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Resumen Abstract
El fortalecimiento de la política de salud y educación The strengthening of policy in health and education poses a
representa un desafío de gran relevancia en el mundo actual, challenge of big relevance in our current world,
reconocido en diversos ámbitos y por diferentes autoridades. acknowledged in a number of areas and by different
Uno de los principales retos de este propósito tiene que ver authorities. One of the main challenges in this purpose has
con la permeabilidad de cualquier propuesta, lo que lleva a to do with the permeability of any proposal, which leads to
un desafío aun más complejo y es la construcción de una an even more complex challenge, namely, the construction
propuesta que articule el deber ser y el saber con lo que se of a proposal which articulates obligation and knowledge
puede hacer. with what can be done. In this sense, the goal of this paper is
En este sentido, el propósito del presente escrito es to elucidate some analysis axes which are indispensable to
esclarecer algunos ejes de análisis indispensables para the construction of a discussion around the concept of public
construir la discusión en torno al concepto de política policy in health and education, presenting an overview that
pública en salud y educación; presentando un panorama que disentangle the implicit challenges of this Enterprise, and
esclarezca los desafíos implícitos en este emprendimiento y how to deal with them.
el cómo hacerles frente.
Key words: Policy, public policy, health, education,
Palabras claves: Política, política pública, salud, educación, integrated policies.
políticas integradas.
Contacto: llucianiconde@gmail.com
Recibido: 2015-02-02, Enviado a evaluadores: 2015-02-02, Aceptado: 2015-03-01
de los aspectos que a la hora de tomar decisiones actividad que tenga efectos concretos en el modo en el
resulta problemático es la opacidad de esta noción 1. que vivimos como sociedad.
Se trata de un concepto que posee una larga Ya sea desde instancias estatales, desde
tradición en el campo de la teoría social, con múltiples organizaciones de la sociedad civil, u organizaciones
interpretaciones y desarrollos. Plantearemos en lo que privadas lucrativas; ya sea desde esferas con amplia
sigue el esquema sobre el cual venimos trabajando al capacidad de acumulación, organización y
respecto (Luciani Conde; 2008). administración de recursos de poder tales como los
Partamos de la base que la política no es buena ni Estados, los gobiernos o los organismos
mala, es necesaria, e inherente a la condición humana. internacionales (“la gran política”), o bien desde
La política es la actividad práctica que tiene aquellas esferas con menor capacidad de injerencia
como principal efecto la organización de la sociedad, directa en los resortes del poder institucionalizado
en la medida en que permite la tramitación o (“micropolítica”); el carácter político de una acción lo
resolución de los conflictos que surgen en la vida da el estar directamente destinado a aquellos asuntos
social (Vilas; 2013: 57 – 68). Las construcciones que afectan el “orden público”.
políticas suponen contraposiciones y conflictos entre Los asuntos públicos, por su parte, son aquellos
actores sociales que, por medio de enfrentamientos y que han sido socialmente problematizados, que han
acuerdos, van generando diferentes configuraciones generado la suficiente movilización de actores de
socio-históricas que se objetivan en las concepciones manera de haber sido visibilizados socialmente, y
y sentidos de época, instituciones, acciones ubicados en consecuencia como temas a resolver
individuales y de conjunto. (Thwaites Rey; 2005). No hay asuntos más o menos
El conflicto y el poder (o mejor dicho la lucha importantes para la política, sino que hay algunos que
por acumulaciones de poder) son inherentes a la han sido puestos en agenda, y otros que no.
práctica política, y son los que determinan en última A diferencia de la idea de política que hemos
instancia lo que usualmente denominamos las reglas desarrollado, hablaremos de políticas públicas para
de juego. referirnos a aquellas acciones organizadas que se
Política en este sentido no se limita a la implementan para dar respuesta a los temas
existencia de “UN” actor social (por ejemplo el socialmente problematizados en un momento histórico
Estado), sino que se refiere a una acción de conjunto particular. Una vez que un problema ha sido colocado
que deviene de la participación concreta de actores en la agenda pública por los actores sociales
institucionales o individuales en un sector específico involucrados, son susceptibles de generar cursos de
de la vida social, con capacidad para incidir en la acción específicos destinados a su resolución.
