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Licenciatura en Educación
Elementos de
Planificación Sistémica
Paddy Ahumada Gallardo
Dirección de Programas Especiales y Asistencia Técnica

© ELEMENTOS DE PLANIFICACIÓN SISTÉMICA
PADDY AHUMADA GALLARDO
UNIVERSIDAD DE PLAYA ANCHA DE CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN

DIRECCIÓN DE PROGRAMAS ESPECIALES Y ASISTENCIA TÉCNICA
Revisión del Diseño Instruccional: Unidad de Planificación Curricular

Dirección de Programas Especiales
Diseño Gráfico: Unidad de Diseño Gráfico

Dirección de Programas Especiales
Editor: Profesor Norman Cortés Larrieu
ISBN 956-7906-54-8
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Texto compuesto con Tipografía ARIAL.
Se terminó de imprimir la PRIMERA EDICIÓN en la Universidad de Playa Ancha,

Avenida Playa Ancha 850, Valparaíso, Chile,
en el mes de agosto de 2001.
1ª reimpresión: noviembre de 2001.

2ª reimpresión: enero de 2003.
3ª reimpresión: diciembre de 2003.
4ª reimpresión: junio de 2004.
6ª reimpresión: agosto de 2005.
8ª reimpresión: mayo de 2006.
IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

Elementos de Planificación Sistémica 3
ELEMENTOS DE
PLANIFICACIÓN SISTÉMICA
Paddy Ahumada Gallardo
Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación

Valparaíso - Chile
4 Elementos de Planificación Sistémica
ÍNDICE GENERAL
PRESENTACIÓN .................................................................................................. 5
ORIENTACIONES PARA EL APRENDIZAJE ....................................................... 9
OBJETIVOS GENERALES ................................................................................. 11
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE CONTENIDOS ....................................... 12
UNIDAD DE APRENDIZAJE Nº 1
«Planificando un Mundo Complejo» ................................................................... 13
«Planificación Operativa» ................................................................................... 89
«Sin Evaluación no hay Planificación» ............................................................. 155
BIBLIOGRAFÍA REFERENCIAL ....................................................................... 229
BIBLIOGRAFÍA DE CONSULTA ....................................................................... 230

PRESENTACIÓN
«Elementos», «planificación», «sistémica», ... tres palabras que es-

conden conceptos no fáciles, pero que, al terminar de estudiar este libro,
espero Ud. tendrá claros.
Representan, cada uno de ellos, un entrecruce de ideas, conceptos,

definiciones que, bien trabajados, podrían permitir que usted manejara un
potente instrumento para actuar sobre una realidad social, la educacional,
que, a mí por lo menos, me parece éticamente necesario cambiar.
Comencemos por «elementos». ¿Por qué le voy a mostrar solo «ele-

mentos»?
De las múltiples definiciones de este sustantivo masculino elegí en el Dic-

cionario de la Real Academia Española «fundamentos y primeros principios de
las ciencias y artes», para explicitarle, desde la partida, que en este libro vamos
a estudiar no sólo los conceptos básicos de toda planificación, sino que, ade-
más, trataré de entregar a usted una visión gruesa del tipo de pensamiento que
han sustentado históricamente las reflexiones y acciones del arte de planificar.
Pienso que esta visión general puede permitirle entender por qué hoy día algu-
nos desprestigian la planificación, no solo por intereses de mercado, sino por-
que están realmente convencidos de la inutilidad del plan.
En cuanto a «planificación», el núcleo central del texto se va a referir a

ella, entendiendo esta acción reflexiva del ser humano para cambiar una
realidad que no le gusta por otra mejor, como positiva y efectiva para mejo-
rar la calidad del funcionamiento del sistema educacional. Es decir, mejora
éste de manera tal que efectivamente las diligencias que realizan día a día
las personas, profesores o no profesores, que tienen la delicada misión de
enrumbar y desarrollar el sistema educacional hacia niveles cada vez mejo-
res de calidad, puedan lograrlo.
Algunas personas creen que la educación es sólo tema que interesa a

quienes laboran o estudian en el sistema o que lo estudian desde fuera.
Pues no. Educar es tanto un acto de amor que debe ser (digamos mejor,
que debería ser) obligación, responsabilidad y compromiso de todos, como
también una acción consciente y racional, que debemos realizar con mucha
finura, por lo que debemos estudiar, conocer, aprender y aprehender los

instrumentos necesarios. Uno de ellos, usado normalmente para alcanzar
un deseable nivel de calidad superior, es precisamente la planificación.
Planificar no es sólo pensar objetivos para lograr en un tiempo determi-

nado, contando con los recursos X, Y y Z para cambiar esta realidad actual
que me desagrada. Planificar es poner en marcha un proceso complicado,
donde interactúan muchas personas, intereses, visiones ideológicas muchas
veces contradictorias, recursos escasos y, para peor, un proceso que un sec-
tor de la sociedad chilena desprestigia de manera sistemática.
Pienso que la secuencia más importante que deben considerar quie-

nes deben planificar, programar o proyectar las acciones a futuro de estos
sistemas es la secuencia «práctica- teoría- práctica». Es decir, a partir de
una práctica concreta y específica de trabajo se empieza el proceso de
profundización en la teoría, no sólo para explicar esa práctica, sino para
elevarla cualitativamente a un nivel superior y, desde este nuevo nivel, vol-
ver a profundizar en la teoría y así sucesivamente.
En otras palabras, lo anterior significa, para usted y para mí, introducir-

nos en la teoría a partir de la experiencia práctica que cada uno tiene en la
vida, aprender y aprehender esa teoría para realizar una práctica
cualitativamente mejor y, a partir de ésta, estudiar nuevamente teorías más
amplias y variadas, para volver a mejorar la práctica, en un proceso de
educación permanente.
Respecto de la planificación, y aplicando estos conceptos, se trata de

proponernos un futuro mejor que el actual (por supuesto, si es que Ud. no
está satisfecho con lo actual), que es preciso construir día a día ya que,
como dijo el poeta «...porque veo al final de mi rudo camino / que yo fui el
arquitecto de mi propio destino; / que si extraje las hieles o la miel de las
cosas, / fue porque en ellas puse hiel o mieles sabrosas: / cuando planté
rosales, coseché siempre rosas...»1.
El proponer un futuro deseable, o sea, diseñar estrategias y disponer

de los instrumentos específicos para acercarnos a ese futuro, cuales son
los planes, es una tarea social, es decir colectiva y participativa, puesto que
se trata de aunar esfuerzos, mediante la reflexión y el consenso, para al-
canzar un futuro mejor que el presente insatisfactorio.
1 Del poema «En paz», escrito por el poeta mejicano Amado Nervo.
Claro que, como Ud. sabe, a veces el esfuerzo que se realiza para
lograr el cambio es en vano, a pesar de la buena voluntad o el sentido de
responsabilidad que uno tenga para hacer las cosas. ¿Por qué suceden
estos fracasos?
Una posible explicación tiene que ver con la tercera palabra:

«Sistémica».
Como veremos en la primera Unidad de este libro, no existen funda-

mentos rigurosos que nos hagan pensar que en el universo en que vivimos
hay un orden y una organización ideal, inmutable, de la naturaleza, que
pudiésemos pensar como paradigmática y que nos pudiera servir como un
modelo ideal para acercarnos a él, en una relación de causa y efecto.
Hoy se sabe con bastante certeza que los conceptos que utilizamos
para pensar un modelo ideal, por ejemplo, de educación, son incompletos y
por lo tanto, toda acción que pretenda alcanzar una educación «ideal» de
futuro desemboca inevitablemente en actos incompletos.
Sin embargo, es fácil darse cuenta de que la mayoría de las personas

no piensan así y dan la sensación que atribuyen propiedades casi mágicas
a la computación, ingeniería social, gestión del cambio, círculos de calidad,
mercado, competencia y tantas otras definiciones, categorías o paradigmas
que se han construido y se siguen construyendo para convencernos de que
existe la posibilidad real de alcanzar determinados objetivos sólo si nos pro-
ponemos hacerlo de manera eficaz, eficiente y oportuna...
Lamentablemente la realidad no funciona así. No basta con pensar

una realidad distinta a la actual y ponerse a trabajar para alcanzarla pronto,
porque cuando usted actúa sobre una realidad, ésta a su vez actúa
automáticamente sobre usted. Cuando usted pone en marcha un plan ope-
rativo para intentar cambiar una realidad por otra, el entorno, las personas
de éste, los fenómenos que se generan al intentar alterar la realidad, van a
actuar sobre usted y su plan, modificándolo o, a veces, haciéndolo fracasar.
El nudo de la cuestión es que el experimentador que experimenta, el

observador que observa, el planificador que planifica, la mente que piensa e
imagina, son inseparables de su sociedad y, por lo tanto, de su cultura domi-
nante (aunque siempre hay minorías que a veces son vanguardias, que sí
se separan... casi siempre a un alto costo generalmente para ellos), por lo
que ¿qué de extraño tiene que hoy día en Chile, donde actúan poderosos
poderes fácticos, opuestos a cualquier planificación, los escasos planes que

intenta poner en marcha el Gobierno estén expuestos al fracaso?
¿Es posible revertir esta situación?
Yo, que me defino como optimista histórico, pienso que sí. Siempre
que seamos capaces de sacudirnos de ideas preconcebidas o incrustadas
en nuestro cerebro, que provienen de pensamientos añejos, alejados de la
realidad, reduccionistas. Y en este sentido, el pensar de modo sistémico la
planificación, es un cambio sensacional, muy importante para revalorizar la
importancia de este instrumento, que es esencial si pretendemos cambiar la
realidad actual por otra que imaginamos mejor.
Espero sinceramente que usted tenga no sólo éxito en los esfuerzos

que comienza a emprender en esa dirección, sino que también se transfor-
me en un activo promotor de planificaciones bien hechas...
EL AUTOR
ORIENTACIONES PARA EL APRENDIZAJE
El contenido del libro «Elementos de Planificación Sistémica» está es-

tructurado en tres unidades de aprendizaje, cada una con sus respectivos
objetivos específicos, los cuales se intentan alcanzar mediante el estudio
cuidadoso de un conjunto de elementos existentes en cada unidad.
Los elementos son los siguientes:
- Un diagrama conceptual que le señala, de manera resumida, el avan-

ce progresivo de su aprendizaje.
- El desarrollo de contenidos, con ejercicios para su reflexión, según

vaya avanzando en los distintos temas y preguntas, cuyas respuestas
se derivan de lo ya estudiado, todo lo cual le podrá ayudar a una mejor
asimilación de los contenidos del módulo.
- Un resumen del texto, anterior a una nueva materia, como una síntesis
que sirve de base introductoria para las nuevas ideas.
- Un glosario con los principales términos utilizados en cada unidad, de

manera que Ud. pueda retener rápidamente aquellos términos y con-
ceptos que en un momento dado no pueda recordar.
- Una autoevaluación al final de cada unidad, de modo que Ud. logre

verificar el nivel de su asimilación de los conceptos explicados.
- La clave de respuestas a las preguntas planteadas en la auto-evalua-

ción, de manera que Ud. compare y valide objetivamente el avance de
sus conocimientos respecto de cada tema.
Para alcanzar un rendimiento óptimo del estudio que Ud. va a empren-

der, le sugiero seguir las siguientes recomendaciones:
• Lea cuidadosa y atentamente los objetivos que se plantean en cada

unidad, como logros deseados (propuestos).
Luego de terminado el estudio de cada unidad, vuelva a releer los

objetivos planteados y reflexione acerca de si fueron o no alcanzados
por Ud. Si la respuesta es negativa, no dude en volver a repasar la
unidad.
• Después de estudiado un tema o un capítulo, reflexione sobre la ma-

nera de aplicar lo aprendido en alguna situación que Ud. conozca o en
nuevas situaciones. Lo invito a realizarlo.
• Relacione los nuevos contenidos con materias ya estudiadas antes.

Esto le va a ayudar a la construcción de una visión holistica de la rea-
lidad para enfrentar nuevas situaciones y nuevos problemas, tomando
conciencia de los conocimientos que está adquiriendo.
• Insista de modo constante en el mantenimiento de una disciplina en el

uso de su tiempo de estudio y compromiso de trabajo con este módu-
lo. Su experiencia vital acumulada; su deseo de aprender; su afán de
afirmación personal; el enorme caudal de conocimientos informales
que Ud. maneja, sean ellos correctos o no, son estímulos permanen-
tes para que Ud. mantenga esta disciplina.
• Realice una permanente reflexión entre planificación y calidad de la

educación, en particular respecto de la toma de decisiones de las per-
sonas que tienen responsabilidad de gestión y administración.
OBJETIVOS GENERALES
Luego de que usted estudie, aprenda y aprehenda todos los elemen-

tos instruccionales que constituyen este módulo (texto, lecturas complemen-
tarias, autoevaluaciones, preguntas para la reflexión, guía), usted estará en
condiciones de:
• Comprender los elementos esenciales de la teoría de la complejidad y

su derivada, la reflexión sistémica, con lo cual podrá interpretar y expli-
car un conjunto de fenómenos que se dan en la realidad social y que
muchas veces obstaculizan la posibilidad de alcanzar objetivos de cam-
bio.
• Valorar la importancia de la construcción y coordinación de espacios

permanentes de participación para las personas interesadas en opinar
e influir en el diseño planificado de acciones que van a incidir sobre el
Sistema Educacional.
• Utilizar las bases teóricas que estructuran el conjunto de conocimien-

tos sobre Planificación Sistémica y transformarlas en herramientas im-
portantes y necesarias para optimizar el trabajo como planificador del
Sistema Educacional.
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE CONTENIDOS
La participación
La secuencia Algunos instrumentos Un instrumento de

«estrategia, política, plan» de trabajo análisis prospectivo
3 7 10
Diseño de un Modelo de evaluación

La reflexión sistémica
plan operativo de un PADEM
2 6 9
El pensamiento lineal La planificación Evaluación de un plan

como proceso
1 5 8
PLANIFICANDO UN PLANIFICACIÓN SIN EVALUACIÓN NO

MUNDO COMPLEJO OPERATIVA HAY PLANIFICACIÓN
A B C
ELEMENTOS DE PLANIFICACIÓN SISTÉMICA
Este diagrama tiene por finalidad mostrar la organización de los conte-

nidos del libro. Las letras indican los nombres de las Unidades de Aprendi-
zaje y los números señalan la secuencia de los contenidos.
Unidad de aprendizaje 1:
«Planificando un Mundo Complejo»

ÍNDICE ESPECÍFICO
«Planificando un Mundo Complejo»
Introducción .............................................................................................. 15
Objetivos Específicos ............................................................................... 18
Diagrama de Contenidos ......................................................................... 19
Desarrollo Temático
1. El pensamiento lineal .............................................................. 20
2. La reflexión sistémica .............................................................. 31
3. La secuencia estrategia, política, plan .................................... 41
4. La participación ....................................................................... 63
Resumen .................................................................................................. 76
Glosario .................................................................................................... 79
Autoevaluación ......................................................................................... 82
UNIDAD DE APRENDIZAJE 1: «Planificando un Mundo Complejo» 15
INTRODUCCIÓN
Vivimos una grave crisis de la razón humana, la que por ahora todavía
no puede encontrar el justo equilibrio entre los valores y la tecnología. Hoy
día la barbarie tecnocrática invade las mejores inteligencias y al mercado,
becerro de oro, se rinde pleitesía y quema incienso. Es fácil apreciar en
nuestra sociedad chilena cómo campean por sus fueros la ideología sin
ciencia y la ciencia sin ideología. Y como «a río revuelto, ganancia de pes-
cadores», en medio de la confusión, domina la segunda.
Muchas palabras, algunas huecas, intentan explicar esta situación.

Caída del muro de Berlín, globalización, internet, competitividad,
ciberespacio, informática, robótica; en fin, cada día aparece alguna cuando
alguien advierte que las otras empiezan a desgastarse y los seres humanos
a preocuparse y a parar la oreja. Y si usted lee la prensa internacional o mira
la televisión de países más adelantados que el nuestro, sabrá como se ex-
pande por el mundo el rechazo consciente a la globalización económica.
¿Por qué está ocurriendo esto? Le sugiero que lo empiece a averiguar. Se
va a encontrar con sorpresas.
Por mi parte, en esta primera Unidad le voy a entregar algunas pistas

que, si usted las examina atentamente, podrá comprender algunas de esas
sorpresas.
Voy a empezar con una cuestión muy importante y que, de alguna

manera, está presente en la confusión de la que le hablaba unas líneas
antes, cual es el hecho de que, incluso dentro de una misma teoría científi-
ca, uno se encuentra con hechos, fenómenos, situaciones, que pueden ser
percibidos y descritos de más de una manera.
Este asunto lo pensó y analizó con bastante profundidad Albert Einstein

hace cerca de cien años, cuando desarrollaba su teoría de la relatividad. El
principio es aparentemente simple y tal vez con un ejemplo a usted le quede
claro.
Una manera importante que cualquier persona tiene de percibir el

mundo que le rodea es a través de su vista. Lo que llega a sus ojos y golpea
su retina, generando imágenes en su cerebro es luz. La luz viaja a una
velocidad constante de 300 mil kilómetros por segundo. Esta situación de

inmediato hace que los fenómenos relacionados con el orden temporal pue-
den ser descritos de diferente manera por diversos observadores.
Por ejemplo, una noche usted mira el cielo estrellado y allí ve una
hermosa y refulgente estrella. En ese mismo instante, un habitante del pla-
neta Omega, de la constelación de Alfa Centauro, ubicado a miles de millo-
nes de kilómetros de nuestro planeta, está mirando exactamente hacia el
mismo lugar que Ud., pero, no advierte absolutamente ninguna luz. Usted
no los conoce, pero le aseguro que su vista es más aguda que la suya.
¿Qué ha podido ocurrir?
Una explicación, absolutamente rigurosa, es que la estrella brillante

que usted ha mirado corresponde a la explosión y posterior desaparición de
algún sol cercano a Alfa Centauro, pero cuya luz aún viaja por el espacio,
por eso ha hecho reaccionar su retina. A su vez, el habitante de Omega, por
la cercanía con ese sol, ya hace tiempo que vio pasar esa luz, por lo tanto,
para él ya no existe tal estrella.
En síntesis, para usted sí existe esa estrella que brilla en el cielo y

para él ya no existe. Y lo importante es que ambos tienen la razón al mismo
tiempo. Ambas descripciones son correctas; ambas son válidas.
Como veremos en esta Unidad, estas paradojas existen e interactúan

con nosotros a cada rato. Y el problema no es detectarlas ni interpretarlas,
sino cómo actuar para evitar que se nos intente convencer siempre de que
la verdad es una sola, que debemos optar entre lo «correcto» y lo «equivo-
cado», que en el planeta tierra existen seres humanos cuyo verbo descien-
de de Dios y que son los que siempre definen qué es justo y qué no. (Claro
que para mí los más dañinos son aquellos que ayer adoraron lo que hoy
queman...).
La línea del pensamiento humano que busca reconocer y argumen-

tar con rigor lo «verdadero» comenzó con René Descartes (1596 - 1650).
En su «Discurso del Método» plantea la manera cómo un filósofo puede
solucionar un problema filosófico, asegurando que no podemos conside-
rar nada como verdad si no reconocemos claramente que lo es. Para
lograrlo, es necesario dividir un problema complejo en cuantos trozos
menores sea posible, para empezar con las ideas más sencillas y evi-
dentes en su certeza, para explicarlo. La idea central de Descartes era ir
de lo «sencillo» a lo «complicado», para construir nuevos conocimien-
tos, utilizando la razón, pues solo esta nos entrega conocimientos segu-
ros.
En principio, decía Descartes, hay que dudar de todo y es necesario

librarse de las viejas ideas para construir las nuevas. Más aún, incluso hay
que dudar de lo que nos entregan nuestros sentidos, ya que para él no
estaba clara la diferencia entre lo que sucede en el sueño respecto de lo
que ocurre en la vigilia.
Sin embargo, para este filósofo el pensamiento es totalmente libre res-

pecto de la materia y viceversa, es decir, los procesos materiales actúan de
modo absolutamente independiente del pensamiento.
¿Por qué hems nombrado acá a René Descartes?
Porque a él se le señala como quien sistematizó y puso en el mundo

de la reflexión filosófica el hoy día llamado pensamiento «lineal» de causa y
efecto, de trocear la realidad para entenderla, de separar al ser humano de
su entorno, de dividir pensamiento y acción y de muchas otras conclusiones
«racionales». Esta manera de reflexionar, mecanicista, muy de siglo XVI y
XVII, por lo demás, todavía es utilizada por muchas más personas, algunas
bastante más influyentes de lo que usted cree. Y por supuesto, en el tema
que nos interesa, la planificación, en particular la planificación de la educa-
ción, esto tiene una importancia fundamental, como usted va a ver.
Lo que le propongo en esta Unidad 1 es hacer un esfuerzo para inte-

grar en su pensamiento otras lógicas diferentes de reflexión, otras experien-
cias personales diversas que explican su entorno y a usted mismo de distin-
ta manera y también, ¡cómo no!, otro modo de reflexionar sobre problemas
que pudieran interesarle, como es por ejemplo la educación y, en ella, los
procesos de planificadores.
¿Está usted dispuesto a vivir la aventura de pensar por sí mismo?

OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Al finalizar el estudio de esta primera unidad, usted deberá estar en

condiciones de:
1. Reconocer los elementos centrales del pensamiento determinista, que

inciden en las actitudes de las personas que gestionan el sistema edu-
cacional.
2. Identificar y utilizar nuevas y distintas herramientas teóricas, basadas

en la reflexión sistémica, en los procesos de gestión y dirección de
procesos educacionales.
3. Explicar los fundamentos de la participación y la importancia de esta

para mejorar la probabilidad del éxito de un plan.
4. Establecer la importancia de construir y poner en marcha espacios de

participación ciudadana para la elaboración de estrategias, políticas y
planes de desarrollo educacional.
DIAGRAMA DE CONTENIDOS
Concepto Importancia de la
El plan
de sistema participación
5 8 11
Pensando Pensando Características de

Política
mecánicamente sistémicamente la participación
2 4 7 10
La moda de Orden y La estrategia Definición de

los proyectos desorden participación
1 3 6 9
EL LA REFLEXIÓN LA SECUENCIA LA
PENSAMIENTO SISTÉMICA «ESTRATEGIA, PARTICIPACIÓN
LINEAL POLÍTICA, PLAN»
A B C D
PLANIFICANDO UN MUNDO COMPLEJO

nidos de la Unidad de Aprendizaje 1. Las letras señalan las grandes temáti-
cas en que está organizada la presente Unidad y los números la secuencia
de los temas.
DESARROLLO TEMÁTICO
• El pensamiento lineal
• La reflexión sistémica
• La secuencia estrategia, política, plan
• La participación
1. El pensamiento lineal
1.1 La moda de los proyectos
Está de moda hoy día hacer proyectos. ¿Qué esta escuela funciona
mal?... ¡Hagamos un proyecto!... ¿Qué nos falta dinero para comprarle li-
bros a la biblioteca?...¡Hagamos un proyecto y lo presentamos a la Funda-
ción La Vaca!... ¿Qué los padres y apoderados no tienen interés alguno en
la suerte que corran sus hijos en el colegio?...¡Hagamos un proyecto para el
mejoramiento de las relaciones afectivas!... y así ad infinitum...
Muchas autoridades públicas, para no asumir directamente sus res-

ponsabilidades en la dirección, evaluación y control estratégico de la educa-
ción, especialmente en el nivel superior, todos los años están convocando a
las universidades para que presenten proyectos para hacer esto o hacer lo
otro. Miles de millones generados por los impuestos de quienes los pagan,
normalmente funcionarios públicos y trabajadores en general, son distribui-
dos por esas autoridades, previo contrato de cohortes de «evaluadores de
proyectos» que utilizan para calificarlos criterios «objetivos y transparen-
tes», es decir, los suyos...
¿Es casual esta moda de los proyectos?
Por supuesto que no. Ella, como todas, responde a la realidad social,
política, económica y cultural que hoy vive Chile, empapada por la lógica del
mercado, que a cada cosa o persona pone un precio. En el caso de la edu-
cación, el precio depende de la «calidad», lo mismo que el de los proyectos,

ideas y todo lo que se comercie.
Pero... ¿es realmente «el mercado», construcción humana como muchas

otras, la que pone los precios respectivos o más bien algunos pocos, bastante
poderosos y escondidos en las sombras, que lo controlan y manipulan?
A lo largo de la historia del siglo recién pasado se han utilizado mu-

chas formas para que usted, yo, los vecinos, nuestros conciudadanos o
los habitantes del planeta acepten como normal y natural que las cosas
funcionen así, protegiendo intereses que por lo general no son los nues-
tros. Sin embargo, lo que con más éxito funciona, al menos en el Chile de
hoy, es el control de los medios de comunicación social por unos pocos, la
propaganda tenaz y machacona que insiste en las mismas ideas, tratando
de impedir que las personas piensen en alternativas y actúen en conse-
cuencia.
Solo como ejemplos le señalo algunas concepciones que han ido ca-
lando poco a poco en el cuerpo social:
- «El Estado en ineficiente en la asignación y control de los recur-

sos»
- «Todas las actividades del Estado, incluida la educación, deben
ser privatizadas»
- «Solo la educación puede sacar a los pobres de su situación de
pobreza»
- «La planificación ha demostrado ser ineficaz para lograr el desa-
rrollo del país, solo la libertad de los mercados garantiza el creci-
miento económico»
- «La distribución de los dineros públicos, mediante proyectos de
calidad, garantiza un buen uso de esos dineros».
Todas las frases que aquí le he consignado han sido expresadas de

múltiples maneras, en diversos medios de comunicación social, por impor-
tantes personajes del gobierno, del parlamento, de organizaciones empre-
sariales y de otras organizaciones.
Comparta o no usted esos juicios de valor, le solicito que piense y

anote sus conclusiones respecto de las siguientes preguntas.
La gran cantidad de millones que anualmente entrega

el Estado a proyectos de educación, capacitación, formación
y otros relacionadas con el área educativa y cultural, a su
juicio, ¿han tenido un efecto de mejoramiento permanente
de la calidad del sistema de educación, capacitación o crea-
ción cultural?
(A propósito: ¿Qué entiende usted por «calidad»?...)
Otra pregunta:
Según los resultados de la evaluación SIMCE, efecti-

vamente los niños que estudian en un colegio privado, por
ejemplo el «Nido de Aguilas» de una comuna acomodada
de la Región Metropolitana, obtienen mejores y más cohe-
rentes resultados en el modo de actuar y reflexionar espera-
dos, que los niños de la Escuela «Héroes de la Patria» de
una comuna pobre. ¿Por qué cree Ud. que ocurre este fenó-
meno?. Y por favor no me dé argumentos solo relacionados
con la plata.
Le solicito que anote ahora mismo sus respuestas y reléalas después,

al terminar el estudio de este libro. Si no ha enriquecido su opinión ...franca-
mente este libro no habrá servido de mucho.
Las autoridades que piensan y actúan en función de proyectos como

solución a problemas, no solo se lavan las manos de la responsabilidad de
asumir ellos la conducción de sistemas que, como el educacional, son com-
plicados, sino que también están convencidos de otra cosa, muy poco
explicitada pero fácil de percibir, que es la verdad de la siguiente secuencia
lógica de pensamiento:
a) Todo problema complicado es necesario trocearlo en subproblemas.

Así se actúa con más facilidad y, resolviendo uno a uno los
subproblemas, tendré resuelto el problema grande.
b) La solución de cada subproblema puede consistir en la elaboración de
un proyecto que contenga un diagnóstico riguroso, objetivos claros,
recursos y desarrollo en el tiempo.
c) Todo proyecto o programa, si está bien hecho y puedo controlar a cada

instante su desarrollo, me permite pasar de la situación problemática
que hoy enfrento a otra de mañana, en la que el o los problemas se
han resuelto favorablemente.
d) Programar o proyectar el futuro significa actuar desde hoy día para
modificarlo. Solo es cuestión de voluntad y de tener los recursos.
e) En todo este proceso el pasado actúa sobre el presente y el presente
sobre el futuro. En el fondo, el tiempo es como una flecha, una bala, un
río o cualquier cosa que fluya de «atrás» para «adelante».
Anote a continuación si está o no de acuerdo con esta

secuencia lógica, y por qué.
¿Cuáles son los ejes centrales del modo de pensar que le he descrito
con la secuencia anterior? Yo, por lo menos, pienso que tres:
- Idealización, es decir, creer que la realidad en que uno está sumergido

y existe puede ser absorbida por la idea, es decir, que solo es real lo
inteligible, lo que puede ser entendido.
- Racionalización, o sea, pretender encerrar la realidad en el orden y la

coherencia, no permitiéndole ningún desborde fuera del sistema de
pensamiento dominante.
- Normalización, que significa eliminar lo extraño, lo que usted no com-

prende, lo raro, lo misterioso.
No se sorprenda usted de la enorme fuerza que tiene esta manera de

pensar. Tome en cuenta que tiene más de 350 años, desde que René Des-
cartes, el filósofo francés, planteó su famoso «cogito, ergo sum», «pienso,
luego existo», transformándolo en un método para construir filosofía y for-
mulando, al mismo tiempo, el paradigma que iba a dominar el pensamiento
occidental y cristiano prácticamente hasta nuestros días: la disyunción, la
separación de dos realidades como son, por ejemplo, usted y su entorno;
sujeto y objeto; lo material y lo espiritual; cuerpo y alma; hombre y naturale-
za; educando y educador; rey y plebeyo; sistema educacional y sociedad;
etc. y el trocear cada realidad para mejor pensarla.
Como he dicho en otro libro2:
«Descartes, pensador profundo y avanzado de su época, echó las

bases del pensamiento filosófico que intentaba aclarar la certeza de nues-
tros conocimientos (pienso, luego existo) y, al mismo tiempo, se preocu-
pó de establecer la relación entre el cuerpo y el alma puesto que para él
existían dos formas distintas de la realidad, dos sustancias : una es el
pensamiento o alma y la otra es la extensión o «materia» o «cuerpo».
Consideró que no podemos pensar nada como verdadero, si no lle-

gamos claramente a la conclusión de que lo es. Para conseguir esto, la
metodología que propuso en su libro llamado justamente «El discurso
del método» fue dividir un problema complejo en tantas partes parciales
y simples como sea posible. De este modo, decía, es posible empezar por
las ideas más sencillas, analizarlas exhaustivamente, concluir en su ver-
dad o falsedad, con el fin de ir, poco a poco, de lo más simple a lo más
complicado. Esta es una forma segura de construir nuevos conocimien-
tos, pero haciendo constantes recuentos y controles para estar seguros de
que nada se omite.
En verdad, la influencia de la filosofía cartesiana ha sido tan grande

que hacia donde usted dirija su atención y observación, advertirá cómo se
trocea la realidad para tratar de estudiarla mejor o cómo se divide una orga-
nización social para dirigirla mejor. Y es así como han nacido y se han desa-
rrollado, formando sus propios especialistas que hablan un idioma particu-
lar y propio, las matemáticas, la literatura, la medicina, la sociología, la ar-
quitectura, la... etc., etc. Y dentro de una misma disciplina, por ejemplo, la
medicina, se trocea el cuerpo humano en diferentes pedazos o etapas de la
vida, asignándolas al pediatra, geriatra, odontólogo, neurólogo, cardiólogo,
urólogo, en fin,... ¿para qué seguir?
Es evidente que este método de reflexión, que se proyecta e influye

todavía sobre la humanidad, ha producido avances muy grandes en el co-
nocimiento del hombre. René Descartes era un racionalista, es decir, una
persona que confiaba en la razón, no en las emociones, para obtener cono-
cimientos. Y esto ha significado que durante siglos una parte esencial del
ser humano, sus emociones, han sido arrinconadas en el sofá del psicólogo
o del psiquiatra.
2 Ahumada G. Paddy. Análisis y Determinación de Necesidades Educacionales. Edito-

rial Puntángeles. Universidad de Playa Ancha. Valparaíso.1998.
La escuela cartesiana, junto con la que vino después, la empirista, que

centra su atención en los sentidos, derivando de estos el conocimiento, echa-
ron las bases iniciales de casi toda la metodología del pensamiento científi-
co de los siglos XVIII, XIX y parte del XX, llegando su influencia incluso
hasta este nuevo siglo XXI.
Para que reflexione hasta que punto se desarrolló este trocear las rea-
lidades o los seres humanos para estudiarlos y comprenderlos mejor, según
la lógica cartesiana, le propongo leer (y pensar) el siguiente párrafo3:
El encéfalo está constituido por dos hemisferios, morfológicamente

gemelos, que durante mucho tiempo se pensaron idénticos desde el pun-
to de vista organizacional, aunque con funciones separadas.
Así, se llegó a determinar que en el hemisferio izquierdo se almace-

naban las características que se consideraban propias de lo masculino
(pensamiento analítico y abstracto; focalización en los objetos; racionali-
dad y cálculo; control y dominación social, cultura y educación occiden-
tal) y en el derecho aquellas características que se consideraban femeni-
nas (pensamiento intuitivo y concreto; focalización en las personas; si-
multaneidad y síntesis; estética y arte; comunicación psicoafectiva; cul-
tura y educación oriental).
Sin embargo, últimamente se ha comprobado que los dos hemisfe-

rios son a la vez diferentes e idénticos... Parece que, desde el nacimiento
hasta la decimocuarta semana (de gestación), los hemisferios son capa-
ces, cada uno de ellos, de asegurar indiferentemente un gran número de
funciones. En caso de daño en el joven cerebro, uno de los hemisferios
puede asegurar casi sin disminución las funciones del otro.
Se ha descubierto también que no existe en el cerebro un «centro

de mando», sino una especie de federación de zonas que dispone cada
una de cierta autonomía. Todo se produce y decide por verdaderas «asam-
bleas» de neuronas, que necesitan de la cooperación de ambos hemisfe-
rios. De este modo el cerebro es a la vez «acéntrico», sin centro de mando
y «policéntrico», ya que dispone de muchos centros.
3 Extractado de Morin, Edgar El Método, tomo III, págs. 99 a la 102. Ediciones Cátedra
S.A.. Madrid. España. 1990.
Estos nuevos conocimientos neurológicos echan por tierra la idea

tradicional de la predeterminación de lo masculino y lo femenino, inscri-
ta en cada hemisferio cerebral, aceptándose hoy día que el pensamiento
social dominante en lo cultural, respecto del rol social del hombre y la
mujer, que aporta un tipo de educación dominante para cada sexo, es el
que inscribe su marca profunda en el funcionamiento íntimo de la inte-
ligencia y el conocimiento desde la misma gestación del ser humano.
En otras palabras, aunque ambos hemisferios tienen las mismas

potencialidades iniciales, se van diferenciando de modo que uno de ellos
puede dominar al otro, según las características del individuo, (sexo,
nivel de inteligencia, antecedentes familiares, etc.) y de su entorno so-
cio-cultural.
De lo anterior surge una conclusión importante: si se desarrollase

una cultura que no impusiera clausura, ruptura, jerarquía, entre pape-
les sociales rígidos, masculino y femenino, y que favoreciese la
complementaridad, que atenúe la dominación de una por el otro, favore-
cería la apertura de la inteligencia y el enriquecimiento del conocimiento
en los dos sexos, ya que ambos hemisferios cerebrales podrían interactuar,
uno sobre el otro, de modo más fácil y ampliamente desde la misma ges-
tación del ser humano.
¿Cuáles son sus conclusiones respecto a trocear la rea-

lidad para mejor estudiarla y actuar sobre ella?
En el transcurso del siglo XIX, la influencia del cartesianismo fue muy

grande, triunfando en todos los frentes de la reflexión, especialmente en el
mundo de las ciencias naturales, obviamente separadas, alejadas, de las
ciencias humanísticas. Así, se procedió a aislar y ordenar los elementos
químicos que forman todas las sustancias conocidas; se descubrieron uni-
dades de materia cada vez más pequeñas, designándolas primero molécu-
las y luego átomos; se describieron y cuantificaron las características esen-
ciales de la materia: masa y energía, se identificaron planetas calculando
con exactitud sus órbitas y, algo sumamente importante: se echaron las
bases científicas del desarrollo tecnológico.
Dentro de esa forma de pensar, el átomo llegó a ser el ente príncipe de

las estructuras estudiadas de los objetos de la naturaleza. Resplandeció
como el rey de los reyes, puro, indivisible, componente universal de líqui-

dos, gases y sólidos. Era la unidad última, el trozo infinitamente pequeño de
la realidad material.
La física, reina en el siglo XIX de las ciencias, disponía a fines de ese

siglo de una batería de leyes, conceptos, magnitudes, que le permitía ca-
racterizar, describir, explicar y prever el comportamiento de prácticamente
cualquier cosa. El método consistente en descomponer en partes simples y
realizar mediciones, permitía experimentar, manipular, reordenar y transfor-
mar el mundo de los objetos, sacar conclusiones y exponer nuevas teorías
sin mayores dificultades.
El éxito de la física, de modo natural, comenzó a empujar a otras disci-

plinas científicas a estudiar también sus objetos, aislándolos, separándolos,
descomponiéndolos en trozos más pequeños, explicándolos según las le-
yes generales a las que obedecía, a partir de los elementos más simples
que lo componían.
Así, la biología centró su atención en lo que le era propio, primero los

organismos vivientes y después la célula, hasta llegar a la molécula. La
genética aisló el genoma, identificando los componentes básicos de este.
La psiquiatría aisló el consciente del subconsciente, definiendo el ego, el yo
y el super yo, centrando su atención en cada uno de estos espacios de la
actividad mental; la sociología, que empezaba a dar sus primeros pasos,
tuvo exponentes que pensaron la sociedad humana como un sistema orde-
nado, compuesto de moléculas, individuos, que actuaban según determina-
dos intereses... En fin, cada área de la curiosidad humana avanzó con esta
metodología del pensamiento e hizo descubrimientos muy interesantes, al-
gunos de ellos fundamentales para el desarrollo humano.
De esa manera, en forma natural, comenzó también a estructurarse el

concepto de «sistema» y a pensar el universo de los sistemas, ya que todos
los conceptos claves de la física, la biología, la sociología, la astronomía,
etc., podían constituir sistemas. Como también los átomos, moléculas, célu-
las, organismos, sociedades, soles, galaxias. De esta manera se concibió el
universo como un archipiélago de sistemas. Sistemas formados por partícu-
las o unidades ordenadas, organizadas y que respondían a leyes simples
de la naturaleza. Y todo lo que no respondiera a estas leyes, eran «parado-
jas» de la naturaleza, cosas raras que de pronto ocurrían, pero que no alte-
raban los principios básicos de la organización de cada sistema.
El cartesianismo así llegaba a la cima del desarrollo del pensamiento

científico y con ello del conocimiento humano de la época.
1.2 Pensando mecánicamente
Descartes vivió en el mismo tiempo histórico de Isaac Newton (1642-

1727), el famoso físico inglés que, cuenta la tradición, descubrió la ley de
gravitación universal cuando, dormitando la siesta bajo un manzano, le cayó
uno de los frutos en la cabeza. Otros mal pensados cuentan que no fue una
manzana, sino que un residuo de pájaro.
Sea cual fuere el hecho que gatilló la reflexión de Newton, lo cierto es

que entregó un conjunto de explicaciones sencillas a problemas muy difíci-
les de la época, frente a los cuales los científicos de entonces no encontra-
ban respuestas claras e inobjetables.
Newton no solo dijo que cualquier objeto atrae a cualquier otro con
una fuerza que aumenta mientras más grandes sean los objetos y que dis-
minuye mientras mayor sea la distancia que les separa, sino que, además,
esta atracción o gravitación era universal, con lo cual generó un gran escán-
dalo entre los teólogos de ese tiempo, quienes argumentaban que las leyes
del cielo eran de naturaleza distinta que las de la tierra.
Isaac Newton echó las bases del pensamiento «materialista», por el

que se entiende una filosofía que reduce todos los fenómenos de la natura-
leza a magnitudes físicas concretas. El rescate de las ideas de Demócrito
(460-370 AC), para quien todas las cosas de la naturaleza estaban forma-
das por «átomos» o partículas infinitesimales, indivisibles pero diferentes
entre sí, fue consecuencia lógica del pensamiento del siglo XIX.
Este modo de hacer ciencia y de pensar al hombre y la naturaleza se

nutría y era nutrido por el pensamiento filosófico dominante, el que, a su
vez, se retroalimentaba del desarrollo de las ciencias naturales, las cuales,
bajo la enorme influencia de Newton, describían con gran claridad y senci-
llez la arquitectura del universo.
Las influencias recíprocas entre filosofía y ciencias humanas y natura-

les ha sido desde entonces creciente y no le sorprenda a usted en absoluto
que hoy la filosofía comienza a preocuparse del pensamiento oriental, con-
siderando los avances del conocimiento del cerebro. Pero este es otro tema
que, si le interesa, le sugiero leer «Un puente para dos miradas» de Francis-
co J. Varela y Jeremy W. Hayward.
Pensar que todo está dirigido por las mismas leyes mecánicas e inque-
brantables supone, en principio, la posibilidad de calcular cualquier cambio
en la naturaleza con exactitud matemática. De aquí a comenzar a pensar al
ser humano como una máquina solo había un paso, que se dio sin problemas
entre los siglos XVIII y XIX. Como ejemplo, sepa usted que el médico y filóso-
fo francés Julien Offray de Lamettrie (1709-1751) escribió hacia 1740 un libro
que llamó «El hombre máquina», donde explicaba que así como las piernas
tienen músculos para andar, el cerebro tiene «músculos» para pensar, ha-
ciendo una descripción totalmente mecanicista del cuerpo humano.
Sin embargo, quien entregó una reflexión que todavía hoy día algunos
la consideran válida, fue el matemático francés Pierre Simon de Laplace
(1749 - 1827) que expresó la siguiente idea en su libro «Teoría analítica de
las probabilidades»:
«...Debemos considerar el estado presente del Universo como el efec-

to de su estado anterior y como causa de su estado futuro. Una Inteligen-
cia que, por un instante, conociese todas las fuerzas de que está animada la
naturaleza y la situación respectiva de los seres que la componen, si ade-
más fuese lo bastante profunda para someter a estos al análisis (matemáti-
co), abrazaría en la misma fórmula a los movimientos de los más grandes
cuerpos del Universo y del átomo más ligero; nada sería incierto para ella
y el devenir, como el pasado, estaría presente ante sus ojos.
«El espíritu humano ofrece, en la perfección que ha sabido dar a la

astronomía, un pálido ejemplo de esta Inteligencia. Sus descubrimientos
en mecánica y en geometría, junto con el de la gravitación universal, lo
han puesto en condiciones de abrazar en las mismas expresiones analíti-
cas a los estados pasados y a los futuros sistemas del mundo...»4.
Esta idea expresa con absoluta claridad lo que el pensamiento

mecanicista considera central: todo lo que ocurre en este momento estaba
decidido de antemano y todo lo que va a suceder es posible determinarlo,
conociendo con la máxima exactitud cómo se mueven los objetos y los se-
res en el presente. Este último es el resultado exacto del pasado y el futuro
puede ser construido a partir del presente. Es lo que los filósofos denomi-
4 Citado por Sametband, Moisés J. Entre el orden y el caos: la complejidad. Editorial

Fondo de Cultura Económica de Argentina S.A. 1991.
nan pensamiento «determinista» o «lineal» cuya raíz nutre y se nutre de los

postulados de la física newtoniana y de concebir el tiempo como una flecha
que vuela del pasado al futuro, sin inicio ni fin.
En realidad los planteamientos de Descartes, de Newton y de muchos

otros científicos y filósofos que han tenido una tremenda influencia sobre
nuestra propia manera de pensar, vienen a ser una suerte de culminación
de una búsqueda permanente del ser humano de algo intangible, que se
menciona poco, pero que siempre tenemos presente: la necesidad de segu-
ridad. En especial, la seguridad en el futuro.
Desde los orígenes de la reflexión humana ha estado presente la idea

de una batalla permanente entre el orden y el caos, lo que supone la perma-
nencia de estos conceptos en el inconsciente colectivo.
Para el ser primitivo, la naturaleza era el caos, lo temible, lo que podía

destruir y destruirlo. Ente caprichoso, morada de los dioses cuyas acciones
eran imprevisibles, solo entregaba incertidumbre permanente.
Muchas cosmogonías han relatado un estado inicial de caos en el uni-

verso, del cual surgió el hombre y demás seres y cosas. Por ejemplo, en La
teogonía de Hesíodo (alrededor del 700 AC) leemos «...El Caos fue lo pri-
mero y luego la Tierra...» Uno de los mitos chinos de la creación dice que
del caos surgieron el Yin y el Yang, lo femenino y lo masculino, desde donde
nació el universo. En la Biblia se narra que «... y la tierra estaba desordena-
da y vacía, y las tinieblas estaban sobre la haz del abismo...».
El caos, el desorden, es por lo tanto la sustancia esencial, sin forma,

de la cual los dioses moldean el universo. Formado este, los seres huma-
nos buscan permanentemente descubrir el orden en la naturaleza, sus le-
yes, sus normas, sus principios de comportamiento, para saber el largo de
los días, de las estaciones del año, de las fases de la luna, conocer las
épocas de siembra, de cosecha. Se introduce así, lenta y profundamente en
el cerebro del ser humano, la noción de orden, que asegura la sobrevivencia
en el presente y la de prever el futuro, para seguir subsistiendo.
Y así se han desarrollado las escuelas filosóficas, cada una en su lu-

gar y tiempo, buscando respuestas a las dudas y temores del ser humano,
dando las explicaciones y fundamentos, que se han conocido a lo largo de
la historia, respecto de la esencia, propiedades, causas y efectos de las
cosas naturales.
2. La reflexión sistémica
2.1 Orden y desorden
¿Qué se entiende por caos? La mayoría piensa el caos como desor-

den, destrucción o desorganización, en circunstancias que, inicialmente, era
una idea de fundamento del génesis, es decir, una idea de sustancia inicial
de la cual surge el universo, una idea energética, que lleva en su seno ebu-
llición, resplandor, turbulencias. Era, por lo tanto, una idea entre desorgani-
zación y organización, entre potencia destructora y potencia creadora, entre
desorden y orden. Y es exactamente en este sentido que vamos a utilizar el
concepto caos. De este concepto de caos surge el orden y la organización,
pero siempre con la presencia complementaria, antagonista, del desorden.
En otras palabras, no hay orden sin desorden. No existe organización sin el
germen de la desorganización. No hay estabilidad sin la desestabilidad en
potencia y viceversa. ¿Difícil de pensar todo esto? Claro que es complica-
do, porque todavía influye en nosotros la concepción cartesiana como mé-
todo de pensar. Pero, si queremos abrirnos a un pensamiento más amplio,
que nos permita entender mejor los fenómenos que se desarrollan a nues-
tro alrededor, vamos a tener que hacer el esfuerzo.
Es muy importante que usted fije en su mente el concepto de caos que

le he mencionado, pues el primer paso para pensar de modo no reduccionista
es romper la frontera mental tradicional que asocia caos solo con desorden.
Muchas personas están dispuestas a admitir que efectivamente el universo
se formó a partir del caos (de forma moderna se dice a partir del «big bang»),
pero a condición de que se considere evidente que los tiempos del caos, de la
gran ebullición, han pasado, se han superado, y que hoy día reina el orden,
que el universo es adulto y organizado y, sobre todo, que los esfuerzos de
todas las personas tienen que apuntar en esa dirección. Orden, orden, orden,
son los tres principios esenciales que rigen la vida de mucha gente...
Por desgracia para ella, los avances del conocimiento humano de-
muestran una y otra vez que la Génesis no ha terminado, que seguimos
viviendo en un cosmos que se expande, que crea miles de galaxias y soles
por año y otros tantos desaparecen, que continuamos viviendo en un uni-
verso que se desintegra y renace en continuo movimiento. Nuestro sol está
en llamas permanentes, el no alumbra como una lámpara, sino que escupe
fuego, llamas, en una autoconsumición permanente, siendo su núcleo un
puro caos al generar energía y consumir energía.
Los avances del conocimiento humano apuntan a señalar que en la

naturaleza solo se encuentran agrupaciones de elementos que están en
permanente vibración y cambio; flujos inorganizados; objetos organizados;
grupos, sociedades, en constante tensión y contradicción; es decir, el uni-
verso tiene carácter polisistémico, múltiple, variable, en cambio constante,
en vías de transformarse en otra cosa.
Las ideas de universo que heredamos de Kepler, Galileo, Newton,

