad y la normativa vigente en materia de ejecución de

obras.

Para cumplir con dicha finalidad, es necesario que los documentos que integran
el expediente técnico se interpreten en conjunto6 y proporcionen información
suficiente, coherente y técnicamente correcta que permita formular
adecuadamente las propuestas y ejecutar la obra en las condiciones requeridas
por la Entidad y la normativa de la materia.

2.1.3 Precisado lo anterior, es importante indicar que, excepcionalmente y previa

sustentación del área usuaria de la contratación, la Entidad puede ordenar al
contratista la ejecución de prestaciones adicionales 7 , siempre que sean
indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.

En efecto, en el caso de obras, el primer párrafo del numeral 41.2 del artículo
41 de la Ley otorga a la Entidad la potestad de ordenar al contratista la
ejecución de prestaciones adicionales de obra8 hasta por el quince por ciento
(15%) del monto del contrato original, restándole los presupuestos deductivos
vinculados, siempre que respondan a la finalidad del contrato original.

Asimismo, el segundo párrafo del referido numeral establece que en caso

resulte indispensable la ejecución de prestaciones adicionales de obra por
deficiencias del expediente técnico o situaciones imprevisibles posteriores a la
suscripción del contrato, mayores a las establecidas en el párrafo anterior, el
Titular de la Entidad puede decidir autorizarlas, siempre que su monto no
supere el cincuenta por ciento (50%) del monto del contrato original, debiendo
contar previamente con la autorización de la Contraloría General de la
República para su ejecución y pago9.

Como se aprecia, de conformidad con el segundo párrafo del numeral 41.2 del
artículo 41 de la Ley, una Entidad puede aprobar prestaciones adicionales de
obra por "deficiencias" del expediente técnico.

6
De conformidad con lo dispuesto por la Opinión N° 051-2011/DTN.
7
Siguiendo a Manuel de la Puente, esta potestad responde al ejercicio de las prerrogativas especiales
del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “cláusulas exorbitantes”que
caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público –como es el que subyace a las
contrataciones del Estado– en los que la Administración Pública representa al interés general, el
servicio público, y su contraparte representa al interés privado. DE LA PUENTE Y LAVALLE,
Manuel. Las Cláusulas Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la Pontifica Universidad
Católica del Perú, N° 39, Pág. 7.
8
Para ejercer esta prerrogativa, además del sustento del área usuaria responsable, se debe comprobar
que se cuenta con certificación de crédito presupuestario a efectos de emitir la resolución aprobatoria
del titular de la Entidad, de conformidad con el primer párrafo del artículo 207 del Reglamento.
9
Cabe precisar que, en el caso de prestaciones adicionales con carácter de emergencia que superen el
quince por ciento (15%) del monto del contrato original, el Titular de la Entidad puede autorizar su
ejecución, requiriéndose la autorización de la Contraloría General de la República de manera previa al
pago, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 208 del Reglamento.
 4

2.1.4 Ahora bien, debe indicarse que una deficiencia10es un defecto o imperfección
de algo o alguien. Por su parte, un defecto 11 implica la carencia de alguna
cualidad propia de algo.

Así, de conformidad con lo indicado en el numeral 2.1.2 de la presente opinión,

una deficiencia del expediente técnico puede presentarsecuando los
documentos que lo componen no cumplen con definiradecuadamente las
características, alcance y la forma de ejecución de la obra, así como tampoco
describen adecuadamente las condiciones del terreno. En otras palabras, se
puede identificar una deficiencia en un expediente técnico cuando
nopresenteinformación suficiente, coherente o técnicamente correcta para
determinar el alcance de las prestaciones que se deben ejecutar.

Sin embargo, si bien la omisión de información enalguno de los documentos

que forman parte del expediente técnico pero detallada en otro (u otros)
sepodría considerar una deficiencia del expediente técnico −dado queuno o
alguno de sus documentos no se estaría presentando la información que
debería−, dicha falta de información no podría originar la aprobación de una
prestación adicional de obra pues, como lo indica supropia definición12, una
prestación adicional de obra es "Aquella no considerada en el expediente
técnico, ni en el contrato original, (…).". (El resaltado es agregado).