forma de organización de la sociedad (es decir, de En este sentido, políticas sociales como las de
tener efecto en las reglas de juego en un momento salud o las de educación pueden originarse tanto en
histórico particular). Sintetizando, “es política” toda organizaciones públicas estatales como en
organizaciones de bien público no estatal2 2. Cabe
1
Cuando decimos tomar decisiones nos referimos a todo aquél
2
actor que se encuentra involucrado con un área específica de Según la teoría del interés general (Pereira; Grau; 1998),
práctica social (en este caso la salud y la educación) que requiere la lógica de bien público es aquella destinada a los
su intervención. Sin desconocer las diferencias existentes en los problemas colectivos, a situaciones que afectan al conjunto
grados de libertad y acumulaciones de poder que las posiciones de una sociedad como puede ser la educación o el cuidado
tienen en el juego, la toma de decisiones no es potestad exclusiva del medio ambiente entre otros. A diferencia de la lógica
de ningún actor institucional, todos tomamos decisiones que corporativa que se dirige a la defensa de los intereses
reproducen o modifican el curso de acción en aquello que estamos
trabajando. Ejemplo de esto es que pueden haberse contraído a
particulares de un determinado sector social, como puede
nivel nacional compromisos internacionales que son plasmados en ser un sindicato o una asociación de afinidad, que se ocupa
constituciones y leyes (es decir, decididos al nivel del estado principalmente del cuidado de sus beneficiarios o afiliados
nacional), pero que no se implementan si los protagonistas no por ejemplo. Por último, difiere también de la lógica
“deciden” llevarlos adelante en los espacios de trabajo cotidianos. mercantil o lucrativa, destinada esencialmente al logro del
mencionar que las políticas que alcanzan a ser del Estado, objetivaciones a través de las cuales el
colocadas en la agenda del Estado Nacional, en Estado se hace concreto para las personas (O´Donell;
muchas oportunidades toman fuerza y se visibilizan 1984), es decir, son las que mediatizan esa relación
públicamente a partir de movimientos sociales social que es el Estado en sentido abstracto con las
fuertemente comprometidos con una causa, y que organizaciones y formas institucionales que lo hacen
ulteriormente son tomados por el Estado como un presente y palpable para las personas en su vida
tema a resolver generando leyes, o planes y programas cotidiana.
específicos. En el caso de Argentina por ejemplo, Pero así como existen estas objetivaciones del
movimientos sociales y de derechos humanos Estado a través de las cuales el mismo se hace
comprometidos con la reforma del sector de salud concreto, consideramos que también existen sus
mental en un caso, y asociaciones de defensa de los subjetivaciones. Nos referiremos de esta manera a los
derechos de personas gays y lesbianas en otro, han procesos de subjetivación e intersubjetividad que
sido los pilares esenciales para la posterior sanción de atraviesan y producen a los actores sociales que
la Ley Nacional de Salud Mental (Ley 26.657/2010) y pueblan al Estado.
la Ley de Matrimonio igualitario (Ley 26618/10) La tradición bibliográfica ha hecho énfasis en la
respectivamente. dimensión institucional a la hora de analizar las
Otro tanto corresponde a las cuestiones que se respuestas estatales, poniendo el acento en la
instalan como temas a ser resueltos por los Estados a producción de distintos objetos de análisis. Categorías
partir de la sanción de convenciones y/o acuerdos como la de “aparato estatal”, “sistema” estatal o
internacionales, tales como la Convención de los “estructura” del Estado han sido ampliamente
Derechos del Niño (1989), o la Convención de las utilizadas a partir de los setenta como ejes centrales en
personas con Discapacidad (2006) para mencionar el estudio del Estado (Bourdieu; 1995). No obstante,
sólo algunas, donde organismos internacionales como consideramos que es necesario incluir la dimensión
la Organización Mundial de la Salud generan subjetivante del Estado a través del estudio de lo que
estándares a ser suscriptos por los países firmantes. llamaremos subjetivaciones de análisis, las cuales a
Cuando hacemos referencia a que un tema o través de las prácticas discursivas, de las formas
problema se ha convertido en una política de Estado, imaginarias instituidas e instituyentes, nos permiten
decimos entonces que el Estado a través de sus comprender una dimensión relevante de las lógicas y
poderes e instancias lo ha incluido entre los temas a operaciones de los procesos institucionales.
ser considerados como para destinarle esfuerzos Como síntesis de lo dicho hasta aquí, rescatamos
organizados y recursos de cara a su resolución. para el abordaje la necesidad de diferenciar la noción
La generación de políticas estatales supone la de política en sentido amplio, de la noción de políticas
puesta en acción de los resortes estatales como como respuestas concretas a temas específicos.
respuesta a un área específica de problemas sociales, a También hicimos hincapié en las condiciones que
través de la multiplicidad de instituciones que tiene que cumplir un problema para convertirse en un
configuran el Estado. Cabe recordar que las asunto público; y que existen distintos actores sociales
instituciones son una de las dimensiones esenciales capaces de visibilizar un tema. Resaltamos
posteriormente la diferencia entre las lógicas y los
actores que las vehiculizan; y por último,
rédito económico como principal objetivo de su accionar.