Laplace, son frías, heladas, de esferas celestes, de movimientos ordenados
descriptibles mediante ecuaciones matemáticas, de orden impecable, de
equilibrio, de organización cósmica, de motor inmóvil. Pero hoy día, usted,
yo, nosotros, es preciso que cambiemos ese pensamiento de universo por
otro que signifique un universo ardiente, con explosiones de fuego, con
movimientos irreversibles, de orden y desorden al mismo tiempo, de equili-
brio y desequilibrio, porque el universo heredado del pensamiento clásico,
determinista, cartesiano, si bien nos da una primera idea aproximativa de
los fenómenos, ella no nos basta para explicarnos muchos otros fenómenos
que se dan en la naturaleza, que comienzan a conocerse más y mejor y que
estallan día a día ante nuestras narices.
Tal vez a esta altura del texto usted se pregunte... bueno, está muy
bien todo esto...¿pero qué diablos tiene que ver con educación y sobre todo
con planificación operativa de la gestión educacional?
Ah!...querida amiga, querido amigo. Mucho tiene que ver, porque pre-
cisamente el pensamiento educacional de corte tradicionalista considera
que la organización del sistema educativo tiene que ser ...¡ordenada!
...¡normada! ...¡rígida!... y sucede que los conocimientos actuales y también
la vida está demostrando que esa idea de educación habrá que cambiarla.
Pero antes de continuar, permítame señalarle un par de ideas más

respecto del orden y desorden.
Si abrimos nuestra mente a un tipo de reflexión no cartesiana o no

tradicional, comenzaremos a darnos cuenta de que alrededor de nosotros
vive y existe el caos, pero no como desorden o desintegración, sino como
una lucha permanente entre orden y desorden, entre organización y desor-
ganización, entre estabilidad e inestabilidad.
¿Qué significa lo anterior? Ni más ni menos que toda perturbación, todo

desorden, toda desorganización, pueden provocar la generación de estructu-
ras que van a crear orden, organización, tranquilidad, hasta que, transcurrido
un tiempo, nuevos fenómenos, nuevas situaciones, vuelvan a crear perturba-
ciones, desorden, desorganización...y así sucesivamente. En síntesis, que el
ser humano vive (siempre ha vivido) en el seno de un universo donde la per-
turbación, el cambio, los efectos imprevistos, la incertidumbre, ha sido la cons-
tante, a pesar de los discursos tranquilizadores que contra esta realidad nos
han entregado históricamente filósofos, profesores, obispos, jueces, magos,
presidentes, generales y, últimamente, los economistas...
Un ejemplo casi dramático de lo que le he comentado

en los párrafos anteriores lo dan los esfuerzos de los econo-
mistas para tratar de aumentar su capacidad de predicción
de los mercados financieros. Al fin y al cabo, en el modelo
socio económico que nos rige, los mercados financieros y la
economía del país han llegado a una situación de íntimas
relaciones.
Uno lee en la prensa, mira en la televisión, escucha en

la radio que nuestra economía es «sólida», que las turbulen-
cias son «transitorias», que la crisis de la cesantía «tiene so-
lución», que lo importante es que los ricos sean más ricos
para que «chorreen» riqueza hacia abajo, que ya estamos
«saliendo del hoyo», que el modelo inspira «seguridad y
confianza», que solo mentes desquiciadas pueden pensar en
cambiarlo, etc.
Pero si uno mira a su alrededor ve cesantía creciente; que

los más ricos aumentan constantemente la tajada que se llevan
de la torta; que la crisis argentina, que el alza del dólar, que la
inflación, etc. En este contexto, ¿dónde cree usted que está la
seguridad del actual sistema socio-económico?; ¿cuál es su es-
tabilidad?; ¿qué características tiene que nos pudiesen hacer
pensar que efectivamente nos puede dar «seguridad»? La au-
sencia de planificación ¿cree usted que tiene algo que ver con
los problemas existentes?; ¿por qué?
Entender y aplicar un pensamiento no lineal, no cartesiano para ir

develando los fenómenos que se desarrollan ante nuestra cara, supone
pensar que las cosas y los fenómenos no son simples ni se pueden trocear
ni dividir en fenómenos más simples, que el futuro no es un progreso

ascensional indefinido, sino un proceso complejo: de avances y retrocesos,
orden y desorden, construcción y degradación, dispersión y concentración,
en el cual debemos no solo tener voluntad para continuar adelante, sino
fundamentalmente para ser rigurosos en la reflexión y, en especial, para
lograr la máxima claridad de ideas que nos sea posible.
Y aquí es preciso plantear una cuestión que debe usted tener muy
presente para no cometer errores. No es que el pensamiento cartesiano
esté «equivocado» o no responda a una realidad objetiva. Nada de eso. Los
conceptos cartesianos, elaborados y desarrollados en una época histórica y
lugar determinados, Francia, solo pueden ser valorados en función de los
problemas a los que dio respuesta en ese tiempo y lugar. Y realmente las
respuestas que dio fueron muchas y algunas todavía válidas.
El problema que debemos tener siempre presente consiste en saber

cómo sustituimos unos conceptos por otros y para responder a qué nuevos
problemas. La aventura permanente del pensamiento, a la cual debemos
dar la importancia que se merece, consiste en construir y utilizar nuevos
conceptos que estén relacionados con los nuevos problemas existentes,
con los nuevos conocimientos que van surgiendo, con nuestra historia, nues-
tra cultura y con la sociedad de la que formamos parte.
Todo esto pareciera una conclusión muy fácil, pero detrás de ella hay
más de un siglo, el último siglo, de investigaciones, reflexiones, descubri-
mientos, avances y retrocesos de centenares y centenares de científicos,
filósofos, artistas, literatos, en fin, y como se dice hoy, la acción de muchísi-
ma inteligencia5. ¡Aprovechémosla!
2.2 Pensando sistémicamente
Llegar a una forma de pensar no lineal, dialéctica también se llama, no

es fácil. Usted necesita de mucho estudio, reflexión, observación y escritu-
ra. E incluso, a veces, ir contra la corriente. El avance del conocimiento
humano ha sido exponencial durante las últimas décadas gracias al desa-
rrollo de los computadores y su capacidad creciente para acumular y proce-
5 Por si usted se interesa al menos en saber nombres de brillantes cerebros que han
ayudado a construir esta nueva cosmovisión, le señalo a Boltzmann; Planck; Maxwell;
Hubble; von Neumann; von Foerster; Atlan; Prigonine; Picasso; Pandereski; Juan Rulfo;
Edgar Morin...la lista podría llenar varias páginas de este libro.
sar con rapidez todo tipo de información. Esto ha permitido trabajar con
datos generados en observaciones, cuyo procesamiento, sin esta herra-
mienta, hubiese demorado años a lápiz y papel, lo cual era la situación de
los investigadores y científicos hasta mediados del siglo XX.
Una consecuencia muy importante de todo esto es el desarrollo de lo

que se llama el pensamiento sistémico (otros prefieren hablar de la visión
sistémica) o pensamiento dialéctico, para abordar con otras lógicas de re-
flexión los fenómenos del universo en general y de algunos fenómenos en
particular, de los cuales ahora nos interesa la organización educativa.
La reflexión sistémica (yo me inclino más bien por llamarla así, ya que
reflexionar significa considerar detenidamente las cosas) tiene como idea
central que no es posible sacar todas las conclusiones posibles de una rea-
lidad que se estudia, si se procede a dividirla en trozos, diseccionar cada
uno de ellos, estudiarlo minuciosamente, juntar estas conclusiones con otras
de otros pedazos de la misma realidad y proceder a realizar la denominada
«síntesis», a partir de la cual se tendrían claros los problemas del conjunto
y sus eventuales soluciones.
La reflexión sistémica, en cambio, tiene como lógica y método de pen-

samiento el hacer un esfuerzo permanente por aprehender la realidad en su
totalidad, visualizando e identificando los diferentes elementos o fenóme-
nos que existen en ella, sus interacciones, componentes y tendencias de
desarrollo y/o desplazamiento.
Pero de todos los factores que definen la reflexión sistémica, el más

importante, el esencial, el que la diferencia de otros modos de pensar es el
concepto de interacción que se realiza entre dos o más elementos que per-
tenecen a una realidad.
Uno de los conceptos esenciales del pensamiento re-

volucionario del pasado era «la unidad y lucha de contra-
rios», como motor del desarrollo y avance de la historia. ¿Qué
se quería decir con esto? Simplificando mucho, era expresar
que en la historia del desarrollo de las sociedades humanas
habían dos polos contrapuestos, por ejemplo, en el capita-
lismo los «empresarios» y los «trabajadores»; los «patrones»
y los «obreros»; los «ricos» y los «pobres»; etc. y que entre
estos grupos había contradicciones, oposiciones de intere-
ses insalvables; eran «contrarios», por lo tanto, solo de la

lucha permanente entre estos «polos» u «opuestos» surgía
el avance hacia estadios superiores de organización socio
económica, cultural, política, etc.
Hoy día, aunque siguen existiendo ambos «polos», sin

embargo no se plantea como necesidad la lucha entre ellos
para mejorar la sociedad. Muchos ex revolucionarios inclu-
so se inclinan por la cooperación, la suma de esfuerzos, la
búsqueda de consensos entre esos polos. Todo eso está muy
bien, pero, en esencia las brechas en Chile entre ricos y po-
bres se siguen agrandando pese a la buena voluntad entre
las partes.
¿Cuál debería ser, desde el punto de vista de una re-

flexión sistémica, el nudo de la cuestión sobre el que se de-
bería actuar? Precisamente el de la forma como se
interrelacionan esos polos. Es decir, no basta, como la ha de-
mostrado la historia, con asegurar la existencia de polos «con-
tradictorios» en el orden social, sino que debemos estudiar
y actuar sobre la forma como se establecen las relaciones
entre ellos, como se desarrollan tales relaciones y hacia dón-
de tales relaciones dirigen los procesos sociales... Si es que
deseamos actuar para cambiar lo que no nos gusta, más que
luchar hoy día por hacer desaparecer un polo que nos des-
agrada, hay que tratar de cambiar la forma de interrelación
entre ellos...
La ciencia clásica se desarrolló bajo la idea de la objetividad, es decir,

los fenómenos observados y descritos por el investigador, el comportamien-
to de los seres o cosas estudiadas, no dependían del estado de ánimo, de la
personalidad, ni de la presencia o ausencia de aquel.
Los científicos se proponían estudiar objetos aislados, en lugares neu-

tros como un laboratorio, por ejemplo, donde se intentaba demostrar, a partir
de leyes objetivamente universales, el comportamiento del objeto en estudio.
En esta visión, dicho objeto existe independientemente del científico,

sin que este participe en su construcción, ni influya sobre él mediante la
estructura de su pensamiento, ni por su cultura, ni mucho menos por su
presencia. El objeto es autosuficiente en su ser, ya que es un ente cerrado

y distinto, que define aisladamente su existencia, sus caracteres y sus pro-
piedades. Por eso las conclusiones del científico son «objetivas», pues él
no contamina en absoluto el objeto de su curiosidad e investigación. Más
aún, pudiendo ser definido cualquier objeto de investigación a partir de las
leyes generales a las que está sometido y de las unidades elementales que
lo componen, toda referencia al observador y a su entorno queda excluidas.
El eje central de ese modo de pensar era que cualquier objeto de estu-
dio, sea cual fuese su naturaleza no solo no era influido por el investigador,
sino que era inmutable, no cambiaba. Un objeto no podía ser un día una
cosa y luego otra al día siguiente, porque entonces, ¿de qué estábamos
hablando?, ¿qué estábamos estudiando?, ¿dónde quedarían las leyes que
rigen el comportamiento de la naturaleza?
Todo estaba muy bien hasta que se produjo un hecho, aparentemente

trivial, pero que tuvo una influencia muy importante en el cambio de la ma-
nera de pensar de los científicos: que la luz, en ciertas circunstancias, se
comportaba como partícula, fotón o unidad corpuscular elemental y en
otras...¡como onda!, es decir, sin corporalidad alguna... con lo que la idea de
unidad elemental misma fue la que entró en crisis.
De este modo, la partícula atómica, la inalterable, la mínima unidad de

medida, la que permitía explicar muchos e importantes fenómenos de la
naturaleza, perdió su identidad, perdió incluso sustancia (la onda no tiene
masa en reposo). En síntesis, la idea de unidad elemental misma se trans-
formó en problema. Y la conclusión fue que el universo no está fundado en
una unidad indivisible, sino en un sistema complejo de interacciones, de
organización y desorganización, de elementos que cambian y que es nece-
sario pensar y repensar en el contexto del sistema al que pertenecen.
Por otra parte, la idea que un experimentador, un investigador, es capaz

de observar una cosa, un objeto, un ser, y su presencia no influye para nada
en el comportamiento de lo observado se dejó definitivamente de lado con los
planteamientos de la teoría de la relatividad de Einstein, quien demostró, sin
lugar a dudas, que la posición de cada observador no solo influye en los
resultados de sus experimentos, sino que incluso puede falsearlos6.
6 Puede falsearlos en el sentido de adulterarlos, corromperlos. No confundir este signi-

ficado con el correspondiente al término inglés «to falsify»: «falsificar», que resulta
intraducible al castellano y peligrosamente parecido a la voz «falsear».
El pensar de manera sistémica no solo es diferente al modo tradicional de

enfrentar la realidad y sus complicaciones, sino también novedosa, ya que al
reflexionar así tenemos que hacer un esfuerzo permanente para construir pen-
samiento propio y hacer aportes originales, pues los espacios para la reflexión/
acción que se abren al estudiar la naturaleza, los seres, los fenómenos anexos
y sus interrelaciones son innumerables y están en permanente cambio.
Antes de continuar, le pido que lea y reflexione sobre el siguiente pá-

rrafo inspirado en un escrito de Edgar Morin7:
El hundimiento de la filosofía del orden cósmico no puede separar-

se del hundimiento del principio del orden absoluto y de la simplicidad
de las leyes de la naturaleza de la ciencia clásica y este, del hundimientos
del orden social antiguo.
A partir del siglo XVIII, el desarrollo de las ciencias físicas, de las

técnicas, de la industria, del comercio, forman parte de una formidable
transformación multidimensional de las sociedades más avanzadas. Las
sociedades occidentales se hacen cada vez más ardientes.
El calor, al principio energía que solo servía para no pasar frío, va

a extenderse por los hornos de la sociedad, manteniendo las calderas en
perpetua y creciente actividad. A su vez, el calentamiento social va a
corresponder no solo a la industrialización, es decir, al incremento y
aceleración de la producción, sino al incremento y aceleración de todos
los intercambios, transformaciones, combustiones, movimientos en el
cuerpo social, incluída la agitación de las personas, sus encuentros, con-
flictos, amistades, amores, odios, coitos, circulaciones, desplazamientos...
Los estremecimientos, fermentaciones, efervescencias y ebullicio-

nes, acaparan todos los tejidos de la vida económica, social y política. En
y por este calor se opera en la sociedad la desintegración de las formas
antiguas y, al mismo tiempo, la gestación de las formas nuevas, consti-
tuyendo todo un mismo proceso contradictorio, antagonista e incierto.
Hoy hace falta que toda la sociedad entre en calor, que arda, es
decir, asuma el caos y el futuro. Hace falta que muchas vigas maestras
conceptuales caigan en ruinas y en cenizas, hace falta que el pensamien-
to mismo del ser humano sea revolucionado, para que por fin el mundo
7 Adaptado de Morin, Edgar. El Método, tomo I, pás. 112 y 113. Ediciones Cátedra S.A.
1990.
se estire, bostece, se desanquilose, se ponga en movimiento y entre en

otro devenir, el del caos entendido no como desorden, sino como puente
entre el orden y el desorden, entre lo desorganizado y lo organizado,
entre la certeza y la incertidumbre...
Como plantea poéticamente Morin, el fuego símbolo

del movimiento, transformación y cambio fue el elemento
transformador de la sociedad del siglo XIX. ¿Podrían ser los
electrones los que cambien la nuestra?; ¿por qué?
2.3 Concepto de sistema
La reflexión sistémica centra su atención en los sistemas. Ahora

bien...¿qué es un sistema?
Habíamos comentado antes que a fines del siglo XIX casi todos los
investigadores, científicos, profesores y sujetos pensantes se referían a la
necesidad de estudiar los «sistemas» que formaban determinados conjun-
tos de entes, fenómenos e interrelaciones que eran más o menos comunes
dentro de una disciplina científica.
En su definición más simple, un sistema es un conjunto de elementos

que se relacionan entre sí y que realizan determinadas actividades para al-
canzar ciertos objetivos que son propios del sistema, es decir, lo identifican.
En el caso de los sistemas vivos, las actividades tienen que ver principalmen-
te con absorber información, energía o materia, procesarlas, o sea transfor-
marlas en otra cosa y expulsarlas como productos de la función del sistema.
Por ejemplo en el sistema educativo, según esta definición, el conjun-

to de elementos podrían ser alumnos/profesores/padres o apoderados; las
actividades son las relacionadas con los procesos de enseñanza/aprendi-
zaje y el producto alumnos con más conocimientos (o menos, si el sistema
funciona mal).
Reflexione cuidadosamente en la definición «más sim-

ple» que le he dado de «sistema». ¿Tiene algún aire de pen-
samiento lineal? ¿Por qué? Anote sus conclusiones.
Sin embargo sistema es algo mucho más complicado que la definición

anterior si lo hacemos desde la perspectiva de la reflexión sistémica.
En el contexto de esta reflexión, sistema es un conjunto formado por

dos o más elementos o partes que cumplen las siguientes condiciones8:
a) «Sea cual sea la forma de comportarse de cualquier elemento, este

comportamiento tiene influencia directa sobre los demás elemen-
tos o partes.
b) El comportamiento de los elementos y el efecto sobre el conjunto

son interdependientes; en otras palabras, la manera como influye
cada elemento sobre el sistema depende del modo como se compor-
tan los demás elementos. Ningún elemento produce, independien-
temente y por sí solo, un efecto sobre el sistema en su totalidad.
c) Lo anterior también se aplica a subgrupos o subsistemas contenidos

en el sistema, es decir, cada uno influye en el comportamiento de los
demás y ninguno infuye independientemente sobre la totalidad. Esto
quiere decir que los elementos del sistema se encuentran conectados
y son interdependientes de tal manera que no es posible formar o
que se formen subgrupos independientes del conjunto».
Si usted, entonces, quiere pensar y actuar sobre la planificación del

sistema educacional, será preciso despojarse de sus anteojeras tradiciona-
les (espero que a esta altura ya las haya tirado a la basura) y observar
(teniendo en cuenta que usted, como observador, va a influir en los resulta-
dos) qué es exactamente el sistema educacional, cuáles son sus partes o
subsistemas que se interrelacionan estrechamente entre sí, cuáles son las
propiedades del sistema como un todo y que corresponde a la suma de sus
partes y, sobre todo, cuáles son las interacciones que se realizan entre ellas.
Haga usted el siguiente ejercicio. Considere como ob-

jeto de su análisis cualquier sistema, por ejemplo, una es-
cuela, un regimiento, una colonia de hormigas, en fin, lo que
tenga más a mano y aplíquele los principios esenciales de la
reflexión sistémica.
8 Ahumada G. Paddy. Análisis y Determinación de Necesidades Educacionales. Edito-

rial Puntángeles. Universidad de Playa Ancha. Valparaíso.1998.
Por ejemplo, determine los subsistemas que contiene,

sus características esenciales, la forma como se
interrelacionan entre sí (democrática, autoritaria,
participativa, otra), qué influencia ejerce cada subsistema en
los otros, etc. En síntesis, para cada uno de los tres elemen-
tos que define un sistema, desde el punto de vista de la re-
flexión sistémica, identifique tres características.
3. La secuencia «estrategia, política, plan... y participación»
Hasta aquí le he descrito de modo grueso, porque este no es un libro

de filosofía ni de teoría del conocimiento, los cambios que se han produci-
do en la manera de pensar la naturaleza, los objetos y seres que la for-
man. Mi intención, desde el inicio, solo ha sido que usted comprenda los
cambios que se han producido, correlativamente, con las metodologías y
conceptos que hoy fundamentan el acto y efecto de planificar, o sea, la
planificación.
Dado el escaso tiempo de que usted dispone para estudiar y como

pienso que esta asignatura es el inicio de un proceso continuo de incremen-
to y perfeccionamiento de sus conocimientos de gestión, me voy a referir
más adelante solo a dos escuelas de pensamiento planificador. Una que
lleva a la planificación «normativa» y la otra, a la planificación «sistémica».
Estoy seguro de que ya está identificando qué tipo de pensamiento susten-
ta cada una de ellas...
Sin embargo, antes de entrar en la descripción de ambos modelos

planificadores, es preciso que pongamos un marco referencial, que tradicio-
nalmente ha sido el punto de inicio del desarrollo de cualquier plan. Me
refiero a los conceptos de «estrategia» y de «política».
De antemano le comento que la secuencia que voy a establecer en

seguida, Estrategia - Política - Plan, o secuencia EPP, es una de varias que
existen y manejan los expertos en planificación. O sea, si usted continúa
estudiando y profundizando estos temas, lo más probable es que se va a
encontrar con autores que le plantearán secuencias distintas e, incluso,
mezclando los conceptos que trataré de explicarle en seguida. Así podrá

encontrar «políticas estratégicas», «planes estratégicos», «proyectos es-
tratégicos», etc. O sea, el concepto «estrategia», que para mi es punto de
partida de toda esta historia de la planificación, para otros es adjetivo. El
tema, aunque no lo crea, no es cuestión de gustos, sino que hay diferentes
planteamientos respecto de la planificación, algunos de los cuales estudia-
remos más adelante.
3.1 La estrategia
3.1.1 Concepto de estrategia
El concepto «estrategia» estuvo durante muchos decenios estrecha-

mente relacionado con la ciencia y la técnica de dirigir operaciones milita-
res. Así, por ejemplo, casi todos los biógrafos de Napoleón Bonaparte coin-
ciden en señalar que fue uno de los más geniales estrategas militares del
siglo XIX. Con ello quieren significar que ese personaje había desarrollado
un intelecto capaz de organizar y asignar tareas, considerando las fortale-
zas y debilidades que su ejército presentaba en cada lugar y tiempo de
actuación, con el fin de alcanzar determinados objetivos político - militares
en el largo plazo, previendo anticipadamente los posibles cambios del en-
torno y las acciones imprevistas de sus opositores inteligentes.
Fíjese usted que en la descripción resumida de las habilidades de

Napoleón le estoy entregando los elementos esenciales que caracterizan
una estrategia militar.
Veamos tales elementos.
Primero: Existe una autoridad, no siempre individual, que define el marco

para el desarrollo de la estrategia a largo plazo.
Segundo: Se trata de una visión que plantea objetivos alcanzables a largo

plazo. En el caso de Napoleón, al parecer era el dominio de Eu-
ropa.
Tercero: Considerando que una estrategia militar se diseña para enfrentar

otras, es preciso que contenga una dimensión que resuelva los
conflictos con otras estrategias opuestas. Esta dimensión es nor-
malmente la fuerza.
Cuarto: Si la estrategia comienza a ser implementada, genera tensiones

en el entorno militar, social, económico, político o cultural. Si esas
tensiones o conflictos no son posibles de resolver a favor con la
fuerza militar de que se dispone, será preciso introducir la flexibi-
lidad y versatilidad, es decir, la disposición a ceder parte de las
metas u objetivos o redefinir alguno de ellos. En esta descripción
está implícito el carácter de instrumento de negociación que tam-
bién caracteriza toda estrategia.
De la concepción inicialmente militar de estrategia, se ha pasado, con el

transcurrir de los años, a definiciones que han permitido integrar otros aspec-
tos de la compleja realidad social, diferentes a los puramente militares.
Tales definiciones, si bien recogen algunos elementos de la caracteri-

zación primitiva, corresponden más bien a planteamientos teóricos genera-
les acerca de la forma en que cualquier organización puede concebir la
conducción o dirección sistemática de acciones, en un proceso de largo
plazo, que apunten a alcanzar algo, normalmente un futuro deseable. En
general esas definiciones se inspiran en contenidos de diferentes teorías y
enfoques conceptuales de tipo organizacional que maneja cada autor. No
existe, por lo tanto, una definición única de estrategia, ni consenso entre los
expertos respecto del procedimiento según el cual se generaría.
En una clasificación muy general de propuestas, podría señalarle dos

grupos de puntos de vista. Para unos, en particular para quienes trabajan
en el marco de los esquemas de la denominada «planificación tradicional o
normativa», la estrategia es el resultado o conclusión de un conjunto de
procedimientos técnicos que permiten la definición de procesos para lograr
determinados resultados de futuro.
Quienes realizan tales definiciones no toman en cuenta para nada el

entorno social. De hecho, ellos están separados, aislados de ese entorno,
eludiendo la problemática social, económica o cultural existente. Es una
concepción tecnocrática del diseño de estrategia, que va a repercutir en el
diseño de políticas y planes ya que se utiliza la misma metodología.
Para otros, en cambio, entre los que me cuento, la estrategia es el

producto de un esfuerzo creativo inicial que propone una determinada rea-
lidad futura, pero de modo participativo, lo que supone asociar estrategia
con objetivos social, política, cultural o económicamente deseables y de-
seados por la mayoría, siendo ella misma (la mayoría) parte esencial de la
formulación estratégica.
Pero hay más. Una estrategia aunque se diseñe de modo participativo,

siempre debe considerar las acciones de oposición que normalmente se
desatan ante una acción de cambio. Esto obliga a conocer de modo ex-
haustivo la historia (pasado, presente, futuro) de quienes aspiran al cambio
y de quienes reaccionan o se supone van a reaccionar en contra, sean
personas, empresas, instituciones o el Estado, en defensa de intereses y
objetivos propios que pudieran verse en peligro si se define una estrategia
que no los contempla.
Carlos Matus, un chileno que fue experto en estos temas, afirmaba

que cuando se trata de estrategias que van a abordar problemas sociales,
no es posible estructurar y determinar soluciones rígidas ni anticipar los
resultados, indicando que:
«... en los sistemas sociales las reglas del juego son siempre flexibles y
modificables, los problemas que enfrentan los estrategas son cuasi
estructurados, pero las soluciones no son conocidas ni aceptables para
todos, no existiendo fechas de comienzo ni de término de los procesos,
pues se trata de continuidades históricas, estando el final abierto a mu-
chas posibilidades, porque los diferentes actores pueden crear nuevos ele-
mentos, capaces de generar una victoria o una derrota a una determina-
da estrategia.»9.
Por todo lo dicho hasta aquí, le propongo la siguiente definición de

estrategia:
Estrategia es un cuerpo estructurado de propuestas aceptadas por

una mayoría de personas para desarrollarse en el largo plazo, que ca-
racterizan la voluntad y maneras de actuación de una organización
humana, a fin de alcanzar un futuro deseable. Este cuerpo anticipa los
puntos de vista y prioridades de esa organización, que ordenarán las
políticas que se desarrollarán y se concretarán después, en planes a
corto, medio o largo plazo.
Ahora bien, ¿cómo se construye este conjunto estructurado de pro-

puestas?
9 Citado por Esteban Soms G. en Apuntes metodológicos para la elaboración de estrate-

gias y planes regionales. MIDEPLAN. 1994.
La respuesta no es simple. En general, la construcción se basa en la

experiencia histórica de las autoridades de la organización, en las investiga-
ciones de la realidad que conocen, en los estudios técnicos de que dispo-
nen, en las expresiones de la insatisfacción de la gente, es decir, en todo el
bagaje de conocimientos que se puede reunir en un instante dado y que va
a permitir discriminar entre diferentes opciones de decisión, teniendo la ca-
pacidad para resolver en favor de aquellas que parecen las mejores posi-
bles para acercarse al futuro deseado.
Detengámonos aquí un minuto.
En el estudio del concepto estrategia, poco a poco nos han aparecido

los cuatro elementos que la caracterizan:
a) Una organización.
b) Una voluntad mayoritaria y modos de actuar.
c) Un conjunto estructurado de propuestas anticipadoras del futuro.
d) Una cierta capacidad o poder para resolver en favor de una de-
terminada dirección de actuación.
Respecto de la organización, recordemos que ella es una agrupación

de individuos que buscan alcanzar determinados objetivos o metas,
estructurándose de un modo aceptado por todos. Existen organizaciones
«informales», espontáneas, que en general no perduran en el tiempo, y
«formales», con normativas claras, reglamentos, objetivos y metas. Son estas
últimas las que normalmente diseñan estrategias.
En cuanto a la voluntad, se trata de la expresión del deseo de que se

concreten en la práctica las propuestas que se han hecho, entre varias op-
ciones alternativas, para cambiar una determinada realidad y alcanzar otra
a la que aspira la persona, el grupo, la empresa, la institución o el Estado.
Con esto se quiere decir que no basta con que los dirigentes de una
organización elijan una determinada opción de actuación para que ella se
concrete. Es preciso también que hagan gestos precisos en el sentido de
que están dispuestos a jugarse porque efectivamente esa opción elegida
actúe sobre la realidad, modificándola.
Los modos de actuar expresan las características de la personalidad,

cultura, ideología o conocimientos de quien ejerce la autoridad de una orga-
nización. Estos pueden ser autoritarios o persuasivos, rígidos o flexibles,
con respeto al entorno social, político, cultural o económico, o sin él. Por
supuesto cada modo genera determinadas reacciones o respuestas del
entorno.
En relación al conjunto estructurado de propuestas anticipadoras del

futuro, este corresponde a un ordenamiento sistemático de las ideas-fuerza
principales que se propone desarrollar la organización, dentro de su estra-
tegia, en el tiempo que se ha fijado para ello y que normalmente se ordena
en planes.
Finalmente, respecto a la capacidad o poder de resolución le sugiero

estudiar el siguiente párrafo10:
PODER EN LA ORGANIZACIÓN. Ninguna definición teórica

de lo que es «poder» nos deja del todo satisfechos, pero es evidente que
cualquier ser humano ha tenido experiencias de lo que es el poder, esa
misteriosa cualidad que permite a alguien imponer su voluntad aun en
contra de los intereses o voluntad de otros.
En general, el poder rara vez se constituye en un fin en sí mismo y

lo que hace es identificarse con una estrategia específica para poseer algo
de lo que se carece o para lograr la mayor cantidad posible de ese «algo».
En definitiva, la cuestión central al abordar el problema del poder en
una organización no consiste tanto en definir más o menos rigurosa-
mente qué es el poder, sino preguntarse ¿quién o quiénes lo ejercen?,
¿cuándo?, ¿cómo?, ¿por qué?, ¿para qué?
Las últimas tendencias de la teoría organizacional conceden tanta

importancia a estas preguntas, como antaño la concedían a la innova-
ción tecnológica o a la posición de la organización en el mercado econó-
mico, para citar dos ejemplos clásicos. De ahí que, cuando analicemos
las relaciones de poder en (y entre) las organizaciones, es conveniente
aclarar que por poder entendemos la capacidad de modificar el compor-
tamiento organizacional».
10 Aguirre D., Félix. Teoría de la Organización de Sistemas y de la Administración Públi-

ca. Dirección de Programas Especiales y Asistencia Técnica. Universidad de Playa
Ancha. Valparaíso. 1996.
3.1.2 Factibilidad de una estrategia
Le he señalado que una estrategia es un conjunto estructurado y co-

herente de propuestas, logradas de modo participativo, que la autoridad de
una organización tiene la voluntad política y el poder para impulsar y desa-
rrollar en el tiempo, mediante la negociación, la coordinación y el consenso
con los actores públicos y/o privados que se consideran indispensables para
desarrollarla de modo exitoso.
Ahora bien. Al poner en marcha una estrategia determinada, es preci-

so disponer de políticas de actuación que rigen u orienten las acciones con-
cretas que se van desarrollando a medida que la estrategia avanza.
Aprovecho de aclararle que vamos a entender política como el arte y

la ciencia de la dirección de procesos. Por lo tanto, quienes elaboran, ma-
nejan o desarrollan políticas son personas que conocen (o deberían cono-
cer) a fondo los elementos esenciales de este arte-ciencia y, por supuesto,
la estrategia, con el fin de ser capaces de consensuar aspectos de su estra-
tegia con estrategias diferentes. Se trata siempre, en el desarrollo de cual-
quier estrategia, sobre todo en aquellas de tipo social, de conseguir acuer-
dos respecto de objetivos que sean parcialmente comunes.
Las políticas siempre deben tener abierta la posibilidad de ser cambia-

das, en parte o totalmente, ante factores que pongan en peligro la estrate-
gia. Es el requisito de flexibilidad de toda estrategia. Este primer requisito
permite también valorar la contribución y aporte de otros actores
institucionales, no involucrados en la estrategia, pero que pueden influir
positiva o negativamente en su desarrollo.
La visión de conjunto, abarcando el máximo posible de variables que

pueden incidir en su marcha, permite a una propuesta estratégica organizar
y coordinar eficaz, eficiente y oportunamente el uso de los recursos de que
se dispone y también tomar decisiones respecto de las prioridades en este
uso. Todo esto corresponde al requisito de eficacia, eficiencia y oportuni-
dad, segundo requisito de factibilidad de una estrategia, siendo la eficacia la
capacidad o fuerza que tuvo la organización para alcanzar los objetivos que
se fijó; la eficiencia, la relación entre el costo de los recursos empleados y lo
obtenido finalmente y la oportunidad, la conveniencia de tiempo y lugar de
las decisiones adoptadas.
Hemos dicho que toda estrategia supone la existencia de una autori-

dad, una voluntad política y una capacidad o poder para impulsarla y desa-
rrollarla. Esto significa la presencia de una institucionalidad que debe ser
reconocida y aceptada por todos, cuya base de legitimación es democráti-
ca. Es el tercer requisito de factibilidad de una estrategia.
Le insisto en que la génesis de una estrategia tiene que ser lo más

ampliamente participativa que sea posible y que represente la expresión de
una determinada voluntad mayoritaria, democráticamente expresada: Esto
corresponde al cuarto requisito de factibilidad.
La elección de políticas y planes, claros y rigurosos, hemos dicho an-

tes, permite la puesta en marcha y concreción de toda estrategia. Normal-
mente, sobre todo para las estrategias públicas, existen diferentes niveles
institucionales; por ejemplo, nacional, regional, provincial o local. En este
sentido, hay que cuidar que la estrategia del nivel inferior, siempre sea co-
herente con aquella que ponen en marcha los demás niveles, siempre que
apunten a los mismos objetivos estratégicos. Este es el requisito de cohe-
rencia o quinto requisito de factibilidad, que permite perfilar adecuadamente
las políticas y planes que impulsa el sector público, sean ellos de tipo secto-
rial -salud, vivienda u otros- o territorial.
Cabe señalar que en el sector público es relativamente más fácil lograr

esta coherencia, dada su estructura jerarquizada y porque existe jurispru-
dencia en el sentido de que las instituciones públicas de rango menor, por
ejemplo las municipalidades respecto de los gobiernos regionales, son par-
te de la administración del Estado y, aunque son autónomas y descentrali-
zadas, no están exentas del deber de observar la congruencia y armonía
que ha de darse en el obrar del conjunto de la Administración Pública. Es lo
que también se debe observar entre el Ministerio de Educación y los cen-
tros educacionales con financiamiento público.
Finalmente, el sexto y último requisito para la posibilidad de desarro-

llar con éxito una estrategia es el de transparencia, es decir, que todo el
mundo sepa exactamente qué se pretende lograr con su desarrollo, quie-
nes van a ser responsables de su conducción, con qué recursos se espera
contar y con qué instrumentos se pretende evaluar sus resultados.
Los seis requisitos señalados son los mínimos que debe contener cual-
quier planteamiento estratégico que pretenda llegar a buen puerto.
De los seis requisitos señalados ¿cuál cree usted es el

más difícil de lograr?, ¿por qué?
.
3.1.3 Obstáculos a la Estrategia
Muchas veces ocurre que un conjunto de personas, instituciones o

países concuerdan en la elaboración de una estrategia, pero al tratar de
ponerla en ejecución comienzan los problemas. ¿Qué ha ocurrido?
El Club de Roma, selecto club formado por los países más

industrializados del mundo, escandalizó hace unos 25 años atrás al divulgar
un informe 4 solicitado por ellos y preparado por un grupo de famosos cien-
tíficos de fama mundial, pertenecientes al Instituto Tecnológico de
Massachussetts, encabezado por el profesor Dennis Meadows, y que en
síntesis decía:
a) Los análisis de la información manejada hasta ese instante (1972) res-

pecto del crecimiento demográfico; los procesos de industrialización;
los niveles de contaminación crecientes de la tierra, agua y aire; la
producción de alimentos y la explotación no planificada de recursos
naturales señalaban que de seguir sin alteraciones, el planeta Tierra
iba a colapsar dentro de los próximos cien años.
b) Solo es posible cambiar esta tendencia al agotamiento de la Tierra, si

se establecen, de común acuerdo entre los Gobiernos, condiciones de
estabilidad económicas y ecológicas sustentables, diseñando un esta-
do de equilibrio global, donde todos los seres humanos tengan iguales
oportunidades para desarrollar sus potencialidades.
c) Es preciso que cuanto antes los seres humanos se encaminen en este

segundo sentido, y no en el primero, para garantizar mayores posibili-
dades de éxito en impedir el colapso de nuestro planeta.
¿Qué proponía este informe, en el fondo?
Simplemente que todos los gobiernos del mundo acordaran una estra-
tegia de desarrollo, cuyos objetivos fuesen construir una sociedad con me-
dios materiales suficientes para las necesidades humanas, socialmente equi-
tativa y ecológicamente perdurable, es decir, una sociedad más satisfacto-

ria, en términos humanos, que la sociedad de ese instante (1972), obsesio-
nada solo por el crecimiento.
Desgraciadamente, uno de los requisitos mínimos de toda estrategia,

el de la voluntad política, no lo cumplía la propuesta del Informe, así es que
los gobiernos del mundo no se sintieron obligados a hacer nada.
Veinte años después, en 1992, Meadows y su equipo volvieron a intro-

ducir en sus computadores (ahora mucho más potentes y exactos que vein-
te años antes) la masa de información disponible respecto de las mismas
variables ya analizadas y concluyeron lo siguiente:
a) A esta altura del desarrollo humano, la sobreexplotación de muchos

recursos naturales y la producción creciente de contaminantes del agua,
tierra y aire han sobrepasado los índices físicamente soportables. Es
urgentísima la disminución significativa de la explotación y uso de ta-
les recursos, en especial, los energéticos; en caso contrario, el colap-
so anunciado para dentro de un siglo se va a producir en las próximas
décadas.
b) El colapso no es inevitable. Pero es necesario realizar, de modo ur-

gente, en primer lugar, una revisión general de las políticas y prácticas
actuales que perpetúan el consumo de los recursos y la producción de
bienes materiales y en segundo lugar, lograr un aumento rápido y drás-
tico de la eficiencia en el uso de esos recursos y de la energía.
d) Una sociedad con un desarrollo sustentable ecológicamente todavía

es técnicamente posible y es muchísimo más deseable que la socie-
dad que intenta resolver sus problemas solo a base del crecimiento
económico. El cambio hacia el primer tipo de sociedad requiere definir
una estrategia donde exista un cuidadoso equilibrio entre los objetivos
a largo, medio y corto plazo y poner el énfasis en lo suficiente, la equi-
dad y la calidad de vida y no en la cantidad de productos, requiriendo
también de madurez, comprensión y sabiduría.
Como puede usted advertir, de nuevo se planteó la necesidad de ela-

borar una estrategia mundial que tuviese como ejes centrales o políticas, el
límite al crecimiento no planificado; la sustentabilidad del desarrollo; el res-
peto al medio ambiente; la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos y,
se añadió en 1992, madurez, comprensión y sabiduría...
La agudización de los problemas relacionados con el medio ambiente,

la acción de grupos ecologistas, particularmente europeos, y los numerosos
informes científicos resultantes de estudios hechos por afamados académi-
cos han logrado preocupar a los gobiernos de los países más industrializados
y también a los subdesarrollados.
Fue así como en 1992 se realizó en Río de Janeiro, Brasil, la llamada

«Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo», donde se juntaron los gobernantes y representantes de casi
todos los países del mundo, para ponerse de acuerdo en una estrategia que
alejase al planeta de una catástrofe irremediable, elaborando un documen-
to síntesis de sus discusiones, llamado «Declaración de Río».
La Conferencia sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo organizada

por las NNUU en Brasil, el año 1992, terminó con un diseño estratégico y
propuestas de acción no vinculantes, es decir, que no comprometían a nin-
gún país, excepto los Convenios sobre Cambio Climático y Diversidad.
La Declaración de Río es un documento base de estrategia global11

que contempla por primera vez, en el nivel internacional, una política am-
biental integrada y de desarrollo, teniendo presente no solo la generación
actual sino las generaciones futuras (Programa 21).
La estrategia se compone de 27 políticas específicas que el Documento

de Río denomina «principios», interrelacionadas entre sí y en él se estable-
cen, por primera vez, las bases para alcanzar el desarrollo sostenido (no sus-
tentable), fijando asimismo el marco para los derechos y obligaciones indivi-
duales y colectivas en el campo del Medio Ambiente y el Desarrollo.
Note usted que la «Declaración de Río» es considerada «estrategia glo-

bal» con el fin de defender a la Tierra del peligro de colapso que la acecha,
pero si Ud. vuelve las páginas hacia atrás y repasa nuestra definición de
estrategia, verá que no basta con un conjunto estructurado y coherente de
propuestas, también se necesita voluntad política para que podamos hablar
efectivamente de estrategia y no de buenas intenciones escritas en un papel.
Es una lástima que por oposición de los países más altamente

industrializados, encabezados por los Estados Unidos, hasta hoy, año 2001,
no se puedan definir acciones internacionales que ejecuten las intenciones
11 Ministerio de Obras Públicas de Chile. Textos y documentos. Río 92. Tomo I. 1992.
expresadas en Río, el año 1992. Peor aún. El actual presidente de los EE.UU.,
George W. Busch decidió, como una de las primeras medidas de su gobier-
no, el derogar todas las medidas de protección ambiental en su país, adop-
tadas por su antecesor y pese a las protestas de los gobiernos de la Unión
Europea y de otros países civilizados, sigue insistiendo que tales medidas
«perjudican a las empresas de su país». (Era que no...).
3.2 Política
3.2.1 Definición de política
Muchas personas dicen que «les carga la política» o que ellas «no son
políticas». Incluso en sesudos comentarios de periodistas se dice que «la
política» está desprestigiada y que la gente cada día se aleja cada vez más
de ella.
¿De qué hablan estas personas cuando utilizan la palabra «política»?