Asimismo, es importante reiterar que los documentos que integran el

expediente técnico se deben interpretar en conjunto, por lo que cualquier
omisión en alguno de sus documentos debe atenderse con la información
contenida en los otros documentos que forman parte de dicho expediente.

En esa medida, si bienla omisión de información en alguno de los documentos

que forman parte del expediente técnico pero detallada en otro podría
considerarse una deficiencia del expediente técnico, solo la omisión total de
información (entiéndase, en todos los documentos que forman parte del
expediente técnico), podría generar la aprobación de una prestación adicional
de obra, independientemente del sistema de contratación bajo el cual se
ejecuta la obra13.

2.1.5 En consecuencia, considerando que la prestación adicional de obra es aquella

no considerada en el expediente técnico, que los documentos que conforman el
expediente técnico de obra deben interpretarse en conjunto y que los postores
al momento de realizar sus ofertas deben considerar, además de las partidas
contenidas en las Bases, las condiciones señaladas en los planos y

Según el Diccionario de Lengua Española (DRAE), Vigésima Segunda Edición, “deficiencia”, en su

10

primera acepción, significa“1.m.Defecto (II Imperfección)." http://lema.rae.es/drae/?val=deficiencia

11
Según el Diccionario de Lengua Española (DRAE), Vigésima Segunda Edición, “defecto”, en su
primera acepción, significa“1.m. Carencia de alguna cualidad propia de algo."
http://lema.rae.es/drae/?val=defecto
12
Señalada en el numeral 40 del Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones.
13
De conformidad con el criterio señalado en el numeral 2.2 de la Opinión N° 014-2015/DTN.
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especificaciones técnicas, no es posible aprobar una prestación adicional en

una obra bajo el sistema de precios unitarios cuando uno o alguno de los
documentos que forman parte del expediente técnico omite información pero
que sí está señalada en los otros documentos.

2.1.6 Sin perjuicio de lo indicado anteriormente, es importante señalar que los

postores pueden presentar consultas y observaciones 14 durante el proceso de
selecciónrespecto dela información contenida en el expediente técnico con el
objeto de que la Entidad aclare dicha información. Así, la oportunidad para que
los postoressoliciten la aclaración de una omisión de información en alguno de
los documentos contenidos en el expediente técnico con anterioridad a la
presentación de sus ofertassería la etapa de consultas y observaciones a las
Bases15, pues, una vez integradas las mismas, constituirán las reglas definitivas
del proceso y establecerán el alcance de las futuras obligaciones contractuales.

Asimismo, durante la ejecución del contrato, el contratista también puede

realizar consultas sobre la información contenida en el expediente técnico, las
mismas que deben ser absueltas por el proyectista o la Entidad, según
corresponda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 196 del
Reglamento.

De esta manera, es importante considerar que los proveedores cuentan con los
mecanismos suficientes para solicitar la aclaración de la información contenida
en el expediente técnico cuando, por ejemplo, esteno presente información en
el presupuesto de obra pero si en los planos, especificaciones técnicas y/o
memoria descriptiva.

2.2 “¿En el caso que no se considere Prestación Adicional el supuesto indicado

en la consulta precedente, y teniendo en cuenta que los trabajos no
considerados en el Presupuesto de Obra pero sí en otro documento
contractual, son indispensables para alcanzar la finalidad del Contrato,
estará obligado el Contratista a ejecutar dichos trabajos a su costo?”(sic).

De conformidad con lo indicado al absolver la consulta anterior, no es posible

aprobar una prestación adicional en una obra bajo el sistema de precios
unitarios cuando uno o alguno de los documentos que forman parte del
expediente técnico omite información pero que sí está señalada en los otros
documentos.

En este punto, es necesario señalar que, de conformidad con el primer párrafo

del artículo 142 del Reglamento, el contrato está conformado por el documento
que lo contiene, las Bases Integradas y la oferta ganadora, así como los
documentos derivados del proceso de selección que establezcan obligaciones

14
A mayor abundamiento puede revisarse el artículo 28 de la Ley y los artículos 54 y 56 del
Reglamento.
15
En este punto es importante señalar que los plazos para la presentación de las consultas y
observaciones señalados en los artículos 55 y 57 del Reglamento, respectivamente, son mínimos, por
lo que la Entidad puede otorgar plazos mayores en atención a la complejidad del objeto contractual.
 6

para las partes y hayan sido expresamente señalados en el contrato (entre ellas,
el expediente técnico de obra).