Consideramos esencial esta diferenciación entre lógicas mencionamos la importancia que tiene que el Estado
para entender el interjuego de lógicas y actores, porque por asuma un tema como un problema a resolver,
ejemplo, se espera que la acción de los actores estatales esté diferenciando dos niveles de análisis para el estudio
motorizada primordialmente por la lógica del bien público;
no obstante en ciertos momentos históricos dichos actores de la dimensión institucional estatal, sus
pueden ser cooptados por lógicas corporativas o mercantiles objetivaciones y sus subjetivaciones.
que direccionen el accionar del Estado.
En los próximos apartados, abordaremos las teoría de la historia natural de la enfermedad, los
propuestas de salud y educación, con la finalidad de niveles de prevención de Hugh Leavell y Gurney
definir algunos ejes para la construcción de una Clark (Leavell & Clark; 1965) instalaron fuertemente
propuesta que pueda convertirse en insumo de la idea de un momento preventivo previo a la
acciones colectivas relacionadas con este campo. emergencia de un trastorno, el ya conocido período
pre-patogénico que denominaron “prevención
primaria”, y que incluía acciones de promoción y de
La alianza salud – educación en la agenda sanitaria protección.
Cierto es que se trató de una propuesta que ha
En el discurso de la salud pública existen
sido criticada por su esencia causalista, biologicista e
referencias tempranas sobre la importancia de la
individualista en la conceptualización de la
educación en el mejoramiento de las condiciones de
enfermedad. Tanto por producir una “metáfora
salud de una población, ya en 1920 la tradicional
gradualista” (Almeida; Paim; op. cit.) del proceso que
definición de Charles Winslow sobre promoción de la
no contempla la complejidad inherente a los
salud argumentaba que la misma requería de la unión
fenómenos de salud enfermedad; como por basarse en
organizada de esfuerzos destinados a mejorar las
una teoría naturalista de la enfermedad que desconocía
condiciones de salud y de programas educativos
las determinaciones sociales de la misma. Respecto de
(Winslow; 1920: 23). Se anticipaba de esta manera
esta última crítica, cabe recordar el concepto de
que salud y educación constituyen campos separados
“biohistoria” propuesto por Michel Foucault con el
solo artificialmente si de mejorar las condiciones de
cual ejemplifica en qué medida la acción social del ser
vida se trata.
humano es parte constitutiva del proceso de salud –
Pero llevó décadas para que el pensamiento
enfermedad y no solo externo a él (Foucault; 1990)
sanitario volviera sobre esta necesidad de hacer de la
Otros autores, por su parte, criticaron el discurso
salud y de la educación su eje de transformación, de
de la medicina preventiva introducido por Leavell &
hecho, al decir de algunos autores, paradójicamente la
Clark, señalando la consonancia entre sus propuestas
salud ha sido el punto ciego de la salud pública
y una medicina descontextualizada de los problemas
(Almeida; Paim; 1999). Es decir, la producción de
sociales, políticos y económicos que en definitiva
conocimiento científico y de técnicas para su
contribuían a continuar con una medicina liberal,
aplicación hizo de la enfermedad su único objeto;
privada y mercantilizada (Arouca; 2008).
ciencia y técnica al servicio de conocer mejor las
Lo cierto es que la idea de promoción ha ido
causas de las enfermedades y avanzar en el logro de
ganando fuerza desde estas formulaciones iniciales
buenos tratamientos para combatirlas. Además, con un
hasta la conceptualización del actual “enfoque de
fuerte énfasis en el nivel individual o sub individual
promoción de la salud”.
de análisis privilegiando la identificación de
En lo que sigue repasaremos algunos hitos
determinantes biológicos (investigación clínica) para
fundamentales en el desarrollo de este enfoque,
el desarrollo de tratamientos. Cabe aclarar que gracias
haciendo un recorte de las referencias que en los
a los resultados logrados por estas “ciencias de la
distintos momentos se han hecho sobre la relación
salud” de la modernidad positivista (Samaja; 2004), la
salud-educación en estas propuestas.