Sería importante reflexionar al respecto.
Para nosotros, ya se lo indiqué antes, la política es el arte y la ciencia

de la dirección de procesos. Como arte exige a las personas un conjunto de
cualidades como son la capacidad de liderazgo, de comunicación, de intui-
ción y de empatía, es decir, capacidad afectiva y emocional para percibir las
realidades de los demás.
Como ciencia, la política exige conocimientos teóricos y prácticos de

historia, de sociología, de educación, de economía, de derecho, de gestión,
en suma, conocimientos generales y algunos específicos sobre las princi-
pales áreas del saber humano, dependiendo del centro de interés intelec-
tual de quienes hacen política pública.
Como todo concepto vulgarizado tendenciosamente

por los medios de comunicación social, importantes gene-
radores de opinión social, «política» ha logrado alcanzar una
connotación negativa entre los ciudadanos de a pie. Si el con-
cepto, en su definición rigurosa, es el arte y la ciencia de la
dirección de procesos ¿por qué la política se minusvalora?
Anote sus reflexiones.
Ahora bien, ¿para qué, luego de definidos los objetivos de una estrate-
gia, es preciso estructurar políticas?
La razón es simple, pero muy difícil de concretar en la práctica. Luego

de consensuados los objetivos de largo plazo de una organización, es pre-
ciso comenzar un proceso de negociación, coordinación, obtención de nue-
vos consensos, diseñando y concretando los espacios respectivos para ar-
ticular los puntos de vista de todos quienes tienen algo que decir respecto al
cómo se pone en marcha y se desarrolla esta estrategia en un marco social
donde coexisten o pueden aparecer otras estrategias.
Se trata de convencer de que la visión de largo plazo que contiene

nuestra estrategia es correcta; que existe la voluntad de consensuar visio-
nes estratégicas disímiles, integrándolas en una visión más global (a veces
esto no es posible, pero siempre es importante gastar tiempo en el proce-
so); que se está dispuesto a ser flexible y propositivo en la búsqueda de
tales consensos, ya que se está consciente de la existencia de estrategias
alternativas total o parcialmente opuestas a la nuestra, pero que son perfec-
tamente legítimas (percepción política democrática para la búsqueda de
consensos). Para lograr todo esto se definen las políticas.
En el fondo, las políticas vienen a ser guías para ir tomando decisio-

nes en la medida que nuestra estrategia la ponemos en ejecución. Estas
decisiones las adoptan los responsables de la estrategia y las políticas les
entregan el marco de posibilidades y límites en que deberán desenvolver
sus acciones.
En general, las políticas se presentan como formulaciones específicas

de las líneas generales o ejes de la estrategia e incluyen:
a) Las ideas de normas que se deberán diseñar y concretar en el desa-

rrollo de la estrategia (por ejemplo, leyes que deberá tramitar y apro-
bar el parlamento).
b) Los criterios de priorización que se van a aplicar para el avance hacia
los objetivos estratégicos.
c) Los estímulos, apoyos y facilidades que encontrarán los actores públi-
cos o privados que asuman la estrategia.
d) Las restricciones que se pretende imponer a los factores que desvir-
túen o frenen el cumplimiento de nuestros objetivos estratégicos.
3.2.2 Tipos de política
Me interesa mucho que a usted le quede claro que las políticas pue-
den ser de diferentes tipos, es decir, no existe LA política, sino que esta,
como todo en la vida, puede presentar diversas formas. Como ejemplo, le
señalaré algunas:
Política de gestión. Determina de qué modo se pretende iniciar y desa-

rrollar la estrategia. Normalmente, en instituciones que planifican, la política
de gestión se guía por el o los planes.
Política de participación. Explicita cómo se van a estructurar los espa-

cios de participación, con el fin de que la comunidad ejerza de modo efecti-
vo el control social del desarrollo de la estrategia.
Política de reforzamiento del sistema educacional público. Expresa

de qué modo se va a concretar en el tiempo la voluntad política de las
autoridades del sistema, en orden a fortalecer la educación pública y cuá-
les van a ser los subsistemas que se van a priorizar en el proceso de
fortalecimiento.
Política de recursos humanos. Diseña y pone en marcha criterios ge-

nerales para elevar la calidad del trabajo del recurso humano. Dada la im-
portancia de esta política, generalmente se diseñan planes específicos para
el fortalecimiento de este recurso.
Política de desarrollo tecnológico. La obsolescencia de los recursos

tecnológicos de una organización o su inexistencia, para enfrentar desafíos
de desarrollo, podrá exigir la implementación de esta política. Lo normal, sin
embargo, es que no se defina este tipo de política separada de otras, sino
que se detalle en cada plan, programa o proyecto las necesidades específi-
cas de recursos tecnológicos.
Política de infraestructura. Igual que la anterior, en general no se

explicitan políticas de esta naturaleza, salvo que una organización haya
definido una estrategia de expansión física permanente como condición de
sustentabilidad en el tiempo, cosa poco frecuente.
Política financiera. Explicita de qué modo, en el desarrollo de la estra-

tegia, se buscarán las fuentes de financiación, se realizará el control de
ingresos y gastos, se mantendrá la equidad de la distribución de inversio-
nes y se asegurará la transparencia indispensable y necesaria en el manejo

financiero.
Política comunicacional. Es el desarrollo de todas las formas existen-

tes para la transmisión y divulgación masiva a los ciudadanos de informa-
ción referida a la estrategia, sus fundamentos, razones, fases de desarrollo,
etc.
Como usted puede apreciar de estos ejemplos, la determinación de

políticas, en el seno de una estrategia, tiene que ver directamente con las
características de esta, sus objetivos y sobre qué áreas específicas va a
actuar con mayor energía.
Las políticas se concretan en diseños de posibles compromisos for-

males y explícitos de las autoridades que aspiran a alcanzar los objetivos
estratégicos esperados, para poder negociar y consensuar con otros acto-
res institucionales, públicos o privados, que comparten o no la totalidad o
una parte de tales objetivos.
3.3 El Plan
3.3.1 El plan como instrumento de acción
Hasta aquí usted ha estudiado el concepto de estrategia y el de políti-

ca, además de los elementos fundamentales que las estructuran y las ha-
cen factibles.
Sin embargo, todo ello corresponde a fases de elaboración previa,

que dan el marco conceptual y de acción política a lo que se denomina
planificación estratégica o de largo plazo, entendiendo como tal, el proceso
de construcción de un conjunto de herramientas específicas para el desa-
rrollo de la estrategia en pos de sus objetivos de largo plazo. Quiero hacerle
aquí la salvedad que algunos planificadores identifican «estrategia» con
«planificación estratégica», cuestión que yo, por razones metodológicas,
prefiero diferenciar.
Para realizar el trabajo de diseño de las líneas políticas de la estrate-

gia, como los ejemplos que le he mostrado, es necesario primero identificar
los diversos conjuntos de áreas problemas que se pretende abordar y tratar
de resolver y luego definir los mecanismos para lograr el consenso necesa-
rio con otros actores, institucionales o no institucionales, pero cuya opinión

pesa, para resolver los conflictos que va a generar el desarrollo de la estra-
tegia. Es una parte importante del trabajo político.
Al mismo tiempo que se realiza esta tarea política, se van construyen-

do los instrumentos concretos, llamados planes estratégicos o planes de
largo plazo, que van a realizar la forma de intervención sobre la realidad
concreta, para acercarse al cumplimiento de los objetivos a largo plazo que
pretende alcanzar la estrategia.
Estos instrumentos se elaboran a partir de la información sistematizada

de que se disponga, del conjunto de procedimientos institucionales
predefinidos (de coordinación, de intervención, de ordenamiento, etc.) y de
la participación ciudadana en los espacios concretos que permiten su arti-
culación.
Esta forma de concreta de intervención supone no solo un conoci-

miento sólido de la problemática que se desea abordar, sino también un
pensamiento sistémico, dialéctico, que permita abordar, con la máxima cla-
ridad, las preguntas que plantea todo plan: ¿cuál es la situación de partida?;
¿dónde se quiere llegar?; ¿cómo se va a llegar allí?; ¿quiénes serán los
responsables?; ¿cuánto tiempo se requerirá para ello?; ¿cuáles son aque-
llos aspectos que deben ser priorizados?; ¿qué tareas pueden ser desarro-
lladas en paralelo o con cierto grado de desfase temporal?; ¿qué intereses
va a perjudicar el plan?; ¿quiénes serán los principales actores, a favor o en
contra?; ¿cómo nos vamos a relacionar con ellos?; etc.
3.3.2 Criterios de actuación
A continuación le voy a describir algunos criterios de actuación que

pueden ayudarle a hacer viable un plan, sea este estratégico, de largo plazo
o bien operativo (corto o medio plazo).
El primero es el de la reflexión-acción. Toda acción que ayude a la con-

creción de una estrategia, o dicho para nosotros: todo plan estratégico o de
largo plazo y el conjunto de los planes operativos deben ser pensados cuida-
dosamente a partir de los antecedentes o información objetiva de que se
disponga. Información que puede obtenerse de fuentes secundarias (infor-
mes, estudios, documentos, versiones orales, etc.) o de fuentes primarias
(investigaciones que deberemos efectuar por falta de información suficiente).
El segundo es el criterio de factibilidad. Muchas veces los planes que

se diseñan confunden la realidad con los deseos de los elaboradores. Esta
situación se genera especialmente cuando los planes son elaborados por
especialistas encerrados entre las cuatro paredes de sus oficinas, cuya ló-
gica de pensamiento es reduccionista o lineal. La factibilidad de un plan se
aprecia mucho mejor, si usted utiliza el pensamiento sistémico.
El tercer criterio es el de interrelación sistémica. Aquí la reflexión

sistémica es esencial. Todo plan, en especial si es estratégico, siempre debe
ser elaborado pensando en la existencia de otros planes paralelos, que a
veces tienen una prioridad mayor, y que también apuntan a los mismos
objetivos estratégicos y políticos. Y pensando, además, en personas o gru-
pos para quienes nuestro plan es visto como amenaza.
El tener presente la interrelación sistémica permite graduar los tiem-

pos y las acciones de las distintas fases de desarrollo de un plan, ajustándo-
los a las nuevas realidades que se van generando. Algunas de ellas incluso
sorpresivas...
El último criterio es el de evaluación permanente. Un plan, al ponerse

en ejecución, comienza a alterar, a cambiar la realidad sobre la que actúa.
Esto genera conflictos, tensiones, situaciones previstas o imprevistas, por
lo cual constantemente usted tiene que estar tomando decisiones de mane-
ra de ir ajustando el desarrollo de su plan al cumplimiento efectivo de su
estrategia. Es decir, debe evaluarlo constantemente, con el fin de tomar las
decisiones correctas que correspondan, en el momento preciso. Marcando
muy a fondo este criterio, puedo asegurarle que, sin evaluación, no existe
plan.
Al poner en marcha un plan, siempre usted, si es su máximo respon-

sable, tiene que estar tomando decisiones. Las decisiones pueden ser de
dos tipos. Aquellas que responden a las fases y tiempos definidos en el plan
o aquellas que deben resolver situaciones no deseadas, imprevistas o
aleatorias.
En ambos casos, para poder calibrar qué decisión tomar, es preciso

disponer de un sistema que le permita tener siempre ante sus ojos la forma
como va desarrollándose su plan. Es lo que se denomina sistema de segui-
miento y evaluación, instrumento esencial para poder aplicar con objetivi-
dad el criterio de evaluación permanente, cuyos elementos teóricos básicos
se los desarrollaré en la unidad 3.
La aplicación de los cuatro criterios mencionados puede ayudarle a

salvar sus planes estratégicos o los de corto o medio plazo, ya que, utiliza-
dos de modo sistémico, permiten en todo momento aproximar respuestas a
las preguntas que siempre un plan plantea, entre otras, las siguientes: ¿cuál
es la realidad en este instante?; ¿cómo ha variado?; ¿dónde pretendemos
llegar?; ¿cómo vamos a alcanzar los objetivos estratégicos que nos esta-
mos proponiendo?; ¿quiénes van a ser los responsables del éxito o fracaso
del plan estratégico?; ¿qué intereses puedo estar amenazando?; ¿cómo
puedo resolver esta complicación imprevista?
Como usted puede apreciar, la reflexión sistémica determina tanto las

características esenciales de los problemas que se van a abordar como las
propuestas de solución vía la planificación sistémica.
Anote una primera respuesta a las preguntas antes

mencionadas pensando en su comuna, en el marco de la ac-
tual Reforma Educacional, que se plantea como un plan es-
tratégico destinado a modificar en profundidad nuestro Sis-
tema Educacional.
Con los criterios y preguntas que plantea todo plan estratégico, usted
está en condiciones de trabajar según la siguiente definición de plan estra-
tégico que le propongo:
Un plan estratégico es un proceso continuo y sistemático de largo pla-

zo, que concretiza el desarrollo de una estrategia y las políticas consecuen-
tes y a través del cual:
a) Se toman decisiones con un conocimiento profundo y sistemático, tan-

to de la realidad interna como de la externa, de una problemática que
se desea resolver.
b) Se organizan en forma racional todos los medios de que se dispone

para alcanzar los objetivos que propone la estrategia que se está de-
sarrollando.
c) Se estructura un sistema para el seguimiento y evaluación periódica

del desarrollo del plan, de modo que sus gestores puedan cambiar sus
decisiones si el plan no sigue el rumbo previsto.
d) Se utiliza antes, durante y después de la realización del plan, el pensa-

miento dialéctico, la reflexión sistémica.
De esta definición usted puede concluir que la planificación es, esen-

cialmente, un proceso que usa una herramienta teórico-práctica, el plan,
para actuar de modo científico sobre la realidad, a través de una reflexión-
acción sistémica.
Confeccione usted un listado de planes que usted co-

nozca, que el Gobierno del país está desarrollando en este
instante.
Le solicito que lea atentamente el siguiente párrafo, que viene a ser

una síntesis de lo dicho respecto al plan y la planificación, hasta aquí:
«Asociar la planificación con el pensamiento sobre el futuro en

general, como se ha hecho frecuentemente, es hacer tan amplio el térmi-
no que pierde todo sentido práctico (si planificar es todo, puede llegar a
ser nada). También lo es asociar la planificación con la toma de decisio-
nes, como también se ha hecho. Si planificar significa establecer un pro-
cedimiento formalizado para producir resultados articulados sobre siste-
mas coordinados de decisiones, entonces creo que una cosa queda clara:
la planificación no es un medio para crear estrategias, sino para hacer
operativas las estrategias creadas por otros medios» (Henry Mintzberg.
1991)12.
En síntesis, tenga usted siempre presente que la planificación, sea

estratégica (de largo plazo) o de medio o corto plazo, posee una doble natu-
raleza. Por una parte, se trata de un proceso, y en cuanto tal es una secuen-
cia de instancias y etapas, en el que es importante tener siempre presentes
la interacción de los planteamientos estratégicos, las acciones políticas de
los gobernantes en sus diferentes niveles, con la cambiante realidad. Y, por
otra parte, la planificación es un método que ordena una secuencia de ta-
reas y procedimientos que aseguran la consistencia interna del plan, así
como la factibilidad real de lo que se pretende lograr en el tiempo.
12 Citado por Esteban Soms G. Íd. referencia anterior.

Concluimos, entonces, que las personas con responsabilidad de di-

rección, en los niveles que sean, deben ser capaces de elaborar de modo
permanente estrategias, con la esperanza de cambiar una realidad, resol-
viendo problemáticas.
Tales estrategias dan el marco general para diseñar políticas que permiti-
rán consensuar acciones que se estructurarán en planes, de los cuales,
como veremos más adelante, pueden surgir programas y proyectos, instru-
mentos a través de los cuales los ciudadanos pueden buscar y hallar solu-
ciones a sus problemas cotidianos, a las dificultades que enfrentan día a
día, de manera que efectivamente su calidad de vida mejore.
La relación «estrategia-política-planes» no es lineal, es decir, no es

preciso que termine uno de los elementos que la compone para iniciar el
otro. Por el contrario, lo que normalmente va a encontrar usted es que los
tres elementos se trabajan como un todo, de manera que aun sin terminar,
por ejemplo, el diseño completo de la estrategia, ya se están pensando las
políticas que la pueden factibilizar y los planes que podrán concretarla.
3.3.3 Visión de totalidad
Esta visión de totalidad es de suma importancia que usted la desarro-

lle en su trabajo profesional, porque al actuar sobre la realidad social, eco-
nómica, cultural o de otra naturaleza donde intervienen seres humanos, se
generan procesos dinámicos e interactivos, es decir, unos influyen sobre los
otros, de donde resulta que el diseño de estrategias o políticas o planes
nunca es lineal, sino que pueden adoptar diferentes formas y rumbos. Pue-
den iniciarse, por ejemplo, a partir de reuniones que se realizan con la co-
munidad organizada; elaborarse después de que un conjunto de expertos
acotó un conjunto de problemas y estudió los impactos que ellos están ge-
nerando; o como necesidad de cumplir determinados programas de acción
que han prometido quienes resultaron elegidos gobernantes.
Como veremos más adelante, un plan puede estar formado por un

conjunto de programas y estos, a su vez, por proyectos. Por lo tanto, la
relación también podría describirse como «estrategia-políticas-plan-progra-
mas-proyectos».
Para ejemplificar esta relación, le voy a narrar una situación que me

tocó conocer en la Región de Coquimbo y que corresponde al último esla-
bón, el proyecto específico, que viene a ser el resultado concreto operando

en terreno de una estrategia, en este caso, del pasado gobierno de Eduardo
Frei Ruiz-Tagle. Veamos el caso.
A unos 50 kilómetros al norponiente de La Serena, hacia la costa,

está ubicado un pueblo llamado Los Choros. La gente de ese lugar vive
de la venta de la aceituna, de la recolección de mariscos, de la pesca y
también de la crianza de cabras. Claro que este último rubro económico
está muy condicionado al clima. Que un invierno sea lluvioso o seco
significa luego cabras bien o mal alimentadas, es decir, buena o mala
leche, carne o cueros.
Conversando con don Juan, uno de los lugareños, él me comenta-

ba que durante las temporadas de sequía salía con sus cabras hacia los
montes de alrededor y caminaba kilómetros y más kilómetros con su re-
baño, buscando los rastrojos de pasto o de lo que hubiera para alimento
de sus animales. Contaba que como las cabras tienen unos incisivos muy
fuertes y de forma especial, capaces de arrancar de raíz todo lo comesti-
ble para ellas, lo que él veía era también el progresivo avance de la ero-
sión de los terrenos. Lo peor de todo, comentaba, es que lo poco y nada
que rastrojeaban los animales servía solo para mantenerlos vivos, pues
tenían que caminar tan largas distancias, que las energías recuperadas
parcialmente, las gastaban en las mismas caminatas.
Lo curioso de todo esto es que Los Choros es un pueblo que está

ubicado al lado del lecho del río del mismo nombre, río normalmente
seco, pero del que se conoce la existencia de napas de aguas subterráneas.
Un día apareció por Los Choros un equipo de profesionales envia-

do por una institución del gobierno regional de la IV Región de Coquimbo,
encabezado por don Patricio Cerda, para hacer una propuesta concreta
al grupo de crianceros de cabras: enseñarles a cultivar cebada por el mé-
todo hidropónico.
La primera reacción fue de total desconfianza. No solo no se enten-

día muy bien qué eran esos cultivos, sino que lo peor era la poca credibi-
lidad que tenían los «políticos» (entendiendo como tales a todos los per-
sonajes que tuviesen algún tipo de representación oficial). Aunque don
Patricio era un experto en trabajo social, le costó mucho convencerlos y
aún así no fueron muchos los interesados.
Don Juan fue uno de los escasos crianceros de cabras que pensó -
bueno... la sequía me ha matado ya muchas cabras... y probar no cuesta
nada... así es que me voy a inscribir en el curso, total las clases se van a
dar aquí mismo en Los Choros.
Resumen de la historia. La última vez que vi a don Juan, este mos-

traba orgulloso a todos los afuerinos que querían conocer la experiencia,
sus galpones de cuatro por ocho metros, de techo plástico y muros de
tablas, que protegen las camas donde crece con mucha rapidez la cebada
que alimenta sus cabras. Estas, a su vez, elevaron de tal manera la pro-
ducción de leche y la calidad de sus carnes, que don Juan y otros crianceros
como él, comenzaron a construir, con sus propias manos y con la aseso-
ría del equipo de don Patricio, un local donde pensaban fabricar queso de
cabra de exportación.
Esta experiencia correspondió a acciones concretas que diseñó el

equipo de don Patricio Cerda Carrillo en un Proyecto Los Choros, que a su
vez era parte del Programa de Fomento de la Industria Caprina, que fue
diseñado en la IV Región de Coquimbo como parte del Plan para la supera-
ción de la pobreza, uno de los planes estratégicos elaborado e impulsado
por el Gobierno central, a través del Ministerio de Planificación y Coopera-
ción, como concreción de una política de desarrollo con equidad, puesta en
marcha en el marco de la estrategia de mejoramiento social y económico de
los sectores de chilenos atrasados, que propuso e intentó desarrollar el pa-
sado Gobierno de la nación.
Como este, fueron centenares los proyectos, desarrollados en muchos

programas, que se iniciaron en el marco del Plan para la superación de la
pobreza en Chile y que han permitido, según cifras del Banco Mundial, dis-
minuir a la mitad los porcentajes de pobreza que existían en 1990 en nues-
tro país.
Desde el punto de vista sistémico, ¿piensa usted que

existe alguna relación entre el mejoramiento de la calidad y
equidad del Sistema Educacional y la superación de la po-
breza? ¿Cuál o cuáles serían esas relaciones?
4. La participación
4.1 Definición de participación
La elaboración, puesta en marcha, desarrollo, seguimiento y evalua-

ción de una estrategia, con sus políticas y planes estratégicos u operativos,
deben contener un factor esencial, cual es la participación de las personas
que se verán afectadas, directa o indirectamente, por el cambio de una de-
terminada realidad.
Esta es una afirmación que, en el caso del Sistema Educacional, donde

interactúa el sistema con toda la sociedad, tiene una importancia y trascen-
dencia que va más allá de la necesidad de alcanzar determinados objetivos
de mejoramiento de su calidad y equidad, lo cual es socialmente deseable en
el tiempo, pero que también pueden significar profundos cambios valóricos
de la sociedad. Y en el consenso respecto de estos cambios no solo deberían
participar los miembros del Sistema Educacional, profesores, alumnos, direc-
tivos, funcionarios, padres y apoderados, sino la sociedad toda a través de
sus organizaciones sociales, culturales, políticas o de otra naturaleza.
La necesidad de la participación no es compartida de manera unáni-

me por todo el mundo. Hay gente que alega que ella lo único que hace es
dilatar las cosas, generar conflictos por choques de intereses contradicto-
rios, perder tiempo y dinero en discusiones con personas que ignoran con-
ceptos técnicos o científicos elementales, en fin, que lo práctico, eficaz y
eficiente consiste en estructurar pequeños grupos de expertos en los pro-
blemas que se van a abordar y que ellos den respuesta, vía planes, progra-
mas o proyectos técnicamente bien diseñados, a las peticiones de los polí-
ticos, que son los responsables de consensuar estrategias y las políticas
respectivas. Es decir, se trata de compartimentar y especializar las funcio-
nes. Unas son «políticas» y otras son «técnicas».
¿Cuál es su opinión respecto de esta dicotomía entre lo

«político» y lo «técnico» que tanta gente aduce? ¿Cuáles se-
rían esas diferencias?
Nuestra opción por la participación tiene varias argumentaciones. Una

es muy simple. Si bien es cierto que algunas fases de los procesos que
hemos estudiado hasta aquí se pueden retrasar por las razones que sean,
la práctica demuestra que al estructurar con la máxima claridad los espa-
cios de participación y sus reglas, las personas, si se sienten motivadas a
participar, lo hacen con mucho rigor y seriedad. Y, lo que es fundamental, al
participar se comprometen con la estrategia, política o plan, lo que es un
primer paso, muy importante, para el éxito de ellos.
Otra argumentación, harto más complicada, tiene que ver con la lógica
del pensamiento dialéctico, opuesto al reduccionista o lineal. En efecto. Usted
ya sabe que está demostrado que la percepción de la realidad, las conclu-
siones de una observación, dependen de la posición relativa del observador
y de la mayor o menor perturbación que realice su presencia en lo observa-
do.
Siendo esto así, es evidente que mientras más observadores partici-

pen de un mismo problema, más ricas serán las conclusiones respecto de
ella y, por lo tanto, más variadas las posibles soluciones. De aquí la impor-
tancia fundamental de abrir espacios de participación a las personas.
En nuestro país existe una conciencia muy generalizada, entre los

demócratas, respecto de la necesidad de la participación de los ciudadanos
en los asuntos públicos.
Sin embargo, numerosas encuestas, investigaciones y estudios reali-

zados concluyen que la gente no se siente motivada a participar. ¿Qué ocu-
rre?; ¿por qué hay un discurso que asume la participación y la práctica es
tan magra?; ¿es que son necesarias condiciones muy complicadas para
que los ciudadanos participen en la solución de los problemas que les afec-
tan de manera directa?
A pesar de esta realidad, en casi todos los documentos, discursos o

intervenciones públicas de diversas autoridades el concepto «participación»
aparece explicitado como uno de sus objetivos fundamentales. Veamos tres
ejemplos:
«Lo digo sin estridencia, pero con firmeza: el nuestro será el gobier-
no de las reformas... Realizaremos las reformas con participación, integra-
ción, consulta y diálogo. Nosotros no creemos en aquellos cambios que se
imponen por la acción autoritaria de una elite iluminada...»13.
13 Ricardo Lagos E. Mensaje Presidencial, 21 de mayo de 2000.

«El desarrollo de la comunidad es el conjunto de procesos en vir-

tud de los cuales los esfuerzos participativos de la comunidad se suman
a los de su gobierno, para el mejoramiento de las condiciones económi-
cas, sociales y culturales de aquella, integrándose a la vida del país, per-
mitiéndoles contribuir plenamente al progreso nacional...»14.
«En muchos países (de América Latina) se procura redefinir las

relaciones entre Estado y sociedad, mediante la reforma del Estado y la
búsqueda de formas de participación democrática y pluralista...»15.
Estas declaraciones, entre muchas existentes en organizaciones de la

más diversa índole, le dan a usted una señal clara de que el tema de la
participación es parte de un proceso de reflexión-acción que comenzó hace
más de treinta años a nivel mundial, pero que pareciera no entusiasmar
demasiado a nuestros compatriotas. ¿Por qué? Analicemos algunos facto-
res que estimulan la participación.
El primero es la existencia de la democracia como doctrina política

respetada y asumida por todos.
Es evidente que en una sociedad militarizada, que resuelve sus con-

tradicciones por la fuerza y donde el poder está en manos exclusivas de una
cúpula, la participación es un chiste de mal gusto. Sin embargo, además de
la cultura democrática, tiene que haber también una cultura participativa
que es el segundo factor clave.
Compare, por ejemplo, la cultura participativa de la sociedad chilena

con la suiza.
Suiza es un país cuyo territorio, en km2, es algo mayor que nuestra

región del Bío Bío, siendo su población unos siete millones de habitantes.
Pues bien. A los cuarenta años de vida de un ciudadano suizo, este ha

participado más de mil veces en plebiscitos de diferente nivel, nacional,
cantonal, comunal. En ellos se le pide pronunciarse sobre la más variada
cantidad de temas. Si los buses deben pasar por tal o cual calle, si está de
acuerdo en que se suba determinado impuesto, si acepta o rechaza la inmi-
gración extranjera, si quiere o no ser miembro de la Unión Europea, etc.
14 Naciones Unidas. Participación local en la planificación del desarrollo. Nueva York.

1967.
15 CEPAL. Panorama Social 1994-1995.
Obviamente la opinión de la mayoría es respetada y asumida por las autori-

dades respectivas, quienes adoptan las decisiones que correspondan.
En Chile, y hablemos del período anterior a la dictadura militar, un

ciudadano de 40 años no había participado más de veinte veces en plebis-
citos, siempre que llamemos así a los actos electorales que nos permitían
elegir Presidente de la República, parlamentarios o concejales. La cosa
no ha variado mucho desde el inicio de la reconstrucción democrática en
1990.
La cultura participativa puede ser fomentada y desarrollada si existe la

voluntad política, tercer factor clave, para hacerlo, es decir, la voluntad de
las autoridades, expresada en acciones específicas que ayuden al desarro-
llo de la participación y que vayan más allá de la simple declaración de
intenciones.
El cuarto factor clave es que exista una clara percepción de la gente

que el participar significa defender las opciones e intereses tanto suyos como
del grupo u organización a la que pertenece y que esto es posible ya que las
opiniones expresadas con fundamento y mayoritariamente son asumidas
por quienes pueden transformarlas en actos ejecutivos.
El quinto factor es la existencia de espacios donde es posible articular

la participación y las normas que la regulan, que permitan dilucidar tanto los
conflictos inevitables que genera toda discusión participativa como los com-
promisos que asumirán las autoridades.
En la actualidad, de los cinco factores señalados hasta aquí solo el

quinto, y no completamente, se ha estimulado, al definirse en algunos cuer-
pos legales, aprobados por el parlamento, su existencia.
Así por ejemplo, tanto en la ley Orgánica Constitucional sobre Gobier-

no y Administración Regional, Nº 19.175, como en la de Municipalidades, Nº
18.695, se explicitan tales espacios de participación.
En efecto, la nº 19.175, en su artículo 48 se lee:
«...En cada provincia existirá un órgano consultivo y de partici-

pación de la comunidad provincial socialmente organizada, denominado
Consejo Económico y Social Provincial. (CESPRO). Estará integrado,
además del gobernador, por miembros elegidos en representación de las
organizaciones sociales de la provincia, así como por miembros que lo

serán por derecho propio...».
Por su parte, la ley 18.695, en su artículo 79 expresa que:
«...En cada municipalidad habrá un Consejo Económico y Social

Comunal, (CESCO), compuesto por representantes de la comunidad lo-
cal organizada. Este Consejo será un órgano de consulta de la municipa-
lidad, que tendrá por objeto asegurar la participación de las organizacio-
nes comunitarias de carácter territorial y funcional y de actividades re-
levantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna».
Un sexto factor clave de la participación es que los participantes dis-

pongan anticipadamente de información objetiva, de calidad y oportuna res-
pecto de los temas sobre los cuales se va a participar.
El manejo de la información en Chile está en muy pocas manos. Prác-

ticamente el 95% de las noticias del mundo que aparecen en diarios, revis-
tas, radios o televisiones son generadas por cinco grandes transnacionales,
pertenecientes a poderosos grupos económicos del mundo. Y respecto a la
información que se genera en nuestro país, la cosa es semejante, solo tres
grandes consorcios son dueños de casi el 90% de los medios de comunica-
ción social.
El proyecto de las Naciones Unidas que proponía la transparencia de

las fuentes de información, la creación de canales alternativos para la circu-
lación de noticias y un mayor control de los gobiernos sobre las informacio-
nes que les concerniesen fue dura y unánimemente atacado por esas
transnacionales, logrando finalmente que las Naciones Unidas lo retiraran,
bajo la amenaza de Estados Unidos, Inglaterra y otras naciones de no pa-
gar sus contribuciones si el proyecto seguía adelante16.
Quienes se comprometen a estimular la participación ciudadana, tienen

que comprometerse también a diseñar y poner en marcha sistemas que per-
mitan la entrega sistemática de información oportuna, objetiva y de calidad.
Llegados a este punto quiero proponerle una primera definición de

participación, que es la siguiente:
16 Pérez, C. y otros. Los medios de comunicación social y la participación. Ediciones

PROINSA. Madrid. España. 1991.
Participación es la presencia activa e informada de los ciudada-

nos en los procesos de selección y elección de opciones alternativas, de
caminos diferentes, teniendo reales posibilidades de utilizar la alterna-
tiva consensuada por mayoría para la transformación de una realidad
determinada en otra más satisfactoria socialmente.
4.2 Características de la participación
Ahora bien, ¿qué caracteriza a la participación?
Si usted reflexiona cuidadosamente acerca de la definición que le he

entregado, podrá deducir que la participación viene a ser un requisito funda-
mental para hacer posible compartir objetivos estratégicos comunes, conju-
gar valores y actuar informada, responsable y comprometidamente en el
cambio de una realidad por otra mejor.
Ya conoce los seis factores claves que la posibilitan, que la hacen

factible, como también las dificultades para que tales factores se concreticen,
las cuales son básicamente de tipo político y social.
Ahora vamos a estudiar los elementos específicos que la caracterizan.

Estos son los siguientes:
1º La acción consciente, o reflexión-acción permanente, lo cual significa

que quien participa tiene muy claro no solo el alcance y contenido de
su participación, sino que interviene de modo propositivo y constructi-
vo en las áreas de discusión que corresponda.
2º El compromiso, es decir, la existencia de la convicción profunda de

que se trata de una obligación contraída libre y espontáneamente.
3º La organización, que supone la existencia de una estructura funcional

a los objetivos que la participación pretende alcanzar y una
subestructura capaz de entregar la información oportuna, objetiva y
rigurosa que se necesita.
4º La eficacia y eficiencia para alcanzar los logros que la participación

pretende.
5º El ser atractiva y decisiva. Este elemento significa que la participación

defiende claramente los intereses de las personas, grupos o institucio-
nes y, además, que las decisiones adoptadas por mayoría en los es-
pacios de participación son cumplidas por las autoridades respectivas.
6º La intensidad, es decir, la participación se produce continua y

crecientemente, abarcando, en una especie de desarrollo en espiral,
áreas de acción cada vez más amplias y profundas.
Aunque son seis los elementos específicos que caracterizan la partici-

pación, la práctica señala que no siempre están presentes con la misma
fuerza, lo que significa que pueden existir múltiples formas y niveles de par-
ticipación, según sea la presencia o ausencia; fortaleza o debilidad, de cada
uno de ellos.
Al contrario de lo que creen muchas personas, no existe una especie

de participación «universal», altamente consciente y deliberada, ni siquiera
entre la gente más «participativa». Esto le obligará, de manera constante, a
determinar la calidad de la presencia de estos seis elementos, cuáles están
presentes, con qué fuerza o debilidad y a partir de sus conclusiones, definir
la forma y nivel que tendrá la participación que usted espera.
Está claro que no todas las personas pueden participar en todo, aun-
que deberían hacerlo. Más aún, en la medida que la sociedad se torna más
complicada y se organiza más sofisticadamente, la participación tiende a
ser más especializada y sectorializada, lo cual no significa reducirla solo a
un grupo de expertos, sino que implica una exigencia de mayor calidad y
frecuencia en la entrega de información a los ciudadanos.
Otro factor para tomar en cuenta, ya suficientemente estudiado en

psicología social, es el hecho de que la intensidad de la participación tam-
bién tiende a disminuir a medida que las personas o grupos entienden que
sus problemas ya se resolvieron, aunque a veces lo que ha ocurrido es que
los problemas se transformaron en otros...
Lo importante es tener claro que no existe una forma única, universal

de participación, sino muchas formas y niveles que se pueden estructurar
según áreas de interés, tipos de grupos sociales comprometidos, niveles de
conocimiento de los problemas, urgencia de resolver estos, etc.
Con todo lo avanzado hasta aquí, le propongo una segunda definición

de participación, que integra con mayor claridad todos los elementos descri-
tos:
Participación es la presencia consciente, comprometida, organi-

zada, eficaz y eficiente, intensiva, con capacidad de influir en las deci-
siones de las autoridades responsables y de los ciudadanos, en los pro-
cesos de selección y elección de opciones alternativas que se desarro-
llan en espacios específicos, predeterminados y normados, donde es
posible articular diferentes intereses en juego para resolver una pro-
blemática determinada.
4.3 Importancia de la participación
Hasta ahora le he entregado una definición de participación y los ele-

mentos que la caracterizan, pero no hemos analizado explícitamente por
qué es importante la participación, salvo la afirmación que hicimos antes en
el sentido de que la gente se compromete con la estrategia, las políticas o
los planes en los que ha participado y la riqueza argumental que se puede
generar desde varios puntos de vista. Pero es evidente, y la actual situación
así lo demuestra, que ello no basta para entusiasmar a los ciudadanos.
En realidad en el fondo del por qué de la participación subyace, explí-

cita o implícitamente, el tema de la distribución democrática del poder. Quie-
nes se oponen a la participación, con las razones y formas que sean, funcio-
nan según lógicas mentales y emocionales antidemocráticas, elitistas y de
desprecio a la diferencia y a los demás, defendiendo estructuras de organi-
zación social verticales, cupulares, cerradas herméticamente y alejadas de
la sociedad. Unos mandan y los otros obedecen.
Una de las maneras más antiguas que se ha utilizado para conservar

ese tipo de estructuras, además del uso de la violencia, es el control elitista
de la información.
Durante siglos la información y el conocimiento estuvieron en muy pocas

manos, las que se aseguraban así el control del poder. Así, (desde la época
en que los sacerdotes egipcios que, conociendo ciertas leyes del flujo y
reflujo del Nilo, debidas a las fases de la Luna, predecían exactamente cuándo
el río iba a inundar de légamo beneficioso las tierras bajas de los campesi-
nos, hasta hoy día, en que las empresas periodísticas seleccionan qué pu-
blican o dejan de publicar, de acuerdo con sus intereses), siempre ha exis-
tido una estrecha relación entre información y poder.
El desconocimiento de las claves para interpretar la realidad, lo que

sucede o puede suceder, hace que las personas deleguen en otros, en la
minoría que ejerce el poder, su propia capacidad decisoria, entregándoles,
al mismo tiempo, la tarea de moldear el futuro, no reconociendo (o no pu-
diendo reconocer) que ello es (o debería ser) SU propia tarea irrenunciable.
Iniciando el siglo XXI, las cosas comienzan lentamente a cambiar, da-

dos los avances espectaculares de la tecnología utilizada en el procesa-
miento y circulación de la información. De lo que ocurría hace un tiempo a lo
que está sucediendo ahora, hay años luz de avance, lo que no significa,
como le he comentado antes, que se haya avanzado mucho en el control
democrático de la información.
«El propio Felipe IV comentaba cómo, para ‘aprender mi oficio de

Rey’, empezó por escuchar las deliberaciones de los Consejos por las ven-
tanillas abiertas en las paredes, para pasar luego gradualmente a hacer
su aparición e intervenir en las sesiones.
Se entrenó asimismo en la redacción de documentos oficiales sobre

‘las materias más arduas y de más importancia que se le ofrecían’, hasta
que seis años después de su subida al trono, se encargó de leer personal-
mente, sin asistencia de ningún secretario, todas las consultas que llega-
ban a sus manos relativas a cuestiones de gobierno o de nombramien-
tos»17.
«En el futuro, la inteligencia artificial podrá producir ayudantes

potentes que gestionen la información por nosotros, lean libros, periódi-
cos, revistas, informes; que preparen resúmenes, evitando aquellas cosas
que el computador sabe que no nos van a interesar; manteniéndonos al
tanto de todo lo que pasa en el mundo, viendo que no se nos escape nada
que debamos realmente conocer. Estos computadores inteligentes podrían
analizar las decisiones con las que nos enfrentamos, buscar bibliotecas
de conocimientos para extraer hechos que [pudieran] ayudar a tomar
una decisión y después nos presentarían sugerencias sobre posibles ca-
17 Elliot, J. H.. El Conde-duque de Olivares. Editorial CRITICA. Barcelona. España 1990.

minos de acción y sus consecuencias probables. Podrían entender cono-

cimientos especializados y [acumular] experiencia para ponerlos a ope-
rar en alguna de las áreas de alta capacitación en las que funcionamos
los seres humanos, por ejemplo, leyes o medicina...»18.
Como usted puede observar, en ambas situaciones históricas subyace

un problema central, el manejo de la información. La diferencia es, por su-
puesto, la metodología utilizada para su procesamiento y la amplitud con
que circula.
El desarrollo de las tecnologías electrónicas de las comunicaciones,

paralelamente con el incremento de las posibilidades para que los ciudada-
nos dispongan de mayor información, conjuntamente con los esfuerzos rea-
lizados para que el control de la información se democratice, pueden signi-
ficar el aumento de las posibilidades y de las exigencias de mayor participa-
ción, por parte de los ciudadanos, en la toma de decisiones que afecten su
presente y su futuro.
La razón de fondo de por qué participar tiene, sin embargo, otras expli-
caciones.
En los últimos decenios, con el avance del conocimiento respecto

de los sistemas organizados, y el asentamiento del pensamiento no li-
neal, han sido descubiertos dos fenómenos que aparecen en tales siste-
mas y a los que hasta hace muy poco tiempo no se les prestaba atención
ya que, se decía, correspondían a «disfuncionalidades» del sistema, co-
rregibles por sí mismas, en la medida en que el sistema continuaba fun-
cionando.
Uno de tales fenómenos es la generación de los llamados «efectos

perversos» a partir de decisiones adoptadas correctamente.
Veamos un ejemplo. En 1984, en pleno desarrollo del proceso

democratizador en España, luego de cuarenta años de la dictadura fran-
quista, durante el primer gobierno de Felipe González, se consideró de
justicia social, adoptándose las medidas pertinentes, entregar en las zo-
nas más atrasadas del país, en especial Andalucía y Extremadura, un
18 Stockton, W. Creando computadores que piensan como humanos. Citado por F. Flores
y T. Winograd en Hacia la comprensión de la informática y la cognición. Editorial
HISPANOEUROPEA. 1989.
subsidio económico, o «subsidio social», en dinero a todas las familias

que estuviesen por debajo de la línea de extrema pobreza.
Esta decisión se adoptó luego de reflexionar y concluir que por

medio del mejoramiento económico la gente, en especial los jóvenes habi-
tantes de las zonas rurales de esas regiones, tendrían posibilidades de
estudiar, de capacitarse para un trabajo mejor, de invertir en el mejora-
miento de sus procesos de producción o, por último, de trasladarse a
lugares que ofrecieran mejores oportunidades.
El resultado fue que ese subsidio se transformó, no solo en un po-

deroso instrumento de dominación de los alcaldes de esos pueblos (ellos
firmaban los certificados de extrema pobreza), sino que las familias, jun-
tando subsidios de los padres y de los hijos mayores, simplemente no
consideraron necesario realizar esfuerzo alguno en trabajar, ni mucho
menos estudiar. Con los subsidios les bastaba y sobraba.
Pasado un tiempo, ese subsidio tuvo que ser cambiado por otras
medidas de apoyo social.19.
Sin ir tan lejos, en Chile, equipos de trabajo que han ayudado a la

construcción de viviendas de emergencia, en el marco de programas de
solidaridad ante inundaciones u otras catátrofes, se han encontrado a ve-
ces con que los varones jóvenes de las poblaciones, manos en bolsillo, se
niegan a colaborar para levantar sus propias viviendas.
Los efectos perversos en las organizaciones sociales tienen también

otras expresiones. Por ejemplo, la aparición de organizaciones informales,
estructuradas por parientes de los funcionarios, debido a que las normas de
selección y aprobación de nuevos trabajadores habían incluido como ante-
cedente importante el que los candidatos debían ser conocidos y recomen-
dados por dos funcionarios de la misma institución.
El otro fenómeno, últimamente muy estudiado en los sistemas organi-

zados, es la aparición de situaciones imprevistas, no controladas, que sur-
gen aleatoriamente, es decir, al azar, en el seno de la organización.
19 Ramírez, I. Efectos del subsidio en el desempleo en Andalucía y Extremadura. Edicio-

nes PROINSA. Madrid. España. 1989.
Se trata de factores que antiguamente, según la lógica del pensamiento

lineal o reduccionista, eran considerados como ajenos a los sistemas organi-
zados, como factores que introducían perturbaciones desde fuera de estos
sistemas y que hoy día, se sabe, son parte de todo sistema organizado.
La explicación detallada de todos estos nuevos conocimientos y su

relación con sistemas organizados, está contenida en la llamada Teoría de
la Complejidad, en particular en los trabajos de Edgar Morin20 y de Ilya
Prigogine21, teoría cuya explicación va mucho más allá de los objetivos de
este módulo, pero que le recomiendo conocer.
«Así, lo aleatorio, el azar, está presente en todas partes de la vida:

todo nacimiento es improbable; todo ser sexuado resulta de una tirada a
la suerte genética, la victoria aleatoria de un espermatozoide sobre mi-
llones; todo juego de amor es un juego de azar; toda existencia experi-
menta sin cesar riesgo y posibilidad; todo cambio lleva la marca del azar...
toda vida amortigua, reduce, capta, utiliza, organiza, genera azar.
La vida parece hecha para encontrar azar, juega con el azar, utiliza
el azar, transforma el azar, se transforma según el azar, se desarrolla con
el azar y, finalmente, muere por azar. El azar espolvorea, alimenta y por
fin mata a la vida...»22.
Este trozo del autor de la Teoría de la Complejidad, teoría desarrollada a

partir de los últimos conocimientos adquiridos respecto del comportamiento de
los sistemas organizados (y la administración pública es uno de ellos), resume
muy bien la presencia permanente del azar, de lo aleatorio, como fenómeno
normal, que es necesario aceptar como parte integrante de la realidad.
El significado de todo esto es que, por muy rigurosamente que elabo-

remos estrategias, políticas o planes, estudiando y reflexionando hasta los
últimos detalles, tensionando al máximo la organización para buscar la máxi-
ma eficacia y eficiencia, siempre van a surgir fenómenos aleatorios, que
pueden ayudarnos a alcanzar los objetivos o pueden hacer cambiar el rum-
bo de la estrategia, las políticas o el plan hacia senderos no deseados.
20 La obra fundamental de Edgar Morin es El Método, dividido en tres partes: La natura-

leza de la naturaleza; La vida de la vida y El conocimiento del conocimiento.
21 Véase, por ejemplo, de Ilya Prigogine e Isabel Stengers, La nueva alianza. Metamorfo-
sis de la ciencia. Alianza Editorial. S.A. Madrid. 1990.
22 Morin, Edgar. El Método. La vida de la vida. Ediciones CÁTEDRA S.A. Madrid. España.
1986.
Frente a esta situación solo la participación permanente, no solo en la

elaboración, sino tambien en el seguimiento y el control, desde múltiples
visiones racionales y emocionales de los seres humanos, puede ayudarnos
a reducir y controlar tales efectos aleatorios.
Este es el fundamento teórico clave que justifica todos los esfuerzos

que hagamos para promover la participación, si es que realmente desea-
mos alcanzar los objetivos estratégicos que nos hemos propuesto.
RESUMEN
En esta primera Unidad de aprendizaje he presentado a usted una

síntesis muy resumida del desarrollo histórico de dos modos de pensar, de
estudiar, de observar, de sacar conclusiones respecto de la naturaleza, los
objetos y los seres que la componen.
La idea central que me ha movido es que usted tenga elementos con-

ceptuales básicos que le permitan identificar métodos reduccionistas o mé-
todos dialécticos para pensar y actuar sobre procesos, como por ejemplo la
planificación, que pretenden cambiar una realidad social, cultural, política o
económica por otra.
La planificación, como toda teoría y acción, ha sido influenciada por

el pensamiento dominante en la época y lugar en que se desarrolla. Por
ello no es extraño que inicialmente, a comienzos del siglo XX, el pensa-
miento que predominaba entre los planificadores era el lineal, mecánico,
reduccionista, de causa y efecto. Hoy, con el avance del conocimiento
humano, la planificación debe ser pensada sistémicamente, o sea, tra-
tando de visualizar la totalidad de fenómenos que se desarrollan al po-
ner en marcha un plan y siempre trabajando de modo participativo, es
decir, integrando al máximo de personas (actores se dice hoy) interesa-
das en el plan.
Muchos dramas y sufrimiento ha habido en muchas épocas y lugares

por la pretensión de unos pocos de hablar y actuar en representación de
toda la humanidad, como ocurría por ejemplo, en los tiempos de Newton,
donde se imponía, incluso por la hoguera, el pensamiento uniforme para
interpretar el universo o la sociedad.
Por supuesto, no hay que alejarse al siglo XV o XVI para encontrarse

con esa situación. Basta recordar nuestros oscuros años de dictadura para
ver, con curiosa y estremecedora claridad, que ese tipo de pretensiones no
desaparece del alma y cerebro del ser humano.
El tener una batería de conceptos claros, demostrables, objetivos y

rigurosos que justifican una manera de pensar sistémica, para acercarse
poco a poco a la comprensión de lo que es y como actúa la naturaleza, los
objetos, los seres vivos, me parece de primordial importancia para una

persona, como usted, que se dedica a la noble y hermosa tarea de ense-
ñar.
También en esta primera unidad de aprendizaje he presentado a usted

el conjunto básico de conceptos que permiten comprender el significado de
«estrategia» y «políticas» como marcos referenciales para la elaboración
de planes. Se trata de conceptos cuyos significados en sentido estricto, las
personas ignoran a pesar de que utilizan las palabras en el día a día.
Así por ejemplo, ¿cuántas veces no ha escuchado usted la expresión