En esa medida, considerando que todas las prestaciones contenidas en el

expediente técnico de obra forman parte del contrato y que el contrato es
obligatorio para las partes 16 , constituirá una obligación del contratista la
ejecución de la totalidad de las prestaciones señaladas en el expediente técnico
por los precios unitarios ofertados, sea que se hayan detallado en uno o alguno
de los documentos que lo conforman.

2.3 “En caso que la respuesta precedente sea negativa, ¿Cuál sería la forma o el
procedimiento por el cual la Entidad tendría que pagar por dichos trabajos
que son indispensables, al no ser considerados como Adicional de
Obra?”(sic).

De conformidad con lo señalado al absolver las consultas anteriores, no es

posible aprobar una prestación adicional en una obra bajo el sistema de precios
unitarios cuando uno o alguno de los documentos que forman parte del
expediente técnico omite información pero que sí está señalada en los otros
documentos, pues el hecho de que estén considerados al menos en uno de los
documentos del expediente técnico ya implica que se consideren parte de las
obligaciones contractuales del contratista, no correspondiéndole pago adicional
alguno.

2.4 “Finalmente, ¿Debemos entender que sólo es aplicable el criterio de la

Opinión N° 014-2015/DTN, a Obras bajo el sistema de contratación a suma
alzada, considerando el orden de prelación establecido en el Numeral 1 del
Artículo 40° del Reglamento (…)?”(sic).

Sobre el particular, es importante señalar que como respuesta a la consulta 2.2

de la Opinión N° 014-2015/DTN se establece que"(…) si bien la omisión de
información en alguno de los documentos que forman parte del expediente
técnico pero detallada en otro se podría considerar una deficiencia del
expediente técnico, solo la omisión total de información podría generar la
aprobación de una prestación adicional de obra, independientemente del
sistema de contratación bajo el cual se ejecute la obra." (El resaltado es
agregado).

Como se aprecia, el criterio establecido en la Opinión N° 014-2015/DTN (de

que solo la omisión total de información en el expediente técnico podría
generar la aprobación de una prestación adicional de obra) se aplica
independientemente del sistema de contratación bajo el cual se ejecuta la obra,
es decir, sea que se ejecute bajo el sistema a suma alzada o bajo el sistema de
precios unitarios.

Finalmente, cabe precisar que el orden de prelación establecido en el numeral

1) del artículo 40 del Reglamento es aplicable ante incoherencias en la
información presentada en los diversos documentos que forman parte del

16
De conformidad con el segundo párrafo del artículo 142 del Reglamento.
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expediente técnico y se emplea, básicamente, para definir qué documento debe

emplearse para ofertar o para ejecutar la obra, según corresponda.

3. CONCLUSIONES

3.1 Considerando que la prestación adicional de obra es aquella no considerada en

el expediente técnico, que los documentos que conforman el expediente técnico
de obra deben interpretarse en conjunto y que los postores al momento de
realizar sus ofertas deben considerar, además de las partidas contenidas en las
Bases, las condiciones señaladas en los planos y especificaciones técnicas, no
es posible aprobar una prestación adicional en una obra bajo el sistema de
precios unitarios cuando uno o alguno de los documentos que forman parte del
expediente técnico omite información pero que sí está señalada en los otros
documentos.

3.2 En atención a que todas las prestaciones contenidas en el expediente técnico de

obra forman parte del contrato y que el contrato es obligatorio para las partes,
constituirá una obligación del contratista la ejecución de la totalidad de las
prestaciones señaladas en el expediente técnico por los precios unitarios
ofertados, sea que se hayan detallado en uno o alguno de los documentos que
lo conforman.

3.3 El criterio establecido en la Opinión N° 014-2015/DTN de que solo la omisión

total de información en el expediente técnico podría generar la aprobación de
una prestación adicional de obra, se aplica independientemente del sistema de
contratación bajo el cual se ejecuta la obra, es decir, sea que se ejecute bajo el
sistema a suma alzada o bajo el sistema de precios unitarios.

Jesús María, 14 de mayo de 2015

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo

CVP/.