humanidad alcanzó evidentes avances en el
Esto nos servirá para proponer la hipótesis según
tratamiento de las enfermedades.
la cual en los antecedentes relevantes en la
Con la instalación del modelo preventivista en el
construcción del enfoque de promoción de la salud
discurso médico el concepto de promoción de la salud
han existido referencias constantes a la integración
empieza a ocupar un lugar en las reflexiones sobre el
con educación; haciendo visible un hilvanado
proceso de salud - enfermedad. Originalmente
pensado como un modelo descriptivo basado en la
mundo con nuevos determinantes (la cuales se incluyen los ministerios de educación, de
trasnacionalización y desestatización de la economía desarrollo social, de trabajo.
entre otros), ubicando el acceso a la educación y a la Vemos a través del recorrido realizado por
información como uno de componentes centrales para algunos de los antecedentes relevantes del discurso de
el logro de la participación social. De esta conferencia la salud, que la articulación y mutua determinación
surgieron como ideas fuerza la necesariedad de entre salud y educación son permanentes e
integralidad de acciones para la promoción de la salud ineludibles, constituyendo la promoción un enfoque
(es decir la conjunción de las distintas estrategias puente entre ambas.
previstas en la Carta de Otawa), y de integración de Un último aspecto a clarificar, se refiere a la
escenarios (escuela, hogares, asociaciones vecinales diferencia entre el enfoque de promoción de la salud y
entre otros). el de prevención de enfermedades. Si bien muchas
Seguidamente, el programa técnico de la V° veces damos por supuesto en el ámbito de las
Conferencia realizada en Ciudad de México en 2000, prácticas en salud que sabemos a qué refiere cada uno,
se estructuró en base a las líneas prioritarias definidas sigue constituyendo un aspecto crítico a desanudar
en Yakarta realizando un fuerte llamamiento al incluso para los profesionales del área.
compromiso de los países para que incorporen en sus Cabe señalar que en programas nacionales,
respectivas agendas estos lineamientos para la acción. provinciales y/o municipales de salud escolar,
Y en la VI° Conferencia realizada en Bangkok, frecuentemente se encubre bajo una propuesta
Tailandia, en 2005 se enfatizó la necesidad de discursiva que recoge muchas de las propuestas de la
resignificar la promoción de la salud en el contexto de promoción de la salud, prácticas esencialmente
un mundo globalizado, con los desafíos y destinadas exclusivamente a la prevención,
oportunidades que esto conlleva, realizando un nuevo diagnóstico y tratamiento de enfermedades.
llamamiento al compromiso con las áreas de acción Por esto es que vale recordar algunas de las
propuestas en la Carta de Otawa. características de ambos enfoques. Ninguno es mejor
Posteriormente, en la VII° Conferencia realizada que el otro, son distintos, complementarios y
en Nairobi, Kenya, en 2009 se consolidó el necesariamente integrables.
compromiso de integrar los principios de promoción No hay duda que la tradición positivista,
de la salud en la agenda política y de desarrollo; biologicista, individualista, ahistórica, causalista de
promoviendo la construcción de alianzas y acciones las categorías explicativas primarias de la salud han
intersectoriales para el desarrollo del enfoque de provocado (y provocan) un centramiento en la
promoción de la salud. enfermedad, sus causas, sus factores de riesgo, y los
Por último, la VIII° Conferencia realizada en modos de evitarlas, curarlas o mitigarlas. Incluso los
Helsinki, Finlandia, en 2013, lanzó a la consigna aportes de la medicina preventiva que hemos
“Salud en todas las políticas” como un enfoque mencionado han reforzado este afán de mantener a la
novedoso para las políticas públicas que realiza un población exenta de enfermedades; de ahí la
fuerte llamamiento a todos los países a que importancia que tienen en las respectivas currículas
contribuyan con el logro de los “Objetivos de disciplinaria de la salud (enfermería, psicología,
Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas” en el medicina, nutrición entre otras) los componentes de
marco de la elaboración de una “Agenda de diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, con la
Desarrollo post-2015”. Cabe señalar que entre las consecuente conformación de disposiciones prácticas
distintas acciones propuestas, se insta al hacia estos componentes en el ejercicio profesional.