«me cargan la política y los políticos»... O a algún joven que diga, haciendo
un gesto de indiferencia, «no estoy ni ahí con la política»?
Con algunos ejemplos que le he señalado, está muy claro que hoy en
Chile existe una campaña sistemática y permanente del 95% de los medios
de comunicación social, sean estos diarios, revistas, televisión o radio, en
contra de la política y, como derivada de esta, de la planificación.
La razón es puramente ideológica, ya que esos mismos medios de-

fienden a brazo partido al mercado como único asignador de recursos, en
circunstancias que los países más avanzados del mundo y sus potentes
empresas, saben perfectamente que no es así y que ellos necesitan planifi-
car estratégicamente para continuar desarrollándose.
La campaña de desprestigio sistemático de la política hace que nues-

tra sociedad no reflexione mucho sobre quienes son los que manejan las
palancas del poder, cómo viven, de qué modo han llegado a los sitiales en
que hoy día están. La paradoja consiste en que quienes construyen y difun-
den el discurso contra la política y los políticos son quienes más política
hacen, si entendemos esta como la ciencia y el arte de la dirección.
Finalmente, usted en esta primera Unidad ha podido estudiar la defini-

ción y los fundamentos de la participación, cuestión esencial en un régimen
democrático.
De lo estudiado en esta Unidad 1 puede usted comprender sin grandes

dificultades que el diseño de estrategias, de políticas y de planes elaborados
y puestos en marcha de modo participativo son procesos imprescindibles, si
se quiere cambiar una realidad presente por otra futura más deseable.
En este sentido usted, como profesor, es decir como profesional que

día a día está trabajando en procesos de cambios mentales, de actitudes,
de visiones de mundo y de la cultura, con sus alumnos, debe ser capaz de
explicar, con rigor y claridad, la necesidad de realizar procesos de reflexión
rigurosa para aprehender la realidad y actuar sobre ella. Sin embargo, para
lograr esto, es imprescindible que usted mismo/a se comprometa a partici-
par en estos procesos.
Pienso que si usted ha estudiado en profundidad lo avanzado hasta

aquí en este módulo, no le será muy difícil pasar a la próxima unidad, donde
los conceptos de estrategia, política y participación se van a amalgamar en
el proceso mismo de la planificación.
GLOSARIO
Estrategia: Cuerpo estructurado de propuestas consensuadas mayoritaria-

mente para desarrollar en el largo plazo, que caracterizan la voluntad
y maneras de actuación de una organización para alcanzar un futuro
deseable. Este cuerpo anticipa los puntos de vista y prioridades que
ordenarán las políticas correspondientes y que se aplicarán después
en planes de largo, medio o corto plazo de esa organización.
Participación: Presencia activa e informada de los ciudadanos en los pro-

cesos de selección y elección de opciones alternativas, de caminos
diferentes, teniendo reales posibilidades de utilizar la alternativa
consensuada por mayoría para la transformación de una realidad de-
terminada en otra más satisfactoria socialmente.
Pensamiento determinista: Estudia la realidad troceándola. Considera que

el pasado está en el presente y que desde el presente es posible cons-
truir el futuro. Busca leyes simples y armónicas para explicar los fenó-
menos de la naturaleza. También explica la realidad de manera
mecanicista, en el sentido que si fuese posible conocer, en un instan-
te, la posición y velocidad de desplazamiento de partículas o átomos o
seres, sería posible predecir su futuro. La presencia de un observador
que estudia determinados seres, cosas o comportamientos no influye
sobre los resultados de las observaciones.
Pensamiento dialéctico: Estudia la realidad como un todo, formado de

partes que se interrrelacionan de modo que cada una influye sobre
las demás y todas sobre el todo. Las propiedades de este no son la
suma de las propiedades de sus partes. No es posible predecir el
comportamiento futuro de la naturaleza, cosas o seres, pues en el
desarrollo de todo proceso suceden fenómenos aleatorios, imprevis-
tos. La presencia del observador siempre altera los resultados de la
observación.
Plan Estratégico: Proceso continuo y sistemático de largo plazo, que pro-

yecta, en una organización, el desarrollo de una estrategia y las políti-
cas que se deducen de ella, mediante decisiones adoptadas a partir
de un conocimiento profundo, sistemático y exhaustivo, tanto de la
realidad interna como externa de la organización, para resolver una o
varias problemáticas existentes.
El plan estratégico organiza de modo dialéctico todos los medios

de que se dispone para alcanzar los objetivos que se ha fijado la estra-
tegia y estructura un sistema para el seguimiento y la evaluación pe-
riódica de su desarrollo. De tal manera que quienes lo dirigen puedan
cambiar sus decisiones, si el plan no sigue el rumbo deseable.
Planificación: Proceso teórico y práctico que pretende actuar, mediante su

instrumento, el plan, de modo racional sobre la realidad para modifi-
carla.
Política: Arte y ciencia de la dirección. Como arte exige a las personas un

conjunto de cualidades como son la capacidad de liderazgo, de comu-
nicación, de intuición, de empatía, es decir, de capacidad afectiva y
emocional para percibir las realidades de los demás. Como ciencia, la
política exige conocimientos teóricos y prácticos de historia, de socio-
logía, de educación, de economía, de derecho, de gestión, en suma,
conocimientos generales y algunos específicos sobre las principales
áreas del saber humano.
Políticas Estratégicas: Procesos de dirección de situaciones que se dan al

poner en marcha una estrategia y que consiste en negociar, coordinar,
obtener consensos, dentro de determinados espacios de articulación
de puntos de vista diferentes respecto de una estrategia.
Sistema: Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente

entrelazados entre sí.
Sistemático: Que sigue o se ajusta a un sistema. Dícese de la persona que

procede por principios y con rigidez en su tenor de vida o en sus escri-
tos, opiniones, etc.
Sistémico: Perteneciente o relativo a la totalidad de un sistema; general,

por oposición a local.
AUTOEVALUACIÓN
PARA REFLEXIONAR
1) ¿Qué personas están mejor preparadas para diseñar estrategias y

ponerlas en ejecución? ¿Participan ellas en el diseño de la Reforma
Educacional que se ha puesto en marcha en nuestro país?
2) ¿Todos los seres humanos planifican o están en condiciones de plani-

ficar?
3) ¿Por qué en el actual modelo socioeconómico existente en Chile las

instituciones públicas planifican estratégicamente tan poco?
4) ¿Son los políticos profesionales los únicos que hacen política?
5) ¿De qué manera la gestión se favorecería, si existieran planes?
6) Explique -con sus propias palabras- las diferencias que existen entre
«estrategia», «política» y «plan».
7) ¿Por qué piensa usted que los ciudadanos no se motivan mucho para
participar en las juntas de vecinos, salvo para problemas puntuales
que sean graves?
8) La experiencia que le conté de don Juan y sus cultivos hidropónicos

en Los Choros no continuó adelante. Su ilusión de instalar una fábrica
de quesos de exportación no se concretó, porque no hubo
financiamiento. Unos dicen que este debía provenir de CORFO, otros
que del Ministerio de Agricultura y los de más allá que de MIDEPLAN.
Tampoco faltó quien dijo que al tratarse de un negocio privado, debían
ser los propios crianceros quienes tenían que poner la plata. Así, el
Programa para el Desarrollo de la Industria Caprina de la IV Región de
Coquimbo no continuó según lo programado. ¿Cuál es su reflexión al
respecto?
9) ¿Es el mercado el mejor asignador de recursos, por lo que la planifica-

ción está obsoleta?
10) Según lo que usted ha estudiado en este módulo hasta este momento,
¿cree necesaria la elaboración de un plan de desarrollo estratégico
del país, de su región, de su comuna, del establecimiento en que us-
ted trabaja?; ¿quiénes deberían diseñarlo e impulsarlo?; ¿por qué?
SELECCIÓN MÚLTIPLE
Conteste las preguntas que le propongo a continuación, eligiendo la

opción de respuesta que le parezca la más adecuada.
1) Los elementos que caracterizan una estrategia son:
a) organización, administración, plan y gestión

b) organización, voluntad política, conjunto de propuestas de futuro
y poder de decisión
c) voluntad política, plan estratégico, objetivos y organización
d) organización, plan, programa, proyecto y objetivos
2) Política es:
a) la elección popular de personas que van a acordar leyes en be-

neficio de todos
b) el arte de dirigir procesos que permitan lograr consensos y acuer-
dos
c) la ciencia de la gestión y administración de organizaciones hu-
manas
d) el arte y la ciencia de la dirección de procesos
3) La Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo diseñó una

estrategia y propuestas de acción que no han sido asumidas en su
mayoría porque:
a) los Estados Unidos y otros países industrializados no expresa-

ron voluntad política para desarrollarla
b) no participaron todos los gobiernos del planeta, en particular los
subdesarrollados del continente africano
c) no existía una organización planetaria que controlara esos acuer-
dos
d) no se consideró que fuese una estrategia global
4) Los planes estratégicos son:
a) expresiones generales del deseo de resolver problemas estruc-

turales de la sociedad
b) instrumentos específicos de trabajo para intervenir sobre una rea-
lidad para modificarla en el largo plazo
c) diseños de tareas y fases de acción que se organizan
secuencialmente en el tiempo
d) una fase concreta y acotada en el desarrollo de toda estrategia
5) La planificación estratégica es:
a) una herramienta teórico-práctica cuya finalidad es el mejoramiento

de la gestión pública
b) esencialmente un proceso de reflexión-acción sobre una reali-
dad injusta
c) el proceso mediante el cual se hacen operativas las estrategias y
políticas
d) un instrumento o herramienta que trabaja mediante planes, pro-
gramas o proyectos
6) El conjunto «estrategia-política-plan» es preciso siempre tenerlo en

cuenta como un todo porque:
a) al actuar sobre la realidad social, económica, cultural o política

se generan procesos interactivos, lo que significa que la estrate-
gia, las políticas y los planes se influyen unos con otros
b) al actuar sobre la realidad social, económica, cultural o política
inevitablemente se dejan fuera determinados factores que gene-
ran conflictos
c) al actuar sobre la realidad social, económica, cultural o política
es normal que surjan opiniones contrarias
d) al actuar sobre la realidad social, económica, cultural o política
existe el riesgo permanente de plantear objetivos inviables
7) La participación la consideramos:
a) innecesaria por las enormes pérdidas de tiempo que supone el

poner en marcha estrategias, políticas y planes, consultando a la
gente
b) muy necesaria porque nos facilita la toma de decisiones respecto
de muchos problemas que son complicados, en especial del
ámbito social
c) a veces necesaria, otras veces no tanto, sobre todo si la gente es
ignorante de las técnicas de planificación
d) necesaria porque la gente al participar enriquece las visiones de
los problemas y se compromete con la estrategia, política o plan
que se ha consensuado. Además, permite un mejor control de lo
planeado
8) Los espacios de participación, normalmente:
a) se establecen en las leyes que aprueba el Parlamento de la Re-

pública
b) los crea la gente de modo espontáneo y permanente
c) son construidos por quienes asumen la participación como un
factor esencial para el éxito de una estrategia
d) no es necesario construirlos, sobre todo si las personas tienen
claros sus problemas
9) El pensar dialécticamente tiene la ventaja de:
a) poder analizar con mayor minuciosidad y atención todo tipo de

problemas que uno enfrenta en la gestión de un plan
b) sacar conclusiones exactas de cada uno de los subproblemas en
que uno puede dividir un gran problema
c) permitirnos observar una determinada realidad en su totalidad,
estudiar las interrelaciones que se dan entre sus componentes y
su interrelación con otras realidades
d) identificar las contradicciones que nacen en toda realidad, para
poder deducir los efectos aleatorios que pueden surgir a futuro
10) El pensamiento determinista o lineal ha sido superado en la historia

del pensamiento humano porque:
a) los descubrimientos científicos de Newton solo se pueden apli-

car a las grandes masas de materia, en especial a planetas, en-
tre los cuales efectivamente rige la ley de gravitación universal
b) Descartes intentó construir una manera de pensar que es
ahistórica y, además, responde a una visión de causa y efecto
que no se compadece con la realidad de los fenómenos que se
desarrollan en la naturaleza
c) Descartes y Newton vivieron en una época en la cual no se cono-
cían los computadores
d) el avance del conocimiento humano ha demostrado que el ob-
servador influye en los resultados de sus observaciones, porque
la luz resultó tener una naturaleza dual y porque el universo toda-
vía se desarrolla en procesos de caos
CLAVE DE RESPUESTAS CORRECTAS
Selección Múltiple
d 10)
c 9)
c 8)
d 7)
a 6)
c 5)
b 4)
a 3)
d 2)
b 1)
OBSERVACIÓN: Si usted ha respondido correctamente a más de seis

temas, siga adelante. Entre cinco y seis, repase los temas que ha contesta-
do equivocadamente. Cuatro o menos, significa que debe comenzar desde
el principio a reestudiar esta Unidad de Aprendizaje.
«Planificación Operativa»
ÍNDICE ESPECÍFICO
«Planificación Operativa»
Introducción .............................................................................................. 91
Objetivos Específicos ............................................................................... 95
Diagrama de Contenidos ......................................................................... 96
1. La planificación como proceso ................................................ 97
2. Diseño de un plan operativo .................................................. 111
3. Algunos instrumentos de trabajo ........................................... 132
Resumen ................................................................................................ 144
Glosario .................................................................................................. 146
Autoevaluación ....................................................................................... 148

UNIDAD DE APRENDIZAJE 2: «Planificación Operativa» 91
INTRODUCCIÓN
En la unidad de aprendizaje anterior hemos puesto la lupa sobre los

elementos fundamentales que permiten generar, elaborar y poner en mar-
cha estrategias, políticas y planes participativos de una organización que,
sea cual sea esta, van a incidir en el cambio de una determinada realidad
por otra que consideramos mejor o por lo menos distinta.
Se trata de acciones tendientes a mejorar los procesos de gestión y

administración de sistemas organizados de modo que efectivamente se al-
cancen las estrategias, políticas y planes que participativa y democrática-
mente se han acordado por consenso y cuya ejecución va a estar sometida
al control de los ciudadanos.
Realizar esta labor, nada fácil, supone no solo conocer a fondo lo que
significa cada concepto que incide en la generación de tales dinámicas,
conocer los factores que pueden influir en el éxito o fracaso de la tarea,
como por ejemplo aquellos que se generan en los grupos de trabajo, sino
también tener la voluntad personal de participar y promover la participación
de los demás en el diseño de las estrategias, políticas y planes que permi-
tan a la organización, en nuestro caso el Sistema Educacional chileno, al-
canzar los objetivos que se propone.
Esta voluntad personal es muy importante, pues ella refleja una acti-
tud suya de impulsar cambios, de apoyar el mejoramiento constante de las
acciones que realiza el Sistema, en el fondo, de realizar actividades que
van más allá de las que normalmente se pueden realizar en el aula.
Por supuesto que siempre habrá personas que se van a oponer a los
cambios. Por comodidad, por no trabajar más allá de lo estrictamente nece-
sario, porque sus intereses no son coincidentes con el cambio o incluso por
temor a este.
En esta dialéctica «propuesta de cambio versus rechazo al cambio»

vivimos sumergidos diariamente. No solo respecto de las grandes temáti-
cas que pueden conmover a la gente, sino también respecto del día a día
que vivimos, gozamos y sufrimos al construir nuestra vida cotidiana.
En la unidad precedente, supongo que usted ha logrado darse cuenta

de las enormes dificultades que se deben vencer para acercarse a los obje-
tivos estratégicos consensuados mayoritariamente, dadas las formas de
pensamiento que hoy se desarrollan en nuestra sociedad. Sin embargo, si
bien existen tales dificultades, también es posible irlas superando, en la
medida en que manejemos buenos instrumentos para conocer y analizar la
realidad del mundo que nos rodea, desde múltiples disciplinas científicas y
perspectivas y, muy importante, que el nuestro sea un pensamiento dialéc-
tico para estudiar y comprender la realidad.
Conocer y analizar de modo riguroso y permanente la realidad y tener

la voluntad de actuar para cambiarla, en el sentido que hemos aceptado
junto con otros, es la idea que debe impregnar nuestras actitudes y accio-
nes profesionales. Estudiar de manera constante y seria los instrumentos
que nos permiten actuar así es nuestra responsabilidad individual. Actuar
pedagógicamente para que los demás entiendan y asuman también estos
compromisos debería ser tarea propia de todo profesor.
En esta nueva unidad, denominada «Planificación Operativa», usted

va a conocer un conjunto de instrumentos teórico-prácticos específicos
que le permitirán no solo conocer la realidad donde usted está sumergido,
(realidad formada por personas, intereses, puntos de vista disímiles, con-
tradicciones permanentes), sino también ser capaz de crear e iniciar pro-
cesos para intentar cambiar lo que usted piensa que es necesario cam-
biar.
Se trata de instrumentos que sintetizan muchos y variados conoci-

mientos provenientes de múltiples disciplinas científicas. ¿Cuáles son estas
disciplinas? Ellas son la sociología, la historia, la estadística, la matemática,
la psicología social, la economía, la educación y otras. Todas ayudan a
conformar el corpus de la planificación, robusteciéndolo para que gane en
efectividad.
El conocer y poder usar estos conocimientos tiene que hacerse con

prudencia y sabiduría, pues no todo el mundo comparte la idea del cambio,
ni mucho menos en la dirección que tal vez usted quiera imprimirle. No está
demás reiterarlo. Es otra razón más para abrir espacios de discusión, de
construcción de consensos, de participación.
Pero tampoco transforme usted la participación en una verdad abso-

luta, que le va a resolver todos los problemas, porque los grupos, estén
conformados por expertos o por ciudadanos de a pie, también se equivo-

can. Intentaremos también analizar algunos fenómenos que se dan en los
grupos.
Aunque se trate de un plan elaborado por medio de una decisión co-

lectiva, adoptado luego de muchas horas de discusión, con información re-
cogida de varias fuentes, con gente experta en diversos campos, aún así
los planes pueden fracasar. Un posible motivo ya se lo expliqué al final de la
anterior unidad, cuando le comenté la aparición de fenómenos aleatorios,
cosa poco frecuente, pero que ocurre a veces. En esta Unidad 2 vamos a
estudiar otras situaciones que también pueden llevarnos al fracaso del plan.
Por supuesto que existen ejemplos de elaboración de estrategias y

planes de acción por grupos de personas que aciertan plenamente en sus
análisis y los objetivos que definen son alcanzados en su mayor parte. Pero
esto, y no se desanime, es la excepción que confirma la regla.
En esta Unidad va usted a estudiar algunas claves, que entrega la

psicología social para el trabajo de grupo. Tal vez encuentre más de una
respuesta a los problemas y dificultades que surgen al planificar y poner en
marcha planes, programas o proyectos.
Lo importante, en este momento, es que usted tenga presente que ni

el experto ni la participación amplia, ninguno de ambos extremos, por sí
mismos, le van a dar la seguridad ciento por ciento de que su plan será
eficaz, eficiente y oportuno, para cumplir los objetivos estratégicos que se
pretenden alcanzar.
Siempre será necesario, además, pensar dialécticamente, es decir,

comprender que todo cambio de una realidad genera automáticamente nue-
vos cambios (algunos aleatorios, como usted ya sabe) y que es imposible
preverlos y controlarlos todos, por lo que la planificación es siempre un pro-
ceso cíclico, es decir, terminado un plan o alguna fase del plan, es necesa-
rio evaluarlo críticamente según los resultados obtenidos y, a partir de ellos,
tomar las decisiones que corresponda. En otras palabras, no existe planifi-
cación sin evaluación.
A esta Unidad 2 la he denominado «Planificación operativa» porque

se trata de la construcción de instrumentos específicos que permitan el cam-
bio real de una situación inicial por otra que se considera mejor. El centro de
nuestra atención va a ser el Sistema Educacional e intentaré que usted
disponga del máximo de instrumentos conceptuales para realizar una plani-

ficación exitosa.
En este contexto, usted sabe que la ley Nº 19.410, en su artículo 4º,

introduce la obligación de cada municipalidad de elaborar el Plan de Desa-
rrollo Educativo Municipal, PADEM, para lo cual los conocimientos que está
profundizando en este módulo y, en particular, su voluntad de participación,
podrán ser de mucho beneficio futuro para la construcción, puesta en mar-
cha, seguimiento y evaluación de los PADEM y, en general, de cualquier
plan operativo de la gestión educativa.
Terminado el estudio y aprendizaje de esta Unidad, usted estará en

condiciones de:
1. Identificar las características fundamentales de la planificación

participativa.
2. Aplicar, sistemáticamente, sus conocimientos para la elaboración de

cada una de las fases que componen la planificación, para alcanzar
los objetivos que se propone un sistema organizado.
3. Identificar algunos fenómenos que se generan en la interrelación de

las personas en el trabajo de grupo.
4. Estructurar, coordinar, conocer y dirigir grupos de trabajo

multidisciplinarios que puedan elaborar las diferentes fases de un plan,
programa o proyecto, ponerlo en marcha, hacer el seguimiento y con-
trolarlo.
5. Generar dinámicas integradoras de participación de personas no ex-

pertas en planificación, para elaborar planes, programas o proyectos.
Presupuestos por
programas
(p x p)
10
Las personalidades Proceso cíclico de El uso de matrices

y el plan la planificación
3 6 9
Las emociones Planes, programas El cálculo de tiempos

y el plan y proyectos
2 5 8
Planificación estratégica
Dos modelos de La carta Gantt
y
planificación
planificación operativa
1 4 7
ALGUNOS
LA PLANIFICACIÓN DISEÑO DE UN
INSTRUMENTOS
COMO PROCESO PLAN OPERATIVO
DE TRABAJO
A B C
PLANIFICACIÓN OPERATIVA

nidos de la Unidad de Aprendizaje 2. Las letras señalan las grandes temáti-
cas en que está organizada la presente Unidad y los números, la secuencia
de los temas.
• La planificación como proceso

• Diseño de un plan operativo
• Algunos instrumentos de trabajo
1. La planificación como proceso
1.1 Dos modelos de planificación
Este libro pretende ofrecer a usted reflexiones sobre complicados pro-

blemas que han existido, siguen existiendo y, tal vez, existirán a futuro como
es, por ejemplo, la manera de ver el mundo. No pretendo presentarle un
tratado minuciosamente descriptivo de este tipo de problemas, sino simple-
mente darle algunas pistas que le permitan comprender que las cosas no
son tan simples (o tan complicadas) como algunos interesados en emborra-
charnos la perdiz pretenden convencernos.
Ya hemos estudiado de modo muy general, en la Unidad 1, lo relacio-

nado con el desarrollo de las formas de pensar, reflexionar, sobre la natura-
leza de las cosas y seres. El que usted desee profundizar y ampliar sus
conocimientos respecto a este complicado problema de cómo pensar, es
asunto suyo y yo solo puedo aplaudirle, si está dispuesto a saber más.
Ahora nos enfrentamos al problema concreto y específico del proceso

de planificación. Se trata de un proceso tal vez no tan complicado como el
anterior, pero que tiene sus bemoles y, cosa nada curiosa, diferentes mane-
ras de abordarlo. Yo le voy a comentar solo dos. El modelo estratégico nor-
mativo de planificación y el modelo estratégico sistémico. Entre ellos y más
allá de ellos, hay variantes que solo mencionaré si fuera necesario aclararle
alguna situación.
La planificación normativa (norma: regla que se debe seguir o a que se

deben ajustar las conductas, tareas, actividades, etc.) tuvo tal vez su máxi-
mo desarrollo teórico y práctico en la ex Unión Soviética y, en general, en
los países altamente centralizados en las decisiones de todo orden que
afectan a sus ciudadanos.
En general, la concepción de la planificación se apoya en teorías bien

determinadas acerca de cómo realiza la producción el ser humano, en cual-
quiera de sus áreas de trabajo creativo. Esto supone que, según como pense-
mos el sistema social, económico, político o cultural de un país, de modo lineal
o dialéctico, obtendremos conclusiones y prácticas distintas, verdaderas o fal-
sas, más cerca o más alejadas de la realidad, más simples o más complejas.
Quienes pensaron y aplicaron la planificación normativa, estaban con-

vencidos (algunos siguen estándolo) de que la manera más fácil de gober-
nar una sociedad es aquella donde existe un solo mando centralizado que
da órdenes y la gente obedece y, en cuanto a la planificación, donde los
planes, programas y proyectos los debe hacer el grupo reducido de perso-
nas que, al mismo tiempo, gobierna el país.
Sus características centrales son, por lo tanto:
1) Un grupo ubicado en las altas esferas del poder político e institucional

del Estado planifica y dirige, siendo los demás actores, fuesen otros
altos cargos del gobierno o ciudadanos normales y corrientes, simples
agentes económicos (homo oeconomicus), cuyas reacciones ante el
plan pueden ser perfectamente predichas en este.
2) Las reacciones de los ciudadanos o de otros altos cargos de gobierno

son no solo predecibles sino también descriptibles y enumerables,
porque responden a las leyes del comportamiento social, a una estruc-
tura organizada que sigue tales leyes y porque existen mecanismos
correctores de las eventuales «desviaciones».
3) La planificación puede generar incertidumbres, pero estas son contro-

lables ya que los problemas aleatorios son probabilísticos, entran en el
rango de los grandes números y, por lo tanto, su ocurrencia es contro-
lable y reducible al mínimo.
4) El pensamiento que guía la planificación normativa descarta lo que no

puede enumerar, imaginar o describir.
5) El equipo que planifica reconoce que no puede controlar algunas va-

riables, pero estas no tienen conducción inteligente ni creativa, porque
las variables no controlables no surgen de otros actores que también
planifican.
6) Es una planificación tecnocrática, que solo acepta como actor planifi-

cador al Estado, donde los planificadores no son condicionados por la
realidad social ni menos son influenciados por los ciudadanos.
7) El plan que se elabora no tiene alternativas, separa a las personas del

objetivo del plan y maneja una sola explicación de la realidad.
8) Quienes planifican no gestionan ni administran los planes. Esta es ta-

rea y responsabilidad de otros burócratas.
La conceptualización teórica que subyace tras este modelo planifica-

dor es que el comportamiento social sigue la relación de causa y efecto,
donde el efecto es predecible y siempre será un comportamiento predefinido.
Como usted puede comprender, es un tipo de razonamiento muy sim-

ple, lineal, reduccionista de la compleja realidad social. Por una parte, piensa
al planificador como un actor-individuo que planifica, gobierna y monopoliza
la creatividad y el poder político y, por otra, cree que el sistema social sobre el
cual actuará el plan es perfectamente predecible a futuro en cuanto al produc-
to que se espera del trabajo de cada uno y del comportamiento social.
El modelo de planificación normativa tiene como característica perver-

sa que reduce todas las acciones de las personas a comportamientos de-
terminados por el plan, elimina cualquier alternativa y justifica y defiende la
existencia de un planificador con poder absoluto.
El modelo de planificación sistémica, por el contrario, supone no solo

que el grado de éxito de la planificación depende fundamentalmente de la
interrelación con las personas sobre las cuales va a actuar el plan, sino que
también existen otros sujetos planificadores cuyos planes pueden entrar en
conflicto con los nuestros. Es decir, tenemos la posibilidad concreta de fijar
objetivos conflictivos con otros intereses, lo cual puede llevarnos al fracaso
de nuestro plan si los recursos que nosotros no tenemos los tiene «el otro».
Este modelo no plantea separación entre los objetivos del plan y las
personas; entre ambos se genera un juego de interrelaciones condiciona-
das por las diferentes realidades sociales, políticas, económicas y cultura-

les, que enriquecen el plan.
En otras palabras, no hay una sola lectura de problemas complejos,

pues esta lectura depende de las perspectivas personales de los planifica-
dores y del resto de los ciudadanos, o como dice Humberto Maturana, inclu-
so de las perspectivas emocionales de todos ellos.
La planificación, en este modelo, asume la incertidumbre como pro-

ducto de factores aleatorios que nacen en el desarrollo de todo proceso
social, siendo la planificación uno de tales procesos.
Lo fundamental, en todo caso, para pensar que el plan es viable, es

tener la máxima claridad de la viabilidad política del plan. Es decir, al traba-
jar la fase de la definición de las políticas de una estrategia, recuerde usted
lo dicho en la Unidad 1, debemos tener siempre presente que el éxito de
nuestro plan depende de nosotros pero también de los otros. La planifica-
ción, entonces, pensada como proceso, siempre tiene un final abierto. Sa-
bemos cómo empezar un plan, pero debemos tener claro que el final puede
ser muy distinto al pensado. Esto significa que debemos acostumbrarnos a
pensar en términos de varias opciones, de varias probables ocurrencias
que de modo constante hay que evaluar para tomar las mismas u otras
decisiones.
Las fundamentaciones de un plan tienen que basarse en explicacio-

nes sistémicas, ya que las causas de toda problemática, por ejemplo las
educacionales, son múltiples, por lo tanto no podemos quedarnos solo en
explicaciones de tipo educativo. Cualquier realidad actual depende de un
contexto histórico, de conflictos no resueltos, de tendencias, de procesos
múltiples en desarrollo, de personas, grupos, de organizaciones. Todo esto
hay que conocerlo o aproximarnos a su conocimiento si deseamos planifi-
car ya que solo así vamos a poder determinar los límites de nuestro plan, al
descubrir y comprender que existen variables que simplemente no podre-
mos controlar.
Considerando todos los anteriores razonamientos, usted podrá propo-

ner planes factibles, acotados, con cierta probabilidad de éxito, contraria-
mente a la planificación normativa, para la cual todas las realidades men-
cionadas simplemente no existen.
Finalmente quiero decirle que en este modelo de planificación estraté-

gica sistémica existe una relación directa y permanente entre el diseño y
puesta en marcha de un plan y su gestión, al contrario de la planificación
normativa, donde unos planifican y otros gestionan o administran.
1.2 Las emociones y el plan
Planificar, es decir participar en el proceso de elaboración de diagnós-

ticos, fijar objetivos, poner en marcha planes, programas o proyectos, eva-
luar sus resultados, supone interactuar de modo permanente con otras per-
sonas. Con muchas personas. Cada una de ellas con su personalidad, cul-
tura, características psicológicas y niveles de inteligencia. Es decir, se trata
de un trabajo en equipo, donde cada miembro es un universo complejo y
distinto.
A veces la planificación y sus respectivos planes, programas o proyec-

tos fracasan sin que los gestores del plan sepan con exactitud los motivos
pese a que han pensado sistémicamente, con rigor y con abundante infor-
mación. Según mi experiencia, ello se debe, por lo general, a que han des-
cuidado el observar y actuar sobre las interrelaciones entre las personas en
el momento oportuno. Claro que para hacerlo tienen que saber la teoría que
se ha desarrollado al respecto y que es bastante abundante. Por ejemplo, la
ciencia de la psicología hace tiempo que trabaja una rama, la psicología
organizacional, la que, si usted tiene interés en la gestión, le recomiendo
comenzar a estudiar.
En este libro vamos a analizar dos conjuntos de problemas que inci-

den muy directamente en el trabajo de grupo y que están muy relacionados:
la acción de las emociones y algunas características de la personalidad de
las personas cuando trabajan en grupo. Vuelvo a insistirle que mi preten-
sión es solo mostrar a usted algunos de los problemas que considero impor-
tante conozca para actuar mejor en el trabajo planificador. La profundización
y estudio sistemático de esos y otros problemas anexos escapan absoluta-
mente a los alcances de este libro.
En los últimos años se ha ido desarrollando, cada vez con mayor am-
plitud, el conocimiento y reconocimiento de las emociones como factor a
veces determinante en el comportamiento de las personas.
El relativo atraso de este tipo de estudios, al menos en la cultura occiden-

tal y cristiana, ya que no sucedía así en las culturas orientales, tiene que ver,
¡cómo no!, con la influencia del pensamiento científico «objetivo» y «racional»,
que no consideraba las emociones como factor coadyuvante en la generación
de ciencia e incluso de comportamiento humano en una organización.
¿Qué es una emoción?
El diccionario de la Real Academia Española nos dice que es el «esta-

do de ánimo producido por impresiones de los sentidos, ideas o recuerdos
que con frecuencia se traduce en gestos, actitudes u otras formas de expre-
sión».
Queda claro entonces que, según esta definición, existirían cientos de emo-
ciones, dadas las mezclas y combinaciones que se pueden hacer con los
gestos, actitudes y demás formas de expresarse.
«Algunos teóricos proponen familias básicas, aunque no todos co-

inciden en cuáles son. Las principales candidatas y algunos miembros
de su familia son:
IRA. Furia, ultraje, resentimiento, cólera, exasperación, indigna-

ción, aflicción, acritud, animosidad, fastidio, irritabilidad, hostilidad y,
tal vez en el extremo, violencia y odio patológico.
TRISTEZA. Congoja, pesar, melancolía, pesimismo, pena,

autocompasión, soledad, abatimiento, desesperación y, en casos patoló-
gicos, depresión grave.
TEMOR. Ansiedad, aprensión, nerviosismo, preocupación, cons-

ternación, inquietud, cautela, incertidumbre, pavor, miedo, terror; en
un nivel psicopatológico, fobia y pánico.
PLACER. Felicidad, alegría, alivio, contento, dicha, deleite, di-

versión, orgullo, placer sexual, estremecimiento, embeleso, gratificación,
satisfacción, euforia, extravagancia, éxtasis y, en el extremo, manía.
AMOR. Aceptación, simpatía, confianza, amabilidad, afinidad,

devoción, adoración, infatuación, ágape (amor espiritual).
SORPRESA. Conmoción, asombro, desconcierto.

DISGUSTO. Desdén, desprecio, menosprecio, aborrecimiento,

aversión, repulsión.
VERGÜENZA. Culpabilidad, molestia, remordimiento, humilla-

ción, arrepentimiento, mortificación y contrición.1
Para cada emoción principal, mire en el diccionario y

anote las definiciones que este da a cada miembro de la fa-
milia.
Más allá de cada grupo de emociones encontramos los estados de

ánimo, que duran más tiempo que la emoción, «el jefe anda con un humor
de perro», «mi compañera anda bajoniada» y muchas expresiones de esta
naturaleza indican esos estados. Aún más alejados de ellos encontramos
los temperamentos, que vienen a ser la manera de reaccionar o de ser de
una persona, es decir, su constitución particular para traer alguna escena a
su memoria o a su imaginación, lo que la hace melancólica, tímida o alegre.
Finalmente, ya en la esfera de estados de enfermedad, aparecen los tras-
tornos emocionales, como la depresión profunda, la ansiedad aguda, etc.
La importancia de todo esto tiene que ver, como ya le he comentado,

con el hecho de que, al planificar la gestión, al construir planes, vamos a estar
constantemente interrelacionados con personas, muchas de las cuales ac-
túan emocional, no racionalmente, en los espacios de participación. Esto ge-
nera muchos problemas a los gestores inexpertos, quienes generalmente ig-
noran que las emociones funcionan con sus razones y lógicas propias.
«La mente emocional es mucho más rápida que la mente racional y

se pone en acción sin detenerse ni un instante a pensar en lo que está
haciendo. Su rapidez descarta la reflexión deliberada y analítica que es el
sello de la mente pensante».
«En la evolución (del ser humano) esta rapidez probablemente giró

en torno a la decisión más básica, a qué prestar atención y, al enfrentarse
a otro animal, tomar decisiones en milésimas de segundo, tales como:
¿me lo como yo o él me come a mí?... Es probable que aquellos organis-
mos que tenían que hacer una pausa demasiado larga para reflexionar
1 Goleman, Daniel. La inteligencia emocional. J. Vergara Editor S.A. 1996.

acerca de las respuestas, no tuvieron demasiada descendencia a las que

transmitir sus genes de acción lenta...»
«Este rápido modo de percepción sacrifica la exactitud en favor de

la velocidad, dependiendo de las primeras impresiones, reaccionando al
cuadro general o a los aspectos más sorprendentes. Asimila las cosas de
inmediato, como un todo, reaccionando sin tomarse el tiempo necesario
para un análisis reflexivo... El inconveniente es que estas impresiones y
juicios intuitivos, debido a que se efectúan en un abrir y cerrar de ojos,
pueden ser erróneos o falsos...»2.
Los expertos en estas materias han estudiado y descubierto que exis-

ten en todo ser humano, sea cual fuere su cultura o lugar de origen, cuatro
tipo de expresiones faciales que explicitan cuatro emociones centrales: te-
mor, ira, tristeza y placer. Sería muy instructivo para usted el aguzar su
sentido de la observación para poder analizar los cambios faciales de las
personas y relacionarlos con las respectivas emociones...
El tipo de problemas que generan los comportamientos emocionales

es que sus convicciones y conclusiones son consideradas absolutamente
ciertas, dejando de lado cualquier argumentación racional contraria. Siem-
pre sucede que la mente emocional reacciona ante un hecho presente como
si fuera el pasado, por eso es frecuente en el Chile de hoy observar perso-
nas que, a pesar de ver o sufrir alguna injusticia en su trabajo, se callan, no
actúan, están como paralizadas por el miedo...
Es importante que usted tenga claro que en una persona normal fun-
cionan tanto la mente racional como la emocional, cada una dependiendo
del momento y la circunstancia, y lo esencial es que la mente emocional sea
siempre capaz de poner en funcionamiento la mente racional.
En la matriz siguiente, anote los nombres de cinco personas de su

entorno y frente a cada emoción principal, ponga una nota de uno a cuatro:
1 = nunca la expresa; 2 = rara vez la expresa; 3= la expresa como cualquie-
ra; 4 = la expresa frecuentemente. ¿Qué conclusiones deduce del análisis
de esta matriz?
2 Goleman, Daniel. Íd.

Emoción Persona 1 Persona 2 Persona 3 Persona 4 Persona 5

Ira
Tristeza
Temor
Placer
Amor
Sorpresa
Disgusto
Vergüenza
1.3. Las personalidades y el plan
La creación, puesta en marcha y trabajo permanente con un grupo de

trabajo no es fácil. Hasta hace relativamente poco tiempo los teóricos creían
que cuando varios individuos tomaban una decisión en grupo, tendían a
elegir o adoptar la decisión media o la mejor posible.
Hoy se sabe3 que existen dos categorías de fenómenos en materia

de decisiones. Los fenómenos de normalización y los fenómenos de pola-
rización. Los primeros se dan en grupos más formales, en que los parti-
cipantes son más homogéneos aunque no igualitarios, donde existe una
autoridad o una mayoría determinada. Los segundos fenómenos surgen
en grupos menos formales y más igualitarios, donde cada individuo, in-
cluida la minoría, puede defender su punto de vista sin cortapisas. Evi-
dentemente, los individuos defienden más sus opiniones o juicios en la
medida que se sienten más implicados y estos tienen mayor importancia
para ellos. Si se cree firmemente en algo o si se considera que se tiene la
razón, se acepta más difícilmente un compromiso.
En general, las interacciones son menos intensas y conflictivas en

los grupos que presentan fenómenos de normalización que en aquellos
con fenómenos de polarización.
El grado de implicación y de conflicto dentro de un grupo determi-

na el sentido de la decisión que este tomará.
3 Moscovic, S. Psicología social. Ediciones Paidos. Barcelona. España. 1984.

Como verá usted en la práctica del trabajo en equipo, la selección de

sus miembros es importante, aunque ella no va a definir las dinámicas que
se van a generar en su seno.
Una interesante manera de percibir, desde la primera reunión, qué

situaciones se le pueden presentar en su equipo de trabajo, es «visualizar»
o identificar los «sombreros» que llevan sus miembros. Según nuestra
experiencia, existen a lo menos cuatro tipos de sombreros:
Sombrero MORADO. Lo usan quienes están absolutamente con-

vencidos de que la moralidad inherente al grupo está por encima de cual-
quiera otra, por lo que nada les importan las consecuencias éticas o mo-
rales de sus decisiones. Normalmente este sombrero se lo ponen los que
se autodefinen como «pragmáticos».
Sombrero ROJO. Acostumbra a ejercer una presión directa, bru-

tal, sobre cualquier opinión que exprese argumentos en contra de los
estereotipos, ilusiones o compromisos del grupo, presión que se argu-
menta a veces diciendo que ese tipo de disidencia va en contra de la leal-
tad mínima que hay que tener con el grupo. Es un sombrero típico de los
intransigentes.
Sombrero NEGRO. Se lo ponen quienes se autocensuran y no

emiten sus opiniones, si van en contra de la mayoría o de un consenso
aparente. Es el sombrero que acostumbran usar los hipócritas o la gente
tímida.
Sombrero CELESTE. Lo tienen puesto quienes en el grupo se ha-

cen la ilusión, ya que no son capaces de reflexionar a fondo y con inten-
sidad, de que el grupo siempre tendrá la sabiduría de consensuar
mayoritariamente la mejor opción.
Recuerde, ¿cuál de estos tipos de sombreros le ha toca-

do conocer, entre los miembros de un equipo de trabajo en
el que usted haya participado?, ¿cuál era el suyo? ¿Piensa
que pueden existir otros tipos? Anote sus impresiones.
Todas las personas que usted seleccione para formar un equipo de

trabajo se supone serán personas razonables, por lo tanto, serán capaces
de reflexionar y consensuar la mejor solución para el problema que enfren-
tan. Mi experiencia señala, sin embargo, que esto no siempre es así.
En un proyecto, que cierta vez me tocó elaborar con un equipo de

trabajo, descubrí con sorpresa que individuos que yo creía razonables
optaron por soluciones no racionales. La historia es la siguiente. En un
pequeño pueblo de cuyo nombre no quiero acordarme, el alcalde estaba
interesado en elaborar un plan de desarrollo de su comuna que fuese
participativo, consensuado y puesto en ejecución por la mayoría del pue-
blo. Fui contratado como asesor técnico y se puso a mi disposición un
grupo de cinco profesionales, lo más selecto del municipio, para elaborar
el plan. De mis conversaciones con ellos, con el alcalde, el cura del pue-
blo, el sargento del retén y otras autoridades, surgió el acuerdo de inte-
grar al equipo de trabajo a seis personas más, entre ellas, el director de la
escuela del pueblo.
A la primera reunión de trabajo, donde expliqué la metodología

para hacer el diagnóstico, casi todos llegaron con sombreros negros (al
menos eso fue lo que advertí). Pero a medida que teníamos nuevas re-
uniones de trabajo, observé la aparición de otros sombreros, de los cuales
me llamó la atención el del cura, que era celeste.
Una de las problemáticas urgentes a resolver en el plan de desarro-

llo comunal tenía que ver con el agua, que era escasa. El pueblo disponía
de un pequeño caudal que circulaba por un canal a tajo abierto y que
cruzaba 32 de los 35 pequeños predios existentes.
De los tres que no eran cruzados por el canal, uno era el cemente-
rio parroquial y los otros dos del señor González, un antiguo vecino del
pueblo, que tenía grandes dificultades para explotarlos, dado que esta-
ban colindantes con el secano costero.
El diagnóstico del uso del agua y sus fuentes se hizo con muchas
dificultades, porque era la primera vez que se hacía una investigación de
esta naturaleza en el lugar, por lo que no existían ni estadísticas, ni
información ordenada de ninguna clase.
Realizado el diagnóstico, se acordó participativamente estructu-

rar un proyecto para entubar el canal, con lo que se iba a evitar entre el
30 y el 45% de las pérdidas de agua por filtración al subsuelo. (En la

parte técnica ayudaron bastante los profesionales del Ministerio de Obras
Públicas, encontrando incluso la financiación necesaria, en el marco de
un programa del gobierno regional).
Con la realización de este proyecto todos iban a ganar, ya que dis-

pondrían de mayor cantidad de agua para regadío, incluyéndose en estos
beneficios el señor González, quien no cabía en sí de contento.
Sin embargo, en la reunión definitiva, donde se iban a priorizar los

proyectos que se ejecutarían en el marco del programa de desarrollo pro-
ductivo del plan de desarrollo comunal, el proyecto de entubamiento del
canal fue rechazado. ¿Las razones? Se dieron varias, pero la de fondo no
fue explicitada y me costó algún tiempo conocerla.
Se trataba de una antigua disputa, acaecida 73 años antes, en la

que el abuelo del señor González había disparado su escopeta en contra
del dueño de otro sitio, matándolo, porque unas vacas de este habían
entrado a su propiedad y comido lo poco que producía su terreno.
Y de los 11 miembros del equipo de trabajo que yo había organiza-

do, siete eran descendientes o amigos de la familia que había sido agredi-
da 73 años antes por el abuelo del señor González, quien por lo demás
había purgado su delito pasando quince años en la cárcel.
¿Qué emociones, piensa usted, seguían manteniéndo-

se invariables en el tiempo en los miembros de este equipo
de trabajo? Anote sus conclusiones
Lo que deseo señalar a usted es que no siempre las decisiones grupales

maximizan las ventajas que se supone existen al trabajar en equipo, ni a
veces tampoco minimizan las dificultades que aparecen. La historia que le
he narrado demuestra, además, que las decisiones de las personas, en
forma individual, son diferentes a las decisiones de los grupos donde ellas
se integran y muchas veces ellas están impregnadas de emocionalidad.
Existe, por lo tanto, un pensamiento y un método de reflexión «grupal»

que tiene algunas características específicas. Lo que un individuo hace o
piensa cuando está solo o cuando conversamos aisladamente con él no
nos permite prever lo que pensará o hará cuando esté reunido e interactúe
con otras personas del grupo.
La moraleja es que las decisiones colectivas no son la sumatoria de

decisiones personales. En todo grupo siempre se generan conflictos por
razones emocionales, de personalidad, de intereses, etc., respecto de las
cuales hay que estar siempre atentos para evaluar su importancia e inci-
dencia sobre el grupo, porque de no hacerlo a tiempo, puede llegar el fraca-
so antes siquiera de ponerse a elaborar un plan...
Haga el siguiente ejercicio. Solicite a un grupo de per-

sonas conocidas que le escriban en un papel sus opiniones
personales acerca de cómo eliminarían en Chile la extrema
pobreza. Luego, reúnalos y pida que consensúen una opi-
nión. ¿Qué dificultades surgieron?s
Para mejorar su trabajo planificador con equipos de personas a las

que usted va a pedir participación, le sugiero tener siempre presentes los
siguientes aspectos:
1º Las opiniones distintas siempre van a surgir, no las acalle o evite. Al con-
trario, provóquelas si no surgen, pidiendo a todos que emitan sus opinio-
nes respecto del tema que se está debatiendo. Haga una ronda de inter-
venciones para ello, haciendo que cada uno exprese lo que piensa. La
existencia de opiniones discrepantes, en el fondo, ayudan al grupo a to-
mar mejores decisiones, puesto que mientras mayor sea el abanico de
opiniones y reflexiones, se incrementa la probabilidad de descubrir argu-
mentos nuevos y soluciones en las que no se pensaba al comienzo.
2º Trate de no usar la batería de técnicas que reducen los conflictos de

un grupo, como son el respeto escrupuloso a las normas de procedi-
miento, los votos de mayoría y minoría, la urgencia del tiempo u otras.
Intente siempre llegar a consensos.
3º No ejerza su autoridad de coordinador o director del grupo de trabajo

para acallar una opinión que le parezca equivocada o negativa. Por el
contrario, haga siempre lo posible para que cada participante defienda
con ardor su punto de vista. Sospeche siempre de los acuerdos que se
adoptan con demasiada rapidez y sin debate.
4º No recurra a soluciones prefabricadas o estereotipos para la búsque-

da del consenso. Nunca inicie usted la ronda de intervenciones y re-
flexiones. Si usted coordina o dirige un equipo de trabajo, primero ob-
serve atentamente las propuestas y las reacciones de los demás, an-
tes de emitir la suya.
Por supuesto que la permanencia en el tiempo de un grupo y la reali-

zación de las tareas que se ha fijado suponen un ordenamiento o reglamen-
tación mínima para su funcionamiento. Todos los grupos elaboran normas o
reglas de conducta apropiadas y si bien tales normas pueden variar de un
grupo a otro y con frecuencia se modifican con el paso del tiempo, ningún
grupo puede permitir que sus normas sean violadas sistemáticamente. La
conformidad, o al menos la conformidad con las normas fundamentales,
resulta esencial para la sobrevivencia de cualquier grupo. Esto tiene usted
que asumirlo, si le corresponde liderar un grupo, tomando las decisiones
que correspondan para mantener el respeto a las normas que el mismo
equipo de trabajo se ha fijado.
Tales normas, repito, no deben ser rígidas e invariables en el tiempo.

Muchas veces ocurre que las circunstancias que las han originado han cam-
biado, por lo que insistir en mantener la conformidad del grupo ante normas
obsoletas se hace difícil.
Otra cosa. Acostúmbrese usted a diferenciar la acción y los efectos de

la participación de un grupo, si este se estructura con cualquier ciudadano
que quiere participar o con especialistas en planificación.
El primer caso podría corresponder a un grupo muy heterogéneo des-

de cualquier punto de vista; en cambio, el segundo presenta grados de ho-
mogeneidad bastante mayores. En ambos casos, sin embargo, si usted los
coordina, dirige, es responsable, o como quiera llamarse la labor de «mo-
tor» de un grupo, debe tener clara la importancia del liderazgo que debe
ejercer para que efectivamente el grupo llegue a conclusiones consensuadas.
Se reconocen tres tipos de liderazgo: el impositivo o autoritario, el de-

mocrático y el laxo. El primero influye fuertemente en las actitudes, conductas
y actividades del equipo de trabajo; el segundo, menos y el tercero, simple-
mente deja hacer lo que cada uno quiere. Esto significa que los niveles de
jerarquía de los responsables del plan van de mayor a casi cero, según sea el
tipo de liderazgo que son capaces de ejercer. (Dejo fuera de esta categorización
a los grupos anarquistas, que rechazan cualquier jerarquía o liderazgo).
Mi experiencia me señala que los grupos sin líder siempre tienden a

polarizarse y a agudizar más los conflictos que aquellos con líderes autori-
tarios o democráticos.
Aunque me refiero a líderes «autoritarios», no estoy pensando en los

dictadores militares, sino en aquellas personas que llegan a ciertos niveles
jerárquicos por decisiones legales y con legitimidad democrática. Su estilo
de mando autoritario o impositivo o «duro» responde más bien a ciertos
rasgos de su personalidad, a sus concepciones filosóficas y a la experiencia
recogida en su vida profesional, la cual les lleva a pensar que todo ser hu-
mano es igual a otro ser humano, por lo que pueden funcionar al estilo
colmena, solo con que tengan las reglas claras de la organización.
Dejan así de lado la enorme complejidad y diferencias de todo tipo que

existen entre las personas, de lo cual simplemente se desentienden. ¿Indi-
ferencia ante el resto de la humanidad?, ¿obsesión por el trabajo bien he-
cho?, ¿pragmatismo?, ¿otras razones? Dejo a su reflexión el pensar alguna
respuesta en relación a ese tipo de personas.
Si usted va a liderar grupos de trabajo, sean amplios, de participación

indiscriminada o reducidos, equipos de trabajo profesional, siempre debe
tener en cuenta que el tipo de liderazgo adoptado en un grupo determina el
conjunto de sus comportamientos emocionales, sociales y cognitivos.
2. Diseño de un plan operativo
2.1 Planificación estratégica y planificación operativa
Antes, me he referido a la planificación «estratégica» sistémica. Ahora

hablaremos de la «operativa» que también es sistémica. ¿Cuál es la dife-
rencia entre ambas?
La primera es el tiempo en que se piensa desarrollar el plan. La planifica-

ción llamada operativa es, normalmente, de corto plazo (uno a cuatro años) o
de medio plazo (entre cinco y diez años). En cambio la planificación estratégica
apunta a un desarrollo en un tiempo mayor a los diez años, habiendo autores
que, incluso, no hacen diferencia entre el plan estratégico y la estrategia.
Todo esto es, como siempre, relativo, es decir, se trata de definiciones

que no están universalmente aceptadas y no sería raro que usted encontra-
ra más de un texto que tampoco estableciera distinción alguna entre planifi-
cación operativa y estratégica o que definiese otros períodos de tiempo para
diferenciarlas.
Más aún, algunos proponen introducir otra definición más, la de «plan

de transición», entendiendo como tal todo plan que se elabora en medio de
la ejecución de otro, cuando han ocurrido nuevas situaciones que hacen
inviable el plan que se ha puesto en marcha y es necesario cambiarlo total-
mente. Esta situación se da, por ejemplo, cuando llegan nuevas autorida-
des políticas a una organización para remplazar las antiguas, trayendo sus
propias estrategias y políticas, diferentes a las de sus antecesores.
Pero también existen otras diferencias entre planificación estratégica

y operativa. Veámoslas.
a) La estratégica es una planificación aproximativa, es decir, se basa en

cifras o informaciones estimativas, tanto para dimensionar los proble-
mas enfrentados como los recursos que se necesitan para resolverlos
en el largo plazo.
b) Estructura el marco operativo de las políticas. En otras palabras, dise-

ña los instrumentos específicos que van a permitir los eventuales acuer-
dos políticos para acercarse a los objetivos estratégicos.
c) Es flexible, ya que, al ser de largo plazo, debe tener en cuenta que se

van a producir cambios de la realidad que no es posible prever en toda
su dimensión. De aquí la necesidad de realizar evaluaciones periódi-
cas de los resultados obtenidos y ajustar los diseños de los planes
operativos a esas nuevas situaciones.
La planificación estratégica viene a corresponder a una primera aproxi-

mación a las acciones muy determinadas que usted quiere realizar para
alcanzar sus objetivos estratégicos a largo plazo.
Pese a las incertidumbres de esta planificación, el extraordinario avance

de en los computadores para almacenar y procesar información, además
del incremento de los conocimientos de las técnicas probabilísticas y esta-
dísticas, es posible hacer estimaciones con alguna base de credibilidad y
construir escenarios probables que permiten visualizar mentalmente, de
modo global, la nueva realidad que se espera alcanzar. Este tema lo vamos
a estudiar un poco más en detalle en la Unidad 3.
En cuanto a la planificación operativa, le he comentado que puede ser

a medio o a corto plazo. Sus características son:
a) Tiene la posibilidad de definir más exactamente las metas que se es-

peran alcanzar.
b) Se estructura en programas y proyectos, mediante los cuales se logra

alcanzar un alto grado de detalle.
c) Jerarquiza problemas y fija prioridades, en especial cuando los ciuda-

danos plantean muchas problemáticas y exigen soluciones rápidas en
un contexto de recursos limitados, cosa que es por lo demás de nor-
mal ocurrencia como usted sabe.
d) Utiliza, al igual que la estratégica, el pensamiento sistémico, aunque

en este caso más acotado, por ser de corto plazo, en el conjunto de
factores favorables u opuestos al plan.
Finalmente, respecto a la planificación operativa de corto plazo, ella

corresponde al período inicial de desarrollo de cualquier estrategia, se fija
plazos que se estiman entre uno y cuatro años, y aborda soluciones detalla-
das de los problemas que para la estrategia tienen primera prioridad y ex-
trema urgencia.
En síntesis:
Planificar significa impulsar un proceso continuo y sistemático que pro-

pone poner en práctica una estrategia con las correspondientes políticas.
Como proceso, la planificación consta de fases o etapas, que se tratan

de concatenar una tras otra, sea que se trate de planes de largo, medio o
corto plazo, de modo que alcanzada la última fase, luego de evaluada, se
retroalimenta la primera.
Se trata de un ciclo que va abarcando, al mismo tiempo, nuevas y más

amplias áreas problemáticas para resolver.
2.2 Planes, programas y proyectos
Antes de entrar a analizar las diferentes fases o etapas de la planifica-

ción, quiero recordarle que, hasta ahora, si bien me he referido a planes,
también le he hablado de «programas y proyectos». ¿Cuál es la diferencia
entre planes, programas y proyectos?
En este caso, como en otros que le he comentado, no existe una opi-

nión unánime.
De hecho, hay personas a las cuales les da lo mismo hablar indistinta-

mente de plan, programa o proyecto. Yo, en cambio, acostumbro a hacer
una distinción solo por razones de tipo operativo y de mejor ordenamiento
del futuro trabajo planificador, enlazando los términos mencionados. Todo
esto lo represento en el cuadro N° 1 siguiente:
CUADRO Nº 1
Interrelación de estrategias, políticas, planes, programasy proyectos
PLAN ESTRATÉGICO: DISEÑA ESCENARIOS PROBABLES
PLANES OPERATIVOS DE
MEDIO Y CORTO PLAZO
ÁREA ÁREA ÁREA

PROBLEMÁTICA 1 PROBLEMÁTICA 2 PROBLEMÁTICA... «N»
PROGRAMA 1 PROGRAMA 2 PROGRAMA «N»
PROBLEMA PROBLEMA PROBLEMA PROBLEMA

ESPECÍFICO ESPECÍFICO ESPECÍFICO ESPECÍFICO
1.1 1.2 2.1 N.1
PROYECTO PROYECTO PROYECTO PROYECTO

«N»
Observe cuidadosamente el Cuadro Nº 1. ¿Qué dife-

rencias puede establecer usted entre planes estratégicos de
largo plazo, planes operativos de medio y corto plazo, pro-
gramas y proyectos? ¿Qué función cumplen las estrategias
y las políticas para los planes? Anote sus reflexiones.
En efecto, las estrategias y las correspondientes políticas representan

el marco general que debe usted tomar en cuenta para la elaboración de
sus planes operativos, que son la concreción, en tiempos cortos y recursos
muy acotados, del plan estratégico.
Cada plan es la herramienta para abordar el cumplimiento de cada

uno de los objetivos estratégicos. Por ejemplo, en el caso del actual gobier-
no: modernización del Estado; abrir las puertas al desarrollo; integrar a todo
chileno y chilena al mundo moderno; engrandecer el espíritu de los chilenos
y otras ¿sabe usted si existen los respectivos planes estratégicos para abor-
dar cada una de estas estrategias?4
Para alcanzar cada uno de los objetivos que se plantee una estrategia
es necesario, a su vez, definir áreas problemáticas, por ejemplo y en nues-
tro caso, la educación. Definida la educación como área problemática, es
preciso abordarla y buscar soluciones mediante planes operativos, que son
las herramientas para concretar, en este ejemplo, la estrategia de mejora-
miento de la calidad de la educación.
Por su parte, cada plan operativo se puede estructurar en programas y/o

proyectos, con sus objetivos y metas por cumplir en un tiempo predeterminado:
medio o corto plazo, abordando problemas de mayor o menor complejidad.
La experiencia nos señala que normalmente tales áreas problemáti-

cas se componen de muchos problemas específicos. Por ejemplo, el área
problemática educación media, dentro de la estrategia gubernamental de
mejoramiento de la calidad de la educación, tiene como problemas la infra-
estructura escolar; el sueldo de los profesores; la capacitación de estos; su
evaluación; la tecnificación mediante computadores; la ampliación de bi-
bliotecas; etc., etc. Para cada uno de estos problemas específicos se elabo-
ra un programa y/o proyectos.
4 Si no lo sabe, puede preguntar en la Secretaría Ministerial de Gobierno, de su Gobier-

no Regional. Allí deberían tener esta información, si es que existe.
Y atención. Tanto los planes, como los programas o los proyectos,

tienen la misma metodología participativa para su elaboración y se
estructuran también en fases o etapas semejantes. La única diferencia en-
tre ellos es su amplitud y permanencia en el tiempo, las que estarán en
directa relación con el tipo de problema que pretende abordar cada uno.
Una última cuestión importante que se debe tomar en cuenta es que a

veces los planes operativos se traslapan unos con otros, porque constan de
programas o proyectos muy parecidos (a veces iguales) que duplican o
triplican los esfuerzos que diferentes instituciones públicas realizan para
abordar una determinada problemática. El motivo que genera este tipo de
situaciones es la falta de coordinación de los niveles superiores en la toma
de decisiones. Son situaciones que uno, como profesional, advierte, pero
generalmente no tiene capacidad para resolverlas.
Al respecto hay muchos ejemplos. Veamos uno que me tocó conocer

muy de cerca.
Durante el año 1995, en Lolol, comuna de la provincia de Colchagua

y definida como de extrema pobreza, dos instituciones que estaban desa-
rrollando programas del nivel central de apoyo a los pequeños campesi-
nos, pusieron en marcha cursos para enseñar las técnicas de cultivo de
tomates bajo techo.
Ambos cursos, proyectados de manera no coordinada entre las dos

instituciones, tuvieron cierta aceptación y los campesinos de Lolol se
pusieron a utilizar las técnicas enseñadas, obteniendo gran cantidad de
tomates en las siguientes cosechas.
Sin embargo, al no haberse proyectado también algún curso que

les enseñara técnicas de distribución y comercialización del producto,
los tomates no solo bajaron de precio en Lolol, sino que tuvieron que
tirarlos para alimento de animales.
En vez de sentirse ayudados, los pequeños campesinos se sintieron

perjudicados y costó mucho que volviesen a aceptar cursos para mejorar
sus técnicas de cultivo o de búsqueda de cultivos alternativos...
¿Conoce usted algún ejemplo similar? Resúmalo a con-

tinuación.
Está claro que hoy en Chile, al no desarrollar el sector público con

fuerza una estrategia planificadora del Estado y las políticas respectivas, es
en la práctica casi imposible evitar situaciones como la señalada. Sin em-
bargo, sí existen posibilidades de aplicar criterios planificadores tanto a ni-
vel sectorial (salud, vivienda, obras públicas, etc.) o en territorios menores,
como son los regionales y comunales, lo cual permite la elaboración de
planes, programas y proyectos, optimizando los recursos existentes.
2.3 Proceso cíclico de la planificación
El proceso planificador debe entenderse como un proceso cíclico, es

decir, los planes, con sus respectivos programas o proyectos, son instru-
mentos que continuamente se están evaluando y retroalimentando, de
modo que, terminada la ejecución de un plan que abordó la solución a una
problemática específica, es preciso evaluar el impacto que causó y, a par-
tir de la experiencia y nuevos conocimientos recogidos, elaborar un nuevo
plan, cambiar algunas cosas del que ya terminó o simplemente darlo por
finalizado.
Aunque usted ya ha estudiado las etapas o fases que componen cual-

quier plan5, y que son las mismas para sus programas o proyectos, vamos a
estudiar con algo más de detalle cada una de ellas. En el Cuadro N° 2 le
muestro un esquema donde aparecen las interrelaciones entre estas distin-
tas fases o etapas. A medida que las vaya estudiando, piense cómo ellas se
pueden aplicar en un proyecto, programa o plan para el mejoramiento de la
educación en su establecimiento.
Todo plan, programa o proyecto es importante elaborarlo según este

conjunto de fases o etapas, las mismas para cada uno de estos instrumen-
tos de planificación, con el fin de poder disponer de una metodología de
trabajo homogénea. La secuencia que le presento en el Cuadro Nº 2 es la
que mejores resultados me ha dado en mi trabajo profesional, lo cual no
significa que no existan otras o que usted, según desarrolle su labor profe-
sional futura, no vaya a estructurar una distinta. Lo importante, en cualquier
caso, es tener siempre un esquema ordenador de la planificación.
5 Ahumada G., Paddy. Análisis y Determinación de Necesidades Educacionales. Edito-

rial Puntángeles. Universidad de Playa Ancha. 1998.
CUADRO Nº 2
Proceso cíclico de planificación
MARCO GENERAL
CONDICIONES DEL
ENTORNO
ESTRATEGIA ANTERIOR
Legales - Financieras -
Análisis crítico de resultados
Recursos Humanos -
Infraestructura - Otros
NUEVA ESTRATEGIA
Ejes centrales
INFORMACIÓN
DISPONIBLE
DIAGNÓSTICO Historia - Cultura -
DE LA SITUACIÓN Experiencias personales -
E
DE PARTIDA Experiencias grupales -
Datos estadísticos -
V
Expectativas - Investigaciones
A
y estudios ya realizados -
Problemas a estudiar
L
U
DEFINICIÓN Y
CREACIÓN DE
A
DEMANDAS Y
ESPACIOS DE NECESIDADES
C
PARTICIPACIÓN
I
Ó N
OBJETIVOS JERARQUIZACIÓN
DEL PLAN Y DEFINICIÓN DE
PRIORIDADES
P
E
R
DEFINICIÓN DEL
TIPO DE PLAN
M A
Transición - Corto plazo - Medio

plazo - Largo plazo
N
E
N
T
ESTRUCTURA DEL PLAN

E
PROGRAMAS Y PROYECTOS
EVALUACIÓN EJECUCIÓN DEL PLAN

DEL IMPACTO
SOCIAL
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
PRIMERA FASE: DIAGNÓSTICO
Como puede usted observar en el cuadro Nº 2, la primera fase corres-

ponde al diagnóstico de la situación de partida.
El desarrollo de la primera fase, que debe estar perfectamente delimi-

tada en el tiempo, le va a permitir aprehender, lo más exhaustivamente po-
sible, no solo cuál es la realidad específica donde existe la problemática
que va a enfrentar su plan, sino sus raíces de origen y los procesos que se
han desarrollado hasta llegar al estado actual.
La realización de este diagnóstico va a exigir de usted la organización,

coordinación y dirección de un grupo de trabajo multidisciplinario, donde se
combine la acción de diferentes profesionales, y no solo de profesores, como
estos normalmente creen cuando se trata de planes para el mejoramiento
educacional.
La responsabilidad de este grupo será doble. Por una parte tendrá,

respecto del plan, la responsabilidad técnica de elaborar el borrador del
plan y, por otra, la responsabilidad política de crear y dinamizar los espacios
de participación.
La creación, puesta en marcha y trabajo permanente con un grupo de

trabajo ya hemos visto que no es fácil, pero, si usted estudia las caracterís-
ticas específicas de cada miembro, será capaz de conocer las interrelaciones
que se dan entre ellos y de ejercer un liderazgo democrático; así tendrá
altas probabilidades de tener éxito.
El inicio del trabajo de diagnóstico se puede dividir en tres fases, que

se pueden superponer en el tiempo:
a) Recoger toda la información secundaria disponible en documentos,

informes, trabajos de investigación, etc., analizarla y ordenarla.
b) Definir qué áreas problemáticas se deberán investigar específicamen-

te por carecer de información suficiente. Tales investigaciones prelimi-
nares entregarán la información primaria de que se carece.
c) Ajustar a las estrategias y políticas ya definidas y aprobadas en instan-

cias superiores, el diseño del plan y los respectivos programas y proyec-
tos. Esta labor se realizará después de cumplidas las dos anteriores.
Para la elaboración de un plan, programa o proyecto educacional, en

el punto «a», se trata de realizar un inventario y análisis exhaustivo de a lo
menos los siguientes aspectos:
- La estructura física disponible para realizar el plan, programa o pro-

yecto. Es un aspecto esencial, sobre todo cuando se trata de un plan
para el mejoramiento del Sistema Educacional, sea cual fuere el nivel
en que se va a aplicar su plan.
- Recursos, sobre todo humanos y financieros utilizados durante los úl-

timos tres años, y resultados obtenidos en la solución de la problemá-
tica que está abordando el equipo. El estudio de recursos siempre
debería realizarse según una secuencia temporal; por ejemplo, a lo
menos en los tres últimos años, para evitar el tomar decisiones a partir
de lo que se llama «efecto pick» o situación coyuntural que pudo haber
ocurrido el último año, pero que no se repetirá a futuro.
- Posibilidades reales de financiación del plan, programa o proyecto.

Por «real» quiero decirle no solo existencia de fondos específicos para
desarrollar su plan, sino también el compromiso o voluntad política de
las autoridades para invertirlos en él.
- Marco legal e institucional, ¿son necesarias nuevas leyes, reglamentos

o normativas?, ¿quiénes deben dictarlas? Necesidad o no de modifica-
ción del marco jurídico en la actualidad existente. Esta situación se da
normalmente cuando se trata de planes que van a abordar la transfor-
mación de todo el Sistema Educacional o una parte significativa de este.
Para aquellos planes de nivel comunal o de un establecimiento especí-
fico, por lo general basta con la normativa legal existente.
- Instituciones que van (o pueden) participar en el desarrollo del plan.

Pueden ser instituciones públicas o privadas, considerando como pri-
vadas también a las organizaciones sociales existentes en el área te-
rritorial donde se va a desarrollar el plan.
- Funciones y responsabilidades de los estamentos de decisión, gestión

y operación del plan, programa o proyecto. El equipo de trabajo debe
hacer un listado muy detallado de tales funciones y atribuciones y dar-
las a conocer (o recordar) a los interesados.
- Identificación de actores sociales que estarán a favor o en contra del plan.

Luego de recogida toda la información secundaria disponible y anali-

zada, será preciso determinar qué áreas problemáticas no disponen de su-
ficiente información de calidad y qué investigaciones serán necesarias. Este
aspecto del trabajo casi nunca es abordado con rigor en la planificación
educacional. Normalmente los grupos de trabajo se conforman con la infor-
mación existente o información secundaria, no planteándose la necesidad
de nuevas y rigurosas investigaciones muchas veces por falta de financia-
ción de estas o porque los planificadores no las consideraron necesarias6.
A continuación, le resumo algunos de los aspectos esenciales de toda

investigación que apunte a la recopilación de información primaria:
- Definir el universo, o muestra de este, que se va a investigar.
- Elaborar la metodología para la investigación (¿entrevistas?, ¿encues-

tas?, ¿observaciones directas en terreno?, ¿otra?).
- Ensayar el uso del instrumento seleccionado.
- Recoger los datos y procesarlos (clasificación, codificación y tabulación

de datos).
- Análisis e interpretación de la información recogida. Determinación del

nivel de certeza de esta información.
El ajuste permanente del plan, programa o proyecto que se está ela-

borando, a la estrategia y políticas que dan el marco a estos instrumentos
de actuación es responsabilidad del equipo de trabajo en su conjunto. Mu-
chas veces los conflictos que surgen en su seno se deben a discrepancias
respecto de la profundidad y ritmo con que hay que hacer tales ajustes.
Las anteriores son las áreas de trabajo de usted y el equipo para un

buen diagnóstico. Le sugiero que las desarrolle siguiendo la siguiente se-
cuencia temporal de acciones:
6 La no realización de esta clase de investigaciones ha supuesto la situación, que conocí

personalmente, de un gran edificio escolar construido, en una localidad rural, con inter-
nado para albergar cincuenta alumnos, funcionando solo con quince.
Faltó, obviamente, una investigación rigurosa para conocer a fondo no sólo los flujos
de emigración rural hacia la ciudad, sino también el tipo de expectativas que los padres
campesinos tenían respecto de sus hijos.
1º En la primera reunión del equipo ya constituido, proponga que cada

uno de los miembros participantes del grupo de trabajo se presente y
explique brevemente su experiencia e interés de trabajar en la elabo-
ración del plan. No olvide que se trata de un equipo multidisciplinario.
2º Establezcan un acuerdo respecto de la metodología que se va a adop-

tar para recoger tanto la información primaria (si se necesita) como la
secundaria, quedando claro en la reunión el trabajo que deba realizar
cada miembro del equipo.
3º También un acuerdo respecto de normas de funcionamiento, criterios

de jerarquización y priorización de problemas y solución de conflictos
dentro del grupo de trabajo.
4º Definición de los mecanismos e instrumentos para almacenar y proce-

sar la información. Designación de responsables de almacenar, proce-
sar y entregar informes periódicos a todo el equipo.
5º Elaboración del cronograma de actividades, que deben concluir con el

primer borrador del plan.
6º Elaboración y presentación, a quienes corresponda, de los primeros

borradores de planes, programas o proyectos elaborados por el equipo
de trabajo, junto con una propuesta de participación para recoger opi-
niones del máximo número de personas a las que va a afectar el plan.
Tenga presente usted que la realización de un buen diagnóstico signi-

fica la posibilidad de identificar las dependencias o interrelaciones existen-
tes entre los diferentes factores que intervienen en la situación inicial. Esta
es información clave para elaborar las propuestas de solución más conve-
nientes. Aquí, como en todo el proceso planificador, el pensamiento dialéc-
tico juega un rol esencial.
La Administración Pública tiene que enfrentar problemas de tipo social

bastante complejos y el educacional es uno de los más difíciles, a diferencia
de los problemas de tipo industrial o empresarial o simplemente económi-
cos que enfrentan los gestores privados. Esto significa que para planificar
parte o el conjunto del Sistema Educacional no podemos utilizar solamente
modelos matemáticos para definir y correlacionar los factores implicados y
deducir las fases siguientes con sus respectivos costos, como hacen los
economistas.
Siendo la problemática educacional cambiante y muy dependiente

de factores coyunturales y estructurales que se dan en la sociedad (entre
los últimos los ideológicos son los más complejos), constituye en sí un
sistema que se interrelaciona estrechamente con su entorno y como tal
debe examinarse. Por este motivo, para la elaboración del diagnóstico no
solo tiene usted que trabajar «hacia adentro» del sistema o subsistema
que está diagnosticando, sino también «hacia afuera» de este, es decir, el
entorno comunitario y los problemas allí existentes junto con sus dinámi-
cas de desarrollo7.
SEGUNDA FASE: DEMANDAS Y NECESIDADES
Del diagnóstico surge el listado de demandas y necesidades. Las de-

mandas vienen a ser las peticiones de los ciudadanos para que se les re-
suelvan normalmente problemas en el corto plazo. En el Sistema Educacio-
nal pueden ser estas mayor número de matrículas, más profesores, nuevas
escuelas, creación de un instituto profesional, etc. Las necesidades corres-
ponden a los recursos (humanos, materiales y económicos) imprescindibles
para la solución a las demandas.
En todo caso, antes de elaborar cualquier plan, programa o proyecto

que apunte a la solución de demandas determinadas, hay que jerarquizar el
listado de los problemas que se piensa enfrentar con el fin de tener claras
las prioridades, puesto que lo normal es que no existan suficientes recursos
para solucionarlos todos de manera simultánea.
El proceso de jerarquización tiene que consensuarse en una sesión

especial del equipo de trabajo. Para realizarlo se deben considerar no solo
la urgencia de las demandas y necesidades educacionales que plantean los
ciudadanos, sino también los recursos existentes, el tiempo disponible y, en
forma especial, la coherencia del plan con la estrategia y políticas asumidas
por los niveles superiores.
En el tema de las demandas a veces no nos va a quedar muy claro si

son reales, inducidas o comparativas. Mi experiencia al respecto es la si-
guiente:
7 Un buen instrumento para practicar la realización de diagnósticos «hacia afuera» y/o

«hacia adentro» de la escuela es la elaboración del P.E.I. o Programa Educativo
Institucional, que promueve el Ministerio de Educación.
En un equipo de trabajo en el que participé hace años atrás, duran-

te el proceso de jerarquización de problemas, nos llamó la atención de por
qué en un barrio determinado la mayoría de los vecinos demandaban al
municipio la construcción de un gimnasio que, además, tenía que estar
equipado con aparatos para hacer ese tipo de ejercicios que se llaman
«estáticos» (por ejemplo, bicicletas que solo sirven para pedalear; cintas
sinfín, para caminar sin desplazarse, etc.).
Mediante la técnica de la entrevista dirigida, realizada a un grupo

de tales vecinos, concluimos en que la mayoría estaba muy impresionada
con una serie de televisión norteamericana, que por ese tiempo mostraba
hermosas damas cuya preocupación diaria era realizar ese tipo de gim-
nasia para mantenerse en forma...
Se trataba claramente de una demanda inducida en la gente, vía

un medio de comunicación social.
Este es un tipo de demanda que en Chile recién comienza a tomar

cuerpo, dada la preeminencia del consumismo que hoy existe y la propa-
ganda masiva que segundo a segundo lanzan los medios de comunicación
social. Ella debe ser cuidadosamente identificada como tal por el equipo de
trabajo y decidir si es atendible o no. Hay que tener especial cuidado en el
análisis de las demandas inducidas, puesto que las campañas que hoy día
nacen en el 90% de los medios de comunicación social son monocordes y
sesgadas desde una sola visión ideológica.
A veces otros tipos de demanda, las que surgen por comparación,

responden a situaciones donde segmentos de la población se sienten dis-
criminados por una autoridad que ha resuelto favorablemente la misma pro-
blemática en otras zonas y no en sus barrios.
Supongo que para usted ya estará claro que luego del diagnóstico de
su plan se deben considerar solo las demandas reales de la gente, enten-
diendo como tales aquellas que surgen de causas medibles objetivamente
y son socialmente aceptadas, como provenientes de situaciones ajenas a la
voluntad y al subjetivismo de las personas.
¿Cree usted que es fácil que el equipo de trabajo dis-

tinga con claridad cuál es el tipo de demanda que hacen las
personas?, ¿por qué?
TERCERA FASE: DETERMINACIÓN DE LOS OBJETIVOS DEL

PLAN
Los objetivos vienen a ser las aspiraciones, propósitos o logros pro-

puestos para el futuro, en función de alcanzar una realidad distinta de la que
hoy se vive. Se describen en frases cortas, que deben comenzar con el
infinitivo de un verbo, y se clasifican en generales y específicos. Expresan
las soluciones que se piensa obtener en las áreas problemáticas al finalizar
el plan, de modo que estas se transformen en no-problemáticas, a partir de
la realidad concreta que han determinado las dos fases anteriores.
En esta fase se debe trabajar con especial cuidado y cautela, porque

la tendencia de los grupos de trabajo, en particular de los estructurados
para la participación, es la de echar a volar la imaginación, pensar solo en
los problemas particulares de cada uno o, simplemente por falta de informa-
ción rigurosa, pensar que todo se resuelve de modo voluntarista para lo
cual solo basta ponerse de acuerdo. La capacidad de liderazgo que se ten-
ga sobre el grupo, la calidad, rigor y exactitud de la información que se
maneja, pero especialmente la capacidad para explicar las dudas, es clave
para evitar que esta fase se transforme en una fuente de conflictos perma-
nentes.
Por ejemplo, un Objetivo General de un Plan para el

Mejoramiento de la Calidad de la Educación podría ser «Ele-
var los niveles de conocimiento de los profesores del Siste-
ma Educacional».
Supongamos que su equipo de trabajo pensó que este

era un objetivo clave. ¿Piensa usted que los profesores van a
aceptar de buenas a primeras que sus actuales conocimien-
tos son insuficientes respecto de las nuevas exigencias que
se plantean al sistema educacional chileno? ¿Qué argumen-
tos, qué información, qué explicación les daría usted para
convencerlos en el espacio de participación? Anote sus res-
puestas.
A su vez, los objetivos específicos detallan las soluciones que se pre-

tende alcanzar respecto de los problemas que se entrecruzan dentro del
problema que ha caracterizado el objetivo general. Por ejemplo, para el
Objetivo General mencionado en el tema planteado, algunos Objetivos Es-

pecíficos podrían ser:
- «Lograr que todos los profesores de Enseñanza Básica y Media

hayan participado en cursos de capacitación».
- «Tener en funcionamiento un Sistema Nacional de Capacitación
para los profesores de Enseñanza Básica y Media»
- «Obtener en los próximos Presupuestos del Estado una partida
para la financiación de la capacitación de los docentes»
- Etc.
Una mayor precisión, en especial en la elaboración de programas y

proyectos, se logra cuando se definen las metas de estos. Las metas cuan-
tifican objetivo específico. Por ejemplo, siguiendo con el caso anterior, me-
tas posibles del primer Objetivo Específico, podrían ser las siguientes :
- «Lograr, al finalizar este proyecto (o programa), que 1.000 profe-

sores de Enseñanza Básica de las regiones V, VI y Metropolitana
hayan participado en el año a lo menos en un curso de capacita-
ción en metodología de la enseñanza, de 150 horas».
- «Lograr, al finalizar este proyecto (o programa), que 600 profeso-
res de las regiones I, II, III, VII y VIII hayan participado en los
próximos dos años en cursos de 150 horas de capacitación en
metodología de la enseñanza Técnico Profesional»
- Haber conseguido que 250 profesores de Enseñanza Media de
la educación pública municipalizada hayan viajado al extranjero,
en los próximos tres años, para conocer otras experiencias edu-
cacionales.
- Etc.
Note usted que las metas que le pongo como ejemplo corresponden a
programas o proyectos diferentes (fíjese en la duración), pero que todos
apuntan al cumplimiento del primer Objetivo General que le ejemplifiqué.
Anote usted tres Metas para cada uno de los Objetivos

Específicos restantes de los ejemplos que le di, pensando que
tales Objetivos pertenecen a un mismo programa de tres años
de duración.
La fijación de metas es la mejor y más clara determinación respecto

del cumplimiento de un plan, programa o proyecto y supone para sus
ejecutores una alta responsabilidad, ya que podrán ser evaluados objetiva-
mente si el plan, programa o proyecto cumplió o no lo que se proponían
alcanzar.
Como puede usted apreciar, el fijarse objetivos supone tener en la

mente un futuro deseable, pero que sea factible. Y la factibilidad se demos-
trará en definitiva solo al poner en marcha los planes, programas o proyec-
tos, porque hasta ahora estamos en procesos de construcciones mentales,
las que son, por las razones que usted ya conoce, bastante imprecisas para
transformarse en construcciones reales.
Los equipos de trabajo pueden fijar objetivos a medida que van desa-
rrollando las dos fases anteriores o cuando las consideran terminadas. Fija-
dos los objetivos, el equipo de trabajo tiene que determinar si elaborará
planes de corto, medio o largo plazo y si tendrán o no programas y proyec-
tos incluidos. Si los tienen, deben aparecer detallados en cada plan.
CUARTA FASE: DISEÑO DE LA ESTRUCTURA DEL PLAN
La estructura que le voy a proponer le puede servir como punto de

partida para que el equipo de trabajo elabore el primer borrador del plan,
programa o proyecto. Como toda propuesta, no tiene validez universal, es
decir, no todos los planes, programas o proyectos se exigen con esta es-
tructura o formato de plan.
Actualmente en Chile, para la presentación de proyectos a los llama-

dos «fondos concursables», las instituciones públicas que los convocan pi-
den diferentes formas para presentarlos. Le recomiendo que si va a trabajar
pensando en concursar ante alguna convocatoria institucional, tenga en su
poder los formatos que diseña cada institución para la presentación de pla-
nes, programas o proyectos. No todos los modelos son iguales.
En lo que sigue, considerando que mi propuesta para una estructura

general de un plan es válida para programas y proyectos, solamente habla-
ré de plan, subentendiéndose que también me refiero a programas y pro-
yectos.
Los elementos que estructuran un plan son los siguientes:

- PRESENTACIÓN. Se identifica la institución que lo presenta, el equi-

po técnico y los grupos sociales que participan en su discusión. Luego
se hace un breve resumen de los contenidos del plan.
- FUNDAMENTACIÓN. Se explicitan los datos exactos y objetivos obte-

nidos del diagnóstico y los criterios aplicados para jerarquizar y priorizar
la problemática que pretende resolver el plan.
- OBJETIVOS. Se enuncian con frases cortas, que comienzan con el

infinitivo (imperfecto activo) de un verbo, los objetivos generales, los
específicos y/o las metas que se piensa alcanzar.
- METODOLOGÍA. Se explica detalladamente la manera como se va a

desarrollar el plan, las tareas del equipo y las personas responsables
de las diferentes actividades; las etapas o fases con sus tiempos de
desarrollo; el universo sobre el que actuará el plan y la forma como se
va a estructurar la participación de las personas e instituciones.
- RECURSOS NECESARIOS. Se detallan los recursos humanos y ma-

teriales que se van a necesitar.
* Recursos Humanos. Se indican especialidades y funciones de

profesionales, técnicos, administrativos y personal auxiliar que
va a colaborar en el plan, además del número de horas/mes que
van a trabajar. En anexo debe acompañarse currículum de cada
persona.
* Recursos Materiales. Se describen necesidades de oficinas,
computadoras, teléfono, fax, vehículos, maquinaria, es decir, todo
tipo de elementos físicos que se van a ocupar. Si se tratara de
locales o maquinarias arrendados, especificar el tiempo.
- PRESUPUESTO. Este elemento se divide en Presupuesto de Gastos

y Presupuesto de Ingresos.
* Presupuesto de Gastos. Se detallan todos los gastos que supo-

ne la realización total del plan. Sumados estos, se añade fre-
cuentemente un 5% de esa suma como Gastos Imprevistos.
* Presupuesto de Ingresos. Se explicita la financiación del plan, es
decir, de qué instituciones y de qué partidas presupuestarias se es-
pera que saldrá el dinero. Es importante hacer partícipes, en esta
fase de la elaboración del plan, a los profesionales de finanzas.
- CRONOGRAMA. Todas las acciones, tiempos de ejecución y even-

tualmente costos se llevan a una Carta Gantt u otro instrumento de
presentación que usted pueda conocer.
- INDICADORES DE EVALUACIÓN. Se trata del cuerpo de definiciones

operacionales, es decir, aplicables en la práctica, que le va a permitir a
usted la medición del nivel de cumplimiento de sus objetivos y metas
(una meta es, por definición, un indicador de evaluación).
En el caso de que un plan esté conformado por «n» programas y es-

tos, a su vez, de «x» proyectos, se procede a presentarlos de la siguiente
manera:
PLAN ... (NOMBRE QUE SE LE HA DADO)
1º Presentación del Plan

2º Fundamentación
3º Objetivos
4º Metodología
Llegado al cuarto punto, se explicita que nuestro plan se desarrollará

en «n» programas, escribiendo el nombre de cada uno. Posteriormente,
cada uno de los «n» programas se estructura según la secuencia de los
ocho elementos antes señalados.
Por otra parte, puede suceder que alguno o todos los programas se
desarrollen según «x» proyectos. En este caso, se repite el mismo procedi-
miento anterior, es decir, se escriben los elementos 1º, 2º, 3º y en el 4º se
explicitan los «x» proyectos que compondrán el programa. Luego, cada uno
de los proyectos se estructura según la secuencia de los ocho elementos.
Presentado el plan a las instancias de decisión financiera, normalmen-

te ocurre que los dineros solicitados no son los que finalmente se entregan.
Son menores y, a veces, harto menores. Será responsabilidad del equipo
de trabajo, en este caso, reestructurar el plan, ajustándolo a los recursos
finalmente aprobados.
QUINTA FASE: EJECUCIÓN DEL PLAN
Todo el equipo se pone en tensión en esta fase, que corresponde a la

concreción de todas las acciones que se han planificado. El factor más esen-
cial es una buena gestión administrativa y un seguimiento y control perma-
nente de las acciones que están en desarrollo para alcanzar los objetivos y/
o metas fijadas.
La ejecución debemos esforzarnos en realizarla dentro de los plazos

estimados, con los recursos que finalmente nos entregaron, para lo cual
servirá de gran apoyo la Carta Gantt que, finalmente, luego de los ajustes,
hemos elaborado.
SEXTA FASE: SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
La teoría de la evaluación propone tres instantes o momentos de eva-

luación:
1) La situación sin plan, o evaluación «ex ante», que significa tener va-
rias opciones alternativas al comenzar a elaborar el primer borrador de
plan. Según la información, en tipo y calidad, que dispongamos, po-
dremos jerarquizar y priorizar qué plan o planes vamos a poner en
marcha primero y por qué.
2) La situación o momento de desarrollo del plan, en que se pone en

marcha la evaluación «durante», para ir ajustando nuestra gestión del
plan de modo que siempre apunte al cumplimiento de los objetivos y
3) La situación después de realizado el plan, o evaluación «ex post».

Esta evaluación puede centrarse exclusivamente en la determinación
del nivel de cumplimiento de los objetivos fijados por el plan o ampliarse
a la evaluación del impacto social que se ha producido gracias al plan.
Es muy importante, en esta etapa de sus conocimientos, que usted

tenga clara la importancia de la evaluación de cada proceso que se desata
al realizar un plan, por ser la evaluación un instrumento auxiliar de primer
orden para mantener o cambiar nuestras decisiones de gestión (evaluación
«ex ante» y durante) o para medir con objetividad el nivel de cumplimiento
de los objetivos del plan y poder así reiniciar el proceso de planificación
construyendo nuevos planes.
Lo anterior quiere decir que paralelamente a la estructuración, desa-

rrollo y término del plan, tiene que existir un sistema de seguimiento y eva-
luación permanente, construido ex profeso, que se alimenta de información
sistemática, periódica y rigurosa que nos permite conocer con la mayor exac-
titud posible la justeza de los criterios de jeraquización y priorización que
adoptamos en la etapa del diagnóstico; nos permite ir ajustando las decisio-
nes que adoptamos durante el desarrollo de nuestro plan y, finalmente, nos
permite saber cuánto de lo propuesto en los objetivos y metas hemos podi-
do concretar.
Todo gestor de un plan tiene la obligación de observar y analizar cada

cierto tiempo predeterminado, de modo sistemático, todos los indicadores
de evaluación, los que siempre dan las señales de alerta respecto de la
calidad de sus decisiones de gestión.
No olvide usted nunca que la planificación es un proceso de cambio de

una determinada realidad, que usted puede organizar de modo exacto en el
papel, pero que al ponerse en ejecución, surgen al camino fuerzas oposito-
ras, intereses distintos a los suyos, emociones, personalidades complica-
das, en fin, todo un universo donde se desatan procesos imprevisibles,
aleatorios o no, pero que van a incidir directamente en el éxito o fracaso del
plan. En este contexto, la evaluación permanente y periódica de los avan-
ces (o retrocesos) de su plan es fundamental.
Finalizada formalmente la ejecución de un plan, existen tres alternati-

vas: continuar , no continuar o modificar.
El primer caso, continuar con el plan, se asume cuando las señales

que ha entregado la evaluación «ex post» indican que se ha trabajado bien,
que el problema enfrentado se ha resuelto de modo satisfactorio, y que es
preciso ampliar los objetivos del plan, sin alterar lo fundamental de su es-
tructura, a fin de cubrir otros objetivos de la misma problemática.
El segundo, no continuar elaborando plan alguno, significa que el sis-

tema de evaluación nos ha entregado información de resultados muy preca-
rios o francamente insatisfactorios..
La tercera situación, modificar las propuestas iniciales y proseguir, es

normalmente la más común y corresponde a los ajustes necesarios, de re-
cursos, objetivos y metodologías, que es imprescindible realizar para que
los próximos planes sean mucho mejor desarrollados.
El siguiente diagrama le explicita las tres situaciones.
Primera fase: DIAGNÓSTICO
Segunda fase: DEMANDAS Y NECESIDADES
Tercera fase: DETERMINACIÓN DE OBJE-

TIVOS DEL PLAN EVALUACIÓN «EX ANTE»
Cuarta fase: DISEÑO DE LA ESTRUCTURA

DEL PLAN
Quinta fase: EJECUCIÓN DEL PLAN EVALUACIÓN DURANTE
Sexta fase: SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN EVALUACIÓN «EX POST»
PLAN SIGUE PLAN NO PLAN SIGUE

IGUAL SIGUE CON MODIFICS.
3. Algunos instrumentos de trabajo
3.1 La Carta Gantt
No voy a insistir demasiado en la Carta Gantt, ya que es un instrumen-

to conocido por usted.
Se trata de una técnica utilizada desde fines del siglo XIX, a propuesta
de un norteamericano de ese apellido. También se denomina método de
barras o sistema estático para la planificación.
La lógica de la Carta Gantt, de la red PERT y de muchos otros instru-

mentos consiste en dividir un trabajo mayor en tareas parciales, que se
distribuyen en el tiempo ya sea secuencial o paralelamente. Realizar esta
división y asignar los tiempos es trabajo consensuado de todo el equipo.
Esto significa que para un mismo trabajo, por ejemplo, diseñar una estrate-
gia, un plan, programa o proyecto, pueden haber distintas posibilidades para
su distribución en el tiempo y realización.
Lo importante, en todo caso, es que todos los miembros del equipo

estén convencidos de que la carta finalmente consensuada es la mejor para
hacer el seguimiento del desarrollo del trabajo.
Es interesante señalar aquí la importancia creciente que han asumido

los computadores y los sistemas informáticos en general, para la construc-
ción de este tipo de herramientas y, sobre todo, para almacenar y procesar
todo tipo de información que permita hacer el seguimiento día a día, incluso
hora por hora, del avance de las tareas a realizar en un plan. El programa
computacional Microsoft Project es un buen ejemplo de ello.
La Carta Gantt es la representación de las tareas de un plan sobre un

sistema de ejes perpendiculares. En el eje vertical se distribuyen las tareas
en que se ha dividido el plan y en el horizontal los tiempos que se estima
demorará cada una, expresados en una misma unidad.
Una presentación típica de Carta Gantt es el siguiente ejemplo, elabo-

rado a partir de una secuencia de tareas en que se ha dividido la elabora-
ción de la estrategia de desarrollo de una región cualquiera.
Note usted que la lista de tareas aparece a un costado de la Carta

Gantt, identificadas con números, y son los números los que luego se ano-
tan en los trazos horizontales que muestran la duración en el tiempo de
cada tarea, en el intervalo de tiempo requerido. Otra posibilidad, que tam-
bién se acostumbra, es escribir directamente bajo estos trazos los nombres
de las tareas respectivas.
CARTA GANTT
Elaboración de la estrategia de desarrollo educacional
TAREAS (TAREAS)
(1) Realización del

diagnóstico
(2) Definición de
objetivos
(7)
(3) Definición de
políticas
(6)
(4) Diseño de planes
(5)
(5) Creación de espa-
cios de participación (4)
(6) Discusión
(3)
participativa del
primer borrador
(2)
(7) Redacción del
documento final (1)
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
(MESES)
En la determinación del eje «tiempo», en este caso «meses» se debe

considerar el tiempo real, es decir, en esta Carta lo que se está indicando en
el eje tiempo son períodos de 20 días efectivos de trabajo (se supone se
trabaja de lunes a viernes), no las fechas calendario. Por supuesto también
puede explicitarse las fechas calendario escribiendo, en vez de los números
0, 1, 2, etc., tales fechas.
Note usted que existen tareas que se desarrollan en paralelo con otras.
Ello significa tener bien definidos y predeterminados los subequipos res-
ponsables de cada una de ellas, siendo preciso que los tiempos acordados
para realizar cada tarea sean razonables y factibles.
Esto último, si bien decirlo es fácil, en la práctica es muy difícil concre-

tarlo y el fracaso de muchos diseños se produce porque no se han conside-
rado todos los factores externos e internos que inciden sobre un plan y que
frenan, distorsionan, varían, complican, indeterminan o simplemente lo ha-
cen fracasar.
3.2 El cálculo de tiempos
La estimación razonable del tiempo de duración de cada actividad o

tarea está directamente relacionada con la experiencia de la institución o
del equipo de planificación.
Cuando no existe esa experiencia concreta, es decir, cuando el equipo

debe estimar el tiempo en que se va a realizar cada actividad a partir solo de
estimaciones o de intuiciones personales, se acostumbra usar un procedi-
miento que consiste en consensuar cuál podría ser el tiempo más largo en
que se piensa se va a realizar la actividad, o tiempo pesimista (t P), como
también se le llama; luego se consensúa el tiempo más corto o tiempo opti-
mista (t O), para en seguida consensuar el tiempo más realista (t R), de
manera que el tiempo estimado o esperado (t E) que es el que se ha anota-
do en la carta, se calcula según la siguiente fórmula:
tP + 4tR + tO
tE =
6
3.3 El uso de matrices
Una matriz es el ordenamiento sistemático, en líneas o filas y colum-

nas, de un conjunto de objetos, conceptos o cifras que se interrelacionan
entre sí. En matemáticas se ha elaborado toda una teoría matricial, que
permite hacer operaciones entre dos o más matrices, siguiendo determina-
das reglas. Sin embargo, para los objetivos de nuestro estudio, las matrices
solo las usaremos como cuadros de ordenamiento y deducción de conclu-
siones.
Un ejemplo de ordenación matricial podría ser el siguiente:

Matriz Objetivos Generales x Objetivos Específicos

(El signo «x» significa «versus»)
Objetivos
Generales Objetivo Objetivo Objetivo Objetivo
Objetivos General 1 General 2 General 3 General «n»
Específicos
Obj. Específico 1
Obj. Específico 2
Obj. Específico «n»
Esta es una matriz muy simple, que le permite anotar, bajo cada Obje-
tivo General, todos los Objetivos Específicos que el equipo de trabajo o las
personas que están participando propongan. Luego de llenados todos los
rectángulos, se tiene de un solo golpe de vista todos los objetivos y es fácil
detectar los que se reiteran, los que significan lo mismo aunque escrito de
otra manera, los que no son objetivos, sino otra cosa (metas, por ejemplo),
aquellos que son inviables, etc.
Las matrices tienen también otra ventaja, cual es la posibilidad de que

usted y el equipo planificador realicen los procesos de participación de modo
activo, por ejemplo, dibujando la matriz vacía en una gran cartulina o pizarrón y
la extiende ante los participantes, explicándoles en qué va a consistir el ejercicio.
Es muy importante que usted vaya llenando delante de la gente esa ma-
triz con las propuestas consensuadas en el debate colectivo y terminado este
guarde la matriz para el trabajo de análisis final del equipo de trabajo. Este
análisis posterior permitirá deducir cuáles serán las acciones prioritarias, según
su importancia relativa a partir del cruce que tenga con uno o más objetivos.
Veamos otros ejemplo.
Su equipo de trabajo va a tener una reunión de participación de los

vecinos para determinar las razones de estos para solicitar la construcción
de otra escuela en el barrio. Para sistematizar el debate vamos a usar una
matriz «Necesidades x peso de cada una». Por «peso» se va a entender la
calificación de importancia de cada necesidad, por ejemplo, «muy importan-
te = 4», «importante = 3», «poco importante = 2», «sin importancia = 1».
PESO
4 3 2 1
NECESIDADES
NECESIDAD 1
NECESIDAD 2
NECESIDAD «n»
El diseño de esta matriz permite ordenar el debate. Luego de explicar a

la gente en qué va a consistir el ejercicio, de ella tienen que surgir lo que
consideran necesidades que justifican la construcción de la nueva escuela,
las cuales se van ordenando en la primera columna. Luego de recogidas y
anotadas todas las propuestas, se procede a discutirlas, para determinar en-
tre todos si es necesidad inducida, por comparación o real, desechando las
primeras. Esto tiene que ser muy bien explicado antes de iniciar el ejercicio
para evitar discusiones emocionales posteriores. Consensuado el listado que
queda en la primera columna, se procede a calificarlas una por una por con-
senso, anotando una X en el rectángulo correspondiente. Es importante que
el líder del debate, usted o alguien del equipo de trabajo, no acepten sumisa-
mente cada calificación, sino que pidan siempre argumentos.
El uso de matrices para ordenar debates y obtener información a tra-

vés de investigaciones puntuales, se ha ido extendiendo cada vez más en-
tre los expertos, dada la simplicidad del instrumento y la posibilidad de co-
nocer, en primera aproximación, datos que entrega la gente. Evidentemente
usted y su equipo pueden (y deben) diseñar tantas matrices como sean
necesarias, en particular para la fase del diagnóstico.
3.4 Presupuestos por programas (P x P)
Uno de los nudos centrales que usted y su equipo tienen siempre que
desatar para hacer factible su plan es hacer realidad el Presupuesto de
Ingresos que ha determinado para hacer frente al Presupuesto de Gastos.
Es un tema complicado, puesto que normalmente quienes manejan

los recursos financieros y toman las decisiones presupuestarias no pueden
cubrir todas las demandas que se les hace. De aquí la tendencia creciente
que se advierte en los últimos años en la Administración Pública de hacer

cada vez más exigencias respecto del rigor y calidad técnica de los planes,
programas o proyectos para los cuales se pide financiación.
Nuestro Ministerio de Hacienda, solo para referirme al más importante

asignador de recursos públicos del país, exige para la estructuración y for-
mulación de una solicitud presupuestaria el cumplimiento de una serie de
condiciones, tanto metodológicas como jurídicas, que le permitan su codifi-
cación, contenido de las cuentas e incluso el proceso interno ministerial, de
estudio, discusión y decisión.
Hasta aquí, cuando le he hablado de Presupuesto de Gastos, he que-

rido señalar un presupuesto convencional o de operación. Sin embargo,
también existen los presupuestos por programas (p x p), cuyas característi-
cas más importantes las vamos a ver en seguida. Tanto estos como los
presupuestos convencionales deben cumplir condiciones comunes, consi-
derando que estos últimos representan una parte de los p x p.
Según la teoría administrativa clásica, las autoridades financieras siem-

pre esperan que la función presupuestaria, a lo menos:
1) Suponga un instrumento analítico exacto y oportuno del desarrollo de

un plan, programa o proyecto.
2) Permita predecir comportamientos de desempeño.
3) Sea un soporte efectivo para las próximas decisiones de asignación
presupuestaria.
4) Sea otro instrumento riguroso para el seguimiento y la evaluación del
nivel de cumplimiento de los objetivos esperados en el plan, programa
o proyecto.
5) Permita advertir oportunamente desviaciones respecto de lo planifica-
do.
6) Permita definir y acotar los riesgos.
7) Sea un instrumento objetivo que señale fortalezas y debilidades.
¡Vaya cantidad de cosas que esperan quienes manejan las platas!... ,

pensará usted.
Efectivamente, quienes tienen la responsabilidad del manejo financie-

ro esperan que los presupuestos ayuden a realizar las siete (y otras que no
señalo) tareas que, en el fondo, son parte de una gestión bien hecha.
Usted tiene que tener siempre claro que todo presupuesto también es
un instrumento de gestión y debe considerarse como tal, integrado en toda
la lógica planificadora. Por ello, cuando usted planifique, nunca haga caso a
quienes dicen que lo importante es generar proyectos y realizarlos, siendo
la tarea de otros entregar la plata para financiarlo.
Hasta el año 1994, en Chile, los criterios del Gobierno central para
calificar de buena o mala una gestión pública era ver si al 31 de diciembre
de cada año fiscal, los servicios habían gastado o no el 100% de los presu-
puestos que se les había otorgado.
En 1995 se inició, con bastantes dificultades, el proceso de medir la

calidad de la gestión pública por el nivel de cumplimiento de las metas que
cada servicio se hubiese comprometido a realizar en el año.
En la actualidad, el Ministerio de Hacienda, para asignar los presu-

puestos anuales, ha comenzado a exigir el cumplimiento de metas y a aso-
ciar las nuevas peticiones presupuestarias a ese cumplimiento, al mismo
tiempo que a la definición de nuevas metas.
Es dable esperar que, en un futuro próximo, los planes que Hacienda

financie serán aquellos cuyo diseño presupuestario sea más riguroso, con
una estructura clara y mecanismos de evaluación de la calidad del gasto.
La elaboración presupuestaria debería ser una labor coordinada entre

el equipo de trabajo que elabora participativamente el plan y las unidades
institucionales responsables de las finanzas. El primero tiene la tarea de la
fundamentación, la fijación de objetivos y metas, el diseño metodológico, la
estimación de recursos necesarios, la construcción de la Carta Gantt y la
definición del cuerpo de indicadores de evaluación.
El segundo debe valorar los recursos solicitados, proporcionar la infor-

mación de ejercicios presupuestarios y niveles de cumplimiento anteriores y
revisar que la estructura presupuestaria diseñada esté de acuerdo a la nor-
mativa legal.
Lo anterior no siempre es posible, sobre todo si quienes controlan los

dineros pertenecen a otras instituciones públicas. De aquí la importancia
del p x p, ya que puede llegar a ser la síntesis de ambas labores, siendo un
instrumento de control financiero-económico de muchísima utilidad.
Quiero comentarle aquí que para algunos expertos en finanzas el p x p