fortalecimiento de la capacidad de los ministerios de El enfoque de la promoción de la salud, por su
salud para comprometer a los demás sectores parte, tiene a la salud como su objeto y no a la
involucrados en el mejoramiento de la salud, entre los enfermedad; siendo en este sentido un concepto más
amplio, que no se reduce exclusivamente a enfermedades, dado que persisten los equívocos en los
conocimientos y explicaciones propias del campo de distintos planes y programas del área.
la salud sino que requiere necesariamente de saberes y
conocimientos de otros campos, asignándole un
carácter interdisciplinario e intersectorial por Políticas integradas de salud y educación:
definición en la medida en que implica también propuestas y desafíos
categorías explicativas del proceso de salud-
Como hemos visto existe una vasta lista de
enfermedad-atención-cuidado que abrevan en los
referencias internacionales a lo largo del siglo XX que
determinantes sociales, económicos, culturales y
integran propuestas de salud y educación para lograr
políticos de este proceso.
el mejoramiento de las condiciones de vida de las
La promoción de la salud se orienta hacia
poblaciones. No obstante, es a finales del mencionado
procesos sociales a través de los cuales la población
siglo que emerge una propuesta específica que
puede mejorar por medio de acciones y decisiones
constituye un antecedente insoslayable al respecto: se
(individuales y colectivas) sus condiciones de salud y
trata del “Movimiento internacional de Escuelas
bienestar. Noción esta última que descentra la acción
Promotoras de Salud” impulsado por la OMS en 1995
sobre la enfermedad como categoría unívoca, puesto
(WHO; 1996).
que la misma implica una dimensión subjetiva
Dicho marco de acción estaba destinado a
relacionada con el sentirse bien o mal que excede la
impulsar “(…) acciones de promoción y protección de
mera existencia de un trastorno. También descentra el
la salud en el ámbito escolar a través de una agenda
protagonismo de los profesionales de la salud sobre la
básica que incluya la educación para la salud, la
responsabilidad en la promoción de la salud, dado que
promoción de ambientes saludables y la provisión de
los diferentes actores sociales son protagonistas en su
servicios preventivos y curativos básicos a la
logro, requiriéndose de la participación concreta de
población escolar” (WHO, 1997; citado en
todos en las decisiones a tomar.
Meresman; 2014: 300).
El planteamiento del “vivir bien o buen vivir”
Las guías de recomendaciones inicialmente
actualmente impulsado en países como Bolivia nos
desarrolladas en el marco de la Red Europea de
muestra en qué medida esta idea tan vieja proveniente
Escuelas Promotoras de la Salud, cobran impulso en
de culturas originarias es sumamente nueva en el
América Latina con la creación de la Red
pensamiento en salud ya que pone en el eje del
Latinoamericana de Escuelas Promotoras de Salud (en
proceso a la vida y a cómo las personas la viven, es
adelante EPS) a finales de la década del ´90 (De
decir, qué consideran qué es bueno y qué no a la hora
Lellis; Mozobancyk; Cimmino; 2011).
de cuidar su salud.
No nos detendremos en revisar los diferentes
A lo largo de este apartado argumentamos que la
puntos que constituyen la propuesta de EPS ya que se
alianza entre salud y educación ha sido una constante
trata de lineamientos ampliamente conocidos por los
desde las formulaciones iniciales del discurso
protagonistas involucrados en este campo.
sanitario, pasando por importantes movimientos
Basta afirmar que en esta propuesta muchos de
paradigmáticos de la salud como han sido la medicina
los lineamientos ya mencionados en los documentos
preventiva y la salud comunitaria; consolidándose
de salud (tales como articulación con red de servicios
dicha alianza en el actual enfoque de promoción de la
de APS, promoción de la salud, intersectorialidad,
salud que se ha promovido a través de las distintas
interdisciplinariedad, desarrollo de redes,
conferencias internacionales dedicadas.
participación socio comunitaria para mencionar solo
Finalmente, insistimos en la necesidad de
algunos) se integran a ejes específicos del campo
clarificar las diferencias entre el enfoque de
educativo (tales como epistemología constructivista,
promoción de la salud y el de prevención de
nuevos modelos pedagógicos de enseñanza –
salud y educación, no ocurre lo mismo con las Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau
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así también al aprendizaje, y la aprehensión del Facultad de psicología - UBA / Secretaría de
Investigaciones / Anuario de Investigaciones /
conocimiento son contenidos explícitos a ser incluidos
Volumen XVI: 319 – 328.
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