es, en la práctica, otra forma para designar a la planificación, al centrar su
atención en el seguimiento, control y evaluación de la relación ingresos/
gastos y del cumplimiento de los objetivos prefijados. Mi opinión personal
es que el proceso de planificación es más amplio y complejo que el p x p.
Para mí, el p x p es parte de la planificación y su espacio de actuación

es su uso como un instrumento para una mejor gestión. Este, como otros
que le he señalado antes, no es un criterio universalmente aceptado. Para
algunos, como le dije, es una manera de planificar, para otros es solo una
técnica que ayuda a la gestión e incluso para algunos es casi una filosofía
de la dirección de sistemas organizados.
El presupuesto por programas es un sistema para la toma de decisio-

nes, que permite vincular el plan con la elaboración presupuestaria de gastos
e ingresos. Esta labor tiene que hacerla usted, su equipo y el equipo de finan-
zas con el mayor rigor, con los respectivos análisis exhaustivos, de modo que
se puedan asignar los recursos con cierta seguridad de que efectivamente los
resultados del plan serán efectivos, eficientes, eficaces y oportunos.
Lograr lo anterior significa no solo estructurar planes en programas y

proyectos orientados a resultados deseados, sino que a ser también muy
responsables en el uso de los dineros públicos.
En definitiva, se trata de unir plan y presupuesto, de modo que este último

no sea considerado solo una preocupación técnica y de formato, que encajone
y ahogue la solución a las múltiples necesidades de las personas que van a ser
sujetos y objetos del plan. El promover esta unión es responsabilidad suya y del
equipo de trabajo. ¡Hacerlo puede facilitarle las cosas con Hacienda!
Según usted, ¿cómo se determinan los presupuestos

de gastos en su casa, en el colegio o en una industria? Anote
los procedimientos.
Todo presupuesto por programa tiene a lo menos tres fases:
a) de planificación
b) de programación y
c) presupuestal.
a) FASE DE PLANIFICACIÓN
El reflexionar sobre metas, objetivos específicos u objetivos generales

supone también y simultáneamente reflexionar sobre las asignaciones ge-
nerales de recursos para poder cumplirlos, todo ello dentro del marco de
tiempo de desarrollo del plan, programa o proyecto.
Y usted sabe que es común que un plan se plantee y se lleve a cabo

en forma de secuencias de programas y/o proyectos, pensados estos como
un conjunto que integra un todo y no como suma individual de programas y/
o proyectos, sin nexo alguno entre sí.
El interés esencial de la planificación es cumplir con un conjunto de

objetivos y metas que supongan, en el caso de las estrategias de desarro-
llo, el cambio de una realidad insatisfactoria por otra distinta, supuestamen-
te mejor. Al planificar, identificamos objetivos y nos aseguramos al máximo
de que sean correctos.
Esto, ya sabemos, en la práctica es extraordinariamente difícil conse-

guirlo. Las dificultades que surgen son de toda clase, en especial porque las
decisiones que se empiezan a adoptar al poner el plan en marcha, significan
el cambio de una situación concreta por otra probable, lo cual exige juicios e
intuiciones bastante precisas respecto de ese futuro siempre incierto. Preci-
sión e incertidumbre son siempre los dos polos de una contradicción que todo
planificador siempre tiene ante su cara y de su inteligencia, intuición e inicia-
tiva (las tres «i»), más su experiencia, dependerá el mayor éxito de su plan.
Sumado a lo anterior, también ya lo hemos visto, se suma la complica-

ción de la existencia de otros planes alternativos o simplemente la oposi-
ción emocional, de intereses o por otras razones de las personas.
En la reflexión planificadora usted tiene siempre que contemplar, para-

lela e integradamente, las tendencias (y dinámicas que las generan) de de-
sarrollo de los recursos necesarios (humanos, materiales y especialmente
presupuestarios) para concretar su plan. Esto es de suma importancia. Us-
ted sacará muy poco proponiendo borradores de planes, si no considera el
desarrollo de la variable recursos.
Esta es la razón del por qué en el punto «El diagnóstico», le sugerí que
en la recolección de información secundaria, previa al diseño del plan, hicie-
ra un inventario sobre los recursos utilizados los últimos tres años, los resul-
tados obtenidos en la solución de la problemática y la estructura de la even-

tual financiación.
Se trata de un inventario situacional, que se realiza identificando y

reflexionando sobre temas delicados, como son, en el fondo, los análisis de
fortalezas y debilidades (una de ellas la presupuestaria) que deberá mane-
jar o enfrentar su plan y que tienen que ver con muchas variables, como
son, por ejemplo, estrategias y políticas opuestas a las suyas, necesidades
reales que se pretende cubrir, riesgos, oportunidades, puntos débiles y pun-
tos fuertes, factores aleatorios y capacidad objetiva para la obtención de
recursos humanos idóneos y recursos materiales y financieros suficientes.
Que usted planifique con la lógica de los presupuestos por programas quie-
re decir que su plan será estructurado en una medida bastante exacta y aproxi-
mada al contexto real existente y a su proyección futura, lo que significa mejores
posibilidades de obtener financiación para el corto, medio o largo plazo.
b) FASE DE PROGRAMACIÓN
La elaboración de programas y/o proyectos que estructuran un plan, co-

rresponde a la etapa de mayor detalle y precisión, pues entramos a planificar la
solución de problemáticas específicas que traban el desarrollo. Una caracterís-
tica esencial de los programas y proyectos es que ellos están orientados a la
obtención de productos o resultados concretos en el corto o medio plazo.
Se trata aquí de una asignación más detallada de los recursos huma-

nos y materiales, junto con la confección de los cronogramas respectivos,
traducidos a cartas Gantt u otros gráficos.
En esta fase se advierte con mucha mayor fuerza la relación plan/

presupuesto, puesto que programar o proyectar significa presupuestar bas-
tante detalladamente.
Por otra parte, en la programación los objetivos y metas a alcanzar

deben estar bastante precisados, lo cual no quiere decir que en el desarro-
llo del programa no puedan ser modificados o cambiados por otros, según
los resultados de la evaluación «durante».
En esta fase se exige precisión en las cifras de gastos, detallando

estos, ya que es necesario tener claras las consecuencias presupuestarias
al aprobar en definitiva los programas. Es la exigencia de todos los respon-

sables de los dineros institucionales y la que menos, a veces, consideran
los programadores. Aquí el ejercicio teórico consistirá en agrupar los distin-
tos pronósticos, anuales o plurianuales, de la evolución probable de los re-
cursos financieros y, a base de ellos, justificar las peticiones.
Es precisamente en esta fase de programación donde será muy im-

portante que usted y su equipo de trabajo puedan crear espacios de inter-
cambio de reflexiones con los equipos que manejan las decisiones presu-
puestarias. Esto siempre ayuda a resolver las inevitables controversias que
surgen cuando se enfrentan visiones contrapuestas: las de «costo/benefi-
cio» y las de «solución a la problemática social».
Como crear esos espacios es muy difícil en general, sobre todo si las
fuentes de financiamiento están en instituciones distintas a la suya, será
necesario que usted y el equipo de trabajo recojan el máximo de informa-
ción escrita, donde aparezcan explicitadas las especificaciones técnico-jurí-
dicas generales y particulares, que exigirán los responsables de finanzas
como condiciones «sine qua non» para otorgar los dineros.
c) FASE PRESUPUESTAL
Es la fase en que se hacen las asignaciones finales de los recursos y

las revisiones técnico-jurídicas más detalladas, de acuerdo a los sistemas
del tipo de cuentas bajo las cuales deben cumplirse y controlarse los dine-
ros que se entregan al plan, programa o proyecto.
Se trata de la fase en que usted, pese a todos los esfuerzos realizados

para que le financien el 100% de lo solicitado, se encuentra con la triste
realidad de tener que ajustar su plan, programa o proyecto a lo efectiva-
mente entregado.
Siendo el gasto presupuestario un instrumento tan im-

portante para medir la calidad de la gestión y, por lo tanto,
que un plan, programa o proyecto cumplan con sus objeti-
vos, ¿por qué cree usted que en nuestro país andan tan se-
paradas la planificación y el control del gasto presupuesta-
rio? Anote sus reflexiones.
RESUMEN
El primer conjunto de información que le he entregado en esta segun-

da Unidad se refiere a cómo las emociones y la personalidad de la gente
influye en el desarrollo de cualquier proceso donde se interrelacionan los
seres humanos. Influencias que, en el caso de la planificación, pueden com-
plicarla, dependiendo de cuán atento esté el equipo de trabajo al desarrollo
de esas interrelaciones, de la capacidad y tipo de liderazgo que se ejerza en
la conducción del grupo y del uso de metodologías participativas.
El segundo grupo de conceptos se refiere a lo que se entiende por

«ciclo de la planificación» que corresponde a las diferentes etapas o fases
de la vida de un plan, desde que se empieza a trabajar el diagnóstico de la
realidad, hasta que termina con la evaluación de los resultados del plan ya
ejecutado, para continuar planificando.
Se trata de un ciclo que uno debe conocer con la mayor precisión para
poder trabajar en la elaboración, desarrollo y evaluación no solo de un plan,
sino también de un programa o proyecto, ya que, según le comenté, los
proyectos y los programas deben tener la misma arquitectura que el plan,
aunque los problemas que apunten a resolver sean más focalizados y co-
rrespondan a una parte de la problemática que pretende solucionar el plan.
Evaluado el nivel de cumplimientos de los objetivos de un plan, es posible
decidir si se continúa con el mismo plan, si continúa pero con modificacio-
nes, si se cambia por otro o simplemente se termina. De aquí la idea de
«cíclico» que se asigna al proceso planificador.
En el caso educacional, pienso que a pesar del desprestigio intelec-

tual que, como usted sabe, se fomenta hoy en Chile respecto de la planifica-
ción, se abren, desde ciertas leyes que se han aprobado últimamente, posi-
bilidades para comenzar seriamente procesos planificadores. Una de estas
leyes es la nº 19.410, que exige a los municipios la elaboración anual del
Plan de Desarrollo Educativo Municipal, PADEM, donde usted como profe-
sor tendría mucho que decir.
El tercer grupo de conceptos de esta unidad se relacionan con instru-

mentos específicos que le propongo utilizar con el fin de ordenar las se-
cuencias de tareas que supone la realización de un plan, programa o pro-
yectos. De los existentes hoy día solo me he referido a la Carta Gantt y a las
matrices, aunque existen varios otros.
Se trata de herramientas que permiten no solo visualizar la totalidad

de las cosas que hay que hacer para concretar un plan, programa o proyec-
to, caso de la Carta Gantt, o de parcialidades de una investigación, como
ocurre con las matrices.
Finalmente, como cuarto conjunto de ideas muy importantes y ligadas

directamente a la planificación, le describí las características de los presu-
puestos por programas (P x P) y cómo ellos vienen a ser, en el fondo, un
excelente instrumento para controlar y evaluar un plan.
El P x P se utiliza bastante en este sentido, aunque, como veremos en

seguida, en la tercera y última unidad, hay otros tal vez más potentes como
herramientas de control y evaluación, que se llaman indicadores e índices
de evaluación, que están recién y muy tímidamente entrando a ser conside-
rados en los procesos de control y evaluación del nivel de cumplimiento de
objetivos o de calidad de gestión de la institucionalidad pública. Tal vez sea
esta la razón de por qué se continúa con el control y evaluación de proyec-
tos, programas o planes de desarrollo, vía presupuestos por programas que,
en el fondo, es otra manera, aunque limitada solo a los aspectos financie-
ros, de realizar esas tareas.
GLOSARIO
Demandas: Conjunto de planteamientos que realizan individual o colecti-

vamente las personas y que buscan solucionar problemas específicos
que ellos viven o detectan como tales.
Diagnóstico: Primera fase o etapa de desarrollo de todo plan, consistente

en una investigación-acción del equipo planificador, con el fin de cono-
cer exhaustivamente la realidad específica sobre la cual va a actuar el
plan.
Emoción: Estado de ánimo producido por impresiones de los sentidos, ideas

o recuerdos que con frecuencia se traduce en gestos, actitudes u otras
formas de expresión.
Estructura del Plan: Conjunto de partes o elementos que conforman la

arquitectura de presentación de cualquier plan.
Necesidades: Conjunto de recursos humanos, materiales y económicos

imprescindibles para resolver las demandas.
Objetivos: En un plan son las aspiraciones, propósitos o logros que se

procura alcanzar en un tiempo predeterminado. Se dividen en objeti-
vos generales y específicos.
Personalidad: Diferencia individual que constituye a cada persona y la dis-

tingue de otra.
Plan Operativo: Es un plan que se desarrolla en el corto plazo (uno a cua-

tro años, aproximadamente) o en el medio plazo (cinco a diez años) y
que aborda un conjunto de áreas (ejemplo, educación, salud, vivien-
da, etc.) donde existen problemas a resolver.
Presupuestos por Programa: Sistema para la toma de decisiones que

permite vincular el plan con la elaboración presupuestaria de gastos e
ingresos.
Programa: Es un plan operativo que actúa específicamente sobre un área

problemática (ejemplo, educación media) que presenta una determi-
nada problemática que se propone resolver en el corto o medio plazo.
Proyecto: Es un plan operativo destinado muy acotado y de corto plazo.

AUTOEVALUACIÓN
PARA REFLEXIONAR
1) Siendo el plan un instrumento racional, científico y efectivo para abor-

dar la solución a múltiples problemáticas de tipo social, ¿por qué los
defensores del mercado como único asignador de recursos rechazan
ideológicamente el plan?
2) Para efectuar un buen diagnóstico del sistema educacional de una

comuna, ¿cuáles serían las condiciones óptimas que facilitarían la ta-
rea?
3) ¿Cuáles son las ideas preconcebidas que tienen algunas personas

para afirmar que el mejor y más productivo trabajo siempre es el que
se realiza en equipo? ¿Tienen razón en sus afirmaciones?
4) ¿Piensa usted que las demandas inducidas a la gente, sea por los
medios de comunicación social u otros mecanismos, son correctas y
justas?
5) ¿Cuáles son los mecanismos que hoy día se utilizan en las municipa-
lidades para fijar los objetivos que pretende alcanzar el equipo de go-
bierno comunal, en los cuatro años que dura su mandato?
6) Analice el siguiente párrafo aparecido en El Mercurio del 22.11.97, en

su comentario de la Semana Económica: «Mientras el Estado insista
en administrar o regular hospitales y escuelas en vez de dar subsidios
a la demanda y hacer funcionar un mercado competitivo, es poco lo
que se avanzará en la erradicación de la pobreza y en la redistribución
del ingreso». ¿Cuál es su comentario?
7) Hasta 1994, se consideraba por las autoridades ministeriales que un

funcionario público, jefe de alguna unidad, había hecho una buena
gestión si había gastado el 100% del presupuesto que se le había
asignado. Hoy día, se exige el cumplimiento de metas prefijadas. ¿Cuá-
les piensa usted son las dificultades mayores para pasar del antiguo
sistema de evaluación de la gestión al actual?
8) Para mejorar la gestión de las escuelas públicas, ¿cree usted impres-

cindible la elaboración de planes? ¿Por qué? ¿Qué dificultades habría
que superar? Piense en tres que le parezcan las más importantes.
9) ¿Qué ventajas y desventajas ve usted entre una planificación normati-

va y otra situacional participativa?
10) ¿Cuáles son los criterios que son utilizados hoy día por las institucio-
nes públicas para asignar recursos a los diferentes programas que
ponen en marcha? Investigue, por ejemplo, el Ministerio de Educa-
ción, consultando en la Secretaría Regional Ministerial respectiva.
EJERCICIO DE CARTA GANTT
1) Para la presentación de un informe, un equipo de trabajo define las

siguientes actividades:
- Anillar y entregar.
- Revisión final y firma del coordinador responsable.
- Escribir el informe en el computador.
- Acordar fecha de entrega.
- Dibujar gráficos, seleccionar fotografías.
- Redactar informe.
- Juntar todos los informes parciales.
- Hacer la discusión final del informe.
- Corrección final de redacción y estilo del informe.
- Elaboración del software para pasar a computador toda la infor-
mación.
Asigne un tiempo optimista, otro pesimista y otro realista, calcule el

tiempo esperado, ordene estas actividades según una secuencia lógica en
el tiempo y dibuje la red Carta Gantt correspondiente.
PREGUNTAS DE SELECCIÓN MÚLTIPLE
De las opciones que le presento a continuación, elija la que le parezca

más adecuada.
1) La diferencia entre plan estratégico y plan operativo está, esencial-

mente en:
a) solo el tiempo de duración

b) en que el primero es un plan aproximativo y enmarcado en las
políticas definidas; en cambio, el plan operativo es más exacto
c) en que el primero es de largo plazo, aproximativo, se enmarca en
las políticas y es flexible; en cambio el segundo es de corto o
medio plazo, es más exacto y detallado y jerarquiza los proble-
mas con mayor precisión
d) en que el estratégico es, en el fondo, político; en cambio, el ope-
rativo es más técnico
2) El trabajo en equipo tiene la ventaja de:
a) ser multidisciplinario, muy dinámico y capaz de controlar las emo-

ciones
b) ser multidisciplinario y esencialmente participativo
c) no equivocarse en sus decisiones y, sobre todo, de hacer trabajo
en terreno
d) ser un espacio de reflexión y trabajo que permite consensuar
múltiples visiones de una misma problemática
3) La labor técnica de un equipo de trabajo que va a elaborar un plan

tiene las siguientes áreas de acción principales:
a) recoger, analizar y ordenar la información secundaria; definir las

áreas donde será preciso recoger información primaria; ajustar el
diseño del plan a las estrategias y políticas consensuadas y ha-
cer una propuesta estructurada
b) realizar diagnósticos y procesar toda la información recogida,
realizar un liderazgo efectivo y abrir espacios de participación
c) realizar diagnósticos, elaborar instrumentos para las entrevistas
dirigidas, procesar toda la información disponible y priorizar de-
mandas y necesidades
d) hacer el diagnóstico, priorizar demandas y necesidades, fijar ob-
jetivos, determinar presupuestos y recursos necesarios, construir
herramientas para el seguimiento y la evaluación y medir el im-
pacto de las inversiones
4) Las demandas que plantea la gente a las autoridades públicas nor-

malmente son:
a) subjetivas, innecesarias y muchas veces inducidas

b) normalmente inducidas por los medios de comunicación social
c) reales, inducidas o por comparación
d) de tipo político, económico, cultural, subjetivas o de otra natura-
leza cualquiera
5) Las metas de un plan corresponden a:
a) las realizaciones que aspiran concretar a futuro las autoridades

de un plan
b) objetivos específicos cuantificados
c) la misión que se fija la organización
d) el conjunto de demandas y necesidades satisfechas
6) Los planes de desarrollo educacional de cada comuna deberían ser

responsabilidad de:
a) las autoridades comunales, del Ministerio de Educación, de los

padres y apoderados y de la comunidad organizada
b) el Alcalde comunal
c) el Ministerio de Educación, quien debe aprobarlos
d) quienes determinan y permiten las inversiones públicas y priva-
das en una región
7) Los presupuestos por programas:
a) son instrumentos financieros que determinan los objetivos de cual-

quier plan, al vincular este con los recursos económicos disponi-
bles
b) son instrumentos analíticos y oportunos para la toma de decisio-
nes de cualquier plan, al vincular este con la elaboración presu-
puestaria
c) permiten medir con exactitud la justeza de las decisiones de los
planificadores
d) consisten en estructurar cada programa de un plan según las
decisiones de los responsables de finanzas
8) Las fases del proceso de presupuestos por programas son:
a) diagnóstico, cálculo presupuestario y determinación de objetivos

b) determinación de necesidades, fijación de presupuestos, cálculo
de ingresos y egresos y cumplimiento de objetivos
c) de planificación, de elaboración de programas, de asignación fi-
nal de recursos y revisión técnico-jurídica detallada
d) de elaboración de proyectos, de cálculo de ingresos y egresos,
de elaboración de la matriz recursos/demandas y seguimiento
del programa
¡Verifique sus respuestas en la página siguiente!

c 8)
b 7)
a 6)
b 5)
c 4)
a 3)
d 2)
c 1)
NOTA: Si usted respondió correctamente más de seis temas, continúe

a la Unidad 3. Si respondió entre cinco y seis, repase los temas respectivos;
pero si contestó solo cuatro o menos temas... lamentablemente tiene que
volver a estudiar esta Unidad completa.
«Sin Evaluación no hay

Planificación»
ÍNDICE ESPECÍFICO
«Sin Evaluación no hay Planificación»
Introducción ............................................................................................ 157
Objetivos Específicos ............................................................................. 162
Diagrama de Contenidos ....................................................................... 163
1. Evaluación de un plan ........................................................... 164
2. Modelo de evaluación de un PADEM .................................... 188
3. Un instrumento de análisis prospectivo ................................ 208
Resumen ................................................................................................ 219
Glosario .................................................................................................. 221
Autoevaluación ....................................................................................... 225

UNIDAD DE APRENDIZAJE 3: «Sin Evaluación no hay Planificación» 157
INTRODUCCIÓN
Como profesor usted sabe que las actividades de control y evaluación

de resultados son de enorme importancia en el proceso de enseñanza apren-
dizaje. Millones de páginas han escrito expertos en evaluación pedagógica,
muchos de los cuales, curiosamente, no son profesores, para enseñar múl-
tiples y variados conceptos teóricos y metodológicos que permitan al ense-
ñante realizar determinadas acciones en su aula o en la escuela, para me-
jorar sustantivamente la objetividad de las calificaciones que reciben los
alumnos.
No es este, sin embargo, el proceso de control y evaluación que le voy

a explicar en el primer desarrollo temático, sino el que se refiere a la elabo-
ración, desarrollo y término de cualquier plan. Es decir, un conjunto de ins-
trumentos específicos de evaluación que van más allá del aula o de su es-
pecialidad pedagógica, para aplicarlos en el análisis objetivo del funciona-
miento de un plan de desarrollo educacional.
En otras palabras, que usted vaya más allá de la evaluación del apren-
dizaje del alumno y se transforme en un investigador educacional1 siempre
atento y deseoso de participar en la elaboración, desarrollo y evaluación de
resultados de los planes, programas y proyectos educacionales que hoy día
en Chile son miles.
Socialmente, los conceptos de evaluación y control no son asumidos

de la misma manera como lo son dentro del proceso enseñanza-aprendiza-
je. Las personas creen que si bien es legítimo que los profesores los hayan
evaluado en el colegio o universidad o los estén evaluando respecto del
nivel de avance de los conocimientos que van adquiriendo en sus cursos de
perfeccionamiento o capacitación, esta legitimidad no existe cuando se tra-
ta de la evaluación de la calidad del trabajo que realizan, de la manera como
se relacionan con el público, si son funcionarios, o del resultado de sus
decisiones, si son jefes.
1 Los fundamentos teóricos y prácticos respecto de esta necesidad están explicados en

el libro Análisis y Determinación de Necesidades Educacionales. No está demás, sin
embargo, en que le insista en la responsabilidad de todo profesor del Sistema Educa-
cional chileno de transformarse en un activo participante elaborador de planes para su
desarrollo estratégico, sea cual fuere el nivel del plan o el área que aborde.
Evaluación y control son dos conceptos que históricamente han gene-

rado reacciones de temor, preocupación o malestar en todos nosotros por
muchas razones. Entre ellas puedo señalar en primer lugar que a nadie le
gusta sentirse vigilado, controlado o simplemente medido en su rendimien-
to. Mal que mal uno ya obtuvo un título profesional o técnico o ya tiene
suficiente experiencia en su trabajo como para que venga alguien a decirme
lo que tengo que hacer y cómo hacerlo.
En segundo lugar, ¿quién evalúa a los evaluadores? se preguntan to-

dos o, dicho de otra manera, ¿quién les dio legitimidad para evaluarme?...¡me
niego a que me evalúen! Este tipo de preguntas y respuestas son frecuen-
tes entre los funcionarios de la Administración Pública, en particular entre
los profesores, aunque hace ya muchos decenios que los trabajadores de
las empresas privadas no se las plantean...
Una tercera razón del rechazo social al control y la evaluación es que

todos los regímenes que basan su legitimidad en la bruta fuerza y en la
violencia controlan, castigan y hasta hacen desaparecer a las personas que
no actúan como el régimen desea, es decir que fueron evaluadas negativa-
mente por este. Aunque esta tercera razón es extrema, en el caso chileno
todavía existe el miedo que se introdujo en el cuerpo social como producto
de las acciones de la dictadura militar, por lo que todavía las iniciativas que
apuntan a mejorar los procesos de gestión y administración de planes, pro-
gramas o proyectos mediante sistemas de control y evaluación son recha-
zadas emocionalmente.
Finalmente, no está demás mencionar aquí a esas personas que ima-

ginan como ideal un sistema social donde no exista ningún tipo de control,
ninguna autoridad que lo imponga o que castigue disidencias. Ellos argu-
mentan que los seres humanos tienen como una característica esencial su
capacidad de auto-control y auto-evaluación ¿Piensa usted que esto es así?,
¿por qué?
La no-evaluación ni control y la existencia de una dictadura son los

extremos del abanico de reacciones que tienen las personas respecto de la
mejor manera que puede haber para que ellas, como individuos y las orga-
nizaciones, como agrupaciones de personas, funcionen y cumplan con sus
tareas de alcanzar lo que se han propuesto como estrategias de futuro.
Entre ambos extremos, es evidente, existen muchas variantes.

Variantes que han ido apareciendo a medida que se sabe más en rela-
ción a sistemas organizados y que, como trataré de demostrarle más ade-
lante, han ido cambiando desde una concepción que imaginaba premios o
castigos a la gente, a otra concepción donde el control y la evaluación signi-
fican poderosas herramientas de gestión que permiten mejorar de manera
constante la calidad de las decisiones administrativas que se adoptan en
tales sistemas para el cumplimiento de sus objetivos.
El cambio de las respuestas de los chilenos, en este sentido, ha sido

extraordinariamente lento y difícil, no solo porque estamos reconstruyendo
con muchas dificultades nuestra cultura democrática, destrozada por dieci-
siete años de dictadura militar, donde el concepto de control era totalitario,
sino porque en Chile, hasta 1994, la gestión del responsable de cualquier
institución pública era evaluada positivamente solo si era capaz de gastar el
100% del presupuesto asignado a su repartición al 31 de diciembre de cada
año. Este era el único criterio de calidad de gestión que se aplicaba, lo cual
era coherente, por lo demás, con los mandatos legales existentes en nues-
tro país.
Hoy esta situación empieza a cambiar. De hecho, la actual Ley Orgáni-

ca Constitucional de Bases Generales de la Administración Pública advierte
claramente que todo órgano del Estado que planifica debe evaluar los resul-
tados, que los servicios públicos como los educacionales, por ejemplo, res-
ponden a necesidades públicas que tienen que ser satisfechas de modo
regular o permanente, todo lo cual ofrece otra base desde la cual realizar
evaluaciones de la eficacia y eficiencia del Sistema Educacional chileno.
Por otra parte, desde el año 1995 y por exigencia de artículos determi-
nados de las sucesivas leyes de presupuesto aprobadas en el parlamento,
se plantea la obligación de realizar evaluaciones, con al menos dos espe-
cialistas no gubernamentales, de un determinado número de programas
sociales definidos en la misma ley. Es así, entonces, que el Ministerio de
Hacienda ha empezado a exigir que la inversión pública se ordene median-
te la determinación de objetivos y metas a cumplir por todas las institucio-
nes públicas. Se trata de un aspecto más de lo que en Chile se ha planteado
como «modernización del Estado» y que está directamente relacionada con
la evaluación de resultados.
El año 1994, en el Comité Interministerial Social, que coordinaba el

Ministro de Planificación y Cooperación, surgió una interesante iniciativa
que propuso crear un Sistema Nacional de Evaluación de Programas So-
ciales, con el fin «de diseñar y estructurar una modalidad permanente de

evaluación de los programas que conforman la política social, tanto en lo
referido a los resultados, la gestión, la operación y el desarrollo de los pro-
gramas existentes, como a los fundamentos y resultados esperados de nue-
vos programas e iniciativas»2.
Desafortunadamente, este Sistema Nacional ha quedado solo como

propuesta, sin que hasta la fecha se haya puesto en marcha de manera
sistemática.
Las dificultades y complejidades que han surgido para concretar ini-

ciativas relacionadas con el control y la evaluación de la gestión pública son
muchas, sin embargo, los esfuerzos que hacen las instituciones públicas,
para concretar sistemas objetivos y rigurosos de seguimiento y evaluación
de la calidad de su gestión, se mantienen y profundizan.
Por todas las razones anteriores es que he pensado y estructurado la

primera parte de esta Unidad 3 de manera de entregar a usted los conoci-
mientos imprescindibles, no solo para que sepa trabajar en el diseño de un
sistema de seguimiento, control y evaluación de los procesos inherentes a
toda gestión y administración, en particular los que pertenecen al Sistema
Educacional, sino, lo que tal vez sea más importante, para que al mismo
tiempo tome conciencia de lo complicado que es, en las organizaciones
humanas, mantener, de modo permanente, la capacidad para asumir la im-
portancia de los sistemas de evaluación del trabajo de cada uno de noso-
tros.
El enfoque que le propongo trabajar sigue siendo el sistémico aplicado

a organizaciones. ¿Qué le quiero decir con todo esto? Muy simple. Que al
trabajar usted el proceso de evaluación de un plan, programa o proyecto
educacional, nunca olvide que ese proceso está íntima y estrechamente
interrelacionado con todos los procesos que se dan en la gestión de otras
partes o de la totalidad del Sistema Educacional, incluidos naturalmente los
procesos de enseñanza-aprendizaje.
Otra reflexión que deseo explicitarle ahora y que será muy importante
cuando usted trabaje a futuro en estos temas, es que los sistemas de con-
trol y evaluación de procesos administrativos deben establecerse para me-
dir la calidad de los resultados concretos que significan el cumplimiento de
2 Taller Evaluación de Programas Sociales. Documentos Sociales. MIDEPLAN. 1995

metas y objetivos de toda la organización, evitando buscar explicaciones de

eventuales fracasos en la incompetencia individual de uno u otro funciona-
rio. Otra cosa es, evidentemente, el hecho de que al hilar más fino en el
análisis de los indicadores que sustentan el sistema de control y evaluación,
aparezcan responsabilidades individuales, las cuales tendrán que ser asu-
midas por quienes corresponda, incidiendo en sus calificaciones profesio-
nales.
Una última consideración es que la instalación de estos sistemas, en

cualquier organización humana, puede también romper ciertos intereses o
privilegios que unos pocos se obstinan en defender como sea, a partir de la
inexistencia de controles objetivos. Esta inexistencia no solo les permite no
dar explicaciones de la ineficiencia de su gestión, sino incluso autorregalarse
indemnizaciones millonarias cuando lo quitan del puesto... El detectar y ac-
tuar sobre este tipo de situaciones tal vez sea otra de las dificultades enor-
mes de los especialistas en el seguimiento, control y evaluación de proce-
sos de gestión. Y si bien será una dificultad añadida a su tarea profesional,
siempre podrá usted superarla a base de un buen bagaje teórico y práctico
relacionado con estos temas.
Como culminación de la teoría de la evaluación que veremos en la

primera parte de esta Unidad 3 y en un segundo espacio de reflexión y
estudio de esta Unidad, le propongo analizar el modelo metodológico de la
evaluación de la ejecución de un PADEM3 correspondiente a una propuesta
del Ministerio de Planificación y de la Subsecretaría de Desarrollo Regional
y Administrativo del Ministerio del Interior.
Finalmente, en un tercer espacio de estudio, le voy a proponer estu-

diar y reflexionar respecto de un instrumento muy potente que se ha ido
desarrollando los últimos años para poder tomar decisiones respecto a pla-
nes, cual es el llamado «análisis prospectivo» y uno de los métodos que
utiliza, el método de escenarios, tema que usted comenzó a estudiar en el
módulo del autor4 y que ahora vamos a profundizar y detallar más.
3 PADEM. Plan Anual de Desarrollo de la Educación Municipal. También llamado

«PLADEM».
4 Me refiero al curso Análisis y Determinación de Necesidades Educacionales, cuyo tex-
to le he mencionado en varias ocasiones en este libro. Ello no tiene nada de casual,
puesto que la Planificación Operativa del Sistema Educativo viene a ser la continua-
ción natural del análisis y determinación de necesidades.
Al terminar el estudio de esta tercera y última unidad de aprendizaje,

usted estará en condiciones de:
1. Aplicar los conocimientos teóricos que fundamentan cada una de las

acciones contenidas en la evaluación de los procesos de administra-
ción, para mejorar constantemente la calidad global de la administra-
ción del Sistema Educacional.
2. Demostrar, con sus conocimientos teóricos y su práctica profesional,

la necesidad de introducir, de manera permanente, sistemas para el
control y evaluación de los procesos de administración tanto de las
instituciones educacionales como de los planes, programas y proyec-
tos que ponen en ejecución.
3. Construir cuerpos de indicadores e índices para el control y evalua-

ción de la calidad de la administración de un plan de desarrollo educa-
cional.
4. Realizar acciones técnicas precisas para evaluar un PADEM.
5. Comprender y aplicar los elementos básicos de un análisis prospectivo

con el fin de reducir las incertidumbres de toda planificación.
Instrumentos ¿Por qué

Áreas de evaluación
cualitativos la prospectiva?
5 10 15
Sistema de Instrumentos La formulación

evaluación cuantitativos de hipótesis
4 9 14
Algunas variables
Tipos de evaluación Método de escenarios
asociadas al PADEM
3 8 13
Procesos a Prospectiva
Qué evaluar
controlar y evaluar y diagnóstico
2 7 12
Evaluación
El equipo de trabajo La prospectiva
como proceso
1 6 11
MODELO DE UN INSTRUMENTO
EVALUACIÓN
EVALUACIÓN DE DE ANÁLISIS
DE UN PLAN
UN PADEM PROSPECTIVO
A B C
SIN EVALUACIÓN NO HAY PLANIFICACIÓN

nidos de la Unidad 3. Las letras señalan las grandes temáticas en que está
organizada la presente Unidad y los números, la secuencia de los temas a
estudiar.
• Evaluación de un plan
• Modelo de evaluación de un PADEM
• Un instrumento del análisis prospectivo
1. Evaluación de un plan
1.1 Evaluación como proceso
Las personas están de modo permanente evaluando: «... Eso me gus-

tó», «... aquello no»; «...¡que buena era la película que vi ayer!»; «... la
comida de ese restaurant es mala», son ejemplos de expresiones corrien-
tes en el día a día.
Se trata de evaluaciones personales sobre hechos acaecidos al tomar

una determinada decisión entre dos o más alternativas. Tales evaluaciones,
sin embargo, muchas veces no tenemos claro el por qué resultan negativas
o positivas respecto de los resultados. Por ahora solo afirmaremos que el
ser humano, en cuanto ser racional, siempre está planificando, tomando
decisiones y evaluando.
Ahora bien, ¿qué significa evaluar?; ¿qué quiero expresar yo, exacta-
mente, cuando digo que la película que vi ayer me gustó?; ¿cómo puedo
dilucidar quién tiene la razón, si un amigo, por el contrario, me dice que era
horrible?
Una primera aproximación de respuesta podría ser el señalar que cuan-

do yo hablo de evaluar, estoy queriendo decir comparar con algo, es decir
en el caso de la película, comparo con otras que he visto y que también me
gustaron. Claro que esto no me resuelve el problema con mi amigo, ya que
él puede decir que le pareció horrible, porque también la comparó con otras
películas que había visto antes.
Y aquí surge una primera necesidad para saber qué evaluación era
más correcta y es la necesidad de disponer de algún instrumento objetivo
que permita medir y comparar, lo cual genera de inmediato una serie de
nuevas interrogantes: ¿qué instrumentos?; ¿comparar con qué o con quién?;
¿cómo puedo medir?; ¿puedo yo medir con objetividad?
Si usted hiciera esta preguntas a un topógrafo, un ingeniero, arquitec-

to o químico, tal vez le miren con cierto desdén y le muestren sus relojes,
teodolitos, balanzas de precisión o cualquier otro instrumental cuya función
es, precisamente, medir. Más aún, quizás alguno hasta le explique como
funcionan los instrumentos, dejándolo convencido de la seriedad y rigor con
que ese profesional realiza su trabajo.
Y en el caso de la película, cuyas discrepancias eran totales con su

amigo, más de algún crítico de cine le dirá que antes de emitir una opinión
evaluativa sería bueno que ustedes analizaran la calidad del guión, el ritmo
de las diferentes secuencias, la fotografía, el trabajo de los actores, de la
dirección, etc.
Los problemas suyos de mediciones van a ser, sin embargo, diferen-

tes y harto más complicados. Usted lo que va a tener que medir son resulta-
dos de tomas de decisiones que determinadas personas han adoptado en
sus labores de gestión o administración de planes de instituciones o partes
de una institución relacionadas con el Sistema Educacional.
Se trata de mediciones que pertenecen al proceso básico de control,

el que incluye las siguientes etapas fundamentales:
a) La definición de un estándar, es decir, de un modelo, tipo o patrón de

referencia socialmente consensuado y asumido.
b) La realización de mediciones, para luego comparar con el estándar.
c) La adopción de medidas correctivas, que pueden afectar a la gestión,

a los planes, a las personas, e incluso, como veremos más adelante, a
los estándares.
La fijación de estándares o criterios, según los cuales se va a juzgar el

comportamiento de elementos materiales o el desempeño de las personas,
es el inicio. De hecho, además de definir el estándar, se requiere un perma-
nente flujo de información proveniente de un conjunto de fuentes o puntos
de donde surge, que es preciso establecer con la máxima responsabilidad y

rigor.
Por ejemplo, el comportamiento de las sustancias que son lanzadas a la

atmósfera en Santiago por vehículos, chimeneas industriales, o por la quema
de basuras, es medido a través de un conjunto de sensores ubicados en
diferentes partes de la Región Metropolitana. Estas mediciones, comparadas
con estándares internacionales que determinan el valor máximo aceptable de
contaminación atmosférica, permiten a las autoridades adoptar determinadas
decisiones, que van en beneficio de la salud de los santiaguinos.
Queda claro hasta aquí, según lo que le estoy planteando, que existen
dos tipos de mediciones. Unas que se refieren a objetos físicos, para las
que se han inventado muchos y cada vez más precisos instrumentos, y
otras, las que se refieren a seres humanos, donde se miden comportamien-
tos u otros aspectos de las personas, con instrumentos aproximados, que
presentan múltiples formas, no siendo ninguno de ellos el instrumento único
de medición.
Con todo lo que le he explicado y antes de continuar, quiero proponer-

le la siguiente definición del concepto evaluar, aplicado a la gestión o admi-
nistración de sistemas organizados:
EVALUAR, es apreciar, estimar, indicar, medir, comparando con

un estándar el valor del resultado de una o varias decisiones que se
adoptan en el desarrollo de la gestión o administración de una organi-
zación, la que se ha propuesto cumplir determinados objetivos o me-
tas. El valor de este resultado siempre se deberá estimar en relación
con otros resultados obtenidos en desarrollos semejantes o respecto de
estándares preacordados.
Note usted que en la definición que le propongo se explicita el qué se

evalúa, diciendo que es el alcanzar las metas y objetivos que se ha plantea-
do la institución educacional o el Sistema Educacional o parte de este. De
aquí la enorme importancia de tener tales objetivos y metas muy claras y
entender que la evaluación es un proceso permanente de medir y apreciar
lo alcanzado en un momento, con lo planificado inicialmente.
1.2 Qué evaluar
Se pueden evaluar muchos aspectos de una institución, eligiendo para

cada uno instrumentos específicos. Nosotros, sin embargo, nos vamos a
limitar a solo cuatro aspectos fundamentales de las organizaciones educa-
cionales.
Se trata de cuatro aspectos que están estrechamente relacionados

entre sí. Tres de ellos, con la elaboración del plan donde se fijan metas y
objetivos y el cuarto, con la variación del nivel de satisfacción que experi-
mentan las personas sobre las cuales actúa la institución, el sistema o parte
de él.
Los aspectos son los siguientes:
a) Calidad del diseño del plan

b) Los procesos
c) Los resultados
d) El impacto
a) Calidad del diseño del plan
Como vimos en las unidades anteriores, cuando un equipo de trabajo

prepara un plan5, realiza un gran esfuerzo con el fin de apreciar si este va a
ser efectivo, eficaz , eficiente y oportuno. Para ello, como usted sabe, debe
realizar un diagnóstico de la realidad sobre la cual va a actuar el plan, que
debe ser exhaustivo, riguroso, con la mejor información posible y pensado
dialécticamente.
Luego del diagnóstico, normalmente hay una etapa de post diagnósti-

co, en la que se hace un análisis de diseño para estimar si el plan va a
funcionar y, sobre todo, si lo diseñado es realmente lo mejor posible.
En este análisis de calidad se estudian los factores que pueden frenar

o dinamizar el desarrollo del plan; de qué instancias va a depender; cuáles
van a ser los estímulos o los desalientos de la gente que va a desarrollar el
plan, es decir, se estudian todos aquellos aspectos que van a facilitar o
5 A contar de ahora, todo lo que se mencione respecto del «plan» se entenderá válido
también para «programa» y «proyecto».
dificultar el desarrollo del plan y el alcanzar sus objetivos y metas. Es lo que

llamaremos, evaluación «ex ante» o, como algunos le denominan, evalua-
ción de decisiones respecto del plan que se va a elaborar.
Y aquí, ¡preste mucha atención, estimada/o alumna/o!
Porque quienes razonan de modo lineal o reduccionista piensan que

con una buena evaluación «ex ante», teniendo claros los objetivos de su
plan, a partir de un diagnóstico riguroso y de información de primera cali-
dad, y teniendo recursos abundantes, ya tienen garantizado el éxito del plan.
Nada más lejos de la realidad, porque desde el momento mismo en

que el plan pasa de su etapa de papel a la etapa de puesta en marcha,
comienzan a actuar fuerzas sociales conocidas o desconocidas, a favor o
en contra. Así, el control del desarrollo de cualquier plan solo puede enten-
derse como un permanente cálculo interactivo entre nosotros y nuestro plan
y los oponentes. Mi éxito o fracaso va a estar siempre dependiendo del plan
que ha construido mi oponente para combatir el mío y su éxito o fracaso,
igualmente va a depender de cómo desarrolle yo mi plan.
En la concepción dialéctica de la interactividad, el problema esencial va

a ser que, en la medida en que se desarrolle, el plan siempre deberá enfrentar
variables inciertas, desconocidas e incluso aleatorias. Se trata de estimacio-
nes inciertas, ya que yo desconozco el o los planes de mis oponentes, así
como ellos desconocen el mío. De aquí mi necesidad imperiosa de tener
varias opciones, de imaginar varias soluciones posibles a las eventuales difi-
cultades que van a aparecer en el desarrollo de mi plan. Y la elección de una
u otra opción va a estar estrechamente relacionada con el proceso de evalua-
ción permanente que yo realizo respecto del desarrollo del plan. El analizar
cada situación, establecer la forma como se producen las interrelaciones con
los oponentes (e incluso con quienes apoyan el plan), es un aspecto clave de
la planificación estratégica situacional y el proceso que lleva en cada momen-
to de desarrollo del plan se llama cálculo situacional, en el que la eficacia de
las decisiones va a depender de los movimientos de sus oponentes.
b) Los procesos
La vida de una institución que pretende realizar una misión, cumplir metas
u objetivos, también funciona a partir de un conjunto de procesos múltiples e
interrelacionados, que están desarrollándose permanentemente.
Existen procesos en todas las áreas de la organización. Estas áreas

son:
- la dirección superior o dirección estratégica

- las direcciones medias o nivel de implementación de decisiones
- las unidades llamadas «de staff» o apoyo técnico
- las unidades que gestionan y controlan el uso de los recursos
institucionales
- las unidades de operaciones, que generan los bienes o servicios
asociados a la misión institucional
Usted debe tener siempre presente que en cada área y tipo de proce-
so, el control y la evaluación es diferente, tanto en sus estándares como en
sus modalidades de funcionamiento, pero que, si pensamos dialécticamente
la organización, todas las áreas se interrelacionan de modo permanente. Es
el aspecto que introduce la complejidad, pero también la riqueza de los pro-
cesos de evaluación y control.
Una institución educacional puede haberse planteado, en un lapso

determinado, la ejecución de planes, programas o proyectos que apuntan al
mejoramiento, por ejemplo, de la calidad de la educación que entrega. Cada
uno de ellos con sus respectivas metas, objetivos, recursos, evaluaciones,
que será preciso gestionar por los responsables que corresponda.
En cada proceso estas personas están tomando decisiones a partir de

cálculos situacionales. Ellas serán correctas o incorrectas, según apunten
al éxito o al fracaso de los planes que están gestionando.
Surge así la llamada evaluación «durante» o evaluación «de proce-

sos», la que intenta medir de manera objetiva, permanente y oportuna la
calidad de esas decisiones y sus impactos en el desarrollo del plan.
c) Los resultados
Seguramente es la evaluación más importante. También se llama eva-

luación «ex post».
El observar los resultados de un plan, o el cumplimiento de la misión

de una institución, supone comparar, respecto de la situación inicial, no solo
el nivel de cumplimiento de objetivos logrados, sino también, por ejemplo,
qué premio o castigo (si las cosas salieron mal) tuvieron sus responsables;
qué ocurrió con las unidades técnico-pedagógicas; cómo se controlaron los
procesos y la calidad de las decisiones; qué características de las estructu-
ras de la organización han cambiado; cuál fue la participación de los profe-
sores, de los padres y apoderados, de los alumnos, etc.
Por ejemplo, si quiero analizar qué ha pasado con una parte importante
de los esfuerzos de capacitación de recursos humanos en Chile, yo estudio
los resultados obtenidos por el SENCE y el FOSIS6. No solo aquellos que son
entregados por estas instituciones, sino también los resultados de investiga-
ciones que realizan otras entidades respecto de la capacitación o las percep-
ciones que tienen organizaciones sociales respecto del tema. Y luego acerco
mi lupa de análisis (si me lo permiten) al interior de cada institución.
De ese modo, si la meta era, por ejemplo, capacitar cien mil jóvenes
en un año y se informa que se capacitaron 110.000, ello no significa,
automáticamente, que la meta se cumplió con creces, ya que la evaluación
«ex post» o evaluación de resultados tiene que explicitar si para lograr esa
cifra se dispusieron de locales adecuados, profesores o instructores capaci-
tados, si el presupuesto asignado fue suficiente, etc.
d) El impacto
Se trata de la cuarta y última cuestión esencial de toda evaluación y

que raramente o nunca se mide en nuestro país.
El impacto tiene tres niveles: el individual, el institucional y el social.

Por ejemplo, si se trata de un plan de mejoramiento de la calidad de la
educación municipalizada de una comuna, se trata de poder medir y com-
parar el antes con el después respecto a qué pasó con las personas y sus
familias; con las diferentes escuelas que están bajo el control municipal y
con el grupo de habitantes de la comuna donde el plan se puso en marcha.
La calidad del diseño del plan, los procesos y los resultados, con sus
indicadores de evaluación «ex ante», durante y «ex post», son tres aspec-
tos estrechamente relacionados con la evaluación del Sistema Educacional
6 SENCE. Servicio Nacional de Capacitación y Empleo. Servicio dependiente del Minis-

terio del Trabajo y Previsión Social.
FOSIS. Fondo de Solidaridad e Inversión Social. Servicio dependiente del Ministerio
de Planificación y Cooperación.
y los distintos planes, programas o proyectos que elabora, pone en marcha,

desarrolla y termina, sea como Sistema, como parte de este o puntualmen-
te en algún establecimiento escolar.
En cambio, la evaluación del impacto, si bien indirectamente toca tam-

bién los aspectos antes señalados, tiene más que ver con las mediciones
cualitativas y cuantitativas de los cambios que ha producido en el entorno y
sobre las personas, la intervención institucional. Es una evaluación que nor-
malmente significa la realización de amplias y costosas investigaciones fu-
turas.
1.3 Tipos de Evaluación
En estricto sentido, la evaluación es un proceso de investigación-ac-

ción de consecuencias organizacionales, es decir, de toma de decisiones.
Se apoya en «indicadores» e «índices», cuyos objetivos son entregar infor-
mación útil para tomar decisiones.
Este proceso y sus resultados permiten adoptar decisiones durante el

desarrollo del plan y medir cuanti y cualitativamente el nivel de cumplimien-
to de la misión, de las metas y objetivos que se fije una institución educacio-
nal cualquiera o de las metas y objetivos que se fije cada plan, programa o
proyecto que el Sistema pone en marcha.
Los diferentes tipos de evaluación están en estrecha relación con quie-

nes evalúan y con lo que se pretende obtener con la evaluación. En este
sentido yo distingo cuatro tipos que son los siguientes:
- Autoevaluación
- Evaluación externa
- Evaluación mixta
- Evaluación participativa
a) Autoevaluación
También denominada por algunos especialistas evaluación interna. Se

trata de un proceso evaluativo diseñado y controlado por los mismos res-
ponsables máximos de la institución o por los responsables de la puesta en
marcha, desarrollo y terminación de un plan, programa o proyecto.
La complicación más común de los procesos autoevaluativos es que

al ser los responsables de la gestión las mismas personas que van a eva-
luarla, se pierde objetividad, con lo que muchas veces no se visualizan los
aspectos negativos de esa gestión. En este sentido cabe mencionar lo que
alguien dijo en una oportunidad: «quienes se ponen la camiseta de un plan,
se enamoran del plan» y, como expresa el refrán, «ningún enamorado ve
los defectos de su pareja»...
De todos modos, la autoevaluación, bien realizada, es decir, con serie-

dad y conciencia de su importancia permite, a los gestores del plan, ir to-
mando decisiones que, en la complejidad del cálculo situacional, posibilita ir
resolviendo de modo permanente las dificultades de todo tipo que enfrenta
el desarrollo de cualquier plan. Es una eficaz herramienta para controlar y
mejorar su gestión o administración.
b) Evaluación externa
La realiza un equipo de especialistas ajenos a la institución que va a

ser evaluada o ajenos al equipo responsable de un plan, programa o pro-
yecto. La solicita normalmente el equipo de dirección superior de la institu-
ción. El contenido de la evaluación, las dificultades que será necesario en-
frentar, la metodología y los mecanismos mediante los cuales se van a ob-
tener las conclusiones son todos responsabilidad de ese equipo externo,
aunque todos los procedimientos a realizar apuntan solo a evaluar el nivel
de cumplimiento de metas u objetivos predeterminados por la institución.
El trabajo supone una relación permanente de consultas entre dos

grupos de personas. Por un lado, quienes dirigen la institución o los planes,
programas y proyectos y, por otro, quienes están evaluando. Este procedi-
miento, se dice, permite asegurar la máxima objetividad de las conclusio-
nes.
Según mi experiencia, las complicaciones normalmente surgen por-

que los equipos externos generalmente, por una parte, no conocen en pro-
fundidad ni en detalle la institución o el plan que van a evaluar y, por otra, los
técnicos o funcionarios de la institución los miran con desconfianza o temor,
por lo que muchas conclusiones de evaluación quedan con sesgos que
muchas veces distorsionan los resultados.
c) Evaluación mixta
Se trata de un proceso evaluativo realizado en conjunto entre especialis-

tas externos y los profesionales de la institución. La dirección del proceso la
llevan los responsables del plan, los que son asesorados por profesionales
expertos que ayudan a la identificación y solución de los problemas situacionales.
Este tipo de procesos debe definir un espacio concreto y permanente,

donde se cruzan las informaciones de asesores y responsables del plan, te-
niendo un conjunto de reglas muy claras y transparentes de actuación. El ele-
mento central, que debe cuidarse en este tipo de procesos de trabajos
evaluativos, es la generación de un clima de confianza recíproca entre ambos
equipos de trabajo.
d) Evaluación participativa
Participan todas las personas sobre las cuales actúa la institución. In-
cluye no solo a los padres y apoderados, alumnos, profesores, dirección y
personal administrativo, sino también personas representativas del entorno
donde se ubica el establecimiento, si se trata de evaluar planes de desarro-
llo de un centro escolar. Si se trata del Sistema Educacional o alguna de sus
partes, la participación debe organizarse con los actores más representati-
vos del quehacer educacional.
Todo lo anterior es un proceso lento y que presenta ciertos problemas

para hacer coincidentes, entre los participantes, los temas o procesos que se
deben evaluar y la forma como se va a hacer, pero su efectividad y objetivi-
dad, a la larga, es muy superior a los otros tres tipos de evaluación. Es impor-
tante sobre todo para evaluar los impactos externos de la acción institucional,
aunque no es descartable en las evaluaciones «ex ante»; durante o «ex post».
Uno de los argumentos centrales de quienes defienden

al mercado como único y objetivamente mejor asignador de
recursos, oponiéndose a que el Estado diseñe planes para,
por ejemplo, mejorar la calidad y equidad del Sistema Edu-
cacional, es que el Estado y sus instituciones son ineficaces,
ineficientes y que dilapidan los dineros públicos. ¿Piensa us-
ted que esto es cierto, parcialmente cierto o falso? ¿Por qué?
¿Cuáles considera usted son las razones que han im-

pedido, hasta la fecha, la evaluación sistemática de la cali-
dad de la gestión de las instituciones educacionales públi-
cas, en todos sus niveles?
¿Existe evaluación de la gestión de las empresas pri-

vadas? ¿Qué características tiene esta? ¿Quiénes y cómo la
realizan?
1.4 Sistema de evaluación
El sistema de evaluación es un sistema que debe construirse junto con

el plan a fin de permitir la medición y comparación rigurosa de la eficacia o
ineficacia, la eficiencia o la ineficiencia, la oportunidad o inoportunidad con
que se adoptan las decisiones y se utilizan los recursos humanos, económi-
cos o materiales. En el fondo, el sistema de evaluación permite medir la
calidad tanto de las decisiones adoptadas como de los resultados de los
planes, programas o proyectos que se han elaborado.
La construcción de un sistema de evaluación se hace a partir de la

construcción de instrumentos que nos den información racional y objetiva.
Por racional vamos a entender información demostrativa de hechos, funda-
mentada en datos numéricos, de la calidad7 de la gestión. Estos argumen-
tos y números tienen que ser dados por un instrumento que vamos a definir
en seguida.
Por objetiva entenderemos que los datos que entrega el instrumento

son entendidos por todas las personas de la misma manera, o sea, que no
van a responder a ningún particular modo de pensar o de sentir.
El instrumento del que estoy hablando se llama indicador de evalua-

ción.
7 El concepto «calidad» de la gestión lo vamos a entender como la sumatoria e

interrelación de las siguientes propiedades que deberían ser inherentes a ésta: «efica-
cia», «eficiencia», «efectividad» y «oportunidad». Por «eficacia» entenderemos el ni-
vel de cumplimiento de los objetivos que se fija un plan; por «eficiencia» la relación
costo/producto y por «oportunidad» la coincidencia en el tiempo entre el problema
presentado y la solución dada.
¿Qué es un indicador de evaluación?
Un indicador es un instrumento racional y objetivo, que se crea a partir

de una definición operacional, es decir, utilizable al instante sobre el proce-
so que se está evaluando, con el fin de medir un aspecto parcial de ese
proceso y comparar el resultado con los resultados parciales de otros pro-
cesos análogos, o con el nivel de cumplimiento de objetivos o metas que se
espera alcanzar. Ejemplo, uno entre varios indicadores para medir la cali-
dad de la educación de las escuelas municipalizadas de la Comuna de .....
es «Nº de profesores titulados / Nº total de profesores de los establecimien-
tos municipalizados».
La totalidad de los indicadores que se van a usar se denomina cuerpo

de indicadores. Como veremos más adelante, a veces este cuerpo puede
ser el mismo para el seguimiento o control del desarrollo del plan o para la
evaluación final.
Otro ejemplo de indicador:
Un caro colegio privado se ha propuesto elevar la equidad en las opor-

tunidades que ofrecerá a postulantes de bajos recursos económicos del
barrio donde está ubicado. Para ello se plantea como meta admitir un 4%
del total de sus 1.450 alumnos como becados y un 6% con medias becas.
En este ejemplo, la meta que se plantea el colegio es también el indi-

cador que permitirá evaluar el nivel de cumplimiento del plan. La meta se
habrá cumplido en un 100% si efectivamente el año próximo esos son los
porcentajes, respecto del total de alumnos, de los becados y mediobecados.
Note usted la calidad de «operacional» del indicador, puesto que todo

el mundo comprenderá exactamente de la misma manera su definición y
cómo se va a evaluar el cumplimiento o no de la meta propuesta.
Sin embargo, a pesar de la claridad operacional, ello no basta. En

efecto, ¿qué significa «becado»?, ¿el que no va a pagar matrícula?, ¿quién
no va a pagar las mensualidades?, ¿qué ocurre con el uniforme y los útiles
escolares?, etc. Todo esto supone definir también con la máxima exactitud
qué se denomina «becar» y qué es «mediabeca».
Como usted puede apreciar, no basta con la definición operacional del

indicador, también hay que definir cada uno de sus términos, de modo que
efectivamente todas las personas comprendan exactamente lo mismo al

escucharlo o leerlo.
Supongamos que todo el mundo ya tiene claro qué quiere decir cada
una de las palabras que definen un indicador y todo aparece como relativa-
mente simple.
Sin embargo, ¿es también fácil usarlo? La verdad es que, como vere-
mos más adelante, si bien la definición de un indicador es un trabajo relati-
vamente simple, para utilizarlo se necesita un caudal de información perma-
nente y de calidad que a veces las organizaciones no tienen.
Así, en el caso del colegio, este tendrá que disponer de información

sistemática y permanente de su alumnado, nivel socio económico, cantidad
final de alumnos matriculados, notas que obtienen, etc., para poder definir
quienes serán becados o mediobecados. Para disponerla deberá contar
con un sistema técnico de información, estructurado y organizado conforme
a las posibilidades del colegio.
Se trata de un sistema que debe sustentar el proceso permanente de

entrega de información para la evaluación, para lo cual se han inventado
muchas herramientas, desde fichas descriptivas que se escriben a mano,
hasta sofisticados sistemas de programas informáticos.
Pero, sea cual fuere el respaldo material o electrónico que se utilice,

cada indicador necesita ser alimentado mediante un sistema donde estén
perfectamente definidos cada uno de los conceptos asociados a su defini-
ción; sus unidades de medida; las fuentes primarias que registran u obser-
van los datos; los elementos utilizados para obtenerlos; los estándares que
se usan; los medios de registro y almacenamiento de datos; la presencia o
periodicidad del registro, etc., y además, el procedimiento mediante el cual
todo el flujo de datos va hacia la unidad que analiza o gestiona.
Y dados los tremendos avances de las tecnologías de la información,

en particular de los computadores y su creciente capacidad para almace-
nar, sistematizar y procesar información, es cada vez más factible el control
y evaluación democrática y participativa de la gestión de las organizaciones
públicas, en especial su Sistema Educacional y, tal vez en el futuro, de las
privadas que reciben fondos públicos.
En algunas situaciones ocurre que el indicador definido no puede ser

determinado directamente, sino que es preciso juntar varios datos previos
para obtener su valor. Tales datos, denominados índices, corresponden a
una parte o definición parcial de un indicador. La totalidad de los índices,
denominada cuerpo de índices, determinan el indicador respectivo. Sus ca-
racterísticas definitorias son las mismas que las del indicador.
Veamos un ejemplo:
La Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación, en

la búsqueda de una mayor calidad de la gestión institucional, propuso
en 1994 junto a otras once universidades regionales, al Ministerio de
Hacienda como uno de los indicadores que permite evaluar esa cali-
dad, el siguiente:
INDICADOR. Disponibilidad de recursos académicos
Y la determinación de este indicador se proponía hacerla mediante

el siguiente
CUERPO DE ÍNDICES:
- Nº de alumnos (pregrado) / Académicos jornada completa equi-

valente.
- Nº de alumnos (posgrado)/ Académicos de jornada completa
equivalente.
- Planta académica desglosada según grado académico (en t%).
- Planta académica según tiempo de permanencia (desglosada en
media jornada, un cuarto de jornada y menos de un cuarto de
jornada).
Si usted analiza cuidadosamente cada una de las definiciones, podrá

concluir que tanto el indicador como los índices cumplen con las exigencias
de ser racional, objetivo, operativo, etc., y, además, que el cuerpo de índices
permite medir y evaluar con bastante exactitud el indicador mencionado.
Tenga siempre presente que el construir un sistema de evaluación para

medir el funcionamiento de un establecimiento o parte del Sistema Educa-
cional o de su totalidad, siempre supone dos trabajos:
- Construir, mediante la técnica de «tormenta de ideas» de su equipo de

trabajo, los indicadores e índices y
- Construir el sistema de información que va a alimentar,
sistemáticamente, cada indicador o índice que se construya.
¿Qué indicadores propondría usted para medir la «ca-

lidad» de la educación que ofrece hoy día un establecimien-
to educacional municipalizado?
Normalmente los indicadores e índices se construyen participativamente

en un equipo de trabajo, sea mediante una «tormenta de ideas» o trayendo
anotados, cada especialista, grupos de ellos que lanza a la discusión colec-
tiva. La tarea final consiste en seleccionar aquellos indicadores e índices
que técnicamente no presenten problemas.
Según mi experiencia, hay que seleccionarlos utilizando a lo menos

los siguientes criterios:
a) Nunca se deben mantener dos indicadores o índices cuando uno es

causa del otro. Debe ser seleccionado y considerado parte del cuerpo
solo uno de ellos.
b) Puede seleccionarse solo el indicador o índice mayor, es decir, el que

abarque más elementos a medir, si el criterio es privilegiar una evalua-
ción globalizada. En caso contrario, se deben dejar tanto los mayores
como los menores8.
c) Los índices deben ser coherentes con el indicador del cual van a for-
mar parte. No puede pertenecer un índice a dos cuerpos diferentes.
d) Los índices solo son sumables para determinar un indicador solo si la

unidad de medida es la misma.
Todos estos criterios corresponden a la construcción de indicadores e

índices operativos, de escasa carga subjetiva. Sin embargo, muchas veces
en este tipo de trabajo se proponen índices o indicadores no-operacionales
8 El criterio de selección del indicador mayor normalmente interesa cuando se trata de

informes de evaluación dirigidos a organismos externos, como por ejemplo la Direc-
ción de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, el Congreso Nacional, etc.
o de alto grado de subjetivismo. Si se utilizan o no debe ser decisión del

equipo elaborador, fijando, en todo caso, con la máxima precisión las limita-
ciones de su uso.
1.5 Áreas de la Evaluación
1.5.1 Subsistemas para evaluar
La reflexión sistémica sobre las organizaciones educacionales que

pertenecen al Sistema Educacional y su administración es el marco teórico
esencial que desarrollo en esta Unidad. Le repito que esto supone pensar
en un todo organizado y unitario, formado por dos o más subsistemas o
partes que se interrelacionan entre sí, que es identificable por sus fronteras,
que lo diferencian del entorno en que existe y de otros sistemas.
Un sistema puede ser abierto o cerrado, según tenga fronteras

permeables o impenetrables, definiendo esta característica el ámbito de las
actividades del sistema, la manera como se estructura y, sobre todo, el mayor
o menor nivel de influencias que ejerce el entorno sobre él o él sobre su
entorno. En la práctica, ningún sistema, especialmente si es educacional,
es absolutamente abierto o cerrado.
La teoría sistémica es la base moderna para estudiar y comprender

una gran variedad de organizaciones, humanas, animales, vegetales, del
planeta y sus alrededores. Así por ejemplo, la sociología usa esta teoría
para el estudio de estructuras sociales; la sicología, en particular el estudio
del campo de la personalidad individual, adopta sus fundamentos cuando
considera la personalidad de un individuo como un sistema abierto, influido
por el medio ambiente. La economía, con sus teorías de los equilibrios
macroeconómicos, utiliza el enfoque sistémico. La ecología, preocupada
del constante deterioro del medio ambiente y sus consecuencias en los equi-
librios de la naturaleza, usa también la teoría sistémica, etc.
En el marco de esta lógica de pensamiento, usted debe tener presente

que cualquier director o profesor del Sistema Educacional, sea cual fuere el
nivel de la función que realiza, hoy día tiene que preocuparse y estar atento
a una sociedad en permanente cambio, que trabaja cada vez más con tec-
nologías avanzadas, en un entorno cada vez más globalizado y complica-
do, todo lo cual les exige calidad creciente de respuestas a las demandas
educacionales.
Esta forma de actuar, que hasta hace poco tiempo se pensaba solo
debían cumplirla los bancos, la tiendas u otra clase de empresas privadas,
en la actualidad se demanda en forma creciente al Estado y al Sistema
Educacional en cada uno de sus niveles.
Todo lo dicho significa que usted debería considerar, en el marco de

sus funciones docentes, la planificación y la evaluación permanente de re-
sultados como algo inherente a su profesión. Es decir, preocuparse no solo
de la calidad de lo que usted como profesor hace en el aula, sino de la
calidad de su establecimiento, de la parte del Sistema Educacional al cual
está adscrito y ¿por qué no? de la calidad del Sistema en su totalidad.
Desde el punto de vista analítico, en cualquier organización es posible

distinguir tres subsistemas que lo conforman, cada uno de ellos con cierta
especificidad, pero en estrecha interrelación con los otros dos. Estos
subsistemas son los siguientes:
- subsistema direccional
- subsistema de recursos humanos
- subsistema técnico
En algunas organizaciones que tienen una misión de alta especifici-

dad, es posible incluir un cuarto subsistema, el específico operacional. Un
ejemplo de este subsistema lo tenemos en la organización educacional,
donde este queda representado por el subsistema curricular.
a) Subsistema direccional
Corresponde al órgano rector que gobierna el sistema, al cual se co-

nectan y relacionan todos los subsistemas y elementos del sistema, que-
dando unidos por flujos de información y procesos, cuya naturaleza depen-
de del rol de cada elemento o subsistema.
Es este órgano rector el que establece, participativamente, la misión,

objetivos y valores de la organización. Es quizás el subsistema más impor-
tante de las instituciones públicas, enfocadas estas como sistemas organi-
zados.
Las instituciones educacionales tienen que cumplir determinadas fun-

ciones que les exige la sociedad y, si quieren ser reconocidas por esta,
deben responder a sus exigencias, las cuales, como usted sabe, varían con
el tiempo. Y aquí aparece un problema complicado: la poca elasticidad de
este tipo de instituciones para cambiar y adaptarse a las exigencias de la
época.
El subsistema direccional abarca toda la organización al establecer

las relaciones con su entorno, fijar las pautas para el cumplimiento de la
misión, determinar los objetivos estratégicos, diseñar las políticas y los pla-
nes operativos de corto y medio plazo, diseñando los mecanismos específi-
cos para concretarlos y los sistemas de seguimiento, control y evaluación.
En toda planificación rigurosa del desarrollo del Sistema Educacional,

este subsistema debe tener un cuerpo de indicadores de evaluación espe-
cífico, que permita no solo el control de las decisiones que se van tomando,
sino también medir el nivel de calidad final de la gestión directiva .
Reflexione. ¿Cómo pueden los profesores de un esta-

blecimiento educacional saber con precisión y objetividad
que efectivamente este está cumpliendo su misión y objeti-
vos educacionales?
b) Subsistema de recursos humanos
Toda organización se compone de personas y grupos que interactúan

permanentemente. Se trata del subsistema de recursos humanos, respec-
to del cual usted debe conocer no solo el comportamiento de las personas
y grupos, sino sus motivaciones, el tipo de relaciones que se establecen
entre ellos, los roles que cumplen y los sistemas de influencia y las diná-
micas de grupo que se generan. Todo esto, además, como lo sabe la
sicología social, afectado por emociones, sentimientos, valores individua-
les, actitudes, expectativas y aspiraciones de las personas que componen
la organización.
El conjunto de esos factores generan lo que se denomina clima

organizacional, en el que los recursos humanos hacen su trabajo y desem-
peñan funciones y atribuciones.
El subsistema de recursos humanos se relaciona también con el en-

torno social en el cual está inmersa la organización, relación que usted debe
tener siempre muy presente, ya que cada persona, además de funcionaria,
es también sujeto social, lo cual supone una permanente interrelación con
redes formales e informales ligadas a ella.
Normalmente el subsistema de recursos humanos dispone de meca-

nismos de evaluación, sea que la organización sea privada o pública. Sin
embargo, el mecanismo está muy acotado al factor productividad, en el caso
privado, y al factor «cumplimiento de funciones» (sin caracterizar la calidad
de este cumplimiento), en el caso de las instituciones públicas. En lo que
dice relación con el Sistema Educacional, ya le comenté que las organiza-
ciones gremiales de profesores han alzado su voz oponiéndose a la exis-
tencia de un sistema evaluador de su trabajo. Lo mismo ha ocurrido con los
médicos y otras corporaciones gremiales.
Reflexione. El clima organizacional, ¿es el mismo en

las escuelas de educación básica?; ¿por qué?; ¿influyen las
emociones en el clima organizacional?; ¿por qué?; ¿influyen
las personalidades?
c) Subsistema técnico
Comprende los equipos e instrumentos utilizados en la organización,

como asimismo, la distribución del territorio o espacios de trabajo, su cali-
dad, además la manera como en el seno de la organización se diferencian
y dividen las tareas y sus tiempos de realización, cómo se determinan y
ponen en marcha los procesos, y de qué manera son dirigidos y coordina-
dos.
En este sentido, el subsistema técnico contempla el conjunto de esta-

tutos, normas, reglamentos, reglas, procedimientos, manuales de actuación,
descripción de cada puesto de trabajo, y en general las maneras donde
queda establecido todo lo que puede y debe hacer un miembro de la orga-
nización y lo que no puede ni debe realizar. En la Administración Pública es,
precisamente, esta parte del subsistema técnico el que más inmoviliza e
impide la creatividad e iniciativa de los funcionarios.
Llama la atención la cantidad de alcaldes sumariados por

la Contraloría General de la República por «malversación de
fondos públicos» (ojo. «malversar» no significa «robar», sino
gastar el dinero de una partida presupuestaria en otra).
Casi todos ellos se defienden alegando que debían re-

solver «problemas urgentes de las personas». ¿Qué opina
usted de este tipo de explicaciones? ¿Cómo resolvería usted
estos problemas?
El subsistema técnico tiene que ver también con los sistemas, habili-
dades conocimientos, instrumentos y máquinas que sirven de soporte para
la obtención, procesamiento, circulación y entrega de la información que
requiere cada miembro de la organización para el desempeño creativo de
sus labores, funciones y atribuciones.
El soporte está determinado por los requerimientos y exigencias que

se hacen a la organización, en nuestro caso, las instituciones públicas, y
varía según la misión de cada una. Así, la tecnología que utiliza, por ejem-
plo, un liceo público, es diferente a la de un hospital y la de este con un
ministerio. También son distintas las habilidades y conocimientos requeri-
dos a los funcionarios que los manejan.
El subsistema técnico se debe estructurar conforme a las habilidades

y conocimientos de cada funcionario, a las máquinas y equipos que se dis-
ponen y a las demandas sociales, teniendo presente que este subsistema
está estrechamente interrelacionado con los dos ya descritos.
¿Considera usted que el subsistema técnico que hoy se

utiliza en las escuelas públicas es adecuado?, ¿por qué?
-¿De qué manera piensa usted que el subsistema tec-

nológico afecta al subsistema de recursos humanos?, ¿y al
direccional?
d) Subsistema curricular
El Sistema Educacional se caracteriza por contener un cuarto

subsistema que lo define en términos operativos o de actuación y que le da
el sello específico a sus funciones. Es el llamado «subsistema curricular»
que, como usted sabe, corresponde a la red o malla de asignaturas
estructuradas por niveles de aprendizaje y por áreas de especialidad ofreci-
das en cada institución educacional. Tiene correspondencia con los diferen-
tes planes de estudio que estas ofrecen, con el fin de obtener el desarrollo
pleno de conocimientos mínimos que exigen a sus alumnos.
También este subsistema, junto con los tres antes descritos, debe te-
ner su propio mecanismo de control y evaluación, con el fin de poder deter-
minar con objetividad la calidad de los resultados de cada malla curricular.
1.5.2 Requisitos para evaluar
El primer requisito es tener la costumbre de pensar de modo dialécti-

co, reflexionar siempre de modo sistémico, pensando en que el poner en
marcha un plan supone el inicio de un camino desconocido (el pensamiento
lineal cree que el camino es perfectamente conocido), donde vamos a en-
contrar opositores, intereses contrapuestos, situaciones no previstas que
es necesario enfrentar tomando las decisiones correctas. De aquí la tre-
menda importancia de la evaluación permanente.
El segundo requisito: conocer con claridad y exactitud la misión

institucional, sus objetivos estratégicos, como también los objetivos de me-
dio y corto plazo, junto con las metas que se espera cumplir y los recursos
que se van a disponer.
Estos conocimientos, junto con el pensar dialécticamente, son claves

para la construcción y uso de los cuerpos de indicadores e índices respec-
tivos, instrumentos para la toma de decisiones que deberán acompañarnos
siempre.
Muchas veces ocurre que al analizar proyectos, programas o planes

no aparece con claridad qué se pretende alcanzar con ellos, es decir, sus
objetivos aparecen confusos, difuminados en otros planteamientos o sim-
plemente no explicitados. Se puede incluso pensar que el plan es necesa-
rio, pero, también concluir que no se va a poder evaluar. En este sentido,
hay personas que piensan que los planes no tienen por qué definir sus ob-
jetivos al elaborarlos, sino que ellos van a ir surgiendo a medida que se
comienza y desarrolla el plan. Es una posición aceptable desde el punto de
vista dialéctico, pero, hay que reconocer que con este planteamiento es
muy difícil consensuar con relativa facilidad qué se pretende con el plan.
El tercer requisito para evaluar es la existencia de un sistema para

recoger, procesar, almacenar y entregar la información que exigen los
indicadores e índices, que sea rigurosa, clara, oportuna, perfectamente co-
nocida y con responsables únicos de su manejo.
Es evidente que siendo el sistema de control y evaluación un sistema

que a nosotros tiene que permitirnos medir y emitir juicios de valor objetivos
para la toma de decisiones, vamos a tener que recoger desde el primer día
y quizás antes, los datos que van a alimentar cada índice. Esto significa la
construcción de un sistema de información, con apoyo computacional y tec-
nología afín, que facilite la obtención, procesamiento, almacenaje y presen-
tación de las informaciones relevantes a los usuarios interesados de cada
subsistema que vamos a controlar y evaluar.
En esta construcción lo normal es la aparición de un abanico de dificul-

tades, que va desde el desconocimiento del manejo computacional por los
miembros de la organización hasta disfuncionalidades en la generación de
la información, siendo la más frecuente el hecho de que una parte de ella se
genera en una determinada unidad operativa de la organización y otra par-
te, en unidades diferentes, no relacionadas con la primera.
Desde el punto de vista técnico, la única manera de resolver estos

problemas es que usted identifique todos los pasos que sigue la informa-
ción que va a alimentar sus indicadores e índices, mida los tiempos de cir-
culación, identifique los «cuellos de botella» (puntos de atasco) y determine
los conocimientos computacionales de los funcionarios, para luego estruc-
turar un sistema que puede ser de transición o definitivo, según la capaci-
dad que usted haya tenido para resolver las dificultades.
El cuarto requisito es la transparencia de la información. Es de espe-

cial importancia que desde el comienzo la información, específicamente la
que entregan indicadores e índices, esté disponible para cualquier persona
interesada en saber qué ocurre con la institución pública o con los planes
que ha puesto en marcha y terminado.
En este sentido, en nuestro país (y en la mayoría de los países del

mundo) es posible observar que tanto las autoridades como los funciona-
rios responsables de planes, programas o proyectos tienen una curiosa ten-
dencia a cerrar las puertas en las narices a aquellas personas que se acer-
can, desde fuera, a averiguar esa información. La juntan, pero no la entre-
gan, lo cual genera una desconfianza generalizada de los ciudadanos res-
pecto del uso de los recursos públicos. Súmese a esto la campaña sistemá-
tica y masiva que existe desde las ideologías antiestado y se tendrá un
cuadro completo respecto de la importancia fundamental de la transparen-
cia.
Si las instituciones del Estado han definido metas y objetivos a cum-

plir, si cada subsistema que las componen tiene sus cuerpos de indicadores
e índices, junto con los soportes informáticos para alimentarlos de informa-
ción y las metodologías para procesarla, se debieran ir entregando
sistemáticamente los resultados de las mediciones realizadas, sin tener miedo
a aquellas personas, que siempre van a aparecer, que va a hacer mal uso
de la información que se le entregue.
De los cuatro requisitos mencionados, ¿cuál cree usted

es el más difícil de aplicar? ¿Por qué?
1.5.3 Plan y evaluación
Lo que le he presentado en los puntos anteriores tiene que ver con la

evaluación de la administración del Sistema Educacional o de sus partes, a
partir de la evaluación de los subsistemas que los conforman, pero, siempre
considerándolo un todo, ya que reflexionamos sistémicamente.
Sin embargo, como usted bien sabe, las instituciones educacionales

diseñan y ponen en marcha planes, programas o proyectos de actuación, a
veces compartidos entre dos o más instituciones, con el fin de abordar de-
terminadas problemáticas específicas que caen en el ámbito de sus compe-
tencias. Estos planes de actuación tienen que ser controlados y evaluados
permanentemente, a partir de los respectivos cuerpos de indicadores e índi-
ces que se deben construir para cada uno de ellos. No olvide que, sin eva-
luación permanente, no puede existir planificación.
Hasta hace relativamente poco tiempo atrás, se consideraba como

correcta la idea que la evaluación era un proceso que se realizaba después
de terminado un plan, programa o proyecto, diferenciando solo el ámbito de
acción de la evaluación (de resultados del plan o de impacto social).
Sin embargo, como hemos visto, la evaluación y la planificación son

dos procesos interrelacionados y entrelazados, que se influyen recíproca-
mente, en cada una de las etapas de desarrollo de un plan o en cada fase
administrativa de una organización. Se trata de dos elementos íntimamente
unidos, como las dos hojas de una tijera, de modo que se pierde el valor de
la planificación, si no se controla y evalúa y es imposible controlar y evaluar
sin referencias al contenido de la planificación.
Esto es lo que ha llevado a rescatar la importancia esencial de la eva-

luación y, consecuentemente, a proponer el diseño de cuerpos de indicadores
e índices, para todas las etapas de la planificación. Las etapas para la ela-
boración y puesta en marcha de un plan ya la estudiamos en la unidad
anterior. Se trata, por lo tanto, que se construyan tanto los indicadores e
índices, como el sistema de información que los va a alimentar.
En el siguiente esquema le explicito esto:
PLANIFICACIÓN EVALUACIÓN
E
X Identificación de Evaluación
demandas y necesidades de necesidades
A
E N
V T
E
A
L D Diseño de estructura Evaluación del diseño y
U del plan lógica utilizada para éste
U
R
A A
C N
T
I E
Ó Ejecución del plan Evaluación del proceso
E
N
X
P
O
S Evaluación de resultados
Evaluación
T y de impacto
La idea central que subyace en este esquema es que la evaluación

está influyendo constantemente no solo en la forma y tiempo en que se
entregan los resultados de avance del plan, sino, lo que es más importante,
en la forma como se están tomando las decisiones.
Muchos de los programas o proyectos que se diseñan

y ponen en marcha las instituciones educacionales no están
acompañados con los respectivos indicadores e índices de
evaluación de resultados. ¿Cuál piensa usted es el motivo
de esta omisión?
2. Modelo de evaluación de un PADEM
2.1 El equipo de trabajo
En este segundo punto de la unidad 3, voy a proponerle un ejercicio

teórico que pretende resumir todos los conceptos que hasta aquí ha estu-
diado, cuyo objetivo no solo es sintetizar lo aprendido sino también que le
pueda servir como una «guía de acciones» para la elaboración y evaluación
de un plan.
En lo que sigue vamos a suponer que a usted se le encargó la elabo-

ración del PADEM de su comuna, con el respectivo cuerpo de indicadores
que va a permitir su control y evaluación. Esta es, precisamente la situación
de trabajo correcta, aquella en que se estructura el PADEM y, al mismo
tiempo, se construyen los respectivos indicadores e índices para su segui-
miento y evaluación.
Su primera y muy importante tarea va a ser, por supuesto, la selección

de las personas para formar un equipo multidisciplinar. Entre las disciplinas
necesarias, y sin pretender realizar un listado exhaustivo ya que todo va a
depender de los recursos que le van a asignar a la elaboración del PADEM,
yo mencionaría estadística, sociología, educación, psicología organizacional
y, por supuesto, planificación y evaluación.
Una de las cuestiones importantes que me ha enseñado mi práctica

profesional es que lo fundamental es estructurar un equipo de trabajo con
profesionales que tengan a lo menos curiosidad intelectual por la planifica-
ción, que estén de alguna manera relacionados con la gestión y, sobre todo,
que piensen dialécticamente. Lo demás va a surgir de las condiciones su-
yas para liderar este grupo de trabajo y de sus conocimientos.
Seleccionados los profesionales, el segundo paso es obtener cohe-

rencia del equipo. Al respecto no olvide lo que ya le he mencionado en
relación a personalidad y emociones de sus miembros.
Debe conseguir que todo su equipo estudie y reflexione a fondo la

misión, objetivos estratégicos y políticas institucionales municipales, las
políticas educacionales del Gobierno y, en este marco, las demandas y ne-
cesidades educacionales que plantean los ciudadanos de la comuna y que
se pretende satisfacer con el PADEM.
Este es un importante ejercicio a realizar por todo el equipo de trabajo,

con el fin de que sus participantes, de modo unánime, apunten a construir
un PADEM coherente.
El siguiente paso consiste en definir la modalidad de trabajo. Será una

decisión del equipo el consensuar una sola modalidad o varias combinadas.
Entre las más usadas actualmente están las tres siguientes:
- Reuniones técnicas del Equipo de Trabajo

- Talleres participativos
- Talleres divulgativos
Las reuniones técnicas son aquellas que, con una periodicidad pre
acordada, realiza el equipo de trabajo para la elaboración del plan y la cons-
trucción de indicadores e índices siguiendo la metodología explicada hasta
aquí.
Los talleres participativos se realizan, luego de algunos avances con-

cretos del trabajo del equipo, con todos los funcionarios relacionados con la
educación en la comuna, con padres y apoderados, con grupos de alumnos
y con dirigentes de organizaciones sociales de la comuna, para explicarles
las ideas centrales del plan y recibir las observaciones respecto de las fases
cuyos borradores ya se han elaborado.
Los talleres divulgativos son instrumentos algo limitados, pero bastan-

te efectivos, para presentar y explicar el trabajo que se está realizando no
solo a los dirigentes sociales y directivos institucionales, sino a todos los
ciudadanos de la comuna que se interesen por estos temas.
El cuarto paso corresponde a la elaboración del cronograma de trabajo.
Teniendo claros los tres pasos anteriores, selección del equipo, cohe-
rencia y modalidad de trabajo, el equipo de trabajo procede a construir su
Carta Gantt, donde se explicitará gráficamente cada tarea a realizar y los
tiempos de cada una.
¿Qué criterio utilizaría usted para lograr la coherencia

de un equipo que va a elaborar el PADEM de su comuna?
2.2 Procesos para controlar y evaluar
La planificación y la evaluación son procesos que contribuyen a lograr

la máxima eficiencia, eficacia y oportunidad de las decisiones que se tienen
que adoptar en la elaboración, puesta en marcha, desarrollo y conclusión
de un plan.
En lo que sigue y solo por razones metodológicas de exposición de

conceptos me referiré al PADEM. Obviamente, cada uno de los conceptos y
definiciones que le propondré son válidos también tanto para programas y
proyectos, como para la administración global de cualquier parte del Siste-
ma Educacional. Otra cosa serán, en este último caso, las dificultades y
complejidades que usted deberá enfrentar para aplicarlos a la totalidad de
la organización.
Como usted sabe, al planificar es necesario tener lo más clara que sea
posible la situación inicial para la elaboración del o los planes. Construido
este y puesto en marcha, será preciso hacer el seguimiento y evaluar sus
resultados, lo que, en el fondo, significa evaluar la calidad de la administra-
ción realizada. En todas estas labores es preciso disponer de un conjunto de
indicadores e índices, elaborados por los miembros del equipo de trabajo y
explicados con la máxima precisión a toda la organización, sea esta un esta-
blecimiento educacional, una parte del Sistema Educacional o su totalidad.
Los productos a obtener son cuerpos de indicadores e índices,

consensuados, definidos y validados para cada uno de los procesos que
nos interesa controlar y evaluar:
¿Cuáles son estos procesos?
Ellos son básicamente tres:
- la concordancia, coherencia y factibilidad del plan diseñado, con las

metas y objetivos fijados, con las políticas del municipio y las del Mi-
nisterio de Educación, (construcción del cuerpo de indicadores res-
pectivo para la evaluación «ex ante»). Corresponde a la fase de elabo-
ración del PADEM.
- el seguimiento permanente de la calidad de las decisiones que se van

adoptando en el desarrollo del plan (construcción del cuerpo de
indicadores respectivo para la evaluación «durante»). Es la fase de
puesta en marcha y desarrollo del PADEM.
- los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad logrados finalmente, luego

de terminado el plan, (construcción del cuerpo de indicadores respec-
tivo para la evaluación «ex post»). Viene a ser la fase que evalúa los
resultados finales que se obtuvieron con el PADEM que ya concluyó.
Para cada uno de estos procesos que son, como le he dicho, los que
corresponden a la elaboración, puesta en marcha y término de un plan, es
necesario construir un cuerpo de indicadores e índices distinto, aunque
muchas veces algunos de ellos se repitan en todos o algunos de ellos.
2.3 Algunas variables asociadas al PADEM
Usted podría, con lo estudiado hasta aquí, ser miembro de un equipo

de trabajo contratado para elaborar y poner en marcha un PADEM e incluso
liderar el grupo, si ya ha tenido alguna práctica al respecto. Por ello, en este
punto, me centraré más bien en qué hacer si un PADEM ya fue elaborado y
se ha realizado o comenzado a realizar en una comuna.
Empiezo explicándole que existen diferentes variables asociadas al

nivel de ejecución alcanzado por un PADEM. En general, la ejecución de un
plan de esta naturaleza se asocia a un conjunto de factores explicativos de
las facilidades o dificultades para la realización de las actividades planea-

das, los objetivos y las metas a cumplir. Es importante que usted y su equi-
po de trabajo conozcan tales factores, en el proceso de evaluación del
PADEM.
Los factores9 se pueden agrupar en los siguientes seis ámbitos:
1) Nivel de involucramiento de actores relevantes

2) Difusión y facilidad para disponer del documento PADEM
3) Disponibilidad de recursos
4) Sistema de evaluación. Índices e indicadores definidos
5) Calidad del diseño del PADEM como instrumento de gestión
6) Factores externos a la ejecución del PADEM
Para cada uno de los factores se hace una investigación en el ámbito

comunal, determinando los aspectos relevantes, positivos y negativos. La
investigación hay que apoyarla en instrumentos específicos para recopilar
la información, con una metodología de evaluación participativa, donde los
actores municipales son componentes claves y articuladores del PADEM,
desde su formulación, ejecución y especialmente en la evaluación.
La experiencia señala que, dadas las complejidades y múltiples tareas

existentes en un municipio, es importante que por lo menos se haga partici-
par en el proceso evaluativo a dos grupos de actores:
a) Participación mínima: equipo DAEM/Corporación, directores de esta-

blecimientos educacionales y Secretaría Comunal de Planificación.
b) Participación recomendable: concejales, profesores, representantes de

padres y apoderados, representantes de alumnos, representante de la
Dirección de Administración y Finanzas.
De todos modos, la sugerencia de actores que le señalo puede variar

según sea la realidad concreta que existe en la comuna. Así, por ejemplo,
puede ocurrir que en la participación recomendable se sume un represen-
tante del Colegio de Profesores, por ejemplo, o uno de la Secretaría Regio-
nal de Educación.
9 Ministerio del Interior, Ministerio de Educación. Modelo metodológico de evaluación de

la ejecución del PADEM. Basada en la propuesta de FOCUS Estudios y Consultorías
Ltda. Santiago. 2001. En el desarrollo que sigue, los conceptos fundamentales están
tomados de este documento.
Lo importante, le vuelvo a reiterar, es que el proceso de evaluación sea

permanente, evaluando los efectos y el nivel de desarrollo del PADEM a nivel de
procedimientos y actividades del municipio y estudiando la capacidad real que
tiene el sistema educativo para implementarlo. Se trata, como usted compren-
derá, de estar siempre atento a la mejor toma de decisiones que sea posible.
El modelo metodológico de evaluación de la ejecución del PADEM de

la Subsecretaría de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior y del Mi-
nisterio de Educación, sigue los pasos que le describo a continuación.
1) Ejecución del PADEM
Por ejecución se entiende el cumplimiento, acorde a lo planificado, de

los siguientes elementos contenidos en el PADEM:
- Metas propuestas
- Programas y/o proyectos propuestos
- Proyección de matrícula
- Dotación docente
- Presupuesto aprobado por el Concejo Municipal
2) Factores explicativos
Un segundo elemento del Modelo de Evaluación propuesto, consiste

en que la ejecución del PADEM está asociada a una serie de factores expli-
cativos de la facilidad o dificultad para alcanzar las metas y logros que se
proponen en el PADEM. Estos factores explicativos son los siguientes:
- Involucramiento de actores relevantes en la ejecución del PADEM, for-

mación de equipos de trabajo para la ejecución del PADEM, apoyo de
estos actores a la ejecución, participación en reuniones, tiempos de
respuesta a consultas y coordinación entre los diferentes niveles.
- Disponibilidad y difusión del documento PADEM a los distintos niveles
que deben participar en la ejecución del plan, como por ejemplo, fun-
cionarios municipales, equipo DAEM y establecimientos educaciona-
les, considerando docentes, alumnos, padres y apoderados.
- Disponibilidad de recursos: recursos humanos, materiales y financie-
ros necesarios para concretar las actividades del PADEM.
- Sistema de control y evaluación de la ejecución, que permita corregir
fallas en el proceso de toma de decisiones y en futuros procesos de
planificación.
- Calidad del diseño PADEM como instrumento de gestión, reflejado en

la definición y coherencia del PADEM a nivel de metas, actividades,
programas y/o proyectos, plazos, costos, responsables, calidad del diag-
nóstico y sistema de seguimiento.
- Factores externos a la ejecución del PADEM: cambios en las priorida-
des del DAEM o del municipio, acciones del Ministerio de Educación,
catástrofes e imprevistos, oferta de programas diferentes a lo planifi-
cado, oposición al PADEM y contexto legal.
3) Variables de contexto
Adicionalmente a los factores explicativos, para comprender a cabalidad

los resultados de la evaluación, se han incorporado al modelo las llamadas
variables de contexto, es decir, elementos que permiten describir a la muni-
cipalidad como una organización que se interrelaciona con variables que
tradicionalmente se relacionan con la educación, como son por ejemplo,
indicadores de matrícula, asistencia, abandono escolar, repitencia, promo-
ción y presupuesto del sector educacional municipal.
2.4 Instrumentos cuantitativos
Los instrumentos del Modelo que proponen los ministerios que le se-
ñalé sirven para la recolección de información cuantitativa. Se trata de pla-
nillas y un conjunto de informantes seleccionados, los cuales, como le co-
menté antes, usted puede ampliarlos según las características del munici-
pio que investigue.
INSTRUMENTOS INFORMANTES
a) Planilla Evaluativa de Ejecución de 1. Equipo DAEM/Corporación

Programas y/o Proyectos de Acción 2. Directores de establecimientos
educacionales
b) Planilla Evaluativa de la Dotación 1. Equipo DAEM/Corporación

Docente
c) Planilla Evaluativa Proyección de 1. Equipo DAEM/Corporación

Matrícula
d) Planilla Evaluativa de Cumplimiento 1. Equipo DAEM/Corporación

de Metas 2. Directores de establecimientos
educacionales
Se suma a estas cuatro planillas un instrumento recolector de información

cualitativa, cual es el grupo de discusión. Su detalle lo veremos más adelante.
a) Planilla Evaluativa de Programas y/o Proyectos de acción
OBJETIVOS:
- Evaluar la ejecución del PADEM, consignando el nivel de cumplimien-

to de cada uno de los programas y/o proyectos y sus respectivas acti-
vidades planificadas.
- Identificar las variables explicativas para el nivel de ejecución logrado,
para cada actividad, programa y/o proyecto contemplado en el PADEM.
DESCRIPCIÓN:
Esta planilla se elabora sobre la base de cada uno de los programas y/o
proyectos de acción contenidos en el PADEM de cada municipalidad, con sus
respectivas actividades. Estos elementos se consignan en las planillas tal como
cada municipalidad lo concibió en su PADEM, razón por la cual los niveles de
la calidad de la planificación a evaluar varía de una municipalidad a otra.
En cuanto al formato de este instrumento, se presenta un espacio para

que cada informante consigne el nivel de cumplimiento de las actividades
presentadas en la planilla, acorde a una escala preestablecida. Además, se
presentan espacios para que se consignen las facilidades y dificultades pre-
sentes en la ejecución de cada actividad, también en base a alternativas de
respuesta preestablecidas.
RESULTADOS ESPERADOS:
Consignar el nivel de cumplimiento de cada actividad del PADEM de la

municipalidad estudiada, e identificar las principales dificultades y facilida-
des asociadas a dicho nivel de cumplimiento. A partir de lo señalado para
cada actividad, consignar el promedio para cada programa y/o proyecto.
A continuación se presenta un modelo de planilla evaluativa de progra-

mas y/o proyectos del PADEM. Este diseño corresponde, como ya le he se-
ñalado, a la propuesta de los ministerios antes mencionados y puede servirle
como punto de partida para sus propias investigaciones de futuro. Como toda
propuesta, por supuesto es modificable, mejorable o cambiable por otra.
Estudie cuidadosamente cada planilla que se explicita a continuación

pues no olvide que al ir a realizar las entrevistas sugeridas, usted debe ser
capaz de aclarar cualquier duda que se le presente al entrevistado.
PLANILLA EVALUATIVA DE PROGRAMAS Y/O PROYECTOS DEL DAEM
MUNICIPALIDAD DE:
PERSONA ENTREVISTADA:
CARGO E INSTITUCIÓN:
NOMBRE DEL PROGRAMA O PROYECTO:
Para explicar una planilla típica, vamos a suponer que estamos entre-
vistando al Director de la Escuela Nº 1 de la Municipalidad de Tricahue, don
Evaristo Ordenes, en relación al Proyecto «Perfeccionamiento docente».
Todos estos datos trasládelos usted a los espacios en blanco. Las activida-
des que se señalan a continuación son las que a usted y a su equipo de
trabajo interesa investigar. Por supuesto pueden ser muchas más y usted,
antes de ir a la entrevista, las registrará.
Nivel de
Nº ACTIVIDADES Facilidades Dificultades
cumplimiento
Realización de cuatro talleres de ca-
1 pacitación de directivos de escuelas
básicas de la comuna.
Realización de un curso de nuevas
2 metodologías de la enseñanza para
todos los profesores de ciencias.
Entrega de 10 becas a profesores no
3 titulados, para estudiar en la carrera a
distancia de la UPLA.
Visita de cinco profesores de en-
4 señanza básica a España, a conocer
sus sistemas de capacitación.
5 (Se describe)
6 Etc.
Para no perder mucho tiempo y en especial considerando que los di-

rectores de establecimientos educacionales son algo reacios a las entrevis-
tas, le sugiero que a través del Alcalde les cite a todos a una reunión donde,
en una primera parte, se les explica detalladamente en qué consiste el tra-
bajo evaluativo que usted y su equipo está realizando y en seguida entre-
gue a cada director una planilla, la cual debe ser llenada individual y perso-
nalmente. No está demás que usted registre el porcentaje de asistencia en
relación al número total de citados.
Las respuestas de los entrevistados van a corresponder a las situacio-

nes planteadas en las columnas «Nivel de cumplimiento», «Facilidades» y
«Dificultades». Para ello, usted le entregará las alternativas que se descri-
ben en seguida, las que usted y el equipo de trabajo pueden, como le expre-
sé unas líneas atrás, modificar, enriquecer, etc.
Le insisto que es muy importante que al momento de entregar estas

planillas usted aclare todas las dudas que se le puedan presentar al entre-
vistado, no solo respecto de la planilla, sino también respecto de otros te-
mas relacionados con el trabajo de investigación que se está realizando.
ALTERNATIVAS DE RESPUESTAS
PARA LA COLUMNA «NIVEL DE CUMPLIMIENTO»
Indique el nivel en que cree usted que se ha ejecutado cada actividad pro-
puesta, anotando en la celda respectiva de cada actividad, el número que usted con-
sidera más adecuado, según la escala que le señalamos en seguida.
ESCALA DEFINICIÓN DE SITUACIÓN
1 Esta actividad no se ha ejecutado en absoluto.
2 Esta actividad se ha ejecutado en menos del 50% de lo programado.
3 Esta actividad se ha ejecutado en más del 50% de lo programado.
4 Esta actividad ya se ejecutó en un 100%.
5 No tengo información suficiente como para responder.
6 Esta actividad no es pertinente a mi establecimiento (departamento,

etc.).
ALTERNATIVAS DE RESPUESTAS PARA LA COLUMNA «FACILIDADES»
Indique los elementos que a su juicio facilitaron la ejecución de la actividad

propuesta. Para cada actividad usted puede seleccionar hasta un máximo de tres
alternativas del listado que se presenta a continuación, para lo cual usted debe ano-
tar en las celdas respectivas a cada actividad, los números que correspondan a las
alternativas que ha seleccionado.
1 No cuento con información suficiente para responder.
2 No hubo ninguna facilidad para ejecutar la actividad.
3 Existió una adecuada coordinación entre los actores del sector educati-
vo.
4 Existió un alto compromiso de los actores del sector educativo.
5 Se formaron buenos equipos de trabajo.
6 El PADEM fue conocido por todos los actores del sector educativo.
7 Se contó con los recursos financieros necesarios.
8 Se contó con los recursos humanos necesarios.
9 Existió un adecuado control de la ejecución de la actividad.
10 La actividad contó con un responsable claramente identificado.
11 La actividad contó con un plazo claramente definido y realista.
12 La actividad fue prioritaria para el DAEM/Corporación y el municipio.

ALTERNATIVAS DE RESPUESTAS PARA LA COLUMNA «DIFICULTADES»
Indique los elementos que a su juicio dificultaron la ejecución de la actividad

propuesta. Para cada actividad usted puede seleccionar hasta un máximo de tres
alternativas del listado que se presenta a continuación, para lo cual usted debe ano-
tar en las celdas respectivas a cada actividad, los números que correspondan a las
alternativas seleccionadas.
2 No hubo ninguna dificultad para realizar la actividad.
3 Existió descoordinación entre los actores del sector educativo.
4 Existió falta de compromiso de los actores del sector educativo.
5 Hubo individualismo y falta de trabajo en equipo.
6 El PADEM no fue conocido por todos los actores del sector educativo.
7 Faltaron los recursos financieros necesarios.
8 Faltaron los recursos humanos necesarios.
9 Faltó realizar un control permanente de la ejecución de esta actividad.
10 La actividad no tuvo un responsable claramente identificado.
11 La actividad fue programada en un plazo poco definido y realista.
12 La actividad no fue prioritaria para el DAEM/Corporación ni para el mu-

nicipio.
Está claro, entonces, que cada persona entrevistada va a recibir la

planilla y estas tres «alternativas de respuestas», una para cada columna.
Asegúrese, al recibir de vuelta las hojas de la planilla, que efectivamente
llenaron las tres columnas «nivel de cumplimiento», «facilidades» y «dificul-
tades», con números.
USO DE LA INFORMACIÓN RECOLECTADA:
A partir de estas planillas, usted puede tener la percepción respecto al

nivel de cumplimiento de cada proyecto o programa en cada establecimiento
educacional, asi como la opinión del equipo DAEM/Corporación al respecto.
Adicionalmente pueden ser identificadas las principales dificultades o

facilidades presentes para la ejecución de los programas y/o proyectos del
PADEM en cada establecimiento y la opinión del equipo DAEM/Corporación
al respecto.
Además del análisis individual por establecimiento, pueden calcularse

los promedios para el conjunto de ellos y comparar sus percepciones con
las del equipo DAEM/Corporación, pudiendo así llegarse a juicios prome-
dios municipales sobre la ejecución de cada programa y/o proyecto.
Finalmente, cabe señalar que es conveniente manejar separada y com-

parativamente los resultados emanados de los directores de los estableci-
mientos educacionales, de aquellos del equipo del DAEM/Corporación, pues-
to que la diferencia de sus opiniones pueden reflejar distintas perspectivas
para analizar las problemáticas del sector educativo.
En seguida le presentaré las planillas evaluativas de la Dotación Do-

cente; de la Proyección de Matrícula y del Cumplimiento de Metas. Le insis-
to en la importancia que usted las estudie en detalle y, sobre todo, tenga
posibilidad de usarlas en alguna próxima investigación.
b) Planilla evaluativa de la dotación docente
OBJETIVOS:
- Evaluar el proceso de ejecución del PADEM, cuantificando la diferen-

cia entre la dotación docente proyectada y la efectiva en el año.
DESCRIPCIÓN:
Este instrumento consiste en una planilla, que se muestra en seguida,

en la cual el DAEM/Corporación debe cuantificar los cargos/horas de la do-
tación docente para el año analizado, tanto lo proyectado como lo efectivo,
y la desviación de lo segundo respecto a lo primero.
Cuantificar la diferencia entre la dotación docente proyectada en el

PADEM y la efectiva, estimando el nivel de cumplimiento del PADEM al
respecto.
Una primera lectura se refiere al cumplimiento estricto de lo planifica-

do, en la que cualquier sobre o subestimación es considerada negativa por
alejarse de lo programado o proyectado y se considera que debilita al PADEM
como instrumento de planificación. Y una segunda lectura, que implica in-
terpretar las consecuencias de las desviaciones como positivo o negativo.
Por ejemplo, una disminución de la dotación docente respecto a lo progra-
mado lleva consigo una disminución de gastos, lo cual podría considerarse
positivo pero, al mismo tiempo, en el corto plazo puede implicar un deterioro
del indicador «alumnos/profesor», lo que se consideraría negativo.
PLANILLA EVALUATIVA DOTACIÓN DOCENTE
Nº CARGOS Nº HORAS
FUNCIÓN DOCENTE
Proyectado Efectivo Desviación Proyectado Efectivo Desviación
Docentes Directivos
Jefes Unidades
Técnico Pedagógicas
Docentes Educac. de
Párvulos
Docentes Ed. General

Básica
Docentes Ed. Especial
Docentes Ed. Media y

Ed. de Adultos
Docentes en servicio
en DAEM/Corporación
TOTAL
c) Planilla evaluativa proyección de matrícula
OBJETIVOS:
- Evaluar el proceso de ejecución del PADEM, cuantificando la diferen-

cia entre matrícula proyectada y la efectiva en el año.
DESCRIPCIÓN:
Este instrumento consiste en una planilla, la que se presenta a conti-

nuación, en la cual el DAEM/Corporación debe cuantificar el número de
cursos y matrícula proyectada y efectivos para el año estudiado, además de
la desviación de lo segundo respecto a lo primero.
Cuantificar la diferencia entre la matrícula proyectada en el PADEM y

la efectivamente lograda, estimando el nivel de cumplimiento del PADEM al
respecto.
Una primera lectura se refiere al cumplimiento estricto de lo planifica-

do, en la cual cualquier sobre o subestimación es considerada negativa por
alejarse de lo proyectado y debilita al PADEM como instrumento de planifi-
cación. Una segunda lectura implica interpretar las consecuencias de las
desviaciones en términos positivos o negativos, pues por ejemplo un au-
mento de la matrícula por sobre lo proyectado lleva consigo un aumento de
los ingresos por subvenciones, lo que podría considerarse como positivo,
pero, al mismo tiempo, en el corto plazo puede implicar un deterioro del
indicador «Nº de alumnos/docente», o generar un déficit de infraestructura,
lo que se consideraría negativo.
PLANILLA EVALUATIVA PROYECCIÓN DE MATRÍCULA
Nº DE CURSOS MATRÍCULA
NIVELES
Proyectado Efectivo Desviación Proyectado Efectivo Desviación
Prebásica
Básica
Media TP / HC
Básica Especial
Adultos
TOTAL
d) Planilla evaluativa de cumplimiento de metas
OBJETIVOS:
- Evaluar el proceso de ejecución del PADEM, consignando el nivel de

logro de las metas que la municipalidad estipuló para el año.
DESCRIPCIÓN:
Las planillas evaluativas del cumplimiento de metas contienen todas

las metas propuestas en el PADEM de la municipalidad, con el programa y/
o proyecto a los cuales corresponden. Respecto a cada meta presentada, el
entrevistado debe consignar el nivel de cumplimiento en que estima que
esta se cumplió. El formato de este instrumento presenta un espacio para
que cada entrevistado consigne el nivel de cumplimiento de las metas pre-
sentadas en la planilla, acorde a una escala preestablecida.
Debe recordar usted que en esta planilla se anotan las metas tal cual
aparecen escritas en el PADEM de la municipalidad. Por lo que a veces
estas no son exactamente cuantificables y, por lo tanto, la calidad de las
metas varía de municipio en municipio.
Registrar y consignar el nivel de cumplimiento de cada una de las metas

propuestas en el PADEM para el año estudiado y relacionar dicho cumpli-
miento con el grado de ejecución de los programas y/o proyectos asociados
a cada meta.
PLANILLA EVALUATIVA DE METAS
MUNICIPALIDAD DE:
PERSONA ENTREVISTADA:
CARGO E INSTITUCIÓN:
NOMBRE DEL PROGRAMA O PROYECTO:
Esta planilla, como la correspondiente a la Evaluativa de Programas

conviene que sea aplicada en una reunión general de directores, aunque
deben ser contestadas de manera individual.
Nº METAS PROGRAMA/PROYECTO NIVEL DE

ASOCIADO CUMPLIMIENTO
....
Cada meta puede o no tener otro programa asociado. Por ejemplo, una
meta del programa «capacitación de los docentes» podría ser «capacitar,
durante este año, a 80 profesores de enseñanza básica de la comuna, en
nuevas metodologías de la enseñanza». Un programa asociado a esta meta
podría ser, por ejemplo, «uso de nuevas tecnologías para la enseñanza».
ALTERNATIVAS DE RESPUESTAS
PARA LA COLUMNA «NIVEL DE CUMPLIMIENTO»
Indique el nivel en que usted cree se ha cumplido la meta propuesta, anotando en

la celda respectiva a cada meta, el número que corresponda según la siguiente escala.
1 Esta meta no se ha cumplido en absoluto.
2 Esta meta se ha cumplido en menos del 50% de lo propuesto.
3 Esta meta se ha cumplido en más del 50% de lo propuesto.
4 Esta meta se ha cumplido en un 100%.
6 Esta meta no es pertinente a mi establecimiento (departamento) educa-

cional.
USO DE LA INFORMACIÓN RECOGIDA:
A partir de estas planillas, es posible registrar el control sobre el nivel

de cumplimiento de cada meta en cada establecimiento educacional, así
como también la opinión del equipo DAEM/Corporación al respecto.
Además del análisis individual por establecimiento, pueden calcularse

los promedios para el conjunto de ellos y comparar sus percepciones con la
opinión del equipo DAEM/Corporación, pudiendo llegarse así a juicios pro-
medios municipales sobre el cumplimiento de cada meta planteada. Final-
mente, cabe señalar que es conveniente que usted maneje separada y com-
parativamente los resultados emanados de los directores de los estableci-
mientos educacionales y los del equipo DAEM/Corporación, puesto que di-
ferencias en sus opiniones pueden reflejar distintas perspectivas para ana-
lizar las problemáticas del sector educacional.
2.5 Instrumentos cualitativos
El investigar la realidad vía instrumentos solo cuantitativos, como los

señalados hasta aquí, se ha comprobado que es insuficiente, pues detrás
de cada decisión, de cada iniciativa, de cada propuesta en el desarrollo de

un plan, siempre hay factores donde intervienen la personalidad, las emo-
ciones, los intereses personales o de grupo, etc.
Descubrir esos factores es también muy importante y usted tiene que

echar mano de la máxima perspicacia, sutileza, habilidad, conocimiento de
las personas y en particular prudencia, para descubrirlos. Normalmente para
estudiar este tipo de factores se utilizan los grupos de discusión.
La metodología cualitativa se plantea como un complemento de la me-

todología cuantitativa y en nuestro caso vamos a utilizar solo el instrumento
mencionado, el grupo de discusión, el que puede usarse con diferentes ca-
tegorías o tipos de entrevistados.
INSTRUMENTO ENTREVISTADOS
1. Actores del sector municipal: alcalde,

concejales, jefe de finanzas, director del
SECPLAC, administrador municipal, di-
Grupos de Discusión rector del DAEM/Corporacion, etc.
2. Actores del sector educativo: directores
de establecimientos educacionales, pro-
fesores, representantes de padres y apo-
derados, de alumnos, representante del
Colegio de Profesores, etc.
OBJETIVOS:
- Analizar los resultados sobre la ejecución del PADEM obtenidos me-

diante los instrumentos cuantitativos.
- Identificar y priorizar las principales facilidades en la ejecución del
PADEM.
- Identificar y priorizar las principales dificultades en la ejecución del
PADEM.
- Identificar propuestas de ejecución para futuros PADEM.
DESCRIPCIÓN:
Se plantea la realización de dos grupos de discusión con distintos ac-

tores municipales involucrados en la gestión de la educación municipal. Estos
grupos, que no deben tener más de doce integrantes, deben considerar a

los distintos actores de los equipos de gestión del sector educativo (en caso
de que existan estos equipos en la municipalidad) o, en su defecto, a acto-
res seleccionados especialmente para la ocasión y que provengan de dife-
rentes estamentos.
Estos grupos deben organizar una reunión estructurada y dirigida por

un miembro del equipo DAEM/Corporación y deberán discutir sobre la base
de los resultados de la evaluación de la ejecución del PADEM obtenida a
través de los instrumentos cuantitativos presentados en el apartado anterior.
El principal insumo de los grupos de discusión, como usted podrá apre-

ciar, lo constituyen las opiniones e ideas de los participantes surgidas a lo
largo de la reunión. A base de estas opiniones se inicia el análisis de resulta-
dos, el cual considera la codificación de las principales respuestas con rela-
ción a cada uno de los temas planteados en el grupo, resaltándose los puntos
de acuerdo entre los participantes del grupo y aquellos en los que discrepan.
Concretamente, los integrantes de los grupos deberán manifestar su

opinión respecto al nivel de ejecución del PADEM, captada a través de las
planillas evaluativas, como respecto a las principales facilidades y dificulta-
des presentes en dicha ejecución, para terminar planteando recomendacio-
nes para futuros ejercicios de diseño y ejecución del PADEM.
El rol suyo en estas reuniones es el de ordenar el debate, estimularlo

cuando este decaiga, hacer preguntas centrales aclaratorias, etc. Lo impor-
tante es que usted descubra las eventuales motivaciones y raciocinios sub-
yacentes o no explícitos de los participantes. Este es material valiosísimo
para entender, a veces, por qué un PADEM no marcha como debería...
Los instrumentos que le he presentado y que corres-

ponden, como le he dicho, a una metodología de trabajo
propuesta por el Ministerio del Interior (Subsecretaría de
Desarrollo Regional, SUBDERE) y el Ministerio de Educa-
ción, puede usted tomarlos como base para construir sus
propios instrumentos de investigación cuantitativa.
Le sugiero construir instrumentos parecidos para eva-

luar, por ejemplo, el plan de desarrollo (si es que lo tiene) de
una escuela de enseñanza básica. ¿Qué información previa
necesita usted para iniciar la construcción de las planillas?
Haga un listado de esa información necesaria.
3. Un instrumento de análisis prospectivo
3.1 La prospectiva
En los últimos años se ha ido desarrollando un conjunto de conceptos

relacionados con la planificación e integrados en la llamada «prospectiva»,
definida como una fase previa a la toma de decisiones relacionadas con los
planes estratégicos.
La idea central que subyace tras estos conceptos es que si esas deci-
siones son correctas, van a ayudar objetivamente al éxito de la planifica-
ción, en particular la estratégica que es, como usted ya sabe, la más incierta
en cuanto a llegar a alcanzar los objetivos que se propone en el largo plazo.
Al respecto ya hemos estudiado, y confío que usted lo haya compren-

dido perfectamente, que el proceso planificador, pensado dialécticamente,
es incierto porque siempre se están generando planes opuestos al suyo,
porque su plan choca con intereses contrarios, porque surgen fenómenos
imprevistos, etc. Y es evidente, por lo tanto, que mientras más lejos está en
el tiempo el cumplimiento de objetivos, mayor incertidumbre existe de llegar
a buen puerto con su plan.
Lo central de esta reflexión es que no existe plan sin contexto, sin

entorno o, dicho de otro modo, pensar un plan sin reflexionar sobre el entor-
no en que se desarrollará es pecar de voluntarismo normativo, es decir,
asegurar de antemano el fracaso del plan.
Los contextos o entornos pueden ser semi o mal estructurados según

sean poco o nada conocidos desde el punto de vista de los factores (proce-
sos en desarrollo, tendencias, actores, intereses, etc.) que influyen en su
comportamiento. Se trata de sistemas en los cuales las alternativas de in-

tervención tampoco son posibles de identificar perfectamente a priori y de-
ben ser elaboradas de modo creativo y participativo por los actores compro-
metidos con el cambio. La característica central de los sistemas semi o mal
estructurados, como el social por ejemplo, es que no tienen límites perfecta-
mente definidos y se confunden y mezclan con otros sistemas (económico,
cultural, político, los más importantes).
Ese es otro conjunto de razones que obligan a usted, al pensar cual-

quier plan de acción, a tener que suponer siempre que hay varias opciones
de futuro. Definitivamente este no es único, como plantea el pensamiento
lineal o reduccionista, que alimentó durante decenios la planificación nor-
mativa.
Nacida en la década de los 70 en EE.UU., en el medio militar (Rand

Corporation), la técnica prospectiva continuó desarrollándose con fuerza en
Francia, donde Michel Godet ha sido uno de los pensadores que más ele-
mentos, en amplitud y profundidad, ha entregado a la prospectiva. Junto
con él, un chileno lamentablemente fallecido, Carlos Matus, hizo también
fundamentales aportes a su desarrollo.
Dicho lo anterior, ¿cómo se define la prospectiva?
De manera aparentemente muy simple, pero harto complicada de lle-

var a la práctica: prospectiva es la técnica que intenta aclarar y esquemati-
zar el entorno, el contexto en que se mueven todos los actores que de una
u otra manera van a influir en el éxito o fracaso del plan, intentando reducir
la incertidumbre que tiene toda opción estratégica, es decir, que al optar por
el plan A, el B ó el C para resolver una problemática que le preocupa, esa
decisión sea lo menos incierta posible.
De este modo, si usted va a realizar un análisis prospectivo, lo que

tiene que estudiar a fondo es la realidad actual de la problemática que pre-
tende enfrentar con su plan, reflexionando y determinando cuáles son las
acciones, procesos o situaciones que van a incidir sobre esta realidad du-
rante el desarrollo del plan. Se trata, como usted sabe, de cambiar esta
realidad por otra deseable, un futuro que está en la mente de quienes plani-
fican o, como también se dice, un escenario realizable10.
10 El tema relacionado con «escenarios» ya lo ha estudiado usted en otro curso: «Análi-

sis y Determinación de Necesidades Educacionales».
En síntesis, se trata de hacer un riguroso esfuerzo intelectual, a partir

de la información disponible y de investigaciones a realizar, de la problemá-
tica que se pretende abordar, para superponer este presente con un futuro
deseable, disponiendo de opciones de decisión del menor riesgo posible
para aproximarnos a ese escenario de futuro.
Por supuesto que este proceso debe realizarse de modo dialéctico, es

decir, atenuando las divergencias en los espacios de participación, buscan-
do el consenso de todos los actores y considerando los marcos estratégicos
y políticos que correspondan.
El análisis prospectivo es, por lo tanto, una técnica que utiliza

metodologías de trabajo de largo plazo y requiere de la cooperación cons-
tructiva y de diálogos multidisciplinarios y multilaterales de muchas perso-
nas.
3.2 Prospectiva y diagnóstico
¿Cuál es la diferencia entre la prospectiva y todo lo dicho hasta aquí

en relación al diagnóstico, inicio de toda planificación?
Una y muy importante que le explicaré de inmediato. La planificación,

en las dos versiones que le he descrito en la Unidad 2, hace sus proyeccio-
nes a futuro a partir de un diagnóstico que se apoya en un análisis retros-
pectivo, es decir, que se refiere a tiempo pasado. El estudio de información
de hechos pasados, registrados ojalá en secuencias temporales, ha permi-
tido a los planificadores deducir lo que puede ocurrir a futuro.
Estudie, por ejemplo, la siguiente secuencia temporal de las variacio-

nes de precio, durante los diez últimos años, del producto «P».
P (en dólares/unidad)
60 -
*
50 -
* *
40 - *
30 - * *
*
20 - * *
10 - *
0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Si usted es la persona que debe planificar el futuro de una empresa

cuya materia prima básica es «P», ¿qué supone va a ocurrir respecto de su
precio en los próximos tres años?
Correcto. Lo más probable es que el precio de «P» suba, e incluso es

posible hacer una estimación aproximada en cuánto.
Lamentablemente este tipo de predicciones se vino al suelo en la dé-

cada de los 70, cuando el precio del barril de petróleo y otras materias pri-
mas tuvieron una variación espectacular, que ninguno de los planificadores
de la época supo prever (como ninguno, en otro plano, el político, supo
prever el derrumbe del muro de Berlín y de la ex Unión Soviética).
Es decir, el método de proyectar el futuro a partir de análisis retrospec-

tivos ha demostrado una relativa ineficacia e ineficiencia, ya que las proyec-
ciones a futuro, basadas solo en deducciones del pasado, rara vez se con-
firman.
Las críticas más fuertes se basan en que los datos que se utilizan en
los diagnósticos no solo son cuantitativos, sino también cualitativos, cues-
tión que era dejada de lado por quienes planificaban, obsesionados en la
«objetividad» de la información para sacar conclusiones. La prospectiva co-
menzó, precisamente, rescatando el hecho que detrás de toda cifra siempre
hay elementos cualitativos que inciden en ella y también la definen, y el

problema teórico y práctico consiste en detectarlos de la manera más aproxi-
mada que sea posible.
Los fanáticos del mercado y sus «leyes» argumentan

que este funciona de modo automático, sin la intervención
de la mano del hombre. Así por ejemplo, de pronto el dólar
comienza a subir de precio. Ellos lo explican diciendo «es
que hay pocos dólares en el mercado y la demanda subió,
por eso sube el precio».
Ignoran, no sé si por ignorancia real o ficticia, otros

factores que inciden en esa subida, como por ejemplo, la
desconfianza en la economía, la ambición de los
especuladores, la angustiosa crisis argentina, etc. Todos fac-
tores cualitativos que existen detrás de las frías cifras del
precio del dólar.
Los factores cualitativos efectivamente no se explicitan en los gráficos

cuantitativos, ni en las series temporales (distribuidas en el tiempo) de nú-
meros que miden alguna cosa. De aquí que pensar el futuro solo mediante
la proyección del pasado introduce incertidumbres peligrosas, cuyos deta-
lles la mente humana no está en condiciones de prever.
La prospectiva ha recogido la mayoría de esta críticas y por eso propo-

ne orientar la acción presente a partir del esbozo de varios escenarios posi-
bles, factibles, a cada uno de los cuales se les asigna una probabilidad de
realización, alta, pesimista o media. El trabajo consiste, por lo tanto, en tra-
tar de impedir o favorecer acontecimientos que perjudiquen o ayuden a lle-
gar a el o los escenarios elegidos.
Para que este proceso funcione de la mejor manera posible, se nece-

sita tener siempre presentes los siguientes siete factores11:
- Esclarecer, como se ha dicho previamente, la acción presente a la luz

del futuro.
11 MIDEPLAN. Instrumentos del Análisis Prospectivo: el método de escenarios. Santia-

go. 1999.
- Explorar futuros múltiples e inciertos.

- Adoptar una visión global y sistémica.
- Tomar en cuenta los factores cualitativos así como las estrategias de
los diferentes actores.
- Recordar la no neutralidad de la información.
- Optar por la pluralidad y complementariedad de los puntos de vista
(políticos, económicos, sociales, tecnológicos, etc.).
- Poner los estereotipos en duda (no acreditar, sin peritaje de compro-
bación, las relaciones que parecen evidentes).
3.3 Método de escenarios.
Como ya he dicho en otra parte12:
«La construcción de escenarios, más que una técnica es una me-

todología para utilizar la información recogida en las investigaciones
de diagnóstico, analizando las tendencias de desarrollo de las diversas
variables que componen un problema educacional. (Se) trata de imagi-
nar o suponer todos los futuros probables y explorar todos los eventua-
les caminos que pueden llevar a ese futuro o escenario realizable (y
deseable), con la finalidad de determinar de qué modo las tendencias
actuales pueden ayudar a desarrollar o frenar el logro de alcanzar ese
futuro».
El análisis prospectivo trabaja, entonces, definiendo todos los escena-

rios posibles, dentro de todos los escenarios que pueden ser imaginados,
por ejemplo, en una lluvia de ideas del equipo planificador. De los escena-
rios posibles se eligen después los que parecen factibles, considerando las
restricciones que puedan haber en varios de los primeros. De estos últimos,
se consideran solo los deseables (que a veces no son posibles) para llegar
a seleccionar dos o tres que puedan ser posibles, factibles y deseables.
Definidos estos escenarios, que pueden ser alternativos a medida que avanza
el proceso planificador, se integra en ellos todas las acciones posibles de
realizar para resolver los problemas, aprovechando todas las oportunida-
des favorables que surjan al poner en marcha el plan.
12 Ahumada G., Paddy. Análisis y Determinación de Necesidades Educacionales. Edito-

rial PUNTÁNGELES, Universidad de Playa Ancha. Valparaíso. 1998.
Note usted que el equipo planificador tiene que manejar un conjunto

de tareas, tratando de no descuidar ninguna, entre las que cabe señalar las
siguientes:
- Identificación de procesos y variables claves en el desarrollo del plan.

- Determinación de los actores fundamentales que favorecen u obstru-
yen el desarrollo del plan.
- Identificación de las estrategias y políticas de los actores opuestos al
plan.
- Descripción de los escenarios posibles, factibles, deseables y alterna-
tivos, finalmente seleccionados.
- Selección del escenario referencial, o sea, el óptimo junto a los esce-
narios alternativos.
- Determinación del escenario más pesimista y el más optimista, res-
pecto al referencial.
En síntesis, en una primera fase se trata de construir la imagen del

estado actual de la problemática que centra nuestra atención como planifi-
cadores, o construcción de la base como también se dice, y luego, en una
segunda fase, la elaboración de escenarios, cada uno de los cuales signifi-
ca un plan estratégico diferentes.
La primera fase, construcción de la base, requiere de los siguientes

cinco pasos:
- Primer paso: delimitar lo mejor posible la problemática estudiada, dis-

tinguiendo las variables internas (que caracterizan la problemática mis-
ma) de las variables externas (que influyen desde y hacia el entorno
social, económico, político o cultural).
- Segundo paso: determinar las variables que son esenciales en la ge-

neración, desarrollo y dinamización de la problemática. Sobre este tipo
de variables se deberá orientar la acción de los planificadores.
- Tercer paso: reflexionar sobre los hechos del pasado que se siguen
desarrollando hasta ahora, para construir una visión retrospectiva lo
más equilibrada posible, para lo cual se deben eliminar los factores
coyunturales, no históricos.
- Cuarto paso: analizar las estrategias potenciales de los actores favo-

rables al plan.
- Quinto paso: imaginar o suponer las estrategias potenciales de los

actores opuestos al plan. Es el paso más difícil y aleatorio, sobre todo
si nada se sabe, o se sabe poco, del tipo de reacciones que estos
actores van a generar al poner en marcha nuestro plan.
La segunda fase, construcción de diferentes estrategias, se apoya en

la concreción de los cinco pasos mencionados y se supone que ya está
usted en condiciones de percibir las correlaciones iniciales de fuerzas, a
favor o en contra del plan.
El análisis prospectivo entrega, por lo tanto, hipótesis de desarrollo

futuro del plan, las cuales siempre tienen un margen de incertidumbre. Lo
importante es reducirla al mínimo posible.
Note usted que el pensamiento que subyace tras estas propuestas del
análisis prospectivo es que el proceso de planificar debe conjugar muchos
actores que no responden al mismo mando, ni tienen una misma visión
ideológica, ni sus intereses son los mismos, ni... etc.
Se trata, por lo tanto, de un proceso conflictivo, por lo que la finalidad

de todas las acciones que se realizan y métodos que se utilizan apuntan a la
elaboración de imágenes finales o escenarios realizables, a predeterminar
con la menor incertidumbre posible los procesos de confrontación que se
van a activar durante el desarrollo del plan y a adivinar o deducir las estrate-
gias de todos los actores involucrados en el plan, sean ellos favorables u
opuestos a este.
«Los actores del sistema (social, político, cultural, económico, edu-

cacional, etc.) disponen de múltiples grados de libertad, que podrán ejer-
cer a través de acciones estratégicas emprendidas para alcanzar sus obje-
tivos, realizando sus...propios planes. Por lo tanto, el análisis del juego
de los actores, la confrontación de sus planes, así como el estudio de sus
relaciones de fuerza, son esenciales para poner en evidencia los retos
estratégicos y las preguntas claves para la construcción del futuro»13.
Como en la prospectiva se trabaja con puras hipótesis de futuro, lo

que se hace es asociar a cada una un escenario factible al que se le asigna
una probabilidad de ocurrencia.
13 MIDEPLAN. Id.
3.4 La formulación de hipótesis
Es importante formular las hipótesis que nos permitan construir esce-

narios de futuro que sean viables. Para hacerlo se utilizan los llamados
«métodos de expertos», de los cuales voy a describirle uno, el método Delphi,
solo para que tenga una idea general del procedimiento. Como podrá ver,
estos métodos lo que pretenden es reducir las incertidumbres que pesan
sobre las hipótesis, mediante interrogaciones que se hacen a personas ex-
pertas en determinadas áreas del conocimiento que estén relacionadas con
la problemática en estudio. Así, si la problemática es educación, el panel de
expertos tiene que estar formado, a lo menos, con educadores, sociólogos,
psicólogos, politólogos, arquitectos y médicos.
Hay varios métodos de trabajo con expertos (método de máquinas de

votación; métodos de impactos cruzados, etc.) y todos ellos consideran la
selección rigurosa de personas que conozcan a fondo partes importantes
de la problemática en estudio, su interrogatorio vía preguntas predefinidas
por los planificadores, que pueden ser contestadas individual o colectiva-
mente según sea el método y el análisis e interpretación de las respuestas,
siguiendo algunas metodologías específicas.
El método Delphi14 desarrollado en la década de los cincuenta en

EE.UU.:
«...Es un método que se basa en el uso sistemático de juicios intuitivos

de un grupo de expertos, lo que requiere su interrogación mediante cues-
tionarios sucesivos. Así, el proceso reiterativo, conduce a poner de realce la
convergencia de las opiniones, para así lograr eventualmente un consen-
so. Las preguntas del cuestionario se refieren a las probabilidades de reali-
zación de tal o cual hipótesis o acontecimientos (en relación con las varia-
bles claves, estrategias de los actores, relaciones de fuerza, etc.) tratándose
de una encuesta anónima para evitar los efectos de liderazgo».
«La calidad de los resultados depende del cuidado con el que se

haya establecido el cuestionario y seleccionado los expertos. La eficacia
del método está asociada a la elección de expertos competentes para res-
ponder las preguntas del cuestionario, por una parte, y por otra, porque
se supone que la opinión de un conjunto de expertos es superior a la de
un experto aislado...»
14 MIDEPLAN. Id.
«...A continuación presentamos una compilación de diferentes ti-

pos de preguntas que se pueden formular al panel de expertos, lista que
no es exhaustiva, por supuesto:
* Preguntas abiertas, que permiten a los expertos aportar ideas nue-

vas, así como justificar las razones de tal o cual estimación, relevar
factores influyentes sobre el comportamiento de determinada va-
riable, o citar eventos con sus respectivas probabilidades de reali-
zación que podrían modificar el valor de equilibrio de ciertas va-
riables.
* Preguntas de ranking: se proporciona a los expertos una serie de
factores o eventos desordenados relacionados con el tema, solici-
tándoles que los ordenen de acuerdo a un cierto criterio.
* Preguntas de votación: se presenta un cierto número de alternati-
vas a consideración del grupo de expertos (en relación con un even-
to), el cual debe elegir, de acuerdo a algún criterio, una de las dife-
rentes modalidades.
* Preguntas de control: este tipo de preguntas constituye un perita-
je de comprobación, con la intención de comprobar la coherencia
de las respuestas de los expertos. Consiste en plantear la misma
pregunta dos veces o expresada de forma distinta o de manera in-
directa la segunda vez.
* Preguntas de fechas: utilizadas para investigar basándose en las
apreciaciones de los expertos, sobre fechas probables de realización
de cierto evento.
* Preguntas de probabilidades: se solicita a cada experto el comuni-
car una estimación de la probabilidad de realización de un evento,
con su margen de error.
Dado que un experto no tiene un nivel de competencia equivalente

en todos los campos de estudio que abarca el tema, parece juicioso intro-
ducir un indicador de tal aspecto: el grado de certeza de la respuesta (que
corresponde al margen de error de la estimación). Así, se pide a cada
experto que evalúe el grado de certeza de su estimación, mediante el uso
de una escala ordinal (por ejemplo, de 0 a 10, donde 10 corresponde al
nivel de máxima certeza).
3.5 ¿Por qué la prospectiva?
En primer lugar porque ella le va a ayudar a prever y analizar posibles

escenarios futuros, con lo cual usted puede tener una visión general de un
futuro deseable (pueden surgir varios y usted tiene que optar en cual va a
centrar sus esfuerzos).
En segundo lugar es una herramienta que ayuda a responder, en una

primera aproximación, preguntas como: ¿Hacia dónde vamos? ¿Cómo lle-
gar a un futuro deseado? ¿Cómo puedo combinar de manera óptima los
medios que dispongo para lograrlo?
Y en tercer lugar, con la información que se obtiene del análisis

prospectivo puede usted proceder con una mayor certidumbre a elaborar y
poner en marcha su plan. Repito, elaborar y ponerlo en marcha, porque el
éxito o el fracaso final va a depender de todo lo que usted ha estudiado en
este libro...y muchísimas cosas más que no he querido desarrollar para no
abrumarle...
RESUMEN
Esta tercera Unidad que usted acaba de finalizar es de una importan-

cia determinante para asentar sus conocimientos sobre planificación de la
gestión educativa. Los conceptos entregados, si bien los he centrado casi
siempre en la problemática educacional, en realidad sirven para desarrollar
procesos de planificación del cambio de cualquier otra realidad.
Son tres los conjuntos de temas que hemos visto. El primero tiene que
ver con todos los conceptos que definen el proceso de evaluación, demos-
trándole que, en definitiva, no existe planificación sin evaluación, dadas las
incertidumbres que se generan al poner en marcha este proceso.
En el segundo conjunto de temas que hemos estudiado, le he presen-

tado algunas técnicas sencillas para que usted pueda liderar procesos
evaluadores de los PADEM, pensando que estas técnicas las puede repli-
car en la evaluación de cualquier plan, programa o proyecto educacional,
sea del nivel municipal o de establecimiento educacional.
Como seguramente usted ya habrá advertido, se trata siempre de tra-

bajar de manera participativa todas y cada una de las fases de la planifica-
ción de la gestión y aunque no se lo he explicitado, es evidente que una
buena o mala gestión educativa está directamente relacionada con los re-
sultados de los planes, programas o proyectos educacionales que se pon-
gan en marcha.
Mi intención, en esta Unidad 3, ha sido que le quede muy claro que es

esencial para el éxito o parte del éxito de un plan el uso de un pensamiento
dialéctico, no reduccionista de la realidad.
Planificar, como le he comentado en varios lugares del libro, es un

proceso de resultados inciertos, porque desde el instante mismo en que se
pone en ejecución un plan, programa o proyecto, se va a encontrar con
actores que no están de acuerdo con los objetivos o metas planteadas, que
van a obstaculizar y no facilitar sus desarrollo o que, en definitiva, tienen sus
propios y distintos planes programas o proyectos.
De todo lo anterior se deduce que un buen equipo planificador es aquel

capaz de reducir esas incertidumbres al mínimo, antes incluso de estructu-
rar el plan, para lo cual el análisis prospectivo es una de las herramientas
esenciales que se han desarrollado en los últimos años gracias al desarrollo
espectacular de la tecnología computacional, la que permite la circulación,
el almacenar y procesar cantidades crecientes de información de primera
calidad.
Pues, precisamente, mientras más información respecto de la actual

problemática educacional tengamos hoy día, menos inciertos van a ser los
planes que hagamos para alcanzar el futuro que deseamos.
Espero sinceramente que los conceptos y reflexiones que hemos he-

cho juntos durante estas semanas le hayan servido para entusiasmarse a
entrar en el fascinante mundo de quienes pensamos, reflexionamos, traba-
jamos por un mundo mejor...planificadamente.
GLOSARIO
Calidad de Vida: Conjunto de requerimientos inherentes al nivel de satis-

facción que experimenta el ser humano con su existencia y que le
permiten apreciarla como igual, mejor o peor que las restantes de otros
seres humanos.
Coherencia: Conexión, relación que se establece entre dos elementos de

características iguales, que presentan un conjunto parcial o total de
propiedades análogas.
Definición Operacional: Es aquella que describe los componentes

involucrados, facilitando la comprensión del alcance global del con-
cepto y su complejidad de contenido.
Efectividad: Solución real y verdadera que diseña una institución para en-
frentar una determinada problemática.
Eficacia: Nivel de cumplimiento de los objetivos y metas que se ha fijado un

sistema organizado.
Eficiencia: Relación entre costos y productos obtenidos, en la actuación de

un sistema organizado.
Evaluación «ex ante»: Fase en que se analizan exhaustivamente, median-

te un cuerpo de indicadores construidos ex profeso, todos los elemen-
tos, factores o problemas que pueden incidir en un plan, o en el cum-
plimiento de la misión institucional, antes de poner en marcha el plan o
estructurar la institución.
Evaluación durante: Seguimiento, control o monitoreo de un proceso, a

través de un cuerpo de indicadores construido con esta finalidad.
Evaluación «ex post»: Medición de resultados de un proceso planificado o

de la actuación institucional, mediante un cuerpo de indicadores cons-
truidos explícitamente para ello.
Indicador: Instrumento de medición de procesos, construido mediante una

definición operacional, al que se debe alimentar de información
sistematizada, con el fin de obtener mediciones parciales o totales que
permitan evaluar la calidad de los procesos de administración de un
sistema organizado y adoptar las decisiones de gestión que corres-
ponda.
Índice: Es un instrumento cuya definición es idéntica a la del indicador, pero

cuyo rango de acción es siempre un aspecto parcial de este. También
se les denomina «subindicadores».
Lluvia o tormenta de ideas: Técnica en que un grupo de personas propo-

nen libremente ideas para enfocar, resolver, analizar, u otra acción,
una problemática, situación o tema.
Nivel de Gestión: Niveles de calidad alcanzados por la gestión o adminis-

tración de una institución, medida la calidad en términos de eficacia,
eficiencia y oportunidad.
Oportunidad: Coincidencia en el tiempo entre un problema de tipo social

que surge en un lugar e instante dado y la solución institucional que se
adopta.
Prospectiva: Técnica que ayuda a anticipar o prever para actuar, permi-

tiendo fijar objetivos de largo plazo de modo que sus incertidumbres
sean las mínimas aceptables.
Soportes de Información: Conjunto de maquinarias, fichas, programas

computacionales, etc., que contienen o transmiten información en un
sistema organizado.
Sostenibilidad: Permanencia en el tiempo de una estrategia o plan, sin

alterar negativamente el entorno ni comprometer las generaciones fu-
turas, para satisfacer las necesidades de ese plan o estrategia.
Subsistema direccional: Es el conjunto formado por la misión, objetivos y

valores de una organización.
Subsistema de Recursos Humanos: Conjunto de personas y grupos, per-

tenecientes a una organización, que interactúan permanentemente en-
tre sí y con el entorno de la organización.
Subsistema técnico: Conjunto de estatutos, normas, reglas, procedimien-

tos, manuales de actuación, descripción de cada puesto de trabajo y,
en general, las maneras donde quedan establecidas todo lo que pue-
de y debe hacer un miembro de la organización y lo que no puede ni
debe hacer. Incluye también el conjunto de sistemas, habilidades, ins-
trumentos y máquinas que sirven de soporte para la obtención, proce-
samiento, circulación y entrega de la información que requiere cada
miembro de la organización para el desempeño creativo de sus res-
pectivas labores, funciones y atribuciones.
Sustentabilidad: Conjunto de factores que respaldan o mantienen, con

solidez y consistencia, una estrategia o un plan, determinando las con-
diciones mínimas para que la estrategia o el plan se consoliden en el
tiempo.
Acrónimos15
DAEM: Departamento de Administración de la Educación Municipal.
MIDEPLAN: Ministerio de Planificación y Cooperación.
PADEM: Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal.
SENCE: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo.
SUBDERE: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Forma

parte del Ministerio del Interior.
SINIM: Sistema Nacional de Información Municipal. Pertenece a la

SUBDERE.
FOSIS: Fondo Solidario de Inversión Social.
15 Palabras formadas por las iniciales o por más letras de otras palabras.
AUTOEVALUACIÓN
PREGUNTAS DE SELECCIÓN MÚLTIPLE
Lea de manera comprensiva cada enunciado y las posibles opciones

de respuesta. Seleccione y marque aquella que usted piensa mejor corres-
ponde al ítem planteado.
1) La relación entre lo gastado y el producto obtenido en la actuación de

un sistema organizado recibe el nombre de:
a) eficacia
b) oportunidad
c) efectividad
d) eficiencia
2) Un indicador es un instrumento racional y objetivo definido:
a) de modo operacional, que permite medir resultados

b) matemáticamente, que permite medir resultados
c) operacionalmente, que permite medir y comparar resultados
d) de modo operacional, que permite obtener conclusiones finales
de la gestión
3) Un sistema de evaluación normalmente tiene un cuerpo de indicadores

«ex ante»; otro durante y un tercero «ex post». De estos tres los más
importantes son:
a) el durante y el «ex post»

b) el «ex ante» y el «ex post»
c) el «ex ante» y el durante
d) los tres
4) Los siguientes tres índices: «mortalidad infantil en t%»; «porcentaje de

población menor de 5 años» y «número de niños atendidos en un con-
sultorio al mes», pueden:
a) ser sumados directamente los dos primeros

b) ser sumados los tres
c) no pueden ser sumados ya que son incoherentes
d) solo se pueden sumar el primero con el tercero
5) Entre los tres índices siguientes : «ingreso mensual promedio de la

familia; «ingreso mensual del jefe de familia»; «ingreso semanal del
jefe de familia», los que pueden ser seleccionados para formar parte
del cuerpo de un indicador de nivel económico son:
a) los tres
b) solo los dos primeros
c) solo el primero
d) cualquiera de ellos
6) Para la determinación de un indicador de salud infantil se ha propuesto

el siguiente cuerpo de índices: «tasa de mortalidad infantil»; «porcen-
taje de niños desnutridos sobre la población en control»; «porcentaje
de partos sin atención profesional» y «número de salas cunas existen-
tes en la comuna». Según su opinión:
a) todos los índices son coherentes con el indicador

b) solo son coherentes los tres primeros
c) son coherentes con el indicador el primero y los dos últimos
d) ninguno es coherente con el indicador
7) Los requisitos fundamentales para poder evaluar son:
a) el conocimiento de la misión y los objetivos estratégicos de la

institución
b) la existencia de un buen sistema informático y la permanente
transparencia de la información
c) conocer la misión y objetivos estratégicos institucionales, dispo-
ner de un buen sistema informático y la permanente transparen-
cia de la información
d) disponer de un equipo evaluador ajustado a las necesidades de
la institución
8) La calidad de un indicador está relacionada directamente con:
a) el número de índices que lo estructuran

b) el nivel de objetividad y racionalidad que posea
c) la fórmula matemática que lo define
d) la calidad de la información que lo alimenta
9) Un indicador podrá cumplir su función evaluativa si:
a) está estructurado mediante un número razonable de índices

b) cada índice que compone el cuerpo que lo estructura es alimen-
tado de información de calidad y oportuna
c) el equipo evaluador lo controla permanentemente
d) está definido de manera operativa
10) La prospectiva tiene como característica central que:
a) a partir del estudio y conocimiento de la realidad presente, cons-

truye escenarios de futuro posibles, factibles y deseables
b) a partir del conocimiento de la problemática actual es capaz de
predecir con éxito la evolución del plan
c) maneja todo tipo de incertidumbres y problemas aleatorios que
surgen en el desarrollo de todo plan
d) es un instrumento que viabiliza cualquier plan estratégico, ajus-
tándolo a la realidad actual
a 10)
b 9)
b 8)
c 7)
b 6)
c 5)
a 4)
d 3)
c 2)
d 1)
NOTA: Si contestó siete o más temas correctamente ¡felicitaciones!,

usted ha aprovechado muy bien sus tiempos de estudio. Si respondió entre
cinco y seis temas, repase los puntos contestados incorrectamente. Pero si
ha contestado menos de cinco temas...lo siento, pero tiene que volver a
estudiar toda la Unidad.
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Licenciatura en Educación

Dirección de Programas Especiales y Asistencia Técnica

PADDY AHUMADA GALLARDO

UNIVERSIDAD DE PLAYA ANCHA DE CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN

Revisión del Diseño Instruccional: Unidad de Planificación Curricular

Diseño Gráfico: Unidad de Diseño Gráfico

Editor: Profesor Norman Cortés Larrieu

Ninguna parte de este libro puede ser reproducida, transmitida o

Texto compuesto con Tipografía ARIAL.

Se terminó de imprimir la PRIMERA EDICIÓN en la Universidad de Playa Ancha,

1ª reimpresión: noviembre de 2001.

IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

Paddy Ahumada Gallardo

Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación

ORIENTACIONES PARA EL APRENDIZAJE ....................................................... 9

OBJETIVOS GENERALES ................................................................................. 11

DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE CONTENIDOS ....................................... 12

BIBLIOGRAFÍA REFERENCIAL ....................................................................... 229

BIBLIOGRAFÍA DE CONSULTA ....................................................................... 230

«Elementos», «planificación», «sistémica», ... tres palabras que es-

Representan, cada uno de ellos, un entrecruce de ideas, conceptos,

Comencemos por «elementos». ¿Por qué le voy a mostrar solo «ele-

De las múltiples definiciones de este sustantivo masculino elegí en el Dic-

En cuanto a «planificación», el núcleo central del texto se va a referir a

Algunas personas creen que la educación es sólo tema que interesa a

finura, por lo que debemos estudiar, conocer, aprender y aprehender los

Planificar no es sólo pensar objetivos para lograr en un tiempo determi-

Pienso que la secuencia más importante que deben considerar quie-

En otras palabras, lo anterior significa, para usted y para mí, introducir-

Respecto de la planificación, y aplicando estos conceptos, se trata de

El proponer un futuro deseable, o sea, diseñar estrategias y disponer

Una posible explicación tiene que ver con la tercera palabra:

Como veremos en la primera Unidad de este libro, no existen funda-

Sin embargo, es fácil darse cuenta de que la mayoría de las personas

Lamentablemente la realidad no funciona así. No basta con pensar

El nudo de la cuestión es que el experimentador que experimenta, el

poderes fácticos, opuestos a cualquier planificación, los escasos planes que

¿Es posible revertir esta situación?

Espero sinceramente que usted tenga no sólo éxito en los esfuerzos

ORIENTACIONES PARA EL APRENDIZAJE

El contenido del libro «Elementos de Planificación Sistémica» está es-

Los elementos son los siguientes:

- Un diagrama conceptual que le señala, de manera resumida, el avan-

- El desarrollo de contenidos, con ejercicios para su reflexión, según

- Un glosario con los principales términos utilizados en cada unidad, de

- Una autoevaluación al final de cada unidad, de modo que Ud. logre

- La clave de respuestas a las preguntas planteadas en la auto-evalua-

Para alcanzar un rendimiento óptimo del estudio que Ud. va a empren-

• Lea cuidadosa y atentamente los objetivos que se plantean en cada

Luego de terminado el estudio de cada unidad, vuelva a releer los

• Después de estudiado un tema o un capítulo, reflexione sobre la ma-

• Relacione los nuevos contenidos con materias ya estudiadas antes.

• Insista de modo constante en el mantenimiento de una disciplina en el

• Realice una permanente reflexión entre planificación y calidad de la

Luego de que usted estudie, aprenda y aprehenda todos los elemen-

• Comprender los elementos esenciales de la teoría de la complejidad y

• Valorar la importancia de la construcción y coordinación de espacios

• Utilizar las bases teóricas que estructuran el conjunto de conocimien-

DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE CONTENIDOS

La secuencia Algunos instrumentos Un instrumento de

Diseño de un Modelo de evaluación

El pensamiento lineal La planificación Evaluación de un plan

PLANIFICANDO UN PLANIFICACIÓN SIN EVALUACIÓN NO